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Gestion Publica Estrategica PDF
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Michael Barzclay
AGRADECIMIENTOS ........................................................................... 7
INTRODUCCION .................................................................................. 9
PARTE I:
DESARROLLO DE LA ESTRATEGIA Y CAPACIDAD DEL IPIA 17
Otra razón por la que el IPIA merece una atención especial es el hecho de que
su estrategia y estructura reflejan diversas tendencias de carácter general en la
resolución de los problemas públicos.
En primer lugar, el Director General del IPIA intentó movilizar la actividad social
y otros recursos de sujetos privados, antes que confiar exclusivamente en los
limitados recursos disponibles por el sector público. El inducir la colaboración
explícita de sujetos privados en el logro de objetivos públicos, a través de la
negociación o del acuerdo, es una estrategia crecientemente dominante
utilizada por las instituciones públicas en Europa Occidental y en los Estados
Unidos. Esta estrategia reconoce que la capacidad del sector público para
llevar a cabo el cambio social se encuentra limitada tanto por las limitaciones
presupuestarias como por el hecho de que muchos espacios sociales se
encuentran densamente poblados por sujetos privados con capacidad para
bloquear las estrategias públicas de cambio si así lo deciden. Mientras que la
estrategia genérica de movilizar los recursos privados para resolver los
problemas públicos puede no resultar muy innovadora, la técnica específica del
IPIA de utilizar este enfoque para promover el desarrollo empresarial es
básicamente innovadora en el contexto andaluz.
El entonces miembro del gabinete del Consejero fue uno de los muchos que
diagnosticaron de modo general el atraso industrial. Sin embargo, a diferencia
de los científicos expertos en la estructura económica de Andalucía, había
obtenido su conocimiento de las debilidades y potencialidad de los
empresarios caso por caso, gracias al contacto directo. Este tipo de
conocimiento no académico, tácito o personal (Polanyi, 1966) del carácter de
los empresarios andaluces tendría utilidad a la llegada de Sánchez de la
Morena al IPIA.
2. ESTRATEGIA EMPRESARIAL
(6) Como se indica en la anterior nota 4, tecnología y función son componentes esenciales
de la concepción de "producto" de Abell. Para utilizar la categoría "tecnología" en el
contexto del IPIA, necesitamos definirla en sentido amplio. Marshall (1975: 9) define la
tecnología como "conjunto de conocimientos relativos a los procesos, métodos, técnicas
y bienes de equipo mediante los que se elaboran productos o se prestan servicios". Esta
definición nos permite relacionar la cuestión de "qué tecnologías deberían emplearse"
con tipologías de enfoques amplio amplios de la administración y gestión públicas.
Empezamos por realizar un inventario de las distintas técnicas genéricas que los
organismos públicos usan frecuentemente para tomar decisiones y relacionarse con sus
clientes; este esquema está adaptado de Mashaw (1983) y Friedmann (1987). En su
estudio analítico del Amercian Social Security Disability Pro m, Mashaw diferencia entre
tres técnicas importantes: "racionalidad burocrática" "trato
¿QUE TÉCNICAS DEBIAN EMPLEARSE?
Al igual que muchos organismos públicos, las técnicas generales que podría
haber empleado el IPIA, conjuntamente o por separado, para desempeñar
sus funciones propuestas incluían "racionalidad burocrática", "policy
analysis", "servicio profesional" y "aprendizaje social" (6).
Entre las alternativas técnicas que el IPIA podía utilizar para desempeñar
estas funciones múltiples, Sánchez de la Morena estaba más atraido por el
"aprendizaje social". Esta técnica ofrecía la posibilidad de hacer que los
pequeños empresarios comprendiesen los tipos adecuados de innovación,
superando así las sutiles pero penetrantes fuerzas sociales que parecían
haber reducido su interés por la innovación. Otra razón para utilizar esta
técnica radicaba en la idea de que su empleo haría que los participantes
estuviesen más comprometidos en la instrumentación de los planes
aprobados y les permitiría resolver futuros problemas sin la implicación
directa del IPIA. Se creía también que esta técnica fomentaría unas mejores
relaciones entre clientes específicos y el IPIA. Por otro lado, el Director
General estaba también interesado en utilizar selectivamente las restantes
técnicas genéricas, al menos en tanto no socavasen el proceso de
aprendizaje social en que estaban empeñados el IPIA y sus clientes.
3. ESTRATEGIA ADMINISTRATIVA
el más valioso recurso del IPIA consistía en el atractivo del propio mandato.
Pensaba que, si se aprovechaba adecuadamente ese recurso intangible, el
IPIA seria capaz de persuadir a todos aquellos cuya cooperación se
precisaba para apoyar los esfuerzos iniciales del instituto.
Una vía decisiva de que disponía el Director General para dar forma a las
capacidades productivas del IPIA consistía en la definición del contenido de
cada puesto de trabajo y del establecimiento de relaciones informativas
formales dentro de la naciente estructura orgánica (Kelman,1986). Las
opciones posibles deberían considerar si los puestos de trabajo se
clasificarían,. y en caso afirmativo, a qué nivel: por producto, tipo de cliente,
especialidad técnica o área geográfica (Gulick, 1937). Estas opciones
afectarían a las capacidades a través de su influencia sobre el ámbito de
interacciones de cada funcionario con los clientes, sobre los modelos de
comunicación interna, sobre las aspiraciones profesionales y sobre la
estructura orgánica del IPIA en general.
Estrategia de localización
De esta forma, el IPIA sólo podía superar la distancia social existente entre
burócratas y empresarios cuando el instituto diferenciase sistemáticamente
su imagen de la de una burocracia pública clásica. Se esperaba alcanzar ese
objetivo construyendo una organización verdaderamente empresarial,
dedicada a sus fines y capaz de entender los problemas de las empresas
desde la perspectiva de los clientes del IPIA.
El Director General creía que los empresarios percibirían con facilidad las
ventajas de esta estructura orgánica del IPIA. El primer contacto de aquellos
con el instituto tendría lugar probablemente a través de un gerente provincial
con una orientación profesional muy amplia, por lo que se vería animado a
plantear todo el abanico de problemas planteados por la empresa.
(10) En base a la idea de que las decisiones relativas a la mano de obra debían adoptarse
de forma que se facultase a los empleados a asumir responsabilidades personales sobre
los resultados. Véase Hackman (1986) y Hackman y Walton (1986).
El Director General creía que una larga experiencia empresarial era la única
manera que tenía una persona para obtener el conocimiento necesario que le
permitiese desempeñar la tarea de gerente de una sucursal. Además, se
pensaba que con esa base se alcanzaría también la credibilidad del IPIA
entre aquellos empresarios que fuesen reticentes en su trato con la
administración pública. Para reducir todavía más la distancia social entre el
IPIA y los empresarios, se optó por escoger a los candidatos que residiesen
en la sede de la sucursal o fuesen originarios de la misma.
Una de las tareas de gestión política más importante del Director General
era, por consiguiente, elegir una idea, fraseo imagen muy gráfica que pusiera
de manifiesto la estrecha relación existente entre el instituto y la vida política
de la Junta de Andalucía; al mismo tiempo, ese marco serviría para
diferenciar el enfoque de promoción industrial del IPIA del de otros
organismos públicos, antiguos o nuevos, operantes en ese campo. Entre las
principales tradiciones del discurso político que se había convertido en
moneda habitual en torno a la Junta de Andalucía, el discurso del
subdesarrollo y de la dependencia parecía inicialmente el más atractivo.
SOPORTES MACROPOLITICOS E IDEOLOGICOS
A los dirigentes de los nuevos organismos públicos, como el IPIA, les parecía
razonable conectar sus propios discursos a la interpretación predominante del
carácter de la política andaluza y los problemas a que se enfrentaban; de este
modo, podía considerarse que perseguían racionalmente las metas colectivas
de la comunidad política y podían colaborar en el esfuerzo de Escuredo por
transmitir una imagen pública. Es posible imaginar que, tras las elecciones de
1982, los dirigentes de la Junta podrían haber desplazado inmediatamente la
atención hacia una interpretación diferente de la comunidad política y de los
usos racionales de la autoridad y los recursos públicos. Pero, en su intento de
mantener el entusiasmo por el proyecto de autonomía regional, a la vez que
trabajaba de forma simultánea para fortalecer la capacidad institucional y
creativa de la Junta, Rafael Escuredo siguió utilizando un discurso político que
protestaba del subdesarrollo y otorgaba un valor fundamental a la política
regional, comprensiva, polifacética y atractiva del papel de la Junta en el
fomento del cambio económico y social.
Para el responsable del IPIA, la elección del discurso institucional del
organismo que regía era una oportunidad de protegerse contra una serie de
puntos vulnerables originados por su decisión de concentrarse en elaborar
"planes de actuación" y de servir a las industrias tradicionales. En primer
lugar, el hecho de que el proceso planificador tuviese como objetivo superar
numerosos obstáculos interrelacionados y profundamente arraigados
opuestos al progreso industrial significaba que los esfuerzos del IPIA debían
concentrarse, al menos al principio, en engendrar un "proceso de cambio a
largo plazo" dentro de unos pocos sectores económicos definidos; los planes
beneficiarían así a lo que en términos electorales era un número insignificante
de personas; además, al ponerlas públicamente de manifiesto, muchas de las
primeras realizaciones del proceso tendrían mucha menor importancia para
los observadores externos que para los propios participantes en ese proceso.
Al tiempo que hacía más intensas las imágenes que rodeaban al IPIA, el
Director General habló también con frecuencia de crear un "tejido productivo"
y un "tejido empresarial". Estas expresiones transmitían una imagen de
fuerza futura, derivada de esfuerzos cuidadosos y sostenidos por integrar los
elementos dispersos de la economía. Si bien el fortalecimiento de . un
proceso que provocase los vínculos intersectoriales era la idea central de
esta expresión, implicaba también en segundo término, que podía
aumentarse la capacidad productiva fortaleciendo los lazos sociales entre los
participantes en la misma actividad económica, hecho que el IPIA pretendía
llevar a cabo a través de sus "planes de actuación". Este segundo significado
recibió cierto grado de apoyo por el hecho de que el subdesarrollo se
relacionase con la falta de coordinación e integración social. Así pues, estos
elementos discursivos ayudaron a vincular entre sí las interpretaciones
económicas y sociológicas de los retos a que se enfrentaba Andalucía en el
campo del desarrollo.
SOPORTES INTERMEDIÓS
Una de las razones por las que el discurso del "desarrollo endógeno"
desempeñó un papel de tanta importancia en la estrategia política del IPIA
fue que eran extraordinariamente débiles aquellas fuentes legitimadoras que
no fuesen la herencia del empuje autonómico y el mandato electoral del
PSOE. Así, por ejemplo, el IPIA no podía buscar de forma realista una
legitimación intelectual o científica de su estrategia empresarial a través de
la movilización del apoyo dé influyentes instituciones de investigación. Si
bien el Director General consiguió sintonizar con numerosas personas
conocidas por su postura crítica frente a la planificación tradicional, esos
expertos no configuraban una auténtica comunidad intelectual o política.
Revistas como Papeles de Economía Española o la Revista de Estudios
Regionales, habían fomentado congresos sobre economía andaluza. En
estas publicaciones como en las del Instituto de Desarrollo Regional de la
Universidad de Sevilla, se habían abordado los problemas de la economía
andaluza con unos resultados en términos generales pesimistas y favorables
a una fuerte intervención pública, pero sin que existiese una comunidad
científica perceptible con un programa de investigación o de acción común.
5. CONCLUSIONES
(15) "Si se supone que el pensamiento tácito es parte indispensable de todo conocimiento,
el ideal de eliminar todos los elementos personales de conocimiento tendería, en efecto,
a la destrucción de todo conocimiento" (Polanyi, 1966: 20).I
(17) El hecho de que la gestión pública estratégica no sea un cuerpo de conocimiento teórico
o de principios de administración no implica que sea totalmente ateórica Este discurso
incorpora muchas ideas teóricas procedentes de una amplia serie de campos, entre los que
se encuentran la economía, la ciencia política, la ciencia de la organización y la
administración de empresas. Ahora bien, el que esas ideas sean importantes para los
gestores públicos no es debido a su carácter teórico o científico, sino porque les parezcan
útiles para la vida cotidiana y, consecuentemente, las consideren como una forma válida de
conocimiento ordinario (Lindblom y Cohen, 1979)
EL DESARROLLO DEL DISCURSO DE LA GESTÍON PUBLICA
ESTRATEGÍCA EN ESPAÑA
(19) La interpretación de este caso está en deuda con los recientes desarrollos
conceptuales en los campos de la gestión pública y de la innovación. Especial influencia
han tenido las discusiones actualmente en curso en la Kennedy School of Govemment,
incentivadas por el programa conjunto de la Ford Foundation y la Harvard University sobre
las innovaciones en las administraciones estatales y locales. Los trabajos publicados que
han inspirado este análisis incluyen a Berg y Smith, 1987, Morgan, 1986, Lax y Sebenius,
1986, Porter, 1985, Hackman, 1986, Hackman y Walton, 1986, Bennis y Nanus, 1986, y las
obras citadas en O'Kean, Barzelay y Stone, 1988.
Estaba más atraído por aquellas actividades en las que a) la demanda final
fuese presumiblemente a crecer; b) la productividad se incrementase de
forma apreciable gracias a la adquisición de bienes de equipo modernos; y c)
la cooperación selectiva entre las empresas en la adquisición de factores y/ o
en la comercialización proporcionase a los productores andaluces una ventaja
comparativa en los mercados nacionales, europeos-o mundiales.
Uno de los objetivos de esta estrategia competitiva común era presentar entre
los compradores una imagen unificada del producto de Macael. De esta
forma, los compradores podrían reconocer mejor las características comunes
de los productos ofertados por cualquier empresa de Macael; suponiendo que
esas características estuviesen altamente consideradas de acuerdo con los
criterios de los compradores, las empresas de este sector se beneficiarían
probablemente de mayores márgenes y volúmenes de venta. Como resultado
de ello, todos aquellos con vínculos con el sector obtendrían un superior valor
económico (20).
La instrumentación de este tipo de estrategia competitiva exigía esfuerzos
explícitos de colaboración entre empresas, como la creación conjunta de
líneas de promoción y comercialización. Ahora bien, Sánchez de la Morena
comprendió que la instrumentación de una estrategia competitiva común
exigía que las diferentes empresas modernizasen sus procesos productivos,
ya que esa modernización mejoraría la oferta del sector y elevaría la
productividad del trabajo. Dado que las decisiones relativas a la producción
se encontraban evidentemente en manos de los distintos propietarios de las
empresas, el responsable del Instituto consideró la formulación de una
estrategia competitiva común explícita como mecanismo para
proporcionarles orientaciones y para mejorar su compresión de los
rendimientos esperados derivados de la inversión en nuevas tecnologías
productivas. También esperaba que la búsqueda de una estrategia
competitiva común pactada llevaría a los empresarios fuertemente
individualistas de la zona, a darse cuenta de las oportunidades de actuación
conjunta anteriormente ocultas y a actuar en consecuencia.
Una vez decidido que una estrategia competitiva común ayudaría al logro de
diversos objetivos de importancia, el equipo directivo del Instituto empezó a
considerar la dificultades de llevar realmente esa idea a la práctica. Para
implantar una estrategia semejante en un sector, era evidente que se
precisaba la cooperación de los propietarios de las empresas, aspecto que
presentaba una serie de obstáculos de cierta importancia.
Según el Director General, el IPIA debía actuar como coordinador general del
"plan de actuación". El papel sugerido por esta expresión era de
asesoramiento más que de control. El IPIA conduciría el proceso convocando
reuniones, fijando la agenda de trabajo y, por último, redactando el plan.
Igualmente se ofreció también el respaldo pleno del IPIA para conseguir el
apoyo de los organismos públicos apropiados y de otras instituciones para
llevar a cabo el plan.
Una segunda estrategia utilizada por el director del IPIA para evitar los
conflictos y fortalecer así el proceso planificador, consistió en insistir en que
se llegase a un acuerdo negociado sobre un plan antes de que los expertos
(es decir, las empresas consultoras) tuviesen la oportunidad de estudiar en
profundidad la situación de Macael. Esa inversión de la secuencia habitual de
los acontecimientos en un proceso planificador servía a múltiples propósitos.
En segundo lugar, esa estrategia secuencial y por etapas daba lugar a una
situación en la que los dirigentes de la industria y del municipio tenían que
aprender con rapidez cómo alcanzar decisiones colectivas entre si, a pesar
de la incertidumbre, la ambigüedad y el conflicto persistente de intereses. Esa
primera experiencia de una tendencia hacia el acuerdo iba dirigida a mejorar
la capacidad del grupo para superar la ambigüedad y el conflicto que suponía
tomar decisiones a través del proceso planificador.
(22) Véase el "Plan de Actuación Global de la Zona del Mármol de Macael (Almería)". Una
versión del plan está incluida en IPIA, "Memorias de Actividades, Legislatura 1982-86,
Documentos de Gestión".
POSTERIOR DESARROLLO DEL PLAN EN SU INSTRUMENTACIÓN
Las estrategias competitivas para los otros dos tipos de producto eran algo
menos complejas. En aquella época, los principales productos terminados de
los artesanos de Macael eran lápidas y chimeneas. El IPIA y la comisión
planificadora -mesa del plan- consideraron que las oportunidades para
ampliar las líneas productivas artesanales eran prácticamente ilimitadas. La
estrategia decidida para esta rama de la industria de Macael incluía la
contratación de especialistas que realizasen nuevos diseños para objetos
decorativos, la adquisición de nuevas herramientas y la constitución de una
cooperativa de comercialización.
Una vez aprobado este plan a primeros de 1985, la atención del IPIA se
dirigió a hacer posible que los propietarios de las empresas invirtiesen en los
bienes de equipo recomendados. Por si mismo, el IPIA no podía ofrecerse a
financiar más que una pequeña parte de las inversiones recomendadas para
cada tipo de empresa propuesta (30 millones de pesetas sólo en talleres), ya
que la Junta de Andalucía tenía que dotar todavía a esa institución con su
propio presupuesto para subvenciones. Sánchez de la Morena pudo obtener
de la Consejería de Economía el compromiso de ofrecer ciertos fondos a los
empresarios dispuestos a realizar inversiones de acuerdo con el plan. Esos
fondos se proporcionarían en forma de subvención. directa. En el caso de los
proyectos presentados por las grandes empresas, el IPIA financiaría el nueve
por ciento de los gastos de inversión, mientras que en el caso de las
pequeñas anunció que financiaría hasta el dieciocho por ciento de los gastos
de capital. La oferta de una ayuda superior a las pequeñas empresas se
basaba en razones tanto políticas como económicas. En efecto, a juzgar por
las prácticas bancarias habituales, las pequeñas empresas tendrían más
dificultades para obtener créditos de las instituciones financieras, con
independencia de los méritos y cualidades del proyecto de inversión. La razón
política era igualmente poderosa: las pequeñas empresas podían creer
fácilmente que su situación iba a mejorar mucho menos que la de las
grandes. Esta idea representaba la evidente vulnerabilidad política de dirigir
las inversiones en nueva maquinaria de corte y pulimentación a las empresas
cuyo volumen de negocios era ya considerable. Así, pues, la duplicación de la
subvención a las pequeñas empresas iba dirigida tanto a reforzar el resultado
del proceso planificador como a facilitar a las pequeñas empresas la
financiación de las inversiones y los cambios de productos recomendados.
Como resultado de todo ello, el GAEIA ofreció aportar hasta el 25 por ciento
de las inversiones realizadas por las empresas de Macael en maquinaria e
instalaciones, en tanto estuvieran de acuerdo con el plan. de
reestructuración. Entre 1985 y el segundo trimestre de 1987 se propusieron
al GAEIA inversiones del orden de 2.600 millones de pesetas; las
subvenciones otorgadas realmente por este programa pueden haber
ascendido a 656 millones de pesetas.
Muchas empresas que habían sido rentables en los años anteriores utilizaron
sus reservas para financiar las adquisiciones de maquinaria y las nuevas
instalaciones.
Diversidad interna
En cualquier caso, los cinco primeros años del plan muestran también que los
empresarios más individualistas pueden ponerse de acuerdo para establecer
y hace funcionar instituciones que unifican algunos de sus esfuerzos. Uno de
esos ejemplos es la competente asociación de empresarios, que se ha
convertido en un importante marco institucional para la acción conjunta. Un
segundo ejemplo es la creación de una cooperativa de adquisición de factores
productivos, institución que concentra el poder de compra de las empresas de
Macael; su planificación y creación en las primeras etapas del "plan de
actuación" desempeñó también la función estratégica de mantener en la
agenda de trabajo el problema de la cooperación a nivel de toda la industria.
Para salvar esa distancia y desempeñar las restantes funciones que se había
propuesto, el IPIA utilizó un enfoque estratégico inserto en un conjunto de
prácticas gestoras vitales.
(27) Este era el punto de vista de un consultor que preparó para muchas empresas
solicitudes ante el GAEIA y otras fuentes financieras; entrevista con Justo Martínez Ruiz,
Consultora AEMB, Almería, 18 de julio de 1988. Esta situación no es sorprendente, ya que el
concepto global de "plan de actuación" surge en respuesta a la presencia de numerosas
empresas, dirigidas por propietarios individualistas
contexto en el que se indujo a las personas más directamente ligadas al
funcionamiento de la industria a deliberar acerca de las posibles formas de
eliminar los obstáculos opuestos a la prosperidad. Este contexto se creó por
medio de una invitación para colaborar con el IPIA y la Junta de Andalucía en
el desarrollo de un "plan de actuación" concertado, global y abierto.
EPILOGO
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