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1. PLANIFICACIÓN Y ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO

1.1 Organización del trabajo

En este capítulo abordaremos el análisis de dos subsistemas de GRH

tan directamente interrelacionados que los responsables han de
identificar de forma conjunta funciones, perfiles y necesidades.

El objetivo de la planificación de recursos humanos (PRH) es facilitar

la disponibilidad de las personas que la organización necesita al
menor coste. La puerta de entrada al sistema integrado de la GRH,
estudiando las necesidades (cuantitativas y cualitativas) a corto,
medio y largo plazo.

Por su parte, el propósito de la organización del trabajo tiene que

ver con el diseño de los puestos y el establecimiento de sus
especificaciones , tanto funcionales, como sobre las condiciones
que deben de reunir las personas que han de desempeñarlos

1.2 Fundamentos de Planificación de Recursos Humanos

La PRH puede definirse como el conjunto de políticas y prácticas de

gestión de recursos humanos que responden a la pregunta:

¿Qué personas necesita la organización, para hacer qué cosas y en

qué momento?

En el esquema que venimos siguiendo puede constatarse la

conexión que, existe entre la planificación y otros subsistemas, entre
los cuales destacan los relativos a la organización del trabajo y
también la gestión del empleo.

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Situación actual de las plantas de personal en el sector público

Sin caer en la tan recurrida generalización, parece que existe cierto

nivel de consenso en admitir que las plantillas de personal de las
Administraciones Públicas más importantes están
sobredimensionadas. Y no se trata solo de una opinión formulada
interesadamente desde el exterior de la administración, sino que es
ampliamente compartida entre los directivos públicos cuando se
han planteado debates sobre esta cuestión. Como mínimo la
mayoría acepta que en algunas unidades –las más- sobra personal,
mientras que en otras –las menos- falta.

Evidentemente hay razones que, si no justifican, como mínimo

contribuyen a explicar las causas de este excesivo número de
efectivos:

- El continuo incremento de la actividad prestacional de las

Administraciones Públicas a lo largo de los últimos veinte años
ha generado una dinámica incrementalista que, más allá de
su justificación objetiva (mayores cargas de trabajo), se
razonaba a la inversa: cuanto más personal tengamos, más
trabajos podremos hacer.

- Es evidente que existe una peculiar cultura organizativa según

la cual cualquier unidad que se precie debe crecer,
especialmente cuando viene considerándose que una
persona es más jefe cuanto mayor es el número de personal
que tiene a su cargo.

- La gestión absolutamente centralizada de las dotaciones del

Capítulo I de gasto de personal, es un factor que ha
contribuido de forma decisiva a que los directivos públicos no
consideren estos costes como un elemento imputable a su
gestión.

- La rigidez de las dotaciones asignadas a cada unidad

derivada del sistema de Relaciones de Puestos de Trabajo

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(R.P.T.), dificulta la movilidad del personal entre unidades

según las cargas de trabajo existentes en cada momento1.

- Los sistemas de gestión de personal, fuertemente

centralizados, no tienen la agilidad suficiente para dotar de
personal a las unidades que tienen puntas de trabajo, por lo
que todos los servicios tienden a dotarse de un número
suficiente de efectivos que les permita cubrir estas situaciones.

- Los jefes coordinan y distribuyen el trabajo, pero no controlan

la productividad de sus empleados ni tampoco, salvo
excepciones, se muestran exigentes en cuanto al volumen de
trabajo que deben realizar, a no ser que la baja actividad
amenace con poner en riesgo su posición.

- La implantación de las nuevas tecnologías, más que facilitar

la reducción de efectivos ha contribuido en algunos casos a
su crecimiento durante bastante tiempo, cuando se
introducía la informática en una unidad: además del personal
existente se requería de alguien más para trabajar con lo que
llamaban “el ordenador”.

- Otras cuestiones que afectan al régimen de trabajo y a las

características del personal: personas poco capacitadas
(hasta hace poco no existían planes de formación); personal
no polivalente (cada empleado tiende a tener su propia
parcela de actividad): ritmo de trabajo lento (quienes
trabajan poco o mal son simplemente apartados); absentismo
(muy alto en relación con el sector privado equivalente);
menor número de horas de trabajo anuales (jornada semanal
reducida y fiestas autorizadas), etc.

- Cargos políticos y directivos indiferentes a los problemas de

personal o que se muestran poco dispuestos a afrontar la
conflictividad que genera cualquier operación de
racionalización de plantillas, sobre todo cuando hay la
convicción de que reducir personal, por innecesario que este
sea, puede interpretarse como una pérdida de relevancia.

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- Por último, lo que constituye el auténtico cáncer que corroe el

trabajo de muchas unidades: personas muy ocupadas en
trabajos innecesarios, que no aportan valor. Tal como dice
Peter Drucker “No hay cosa más inútil que hacer
perfectamente aquello que no sirve para nada”. De esto hay
desafortunadamente muchos ejemplos en nuestras
Administraciones Públicas.

Estas situaciones se producen, por lo general, en una escala que va

de menos a más según la Administración esté más o menos próxima
a los ciudadanos y en este orden: Administración Local, Regional o
Federal y Estatal.

Independientemente de todo lo anterior, existen fuertes

desequilibrios internos entre unidades que tienen cargas de trabajo
equivalentes, fruto de una evolución histórica que tiene su
explicación en causas de lo más diversas (mayor o menor apoyo
político, características personales de los directivos, etc.).

Por otra parte, la situación económica regresiva en materia de

ingresos en que se encuentran las administraciones públicas, obliga
a los responsables de todos los órganos directivos a realizar un
esfuerzo que, en la medida de lo posible, permita ajustar las plantillas
de personal, reduciendo el coste de producción de los servicios.

Lo que hasta aquí hemos expuesto justifica la preocupación de un

buen número de Administraciones de cara a tratar de establecer las
necesidades reales de personal, redimensionando sus plantillas
actuales.

El proceso de planificación de recursos humanos

Para acometer un proceso regular de PRH es pertinente seguir el

siguiente esquema:

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Así pues, se distinguen 4 sub-procesos dentro del sistema de PRH:

1. Análisis de necesidades brutas: cuantitativas (personas y

tiempo) y cualitativas (competencias);

2. Análisis de disponibilidad (actual y futura) teniendo en cuenta

la evolución de los recursos actuales;

3. Análisis de necesidades netas: brecha de necesidades, por

defecto o por exceso;

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4. Programación de medidas de cobertura: previsión de

acciones a realizar;

De los cuatro subprocesos anteriores son clave el primero y segundo

porque son la respuesta a las preguntas ¿Qué necesitamos? Y ¿Con
qué contamos?.

Para responder a la primera pregunta es necesario conocer los

planes de los distintos departamentos para identificar las
necesidades de personal que, en su caso, se derivan de los mismos,
que han de ser puestas en relación con posibles cambios derivados
de la evolución tecnológica y la mejora de la productividad, fruto
de mejoras organizativas y de la calidad en los servicios.

La respuesta a la segunda pregunta ha de tener en cuenta las

previsiones sobre rotación y movilidad y el desarrollo profesional y la
carrera administrativa del personal existente.

Otras cuestiones tienen que ver con las políticas que en materia de
plantillas adopte cada organización:

La primera decisión que se debe establecer es decidir entre:

- ¿Qué servicios se van a prestar con personal propio?

- ¿Qué servicios pueden ser externalizados, es decir, prestados
a través de terceros?

La segunda decisión consiste en diferenciar entre:

- ¿Qué puestos han de tener el carácter de fijos o

permanentes?
- ¿Qué puestos tendrán un carácter temporal o eventual?

La tercera decisión ha de identificar:

- ¿Qué puestos forman parte del Servicio Civil?

- ¿Qué puestos son propios del régimen laboral común?

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En relación con la plantilla actualmente existente hay que

preguntar:

- ¿Está sobredimensionada?: Estrategias de racionalización

- ¿Esta desequilibrada?: Tecnificación, promoción,
capacitación
- ¿Falta personal?: Política de selección

Las frecuentes dificultades, en entornos políticos, de gestionar los

excedentes de personal sin cuestionar la necesidad de lo existente,
generan dinámicas incrementalistas a evitar. A este respecto, las
medidas más aplicadas entre las administraciones públicas son las
siguientes:

Gran parte de las políticas actuales en materia de plantillas se

enfocan a lo que se suele denominar como racionalización,
optimización, redimensionamiento o, simplemente, ajuste de
plantillas, cuyo objetivo básico es en todos los casos el aumento de
la productividad y la reducción de costes de personal a través de la
reducción y la redistribución interna del mismo.

a) Congelación del reclutamiento de nuevo personal.

b) Planes de jubilación o retiro voluntario incentivado.
c) Supresión de contratos temporales y abonos por servicios
extraordinarios
d) Redistribución de efectivos

Se trata de medidas de carácter general y que por lo tanto afectan

a todos los departamentos de la organización, salvo excepciones,
mediante la aplicación de recortes horizontales e indiscriminados,
inspirados en los tradicionales recortes presupuestarios. Su principal
problema es que cortan por un igual “la grasa y el músculo”, con el
riesgo de que algunas unidades puedan quedar bajo mínimos. Estas
situaciones tratan de compensarse con las citadas medidas de
redistribución interna.

Junto con las anteriores medidas pueden establecerse otras

medidas de carácter analítico, que estudian de forma singular las
características de cada unidad, para basar sus propuestas en un

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análisis detallado de sus sistemas y cargas de trabajo. Su aplicación,

como se ha dicho, encierra mayor dificultad porque requiere tiempo
y el empleo de personal cualificado.

Otra línea de trabajo habitual en materia de plantillas es la

tecnificación que está alterando la pirámide tradicional de base
muy ancha y cabeza pequeña, debido a la incorporación de las
nuevas herramientas informáticas que eliminan gran parte del
trabajo repetitivo y manual, de tal modo que el trabajo tiende a ser
cada vez más cualificado, con sus efectos de cara a la reconversión
de las plantillas de personal.

Por último, hay que destacar que la eficacia de la PRH está

vinculada a la calidad de los sistemas de información del personal y
que el carácter dinámico del entorno reclama mecanismos activos
de seguimiento y de actualización.

1.3 Organización del trabajo

El subsistema integra las políticas y prácticas de GRH destinada a

definir:

- Las características y condiciones del ejercicio de la tarea

(grado de especialización: vertical u horizontal)

- Los requisitos de idoneidad de las personas para

desempeñarlas (grado de estandarización de la conducta del
ocupante)

Está íntimamente conectado con el subsistema de Planificación

(donde obtiene los insumos necesarios a medio y largo plazo) y con
el subsistema de gestión del empleo (el ajuste entre necesidades de
la organización y el mercado de trabajo).

Sus procesos clave son:

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1. Diseño i descripción de los puestos de trabajo, con el propósito

de enumerar la misión, funciones y responsabilidades que han
de asumir sus ocupantes:

2. Definición de los perfiles de competencias que se deben

cumplir para garantizar la idoneidad del titular de un puesto
(el retrato robot del ocupante ideal).

A continuación procederemos a dar algunos elementos sobre

diseño, descripción y competencias de los puestos de trabajo

Diseño del contenido de los puestos individuales

La primera dificultad está en la especialización o no del trabajador:

- La especialización aumenta la repetición del trabajo y facilita

su estandarización. En estos casos el trabajador tiene
asignado un reducido número de tareas sobre las que
adquiere un gran conocimiento y habilidad en su desempeño.

- La no especialización, que se produce al ampliar el número

de tareas a cargo de un mismo trabajador, puede mejorar la
satisfacción del trabajador y su motivación para el trabajo,
pero a su vez, puede resultar menos productiva.

Por lo tanto, la ampliación o el enriquecimiento de tareas que

supone la no especialización, vale la pena hasta el punto en que las
ganancias de los trabajadores mejor motivados, neutralicen las
pérdidas por una especialización técnica o administrativa menos
óptima.

En general, la mayor o menor especialización dependerá de las

características de las tareas y de la ubicación del puesto en la
jerarquía de la organización.

Tampoco debe olvidarse, frente a quienes proclaman las ventajas

del enriquecimiento de tareas, que algunos trabajadores prefieren
tareas estrechamente especializadas y reiterativas.

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La segunda cuestión tiene que ver con la formalización del

comportamiento, que es la manera que tiene la organización de
prescribir la libertad de sus miembros, especialmente mediante la
estandarización de los procesos de trabajo.

Las organizaciones formalizan el comportamiento para reducir su

variabilidad; esencialmente, para predecirlo y controlarlo.

Aquellas organizaciones que confían principalmente en la

formalización de comportamientos para lograr la coordinación son
generalmente llamadas “burocracias”. Así suele definirse una
estructura como burocrática si su comportamiento es
predeterminado o predecible, en consecuencia, estandarizado, en
contraposición definimos la estructura como orgánica por la
ausencia por la ausencia de coordinación formalizada.

La formalización del comportamiento no puede ser uniforme en

todas las partes de la organización. En general, cuanto más estable
y repetitivo es el trabajo, mas programado es y más burocrática la
parte de la organización que lo contiene.

Descripción de los puestos

Las fichas individuales han de contener, por lo general, información

sobre los siguientes aspectos:

Identificación:

- Denominación del puesto

- Ubicación organizativa

- Dependencia jerárquica Misión:

- Razón de ser del puesto Alcance:

- Situación dentro del organigrama

- Funciones principales y secundarias u ocasionales

- Ámbito de responsabilidades (capacidad de decisión)

- Problemas a los que ha de hacer frente Dimensiones:

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- Recursos humanos
- Recursos presupuestarios

- Otros recursos a cargo Finalidades:

1.4 Gestión del empleo

El subsistema lo conforman las políticas y prácticas destinadas a

gestionar los flujos de entrada, movimiento interno y salida de la
organización. Así, sus procesos básicos son:

1. La gestión de la incorporación o el acceso de las personas al

puesto de trabajo:

1.1. Reclutamiento: buscar y atraer candidatos

1.2. Selección: elección y aplicación de instrumentos para

elegir correctamente

1.3. Inducción: recepción y acompañamiento al nuevo

puesto de trabajo

2. La gestión de la movilidad: funcional (cambio de tarea) o

geográfica (traslado físico).

3. La gestión de la desvinculación o extinción de la relación de

empleo por razones de: Causas disciplinarias

Inadecuación o bajo rendimiento Económicas

Organizativas o tecnológicas

Podemos afirmar que el subsistema de gestión del empleo es el que

se ocupa de las personas, que han de desempeñar los puestos de
trabajo que necesita la organización.

Selecciona, socializa, adscribe según necesidades y, por último,

pone fin a la relación laboral de los empleados.

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Es un subsistema que ha hacer efectivos los principios de merito y

capacidad para el acceso, con la flexibilidad que requiere una
organización que pretende ser eficaz.

En la gestión del empleo, más que en el marco normativo, hay que

centrarse en funcionamiento real y los resultados obtenidos.

La flexibilidad contractual, con diversas modalidades formales de

empleo, es la clave para entender el funcionamiento efectivo del
subsistema.

Selección

Un objetivo claro de cualquier política de GRH es garantizar que

cada puesto de trabajo esté ocupado por la persona más idónea
para ejercerlo. Es preciso para ello disponer de métodos e
instrumentos que permitan evaluar con eficacia entre un cierto
número de candidatos y elegir, entre éstos, aquellos que mejor se
ajusten a los requisitos de los puestos de trabajo a cubrir.

Aun es mayor la importancia de la política de selección en las

administraciones públicas, si tenemos en cuenta que el ingreso en el
Servicio Civil, supone una garantía de estabilidad prácticamente
vitalicia.

Abundando en lo dicho, en los procesos selectivos ha de procurarse

la adecuación entre los requisitos de puestos y las características de
los aspirantes.

- Contenido de la información de cada convocatoria de

puestos:

- Nombre de las plazas convocadas Titulación necesaria

- Funciones y, en su caso, competencias Retribución

- Departamento / organismo de adscripción

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- Pruebas a realizar y, si procede, méritos que se tendrán en

cuenta Plazos de las distintas pruebas del procesos selectivo

- Duración media de las convocatorias Lugar de realización de

las pruebas

Sería conveniente poner a disposición de los aspirantes presentados

una breve “Guia del opositor”, que dé respuesta a las preguntas más
frecuentes.

Procedimiento de selección

Las pruebas han de respetar los principios de publicidad, mérito y

capacidad, mediante unos procesos selectivos adecuados a las
funciones o tareas propias del puesto que se pretende cubrir.

Lo habitual es organizar el proceso con una combinación de

pruebas que incluya:

- Ejercicios de conocimientos teóricos sobre un temario

previamente establecido

- Ejercicios prácticos relacionados con las tareas a desempeñar

Estos ejercicios pueden complementarse con

- Ejercicios para acreditar los conocimientos de una lengua

extranjera

- Un concurso de méritos que acrediten la experiencia y la

idoneidad del candidato en relación con los cometidos del
puesto.

En relación con el anterior esquema, pueden encontrarse

variaciones como las siguientes:

- La incorporación como primer ejercicio de una prueba test

sobre competencias

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- La acreditación de conocimientos de ofimática

- La realización por parte de loa aspirantes preseleccionados

de un curso selectivo

- Presentaciones ante el tribunal de las soluciones a los ejercicios

prácticos

- Incorporación en ciertos puestos de pruebas de personalidad

y/o conductas.

- Incorporación de un periodo de prácticas

- Realización de entrevistas personales, para la validación y el
contraste de las trayectorias profesionales de los directivos y,
en el caso de los concursos para la defensa y justificación de
los méritos aportados.

- La simulación de situaciones analizando la idoneidad de las

soluciones aplicadas.

- Otras similares o que combinen algunas de las ya

enumeradas.

En todos los casos es fundamental asegurar la capacidad y

profesionalidad de los miembros de los tribunales de selección.

Por último se debe establecer un procedimiento para verificar la

eficacia de los sistemas de selección y adecuarlos
permanentemente, sobre todo en su punto más crítico que es su
exasperante lentitud, en parte debido al conjunto de garantías que
los envuelve.

Incorporación

Cada vez es más habitual encontrar que los procesos de selección

concluyen con un proceso de socialización o acogida, con el que
se trata de integrar a las personas en la organización, para que estas

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conozcan la filosofía, el estilo de trabajo y los valores que la orientan,

salvo que esto mismo se encuentre incorporado dentro del citado
curso selectivo de formación.

La evaluación del periodo de prueba, cuando así se hubiera

establecido, es una condición previa a la incorporación definitiva
del aspirante en el SC.

Movilidad

La movilidad de las personas, en el empleo público, es uno de los

retos en la reforma de los sistemas de SC.

Facilitar la movilidad de los empleados en paralelo con los cambios

organizativos que requiere el desarrollo de los servicios públicos.

Los sistemas de servicio civil han de contemplar mecanismos de

movilidad:

- Voluntaria entre puestos de unas mismas características

dentro de la misma administración o entre diferentes
administraciones

- Forzosa en caso de necesidad para la prestación de los

servicio

- Territorial en supuestos de descentralización, traslado de

sedes,…

En los dos últimos supuestos la movilidad no debería ocasionar un

perjuicio para los derechos que el empleado tenga reconocidos o
darle acceso a las indemnizaciones que para tales supuestos se
hayan establecido.

En todo caso, la adscripción de unos a otros puestos entre los que

son propios de la categoría profesional del empleado, dentro de
una misma área o unidad, es una decisión del superior en uso de sus
facultades organizativas, siempre que la medida no suponga una
discriminación o un perjuicio económico para el empleado.

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La desvinculación

Al referirnos a la desvinculación, es habitual pensar en causas tales

como:

- Jubilación
- Renuncia
- Incapacidad total
- Perdida de nacionalidad
- Sanción disciplinaria
- Excedencias (entendida como una desvinculación temporal)

El alcance del proceso de desvinculación choca con la imagen de

estabilidad del empleo público pero, más allá del despido
disciplinario, la reforma ha de explorar fórmulas fundadas en causas
técnicas objetivamente acreditadas (Incapacidad, bajo
rendimiento), económicas u organizativas.

En definitiva, las administraciones, al igual que las empresas en

situaciones de crisis, han de poder hacer uso de sistemas que
faciliten la restructuración y el dimensionamiento de las plantillas de
personal.

2. LAS TRANSFORMACIONES EN EL EMPLEO Y SU

TRASCENDENCIA EN LA GESTIÓN PÚBLICA
Los últimos años han visto evolucionar la noción tradicional del
empleo en las economías y sociedades desarrolladas y en desarrollo.
Estas transformaciones están unidas al proceso de tránsito de una
economía organizada nacionalmente bajo el predominio del
capital en la industria a una economía globalizada en la que los
factores vinculados a la producción de servicios avanzados
adquieren mayor prominencia. Algunas de las tendencias de ese
cambio serían las siguientes:

Hacia el fin del taylorismo en la relación de empleo

La uniformidad y estandarización que caracteriza a la relación de

empleo de la era industrial se vuelve en nuestros días diversidad y

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flexibilidad. Los productos o servicios pueden producirse y distribuirse

a través de redes globales, lo que incorpora una tendencia a la
redefinición y descentralización del lugar de trabajo. Los diseños
empresariales en red estimulan la aparición de nuevas modalidades
de articulación de las relaciones entre la organización y el
trabajador. El binomio dependencia/autonomía del trabajo por
cuenta ajena empieza a conjugarse en formas muy diversas.
Múltiples tipos de relación de empleo, en las que los mecanismos de
prestación/contraprestación se diversifican, sustituyen al contrato
de trabajo tradicional.

2.1 El debilitamiento del empleo estable

Ese nuevo contrato de trabajo tiende a perder una parte

considerable de la estabilidad que le caracterizaba. La vida laboral
se hace más larga que el puesto de trabajo, y probablemente más
que la misma empresa. El concepto que simboliza la nueva relación
es el de empleabilidad, que significa que las empresas prometen
trabajos interesantes que ayudarán al trabajador a desarrollar su
capacidad, pero no prometen una permanencia a largo plazo en
el puesto. En su lugar, la única promesa es que la experiencia y
habilidades adquiridas le brindarán mejores posibilidades de
encontrar empleo cuando tenga necesidad de uno nuevo. El
mantener alto su valor de mercado será la preocupación central del
trabajador en los escenarios del futuro. Procesos continuos de
aprendizaje y desaprendizaje son consustanciales a tales escenarios.

Del “homo faber” al “homo sapiens”

La entrada en la sociedad del conocimiento ha supuesto que éste

se ha convertido en un activo crucial para las organizaciones. Ello
está implicando, por una parte, una pérdida de peso del trabajo
menos cualificado, que tiende a mecanizarse o externalizarse,
nutriendo mercados periféricos de trabajo (lo que no puede llevar a
olvidar su existencia y la necesidad de gestionarlo
adecuadamente). Por otro lado, ha convertido en prioritaria la
captación y desarrollo de trabajadores cualificados, portadores
frecuentes de la ventaja competitiva, cuya gestión exige formas y
métodos muy diferentes. La noción de cualificación, o de capital
intelectual, no se identifica sin más con los conocimientos, sino que
se extiende crecientemente a un conjunto más amplio de

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competencias, en el que los factores de personalidad, las actitudes

y los valores adquieren, cada vez más, un significado determinante.

2.2 La reordenación del tiempo de trabajo

El tiempo de trabajo se convertía, durante este período, en un tema

de central preocupación e interés. Varias razones contribuían a esta
centralidad. Por una parte, los nuevos entornos de la empresa
exigían crecientemente una capacidad flexible de respuesta, que
las regulaciones estandarizadas de la jornada de trabajo no
permitían.

Las jornadas anualizadas, los retenes de horas para trabajo

imprevisto o estacional, la compensación de horas extras por tiempo
libre, eran, entre otras, fórmulas cada vez más ensayadas en esta
dirección. A su vez, la reordenación del tiempo de trabajo abría el
camino a mejoras de productividad que facilitaban intentos de
reducción de la jornada laboral, en el marco de las políticas de
lucha contra el desempleo. Un modelo de nuevo pacto social se
dibujaba en este sentido. Los procesos de cambio en este campo
venían acelerados, por otra parte, por fenómenos como la masiva
incorporación de la mujer al trabajo, o las necesidades,
crecientemente sentidas, de conciliar la vida laboral con la personal
y familiar, que estimulan modalidades de trabajo a tiempo parcial,
a distancia, y otras.

Estas tendencias no pueden pasar desapercibidas en el sector

público, donde se va produciendo un análisis crítico de las
disfunciones que generan sus sistemas de empleo. A pesar de la
diversidad y especificidades de los modelos en diferentes países hay
un alto grado de convergencia a la hora de identificar algunas
problemas básicos a los que enfrenta el empleo público en el nuevo
contexto:

a) Un exceso de uniformidad en los marcos reguladores del

empleo reduce la capacidad de adaptación a entornos
plurales y de reacción frente a los cambios.

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b) Hay demasiadas regulaciones, lo que conduce a un alto y

excesivo grado de estandarización de las prácticas de
personal.

c) La gestión está excesivamente centralizada. Los directivos

disponen de escasa autonomía para el ejercicio de sus
responsabilidades en materia de gestión de sus recursos
humanos.

d) La organización del trabajo (estructuras y puestos) se halla

encorsetada y atomizada. Con frecuencia, deriva de la ley o
los acuerdos colectivos centralizados, y no de los gestores. Hay
un exceso de especificación de las tareas que introduce
rigidez en la asignación del trabajo.

e) La movilidad es baja, tanto en su dimensión interna como

externa. La movilidad interna se halla dificultada por el exceso
de reglamentación de tareas, ya mencionado, y a veces por
la existencia de barreras horizontales y verticales.

f) Los sistemas de reclutamiento y selección son largos,

complejos, y excesivamente formalizados. Hay un peso
excesivo de los conocimientos y los méritos formales.

g) Se constata un exceso de seguridad (percepción de

estabilidad garantizada) en el trabajo.

h) La promoción se halla dificultada por la existencia de barreras

de grado que dificultan los ascensos. Con frecuencia, se
otorga un peso excesivo a la antigüedad.

i) Es frecuente que se retribuya por el grado y no por el puesto,

lo que no vincula el salario a la responsabilidad asumida y las
cargas de trabajo reales. Los grados pueden convertirse,
además, en barreras para la progresión salarial.

j) Hay una separación casi absoluta entre el desempeño en el

puesto y el funcionamiento de los sistemas de promoción y
retribución. Las experiencias de retribución al rendimiento
chocan con la inexistencia de mecanismos eficaces de
evaluación.

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k) Los sistemas adolecen de una baja capacidad de producción

de competencias y perfiles directivos.

l) Los estilos directivos tienden al paternalismo. Frecuentemente,

adoptan conductas de apoyo al personal, más que de
exigencia.

m) Impera el colectivismo en las relaciones laborales, lo que entra

en colisión con necesidades crecientes de segmentación y
personalización de las prácticas de personal. En ocasiones, se
detecta una tendencia a un alto grado de conflicto.

Como es lógico, pese a la coincidencia apuntada, el peso de cada

una de estas disfunciones es diferente en cada una de las realidades
nacionales contempladas, en las que hallaríamos, además, matices
no incorporados a una relación tan esquemática como la anterior.
En conjunto, el diagnóstico nos presenta una situación
caracterizada por la abundancia de elementos de rigidez.

2.3 Las organizaciones como sistemas complejos

Un sistema, en su concepción más simple, es un conjunto de

elementos vinculados entre sí, de manera tal que un cambio en
cualquiera de sus elementos afecta de alguna manera a los demás.

Un sistema es abierto cuando interactúa con su entorno, por lo que

“una empresa es un sistema abierto que intercambia con el medio
en el aprovisionamiento de la materia prima, en su relación con el
mercado, en su relación con el Estado, en su relación con la
comunidad que lo rodea”, etcétera. No obstante, un sistema es más
que un conjunto de elementos vinculados; más bien los elementos
constituyen sus propios mecanismos que absorben insumos tanto del
interior como del exterior, transformándolos y generando
rendimientos determinados. (Por ejemplo, una planta industrial está
formada por elementos relacionados entre sí: departamentos,
puestos de trabajo, tecnologías, insumos, materia prima, etcétera).

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Si analizamos su evolución histórica, las organizaciones de

producción se remontan a dos corrientes desarrolladas hace
aproximadamente un siglo. Por un lado, Frederick Taylor desarrolló
un modelo conocido como “Administración científica”, sobre la
base de la tecnología que le proveyó la Revolución Industrial. Taylor,
en su amplio análisis del sistema laboral, desarrolló este modelo cuyo
núcleo central contenía conceptos como la especialización de los
puestos de trabajo, la detallada descripción de las tareas, la
repetición de las actividades con muy poca o ninguna variación y
la supresión del trabajo intelectual entre los operarios.

En la misma época, el sociólogo alemán Max Weber desarrolló el

modelo que se conoció como “burocracia”, que contenía principios
de organización tales como: sistemas de “relaciones jerárquicas” y
“cadena de mando” como mecanismos fundamentales de
coordinación.

Para Weber las organizaciones deben ser gobernadas por un

sistema claro y consistente de reglas escritas y procedimientos, que
deben cubrir todos los puestos, tanto los operativos como los
directivos. A su vez, los operarios deben estar capacitados para
cumplir con sus tareas y por lo tanto la competencia técnica debe
ser la base para la asignación de los puestos y la promoción.

El tremendo salto que significaron estas ideas, en comparación con

las formas de organización anteriores, se dio en llamar “la burocracia
mecánica” que surgió emergente de la fusión de las corrientes
descriptas, con las que se alcanzaron niveles de rendimiento nunca
antes obtenidos, mejorando a la vez el desempeño individual y la
coordinación entre unidades de las organizaciones.

Este modelo de organización industrial, que llega hasta nuestros días,

ha permitido un enorme incremento de la producción industrial a lo
largo del siglo XX, con indicadores altísimos de productividad pero,
a su vez, se necesitaron grandes esfuerzos para mantener la
motivación y la creatividad de la gente, que no ha podido ser

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suficientemente aprovechada a causa de la limitación y monotonía

del trabajo.

No obstante, como este modelo se desarrolló en buena parte del

siglo en contextos estables y situaciones previsibles, se apeló casi
exclusivamente a las motivaciones económicas.

El presente encuentra a los sistemas productivos en contextos de alta

incertidumbre, particularmente en las economías menos
desarrolladas, y las palabras como globalización, regionalización y
desarrollo implican nuevos desafíos de competencia, de incesante
desarrollo tecnológico, de comunicaciones altamente inestables y
complejos.

En este sentido, los procesos de aprendizaje organizacional

adquieren una dimensión significativa puesto que la identificación y
comprensión de los mismos, a la luz de estos cambios, constituyen
factor de relevancia, y deben ser considerados a la hora de la
implementación de las políticas de capacitación específicas.

Asimismo, es importante abordar la cuestión del aprendizaje

organizacional en forma amplia, es decir incluyendo también el
concepto que Lall denomina los elementos “tácitos” del
aprendizaje, y que constituyen un factor diferenciador. Esta
característica, es decir “los elementos tácitos del aprendizaje”,
conforma una serie de activos intangibles, difíciles de transferir y
deben entenderse como un elemento dinámico que permite a la
organización operar a partir de saberes no codificados por sus
miembros, pero que inciden en la resolución de problemas y en la
interacción con otros recursos humanos. Es decir, este conocimiento
tácito permite efectuar una representación mental compleja del
proceso de trabajo.

La capacitación y la formación permanente

Estos dos aspectos constituyen, indudablemente, un factor dinámico

y determinante frente a este escenario de profundas

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25
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transformaciones tecno-productivas y organizacionales,

especialmente en el fortalecimiento de las capacidades de los
individuos.

En este sentido, se observa que el sistema educativo formal aún no

provee adecuadamente los elementos que sostienen la relación
escuela / mundo del trabajo, y recién ahora están apareciendo en
forma programática las propuestas que signifiquen para los alumnos
una real articulación entre la educación y el sistema tecno-
productivo. La lentitud para adaptar sus estructuras y sus programas
a los cambios en el sistema económico y productivo, ya sea el nivel
medio, el de formación profesional o el universitario, no permite
promover con fuerza una nueva mirada del mundo del trabajo, con
organizaciones distintas, y en permanente cambio.

Por otra parte, el proceso de desarrollo en nuestro país ha

evidenciado débiles indicadores de integración productiva y
participación ciudadana, que nos han llevado a padecer un fuerte
proceso de desindustrialización con la paulatina pérdida y
desaparición de competencias laborales. Frente a este escenario,
las respuestas institucionales han sido escasas, limitando las
posibilidades de reinserción de los individuos que fueron quedando
excluidos del modelo.

En este sentido, un desafío significativo en el campo del diseño de

las políticas de educación y formación es fortalecer la articulación
escuela / mundo del trabajo, asociando la promoción de las
conductas empresariales con el progreso de una región
determinada, como sistema virtuoso de inclusión social.

Además, deberá promoverse el desarrollo de las capacidades

emprendedoras de los individuos, generando procesos de
aprendizaje que desborden la dimensión estrictamente pedagógica
e interactúen en forma muy rica y diversa promoviendo individual y
colectivamente “ambientes” proactivos que operen eficazmente
como movilizadores del potencial humano.

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2.4 Juventud, educación y trabajo

Las señales del nuevo proyecto político-económico que se va

perfilando en el país son, sin duda, muy diferentes a las del modelo
neoliberal que dominó la escena de los 90 y sumergió al país en una
profunda crisis económica, social e institucional y también socavó lo
moral y lo humano. No obstante, aún no inauguran un nuevo modelo
distributivo, sin embargo parecen comenzar a reconstruir la alianza
social entre el trabajo y la producción, con las lógicas tensiones de
una puja distributiva, pero apoyada en indicadores
macroeconómicos que permiten pensar en una recuperación
sostenida.

El sistema educativo tiene la mayor responsabilidad en esto, sin

duda, y es por eso que hay que trabajar en su reorientación, pero los
condicionantes estructurales que existen en términos de distribución
del ingreso, pobreza y exclusión social son determinantes en la idea
de construcción del futuro de miles de jóvenes y explica lo que eso
significa en relación con la desigualdad e injusticia en su presente, y
también en proyección al futuro.

Como parte de la transformación estructural a que fue sometido el

sistema educativo en la década del 90, que se inició con la
transferencia de los servicios de educación a las provincias, para
luego avanzar con cambios en cada jurisdicción, se reformó la
educación impartida en educación media, denominándola
Polimodal, con algunas orientaciones dirigidas al mundo laboral,
como Bienes y Servicios (ex escuelas técnicas). Entró en vigencia a
partir de 1999, acortando los tradicionales seis años de duración de
la escuela industrial. La cartera educativa en el ámbito nacional solo
conservó competencias en el nivel universitario.

A partir de 2006, se han reformulado nuevamente los ciclos,

recuperando seis años para la educación media; la sanción de la
Ley de Educación Técnico Profesional N° 26.058/05 es un importante
instrumento para volver a ordenar y regular la educación técnico-
profesional, así como también para realizar una mejora continua de
la calidad de la enseñanza y del equipamiento de los
establecimientos educativos.

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En este sentido cabe aclarar que no todas las jurisdicciones

modificaron el nivel medio, que es en rigor una exigencia de la Ley
Federal de Educación. De hecho, la Ciudad de Buenos Aires es un
ejemplo al respecto. Allí todavía se continúa con la formación de
técnicos según la estructura tradicional en cuanto al currículum, los
seis años de estudio y las especialidades. Este dato precedente no
es menos significativo, especialmente si observamos las asimetrías
que se han generado en los planes de estudio y las capacidades
adquiridas por los alumnos entre las escuelas del conurbano
bonaerense en relación con su proximidad con las escuelas de
Capital Federal, diferencias que seguramente influyen a la hora de
la inserción laboral, y agregan un elemento más a esta
problemática.

En este contexto, tratamos de establecer algunos ejes que nos

permitan situar en el escenario actual a la formación de mano de
obra calificada (técnico-profesional) y también, si es posible, su
vinculación con el modelo de desarrollo en curso, que contemple
las capacidades necesarias para afrontar las exigencias del
mercado de trabajo y a la vez formar individuos íntegros para la vida
en sociedad.

2.5 Juventud, educación e inserción laboral

Hoy la idea de exclusión forma parte de los debates que abarcan

tanto el campo político, como el económico y el social.

En efecto, muchas de las privaciones y las violaciones de derechos

humanos consisten en la exclusión del goce de derechos
elementales, como la privación de los derechos civiles y políticos, el
derecho al empleo o la imposibilidad de acceso a la salud y la
educación.

Sin embargo, la noción de exclusión nos debe remitir a algunos

conceptos básicos referidos a situaciones de “inclusión en
condiciones de desigualdad” más que a exclusión, especialmente
a partir de la noción marxista de explotación en la cual el problema
consiste en que “el trabajador es incluido en una relación de
producción en la cual recibe menos de lo que le corresponde”.

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Así podemos ajustar una retórica de la exclusión en términos de

“inclusión desfavorable”.

Este aspecto conceptual reviste especial importancia porque el

lenguaje que nos lleva al término de “inclusión desigual” ha hecho
que la cuestión central de la exclusión sea mucho menos visible en
términos de equidad.

En este sentido, debemos tener presente las dos modalidades de

desigualdad, tanto en la exclusión como en la inclusión desigual, y
no confundir la una con la otra aunque formen parte del mismo
problema.

En efecto, debemos tener en cuenta el hecho empírico de que a

menudo las diversas modalidades de exclusión tienen como
resultado un enorme impacto entre los menos favorecidos de una
sociedad, generando una polarización social entre quienes tienen
acceso a la educación y quienes no. Asimismo, quienes son pobres
en ingresos son precisamente aquellos que reciben un trato desigual,
no poseen influencias ni atención medica.

Una sociedad más incluyente debe ver a los jóvenes como sujetos
relevantes por ser naturalmente el relevo de la fuerza de trabajo, y
también como protagonistas en términos de participación
ciudadana.

Es aquí donde se define con mayor claridad el eslabonamiento entre

educación y empleo, y también es aquí donde se construye su
inserción en la sociedad, tanto en lo económico como en lo social.

Entre los factores que contribuyen decisivamente a reducir

desigualdades en el futuro y cortar la reproducción
intergeneracional de la pobreza (Puiggrós, 2005), es necesario
promover el desarrollo de capacidades para impulsar la inclusión
social, y la educación es considerada el eslabón privilegiado que
articula la integración cultural, movilidad social y desarrollo
productivo.

El acceso a la educación es el principal motor para superar la

exclusión y las causas estructurales que la reproducen como la baja
productividad en el trabajo; el escaso acceso a las herramientas de
la vida moderna; la marginalidad sociocultural; la mayor

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vulnerabilidad de las familias en el plano de la salud, y la

discontinuidad y bajos logros en la educación de los hijos.

Los esfuerzos y las inversiones destinados a incrementar los logros

educativos mediante la reducción de las tasas de deserción y
repetición tienen diversos efectos positivos en términos de reducir la
pobreza y la desigualdad porque, dado que la repetición y
deserción escolares más agudas se dan en los grupos más
vulnerables, el apoyo a la continuidad beneficia a estos grupos y
tiene, por ende, un sesgo de redistribución progresiva.

Existe una evidente correlación entre el aumento de la educación

de las adolescentes pobres y las mejores condiciones de salud de
sus familias en el futuro, pues la escolaridad de las mujeres es un
factor determinante en la reducción de la mortalidad y morbilidad
infantiles, el mejoramiento de la salud y nutrición familiares, y la
disminución de las tasas de fecundidad. Asimismo, permite una
mayor movilidad socio-ocupacional ascendente de quienes
egresan del sistema educativo.

Venimos de un ciclo caracterizado por distintas formas de exclusión

socioeconómica y política, y si esa tendencia no es revertida,
estamos gestando una enorme crisis de expectativas.

Es paradójico que en muchos casos los jóvenes de hoy tienen más

años de escolaridad formal que las generaciones precedentes, pero
al mismo tiempo duplican o triplican el índice de desempleo
respecto de esas generaciones.

Esto puede explicarse en parte porque el progreso técnico exige

más años de educación para acceder a empleos modernos, y por
tanto enfrentamos una dinámica de devaluación educativa (la
misma cantidad de años de escolaridad valen menos hoy que hace
dos décadas); y también puede explicarse porque la nueva
organización laboral fue restringiendo puestos de trabajo y
haciendo más inestable los empleos.

A su vez, incluso accediendo a la educación formal, tal como está

el sistema actualmente, éste opera como un ámbito de
reproducción de las desigualdades más que de igualación de
oportunidades.

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Otro aspecto a destacar es que los jóvenes participan menos de

espacios decisorios de la sociedad, sobre todo en la esfera del
Estado, que los aísla bastante en términos de ciudadanía política, y
se sienten poco representados por el sistema político pero, por otro
lado, mayormente acceden a información y redes porque cuentan
con más destrezas para la sociedad de la comunicación y hacen un
uso más familiarizado de las diversas formas de la comunicación
mediática e interactiva a distancia, y esta “cultura mediática y de
acceso a la información”, sin duda, impulsa conductas que en los
jóvenes operan como de necesidad de satisfacción inmediata de
sus pulsiones, y al ingreso al consumo como sea.

Las generaciones de jóvenes hoy se ven más perjudicadas en

términos de independencia económica, que se traduce en bajos
ingresos, dificultades para poseer una vivienda propia y realización
de proyectos propios, lo que constituye otra forma de su crisis de
expectativas. Volviendo al concepto de ausencia de expectativas
y falta de horizontes para esta masa de jóvenes, debemos añadir
que hay jóvenes que nunca pudieron ver a sus padres trabajar y que
constituyen su identidad como beneficiarios de planes de subsidios
o prestaciones y comedores comunitarios. Las características que
asume esta ausencia de expectativas encierra una serie de factores,
ya que de un lado se supone que la población joven es más
receptiva a los cambios, pero a su vez, las desigualdades
estructurales los marginan de las oportunidades.

De este modo, paradójicamente, son un segmento dinámico de la

población por naturaleza, ya que pueden interpretar las diversas
transformaciones en el mundo de la producción, pero sin embargo
su exclusión social aumenta, destacándose como principal
evidencia las importantes tasas de deserción y fracaso escolar y los
elevados niveles de desempleo juvenil.

2.6 Mérito y flexibilidad como principios orientadores de las reformas

El principio de mérito es la piedra angular del empleo público. Detrás

del mérito está la configuración que adopta el empleo en el régimen
constitucional y en el Estado de Derecho. El empleado público deja
de ser un servidor personal de la Corona para convertirse en
funcionario del Estado, ente impersonal regido por las leyes.

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Por otra parte, la supresión de los privilegios estamentales y la

proclamación del principio de igualdad ante la ley permitirá, al
menos en teoría, que cualquier ciudadano pueda acceder a los
cargos públicos. De este modo, aparece como una creación
evolutiva del constitucionalismo moderno, fuertemente asociado al
orden liberal del mercado, ya que se trata de una institución clave
del valor económico y social fundamental que es la seguridad
jurídica, por lo que es un dato observable en todas las economías
de mercado exitosas. Su conceptualización posterior en la
burocracia “weberiana” exigiría la concurrencia de tres
características institucionales clave: a) reclutamiento por mérito
mediante pruebas competitivas; b) procedimientos específicos -no
políticos- para contratar y despedir; y c) carrera profesional basada
en promoción interna.

Estos argumentos han tendido a poner el acento, con indiscutible

solidez, en uno de los elementos centrales del empleo público como
institución creadora de valor: la seguridad jurídica. Sin embargo, la
realidad del Estado y de las sociedades contemporáneas nos obliga,
creemos, a complementar esta perspectiva con otra: la que parte
de las exigencias de eficacia de la propia acción de gobierno. Si la
seguridad jurídica está en la base de los requerimientos de
imparcialidad y transparencia en el comportamiento de los
servidores públicos (la igualdad en el acceso y la competencia
abierta son, en este sentido, elementos centrales), la eficacia del
gobierno y la administración es el bien jurídico protegido por los
requerimientos de profesionalidad y capacidad de aquéllos,
característicos de un sistema de mérito.

De la doble necesidad de eficacia y seguridad jurídica, en un

entorno caracterizado por los cambios descritos más arriba, surge el
diagnóstico de la rigidez de los viejos sistemas de empleo y una
orientación reformadora que encuentra en la flexibilidad su principio
rector. El de flexibilidad es un término de acusada polisemia,
cargado de significaciones posibles que, como suele ocurrir, entran
a veces en conflicto. Vale la pena, por ello, que hagamos un
esfuerzo por clarificar de qué cosa, o más bien de qué cosas
hablamos cuando lo utilizamos a los fines de nuestro trabajo.

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El debate contemporáneo sobre la flexibilidad laboral arranca en

Europa durante la última parte de los años 1970 y los primeros 80,
conectado con un conjunto de hechos sociales entre los que se
encuentran: 1) el cambio en los mercados mundiales y el incremento
de la competencia global; 2) el cambio tecnológico, especialmente
el registrado en el campo de la información y las comunicaciones;
3) la volatilidad de los mercados de producto; 4) el desempleo
creciente; y 5) el tránsito de la economía industrial a la llamada era
post-industrial. Son escenarios que afectan a diversos actores
sociales, en torno a un conjunto de cuestiones como la educación y
formación continua, la legislación social, los sistemas salariales, la
jornada de trabajo, la igualdad de oportunidades o la flexibilidad de
las organizaciones de servicio público. La flexibilidad se despliega en
diferentes ámbitos:

a) Flexibilidad numérica, definida como la capacidad de las

compañías para ajustar el número de trabajadores o de horas
de trabajo a los cambios producidos en la demanda.

b) Flexibilidad funcional, o capacidad para reorganizar las

competencias asociadas con los empleos, de manera que los
titulares de los puestos puedan desarrollarlas a través de un
abanico de tareas ampliado, horizontalmente, verticalmente
o en ambos sentidos.

c) Distanciamiento, que se concibe como desplazamiento de

contratos de trabajo por contratos mercantiles o
subcontratación, con el fin de concentrar la organización en
la ventaja competitiva o encontrar fórmulas menos costosas
de administrar las actividades no nucleares.

d) Flexibilidad salarial, que se identifica con la capacidad de la

empresa para conseguir que sus estructuras retributivas
estimulen la flexibilidad funcional, resulten competitivas en lo
que respecta a las competencias más escasas en el mercado
de trabajo, y recompensen el esfuerzo y rendimiento individual
de los empleados.

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Implícitas en este conjunto de enunciados, formulados pensando en

el mundo de la empresa, encontramos dos visiones de la flexibilidad,
presentes ambas, en dosis variables, en los procesos y discursos de
cambio de los sistemas de empleo públicos. Aunque no se trata, en
sentido estricto, de visiones recíprocamente excluyentes, sí
acostumbran a corresponderse con los enfoques dominantes de
gestión adoptados en cada caso.

La primera de estas visiones de la flexibilidad se ancla en una

percepción dominante de las personas como restricción y pone el
acento en la reducción de los costes de personal. Enlaza con los
discursos empresariales de la reingeniería, el downsizing, las
competencias clave y la empresa en red, y se orienta
principalmente a la detección y eliminación de excedentes, y a la
conversión de costes de personal fijos en variables. Teniendo en
cuenta la inspiración claramente eficientista de muchos procesos de
reforma administrativa, no es raro que esta noción de flexibilidad se
halle claramente presente en ellos.

La segunda visión tiende a percibir a las personas más bien como

oportunidad, y pone el acento en la flexibilidad de la gestión de
recursos humanos como apoyo a la creación de valor por parte de
las personas. Sintoniza con los discursos empresariales de la calidad,
del aplanamiento de estructuras y el empowerment , o con las
prácticas de alto rendimiento, y también con las orientaciones de la
modernización administrativa más basadas en la idea de servicio
público, de mejora de la receptividad, o de conversión del
administrado en cliente.

La opción por uno de estos enfoques, con exclusión de su contrario,

introduciría un sesgo empobrecedor en el uso del concepto.
Adoptar en exclusiva la segunda aproximación podría llevar a eludir
las respuestas adecuadas al crecimiento incremental del gasto en
personal que ha caracterizado durante décadas a los presupuestos
expansivos del estado de bienestar en el ámbito OCDE. La opción
opuesta podría conducir al debilitamiento de la capacidad de
intervención, y a la aparición de organizaciones anoréxicas que
conservan sólo nominalmente una dimensión de servicio público.

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Para los gobiernos, como para las empresas, las personas son al
mismo tiempo un activo y un coste. La flexibilidad debe extenderse
a políticas y prácticas de personal que conectan con ambas
dimensiones. Parece necesaria, pues, una síntesis equilibrada de las
dos aproximaciones expuestas, en la que los elementos cuantitativos
y cualitativos de la gestión de las personas sean tenidos en cuenta,
y que se proponga en cada caso colaborar a la creación del mayor
grado de valor público al menor coste posible.

Digamos, por último, que orientar las organizaciones públicas, y los

sistemas de SC a la flexibilidad, no debe hacerse al coste de la
pérdida de continuidad y cohesión. Se ha utilizado el símil de la
columna vertebral para hacer visible la necesidad de que las
organizaciones adaptables combinen, en proporciones adecuadas,
elementos rígidos y flexibles.

2.7 Las grandes líneas de cambio

Las reformas al empleo público han significado una puesta en valor

de la gestión de los recursos humanos, que ha pasado a ser
reconocida como una función central de la dirección en los servicios
públicos. La influencia, en este sentido, de tendencias similares en el
sector privado parece incuestionable. Una parte de esta
reconsideración ha tenido que ver con la fuerte orientación
eficientista de las reformas del sector público, fuertemente sesgadas
hacia el ajuste y el ahorro de recursos.

Pero la centralidad alcanzada por la GRH no ha sido sólo

consecuencia de las necesidades de reducción de costes. Ha
tenido que ver también con una reconsideración de la propia
función directiva o gerencial y con el reconocimiento de su papel
en el sistema público que ya antes mencionamos también. Esta
irrupción del management, y la lógica descentralizada que lleva
consigo, ha producido una tendencia generalizada a la
transferencia de autonomía y la ampliación de la discrecionalidad
de los gestores en materia de gestión de recursos humanos.

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Esto ha supuesto una evolución del empleo público de un sistema

uniforme a otro más pluralista, en el que, frente al tradicional
encorsetamiento y estandarización, han ido apareciendo diferentes
modos de empleo y patrones diversificados de trabajo que se han
traducido en distintas modalidades contractuales y de organización
del tiempo de trabajo. La influencia, aquí, de los cambios sociales
antes citados ha sido incuestionable. En general, la permeabilidad a
las influencias del sector privado ha constituido otro de los rasgos
comunes a los procesos de cambio, lo que ha traído consigo una
tendencia a cuestionar el exceso de estabilidad y protección del
empleo público.

a) La flexibilización del régimen de empleo

El objetivo de las reformas en este ámbito ha sido el de reducir, en la

medida de lo posible y sin afectar a las garantías propias de los
sistemas de empleo público, la hiperprotección y la consiguiente
garantía de estabilidad (tenure), considerada como un elemento de
rigidez que dificulta un funcionamiento eficaz de las
administraciones. Dos han sido las direcciones en las que se han
encaminado los cambios. Por una parte, en algunos casos, se han
redefinido los estatutos de empleo de los servidores públicos,
incorporándoles la posibilidad de aplicar rescisiones de la relación
de empleo en ciertos casos. Por otra, se han introducido o extendido
modalidades contractuales más flexibles.

Dijimos en un apartado anterior que en todos los modelos y sistemas

nacionales de empleo público se contempla la posibilidad del
despido por razones disciplinarias. Desde luego, esa posibilidad no
basta para dar respuesta a las necesidades de supresión de puestos
de trabajo por razones organizativas, técnicas o económicas. El
carácter dinámico de los entornos contemporáneos de muchos
servicios públicos hace cada vez más frecuentes las necesidades de
este tipo. Por ello, las reformas del SC en algunos países se han
dirigido a regular estos supuestos. Australia y Nueva Zelanda han
marcado la línea más contundente, con reformas que acercaron
sustancialmente la relación de empleo público a la del sector
privado, destinadas a otorgar a los directivos la capacidad para
contratar y despedir.

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En cualquier caso, toda la literatura especializada coincide en que

la estabilidad del empleo público sigue siendo, en la gran mayoría
de los países, muy superior a la del empleo privado. Dos órdenes de
razones contribuyen a ello. Por una parte, factores de naturaleza
cultural: las tradiciones del sector público siguen pesando
considerablemente. Por otra, el peso, en muchos países, de los
sindicatos, que ha jugado un importante papel de freno al
cuestionamiento real, en la práctica, de dichas tradiciones.

La otra gran línea de flexibilización en este campo viene siendo,

como apuntábamos, la utilización de modalidades contractuales
que no implican la estabilidad del empleo. En Bélgica, por ejemplo,
donde el nombramiento estatutario es la norma firmemente
asentada, el 21 por ciento de los empleados de los ministerios
mantiene con el gobierno una relación contractual. Es práctica
general, en todos los países examinados, un uso masivo de la
contratación temporal. Pensada generalmente como recurso para
hacer frente a puntas de carga de trabajo, sobrecargas
estacionales, necesidades incidentales de trabajo experto o juicio
independiente, campañas o proyectos de duración limitada, o
incidencias similares, la contratación temporal ha tendido a
convertirse en un recurso para resolver necesidades permanentes,
eludiendo la rigidez de los sistemas de empleo público o las
constricciones presupuestarias. Holanda ha sido uno de los países en
los que el uso de modalidades contractuales flexibles ha sido más
destacado, abarcando fórmulas de contratación laboral o
mercantil, de duración predeterminada o no, así como el recurso
generalizado a empresas de trabajo temporal.

La fórmula extrema utilizada para enfrentar los problemas de rigidez

contractual de los sistemas de SC ha venido siendo el outsourcing, o
subcontratación de servicios. Aunque no haya sido ésta, cuando
menos en teoría, la lógica subyacente a estos procesos de
externalización, los expertos coinciden en diagnosticar la búsqueda
de fórmulas más flexibles de empleo como la causa dominante en
muchas experiencias.

b) La orientación al rendimiento de las políticas de recursos humanos

La orientación al rendimiento de las políticas de recursos humanos

se manifiesta en la introducción de instrumentos de flexibilidad
funcional en los diversos subsistemas en los que puede subdividirse la

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gestión de recursos humanos. Nos referiremos al diseño de los

puestos de trabajo, el reclutamiento y la selección, la promoción y
la movilidad y los sistemas de compensación.

En materia de diseño de puestos de trabajo la orientación es hacia

la ampliación de las descripciones de puestos en un doble sentido:
a) horizontal, incrementando el número de tareas susceptibles de ser
realizadas por el titular del puesto, en el caso de resultar necesario
por razones organizativas; o, si se prefiere, reduciendo la
especialización y estandarización a un mínimo compatible en cada
caso con la eficacia y calidad del trabajo; y b) vertical, lo que
supone ampliar el abanico de niveles o bandas (broadbanding) en
las que se clasifican las tareas que pueden ser exigibles al ocupante
del puesto. Con frecuencia, esta segunda ampliación lleva consigo
cambios en el diseño de estructuras salariales, a las que aludiremos
después. También implican, en general, un aplanamiento de las
estructuras que lleva consigo la reducción de niveles jerárquicos. El
objetivo de estas transformaciones parece claro: incrementar la
versatilidad de los puestos y, consiguientemente, la flexibilidad con
que la organización puede disponer de sus recursos humanos en
contextos de cambio, permitiendo un mejor aprovechamiento de
los mismos.

En lo que respecta al reclutamiento y la selección, el objetivo de las

reformas se centra en superar los mecanismos basados
estrictamente en conocimientos técnicos especializados, o en
méritos meramente formales, característicos de los procesos
tradicionales del empleo público. Hablamos aquí tanto de los
sistemas de acceso a la condición de empleado público, propios de
los sistemas de carrera, como de los que se aplican al acceso al
puesto de trabajo, tanto si operan sobre mercados de trabajo
externos a la Administración, como si la adscripción se produce
mediante la promoción interna. Tanto en unos casos como en otros,
las tendencias dominantes de cambio apuntan a la introducción de
modelos basados en competencias. La noción de competencias
incluye el conjunto de conocimientos, habilidades, actitudes,
valores, capacidades cognitivas y rasgos de personalidad que en
cada caso configuran los perfiles de idoneidad para el desempeño
exitoso de los distintos puestos y tareas.

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En materia de promoción, el énfasis de las reformas ha estado en

reducir el peso de la antigüedad en los ascensos, y en vincular éstos
al desarrollo de competencias y el alto rendimiento en el puesto. Hay
que decir, por una parte, que el peso de la antigüedad sigue siendo
notable en el desarrollo de las carreras profesionales en estos
modelos; y por otra, que los déficits de los instrumentos de
evaluación dificultan notablemente, con carácter general, la
introducción de las nuevas orientaciones. Otra línea de reforma ha
sido, en algunos casos, la introducción de formas de promoción y
reconocimiento adaptadas a los procesos, que antes
mencionábamos, de aplanamiento de las estructuras organizativas,
con su efecto reductor de las posibilidades de ascenso jerárquico.

En cuanto a la movilidad, resulta una preocupación de alcance

absolutamente general en los países analizados. Es una materia en
la que las dimensiones individual y organizativa de la flexibilidad se
ponen netamente de manifiesto. Un diseño correcto de la movilidad
tratará de compatibilizar las necesidades y estrategias de la
organización, conducentes a un óptimo aprovechamiento de su
capital humano, con las aspiraciones e intereses del personal,
orientados a la realización de la tarea en las condiciones más
satisfactorias y gratificantes, desde el punto de vista individual.
Ambas perspectivas se hallan presentes, como veremos, en las
experiencias examinadas.

Lo primero que exige la articulación de políticas de estímulo de la

movilidad es, en algunos casos, la eliminación o superación de las
barreras que caracterizan a muchos de los sistemas de empleo
público. Una parte de los esfuerzos de los gobiernos en este ámbito
se ha dirigido a la creación de mecanismos capaces de imponer la
movilidad forzosa por razones organizativas. Las experiencias
analizadas permiten afirmar que no siempre el disponer del
mecanismo acaba articulando en la práctica verdaderos procesos
de movilidad obligatoria. En la realidad, el peso de las tradiciones
puede imponerse, manteniendo ésta como la excepción, más que
como una práctica habitual. El caso español puede ser puesto
como ejemplo de estas inercias. Una segunda línea de trabajo ha
sido la puesta en marcha de instrumentos destinados a estimular la
movilidad voluntaria, entendiendo que también por esta vía se
facilita la flexibilidad, y se estimulan a la vez otras mejoras en
capacitación, polivalencia, visión global, etc.

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En materia retributiva, las tendencias adoptadas por los intentos de

reforma del SC pueden ser agrupadas en tres grandes orientaciones:
(i) la primera de ellas consiste en reducir la uniformidad con la que
las políticas salariales tienden a aplicarse en los sistemas públicos,
como consecuencia de la centralización de las decisiones y, en
especial, de la negociación de los salarios con las organizaciones
sindicales a escala nacional. Esta uniformidad introduce un
importante factor de rigidez en el momento de enfrentar situaciones
que pueden ser muy heterogéneas en el nivel de cada organización
individual; (ii) un segundo tipo de esfuerzos reformadores se han
orientado a transformar los mecanismos de progresión salarial de los
empleados públicos basados, fundamentalmente, en la
antigüedad. Como máximo, algunos méritos formales o una versión
rutinaria y burocratizada de la evaluación del desempeño (la
notation francesa) conviven con aquélla. Los criterios que los
reformadores han pretendido vincular a la progresión salarial,
sustituyendo a la antigüedad y los criterios tradicionales son, por una
parte, el desarrollo de competencias y, por otro, el alto rendimiento.
Ambos criterios implican considerables reformas en los sistemas de
clasificación, convirtiendo las fragmentadas y burocráticas escalas
de grados, propias de los viejos sistemas, en modelos de banda
amplia, a los que ya antes hicimos referencia. El rendimiento y el
aprendizaje posibilitan el avance a través de bandas salariales; (iii)
la tercera gran orientación en materia salarial consiste en la
introducción de fórmulas de retribución variable ligada al
rendimiento. La experiencia es absolutamente generalizada, tanto
en lo que se refiere a los intentos de poner en marcha estas prácticas
salariales como a la valoración poco optimista, o cuando menos
muy matizada, sobre sus resultados efectivos. Así, en Francia,
Alemania, España o Italia, la percepción generalizada es que su
capacidad para discriminar entre niveles de rendimiento ha sido
escasísima. En el Reino Unido, donde se ha hecho un gran uso de la
misma, como en Estados unidos, el pago por rendimiento es
fuertemente criticado por los empleados públicos, si bien un número
no pequeño de directivos siguen apoyándolo.

c) La potenciación de la función directiva

No hay management sin managers. La más contundente de las

orientaciones a la eficiencia y la racionalidad económica, los
mejores instrumentos y técnicas de gestión estarían llamados a

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fracasar sin directivos. La profesionalización de los directivos se ha

convertido en una prioridad para los reformadores y ha exigido
concentrar políticas específicas de gestión de recursos humanos en
la franja superior de los sistemas de empleo público.

Con alguna frecuencia, como veremos enseguida, este objetivo ha

exigido diferenciar esa franja directiva del resto del empleo público,
y dotarla de un estatuto específico, más flexible del que se aplica a
los demás servidores públicos. Ciertamente, hay países como
Francia, Alemania, Bélgica o España, que no se han sumado a esta
tendencia, lo que no ha impedido un uso creciente de la formación
directiva en todos ellos, en los que, sin embargo, el desarrollo de la
gerencia pública presenta todavía déficits significativos de
institucionalización.

La diferenciación a la que hemos hecho referencia no debe ser

confundida con la absoluta discrecionalidad en el nombramiento
de los directivos por razones políticas. Los gobiernos necesitan un
cierto número de nombramientos políticos que acostumbran a fijar
mediante ciertas técnicas. Así, en Francia las limitaciones al personal
de directo nombramiento por los Ministros son básicamente
presupuestarias. En la actualidad, unos 450 cargos se cubren así. En
EE.UU., un 10 por ciento del servicio superior, más algunos cargos
específicos de la executive schedule suman unos 1350 cargos de la
rama ejecutiva federal. En Suecia, el número de estos cargos se fija
por acuerdo entre los partidos. En Alemania y Bélgica, rigen sistemas
híbridos de nombramiento para estos cargos, utilizándose el sistema
de pool, para formar parte del cual se consideran ciertos requisitos,
como un grado universitario y en ocasiones un examen, y cuyos
integrantes pueden ser objeto de nombramiento político
discrecional.

La orientación diferenciadora a la que hacíamos referencia se

fundamenta, por el contrario, en modelos de separación entre
política y gestión que parten del reconocimiento de una esfera
gerencial llamada a ser cubierta por directivos públicos
profesionales, sujetos al mandato político pero a quienes se
reconoce el “derecho a gestionar”. El marco de ejercicio de esta
función directiva está presidido por criterios de racionalidad
económica, e implica la articulación de relaciones

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contractualizadas con la dirección política, basadas en el principio

de responsabilidad por resultados.

Así, en el Reino Unido se creaba en 1996 el Senior Civil Service, que

englobaba y ampliaba la anterior Open Structure del SC, y que
incorpora los 3000 cargos superiores de la Administración británica.
El SCS incluye a todos los directores ejecutivos de las agencias,
algunos de los cuales son incorporados del exterior del SC mediante
contratos de duración limitada y renovable. En EE.UU.
(OCDE:1999c:21), el Senior Executive Service (SES) fue creado en
1978 por la Ley de Reforma del Servicio Civil. Integra a unos 7000
cargos, (demasiados, para algunos expertos, para poder ser
calificados como élite), entre los que se encuentra el 10 por ciento
que, como antes dijimos, puede destinarse a nombramientos
políticos. En Australia, el SES fue creado por la Ley de Reforma del
Sector Público de 1984, en un contexto de reforma que tenía como
prioridades reducir la permanencia de los servidores públicos,
diversificar las fuentes de asesoramiento político a los ministros, e
incrementar tanto la capacidad gerencial como la receptividad de
los empleados públicos hacia las prioridades políticas del gobierno.
Algo semejante supuso la reforma neocelandesa a principios de los
años noventa. En Holanda, una reforma de 1995 creó, tras muchos
años de debate (el ABD (Alto Servicio Civil), que integra a los
trescientos cargos de nivel superior del gobierno central, hallándose
prevista en la actualidad la ampliación de dicho número. Los
propósitos de la creación del ABD fueron: el desarrollo de las
habilidades directivas, la promoción de la movilidad y la experiencia
internacional, y el desarrollo de un esprit de corps..

Una de las características generales de los nuevos modelos de

función directiva profesional es la apertura de los puestos, en
muchos casos, al exterior de la Administración, combinando el
acceso de ejecutivos procedentes del sector privado con el
reclutamiento -mayoritario- de personas procedentes de la propia
administración pública.

d) La reorganización de la función de recursos humanos

La tendencia fundamental ha sido, como ya se mencionó

anteriormente, la descentralización de los sistemas de gestión de

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recursos humanos. Si bien la conveniencia de transferir

responsabilidades desde los departamentos centrales a las
organizaciones individuales, y desde las instancias técnicas
especializadas a la línea ejecutiva, se ha convertido en uno de esos
consensos que nadie discute cuando se habla de reforma
administrativa, lo cierto es que cuando se contrasta la realidad, el
alcance real de los procesos descentralizadores presenta
diferencias notables entre los países.

Así, por un lado encontramos un grupo de países que han

desarrollado ambiciosos procesos descentralizadores. Como vimos
antes, Suecia es quizá el caso más contundente. En el modelo sueco,
el director ejecutivo dispone de autoridad para organizar su agencia
del modo que le parezca más eficiente. Esta autoridad incluye la
capacidad para escoger a su personal, lo que implica la
contratación, el pago y el despido del mismo. Como dijimos, un
elaborado sistema de incentivos (premio/sanción), cuya base es la
responsabilidad por resultados, fundamenta el sistema sueco de
garantías frente a la arbitrariedad y otras eventuales
desviaciones.También entre los países de este grupo, aunque en un
nivel ligeramente inferior de ambición descentralizadora, debemos
incluir al Reino Unido. Los directores de las agencias ejecutivas
británicas disponen de la capacidad para reclutar a todo su
personal y pueden promover, formar y desarrollar a los empleados,
determinar la clasificación de los puestos y el salario, y gestionar la
salida y la disciplina.

En el otro extremo, es decir, el de aquellos países en los que la

descentralización ha sido más bien materia de discurso que de
realización efectiva, encontraríamos a Francia, donde la lógica
descentralizadora ha tenido una fuerza muy inferior.

Una posición intermedia sería la de Holanda, donde las reformas

descentralizadoras se relacionan sobre todo con la aparición de un
cierto tipo de organismos semiautónomos (los ZBOs), cuyo grado de
generalización y consolidación ha sido muy inferior al de los modelos
de agencias británico o sueco. Algo parecido cabría decir de los
APEs belgas. En cuanto a EE.UU., la descentralización del SC se ha
producido de manera desigual y heterogénea, ya que se ha
basado, en el gobierno federal, en las facultades conquistadas por

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algunas agencias, mediante negociaciones bilaterales con los

respectivos comités de supervisión del Congreso, pero sin que haya
existido un proceso generalizado al conjunto de agencias
gubernamentales.

La descentralización ha implicado, allí donde se ha hecho efectiva,

un importante cambio de papel de los servicios centrales de
personal, desde una función de control a otra de consultor, socio o,
cuando menos, proveedor interno de servicios. La aceptación por
las tecnoestructuras de recursos humanos de este nuevo papel o su
resistencia a asumirlo son variables relevantes para la rapidez de las
reformas y su consolidación.

e) Hacia un nuevo modelo de relaciones laborales

Una de las características generalizables del período analizado ha

sido la expansión e intensificación de la participación sindical y el
uso de la negociación colectiva en la determinación de las
condiciones de trabajo. Ciertamente, hay diferencias notables entre
el caso, considerablemente atenuado, de Japón, donde los
representantes sindicales del sector público pueden negociar pero
no concluir acuerdos, y el derecho de huelga esta proscrito, y los de
Australia y Nueva Zelanda, donde la legislación estimula la plena
libertad de asociación y representación, y la Administración está
facultada para concluir acuerdos múltiples: con el trabajador
individual, con un sindicato, o con un grupo de éstos. La tendencia
ampliatoria apuntada es, sin embargo, muy consistente y general.

De hecho, este traslado de la fijación de las condiciones de trabajo

del ámbito legal al convencional ha sido un camino seguido en
ciertos casos para el acercamiento entre la gestión pública y la
gestión privada. Ya aludimos antes al caso de Italia, país en el que
esta orientación dio lugar a la gran reforma del gobierno que
determinó la llamada “privatización” del empleo público, que pasó
a regirse por la ley civil común. Sólo algunos elementos, como el
reclutamiento, permanecieron sometidos al derecho administrativo
y se excluyó del nuevo marco únicamente a algunos empleados, en
particular jueces, diplomáticos y fuerzas armadas. Las relaciones de

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empleo, incluyendo los contratos individuales, son definidos ahora

por la negociación colectiva.

En Suecia, un proceso similar tuvo su origen en el año 1965, en el que

los empleados públicos, incluyendo a la policía y los militares,
ganaron el derecho de huelga, lo que se enmarcó en un amplio
debate público que llevó a un replanteamiento global del modelo.
Los empleados públicos suecos, a cambio del poder contractual
que suponía la negociación colectiva recién conquistada,
perdieron los antiguos privilegios y garantías propios del estatuto
público. El derecho de huelga quedó compensado - como es
habitual en el sector privado- con el de cierre patronal, y todo ello
supuso la íntegra sustitución de un modelo de empleo por otro.

En este contexto de reforzamiento del peso de los sindicatos y los

representantes del personal, los gobiernos han tendido a reforzar su
capacidad como empleadores. Una de las fórmulas, utilizada en los
casos italiano y sueco, ha sido la creación de una agencia pública
para representar al gobierno en la negociación colectiva. En Italia,
la agencia asume la representación del gobierno central, las
autoridades locales y otros organismos públicos, y concentra todo el
poder transaccional que deriva del uso de fondos centralizados por
el Tesoro. En Suecia, la Arbetsgivarverket, AgV, se creó con el
objetivo de que el gobierno como tal se desentendiera por
completo de las negociaciones salariales, y éstas quedaran como
responsabilidad exclusiva de las agencias. La AgV es propiedad de
las demás agencias, que la financian, eligen a su consejo directivo
y al director general, y le encomiendan la negociación con los
sindicatos.

Estos diseños, a cambio de incrementar y concentrar el poder

contractual de los empleadores públicos, pueden llevar consigo un
exceso de centralización de las relaciones laborales. Por ello, los
objetivos actuales se centran en que la negociación colectiva en el
nivel central sea sólo un marco, cuyo desarrollo concreto
corresponda a los acuerdos locales en el ámbito de las
organizaciones individuales. En Holanda, donde la negociación se
desarrolla en tres niveles, nacional, sectorial (ocho sectores
funcionales o territoriales) y local, el proceso ha sido ir trasladando

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temas de negociación hacia niveles más próximos, si bien la

negociación sectorial sigue desempeñando el papel determinante.

LA REFORMA COMO PROCESO: VOLUNTADES Y CAPACIDADES

Nos referiremos brevemente, en este último apartado, a algunas

cuestiones relacionadas con los procesos de implementación de las
reformas del empleo público, en el ámbito que venimos
contemplando. Digamos de entrada que si no existía, en las
realidades nacionales examinadas, un único patrón de reforma en
cuanto a los contenidos, tampoco lo hay desde el punto de vista de
los procesos.

Algunas de las reformas se han caracterizado por disponer de

estrategias deliberadas, apoyadas en diagnósticos globales de los
problemas que debían afrontarse, y en visiones transformadoras
consistentes. El caso más representativo, y probablemente el más
conocido, es el del Reino Unido caracterizado además por un
liderazgo político fuerte y centralizado, que mantiene una
persistente continuidad a lo largo de más de una década de
gobierno. Quizá uno de los rasgos más destacados de la experiencia
británica es el alto grado conseguido de institucionalización de los
cambios, patente especialmente, una vez producida la alternancia
política, que sólo ha cuestionado en realidad aspectos periféricos
del modelo de reforma.

Las reformas en los países australes coinciden en no pocos de los

rasgos de proceso que se daban en el Reino Unido, aunque con dos
características propias. Uno de ellos es su extraordinaria
concentración en el tiempo: la segunda mitad de la década de
1980. El otro, como han destacado muchos observadores ha sido el
extraordinario peso del papel desempeñado en estos casos por la
alta función pública, en especial por la burocracia fiscal,
comprometida con la necesidad de cambios en un sentido
eficientista y de reducción del déficit público.

Los casos apuntados constituyen, como dijimos antes, los escenarios

arquetípicos de las reformas inspiradas en lo que se ha llamado
“Nueva Gestión Pública”. En ellos coinciden la profundidad de los
contenidos de los cambios, el enfoque deliberado y global, y una

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estrategia top down de implantación, anclada en un liderazgo

fuerte y protagonizada por el gobierno central.

Suecia, país en el que, como hemos visto, se han desarrollado

también cambios significativos, ha huido, en general, y ésta es una
de la características genéricamente atribuibles a los países nórdicos
europeos, de los estilos estridentes de implementación de las
reformas. Por el contrario, se han impuesto procesos, habituales en
estos entornos culturales, de discusión con los sectores y
corporaciones interesados en las distintas materias, y se ha hecho un
uso intensivo de las estrategias de prueba y error y los proyectos
piloto para experimentar los cambios antes de implantarlos con
carácter general. Ha formado parte de esta orientación al consenso
el gran esfuerzo realizado para minimizar los despidos obligatorios de
empleados públicos. El mismo tipo de proceso, predominantemente
incremental y selectivo, ha caracterizado a las reformas en Holanda.

En Alemania, una característica destacada de las reformas, más

dificultosas que en otros países por las restricciones de su marco
legal, ha sido una orientación bottom-up, si tenemos en cuenta el
papel desempeñado por los diferentes niveles de Administración. El
gobierno federal ha carecido virtualmente de iniciativas, en tanto
que algunos länder se han mostrado como impulsores de reformas,
pero los verdaderos emprendedores de las mismas han sido los
gobiernos locales. Algunas experiencias en España apuntarían en la
misma dirección. El problema de estos enfoques es que hacen difícil
resolver las necesidades de macrorreformas, imprescindibles
cuando existen reglas de juego globales que deben ser revisadas o
sustituidas.

Lo que acabamos de decir no debe entenderse como una

sobrevaloración del instrumental jurídico de las reformas del empleo
público. Quizá el caso más adecuado para reflexionar sobre este
extremo sea el de Italia. Como antes indicamos, la Ordenanza 29/93
incorporaba una reforma global, de profundo calado, del empleo
público bajo las premisas de la “privatización” o laboralización
¿hasta qué punto la nueva legislación ha cambiado de hecho las
cosas, transformando en profundidad el statu quo? Para algunos de
los intérpretes las nuevas regulaciones no han sido plenamente
aceptadas y puestas en práctica. Para desarrollar una nueva y más
efectiva gestión de las personas es necesario primero desarrollar las

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capacidades de los directivos y cambiar el ethos de la gestión, en el

interior de la Administración pública. La reflexión nos parece valiosa
y plenamente aplicable, en especial, a culturas político-
administrativas que tienden a pensar sobre todo en las leyes a la
hora de cambiar las cosas.

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