Trabajo Municipal D'acevedo (1) Conm Indice

Sistema Presupuestal Municipal y el Presupuesto Participativo
ÍNDICE
CAPITULO I .......................................................................................................................... 7
ANTECEDENTES GENERALES ......................................................................................... 7
1. ¿Qué es el Presupuesto? ................................................................................................. 8
2. Gastos e Ingresos ............................................................................................................ 8
3. Base Legal del Presupuesto Municipal ........................................................................... 9
4. Base Legal del Presupuesto Participativo ..................................................................... 13
4.1. Origen del Presupuesto Participativo ..................................................................... 14
4.2. Naturaleza del Presupuesto Participativo .............................................................. 15
4.3. Ventajas del Presupuesto Participativo .................................................................. 16
4.3.1. Eficacia ........................................................................................................... 16
4.3.2. Permite reducir las desigualdades sociales ..................................................... 17
4.3.3. Refuerza la solidaridad colectiva y el sentido de bien común ........................ 17
4.3.4. Fomenta la asociación .................................................................................... 17
CAPITULO II ....................................................................................................................... 19
CONCEPTOS BÁSICOS ..................................................................................................... 19
1. Sistema de Planificación ............................................................................................... 20
1.1. Presupuesto ............................................................................................................ 24
1.1.1. Presupuesto Municipal ................................................................................... 24
1.1.2. Presupuesto Participativo ............................................................................... 30
2. Gerencia de Planificación en Lima Metropolitana ....................................................... 30
2.1. Subgerencia de Planes y Programas Corporativas ................................................ 30
2.2. Subgerencia de Desarrollo Institucional ................................................................ 30
2.3. Subgerencia de Cooperación Técnica .................................................................... 31
2.4. Subgerencia de Informática ................................................................................... 31
3. Plan de Acción Municipal ............................................................................................ 31
CAPITULO III ..................................................................................................................... 31
ANÁLISIS DE HECHOS ..................................................................................................... 31
1. Análisis del Presupuestal Municipal............................................................................. 32
1.1. El Ciclo del Presupuesto Municipal por Programas .............................................. 33
1.2. Definición de Metas de Desarrollo Anual partiendo del "Plan de Acción de
Planificación Estratégica" ................................................................................................. 33
Facultad de Derecho-UNFV Página 1

1.3. ¿Cómo se debe planificar? ..................................................................................... 34

2. Análisis del Presupuesto Participativo en Lima ........................................................... 34
2.1. Fases del presupuesto participativo ....................................................................... 35
2.2. Comité de vigilancia .............................................................................................. 36
CAPITULO IV ..................................................................................................................... 38
SISTEMA DE PLANIFICACIÓN EN LOS TRES ÚLTIMOS AÑOS ............................... 38
CAPÍTULO V ...................................................................................................................... 40
CONCRETIZACIÓN DE RESULTADOS .......................................................................... 40
CAPÍTULO VI ..................................................................................................................... 41
ESTADÍSTICAS .................................................................................................................. 41
CONCLUSIONES ................................................................................................................ 42
RECOMENDACIONES ...................................................................................................... 43
ANEXOS .............................................................................................................................. 44



DEDICATORIA
A aquellos que creen en la libertad, la
justicia y la verdad, para el desarrollo
de nuestra sociedad.
INTRODUCCIÓN
El presupuesto municipal constituye sin lugar a dudas, el instrumento de gestión

que permite a las municipalidades lograr sus objetivos y metas contenidas en un
plan operativo previamente determinado. Asimismo, se considera como la
expresión cuantificada, conjunta y sistemática de los gastos a atender durante el
año fiscal, por los gobiernos locales así como también permite reflejar los ingresos
que financian dichos gastos.
Por otro lado dicha herramienta de trabajo para lograr una adecuada gestión
municipal está compuesta por una serie de fases para su realización, de la misma
manera está sujeto a una serie de parámetros y principios para su elaboración.
Si no existiera presupuesto en el gobierno municipal difícilmente se lograría una

administración eficiente para cumplir con los objetivos propuestos y de esta
manera satisfacer los objetivos trazados y satisfacer los intereses y necesidades
generales de la comunidad.
Por otra parte, el presupuesto participativo permite fomentar un espacio de

concertación por el cual las autoridades de los gobiernos locales así como la
población, debidamente representada; definen en conjunto, a través de una serie
de mecanismos de análisis y de toma de decisiones, cada uno desde su ámbito y
sus diversos puntos de vista.
Sin duda esta es una gran herramienta porque va permitir que la población pueda
definir las obras, servicios proyectos a realizarse en un marco de dialogo mutuo,

de esta manera se busca mejorar la asignación y ejecución de los recursos

públicos de acuerdo a las prioridades consideradas en los planes de desarrollo
concertados y los planes sectoriales nacionales, propiciando una cultura de
responsabilidad fiscal, sobre la base de acuerdos concertados.
También mediante el presupuesto participativo se pretende reforzar la relación

entre el Estado y la sociedad, en el marco de un ejercicio de la ciudadanía que
utiliza creativa y complementariamente los mecanismos de democracia directa y
democracia representativa generando compromisos y responsabilidades
compartidas.
Otro gran beneficio sería el de poder reforzar la transparencia, el seguimiento, la

rendición de cuentas y la ejecución de las acciones concertadas en el proceso del
presupuesto participativo; así como la vigilancia de la acción pública en general,
fortaleciendo las capacidades locales para el desarrollo del presupuesto
participativo.
Sin duda el presupuesto participativo trae grandes ventajas para los gobiernos
locales, está en ellos lograr su implementación y fomentar su adecuada aplicación,
a fin de garantizar los estándares de una correcta relación con los pobladores y
conseguir desarrollar una excelente gestión municipal.

CAPITULO I
ANTECEDENTES GENERALES

1. ¿Qué es el Presupuesto?
El presupuesto es un instrumento y una norma importante que sirve como un

medio administrativo para la determinación adecuada del dinero representado por
los costos e ingresos necesarios en una organización. También es entendido
como un plan de acción dirigido para que ejecutar un gasto previsto
Del mismo modo, se fundamenta en èl la debida utilización de los recursos
disponibles, acorde con las necesidades de cada una de las unidades y/o
departamentos.
También es entendido como un plan de acción dirigido para que ejecutar un gasto
previsto
Dicho gasto debe expresarse en valores y términos financieros, Su característica

es que esta previsto en determinado tiempo y bajo ciertas condiciones.
• Tipo de movimiento, ingreso o gasto.
• Concepto del gasto o ingreso.
• Descripción del ingreso o gasto.
2. Gastos e Ingresos
El presupuesto comprende:
a. Los gastos que, como máximo, pueden contraer las municipalidades

durante el año fiscal, y
b. los ingresos que los financian.
Los gastos
El conjunto de desembolsos o salida de dinero , que realiza la municipalidad,

como ejecución del techo presupuestal aprobado en el presupuesto. Los gastos
pueden ser de diferentes tipos:

 Gastos corrientes, son los gastos que se realizan para el mantenimiento u

operación de los servicios que presta la municipalidad.
 Gastos de capital, son gastos de inversión en infraestructura para el
mejoramiento de los servicios que presta la municipalidad o para la
promoción del desarrollo local.
 Servicio de la deuda, son gastos destinados al cumplimiento de las
obligaciones originadas por la deudas contraídas.
Los ingresos
Son los recursos municipales cuyo objeto es la atención de los gastos corrientes,
gastos de capital y el cumplimiento de sus obligaciones.
Los ingresos provienen de diferentes fuentes, estos son:
 Recursos directamente recaudados (o recursos propios) que pueden ser:

o Ingresos corrientes de libre disponibilidad. Son los provenientes de
Impuestos, Tasas, Venta de Bienes, Rentas de la Propiedad, Multas
y Sanciones.
o Ingresos por prestación de Servicios (limpieza pública, alumbrado,
seguridad, agua y saneamiento), que deben destinarse
exclusivamente al mantenimiento o mejora del servicio que los
origina.
o Contribuciones especiales de obras públicas. Son aquellos ingresos
que provienen del pago de tributos por los beneficios derivados de la
realización de obras públicas.
 Recursos transferidos por el Tesoro Público originados en la recaudación
de impuestos nacionales. Estos son:
o
Recursos destinados a un único fin. Entre ellos cabe destacar las
transferencias de Vaso de Leche, Programas Sociales y proyectos
transferidos (PRONAA-Comedores, FONCODES, Pro-Vías)
o Recursos que contienen ciertas restricciones para su destino, tales
como los provenientes del Canon, los cuales solo deben destinarse a
gastos de inversión.
o Recursos de libre disponibilidad por la entidad municipal:
FONCOMUN.
3. Base Legal del Presupuesto Municipal

El proceso presupuestario se sujeta al criterio de estabilidad, concordante con las

reglas y metas fiscales establecidas en el Marco Macroeconómico Multianual a
que se refiere la ley de Responsabilidad y Transferencia Fiscal, ley Nº 27245,
modificada por la ley Nº 27958. La estabilidad presupuestaria precedente se
entiende como una situación de sostenibilidad de las finanzas públicas,
considerada en términos de capacidad de financiación en concordancia con el
principio general contenido en la ley y conforme a las reglas en la ley de Equilibrio
financiero del sector público (numeral 14.2 del Artículo 14 de la ley 28411).
Desde el punto de vista del Derecho Constitucional, la Constitución Política del

Perú, modificada por la ley Nº 27680, publicada el 7 de marzo del año 2002,
vamos a citar algunas normas que tienen que ver con el presupuesto del Sector
público, entre ellas tenemos los siguientes dispositivos.
Artículo 77°: “La administración económica y financiera del Estado se rige por el
presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. La estructura del presupuesto
del sector público contiene dos secciones: gobierno central e instancias
descentralizadas. El presupuesto asigna equitativamente los recursos públicos, su
programación y ejecución responden a los criterios de eficiencia de necesidades
sociales básicas y de descentralización. Corresponden a las respectivas
circunscripciones, conforme a ley, recibir una participación adecuada del total de
los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la explotación de los recursos
naturales en cada zona en calidad de canon”.
De otro lado, el Articulo 195 de la referida norma constitucional, regula que: “(…)
Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación
de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y
planes nacionales y regionales de desarrollo. Son competentes entre otros para:
Aprobar su organización interna y su presupuesto, Administrar sus bienes y
rentas, fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la
ejecución de proyectos y obras de Infraestructura local. Los diferentes recursos
que capta por toda fuente están sujetos a los mecanismos de fiscalización y
control establecidos por lo propias constitución Política del Estado.
Asimismo, el Artículo 199 de la referida norma constitucional, señala que: “Los

gobiernos regionales y locales son fiscalizados por sus propios órganos de
fiscalización y por los organismos que tengan tal atribución por mandato
constitucional o legal, y están sujetos al control y supervisión de la Contraloría
General de la República, la que organiza un sistema de control descentralizado y
permanente. Los mencionados gobiernos formulan sus presupuestos con la

participación de la población y rinden cuenta de su ejecución, anualmente, bajo

responsabilidad, conforme a ley”.
Otro instrumento de base legal que sustenta el presupuesto público, encontramos

a la ley de bases de la Descentralización, siendo que de conformidad con las
normas legales establecidas en la ley de Bases de Descentralización, siendo que
de conformidad con las normas legales establecidas en la ley de Bases de
Descentralización ley Nº 27783, establece disposiciones legales expresas para la
elaboración y aprobación de los planes nacionales y Sectoriales, regionales y
locales, sobre los presupuestos participativos, sobre la promoción de la Inversión
pública y privada, necesidad de descentralizar y hacer en forma participativa de
acuerdo a las competencias exclusivas o compartidas de cada nivel de gobierno,
dentro del marco del sistema nacional de Inversión pública.
Consideramos además que debemos citar algunos artículos que tienen que ver
con el sistema de planeamiento de desarrollo local y la gestión presupuestaria del
estado, especialmente en el caso de los gobiernos regionales y locales:
Ley de Bases de Descentralización, Ley Nº 27783
Artículo 18.- Planes de desarrollo
18.1. El Poder Ejecutivo elabora y aprueba los planes nacionales y sectoriales de

desarrollo, teniendo en cuenta la visión y orientaciones nacionales y los planes de
desarrollo de nivel regional y local, que garanticen la estabilidad macroeconómica.
18.2. Los planes y presupuestos participativos son de carácter territorial y

expresan los aportes e intervenciones tanto del sector público como privado, de
las sociedades regionales y locales y de la cooperación internacional.
19.1. El presupuesto anual de la República es descentralizado y participativo. Se

formula aprueba conforme a la Constitución y las normas presupuestarias
vigentes, distinguiendo los tres niveles de gobierno. Los gobiernos regionales y
locales aprueban su presupuesto de acuerdo a la Ley de Gestión Presupuestaria
del Estado y demás normatividad correspondiente.
Artículo 20.- Presupuestos regionales y locales
20.1. Los gobiernos regionales y locales se sustentan y rigen por presupuestos

participativos anuales como instrumentos de administración y gestión, los mismos
que se formulan y ejecutan conforme a Ley, y en concordancia con los planes de
desarrollo concertados.
20.2. Los presupuestos de inversión se elaboran y ejecutan en función a los

planes de desarrollo y programas de inversiones debidamente concertados
conforme a lo previsto en esta Ley, sujetándose a las normas técnicas del Sistema
Nacional de Inversión Pública.
20.3. Los presupuestos operativos se financian con los ingresos propios, y

complementariamente con los recursos transferidos dentro de los límites
establecidos en la ley.
Otro instrumento legal, que regula lo referido al Régimen Presupuestario, es el

establecido en la ley de sistema nacional de presupuesto Nº 28411, entre los
cuales se han regulado los principios regulatorios del sistema nacional de
presupuesto, enlistando los siguientes:
a) Equilibrio presupuestario
b) Equilibrio macrofiscal
c) Especialidad cuantitativa
d) Especialidad cualitativa
e) Universalidad y unidad
f) De no afectación predeterminada
g) Integridad
h) Información y especificidad
i) Anualidad
j) Eficiencia en la ejecución de los fondos públicos
k) Centralización normativa y descentralización operativa
l) Transparencia presupuestal
m) Exclusividad presupuestal
n) Programación Multianual

o) Programación Multianual
p) Principios complementarios
Finalmente, se debe considerar que de acuerdo a lo dispuesto por el Articulo II del

Título preliminar de la ley orgánica de municipalidades ley 27972, “Los gobiernos
locales gozan de autonomía política. Económica y administrativa en los asuntos de
su competencia”.
La constitución política del Estado, le otorga autonomía a las municipalidades,

radicando en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de
administración, con sujeción al ordenamiento jurídico. Esta disposición es
concordante con el Articulo 3 de la ley de Bases de Descentralización y el Articulo
194 de la Constitución Política del Estado.
La autonomía económica, consiste en la capacidad de decidir sobre su

presupuesto y los destinos de los gastos y las inversiones, dentro del
ordenamiento jurídico y bajo la nueva óptica local, es decir, con la participación
ciudadana
En el Articulo IX del Título Preliminar de la ley orgánica de municipalidades ley

27972, siendo que el “El proceso de planeación local es integral, permanente y
participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos. En dicho proceso
se establecen las políticas públicas de nivel local, teniendo en cuenta las
competencias y funciones específicas exclusivas y compartidas establecidas para
las municipalidades provinciales y distritales. El sistema de planificación tiene
como principios la participación ciudadana a través de sus vecinos y
organizaciones vecinales, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas,
inclusión, eficiencia, eficacia, equidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiariedad,
consistencia con las políticas nacionales, especialización de las funciones,
competitividad e integración.”
4. Base Legal del Presupuesto Participativo
De acuerdo con lo dispuesto por el Articulo 53 de la ley orgánica de

municipalidades, se domina presupuestos participativos municipales, a los
instrumentos de administración y gestión, los cuales se formulan, aprueban y
ejecutan conforme a la ley de la materia, y en concordancia con los planes de
desarrollo concertados de su jurisdicción. Asimismo, el presupuesto participativo
forma parte del sistema de planificación.

Atendiendo a un sector de la doctrina de la gestión pública, definen al presupuesto

público municipal, como aquel instrumento de planificación y de gestión
económica-financiera, a través del cual se estiman los ingresos totales a
obtenerse y se programan y autorizan los niveles máximos de gastos corrientes
financieros los planes estratégicos, de desarrollo y operativos
Desde el punto de vista global, se puede definir al presupuesto municipal como
“un sistema integrado por un conjunto de políticas, normas, organismos, recursos
y procedimientos de ejecución utilizados en las diversas etapas del proceso
presupuestario por los diferentes organismos del Estado sin desmedro de las
particularidades de cada uno de ellos, requiere para su funcionamiento tales
como: niveles organizativos, de decisiones políticas, unidades técnico normativas
y unidades ejecutoras responsables de operatividad” .
Por otro lado, el profesor Julio Castiglioni Ghiglino, propone un concepto más lato
referente al presupuesto municipal, como “(…) los presupuestos generales del
Estado son las enumeraciones de las obligaciones que la hacienda debe
satisfacer en cada año con relación a los servicios que hayan de mantenerse en el
mismo, y el cálculo de los recursos o medios que se consideren realizables para
cubrir aquellas acciones (…)”
La relevancia del Derecho presupuestal no es solamente cuantitativa, es también
cualitativa. Su objetivo es regular el proceso de programación, formulación,
discusión, aprobación, ejecución y control de los gastos públicos, y al mismo
tiempo, ordenar el proceso de recaudación de los ingresos fiscales.
Finalmente, debemos tener en consideración que el presupuesto desempeña un
papel tan importante en la economía política, razón por la cual todo presupuesto
es, como dijéramos el centro nervioso de la economía pública y desempeña en
ella el papel del mercado en la economía privada.
4.1. Origen del Presupuesto Participativo
Porto Alegre es la capital del Estado de Río Grande do Soul, con 1,5 millones de
habitantes y con serios problemas de exclusión urbana y consecuente
favelización. Se estima que existen 250 favelas que albergan a cerca de 400 mil
habitantes. Hacia 1991 el 16% de las casas no tenían acceso a la red básica de
saneamiento.
Los orígenes del PP se remontan hacia el año 1988 en que triunfa en las
elecciones municipales el Partido Dos Trabalhadores [PT], partido de izquierda
comprometido con la solución de los problemas de los sectores tradicionalmente
excluidos y con la implementación de mecanismos de participación para mejorar el
sistema democrático recién instaurado.

En 1988 el 98% del presupuesto municipal estaba destinado a pagar sueldos de

los funcionarios y sólo el 2% restante correspondía a inversiones. Ese año, el
alcalde del Porto Alegre Olívio Dutra, frente al déficit presupuestario, decide
preguntar a la comunidad en que deseaban invertir los escasos fondos
municipales. Así surge el PP como un mecanismo que permite a la ciudadanía
decidir el destino de los fondos municipales a través de un proceso complejo que
comprende el desarrollo de asambleas plenarias de distrito y temáticas (salud,
educación, movilidad, desarrollo económico y desarrollo urbano), foro de
delegados electos por las asambleas y un Consejo del Presupuesto Participativo.
Si bien no es el remedio a todas las enfermedades, la experiencia demuestra que

parte de los buenos resultados obtenidos en la ciudad se deben al Presupuesto
Participativo.
En la actualidad más de 60 ciudades brasileñas han adoptado el Presupuesto

Participativo, con diversas variaciones para adaptarlo a las realidades locales. De
igual forma, este mecanismo de participación se ha implementado en
ayuntamientos de España como Rubí, Córdoba, Andalucía, Sevilla y Sabadell. En
Latinoamérica, el PP ha sido replicado en ciudades como México, Montevideo y
Buenos Aires. Chile por su parte, también presenta algunas experiencias
interesantes en la materia a las cuales se hará referencia más adelante. A
continuación, el análisis se centra en la naturaleza del Presupuesto Participativo y,
posteriormente, en las razones que explican su éxito y su exportación a realidades
tan disímiles.
4.2. Naturaleza del Presupuesto Participativo
El presupuesto participativo constituye una de las experiencias más modernas y

exitosas de participación ciudadana. Ha sido definido como un instrumento de
planificación anual que ayuda a la priorización de las demandas ciudadanas de la
ciudad, permitiendo el acceso universal a toda la población a tales decisiones.
Consideramos que lo criticable de esta definición es que da por supuesto que el

presupuesto participativo se desarrolla anualmente, situación que contrasta con
experiencias como Belo Horizonte. En esta ciudad, el proceso de presupuesto
participativo es de carácter bianual, por lo que la definición en este punto no es del
todo acertada.
Se trata de un mecanismo de participación que permite a la comunidad decidir el

destino de parte importante de los recursos municipales a través de la

presentación de propuestas y la priorización de éstas por la misma ciudadanía.

Esta definición permite englobar todas las experiencias de Presupuesto
Participativo desarrolladas en distintas realidades, reconociendo sus importantes
diferencias.
En cuanto a su naturaleza, se trata de un mecanismo de participación de carácter

complejo en varios sentidos. En primer término, siguiendo la clasificación entre
procedimientos y órganos, se trata de un procedimiento que consta de varias
etapas y que, además, comprende la creación de ciertos órganos. En segundo
término, basándose en la categorización de las modalidades de participación en
información, opinión, participación vinculada a un beneficio, participación
decisoria-impugnatoria, decisión y control o fiscalización, el Presupuesto
Participativo también presenta un carácter complejo, debido a que no es posible
inscribirlo exclusivamente en una de estas categorías. Consideramos que este
mecanismo se enmarca en las categorías información, participación vinculada a
un beneficio, participación decisoria-impugnatoria, decisión y control.
4.3. Ventajas del Presupuesto Participativo
El Presupuesto Participativo comparte las virtudes de toda forma de participación,

por lo que muchas de las referencias que se hacen a continuación son aplicables
también a otras modalidades. Es posible identificar las siguientes ventajas que
presenta y que sirven para explicar su extensión en el continente y en el mundo:
4.3.1. Eficacia
Importantes estudios han evidenciado que los mecanismos de participación

mejoran los resultados de las políticas públicas, sobre todo en materia social.
Como señalan algunos autores, “la participación da resultados muy superiores a
otros modelos organizacionales de corte tradicional como los burocráticos y los
paternalistas”.
Lo importante es que la participación no se limite sólo a algunas etapas del
proyecto debido a que “la efectividad aumenta cuando está presente en todo el
ciclo”. En este sentido, el Presupuesto Participativo constituye una valiosa
herramienta para aumentar la eficacia de los proyectos y políticas públicas, debido
a que en su configuración atraviesa varias fases en la vida de éstas.
Las razones que explican la eficacia son el mayor involucramiento de la

comunidad con las políticas públicas, su consecuente legitimización, su

pertinencia debido a los flujos de información que se generan y, principalmente,

debido a que su diseño ha correspondido a los propios destinatarios.
En el ámbito privado igualmente se ha estudiado las ventajas de una organización

empresarial que incorpore la participación en su estructura productiva. Diversos
estudios han demostrado que las prácticas participativas mejoran la productividad
debido a que generan un clima de confianza, aumentan la motivación laboral, lo
que produce una consecuente disminución del ausentismo al trabajo, fomenta la
innovación y creatividad, entre otras ventajas. Así mismo, hay acuerdo en que la
participación permite llevar a cabo importantes procesos de reforma aumentando
las posibilidades de éxito.
Por esta razón en la actualidad se han desarrollado modelos que canalizan la

participación al interior de la empresa y que han sido aplicados en importantes
corporaciones privadas.
4.3.2. Permite reducir las desigualdades sociales
Los resultados del Presupuesto Participativo en Porto Alegre ya adelantaban que

este mecanismo permite combatir las profundas desigualdades sociales que
señalan a Latinoamérica como el continente más desigual. El aumento de la
eficacia de las políticas públicas en materias sociales conlleva una mejoría en este
sentido. Como sostiene Perales, “la participación no es suficiente para eliminar las
desigualdades en la sociedad; pero asimismo es cierto que la desigualdad social
va unida a la poca o ninguna participación; la participación ciudadana surge como
condición necesaria para lograr una mejora en la vida de la gente1.
4.3.3. Refuerza la solidaridad colectiva y el sentido de bien

común
Constituye un aporte para el desarrollo de la solidaridad colectiva, cada vez más

perdida en el sistema actual que coloca a la libertad por sobre todo otro valor.
Con la participación en el presupuesto los individuos deciden no sólo por el

beneficio individual sino que por el bienestar de la comunidad en su conjunto.
4.3.4. Fomenta la asociación
1
PERALES, Iosu, Poder Local y Democracia Participativa en América Latina, Fundación para la
investigación y la cultura FICA (Bogotá, 2004), p. 61.

La estructura del Presupuesto Participativo inspira la formación de asociaciones

comunitarias ya que la ciudadanía comprende que unida puede alcanzar mejores
resultados y obtener que los proyectos que presentan sean aprobados. Sin
embargo, no debe limitarse la participación sólo a entidades organizadas que
cuenten con personalidad jurídica. Es importante que este mecanismo sea un
espacio abierto para la participación tanto de asociaciones sin personalidad
jurídica como de individuos no organizados.
4.3.5 Constituye un eficaz medio de control social:
La participación de la comunidad en el Presupuesto Participativo se transforma en

un importante mecanismo para controlar a la administración. En este sentido, es
fundamental que la participación en el PP no se agote en la planificación y
decisión de los proyectos a financiar, sino que comprenda las fases de ejecución y
evaluación. La estructura de este mecanismo implica per se un refuerzo al control
administrativo y judicial de la municipalidad, por las condiciones de información y
transparencia que integran el proceso y por la cercanía de la ciudadanía con el
mismo.
4.3.6 Mejora la calidad de la Democracia:
Quizás la mayor ventaja que otorga el Presupuesto Participativo es que permite

mejorar la calidad del sistema democrático tan decaído en la actualidad. Como se
ha indicado antes, la academia está conteste al concluir que la democracia
representativa está en crisis y que es necesario afrontarla introduciendo nuevas
formas de democracia. La participación asigna al ciudadano un rol activo que no
se limita sólo a votar cada cierto tiempo, sino que lo transforma en un actor
fundamental. Así, aumenta la legitimidad del sistema y se solucionan distintos
defectos del modelo representativo. Esto permite redistribuir el poder y fortalecer
la sociedad civil. Sin embargo, no debe pensarse que la participación es la
solución a todos los problemas ni es un sustituto del sistema vigente. La
participación ciudadana no es una alternativa a la democracia representativa, sino
sólo un complemento de la misma. Ella no permite reemplazar a las autoridades ni
al rol que corresponde a los partidos políticos como articuladores de los intereses
sociales.
Sin embargo, y como todo en la vida, el Presupuesto Participativo también

adolece de defectos que necesariamente deben ser considerados. Entre ellos
podemos mencionar la decepción de la ciudadanía cuando sus proyectos no

resultan aprobados, la demora en adoptar las decisiones (defecto por lo demás

propio de cualquier democracia), afectación de las instituciones tradicionales y
partidos políticos, formación de caudillismo y corporativismos excluyentes,
cortoplacismo en las decisiones, mayor costo en su adopción, etc.
En suma, el Presupuesto Participativo es un importante mecanismo de

participación cuyas virtudes y resultados hacen aconsejable su incorporación,
teniendo presente eso sí los defectos de que adolece, para así adoptar las
decisiones correctas que permitan aminorarlos y adecuarlo a la realidad local.
CAPITULO II
CONCEPTOS BÁSICOS

1. Sistema de Planificación
La planificación es un proceso que permite a las Entidades del Sector Público, definir
sus Estrategias para la consecución de sus objetivos Institucionales así como
conocer el grado de satisfacción de las necesidades de aquellos a los que ofrece sus
bienes y servicios.
Según la LOM el proceso de planeación local es integral, permanente y participativo,

articulando a las municipalidades con sus vecinos. En dicho proceso se establecen
las políticas públicas de nivel local, teniendo en cuenta las competencias y funciones
municipales.
El sistema de planificación tiene como principios:
La participación ciudadana, a través de sus vecinos y organizaciones vecinales.

La eficiencia y eficacia.
La transparencia.
La gestión moderna.
La rendición de cuentas.
La inclusión.
La equidad.
La imparcialidad y neutralidad.
La subsidiariedad.
La consistencia con las políticas nacionales.
La especialización de las funciones.
La competitividad, y;
La integración.
En el caso de las municipalidades, esta función de planeamiento se expresa a través

de distintos instrumentos de gestión, los que deben orientar el accionar de sus
distintas dependencias e involucrar, algunos de ellos a la población. Entre estos
instrumentos tenemos:
a) Plan de desarrollo municipal concertado
Constituye el principal instrumento de gestión de la municipalidad, establece la visión

de desarrollo del distrito o la provincia que comparte con la población y afianza la
identidad local.

El Plan de Desarrollo Municipal Concertado tiene un carácter orientador de la

inversión, asignación y ejecución de los recursos municipales. Para ello debe
contener:
 Enfoques de desarrollo, centrado en el desarrollo humano y sostenible, un

diagnóstico integral del municipio (como territorio, a nivel temático,
poblacional e institucional).
 Visión compartida de futuro, objetivos, estrategias y políticas públicas locales,
ejes prioritarios de desarrollo por territorios y/o ejes temáticos, programas,
indicadores, metas, diseño de la Gestión del Plan de Desarrollo, seguimiento
y evaluación.
El Plan de Desarrollo Municipal Concertado no sólo debe orientar la acción municipal

sino la del conjunto de actores del distrito o provincia, por eso es importante que sea
concertado. La Municipalidad tiene un rol de liderazgo en el proceso de su
elaboración y ejecución. Para ello, debe establecer los mecanismos de participación
de la población, considerando el rol que le corresponde a los Consejos de
Coordinación Local, que es el de coordinar y concertar el Plan de Desarrollo
Municipal concertado y proponer las prioridades en las inversiones de infraestructura
de envergadura regional, en el caso de los Consejos de Coordinación Local
provincial, y proponer la elaboración de proyectos de inversión y de servicios
públicos locales, en el caso de CCL distritales.
Uno de los aspectos poco abordados de los planes de desarrollo es el referido a su

gestión. Para ello es necesario discutir y definir cómo se llevará a cabo dicha gestión,
definiendo primero un modelo que tome en cuenta la intervención y compromiso del
conjunto de actores públicos y privados.
b) Programación multianual
Los planes de desarrollo municipal concertados señalan la ruta para la avanzar hacia
el desarrollo local, determinando actividades y proyectos de desarrollo, priorizados
en función de los objetivos y ejes estratégicos de desarrollo. Por su parte el Plan de
Desarrollo Institucional determinará el rol a jugar por la Municipalidad como órgano
de gobierno y líder del proceso.
A fin de operativizar dicho rol es necesario contar con la programación multianual

que programe el gasto en el mediano plazo, es decir 3 años. Este ejercicio debe
repetirse cada año.
Esta programación debe establecer:
Los objetivos de mediano plazo para el cumplimiento de los objetivos generales de

largo plazo, señalados en el Plan Institucional de la Municipalidad.

Las metas o logros en un mediano plazo (trienal) que tienen que ajustarse al cálculo
de las partidas de gasto público y endeudamiento que espera concretar la
Municipalidad.
Las actividades y proyectos, priorizados en el proceso de Planeamiento Estratégico
Institucional, identificando actividades y proyectos que contribuyan a cumplir con los
objetivos a través de un uso eficaz y eficiente de los recursos humanos y materiales.
En este proceso intervienen, el alcalde, los miembros del Concejo Municipal y el

equipo técnico que defina la municipalidad para tal efecto.
Las principales pautas para la elaboración del Programa Multianual de Inversión

Pública (PMIP) son las siguientes:
Se debe incorporar los proyectos de inversión que constituyen soluciones a los

principales problemas identificados en el proceso de planeamiento del desarrollo
concertado y debidamente priorizados en el proceso de presupuesto participativo.
Estos proyectos incorporados en el PMIP deben hacer referencia al objetivo o líneas
estratégicas a la cual contribuyen.
Antes de programar nuevos proyectos de inversión, es necesario asegurar la
asignación de recursos correspondiente a la operación y mantenimiento de los
activos e infraestructura existentes a fin de permitir su adecuado funcionamiento.
En la elaboración del PMIP se deben aplicar los criterios de priorización siguientes:
 Los proyectos en ejecución que culminen en el año fiscal siguiente.

 Los proyectos en ejecución que culminen sucesivamente en los años
posteriores.
 Los nuevos proyectos de inversión que cuenten con viabilidad y presenten
mayor rentabilidad social.
 Los nuevos proyectos de inversión que cuenten con viabilidad y cuya fuente
de financiamiento sea donación o cooperación técnica no reembolsable.
 Los proyectos de inversión en elaboración.
Los proyectos de inversión incorporados en el PMIP deben considerar los costos

estimados de operación, mantenimiento y reposición, a fin de asegurar su
sostenibilidad durante la vida útil del proyecto.
El cronograma de ejecución de cada proyecto debe ser consistente con el plazo de

ejecución y los montos de inversión estipulados en los estudios de preinversión del
proyecto, de modo que se asegure que los beneficios del proyecto se generen en los
plazos previstos y no se incurra en mayores costos y gastos.
En relación a los proyectos en ejecución que no tienen Código SNIP, deberá

especificarse lo siguiente:
Los gobiernos locales, si por la norma que los incorpora SNIP, los proyectos no
requieren declaratoria de viabilidad; o, si están exonerados del SNIP.

Los proyectos cuyos estudios de preinversión estén en elaboración deben estar

registrados en el Banco de Proyectos del Sistema Nacional de Inversión Pública.
Las entidades y empresas que pertenecen y están adscritas a un Gobierno Regional
o Gobierno Local remiten a la OPI correspondiente sus propuestas de PMIP. El
PMIP Regional o PMIP Local es elaborado por la OPI, teniendo en cuenta los PMIP
propuestos.
Para la elaboración de los PMIP se tomará en cuenta para el primer año del periodo
la asignación presupuestaria total que se haya definido para dicho año fiscal, y para
los dos años siguientes las proyecciones de recursos públicos contemplados en el
Marco Macroeconómico Multianual.
El Gobierno Regional, durante la elaboración de su PMIP, deberá coordinar con los

Gobiernos Locales ubicados en su circunscripción territorial a efectos de evitar
duplicaciones.
El PMIP Regional o el PMIP Local está conformado por el Informe Regional o

Informe Local y la Ficha de Programación Multianual de Inversión Pública, que
contiene los proyectos priorizados que se prevé ejecutar durante el periodo del
PMIP. Dicho Informe deberá contener como mínimo la información siguiente:
La articulación de los Objetivos del Plan de Desarrollo Concertado con los proyectos
incluidos en el PMIP.
Resumen de Ficha PMIP, con la programación anual con los montos de inversión del
Gobierno Regional o Gobierno Local, y los saldos después del periodo del PMIP,
diferenciando los montos requeridos para proyectos en ejecución y los requeridos
para proyectos nuevos.
Información sobre los proyectos que serán financiados con recursos externos,
considerados en los Programas Trienales de Concertaciones y Desembolsos
externos.
Información sobre la situación de los 20 proyectos en ejecución con mayores montos

de inversión, indicando cronograma de inversión y plazos de ejecución señalados en
los estudios de inversión respectivos.
Información sobre la situación de los 20 proyectos nuevos con mayores montos de

inversión, indicando cronograma de inversión y plazos de ejecución señalados en los
estudios de inversión respectivos.
La lista priorizada de los proyectos de inversión a ser incorporados en el presupuesto

del siguiente año fiscal. (Directiva N° 005-2007-EF/68.01, Directiva para la
Programación Multianual de la Inversión Pública de los Gobiernos Regionales y los
Gobiernos Locales).

La programación multianual servirá de base para la formulación del Plan Operativo

anual y el presupuesto institucional de la Municipalidad.
1.1. Presupuesto
1.1.1. Presupuesto Municipal
Es un instrumento de planificación institucional de corto plazo, a través del cual se

distribuyen los recursos de la municipalidad en función de las prioridades
municipales determinadas para el año fiscal. Contiene el cálculo o estimación de
los ingresos proyectados para dicho período así como su aplicación en el gasto,
teniendo en cuenta las prioridades institucionales, cuyos productos y/o resultados
deben expresarse en metas presupuestarias, posibles de ser contadas y medidas.
a) En base a qué factores se diseña el Presupuesto Institucional
Se diseña en base a:
• Políticas
Las políticas son las prioridades que la municipalidad perseguirá para el año fiscal.
En términos presupuestarios, se les denomina “objetivos institucionales”. En
realidad, son las políticas públicas locales que serán impulsadas con el
presupuesto durante el período.
• Recursos
Los recursos son los ingresos (ya sea los que genere la propia municipalidad o los
que le transfiera el nivel de gobierno nacional) o fuente de financiamiento de la
municipalidad para el año fiscal.
• Metas
Las metas presupuestarias, se refieren a lo que espera producir la organización

municipal, teniendo en cuenta sus prioridades institucionales, expresándose
generalmente en bienes, servicios o infraestructura. Usualmente las metas
presupuestarias abarcan muchas metas operativas, según la actividad o proyecto
a que están referidas.
b) Necesidad de elaborar un Presupuesto Institucional
Para darle un orden, una “lógica de conjunto” al gasto municipal y saber para qué
se gasta.
Muchas veces se olvida la función básica del presupuesto, no se trata de registrar
el gasto en la correspondiente partida sino tener “conciencia clara” de la
orientación del gato. Es decir, se necesita comprender a qué objetivo institucional

contribuye, de modo que los escasos recursos municipales se apliquen en gastos
que respondan a las prioridades institucionales establecidas para el año fiscal.
c) Contenido del Presupuesto Institucional
Debe contener como mínimo la siguiente información:
 Prioridades institucionales
Son las políticas públicas locales que todas las dependencias municipales
deberán aplicar en su gestión operativa para un determinado año.
Estas prioridades se enmarcan dentro de los objetivos estratégicos establecidos
en el plan de desarrollo institucional, de modo que la municipalidad pueda
contribuir de la mejor manera al desarrollo local.
En materia presupuestal, es necesario que las prioridades institucionales
contengan lineamientos claros para los procesos clave que impulsa la
municipalidad según su misión. Debe recordarse que no sólo se trata de tener
presente la lista de los “procesos clave” que impulsa la municipalidad sino
comprender cómo es que funcionan, de modo que ello permita formular políticas
municipales más claras y que puedan ser entendidas por todo el personal de la
organización.
Para efectos presupuestarios, las prioridades institucionales deben expresarse

bajo la forma de objetivos institucionales. Estos se clasifican en:
• Objetivos generales. Se persiguen a nivel de programa. Una vez

priorizados, dan lugar a la escala de prioridades.
• Objetivos parciales. Se persiguen a nivel de actividad o proyecto.
• Objetivos específicos. Se persiguen a nivel de subprograma.
Sin embargo esta priorización no es suficiente para la gestión institucional

municipal; ya que cada proceso clave que una municipalidad impulsa debería
contar con sus correspondientes objetivos debidamente priorizados. Tengamos en
cuenta que las prioridades institucionales no sólo informan al presupuesto
institucional municipal sino también al planeamiento operativo.
 Estimación de ingresos y previsión y formulación de gastos
1) Estimación de ingresos:
Debe evitarse sobreestimar los recursos, dado que –durante la fase de ejecución
presupuestal- generará expectativas de gasto que no contarán con la
disponibilidad financiera para atender las obligaciones que impliquen.
Deben estimarse o calcularse los recursos que se esperan recaudar durante el
año, ya sean generados por la propia municipalidad o transferidos por el gobierno

nacional u otras entidades y que serán incorporados al presupuesto institucional

municipal.
Recordemos evitar “inflar” el presupuesto municipal, para atender alguna

adquisición, contratación se servicios u obra. Ello constituye una práctica dañina
dado que “nadie gasta lo que no tiene”, criterio que también se aplica a la gestión
presupuestaria municipal.
2) Previsión y formulación de gastos
Cabe recordar que los cuadros de necesidades son los documentos en los que se
designan los requerimientos para las adquisiciones o contrataciones que será
necesario realizar para lograr las metas operativas programadas por cada
dependencia.
El presupuesto debe contener la previsión de gastos que se esperan realizar
durante el ejercicio. Esta se elabora en base a los cuadros de necesidades que
cada dependencia presenta durante los trabajos propios del planeamiento
operativo.
Para efectos del presupuesto, esta previsión de gastos se organiza teniendo en
cuenta la actividad o proyecto en el que se encuentra comprendida. Ello quiere
decir que los equipos técnicos municipales deben tener bien claro lo siguiente:
 ¿A cuál meta operativa contribuye el gasto propuesto?

 ¿En cuál meta presupuestaria se encuentra comprendida la meta operativa
a la que contribuye el gasto?
 ¿En cuál actividad o proyecto se encuentra prevista la meta presupuestaria
a la que finalmente contribuye el gasto?
La formulación de gastos ocurre cuando estos se “ubican” en la categoría

presupuestaria a la que sirven. Es decir, cuando se identifica en cuál actividad o
proyecto se encuentran comprendidos.
 Metas presupuestarias
Las metas presupuestarias son los que la municipalidad espera producir para un
determinado año fiscal. Estas deben cuantificarse.
 Elementos de las metas presupuestarias:
Finalidad: Precisión del objeto de la meta.

Unidad de medida: Precisa la magnitud que se utilizará para medir la meta.
Cantidad: Número de unidades de medida que se espera alcanzar.
Ubicación geográfica: Corresponde al lugar donde se ejecuta físicamente la
meta presupuestaria.
 Estructura funcional programática

La estructura funcional programática (EFP) es el “esquema de trabajo” del

presupuesto institucional. Es un “mapa” en el que se ubican los programas,
subprogramas, actividades y proyectos, organizados según la función a la que
sirven.
 En el presupuesto:
a) Las funciones, son los deberes primordiales que debe cumplir el Estado
según sus fines, definidos constitucionalmente. Los gobiernos locales al
formar parte del Estado deben identificar cuáles son las funciones a las que
contribuyen.
b) Los programas y subprogramas presupuestarios, responden a los procesos

clave que impulsa la organización municipal y tienen en cuenta el tamaño
de la municipalidad.
En el caso de las municipalidades pequeñas, con escaso personal y recursos, los

programas y subprogramas seleccionados deben ser pocos de modo que
concentren los recursos y esfuerzos municipales en objetivos programáticos muy
precisos.

En el caso de las municipalidades de mayor envergadura, los procesos clave

requieren de una mayor especialización por el tamaño de la organización, la
magnitud de los servicios que presta y las actividades que realiza para el
desarrollo local; la selección de los programas y subprogramas será mayor
teniendo presente la demanda de recursos que involucra su desenvolvimiento y la
mayor división del trabajo que implique para la municipalidad.
 El Presupuesto Municipal es:
• Un instrumento de planificación: Porque busca anticiparse a la probable

situación financiera de una municipalidad antes que se inicie el año fiscal, con el
objeto de distribuir los recursos municipales de la manera más eficiente,
permitiendo el adecuado financiamiento de las metas presupuestarias a fin de
lograr que las políticas públicas locales definidas para dicho período se cumplan.
• Una herramienta de asignación de recursos: Su función principal es distribuir

de la mejor manera los escasos recursos públicos municipales calculados para el
año fiscal, apoyándose en los principios y técnicas presupuestarias, de modo que
se articulen sus tres elementos: i) prioridades institucionales, ii) recursos
municipales y iii) productos y resultados.
• Un instrumento táctico: La información que contiene debe encontrarse

articulada a la programación operativa municipal, en lo referido a la gestión
administrativa de los servicios públicos a cargo de las municipalidades y del
programa de inversiones municipal, conforme a las prioridades que fluyen de las
políticas municipales trazadas para el año fiscal en que se aplica.
• Un instrumento de relevancia estratégica: La técnica presupuestaria ayuda a

lograr los objetivos estratégicos del desarrollo institucional y del desarrollo local,
según la programación estratégica correspondiente, retroalimentando la
formulación de las políticas municipales de corto y mediano plazo así como los
criterios para la selección y determinación de las metas presupuestarias.
 El Presupuesto Municipal No es:
• Un plan operativo ni tampoco un programa de adquisiciones y

contrataciones:
No tiene por qué contener una programación detallada de lo que hay que hacer,
tampoco un listado de los responsables y los recursos que se utilizarán para lograr
los objetivos y metas propuestas. Más bien, debe resumir las principales líneas de
acción municipal en el corto plazo.
Esa programación detallada que denominaremos operativa corresponde a otros

instrumentos de gestión que se aplican en el corto plazo, a saber: el plan operativo

institucional (POI), el plan anual de adquisiciones y contrataciones (PAAC) y el

plan municipal de inversiones (PMI).
El presupuesto municipal, más bien, busca articular los recursos públicos

municipales calculados, con la programación operativa de los distintos servicios
municipales y de la inversión local, en función de las políticas públicas
municipales.
• Un instrumento que ordena la gestión financiera municipal para un

determinado año fiscal:
Las cifras previstas para los ingresos y gastos contenidos en el presupuesto
municipal, no se ejecutan necesariamente en la realidad.
Así pues, el equilibrio presupuestario no significa equilibrio financiero. Muchas

veces, por diferentes razones (presión política, múltiples demandas, expectativas
de gasto, etc.) se sobreestiman los recursos municipales para un determinado
período, aprobándose “en el papel” cifras de ingresos y gastos que no
corresponden a un cálculo técnico. Dicha situación genera que la municipalidad
asuma obligaciones de gasto más allá de sus reales posibilidades financieras.
Esta práctica distorsiona seriamente las finanzas municipales y ha causado en

muchas municipalidades, el conocido “déficit financiero crónico” del cual padecen.
 Fines que cumple el Presupuesto Municipal:
Debemos atender que los fines del presupuesto municipal, tienen como objeto en
determinar el empleo que debe darse a las sumas que pro distintos impuestos o
servicios municipales se obtiene de los administrados o particulares, o por el
contrario, determinar qué contribuciones han de establecerse para conseguir los
necesarios recursos con que solventar los gastos públicos y alcanzar el fin
concreto de la gestión pública municipal, que es el bien común de sus vecinos.
El presupuesto municipal es considerado como un instrumento de política
institucional, de planificación de corto plazo y de racionalización administrativa,
tiene como objetivo, prever o estimar las fuentes y montos de recursos financieros
municipales que se obtendrán en un ejercicio y asignarlos para el financiamiento
de los planes, proyectos, actividades, así como para el funcionamiento operativo
de la estructura organizativa.
 El ejercicio Presupuestal Municipal:
De acuerdo a la doctrina de la gestión pública, se puede definir al ejercicio

Presupuestal municipal al instrumento fundamental de la gestión de las finanzas
públicas y la herramienta básica para alcanzar sus objetivos, considerando como
prioridades de la asignación presupuestal el aumento del gasto social, con criterios
de calidad, y el aumento del gasto de inversión, permitiendo con ello mejorar
significativamente el capital físico y humano del Estado, que en el mediano plazo

deberá reflejarse en un mayor crecimiento, empleo, inversión y mejor

aprovechamiento de las oportunidades de negocios que proporciona una
economía que compita en el mundo globalizado, a través de ganancias de
productividad.
Se debe tener en cuenta que el ejercicio presupuestal municipal, dispone la
implementación de presupuesto por Resultados a nivel de programas pilotos, en el
cual los pliegos incluidos en las actividades de estos programas pilotos consideran
el gasto correspondiente en su respectiva estructura funcional programática para
el año fiscal determinado, facilitando su traslado hacia los procesos que
comprende el presupuesto por resultados.
Dentro del contexto de la implementación de la gestión presupuestaria por
resultados, el ejercicio presupuestal municipal constituye una de las columnas
principales del proceso de transformación de la gestión del gasto público y
mejoramiento de la administración estatal y mejoramiento de la administración
estatal de los servicios públicos con calidad, eficiencia y evaluando los resultados
logrados en función de indicadores de gestión.
1.1.2. Presupuesto Participativo
Es el mecanismo de gestión que incorpora a la población organizada en la

determinación del destino de una parte del presupuesto de una Municipalidad,
tomando como referencia el Plan de desarrollo Concertado.
Para determinar el monto destinado al proceso del presupuesto participativo
previamente la Municipalidad debe calcular los recursos necesarios para cubrir sus
obligaciones continuas como el pago del personal, sus beneficios sociales, el pago al
personal jubilado, las deudas de la municipalidad, así como asegurar la prestación
eficiente de los servicios básicos que brinda. También debe asegurar el
financiamiento y mantenimiento de aquellos proyectos o servicios que se encuentren
en ejecución. Una vez realizado dicho calculo el Concejo Municipal definirá en el
monto que será sometido a presupuesto participativo.
La instancia responsable del proceso es el Consejo de Coordinación Local, pero la
aprobación del Presupuesto es atribución exclusiva del Concejo Municipal.
2. Gerencia de Planificación en Lima Metropolitana
2.1. Subgerencia de Planes y Programas Corporativas
2.2. Subgerencia de Desarrollo Institucional

2.3. Subgerencia de Cooperación Técnica
2.4. Subgerencia de Informática
3. Plan de Acción Municipal
CAPITULO III
ANÁLISIS DE HECHOS

1. Análisis del Presupuestal Municipal
La Municipalidad de Lima posee una subgerencia de Regional de Planeamiento y

Presupuesto
Los gobiernos locales tienen un gran reto en el desarrollo local, orientado a
generar calidad de vida a través de un crecimiento económico sostenible en el
largo plazo, en un marco de gobernabilidad y respeto al estado de derecho. Una
buena gestión municipal debe facilitar la cooperación eficiente entre los diferentes
niveles de gobierno y los diferentes actores locales.
Por lo que la Municipalidad Metropolitana de Lima en esta subgerencia diferentes
jefaturas en las áreas de planeamiento, estadística e informática; presupuesto,
inversión pública.
Dicha gerencia en el área de planeamiento todos los años se encarga de
estructurar un plan de acción en donde se hace una redistribución del ingreso
fiscal dicho que resulta ser el presupuesto municipal que es un instrumento de
planificación, una herramienta de asignación de recursos en la que incluye tres
elementos:
a) Prioridades institucionales
b) Recursos municipales
c) Productos y resultados
Además es un instrumento táctico, que articula la programación operativa

municipal, en lo referido a la gestión administrativa de los servicios públicos a

cargo de la municipalidad y del programa de inversión municipal, conforme a las

prioridades que fluyen de las políticas municipales trazadas para el año fiscal en el
que se aplica. Otra de sus cualidades es ser instrumento de relevancia
estratégica.
Este presupuesto se diseña en base de recursos, políticas y metas manifestándolo
en una serie de actividades que se realizarán para la solución de los problemas de
infraestructura, orden de la cuidad, limpieza, seguridad cuidadana, desarrollo
social, etc.
1.1. El Ciclo del Presupuesto Municipal por Programas
El Presupuesto Municipal por Programas cubre, de forma cíclica, todos los

aspectos de administración propios de un sistema eficiente de control de los
recursos públicos: formulación, ejecución, seguimiento, control y evaluación.
La formulación contempla las etapas que van desde el retomar los compromisos,
metas y objetivos definidos por el Concejo Municipal en la Planificación
Estratégica hasta la presentación del anteproyecto de presupuesto a la población
y posterior aprobación por el gobierno local.
La etapa de Ejecución define las normas, procedimientos e instrumentos
necesarios para garantizar la transparente administración de los recursos públicos.
En la etapa de Seguimiento, Control y Evaluación se definen las formas de registro
y control de cada uno de los actos financieros de la municipalidad de forma tal que
a lo largo de la ejecución se mantenga estricto apego a las metas y objetivos
definidos por el Concejo Municipal.
d) La Formulación
El proceso de formulación del Presupuesto Municipal por Programa es

fundamental para que este instrumento cumpla su función de planificación y
control y que permita medir objetivamente el nivel de eficacia en el cumplimiento
de objetivos y metas y de eficiencia en la utilización de los recursos.
Para ellos se requiere que la información sea lo más exacta y completa posible y
que el proceso de formulación siga los pasos establecidos, los que a continuación
se abordan.
1.2. Definición de Metas de Desarrollo Anual partiendo del

"Plan de Acción de Planificación Estratégica"
Con base al Plan de Acción de Planificación Estratégica producto del proceso de

planificación estratégica y oficializado por el Concejo Municipal, éste deberá

discutir y aprobar las " Metas de Desarrollo Anual". El Concejo Municipal emitirá
una ordenanza con las Metas de Desarrollo, las cuales deberán guiar al Alcalde y
a su equipo en el proceso de formulación del plan operativo anual y del
presupuesto.
1.3. ¿Cómo se debe planificar?
El Alcalde recibe del Concejo Municipal las Metas de Desarrollo Anual aprobadas
y las entrega al Comité Técnico.
El Comité Técnico, analiza las Metas de Desarrollo Anual aprobadas por el
Concejo Municipal y el resto de información sugerida antes para elaborar una
propuesta de objetivos y metas operativos a cumplir en ese año por la
municipalidad y por cada una de las direcciones, así como una propuesta de
"Normativa Presupuestaria" orientada a mejorar los niveles de eficiencia de la
gestión municipal; esta normativa debe contener las políticas, normas y
responsabilidades del proceso de formulación.
El Alcalde una vez que revisa las propuestas y aprueba las entrega a cada
Director para que sirvan junto con la “Normativa Presupuestaria” para elaborar su
Plan Operativo por Programa.
Es importante crear comisiones de trabajo de acuerdo a la estructura de cada
municipio ya sea en cada sección o departamento, las cuales deben generar las
primeros propuestas de planes utilizando el formato “Plan de Acción Anual" el cual
se adjunta en anexo.
Una vez elaborada las propuestas por sección o departamento se debe formar un
equipo por Dirección que revise y coordine la propuesta de plan operativo anual
por Dirección.
Con las propuestas de Planes Operativos por Dirección, el Comité Técnico con
una visión multidisciplinaria deberá integrar el Plan Operativo Anual de la
Municipalidad asegurándose que se oriente al cumplimiento de las metas anuales
de desarrollo definidas por las autoridades municipales.
Una vez obtenido el Plan Operativo Anual, se procede a formular el Presupuesto
Municipal por Programas partiendo de la estimación de los ingresos.
2. Análisis del Presupuesto Participativo en Lima
En el área de presupuesto podemos encontrar uno de los programas más

importantes de la gestión metropolitana como el programa de presupuesto
participativo cuyo mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y
transparente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones Estado–
Sociedad Civil que se realiza siempre un año anterior. A partir del 2001 se lleva a

cabo el presupuesto participativo que hasta el 2007 el procedimiento era distinto a

la actualidad dicho procedimiento posee un enfoque de resultados destacando en
el proceso cuatro fases. Para que se lleve a cabo antes se realiza una
convocatoria abierta en la página web de la municipalidad que la convoca, en la
que se tiene la participación de varios dirigentes distritales como interdistritales de
dos a más personas en talleres de preparación para la ideación de proyectos, la
misma que se somete a consulta popular, para este año se hizo una consulta vía
internet en la se obtuvo más de 4000 votos y se prevé que cada año aumente las
participaciones.
En el actual gobierno municipal se ha descentralizado el presupuesto participativo
en la zona de Lima Metropolitana propiamente dicha, cuyos actores son los
alcaldes de las distintas municipalidades distritales y las organizaciones
debidamente inscritas y la zona del Cercado de Lima.
Dichas organizaciones son las siguientes:
a) Organizaciones sociales
b) Organizaciones económicas
c) Organizaciones culturales
d) Organizaciones juveniles
e) Instituciones sector público, educativas públicas y privadas
f) ONG e instancias de concentración
En este proceso de planificación el presupuesto asignado para el próximo año se

incluyen diversos proyectos en cada una de las esferas sociales para el desarrollo
integral de la cuidad en los distintos Ejes de Desarrollo:
 Desarrollo Urbano y Espacio Público
 Medio Ambiente
 Desarrollo Social, Educación y Cultura
 Desarrollo Económico
 Convivencia y Seguridad
 Movilidad y Transporte
2.1. Fases del presupuesto participativo
Conforme a lo señalado anteriormente respecto del proceso la es su realización en

fases:
Primera fase: Convocatoria
 Difusión de la convocatoria en diferentes medios de comunicación
 Inscripción de diferentes organizaciones debidamente inscritas, cumpliendo
a cabalidad los requisitos de inscripción, en representantes el cual se
denomina agentes participante como (comedores populares, vaso de

leche, etc) y agentes territoriales (cómite de juntas vecinales, clubes

deportivos, discapacitados, etc), organizaciones de carácter empresarial,
publicas y privadas.
 Se realiza la inscripción en el libro de empadronamiento.
Segunda fase: Concentración

 Antes de la presentación de los proyectos, se les capacita a las diferentes
organizaciones participantes en talleres descentralizados.
 Presentación de una serie de proyectos.
 Ejecución del taller de priorización la misma que empezará la actividad del
proceso de elección de los posibles proyectos a ejecutarse durante el
próximo año.
 Consulta vecinal, se pone en conocimiento de los vecinos de los proyectos
con la finalidad que ellos voten que proyectos consideran que tiene
prioridad
Tercera fase: Coordinación

 En esta fase, el desarrollo local así como la función y competencia se
encuentra a cargo de la municipalidad.
 La misma que se encarga de recibir las demandas de las personas de los
proyectos que se realizarán las mismas que son canalizadas a diversas
instituciones públicas y privadas siempre en cuando se encuentren
propuestos.
Cuarta fase: Formalización

 En dicha fase se rinden cuentas.
 El gerente de planificación y presupuesto rendirá cuentas antes las
organizaciones y vecinos.
 Esta fase concluye en la firma de actas y compromisos, firmas las
autoridades y los vecinos.
 Se elige el Comité de Vigilancia, en la que es asignadas dos
representantes conformando un total de 12 personas.
Desde el año pasado se incentiva la participación de niños y

adolescentes.
2.2. Comité de vigilancia
El Comité de Vigilancia realiza acciones de vigilancia ciudadana del

proceso participativo. Es elegido por los agentes participantes como parte

del Taller de Priorización y Formalización de Acuerdos y será conformado

por los agentes participantes que representan a la sociedad civil y debe
ser reconocido formalmente por el Consejo Regional o Concejo Local.
Son sus funciones:
a. Vigilar el cumplimiento de los acuerdos del Proceso del Presupuesto

Participativo.
b. Vigilar que el Gobierno Local cuente con un cronograma aprobado de
ejecución de obras, de los proyectos de inversión priorizados en el
proceso participativo.
c. Vigilar que los recursos del Gobierno Local destinados al presupuesto
participativo del año fiscal sean invertidos de conformidad con los
acuerdos y compromisos asumidos.
d. Vigilar que los proyectos priorizados y ejecutados se vinculen
efectivamente con la mejor provisión de servicios o productos a la
población, en el marco de los resultados identificados, incluyendo los
niveles de cobertura alcanzados.
e. Vigilar que la sociedad civil cumpla con los compromisos asumidos en
el cofinanciamiento de los proyectos de inversión, incluidos en el proceso
participativo.
f. Informar semestralmente, al Consejo de Coordinación Local sobre los
resultados de la vigilancia.
g. Presentar un reclamo o denuncia al Concejo Municipal, a la Contraloría
General de la República, al Ministerio Público o a la Defensoría del
Pueblo, en caso encuentren indicios o pruebas de alguna irregularidad en
el proceso del Presupuesto Participativo o en la implementación de los
acuerdos adoptados en éste.
PDC Presentación del Plan de Desarrollo Concertado - PDC
En esta etapa se presenta la visión y objetivos estratégicos contenidos en

el PDC, su avance de ejecución y logro de resultados. Adicionalmente el
Alcalde informa el porcentaje de la asignación presupuestaria que será
destinada al Presupuesto Participativo.
PIA: Presupuesto Institucional. Los proyectos deben ser incluidos en el
Presupuesto Institucional del gobierno correspondiente para su
aprobación por el Consejo Regional y Concejo Municipal, según
corresponda en el mes de junio. Asimismo, la Gerencia de Planificación y
Presupuesto o la que haga sus veces, elabora un cronograma de
ejecución de proyectos.

CAPITULO IV
SISTEMA DE PLANIFICACIÓN EN
LOS TRES ÚLTIMOS AÑOS

a. Plan de Acción 2011

b. Plan de Acción 2012
c. Plan de Acción 2013
d. Análisis de los Planes

CAPÍTULO V
CONCRETIZACIÓN DE
RESULTADOS

CAPÍTULO VI
ESTADÍSTICAS

CONCLUSIONES

RECOMENDACIONES

ANEXOS

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Sistema Presupuestal Municipal y el Presupuesto Participativo

Facultad de Derecho-UNFV Página 1

1.3. ¿Cómo se debe planificar? ..................................................................................... 34

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Facultad de Derecho-UNFV Página 3

Facultad de Derecho-UNFV Página 4

El presupuesto municipal constituye sin lugar a dudas, el instrumento de gestión

Si no existiera presupuesto en el gobierno municipal difícilmente se lograría una

Por otra parte, el presupuesto participativo permite fomentar un espacio de

Facultad de Derecho-UNFV Página 5

de esta manera se busca mejorar la asignación y ejecución de los recursos

También mediante el presupuesto participativo se pretende reforzar la relación

Otro gran beneficio sería el de poder reforzar la transparencia, el seguimiento, la

Facultad de Derecho-UNFV Página 6

Facultad de Derecho-UNFV Página 7

El presupuesto es un instrumento y una norma importante que sirve como un

Dicho gasto debe expresarse en valores y términos financieros, Su característica

• Tipo de movimiento, ingreso o gasto.

• Concepto del gasto o ingreso.

• Descripción del ingreso o gasto.

a. Los gastos que, como máximo, pueden contraer las municipalidades

El conjunto de desembolsos o salida de dinero , que realiza la municipalidad,

Facultad de Derecho-UNFV Página 8

 Gastos corrientes, son los gastos que se realizan para el mantenimiento u

Los ingresos provienen de diferentes fuentes, estos son:

 Recursos directamente recaudados (o recursos propios) que pueden ser:

3. Base Legal del Presupuesto Municipal

Facultad de Derecho-UNFV Página 9

El proceso presupuestario se sujeta al criterio de estabilidad, concordante con las

Desde el punto de vista del Derecho Constitucional, la Constitución Política del

Asimismo, el Artículo 199 de la referida norma constitucional, señala que: “Los

Facultad de Derecho-UNFV Página 10

participación de la población y rinden cuenta de su ejecución, anualmente, bajo

Otro instrumento de base legal que sustenta el presupuesto público, encontramos

Ley de Bases de Descentralización, Ley Nº 27783

Artículo 18.- Planes de desarrollo

18.1. El Poder Ejecutivo elabora y aprueba los planes nacionales y sectoriales de

18.2. Los planes y presupuestos participativos son de carácter territorial y

19.1. El presupuesto anual de la República es descentralizado y participativo. Se

Artículo 20.- Presupuestos regionales y locales

20.1. Los gobiernos regionales y locales se sustentan y rigen por presupuestos

20.2. Los presupuestos de inversión se elaboran y ejecutan en función a los

20.3. Los presupuestos operativos se financian con los ingresos propios, y

Otro instrumento legal, que regula lo referido al Régimen Presupuestario, es el

j) Eficiencia en la ejecución de los fondos públicos

k) Centralización normativa y descentralización operativa

Facultad de Derecho-UNFV Página 12

Finalmente, se debe considerar que de acuerdo a lo dispuesto por el Articulo II del

La constitución política del Estado, le otorga autonomía a las municipalidades,

La autonomía económica, consiste en la capacidad de decidir sobre su

En el Articulo IX del Título Preliminar de la ley orgánica de municipalidades ley

4. Base Legal del Presupuesto Participativo

De acuerdo con lo dispuesto por el Articulo 53 de la ley orgánica de

Facultad de Derecho-UNFV Página 13

Atendiendo a un sector de la doctrina de la gestión pública, definen al presupuesto

4.1. Origen del Presupuesto Participativo

Facultad de Derecho-UNFV Página 14

En 1988 el 98% del presupuesto municipal estaba destinado a pagar sueldos de

Si bien no es el remedio a todas las enfermedades, la experiencia demuestra que

En la actualidad más de 60 ciudades brasileñas han adoptado el Presupuesto

4.2. Naturaleza del Presupuesto Participativo

El presupuesto participativo constituye una de las experiencias más modernas y

Consideramos que lo criticable de esta definición es que da por supuesto que el