EL RETO DE LA FORMALIZACION

DE LA MICRO Y PEQUEÑA
EMPRESA EN EL PERU

Angélica Matsuda

SUMARIO

I. Introducción.
II. Aclarando conceptos: ¿de qué hablamos
cuando hablamos de formalidad?
III. Los incentivos detrás de la formalidad.
IV. Desafíos y tareas pendientes para una
formalización efectiva.

Formalizarse es hoy para muchos micro y pequeños empresarios

peruanos un mal negocio. Una mirada integral al problema y la
puesta en marcha de una política que facilite no sólo la entrada de
las Mypes a la formalidad sino que promueva su permanencia, es
imprescindible. ¿Cómo conjugar los incentivos que movilizan a
empresas, trabajadores, consumidores y Estado para alinearlos en un
solo objetivo, en el que cada uno tiene una tarea que cumplir? He
ahí el reto de la formalización en el Perú.
Angélica Matsuda

I. INTRODUCCIÓN.

Un reciente sondeo realizado por USAID entre junio y julio del 2008 a
254 microempresarios de 10 ciudades del Perú 1 muestra que cinco de
cada diez entrevistados manifiestan haberse formalizado
básicamente para cumplir con las exigencias de la ley, tres lo
hicieron para evitar las multas de los inspectores y el resto lo hizo para
poder participar en una licitación pública o cumplir con los requisitos
que le exigían ciertos trámites, entre otros.

Estos resultados ¿Por qué motivo se formalizó?

revelan que, para
una gran parte de
microempresarios,
formalizarse es
Cumplir con la Ley
básicamente
sinónimo de Evitar multas
obligaciones: Participar en licitación pública
pagos por trámites,
Requisitos para otros trámites
pagos de
impuestos, pagos Otros
de mayores cargas 0% 10% 20% 30% 40% 50%
laborales, pagos
de multas y, a Fuente: USAID MYPE COMPETITIVA.Programa de Municipalidades; Sondeo efectuado en 11 ciudades del
Perú, Junio-Julio 2008.
veces también,
pagos de coimas. En contraposición, ser informal les da la posibilidad
de “ahorrar” todas esas exigencias de la ley, aun cuando la coima la
deban asumir como un ineludible costo hundido.

De otro lado, algunos beneficios de la formalidad que

permanentemente se difunden como por ejemplo, la posibilidad de
acceso al crédito, ya no parecen ser incentivos muy atractivos para
los microempresarios que saben que hoy, siendo informal, pueden

1 Proyecto MYPE COMPETITIVA de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo

Internacional (USAID). Programa de Simplificación Administrativa en Municipalidades;
sondeo realizado entre junio y julio del 2008 a 254 microempresarios de las ciudades de
Arequipa, Caylloma (Arequipa) , El Porvenir, La Esperanza, Otuzco (La Libertad), Jauja,
Satipo, Yauli (Junín), Huaraz y Casma (Ancash).

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 El Reto de la Formalización de la
Micro y Pequeña Empresa en el Perú

tener acceso al crédito incluso en la banca formal y que, aun

cuando las condiciones de préstamo no sean las óptimas, el margen
de utilidad que obtienen –dada su informalidad- les permite cubrir los
mayores costos financieros. En la percepción de los microempresarios
informales, el resultado del análisis costo-beneficio es claro: ser formal
no es rentable.

Sin duda, el desafío que enfrenta el Estado para promover la

formalización de más de dos millones de micro y pequeñas empresas
(Mype) informales en el Perú no es una tarea sencilla. ¿Podrá la
reciente Ley de promoción de la competitividad, formalización y
desarrollo de la micro y pequeña empresa y del acceso al empleo
decente ayudar a revertir esta situación? No es intención de este
artículo hacer un análisis exhaustivo de la Ley, pero sí relevar aquellas
medidas que deberán acompañarla para que la norma sea
efectiva.

Una adecuada y amplia difusión de la Ley, así como el

establecimiento de una reglamentación clara son acciones
inmediatas que ayudarán a su mejor conocimiento y pronta
implementación. Sin embargo, dar a conocer la norma y sus
potenciales beneficios no son suficientes para convencer al micro y
pequeño empresario de que ser formal es realmente rentable. La
puesta en marcha de una política integral efectiva que genere el
marco institucional para facilitar no sólo la entrada de las empresas a
la formalidad sino también su permanencia, y que sobretodo tenga
en cuenta los incentivos que movilizan a cada uno de los actores
involucrados -empresas, trabajadores, consumidores y Estado-, será
necesaria para que esta Ley no se convierta en más de lo mismo.

II. ACLARANDO CONCEPTOS: ¿DE QUÉ HABLAMOS CUANDO

HABLAMOS DE FORMALIDAD?.

Por oposición a la informalidad, la definición de formalidad ha

estado fundamentalmente vinculada al cumplimiento del sistema
regulatorio vigente. Se considera, en general, que una empresa es
formal: si se encuentra registrada, si cuenta con las licencias que

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Angélica Matsuda

requiere para operar, si está inscrita en el padrón de contribuyentes y

si cumple con sus obligaciones laborales.

En la práctica, la realidad es mucho más compleja. Una empresa

puede estar registrada como tal, y estar inscrita como contribuyente,
pero opera en su jurisdicción sin contar con la licencia municipal de
funcionamiento; o puede cumplir con todos los requisitos legales de
registro para operar pero establece ciertas prácticas para evitar
cumplir con todas las obligaciones laborales que le corresponden.
Por consiguiente, hay –si cabe el término- empresas “parcialmente
formales” (o parcialmente informales) que se ubican en una zona
“gris”2 donde el cumplimiento de requisitos legales de registro no
necesariamente va aparejado con el cumplimiento de todas las
obligaciones laborales o tributarias mínimas.

Considerando esta definición amplia, probablemente las cifras de

informalidad que hoy se manejan están subestimadas. Según el
Ministerio de Trabajo3, existen alrededor de 3,1 millones de micro y
pequeñas empresas, de las cuales 2,3 millones (73%) operan en la
informalidad, al menos desde la perspectiva tributaria.

Si el análisis de la informalidad lo trasladamos al ámbito laboral,

alrededor de 5,7 millones de trabajadores laboran en una micro y
pequeña empresa, de los cuales el 91% son trabajadores
dependientes que no gozan de sus beneficios sociales. Si seguimos
explorando en las zonas “grises”, encontraremos que esta definición
puede ampliarse considerando que, incluso, en las medianas y
grandes empresas hay todavía un 31% 4 de trabajadores asalariados
que no se encuentran afiliados al sistema de salud ni de pensiones.

La falta de una visión amplia de lo que implica la informalidad ha

llevado a la implementación de políticas parciales y poco integradas
para enfrentar este problema. El incremento del registro de nuevas

2 Tokman, V. De la informalidad a la modernidad. Santiago: OIT, 2001.

3 Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Actualización de las Estadísticas de la
Micro y Pequeña Empresa. Lima: Dirección Nacional de la MYPE, diciembre 2007.
Página 17.
4 Fuente: ENAHO IV Trimestre 2006. Preliminar. PEEL/ Ministerio de Trabajo.

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 El Reto de la Formalización de la
Micro y Pequeña Empresa en el Perú

empresas (formalización en el registro), el incremento del número de

contribuyentes (formalización tributaria) y el respeto por los derechos
laborales de los trabajadores (formalización laboral) han sido
tratados como objetivos aislados, perdiéndose de vista que, al fin y al
cabo, la formalidad es sólo un medio para mejorar la competitividad
de las empresas, mejorar la calidad del empleo, impulsar el
crecimiento de la economía en su conjunto y reducir la pobreza.

En ese sentido, las recientes medidas publicadas por el gobierno en

junio del 2008, para promover la formalización de la micro y pequeña
empresa (Decreto Legislativo 1086), representan un gran avance en
cuanto al tratamiento integral del problema, al abordar los temas
laborales, tributarios y de servicios empresariales al menos como
parte de un mismo paquete que tiene como objetivo la mejora de la
competitividad de las empresas y de la calidad del empleo. Si bien
estas medidas parecen estar encaminadas hacia la dirección
correcta, la efectividad de su implementación dependerá del
avance en algunas reformas institucionales que generen los
incentivos correctos para alinear en el mismo fin los diferentes
intereses y decisiones de las empresas, los trabajadores, los
consumidores y el Estado.

III. LOS INCENTIVOS DETRÁS DE LA FORMALIDAD.

Los incentivos de los pequeños y micro empresarios

Es bien sabido que el mejor incentivo que tiene un empresario para

formalizarse es que su empresa crezca. Cuando una empresa crece
requiere obtener mayor financiamiento, necesita otorgar facturas a
sus clientes, asociarse con otras empresas para generar economías
de escala y competir en mejores condiciones, ampliar su mercado,
entre otras muchas razones. Hacerse más competitiva y expandir el
negocio es, sin duda, el mayor incentivo natural que las micro y
pequeñas empresas pueden tener para querer formalizarse. Es
precisamente, entonces, cuando perciben que ser formal agrega
valor a su empresa.

RPDE - 337
 Angélica Matsuda

Incremento de la formalidad con el A mayor

competitivida
tamaño de la empresa d y tamaño
de la
empresa,
100%
31% mayor es el
80% incentivo que
73% 75% ella tiene
60% 94% para
40% 69% formalizarse y
cumplir tanto
20% 27% 25% con sus
6%
Fuente: MTPE (2007).

0% obligaciones
Micro Pequeña Micro Pequeña tributarias
como con las
Tributaria Laboral
obligaciones
sociales de
Formalidad Informalidad
sus
trabajadores.
Las empresas peruanas no escapan a esta racionalidad para tomar
sus decisiones. Así, mientras que el 27% de las microempresas cumple
con las formalidades tributarias y brinda acceso a beneficios sociales
a solamente 6% de sus trabajadores; en el caso de las pequeñas
empresas, estos porcentajes se incrementan a 69% y 25%,
respectivamente.

Si entendemos el incentivo real que está detrás de la formalización

de las empresas, el desafío del Estado ya no radica tanto en cómo
formalizar a los informales sino en cómo ayudar a las empresas a ser
competitivas. La receta parece simple y conocida, pero lo cierto es
que no siempre ha sido ese el ángulo desde donde se han abordado
los problemas de formalización.

En general, gran parte de los esfuerzos de formalización se han

concentrado en los últimos años en la reducción de costos, tiempos y
trámites para la apertura de empresas. Estas reformas han tenido,

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 El Reto de la Formalización de la
Micro y Pequeña Empresa en el Perú

indudablemente, resultados muy positivos y constituyen cambios

indispensables para generar el marco institucional que facilite el
ingreso de muchas empresas a la economía formal. Sin embargo, tan
importante como ser formal es mantenerse formal. Ello implica
avanzar en reformas para reducir no sólo los costos de iniciar
formalmente un negocio sino también los costos de operar la
empresa (pagos de impuestos, cumplimiento de contratos y otras
obligaciones laborales), así como el establecimiento de políticas que
fomenten la mejora de la productividad y promuevan la generación
de mayores ingresos. La mejora de la productividad es la palabra
clave que está detrás del interés de las empresas y es lo que deberá
tenerse en cuenta de aquí en adelante para que el proceso de
formalización no se quede en una buena iniciativa.

Ciertamente dentro del universo de las Mypes, el grupo de las

microempresas requiere una atención particular. Las microempresas
concentran el 99% de las Mypes informales y, de los 4,7 millones de
trabajadores que emplea, el 94% es trabajador informal y el 53% es
trabajador familiar que no recibe ninguna compensación monetaria
ni es sujeto a beneficios sociales5. Si a todo ello se suma sus bajos
niveles de productividad e ingreso, los incentivos que tienen las
microempresas para operar bajo las reglas del mercado formal son
bastante reducidos. Para ellas, enfrentar problemas permanentes
con las autoridades, asumir mayores costos financieros, contar con
nulo o limitado acceso a tecnología y mercados sigue siendo un
costo siempre menor frente a las altas cargas administrativas,
laborales, tributarias y sociales que implica hacerse visible ante el
Estado.

La nueva Ley de Mypes 6 otorga un tratamiento más favorable a las

microempresas en cuanto a los temas de despido injustificado,
pensiones, salud, régimen tributario y financiero, a fin de acercarse a
sus posibilidades reales para operar en el mercado formal.

5 Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Actualización de las Estadísticas de la

Micro y Peq ueña Empresa. Lima: Dirección Nacional de la MYPE, diciembre 2007.
Página 25-26.
6 “Ley de promoción de la competitividad, formalización y desarrollo de la micro y

pequeña empresa y del acceso al empleo decente”, Decreto Legislativo 1086,

publicada en el El Peruano el 30 de junio, 2008.

RPDE - 339
Angélica Matsuda

Los subsidios que asumirá el Estado en salud y pensiones son un gran

incentivo para las Mypes para ingresar al mercado formal.
Conjuntamente con la reducción de los costos de despido
injustificado, los costos laborales no salariales se estarían reduciendo
para el caso de las microempresas a la mitad7, de 26% a 13% como
porcentaje del salario.

Sin embargo, en la práctica, la posibilidad real de que una

microempresa se formalice dependerá de si su nivel de
productividad le permite asumir como mínimo, los costos de la
remuneración mínima vital, los costos laborales no salariales y los
costos tributarios. Aunque la nueva Ley señala la posibilidad de que
con acuerdo del Consejo Nacional del Trabajo se establezcan
salarios menores a la remuneración mínima vital, esto no parece ser
políticamente tan fácil de implementar. Por tanto, cerrar la brecha
de productividad -que en el caso de las microempresas es aún
mayor a la de las pequeñas empresas- es fundamental para que el
objetivo buscado por estas medidas se haga efectivo.

Cabe señalar que, como parte de las microempresas, existe un

subgrupo de empleadores y trabajadores independientes no
calificados que operan en sectores menos vinculados al mercado y
más ligados a la pobreza. Si bien las estrategias del Estado en el
pasado para este grupo de microempresas informales han transitado
entre los extremos de “no hacer nada” y “perseguirlos” 8, el verdadero
reto hoy para el Estado es cómo integrarlas al mercado.

Por un lado, la estrategia de “no hacer nada” ha operado bajo la

aceptación de que la informalidad es una salida de sobrevivencia al
desempleo, en la que las personas se ven obligadas a emprender
soluciones creativas para contar con un ingreso para subsistir. Sobre
este punto, se alude a que muchos casos que hoy son reconocidos
como emprendimientos de éxito se iniciaron en la informalidad, y es
esta condición la que les permitió luego aumentar su escala de
operaciones y las llevó finalmente a formalizarse.

7 Apoyo Consultoría. “Nueva Ley Mype es la norma laboral más importante desde
inicios de los 90”. Informe SAE del 8 de julio del 2008. Página 2.
8 Tokman, V. De la informalidad a la modernidad. Santiago: OIT, 2001

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 El Reto de la Formalización de la
Micro y Pequeña Empresa en el Perú

De otro lado, la estrategia de “persecución” ha operado mediante el

establecimiento de controles esporádicos con multas y sanciones
para generar un efecto demostración. En la práctica, en la mayoría
de los casos las sanciones no se ejecutaron ya sea por la falta de
capacidad de pago, la limitada capacidad de cobranza o por la
existencia de coimas.

Entre ambas estrategias, ignorar o perseguir, se han aplicado algunas

medidas intermedias de corte asistencialista, políticas de amnistías,
etc., que no han contribuido a fomentar el espíritu y el desarrollo
empresarial ni han estimulado la formalización.

Si bien la nueva Ley comprende a este grupo sin diferenciarlo, es

sabido también que la capacidad del Estado para promover la
formalización en este grupo particular más desligado del mercado y
más cercano a la pobreza, es bastante limitada y, quizá, no tan
prioritaria desde el punto de vista de la formalización. En
consecuencia, políticas focalizadas que paulatinamente busquen
incorporarlas al mercado, asegurándoles un nivel básico de
derechos, serán necesarias como paso previo a la formalidad.

Los incentivos de los trabajadores

La perspectiva meramente legalista de la formalización muchas

veces nos ha hecho perder de vista que si bien la regulación puede
establecer qué obligaciones deben cumplir las empresas y cuáles los
trabajadores, estos costos se terminan asumiendo de distinta manera
en el mercado real.

Aunque es lógico pensar que siempre es un buen incentivo para los

trabajadores laborar en una empresa formal en la que se reconocen
sus derechos laborales mínimos y se trabaja en condiciones de
seguridad, lo cierto es que, en la práctica, los trabajadores prefieren
aceptar condiciones informales de trabajo frente a la alternativa de
quedarse sin empleo.

La reducción de los costos de los beneficios sociales que contempla

la nueva Ley de formalización ayudará a que los trabajadores
absorban en menor medida esa carga. No obstante, cabe señalar

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Angélica Matsuda

que el nivel “aceptable” de informalidad laboral por parte del

trabajador, dependerá en parte de la valoración que él le otorgue a
cada uno de los beneficios, sobretodo al de pensiones, ya que
normalmente a niveles menores de ingreso, el trabajador suele
valorar más los beneficios de corto plazo que los de largo plazo9.

En un sondeo
realizado por el ¿Cuáles son los beneficios o derechos mínimos que deberían dar las
Ministerio de Trabajo Mypes a los trabajadores?

durante el 2007 , el
10

78% de los Seguro de salud 78%

trabajadores de las Gratificaciones 58%

Mypes consideraban Vacaciones 56%

que contar con un Pago de horas extras 31%

seguro de salud era CTS 29%

25%
un beneficio Remuneración Mínima

indispensable y el
Pensión jubilación 22%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

más importante, en Fuente: Ministerio de Trabajo y de Promoción del Empleo
tanto que el 22% de
los trabajadores
estimaban que el acceso a una pensión de jubilación era un
beneficio indispensable pero por debajo de aquellos beneficios de
más corto plazo, como son las gratificaciones, vacaciones, pagos de
horas extra, entre otros.

En general, el nivel de informalidad laboral que un trabajador está

dispuesto a aceptar se relaciona indudablemente con la capacidad
de la economía de absorber la oferta de mano de obra, pero
también con el nivel de capacitación y calificación que el
trabajador está en posibilidad de ofrecer. Por ello, resulta clave la
mejora de las competencias de los trabajadores para aumentar su
capacidad de acceder a trabajos de mayor calidad, incrementar su
productividad y su nivel de ingresos.

9 Grade. “Políticas para mejorar el desempeño del mercado laboral”. Análisis y

Propuesta Nº 9. Lima, julio 2005. Página 2.
10 Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. “Proyecto de Ley de Promoción y

Formalización de la Micro y Pequeña Empresa”. Presentación efectuada por la Ministra

Susana Pinilla, noviembre de 2007. Láminas 17 y 18.

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 El Reto de la Formalización de la
Micro y Pequeña Empresa en el Perú

Los incentivos de los consumidores

Para los consumidores comprar un producto o servicio proveniente

de una empresa formal implica tener la garantía de un producto de
mayor calidad, la posibilidad de contar con un comprobante que
acredite la operación, así como la certeza de efectuar un reclamo
ante alguna falla, entre otros.

Sin embargo, desde otro punto de vista, el comprar a una empresa

formal puede ser desventajoso para el consumidor, en tanto implica,
en la mayoría de los casos, pagar un precio más alto, considerando
los mayores costos operativos en los que incurre una empresa formal
y, también, por la afectación del impuesto general a las ventas. La
pregunta “¿con factura, con boleta o así nomas?”, pone muchas
veces en aprietos al consumidor que, como incentivo natural,
siempre está buscando un menor precio. Y mientras haya una gran
masa de consumidores dispuestos a responder ”así nomás”, la
informalidad seguirá encontrando un mercado donde operar.

Frente a esta realidad, la tarea del Estado no es sencilla, pero

tampoco inocua. La implementación de una estrategia de
comunicación integral en la que se incorpore algunos elementos que
apelen al interés de los consumidores por la calidad y garantía de los
productos, asociándolos como ventajas de la formalidad, resulta
oportuna hoy más que nunca. La apertura comercial está
transformando el contexto local y también a los consumidores
quienes cada vez exigen más calidad, más diferenciación y mayor
garantía de los productos y servicios que consumen.

En ese sentido, establecer una alianza entre el Estado y el sector

privado formal que sufre la competencia desleal de la informalidad
puede ser muy provechosa para estimular, a través de una estrategia
adecuada de comunicación, las preferencias del consumidor por
productos y servicios de calidad provenientes de la empresa formal.

Complementariamente, los efectos de campañas sistemáticas de

premios, sorteos y otros beneficios que incentiven a los consumidores
a solicitar comprobantes de pago, pueden ser positivos.

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Angélica Matsuda

Los incentivos del Estado

Desde el punto de vista del Estado, la formalización es deseable

porque le permite organizar a la iniciativa privada, obtener los
recursos necesarios para la inversión social, y con ello, generar el
crecimiento y el empleo que lleve a la reducción de la pobreza.

En la medida que la sociedad en su conjunto no ha sentido los

beneficios de esa formalidad traducida en adecuados servicios
básicos de salud, educación e infraestructura, la crítica al rol de un
Estado meramente recaudador que no está al servicio de la
sociedad sino que más bien entorpece y dificulta el accionar de la
actividad privada, ha sido frecuentemente utilizada como un factor
explicativo de la informalidad y hasta de la ilegalidad.

Según una encuesta del World Economic Forum realizada en el

200711 a empresarios peruanos, los cinco problemas que más
dificultan hacer negocios en el Perú son: (i) la inestabilidad política,
(ii) la ineficiencia de la burocracia gubernamental, (iii) la
regulaciones tributarias, (iv) la política laboral restrictiva, y (v) la
corrupción. No es ilógico pensar que gran parte de estos factores
son los que han estado más relacionados con la informalidad y por
ello, es en esa dirección donde algunos de los esfuerzos de
formalización recientes han estado dirigidos.

11 World Economic Forum. Global Competitiveness Report 2007-2008.

344 - RPDE
 El Reto de la Formalización de la
Micro y Pequeña Empresa en el Perú

¿Cuáles son los 5 factores más problemáticos para poder hacer

negocios en el Perú?

De una lista de 14 factores, los encuestados seleccionaron los 5 factores más problemáticos, y los rankearon
entre 1 (menos problemático) a 5 . Los ratios resultan de ponderar esas calificaciones por el ranking.

Fuente: World Economic Forum, Global Competitiveness Report 2007 – 2008.

De acuerdo al Indice de Competitividad Global del World Economic

Forum (2008), las mayores desventajas institucionales del Perú
respecto a otros países del mundo residen en las cargas de la
regulación gubernamental y la eficiencia del marco legal12, que se
reflejan en una normatividad compleja, procedimientos engorrosos y
altos costos en tiempo y dinero para abrir, operar y cerrar una
empresa. Peor aún: incentiva la corrupción y hace más costoso el
ingreso a la formalidad de los que, especialmente, tienen menos
ingresos.

Eliminar las barreras al ingreso a la formalidad y extender la

protección a todos los trabajadores son requisitos indispensables para
mejorar el entorno institucional y la calidad del empleo. Una buena
señal por parte del Estado a los demás actores sería empezar dando
el ejemplo.

12El Perú ocupó en ambos factores los puestos 124 y 123 respectivamente, de un total
de 131 países, según el Global Competitiveness Index del World Economic Forum
(2008).

RPDE - 345
Angélica Matsuda

IV. DESAFÍOS Y TAREAS PENDIENTES PARA UNA FORMALIZACIÓN

EFECTIVA.

Hay innumerables ejemplos en el Perú de buenas leyes que no

tuvieron los efectos esperados debido a una implementación parcial
o inadecuada. Para que la Ley de promoción de la competitividad,
formalización y desarrollo de la micro y pequeña empresa y del
acceso al empleo decente no transite por ese camino, es necesario
no perder de vista los desafíos que habrá que enfrentar, así como
algunas tareas pendientes necesarias para su implementación
efectiva:

a) Enfoque integral.

Dado que el enfoque ya no se centra solo en la entrada a la

formalidad sino también en su permanencia, un primer desafío en
la implementación de una política integral de formalización es
lograr el consenso que permita articular de manera coherente las
políticas de reforma del entorno institucional, la política tributaria,
la política de mejora de la productividad y de la calidad del
empleo. Si bien cierta integralidad ya existe a nivel formal en la
Ley, lo más importante será ver cómo se ensamblan en su
implementación práctica.

Un segundo desafío, vinculado estrechamente al anterior, es

lograr que esta política nacional de formalización sea asumida
por los diferentes niveles de gobierno (nacional, regional y local),
comprometiéndose en su implementación a partir de la
definición de ciertas responsabilidades y roles. Esto puede tener
una repercusión importante y muy positiva en la implementación
dado que, por ejemplo, en el caso de los gobiernos locales, éstos
tendrán que pasar a ser los abanderados de la formalización y
salirse de la situación de productores permanentes de barreras
burocráticas.

346 - RPDE
 El Reto de la Formalización de la
Micro y Pequeña Empresa en el Perú

b) Estrategia basada en el entendimiento de los incentivos y roles.

Un tercer desafío es que el éxito de la implementación de la

formalización supone alinear en un objetivo común los incentivos
de las micro y pequeñas empresas, de los trabajadores, de los
consumidores y del Estado. En este caso, la formalización se
convierte solo en un medio cuyo fin es el aumento de la
productividad y la competitividad que, en el conjunto de la
economía, permite el crecimiento, la generación de empleo y la
reducción de la pobreza.

Entender los incentivos que están detrás de cada uno de los

actores permite establecer estrategias que apunten a una
implementación adecuada. Así, una estrategia de incremento
de la productividad resulta clave tanto para las micro y
pequeñas empresas como para los trabajadores; una estrategia
de comunicación integral que involucre al Estado, a las empresas
formales y a los consumidores puede ser muy positiva para
promover la formalización; entre otras estrategias.

Un cuarto desafío es lograr que cada uno de los actores realice

su tarea. En este escenario en el que participan diversos actores,
el Estado cumple el rol de establecer el marco que facilita el
accionar de empresas, trabajadores y consumidores, sin
necesariamente reemplazar las tareas que a cada uno de ellos
les corresponde. Las empresas y los trabajadores tendrán que
hacer lo que les concierne para prepararse, buscar
capacitación, buscar información, acceder al conocimiento de
nueva tecnología que les permita incrementar su productividad.
Los consumidores deberán analizar y comparar diversas
alternativas antes de elegir un producto, y deberán reclamar
cuando el producto no los satisfaga. Evidentemente, en la
transición hacia la formalidad, hay algunas tareas que el Estado
deberá realizar a fin de promover y acelerar el proceso.

Un análisis para Egipto realizado por Gal (2004)13 muestra que

cuando las reformas de formalización se implementan

13 Gal, Ahmed.” The economics of formalization: potential winners and loosers from
formalization in Egypt”. Working Paper Nº45, march 2004. Páginas 14-15.

RPDE - 347
Angélica Matsuda

parcialmente o son mal implementadas es posible que algunos

de los actores se conviertan en perdedores y produzcan
resultados limitados. En cambio, cuando las reformas de
formalización se implementan de manera efectiva, todos los
actores involucrados salen ganando. Para el caso de Egipto, se
encontró que con la implementación de la formalización: los
empresarios ganan 1% del PBI, los trabajadores ganan 0.7% del
PBI, el Estado aumenta los ingresos fiscales en 1.3% del PBI, y si
bien, los consumidores aparentemente pierden 1.7% del PBI por el
mayor pago del impuesto al valor agregado, al final ganan al
obtener productos de mayor calidad y garantía, o por su
condición de empresarios o trabajadores.

Este análisis resulta interesante porque muestra que sólo cuando

las reformas se implementan de manera integral y efectiva todos
salen ganando con la formalización.

c) Prioridades en la implementación.

El problema de la informalidad es amplio y los recursos son

escasos. Quizás por ello, los mayores esfuerzos deberán
concentrarse en aquellos grupos de micro y pequeñas empresas
que están más vinculados al mercado y que, siendo aún
informales, tienen ya una fuerte vinculación con el mercado y un
enfoque empresarial definido.

El quinto desafío está en cómo incorporar paulatinamente al

mercado a aquellas microempresas e independientes más
marginales, cuyo accionar está más ligado a condiciones de
pobreza. La aplicación de políticas intermedias que sirvan como
antesala a las políticas de formalización seguramente tendrán
que ser evaluadas.

d) Reformas en el marco institucional.

En el 2004, el Instituto Libertad y Democracia (ILD) y el Centro

Egipcio para Estudios Económicos (ECES) culminaron una
investigación de dos años sobre el impacto de la formalización

348 - RPDE
 El Reto de la Formalización de la
Micro y Pequeña Empresa en el Perú

en Egipto. En un contexto de aplicación efectiva de reformas de

simplificación administrativa del ingreso, operación y cierre de
empresas, los resultados muestran que la formalización tiene un
beneficio neto bastante claro: aumento del valor privado de la
empresa en un 23%. Sin embargo, un hallazgo importante: si las
reformas de simplificación administrativa no se hubieran llevado a
cabo, la política de formalización hubiera empeorado el valor de
la empresa 14.

No hay duda de la necesidad y urgencia de continuar con la

tarea de simplificar normas y trámites en todo el ciclo de vida de
la empresa (apertura, operación y cierre) y en todos los niveles de
gobierno para que la formalización sea realmente atractiva. Si
bien la mayor parte de los esfuerzos en el Perú se han
concentrado en la reducción de los costos del ingreso a la
formalidad, también hubo esfuerzos a nivel sectorial para reducir
los requisitos, tiempos y costos de los trámites que afectan la
operatividad de las empresas, al menos a nivel de los Textos
Unicos de Procedimientos Administrativos (TUPA).

Se requiere entonces efectuar un seguimiento de la

implementación de todos estos procesos de simplificación, a fin
de asegurar que no sólo sean reformas en el papel sino que estén
logrando efectivamente la reducción de los costos de
transacción que impiden una más rápida formalización.

Pero simplificar trámites no es suficiente. Es importantísimo

incrementar la calidad y la eficiencia de las instituciones
encargadas de implementar dichos trámites. Contar con
instituciones eficaces y transparentes, que trabajen con
procedimientos estandarizados y brinden un servicio equitativo
para todos, contribuiría al proceso de formalización. A este
efecto, es indispensable una paulatina reforma del Estado que
exige un cambio de cultura y mentalidad por el cual la
burocracia se pone al servicio de la ciudadanía y el
empresariado.

14The Egyptian Center for Economic Studies. “The for formalization of Business in Egypt”.
Policy Viewpoint, Number 17. Página 3.

RPDE - 349
Angélica Matsuda

e) Incremento de la productividad como factor clave para la

formalización.

Para competir es preciso que la micro y la pequeña empresa se

adapten a la demanda de los mercados, innoven y busquen
capacitarse para aumentar su productividad. Es una tarea
obligada.

Sin embargo, el Estado puede cumplir un rol importante en esta

transición a la formalidad, brindando un marco que facilite y
promueva el acceso a información y capacitación y fomente los
vínculos entre las empresas.

Una de las medidas necesarias para que la formalización se haga

efectiva, es la aplicación de una política de promoción de la
productividad, que incentive la inversión en capacitación de los
recursos humanos. Algunas medidas de incentivo tributario o
laboral, como el de franquicias tributarias para la capacitación o
los bonos de productividad libres de cargas sociales, deberían al
menos ser reevaluadas.15

Si bien la Ley contempla la posibilidad de que la microempresa

participe del Fondo de Investigación y desarrrollo para la
Competividad (FIDECOM), habrá que estar atentos a su
funcionamiento y a los tipos de capacitación que se ofrecerán.
Para que estos programas de capacitación funcionen, deberán
ser flexibles y moldeables a las características y diversas
necesidades de especialización de las empresas.

En el caso de las microempresas donde el tiempo destinado a la

capacitación puede ser más limitado que en las pequeñas
empresas, se debe incentivar la mejora de competencias
vinculadas a actividades de formación práctica directa en
aspectos de producción, organización, comercialización y

15 GRADE. “Políticas para mejorar el desempeño del mercado laboral”. Análisis y

Propuesta Nº 9. Lima, julio 2005. Página 4.

350 - RPDE
 El Reto de la Formalización de la
Micro y Pequeña Empresa en el Perú

nuevas tecnologías, que acorten plazos en el aprendizaje y sus

efectos en la productividad.

En el caso de los trabajadores que han adquirido sus

conocimientos fundamentalmente de la experiencia, y que son
los más vulnerables en casos de escasez de empleo, podría
evaluarse contar con un sistema de reconocimiento o
certificaciones de las calificaciones y experiencias adquiridas, tal
como existe en Francia, Australia, Sudáfrica o Reino Unido. La OIT
ha desarrollado una base de datos sobre prácticas óptimas en el
desarrollo de un marco nacional de calificaciones que valdría la
pena analizar y evaluar a fin de aumentar la empleabilidad de
dichos trabajadores 16.

f) Implementación de una estrategia de comunicación integral.

Un extensa campaña de difusión y sensibilización debe

encabezar la implementación de la Ley para que se conozcan
sus beneficios y oportunidades. Los mecanismos e instrumentos de
difusión deberán adaptarse a cada uno de los actores
involucrados, tratando de conciliar sus intereses con el interés
común de la formalización. Así, productividad, vinculación con el
mercado, empleo, productos de calidad e inversión social, son
las palabras clave con las que se deberá dar contenido y forma
a la estrategia de comunicación.

El establecimiento de una alianza comunicacional entre el

Estado, la empresa formal que enfrenta la competencia desleal,
y los consumidores que buscan productos de alta calidad y
garantía, puede ser una buena manera de empezar a alinear
diferentes incentivos hacia un cambio de cultura respecto a la
informalidad.

g) Incremento de la capacidad de control y fiscalización del Estado.

Si el Estado no tiene la capacidad para asegurar que la Ley de

formalización se cumpla, lo que normalmente va a pasar es que

16 OIT. “El trabajo decente y la economía informal”. Conferencia Internacional del

Trabajo 90º Reunión, Informe VI. Ginebra: 2002. Página 119.

RPDE - 351
Angélica Matsuda

ésta no se va a cumplir. La aplicación de una estrategia de

control como Estado en su conjunto y no por sectores aislados
(Ministerio de Trabajo, SUNAT, gobiernos locales, entre otros)
puede ayudar a encontrar salidas no sólo frente a la falta de
recursos para la fiscalización sino también para ejercer un control
más eficiente.

Se debe tener en cuenta que previa a la fiscalización será

imprescindible una intensa etapa preventiva y educativa con la
finalidad de difundir los beneficios de la formalización así como
los derechos y las obligaciones de las micro y pequeñas
empresas.

Luego de ello, será imprescindible el control del cumplimiento de

los derechos laborales mínimos, tales como el no uso de trabajo
infantil, trabajo forzoso, no discriminación, trabajo en un ambiente
seguro y saludable, entre otros.

h) Implementación de un sistema de seguimiento y monitoreo de

los avances y efectos de la política de formalización
implementada.

Es importante efectuar el seguimiento de los avances de la

implementación de la Ley para verificar la obtención de los
resultados esperados. Para ello, es necesario contar con un
adecuado registro de la información de las políticas
implementadas, de manera que sea factible el análisis de la
magnitud y composición de los efectos. Los resultados de dicho
análisis, permitirá la corrección oportuna de las estrategias y la
formulación de programas más finos.

De otro lado, es preciso tener cuidado con el establecimiento de

metas de formalización a fin de no generar expectativas
equivocadas. La anunciada meta de formalizar más de tres
millones de trabajadores puede jugar en contra considerando
que muchas de las reformas que se tienen que implementar van
a dar resultados en un largo plazo.

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 El Reto de la Formalización de la
Micro y Pequeña Empresa en el Perú

Por último, en el caso de las microempresas, se debe observar de

cerca el riesgo que, sin proponérselo, la Ley estimulen en las
operaciones a escalas pequeñas de producción para acceder a
los beneficios. Si bien este riesgo ha sido cubierto para el caso de
las pequeñas empresas al fijar el mecanismo anual de extensión
de la definición de pequeñas empresas, no es el caso de las
microempresas.

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