Burocracia

El término viene del francés " bureaucratie", y este de bureau, oficina, escritorio, y -cratie, -cracia: gobierno.

 "El gobierno de las normas y organización explícitas"

 En un sentido original, que se traslada al uso común, burocracia se asocia a ineficiencia, pereza y
derroche de medios. Generalmente se percibe, en la imaginación popular, como un ente que existe
únicamente para sí mismo y que sólo logra resultados que acaban ampliando las dimensiones de la
burocracia. Así, comúnmente se usa de manera peyorativa.
 No obstante, de acuerdo al análisis sociológico de Max Weber, el sistema tiene connotaciones más
positivas, en que es una forma de organización y administración más racional que las alternativas, que se
caracterizan como sistemas basados en aproximaciones "carismáticas" o "tradicionales". Weber definió
a la burocracia como una forma de organización que realza la precisión, la velocidad, la claridad, la
regularidad, la exactitud y la eficiencia conseguida a través de la división prefijada de las tareas, de la
supervisión jerárquica, y de detalladas reglas y regulaciones.

La palabra fue introducida al vocabulario político-económico —con una connotación negativa— por Jean-
Claude Marie Vicent de Gournay, quien escribió —con anterioridad a la Revolución francesa y en relación a las
políticas practicadas por la monarquía absoluta—: "Tenemos una enfermedad en Francia que seriamente intenta
obstaculizar nuestros esfuerzos; esta enfermedad es llamada buromania". En otras ocasiones se refiere a "la
burocracia" como forma de gobierno.1

En una carta —fechada el 15 de julio de 1765— un enciclopedista alemán, el barón Von Grimm, escribe: "El
verdadero espíritu de las leyes en Francia es el de aquella burocracia de la cual el fallecido Sr. De Gournay se
quejaba tanto; aquí las oficinas, los funcionarios, secretarios, inspectores e intendentes no son nombrados en sus
puestos para beneficiar el interés público, en realidad parecería que el interés público ha sido instaurado para
que las oficinas puedan existir"2

Sin embargo, la burocracia, entendida como la tentativa de establecer mecanismos e instituciones con la
intención de obtener, centralizar y procesar información a fin de poder tomar decisiones efectivas acerca del
futuro, es quizás tan antigua como la historia de la civilización misma. Ejemplo de ello es el escriba, quien
primero hizo su aparición y ascenso a la prominencia en Sumeria —que muchos consideran la primera
civilización como tal, con un sistema de escritura y cálculo tan complejo que se necesitaba un entrenamiento de
largo plazo para poder emplearlo (ver escritura cuneiforme). Tanto entre los sumerios como los antiguos
egipcios los escribas llegaron a ejercer un gran poder, dado que eran los únicos capaces de efectuar, acceder y
controlar tanto los documentos como los cálculos necesarios para determinar cosechas esperadas, impuestos, etc
(ver, por ejemplo: Unidades de medida en el Antiguo Egipto y Papiro de Ahmes). Más tarde, en el imperio
persa, la habilidad de los escribas y la extensión del imperio mismo permitió la división del imperio en
provincias, dirigidas por funcionarios (sátrapas) nombrados por y responsables al emperador (Sah).

Generalmente se considera3 que el sistema de burocracia antigua más eficiente fue el sistema chino, en el cual,
por más de mil años, los mandarines establecieron y mantuvieron un sistema sumamente efectivo y estable
basado en el nombramiento o contratación y promoción de los funcionarios o adminsitradores públicos en
relación a estudios rigurosos y exámenes competitivos generales o impersonales (es decir, basados en las
capacidades necesarias para ejecutar las funciones correspondientes a la posición).

La extensión al sistema burocrático moderno empieza con la expansión del poder del Estado durante las
monarquías absolutas (ver, por ejemplo Cameralismo y Colbertismo, en relación al cual debe entenderse el
criticismo del Sr. De Gournay) y continúa con la Revolución industrial, que marca el término de la asociación
exclusiva y tradicional entre la burocracia y el Estado y la extiende a empresas y organizaciones no estatales.
A partir de esas fechas, la creación y desarrollo de empresas tales como la Compañía Británica de las Indias
Orientales ocasiono la gran y acelerada expansión de la burocracia no estatal: el término "civll servant"
(empleado publico) en el presente entendido como significando un empleado del gobierno, fue originalmente
creado para describir a los masivo números de administradores entrenados y empleados por la Compañía” (de
Indias).4 Este proceso culmino en propuestas tales como la de Henry Fayol acerca de la Funciones
Administrativas de una empresa como siendo las que coordinan y sincronizan todas las demás funciones de las
mismas.

Características de la burocracia

De acuerdo a Fayol, un sistema de administración eficiente se caracteriza por:

1. Subordinación de intereses particulares, a los intereses generales de la empresa: por encima de los
intereses de los empleados están los intereses de la empresa.
2. Unidad de mando: en cualquier trabajo un empleado sólo deberá recibir órdenes de un superior.
3. Unidad de Dirección: un solo jefe y un solo plan para todo grupo de actividades que tengan un solo
objetivo. Esta es la condición esencial para lograr la unidad de acción, coordinación de esfuerzos y
enfoque. La unidad de mando no puede darse sin la unidad de dirección, pero no se deriva de esta.
4. Centralización: es la concentración de la autoridad en los altos rangos de la jerarquía.
5. Jerarquía: la cadena de jefes que va desde la máxima autoridad a los niveles más inferiores y a la raíz de
todas las comunicaciones que van a parar a la máxima autoridad.
6. División del trabajo: quiere decir que se debe especializar las tareas a desarrollar y al personal en su
trabajo.
7. Autoridad y responsabilidad: es la capacidad de dar órdenes y esperar obediencia de los demás, esto
genera más responsabilidades.
8. Disciplina: esto depende de factores como las ganas de trabajar, la obediencia y la dedicación un
correcto comportamiento.
9. Remuneración personal: se debe tener una satisfacción justa y garantizada para los empleados
10. Equidad: amabilidad y justicia para lograr la lealtad del personal
11. Orden: las personas y los materiales deben estar en el lugar indicado en el momento preciso.
12. Estabilidad y duración del personal en un cargo: hay que darle una estabilidad al personal
13. Iniciativa: tiene que ver con la capacidad de visualizar un plan a seguir y poder asegurar el éxito de éste
14. Espíritu de equipo: hacer que todos trabajen dentro de la empresa con gusto y como si fueran un equipo,
hace la fortaleza de una organización y control.

De acuerdo a Weber, un sistema burocrático es regulado por los principios siguientes:

 El desempeño de funciones oficiales es permanente y constante (en el sentido que los funcionarios no
cambian tareas arbitrariamente y que siempre habrá alguien que desempeñe determinada función).

 Tales funciones se ejecutan estrictamente de acuerdo a las siguientes reglas:

a) Las tareas de cada funcionario están delineadas de acuerdo a criterios impersonales.

b) El funcionario tiene la autoridad para desempeñar sus tareas.
c) Los medios de coerción a disposición de ese funcionario son estrictamente limitados y las condiciones
de su uso claramente definidas.

 Las responsabilidades y autoridad de cada funcionario son parte de una jerarquía de autoridad, con
derechos y deberes apropiados de supervisión y apelación.
 Los funcionarios no son propietarios de los recursos que utilizan en el desempeño de sus funciones, pero
son responsables por el uso de tales recursos.
  Los ingresos en relación al desempeño de las funciones están estrictamente separado de cualquier otro.
Igualmente en relación al trabajo.
 Las posiciones y/o funciones no pertenecen ni pueden ser apropiadas por los funcionarios (es decir, no
se pueden heredar, transferir, etc., por decisión del funcionario).
 Las funciones se desempeñan —y se llega a decisiones— sobre la base de documentos escritos.

Adicionalmente, existen los siguientes considerandos en relación a los funcionarios:

 Cada funcionario es contratado, nombrado o elegido sobre la base de su conducta.

 Cada funcionario ejerce la autoridad que le ha sido delegada de acuerdo a reglas generales e
impersonales. Su lealtad es al correcto desempeño de sus funciones.
 La contratación, elección y/o posición de cada funcionario depende de sus calificaciones relevantes o
técnicas.
 El trabajo del funcionario es exclusivo. El funcionario no puede tener otro trabajo o responsabilidad que
el desempeño de sus funciones.
 El funcionario es compensado o premiado con un salario regular y la posibilidad de progreso en su
carrera, progreso que depende primariamente de su esfuerzo y dedicación al desempeño de sus
funciones.

El funcionario debe ejercer su buen juicio y habilidades, pero su deber es ejercerlas en el servicio de la
autoridad superior (incluyendo, especialmente en el caso de altos funcionarios, la autoridad de la ley).
Últimamente, el funcionario es responsable por el desempeño imparcial de sus funciones tal como están
establecidas ya sea en la ley o regulaciones relevantes y debe sacrificar sus opiniones personales —o renunciar
a su cargo— si es que ese deber le llega a ser contrario.

Percepciones de la burocracia

Como hemos visto, y a pesar de la efectividad y ventajas administrativas que el sistema ha conferido
históricamente a los estados, la reacción frente a su aplicación o extensión no ha sido universalmente
aprobatoria. Muchos, siguiendo a De Gournay (quien en este sentido se puede ver como antecediendo al
Liberalismo clásico) lo consideraban como esencialmente negativo.

Sin embargo, autores como Adam Smith y John Stuart Mill sobrepasaron esas visiones tempranas, buscando
proporcionar un fondo teórico a la asignación racional de los recursos, a la producción, y a la fijación de
precios, teorías muchas veces basadas en la organización burocrática de las actividades económicas y las
empresas.

Quizás los primeros que intentaron realizar un examen académico general del fenómeno y sus consecuencias
fueron Karl Marx y Friedrich Engels, para quienes la burocracia se origina y desarrolla a partir de cuatro
fuentes: la religión, el Estado, el comercio y la tecnología.5

En general, para esos pensadores la burocracia también tiene un rol negativo (por ejemplo, Marx escribe: "En
realidad, la burocracia como la organización civil del Estado se opone al Estado Social de los civiles" (es difícil
traducir el juego de palabras en el original alemán) ver op cit "Nota a Parrafo 297"). Marx también describe a la
burocracia como "la república petrificada". Sin embargo, introducen una diferencia interesante: la burocracia
como instrumento del Estado y la burocracia como intrumento de la sociedad civil (que tanto Marx como
Engels conceptualizan —en las "corporaciones" o guildas y gremios— como la sociedad burguesa).

Así pues, Marx sugiere la burocracia como uno de los elementos que han posibilitado, en este caso, la
emergencia de las instituciones políticas de la sociedad burguesa (a través del desarrollo de las corporaciones)
y, más en general, la posibilidad que la burocracia sea un instrumento no estatal sino uno al servicio de los
actores de la producción y la "sociedad civil" en general. En la concepción marxista la burocracia no contribuye
a la creación de riqueza, pero gobierna (controla y organiza) tal producción apropiándose de una porción de ella
a través de leyes (impuestos, licencias, tributos, etc.). Es entonces, un costo social (o costo a los productores)
pero es un costo que puede ser aceptable, en la medida que hace posible mantener el orden social y posibilita la
expansión del producto común. El problema en relación a la burocracia es entonces, desde este punto de vista,
no tanto si la burocracia puede tener un papel legítimo en la sociedad, sino cuál es el costo de ese papel,
particularmente dado que las clases sociales (propietarios de los factores de producción: proletariado,
capitalistas, terratenientes, etc.) están constantemente en disputa sobre la distribución del producto del proceso
de producción (ver, por ejemplo, «Explotación social»). Se ha sugerido que Marx no profundizó el estudio en
relación al papel general de la burocracia, especialmente acerca de la posibilidad que desplace del poder a las
clases productoras propiamente tales.

Sin embargo, y con posterioridad (1851), Auguste Comte propone una sugerencia precisamente en ese sentido
(en su "Système de Politique Positive", ver dirigismo ) asignando al gobierno el rol de conducir la acción
individual al objetivo común. Para Comte ese gobierno -se alega- seria necesariamente autoritario, en que la
acción de ese Estado se basa en el descubrimiento y aplicación de "leyes naturales" por los administradores
científico-técnicos. Para Comte los "sabios positivistas" tienen el papel principal de educar en un proceso que
"dará a cada uno el conocimiento necesario para comprender su lugar, su papel como "órgano de la
humanidad"" a través de un sistema que debe ser "preciso tanto acerca de los programas como acerca de los
"cuadros institucionales"; tendiendo a limitar absolutamente la intervención de la individualidad. ..
(implementando de manera rutinaria) la investigación administrativa, centralización uniformisante, reasignacion
regular del personal a fin de evitar relaciones personales, cursos de contenido preciso y programas estrictos,
todo es planificado y anunciado por adelantado.6 Ese desplazamiento de dirección política por una elite técnico-
burocráticas llegó a ser, para algunos (ver, por ejemplo, «Trotsky»), de mayor importancia en tentativas
posteriores de implementar la concepción marxista. (ver «Capitalismo de Estado»). Más generalmente, la
propuesta de Comte se percibe como estando en las bases de los sistemas de administración en Europa
continental en la segunda mitad del siglo XIX.

Max Weber introdujo, de acuerdo a muchos, el concepto al vocabulario académico moderno, basándose en el
estudio de los sistemas de administración pública europeos continentales de su época. Para Weber la burocracia
tiene una connotación positiva, en que es un sistema más racional que las alternativas anteriores, sistemas de
administración que basan la autoridad en las tradiciones o el carisma.

De acuerdo a Weber, la burocracia es un sistema de gobierno o control legal (en el sentido de estar sometido a
reglas explícitas y generales). Es impersonal (es decir, la autoridad va a quien tiene la capacidad de ejecutar
ciertas funciones, determinado por criterios establecidos en relación al desempeño de la tarea y no en base a
personas determinadas ya sea por tradición o carisma; ver también «Meritocracia»), eficiente, eficaz y
perdurable (en la medida que distribuye y coloca funciones y poderes a los niveles adecuados de manera
racional) y tiende a disminuir las desigualdades sociales (en la medida que por un lado distribuye autoridad y
por el otro el acceso a esa autoridad y sus posibles privilegios no se transmiten de generación a generación).

Sin embargo, Weber también enfatizó que la burocracia puede anquilosarse, dado que quienes tienen poder
buscan preservarlo; y/o a carecer de flexibilidad, por ejemplo, cuando confronta casos individuales o especiales.