La seguridad ciudadana: instrumentos de análisis

M. Murrià(1); C. González(2)
Área de Seguridad. Institut d’Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona. Universitat
Autònoma de Barcelona. Campus de Bellaterra, Edifici MRA, Plaça del Nord, planta 2,
08193 Bellaterra (Cerdanyola del Vallès).

(1) (2)
Marta.Murria@uab.cat Carlos.Gonzalez.Murciano@uab.cat

GRUPO DE TRABAJO: SOCIOLOGÍA JURÍDICA Y CRIMINOLOGÍA

PRIMER BORRADOR

1. ¿QUÉ ESTAMOS MIDIENDO CUANDO HABLAMOS DE SEGURIDAD CIUDADANA?

El fenómeno de la seguridad ciudadana tiene dos dimensiones inseparables: la dimensión

objetiva (el hecho: la delincuencia real) y la dimensión subjetiva (la percepción: la opinión sobre
la seguridad de los ciudadanos). La inseguridad ciudadana, en consecuencia, se compone del
riesgo real (la probabilidad de ser víctima de la delincuencia) y del riesgo percibido (el miedo al
delito y el conjunto de inseguridades).

El estudio del fenómeno de la inseguridad ciudadana no se puede limitar al análisis de su

dimensión objetiva, sino que también debe considerar su dimensión subjetiva. La dimensión
objetiva y la dimensión subjetiva de la seguridad son fenómenos de naturaleza diferente y,
aunque su asociación es innegable, no siempre van de la mano. El malestar del ciudadano que
experimenta alguna forma de inseguridad no se corresponde necesariamente con el riesgo real
de victimización al que se encuentra expuesto, sino que a menudo responde a un miedo difuso
que depende de múltiples factores que forman un esquema explicativo complejo (sociales,
económicos, territoriales, individuales, etc.).

En resumen, cuando analizamos la inseguridad ciudadana estamos midiendo dos aspectos: la

extensión de la delincuencia y la percepción de seguridad o de inseguridad. A lo largo de las
siguientes páginas veremos cómo se pueden estudiar estas dos vertientes de la inseguridad
ciudadana y cómo el problema de su análisis resulta indisociable de la ausencia generalizada
de indicadores que permitan dimensionar correcta y exhaustivamente el impacto real de las

1
distintas políticas de seguridad en la actividad delictiva y en el sentimiento de seguridad. La
necesidad de disponer de indicadores fiables de la delincuencia y la inseguridad, más que una
cuestión meramente académica, se presenta como exigencia política de primer orden.

1.1. Medir la delincuencia

Desde que Émile Durkeim escribió Las reglas del método sociológico sabemos que la
delincuencia es inherente a toda sociedad:

La delincuencia forma parte de la estructura normal de una sociedad: el delito no se encuentra

en la mayoría de las sociedades sino en todas, aunque cambia en sus manifestaciones: lo
normal es sencillamente que exista una delincuencia y que cada sociedad asuma, sin
sobrepasarse, un cierto límite que no es imposible fijar. Más aún: constituye un factor de salud
pública, una parte integrante de toda sociedad sana; el delito es normal porque una sociedad
sin él sería completamente imposible (DURKHEIM, 1995)

La delincuencia es un hecho social y, también gracias a Durkeim, sabemos que los hechos
sociales pueden ser estudiados empíricamente. Sin embargo medir la delincuencia es un
problema porque para poder estudiarla primero es necesario delimitar el objeto de estudio:
saber exactamente qué es lo que se quiere analizar. En efecto, no está tan claro quién decide
(y cómo se decide) el carácter delictivo de todas y cada una de nuestras relaciones sociales.
En otras palabras, quién y cómo se decide en qué relaciones sociales ha habido una agresión
que podríamos considerar delictiva.

Por ejemplo, si se admite que sólo las sentencias judiciales pueden decidir cuando una relación
ha sido delictiva, se está empleando una definición de la delincuencia meramente formal, que
implica un cómputo de delitos muy pequeño. En consecuencia, se debe asumir que cuando
hablamos de delincuencia, se pueden emplear diferentes definiciones que se corresponden con
los diferentes niveles que permiten cuantificarla, describirla y analizarla.

El primer nivel corresponde a toda la delincuencia presente en una sociedad. Obviamente, es

un nivel muy difícil de cuantificar. De hecho, es imposible medirlo en su totalidad porque no
siempre hay conciencia del carácter delictivo de todas y cada una de nuestras relaciones
(máxima extensión de la delincuencia y mínimo grado de reconocimiento social).
El segundo nivel corresponde a todas las relaciones delictivas de las que son conscientes
víctimas y agresores. Este nivel corresponde con la denominada definición social de la
delincuencia, que incluye todas aquellas relaciones que la población define como delictivas,
aunque no se haya presentado denuncia, ni se haya juzgado ni sentenciado hecho alguno. La
definición social asume que son los individuos los que deciden cuántas de sus relaciones

2
sociales han sido delictivas (sea cómo agredidos o como agresores), por lo que es la definición
que se acerca más a la realidad, sin necesidad de ningún referente ni judicial ni policial.

El tercer nivel atañe a la delincuencia conocida por la policía. La definición policial reduce la
delincuencia al volumen de hechos conocidos por este servicio (mediante denuncia u oficio),
tanto si finalmente hay sentencia judicial como si no. El recuento de hechos delictivos que “se
pierden” entre el segundo y el tercer nivel forman la conocida “cifra negra de la delincuencia”.

El cuarto nivel es la delincuencia que llega a los tribunales (sea a través de denuncia
ciudadana, investigación policial, o acción de la Fiscalía) y el quinto incluye solamente la
delincuencia que los tribunales han sentenciado (la definición judicial) (SABATÉ, 2005).

Figura 1. Los niveles de delincuencia. ¿De qué hablamos cuando hablamos de delito?

Delitos se ntenc ia dos

Delit o s enjuicia dos

D e litos denuncia do s

Hec hos considerados delictivos por las víctima s

Todos los delitos

1.2. Medir el sentimiento de seguridad

El componente subjetivo de la inseguridad ciudadana también puede estudiarse

empíricamente, aunque esta dimensión de la seguridad presenta más dificultades de
interpretación y explicación que problemas de medición. La razón es que los sentimientos de
inseguridad no siempre guardan una relación directa con la dimensión objetiva de la seguridad
ciudadana. Algunas veces el sentimiento de inseguridad es directamente proporcional a la
probabilidad real de ser víctima del delito; entonces el temor a la delincuencia se presenta
como una relación razonable entre el miedo que experimenta el ciudadano y su nivel de
exposición cierta y directa a una o varias formas concretas de victimización. Otras veces, sin
embargo, la inseguridad es una construcción social que se presenta como un miedo difuso
donde intervienen múltiples factores (la inseguridad social global, las inseguridades
económicas o respecto al nivel de vida).

Existen varias formas de analizar esta dimensión subjetiva. Lo más común es el uso de
encuestas de opinión sobre temas de seguridad (a menudo sujetas a las encuestas de
victimización), aunque también existe la posibilidad de estudiarla mediante técnicas cualitativas

3
tales como entrevistas en profundidad, grupos de discusión o marchas de reconocimiento de
espacios inseguros. La vivencia de la seguridad también se puede conocer mediante procesos
participativos en los que asociaciones de vecinos o de comerciantes, por ejemplo, realizan
reuniones con los responsables de la gestión de seguridad para explicar las problemáticas a las
que se enfrentan.

2. INSTRUMENTOS DE MEDIDA

Cada una de las formas de definir la delincuencia y la inseguridad tiene un objeto de estudio
diferente y pretende cuantificar diferentes aspectos. Así, trabajan con sus propios instrumentos
de medida (tienen sus propias técnicas de recogida de la información) y tienen diferentes
metodologías de análisis de esta información (clasifican y usan terminologías distintas y
trabajan con variables y indicadores propios).

2.1. Las estadísticas judiciales

La cuestión de cómo medir la delincuencia emergió cuando ésta se convirtió en un problema

social. Los primeros análisis de la inseguridad ciudadana se realizaron en Europa basándose
en el recuento de la actividad de los tribunales. A comienzos del siglo XIX la medición de datos
judiciales pasó a ser sistemática. Fueron pioneros los estudios que encargó el archiduque Peter
Leopoldo sobre la actividad de los tribunales de la Toscana italiana o el que encargó el
consejero Montyon sobre las condenas en la jurisdicción de parlamento de París. Con un ritmo
variable en función del país, se comenzaron a recoger datos sobre las condenas más graves,
luego sobre todas las sentencias y finalmente también sobre la población encarcelada. El
Compte géneral de l’administración de la justice francés, publicado de forma regular a partir de
1827 se convirtió en la referencia europea sobre la medición de la delincuencia durante el siglo
XIX (ZAUBERMAN, 2008).

Sin embargo, desde el principio se plantearon dudas acerca de la

pertinencia de esta forma de medir de la delincuencia. Por su naturaleza, las estadísticas
judiciales se limitan sólo al componente objetivo de la seguridad ciudadana. Se cuantifica la
delincuencia sólo en base a las decisiones judiciales sobre individuos declarados culpables, por
lo que registran un escaso número de delitos. Como es lógico, la clasificación de los hechos
delictivos y la terminología que se utiliza en esta perspectiva es la derivada del código jurídico-
penal. La información se recoge mediante las estadísticas de sentencias judiciales y los
registros administrativos de los departamentos de justicia. En su análisis se emplean
indicadores como las diligencias, sentencias de los tribunales o cantidad de población reclusa.

2.2. Las estadísticas policiales

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Poco a poco, las dudas sobre la fiabilidad de las estadísticas judiciales para la cuantificación de
la delincuencia pusieron de manifiesto la necesidad de buscar otras fuentes de información.
Siguiendo el consejo de Thorsten Sellin (1931), los registros policiales sustituyeron las
estimaciones judiciales como fuente del conocimiento de la delincuencia (ZAUBERMAN, 2008).
El objetivo era conseguir que la pérdida de información sobre la cantidad de delincuencia fuese
menor.

El objeto de estudio de la estadística policial son los hechos que llegan a conocimiento de la
policía a través de la denuncia de los ciudadanos o a través de las investigaciones policiales de
oficio. El análisis de las tendencias de la seguridad mediante el uso de registros policiales
emplea aquellas variables e indicadores que marquen los atestados de denuncia o de
investigación policial. A partir de estos datos se construyen indicadores descriptivos e índices
de seguimiento (PEÑA y SÁNCHEZ, 2009).

La estadística policial es un buen instrumento si se quieren estudiar los hechos delictivos que
se contemplan en el código penal o en las leyes de un país. También es apropiada para medir
tendencias de delitos que tienen índices de denuncia elevados y delitos poco comunes pero
graves. Permite el análisis de áreas geográficas pequeñas y fenómenos estadísticamente poco
frecuentes. Finalmente, también sirve como un indicador para valorar las cargas de trabajo de
la policía (COSTA, 2009).

Sin embargo, la cuantificación de la actividad delictiva que concierne a las estadísticas

policiales, aun siendo considerablemente más amplia que la que se deriva de los juzgados,
está igualmente sesgada al limitarse a los datos de denuncia o de oficio policial. Ni se
denuncian todos los hechos delictivos, ni se investigan en la misma proporción, ni el volumen
de intervenciones policiales es representativo de la delincuencia de un territorio determinado.
Además, la estadística sobre ilícitos delictivos puede estar afectada por los hábitos y las
normas de registro, por la misma actuación de la policía y por la cifra negra de los ilícitos no
denunciados.

En resumen, las estadísticas policiales y las estadísticas judiciales son de carácter institucional,
y por lo tanto, proporcionan indicadores que están más relacionados con la gestión de las
respectivas instituciones que con la extensión real de la delincuencia. Aun así, hay una
importante diferencia entre ambas. La estadística de los delitos conocidos por la policía es el
comienzo del trayecto institucional de la delincuencia (indica el primer contacto que su
extensión real tiene con el sistema de justicia penal). En cambio, las estadísticas judiciales
marcan el final del trayecto: contienen la delincuencia oficialmente definida por los tribunales de
justicia; por tanto su ajuste con la realidad es menor.

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2.3. Las encuestas de victimización y las encuestas de autoinculpación

Las dudas sobre la conveniencia de utilizar solamente datos institucionales para analizar la
seguridad ciudadana aumentaron (o aparecieron) cuando los gestores de la seguridad pública
empezaron a cuestionarse su eficacia a raíz de un aumento sin precedentes de la delincuencia
contra la pequeña propiedad. Con la expansión de la sociedad de consumo los hurtos y robos
de objetos pequeños pasaron a ser una actividad delictiva frecuente, pero la denuncia de estos
hechos era escasa (ROBERT, 2003). Esto evidenció la pérdida de información que suponía el
uso de las estadísticas policiales para determinar la extensión de la delincuencia. El registro de
la delincuencia mediante datos policiales depende en gran parte de la propensión de las
víctimas para informar o no a la policía, de la prioridad que ésta atribuye a la detección de cada
tipo de delito, de la facilidad o dificultad para la detección de los delitos y de la visibilidad o
invisibilidad de los diferentes tipos de delincuencia y de delincuentes.

Las dudas sobre la conveniencia de utilizar únicamente recuentos institucionales para medir la
extensión de la delincuencia eran persistentes y condujo a la búsqueda de registros no-penales
que pudiesen utilizarse para validar resultados. Por ejemplo, los registros policiales sobre
homicidios se compararon con las estadísticas sobre las causas de deceso en los registros
hospitalarios (ZAUBERMAN, 2008) o se idearon sistemas para calcular la extensión de la
delincuencia a través de los costes que ésta generaba a las víctimas. En cualquier caso, y pese
a los esfuerzos realizados, estas investigaciones sólo ofrecían aproximaciones generales a
manifestaciones muy concretas de la delincuencia, pero en ningún caso a su extensión global.

Los expertos se preguntaron cómo llevar a cabo encuestas a gran escala sobre la delincuencia
y experimentaron desde dos enfoques distintos. Primero, los cuestionarios dirigidos a las
personas que habían cometido actos delictivos (encuestas de autoinculpación) y,
posteriormente, mediante el uso de cuestionarios a las víctimas (encuestas de victimización).

Las encuestas de autoinculpación (autoinformes, selfreports) son una técnica de recogida de

datos poco empleada por obvias dificultades de representatividad, resultando más útil para
estudios cualitativos o sobre poblaciones y problemáticas específicas (por ejemplo la
delincuencia juvenil) que para cuantificar la actividad delictiva de una sociedad. Su objeto de
estudio es el delincuente.

Las encuestas de victimización, en cambio, se evidenciaron como el método más adecuado

para medir la seguridad ciudadana desde la óptica de la definición social de la delincuencia. La
primera encuesta de victimización se realizó el año 1966 en los Estados Unidos. Al Biderman,
Philip Ennis i Al Reiss diseñaron una encuesta con el objetivo de complementar la estadística
policial. Los resultados fueron sorprendentes y confirmaron la importancia cuantitativa de la
cifra negra de la delincuencia (GONDRA, 2009). Después de convertirse en una herramienta

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indispensable en los Estados Unidos desde la década de 1970, la experiencia se extendió por
el resto del mundo una década más tarde, aunque de forma en absoluto homogénea y con
variaciones considerables de un país a otro, tanto en cantidad como en calidad y periodicidad.

Las encuestas de victimización confieren centralidad a la víctima, porque se basan

precisamente en la información que ésta proporciona. Basándose en una muestra
representativa de la población, informan del porcentaje de personas que dicen haber sido
víctimas de algún hecho que consideran delictivo. Esto supone que son los propios
entrevistados los que deciden cuánta delincuencia hay, al margen de lo que puedan constatar
las estadísticas policiales y/o judiciales. Este instrumento de medida también ofrece
información sobre la cantidad de hechos que han ocurrido, porque pregunta a las víctimas por
el número de veces que han sufrido cada uno de los hechos. Asimismo, también permiten
describir estos episodios delictivos (costes económicos y psicológicos, lugar de los hechos,
denuncia, características del delincuente, etc.) y, por supuesto, conocer las principales
características de las víctimas (edad, sexo, ocupación, etc.).

Lógicamente las encuestas de victimización no recogen la totalidad de la delincuencia. Sus

principales limitaciones -además del error muestral inherente a cualquier encuesta- son sus
dificultades para registrar la victimización de la población no residente en el territorio de
referencia (turistas, población flotante); tampoco registran la delincuencia no convencional con
víctima colectiva (fraudes, estafas, delitos contra la salud pública, etc.), ni registran
adecuadamente la violencia doméstica (el hogar es donde se producen un mayor número de
agresiones y donde se realiza la encuesta, lo que inhibe la libertad de las víctimas a la hora de
ofrecer sus respuestas).

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Figura 2. Instrumentos de medida del delito: utilidades y limitaciones.

Instrumentos de Utilidad de
Fuentes Definición Limitaciones Indicadores
medida registro

- Problemas de registro con

Todas las
la victimización de menores
relaciones Encuestas de Registra
de edad.
delictivas de las victimización mediante - Índice de
- Limitaciones para registrar
Víctimas que son encuesta o victimización
hechos violentos.
conscientes Encuestas de formulario - Índice denuncia
- Dificultades para recoger la
víctimas y autoinculpación estandarizado
delincuencia de cuello
agresores.
blanco.
- Capacitación del personal
para clasificar hechos co
- Delitos
criterios claros y uniformes.
conocidos
- Poca información
- Delitos
Registra a partir complementaria sobre los
Delincuencia esclarecidos
Organismos Estadística de la escena del autores, móviles, causas y
conocida por la - Intervenciones
policiales policial crimen o por sobre los resultados de la
policía. policiales
denuncia intervención judicial.
- Demanda
- Puede contar como delitos
(llamadas) a la
hechos que no los eran
policía
(muertes naturales o
accidentales p.ej).
- Sólo tiene en cuenta
hechos que originan apertura
- Causas (causas
Delincuencia Registra a partir de sumario.
Sistema Estadística abiertas)
conocida por los de investigación o - Su unidad de análisis son
judicial- penal judicial - Resoluciones
juzgados. sumarios abiertos los procesos y no los delitos.
(sentencias)
Un mismo proceso puede
involucrar dos o más delitos.
- Su unidad de análisis son
personas privadas de la
libertad y no delitos. Un
- Población
Registra número mismo detenido puede ser
Delincuencia encarcelada
Sistema Estadística de personas inculpado más de un delito.
sentenciada - Población bajo
penitenciario judicial-penal privadas de - Subregistro: no todos los
(condenada). medidas penales
libertad hechos delictivos son
alternativas
denunciados, aún menos son
juzgados y pocos delitos son
condenados.

Fuente: Elaboración propia en base a informe PNUD, 2009.

2.4. Encuestas de victimización en Europa y América

El uso de encuestas de victimización ha sido un fenómeno emergente que se ha ido

extendiendo por todo el planeta, especialmente a partir de la década de los años ochenta y
noventa. Las experiencias son muy numerosas y abordan con distinto nivel de detalle el
análisis de la victimización y la percepción de la seguridad ciudadana. Estas estudios pueden
formar parte de encuestas de opinión más amplias que exploran diferentes ámbitos de la
realidad social (por ejemplo, módulos sobre seguridad ciudadana en encuestas de opinión
general sobre las condiciones de vida de la población) o bien se puede tratar de estudios
específicos, encuestas cuyo foco de interés es la victimización, la percepción de seguridad y
otros asuntos relacionados con la gestión de la seguridad ciudadana, como la relación con la
policía o las opiniones de los ciudadanos sobre la dureza de las leyes o el funcionamiento de la
justicia (DAMMERT, 2008).

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A continuación se describen las principales experiencias de países que han integrado el uso de
encuestas específicas de victimización y de opinión sobre la seguridad a la gestión de la
seguridad ciudadana. Algunos de ellos, como Inglaterra y Gales, cuentan con una amplia
tradición de estudios mediante encuesta a nivel nacional. En otros, estas prácticas están
menos extendidas aunque puedan estar muy desarrolladas a nivel local o regional. Este último
es el caso de la ciudad de Barcelona que cuenta con una de las series analíticas más largas
sobre victimización a nivel mundial. En cualquier caso, la variedad de situaciones es enorme y
no es posible establecer de manera irrefutable las distintas trayectorias de implantación de las
encuestas de victimización para cada país. Así las cosas, la descripción que sigue a
continuación no pretende ser exhaustiva, sino informar y orientar sobre aquellas experiencias
que por su importancia histórica o técnica pueden resultar más relevantes.

2.4.1. Las encuestas de victimización en América del Norte

Tras el éxito de los primeros estudios de la seguridad ciudadana mediante el uso de encuestas,
el Departamento de Justicia de los Estados Unidos (BJS) comenzó a desarrollar una encuesta
de victimización a nivel nacional. Desde el año 1972 la National Crime Victimization Survey
(NCVS) se ha establecido como la principal fuente de información sobre victimización en
Estados Unidos. Sin embargo, ya en los años ochenta comenzaron a escucharse algunas
críticas, referidas sobretodo al escaso tratamiento de la distribución del riesgo entre diferentes
categorías de población o a la existencia de delitos que permanecían ocultos (como los delitos
sexuales y los delitos de “cuello blanco”) (SOZZO, 2008). Por ello, en 1992 se rediseñó el
cuestionario para obtener información a nivel focal (aparecen módulos específicos sobre delitos
sexuales y otros crímenes violentos) y adaptándolo a las posibilidades que ofrecían las nuevas
tecnologías informáticas.

En otros países como Canadá, también se comenzaron a desarrollar estudios sobre la

victimización, si bien aparecen como un suplemento de la Enquête sociale générale, destinada
a medir cuestiones laborales y sociales sobre las condiciones de vida de la población. Estas
encuestas se iniciaron en 1988 con una periodicidad quinquenal, por lo que esta año pueden
consultarse los resultados correspondientes a su quinta edición.

2.4.2. Las encuestas de victimización en América Latina

Las encuestas de victimización han conocido una fuerte difusión internacional como
herramienta para producir información cuantificada sobre el delito, intentando superar el
problema de la cifra negra de las estadísticas oficiales (SOZZO, 2008). Con el contexto
internacional como marco de referencia, el uso de encuestas de victimización es un fenómeno
emergente en América Latina.

En Argentina, las primeras encuestas de victimización se realizaron durante la década de los

noventa por la Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos

9
Humanos de la Nación. Originalmente diseñadas para obtener información sobre la Ciudad de
Buenos Aires, el número de espacios urbanos sujetos a estudio fue creciendo progresivamente
(el Gran Buenos Aires, la ciudad de Rosario, Córdoba, el Gran Mendoza,…), en lo que parecía
marcar una tendencia hacia la creación de una encuesta nacional que permitiese desagregar
sus resultados para los principales distritos de la nación. No obstante, en el año 2003 estas
pesquisas dejaron de realizarse, generando un déficit en el diagnóstico sobre la violencia y la
criminalidad en Argentina.

En Colombia, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y el

Departamento Nacional de Planeación (DNP), realizaron una Encuesta de Victimización en el
año 2003. Sin embargo la experiencia más relevante (por su continuidad) es la que realiza la
Cámara de Comercio de la ciudad de Bogotá. Los indicadores recopilados por esta encuesta
son un importante complemento del Sistema Unificado de Información de Violencia y
Delincuencia (SUIVD) del gobierno de Bogotá.

En el año 2005 el Ministerio de Interior de Perú realizó una encuesta de victimización con la
contribución financiera del Banco Interamericano del Desarrollo (BID) y con la cooperación
técnica de UNICRI. Los resultados de este estudio se incluyeron en el Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana (SINASEC). Sin embargo, en el Perú el uso de encuestas de
victimización ha sido esporádico, al igual que en El Salvador, donde cabe mencionar los
esfuerzos de la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES) que
en 2006 promovería la encuesta sobre seguridad en colaboración con el PNUD.

Así, la situación de América Latina respecto a los estudios de victimización y opinión sobre la
seguridad es muy compleja. Hasta el momento únicamente México y Chile han desarrollado
estudios de este tipo de manera sistemática. En Chile, gracias al convenio entre el Ministerio
del Interior y el Instituto Nacional de Estadística (INE), se han desarrollado cuatro encuestas de
victimización de forma sistemática. Desde su primera aplicación en el año 2003 la Encuesta
Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana (ENUSC) se ha convertido en un instrumento anual
de medida de la seguridad ciudadana, transformándose en el instrumento de cobertura
nacional urbana más actualizado en el contexto regional. Por su parte, la Fundación Paz
Ciudadana y Adimark vienen realizando desde 1998 el estudio “Índice Paz Ciudadana”,
ofreciendo datos semestrales en comunas de Gran Santiago y otras importantes comunas del
país.

En México, desde la creación en 2002 del Instituto Ciudadano de Estudios Sobre la Inseguridad
(ICESI), se ha venido elaborando anualmente la Encuesta Nacional de Inseguridad (ENSI)
buscando consolidar un instrumento para la medición especializada sobre inseguridad en
México, conformando un observatorio que trabaja para evaluar la confiabilidad de las cifras
oficiales en materia de seguridad pública y la administración de justicia.

10
2.4.3. Las encuestas de victimización en Europa
La British Crime Survey (BCS en adelante), proporciona indicadores gubernamentales oficiales
para Inglaterra y Gales desde el año1982. Tomando como modelo la National Crime Victim
Survey (NCVS), la encuesta británica se concibió como un instrumento de investigación
criminológica que permitiría complementar los registros policiales, ofreciendo al público una
imagen realista sobre los niveles, tendencias y riesgos asociados a la delincuencia. En los años
sucesivos se realizaron diversas ediciones de la BCS (en 1984, 1988 y 1992), hasta que en
2001 se estableció una periodicidad anual y se incrementó la muestra para poder ofrecer
resultados para cada una de las 43 regiones policiales de Inglaterra y Gales. Este cambio se
debe a la importancia que los gestores de la seguridad ciudadana han ido concediendo a la
BCS, considerándola un instrumento útil para evaluar las actuaciones que se realizan para
prevenir la delincuencia, gestionar los niveles de miedo y medir los niveles de confianza en la
justicia.

Las encuestas de victimización también cuentan con una larga tradición en Holanda.
Inicialmente formaban parte de la encuesta permanente sobre las condiciones de vida en los
hogares holandeses. A partir de 1980 este módulo se implementa como una operación
estadística independiente (Rechtsbeschermin en Veiligheid). Esta encuesta convive desde
1993 con una serie de estudios realizados por la policía para evaluar su funcionamiento. Es el
denominado Monitor de policía (Politiemonitor Bevolking, PMB) que se concibe como un
instrumento para la gestión local de la seguridad.

Inspirándose en el monitor holandés, en 1998 el gobierno federal belga inició un proyecto para
evaluar el estado de la seguridad ciudadana periódicamente cada dos años. El monitor de
seguridad belga (Veiligheidsmonitor) aparece entonces asociado a la gestión de la seguridad
ciudadana, como un método para evaluar los contratos locales de seguridad establecidos entre
la policía y la comunidad, como un instrumento sobre el que poder establecer estrategias para
combatir la delincuencia y para evaluar sus resultados.

En España las encuestas de victimización aparecieron a principios de los años ochenta,

aunque a nivel estatal estas investigaciones destacan por su carácter puntual (el Centro de
Investigaciones Sociológicas desarrolló encuestas de este tipo de 1978 a 1980, en el año 1995
y recientemente en 2007 para la población de Madrid). El verdadero arraigo de este género de
investigaciones se produce en el ámbito local, coincidiendo con los primeros procesos
electorales democráticos. La experiencia más relevante es la de la ciudad de Barcelona, donde
se lleva a cabo una encuesta de victimización con carácter anual desde el año 1984. La
Encuesta de victimización y opinión sobre la seguridad de Barcelona (EVB) se amplió a su área
metropolitana en el año 1989. Posteriormente, en 1999, el Departamento de Interior de
Catalunya realizaría una encuesta de victimización que acabaría confluyendo con las dos

11
encuestas anteriores en el año 2002, formando una sola operación de trabajo de campo y
estadística.

En Francia, la primera encuesta de victimización de carácter nacional fue realizada por el

Centro de Investigaciones Sociológicas del Derecho y las Instituciones Penales (CESDIP) en el
año 1985. No obstante hicieron falta diez años para volver a disponer de encuestas de
victimización de carácter nacional de forma sistemática. Sin embargo, las fuertes divergencias
respecto a los datos del registro policial hicieron que el Ministerio del interior francés
abandonase el tratamiento de esta encuesta (ROBERT, 2008). De nuevo fue el nivel local el
que brindó una mejor acogida a estos estudios. Son especialmente relevantes las encuestas de
victimización que el CESDIP ha realizado con el Instituto de obras públicas y urbanismo de la
región d’Île-de-France (IAURIF), con sucesivas ediciones en 2001, 2003, 2005 i 2007.

También en Italia se realizaron encuestas de victimización a nivel nacional. La primera se

realizó en el año 1998 a cargo del Instituto Nacional de Estadística y se repitió en el año 2002.
Sin embargo la aplicación de encuestas específicas sobre victimización y seguridad ha
adquirido una mayor relevancia a nivel regional, especialmente a través de los programas del
proyecto Città sicure, un ejemplo de desarrollo de encuestas de victimización e investigación
sobre la seguridad auspiciadas por gobiernos regionales y comunales.

2.4.4. Las experiencias internacionales

Desde finales de los años ochenta (1987) se realiza la International Crime and Victimization
Survey (ICVS). Diseñada inicialmente para obtener información de carácter comparado entre
distintos países, existen algunas aprensiones respecto a su representatividad (DAMMERT,
2008). Por una parte, al querer ofrecer datos comparables, el cuestionario no puede adaptarse
a la realidad criminal de cada país. Por otro lado, las muestras de los estudios sólo consideran
las ciudades más pobladas de cada país, limitando así la inferencia de resultados a nivel
nacional. Del mismo modo, en sus sucesivas ediciones ha dado cobertura a un número variable
de países diferentes (en ocasiones a un único país), dificultando la comparación de resultados.

La EU-ICVS es una versión específicamente europea de la ICVS. Financiada por la Comisión

Europea y desarrollada por el Instituto Gallup, la EU-ICVS apareció por primera vez en el año
2005. En esta misma línea de trabajo, el EUROSTAT está promocionando una encuesta con el
objetivo de desarrollar una estrategia exhaustiva y coherente entre sus países miembros para
medir la delincuencia y la justicia penal, si bien las limitaciones de este estudio son las mismas
que pueden atribuirse a la ICVS.

3. LÍMITES Y POSIBILIDADES EN EL ANÁLISIS DE LA SEGURIDAD CIUDADANA

12
Allí donde las administraciones se comprometieron a garantizar la protección de sus
ciudadanos y comenzaron a desarrollar sistemas de control del delito, surgió la necesidad de
obtener informaciones fiables que permitiesen evaluar el estado de la seguridad ciudadana. Los
sistemas de información e indicadores necesarios para desarrollar estos análisis se han ido
desarrollando según las necesidades políticas y sociales de cada momento. Las autoridades de
cada comunidad local o país, respaldadas por el poder institucional y atendiendo a su contexto
organizativo y cultural, han ido seleccionando y definiendo qué fuentes e indicadores podían
ser significativas para abordar esta tarea.

Las diferencias en cuanto a los instrumentos empleados y las decisiones metodológicas

empleadas en estos análisis son, sin duda, relevantes. La importancia asociada a esta cuestión
es difícil de exagerar, pues son estas informaciones las que establecen las condiciones
discursivas a través de las cuales se definen los problemas de seguridad y se actúa sobre
ellos. Sin embargo, y a pesar de estas diferencias, cuando en la actualidad se consideran las
tradiciones históricas y los dispositivos institucionales que moldean las políticas de seguridad
ciudadana puede observarse un importante núcleo común en cuanto al uso de las fuentes de
información y de los indicadores. Los siguientes apartados se centran en el estudio de estos
elementos comunes y de los datos que de ellos se derivan.

3.1. Los indicadores policiales

El desarrollo de la moderna política criminal ha hecho de las estadísticas que cuantifican la

actividad de los cuerpos de policía una de las principales fuentes de información sobre la
seguridad ciudadana. Esto es así porque la institución policial es, en muchos países, la
encargada de prestar los servicios de control de la delincuencia.

Sin duda, la organización de una buena base estadística policial constituye un excelente
indicador sobre el funcionamiento de los sistemas de gestión de la seguridad ciudadana. Sin
embargo, y esto es importante repetirlo, de estos datos no pueden extraerse informaciones
directas sobre la evolución de la delincuencia, sino que permiten identificar y cuantificar las
actividades que realizan los cuerpos de policía en relación a unos hechos presuntamente
delictivos.

Los elementos computables mediante el uso de este sistema estadístico son las actuaciones
policiales tramitadas a través de atestados, expedientes, actas y actuaciones de oficio. El
esquema de obtención de información es el siguiente:
1. Los servicios de policía conocen un hecho, ya sea como resultado de la colaboración
ciudadana mediante contacto telefónico o denuncia, ya sea como resultado de las labores de
vigilancia de los propios servicios de policía.

13
2. Se realiza la intervención correspondiente y se documenta mediante un sistema de
registro estandarizado que puede valerse de formularios impresos o informatizados.
3. Los datos sobre los hechos y sobre las actuaciones se recogen en una base de datos,
que puede ser propia del servicio policial o compartida con otros cuerpos policiales o judiciales.

Estos procedimientos permiten obtener tres grandes tipos de informaciones de las que se
pueden derivar indicadores útiles para el seguimiento de las políticas de seguridad ciudadana.
Se trata de informaciones que hacen referencia a los hechos conocidos por la policía y
sancionados por las leyes, los hechos esclarecidos y las personas que resultan detenidas.

La búsqueda de indicadores que permitan analizar con el máximo nivel de detalle el fenómeno
de la criminalidad es una constante para cualquier analista de la seguridad ciudadana. A
continuación se ofrece una breve descripción de los principales indicadores empleados por los
sistemas de policía.

3.1.1. Hechos conocidos por la policía

Hacen referencia a aquellas situaciones que motivaron la intervención del servicio policial,
generalmente a causa de una infracción del código penal o de alguna otra legislación especial
sobre las que la policía tiene competencia. El cómputo de estas intervenciones permite obtener
una medida global sobre los ilícitos penales (delitos y faltas) que llegan a conocimiento del
sistema criminal. Se trata de la tasa de criminalidad, que calcula el número total de ilícitos
penales (delitos y faltas) detectados por cada mil habitantes:
• Tasa de criminalidad. Número total de Ilícitos penales detectados /1.000 habitantes.

También es posible desarrollar medidas específicas para cada tipo de hecho detectado. Sin
ánimo de ser exhaustivos, los principales indicadores que es posible calcular a partir de estas
fuentes son:
• Tasa de delitos contra el patrimonio / 1.000 habitantes.
• Tasa de robos con violencia física o psíquica / 10.000 habitantes.
• Tasa de homicidios / 100.000 habitantes.
• Tasa de delitos por agresiones sexuales / 10.000 habitantes.
• Tasa de tirones en vía pública / 10.000 habitantes.
• Tasa de robos en viviendas / 10.000 viviendas.
• Tasa de sustracciones de vehículos / 10.000 vehículos.

3.1.2. Hechos esclarecidos

Las normas de funcionamiento de la institución policial son las que especifican bajo qué
condiciones puede considerarse que los hechos se han esclarecido. El grado de resolución de
casos se considera, junto con el de hechos conocidos, como uno de los indicadores más

14
importantes en las tareas de descripción y análisis de la delincuencia. A nivel global hay dos
indicadores que permiten su medida, se trata del porcentaje de ilícitos resueltos y la tasa de
resolución por funcionario policial:
• Tasa de ilícitos esclarecidos / Hechos conocidos por policía.
• Tasa de ilícitos esclarecidos / Número de funcionarios policiales.

3.1.3. Los detenidos

Se consideran detenidas las personas sobre las cuales se practica una medida cautelar de
privación de la libertad deambulatoria. Es importante observar que los presuntos autores de un
hecho ilícito pueden ser detenidos en el mismo momento en que esta situación se está
produciendo o con posterioridad. A nivel global hay que destacar dos indicadores que permiten
hacer un seguimiento de esta potestad de la policía y de su eficacia. Se trata de:
• Tasa de detenidos /1.000 infracciones penales.
• Tasa de detenidos / funcionario policial.

3.1.4. Los datos sobre colaboración ciudadana y participación

La información producida por los servicios de policía es la fuente principal para la toma de
decisiones de los sistemas de control de la criminalidad. Sin embargo, muchas de las tareas de
gestión de la delincuencia que desarrollan las policías no serían posibles sin la participación de
la comunidad en el proceso de resolución de problemas. Es por este motivo que algunos
servicios de policía han estado desarrollando sistemas de información que permitan hacer un
seguimiento de estas formas de colaboración ciudadana, principalmente a través de la
denuncia y de las demandas ciudadanas de actuación policial a través de los teléfonos de
contacto con la policía.

3.2. Los indicadores del sistema judicial-penal

Policía y justicia se encuentran en una relación de dependencia recíproca. En efecto, la primera

ha conquistado el monopolio de aprovisionamiento de la segunda, pero sólo la justicia puede
validar, mediante la condena, el trabajo policial en la gestión de la delincuencia, ya que la
designación definitiva de un hecho como delictivo corresponde a la decisión de un juez que le
atribuye este carácter mediante sentencia judicial.

Así, la combinación de la estadística policial y judicial puede ofrecer una buena aproximación a
la evolución de la delincuencia en sociedades con entornos institucionales muy estables. Pero
sobretodo, estas informaciones permiten evaluar los efectos de la política criminal y de sus
consecuencias sobre la población, especialmente aquellas relacionadas con el grado de dureza
y de efectividad de las medidas punitivas. Las informaciones utilizadas en estos análisis se
obtienen a través de los indicadores sobre servicios penitenciarios y las demandas de medidas

15
penales alternativas. Así, cabe destacar los siguientes indicadores referidos a la población
penitenciaria y a las demandas de medidas penales alternativas a la prisión (trabajos en
beneficio de la comunidad o medidas de seguridad):
• Tasa de población encarcelada / 100.000 habitantes.
• Tasa de población encarcelada según hecho principal de condena / 100.000
habitantes.
• Tasa de población que demanda medida penal alternativa / 100.000 habitantes.

3.3. Los indicadores de las encuestas de victimización y opinión

Las estadísticas policiales y judiciales están afectadas por los hábitos y las normas de registro,
por la misma actuación de la policía y de los jueces o por los cambios en el código penal y en
las normativas. También se ha comprobado que estas estadísticas están cuantitativamente
alejadas de las experiencias de victimización a las que están expuestos los ciudadanos, tal y
como han demostrado las encuestas de victimización.

En efecto, la predisposición ciudadana para dar a conocer los hechos que se han padecido
puede hacer variar sustancialmente los registros criminales. Un incremento de las denuncias o
de las actuaciones de la policía en determinado ámbito puede hacer crecer los hechos
conocidos y, por tanto por la judicatura, aún cuando no se haya producido un aumento real de
los hechos delictivos. Y a la inversa, la laxitud y la falta de motivación para denunciar pueden
provocar una disminución en los hechos conocidos por la policía, aún cuando se haya
producido un aumento real de la delincuencia.

El análisis de la seguridad ciudadana mediante encuestas de victimización emplea variables e

indicadores relativos a la víctima (índices de victimización o prevalencia), a los hechos
delictivos (tasa de incidencia) y al comportamiento denunciador (los hechos que se denuncian y
los que no). Más concretamente, los principales indicadores son:
• Índice de victimización. Número de personas víctimas de la delincuencia / Total
población.
• Tasa de incidencia. Hechos delictivos / 100 habitantes.
• Índice de denuncia. Hechos que se denuncian a la policía o al juzgado / Total de
hechos.

Un aspecto fundamental de las encuestas de victimización y de opinión sobre la seguridad

reside en su capacidad para proporcionar información sobre las percepciones y sobre la
vivencia subjetiva de la seguridad de la población. Las encuestas de victimización y de opinión
sobre la seguridad, en cambio, permiten realizar un diagnóstico que contemple las vivencias de
la población respecto a la seguridad. Esto lo logran solicitando a los ciudadanos que expresen
su opinión sobre el nivel de seguridad que perciben en el lugar donde viven. Del mismo modo,

16
también pueden obtener datos de opinión sobre el funcionamiento del servicio policial, sobre
las políticas de seguridad de las administraciones, así como otras informaciones relevantes que
ayuden a evaluar el estado de la convivencia y del civismo, lo que permite a los gestores de las
políticas de seguridad ciudadana detectar qué aspectos son los que se perciben como más
problemáticos y pueden, por lo tanto, afectar a la vida cotidiana de la población.

De acuerdo con lo anterior, entre los indicadores que pueden obtenerse de estos estudios de
opinión resultan especialmente relevantes:
• La evaluación del nivel de seguridad percibida en el barrio o en la ciudad, para lo que
generalmente suele emplearse una pregunta que la valora en una escala que va del 0 (mucha
inseguridad) al 10 (mucha seguridad).
• La opinión sobre la evolución de la seguridad en el último año. Se pide a los
ciudadanos que, en base a sus vivencias, digan si ha mejorado, si ha empeorado o sigue igual.
• La evaluación del nivel de civismo del barrio o la ciudad (en la conocida escala de 0 a
10).
• La evolución del civismo en el último año (si mejoró, empeoró o si sigue igual).
• La valoración (escala de 0 al 10) de las instituciones con competencia en la gestión de
la seguridad: policía, administraciones, juzgados, incluso sobre el grado de aplicación de las
penas o el grado de dureza de las leyes.

3.4. Las posibilidades de análisis de la información

Las aplicaciones prácticas de las fuentes de información sobre seguridad ciudadana que se
han descrito hasta el momento dependerán, lógicamente, de los objetivos concretos que se fije
cada analista. Sin embargo, en los últimos años, los avances más significativos en este campo
se han producido gracias a las mejoras introducidas en los sistemas de registro de información,
que han permitido avanzar tanto en el análisis temporal de los datos (explorando tendencias y
variaciones), como geográfico (localización geográfica de delitos, víctimas y de espacios que la
población considera inseguros), así como en la posibilidad de incorporar datos
complementarios sobre las características de las víctimas (edad, género y otras variables
sociodemográficas), sobre las circunstancias del delito (momento del día, los costes que se han
derivado, el uso de violencia en estos actos,…) y sobre los presuntos delincuentes (edad,
número de agresores, características observables como la ingesta de substancias tóxicas,…).

• El análisis de series temporales permite estudiar los cambios en las tendencias de la

actividad delictiva. La posibilidad de observar variaciones en la incidencia de la delincuencia
ofrece un marco analítico útil para los gestores de la seguridad ciudadana, pues pueden
observar qué amenazas son las que están cobrando un mayor protagonismo en un momento
determinado y programar acciones preventivas, así como evaluar los resultados de las
acciones que ya se han desarrollado observando los incrementos o una disminución de las

17
tasas delictivas en un determinado ámbito. Así por ejemplo, algunos sistemas de información,
especialmente los policiales, permiten ofrecer datos que se pueden actualizar diariamente, lo
que resulta de gran utilidad para planificar patrullas o intervenciones policiales. Se trata si
embargo de alarmas concretas que obviamente no tienen porqué reflejar un cambio de
tendencia en la evolución de la delincuencia, lo que sólo resultaría observable en series de
datos que analizasen un período temporal más amplio (un semestre, un año).

• Por su parte, la aparición y mejora de los sistemas de representación y análisis

geográfico también ha supuesto un importante avance para la gestión y el análisis de la
seguridad ciudadana. En efecto, estudiar la regularidad de la distribución territorial de la
delincuencia (o de determinados hechos delictivos) ha ayudado a la comprensión de los
factores espaciales que contribuyen a un incremento de la conflictividad delictiva, así como a
conocer y detectar aquellos espacios que generan más inseguridad entre la población. No
obstante, pueden aparecer algunas dificultades metodológicas, que en algunos casos pueden
ser insalvables, cuando se busca comparar diferentes fuentes de datos para analizar un mismo
territorio, a causa del uso de diferentes metodologías de análisis, clasificaciones y objetos de
estudio.

• Finalmente, la mejora en los sistemas de registro y la inclusión de elementos referidos

a las circunstancias del delito y a las características de los agresores y de sus víctimas
permiten identificar factores de riesgo, tanto para las victimas potenciales, como para la
comisión de delitos. Todo ello revierte en la posibilidad de desarrollar instrumentos útiles para
la prevención y para la gestión del delito y de la seguridad ciudadana, ya sea desarrollando
sistemas de evitación del delito o para paliar sus efectos.

4. ¿HACIA DÓNDE VAMOS?

La emergencia de nuevos riesgos e inseguridades, los problemas percibidos respecto a unos

sistemas de control que se manifiestan ineficaces, las críticas al sistema de justicia penal
tradicional y las mismas ansiedades recurrentes respecto al cambio social han modificado los
objetivos del sistema de seguridad. Sus necesidades ya no son únicamente la prevención y la
neutralización de la criminalidad, sino también la promoción de una vivencia más segura de la
vida cotidiana y la mejora de la calidad de los servicios. Esta tarea no resultará fácil, pues en la
evolución y en el estado de la seguridad ciudadana intervienen múltiples factores. En este
sentido, las informaciones sobre seguridad ciudadana, más que un elemento para la reflexión,
deberían servir para desarrollar respuestas operativas frente a los retos de seguridad
proporcionando informaciones precisas sobre el rendimiento de los servicios de protección
(policiales, judiciales o de la comunidad) en la prevención del delito y en la mejora del
sentimiento de seguridad.

18
El reto que se plantea es el de crear los instrumentos necesarios para afrontar el análisis de la
seguridad ciudadana incluyendo sus múltiples vertientes. La dificultad está en que cada
sistema de información ofrece buenas aproximaciones al fenómeno pero ninguno de ellos se
debe considerar la única fuente válida ni exhaustiva de estudio. Para ello es necesario diseñar
instrumentos que nos permitan conocer hasta qué punto y cómo influyen las actuaciones de
cada operador en el estado de la seguridad ciudadana. En suma, debería explorarse la
posibilidad de construir sistemas de indicadores que, partiendo de las distintas fuentes de
información, permitiesen obtener una visión lo más exhaustiva posible sobre el conjunto de
manifestaciones de la seguridad ciudadana.

19
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WEBGRAFÍA

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• Para la ICVS, ver la página de Unicri: www.unicri.it
• Para la encuesta EU ICVS, ver: www.europeansafetyobservatory.eu
• Para estadísticas sobre delitos y justicia criminal europea ver la página del
EUROSTAT: epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/crime/introduction

Sobre las encuestas de victimización de América del Norte:

• Sobre la NCVS de Estados Unidos ver: www.ojp.usdoj.gov/bjs/cvict.htm
• Para más información sobre Canadá visitar: www.stat.can

Sobre las encuestas de victimización de América Latina:

• Sobre las encuestas del DNPC de Argentina ver: www.jus.gov.ar
• Para los estudios del DANE en Colombia ver: www.daner.gov.co
• Para Bogotá ver: www.ccb.org.co
• Para los estudios del Ministerio del Interior del Perú ver: conasec.miniter.gob.pe
• Para los estudios de FUSADES en El Salvador ver: www.fusades.org
• Para la ENSUC de Chile ver: www.ine.cl
• Para el Índice de Paz Ciudadana de la Región Metropolitana de Chile ver:
www.fundacionpazciudadana.cl
• Para la ICESI de México ver: www.icesi.org.mx

Sobre las encuestas de victimización en Europa:

• Sobre la BCS de Inglaterra y Gales ver: www.homeoffice.gov.uk/rds/bcs1.html
• Sobre el PMB de Holanda ver: www.scp.nl/MISS/Politiemonitor_Bevolking_PMB
• Sobre el monitor de seguridad de Bélgica (Veiligheidsmonitor) ver: www.polfed-
fedpol.be/pub/veiligheidsMonitor/monitor_nl.php

21
• Sobre las encuestas nacionales de España visitar: www.cis.es
• Sobre la EVB de Barcelona ver: www.bcn.cat/estadistica/castella/index.htm
• Sobre la ESPC de Catalunya ver:
www.gencat.cat/interior/policia/s_seguretat/gab_seguretat/enquesta_seguretat/enquesta_segur
etat.htm
• Sobre las encuestas del CESDIP en Francia ver: www.cesdip.org/-Etudes-et-Donees-
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• Sobre las encuestas regionales en Francia visitar: www.iaurif.org
• Para las encuestas nacionales de victimización en Italia visitar: www.istat.it
• Para los estudios regionales del proyecto “città siccure” en Italia ver:
www.regione.emilia-romagna.it/wcm/sicurezza/sezioni/pubblicazioni/rapporti_annuali.htm

22