Programa

Ciudades
sostenibles

lecciones aprendidas y sistematización de buenas prácticas

Una contribución a la reducción de desastres en el Perú
 Presentación
Perú, Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD):

“LECCIONES APRENDIDAS Y SISTEMATIZACIÓN DE El Programa Ciudades Sostenibles es una experiencia peruana única en las Américas y El Caribe.
BUENAS PRÁCTICAS” Esta publicación presenta la metodología utilizada por el Programa, la cual se ha convertido en
un instrumento clave para la Reducción de Riesgos de Desastres a nivel de los centros urbanos
Lima: PNUD, 2013
48 p. del país e internacionalmente.
Ciudades Sostenibles /Instrumento de Gestión del Riesgo de Desastres para la
planificación del desarrollo Cabe recordar que por los efectos del Fenómeno El Niño, ocurrido en los años 1997-1998, el
Comité de Reconstrucción El Niño (CEREN) y luego el Instituto Nacional de Defensa Civil
Programa Ciudades Sostenibles – PCS (INDECI) en alianza con el PNUD, asumieron el desafío de contribuir al desarrollo sostenible
de ciudades y centros poblados del país incorporando la Gestión del Riesgos de Desastres en la
Instituto Nacional de Defensa Civil – INDECI:
Gral. Div. EP. (R) Alfredo Murgueytio Espinoza
planificación del desarrollo local en apoyo a los Gobiernos Regionales y Municipalidades.
Jefe de INDECI y Director Nacional del Proyecto Ciudades Sostenibles
Uno de los elementos que resaltan de esta experiencia es haber desarrollado 180 Estudios técnico-
Representante Residente del PNUD en el Perú: científicos serios y rigurosos, coejecutados con los gobiernos locales, en coordinación con
Rebeca Arias autoridades y funcionarios de los gobiernos locales, representantes de gremios profesionales,
organizaciones sociales de base, e instituciones públicas y privadas, validados a través de talleres
Elaboración:
participativos durante las fases de diagnóstico y propuestas. Todo este proceso ha permitido
Linda Zilbert Soto, Consultora PNUD
construir una nueva visión de la sostenibilidad y del desarrollo, logrando sensibilizar y difundir
Revisión técnica: en las mencionadas autoridades locales y poblaciones que es posible construir una ciudad
Jenny Parra Small, Coordinadora Nacional PCS -INDECI sostenible.
Alfredo Perez Galeno, Consultor PNUD
El Programa Ciudades Sostenibles ha recibido el reconocimiento nacional y de los países vecinos,
Responsables de la publicación: y también fue seleccionado como la Primera Experiencia más significativa sobre Reducción de
Sylviane Bilgischer - Oficial de Programa PNUD
Riesgos de Desastres en Las Américas, reconocimiento otorgado por la Oficina de las Naciones
Lima - Perú
Ejemplares: 1000 Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR), que integró el Comité de Selección
con la Organización de los Estados Americanos (OEA), el Programa de las Naciones Unidas para
Propuesta gráfica y diagramación: el Desarrollo (PNUD), el Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-
Alvaro Beltrán HABITAT) y la Federación Internacional de la Cruz Roja (IFRC).
Supervisión del Diseño: Estamos seguros que cuando las poblaciones que participan en la coejecución y validación de los
Karim Capristán
productos de los Estudios del Programa Ciudades Sostenibles conjuntamente con las autoridades
Fotos de la portada: locales y la sociedad civil organizada, asuman plenamente la participación comunitaria,
Proyecto DIPECHO - Piura, Tumbes, Paita ejerciendo eficientemente la vigilancia ciudadana, lo harán con un mayor conocimiento de la
Gestión del Riesgo de Desastres que las generaciones que los antecedieron, quienes aportaron
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2014-07310 sus valiosas vivencias y prácticas ancestrales ante la ocurrencia de desastres.
Impreso en Forma e Imagen
de Billy Víctor Odiaga Franco
Es a todas estas reflexiones que la presente sistematización referente a la experiencia y al trabajo
R.U.C: 10082705355
Av. Arequipa 4558 - 4550, Miraflores desarrollado por el Programa Ciudades Sostenibles durante quince años pretende contribuir.
Impreso en Lima - Perú, Mayo de 2014

Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo técnico y/o financiero del
Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) y del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD). Gral. Div. EP (R) Alfredo Murgueytio Espinoza Rebeca Arias
Jefe del Instituto Nacional de Defensa Civil - INDECI Coordinadora del Sistema de Naciones Unidas en el Perú
Este documento podrá reproducirse si se reconocen los créditos del PNUD,
INDECI y del Programa Ciudades Sostenibles - PCS (Proyecto INDECI – Director Nacional del Programa Ciudades Sostenibles Representante Residente del PNUD
PNUD)

3
Ciudades
sostenibles Introducción

C
Presentación uando decimos que los desastres van en aumento,
no nos alejamos en absoluto de la realidad. Ban
Introducción Ki-moon, Secretario General de la Organización
de las Naciones Unidas (ONU) menciona que
“Hemos llevado a cabo una revisión de las
Para responder a esta problemática, se han desarrollado
en los últimos años numerosas experiencias, iniciativas,
herramientas y prácticas, muchas de ellas promovidas en el
marco de proyectos locales, nacionales e internacionales.

7
pg.
¿Por qué ciudades sostenibles? pérdidas que ocasionan los desastres en el ámbito nacional y es
evidente que se han subestimado en al menos un 50 por ciento
Una de estas experiencias significativas que tiene mucho
por enseñarnos es justamente el Programa Ciudades
las pérdidas directas a causa de inundaciones, terremotos Sostenibles (PCS), que se inició en octubre de 1998, en el

pg.9
y sequías. En lo que va de este siglo, las pérdidas directas
El Perú: ¿Un escenario de riesgos?
generadas por los desastres ascienden a unos $2,5 millones de
millones (billones) de dólares americanos. Esto es inaceptable,
ya que contamos con los conocimientos necesarios para
pg.11
Se hace camino al andar. reducir las pérdidas y aprovechar los beneficios” .
Señaló además que “Las pérdidas económicas que ocasionan
pg.12
Ciudades sostenibles: los desastres están fuera de control y sólo pueden reducirse en
Crónica de una experiencia.
alianza con el sector privado, incluidos los bancos de inversión
y las empresas aseguradoras. El sector privado realiza del 70
marco del Proyecto “Comité Ejecutivo de Reconstrucción
de El Niño-CEREN”, y contó con el apoyo del Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y desde el
2001 ha continuado en el INDECI mediante los Proyectos del
PNUD de apoyo al INDECI. A lo largo de los 15 años que ya
tiene el Programa, se han ejecutado180 estudios (incluyendo
actualizaciones) en 159 ciudades, ubicadas en 23 regiones del
país; beneficiando a una población de 7’ 658, 812 habitantes
que representan el 37% de la población urbana nacional. Se
suman a los citados estudios, 4 estudios adicionales realizados

pg.13
¿Cómo lo hicimos?: al 85 por ciento de todas las inversiones mundiales en nuevos en ciudades fronterizas del Ecuador.
edificios, diversas industrias y pequeñas y medianas empresas.
Los mercados han asignado más valor a la rentabilidad a corto El Programa Ciudades Sostenibles ha recibido no sólo
pg. 14 La metodología del Programa.
plazo que a la sostenibilidad y la resiliencia. La reducción el reconocimiento nacional y de los países vecinos, sino
pg.19 Los estudios del Programa. del grado de exposición de su inversión frente al riesgo de también fue seleccionada como la primera experiencia más
desastres no es un costo, sino más bien una oportunidad significativa sobre reducción de riesgos implementada en las
pg. 30 Desarrollo de medidas de mitigación.
para lograr que esa inversión sea más atractiva a largo plazo”. Américas; reconocimiento dado por UNISDR, que integró
Latinoamérica y el Caribe es una muestra de ello. En las el Comité de Selección con la OEA, PNUD, UN-HABITAT
pg. 32 Las claves del éxito: últimas cuatro décadas (1970-2010) aproximadamente unos
200 millones de personas fueron afectadas por desastres a
e IFRC.

causa de peligros naturales y/o socio-naturales. Finalmente, creemos que experiencias como éstas intentan
pg.33 El enfoque comunitario.
mostrar la necesidad de entender que para que suceda un
pg.36 El fortalecimiento de las capacidades de las El Perú no escapa a esta realidad. No obstante ser un país desastre, son necesarias ciertas condiciones previas, que existe
instituciones y funcionarios de los gobiernos de impresionante biodiversidad y de una gran riqueza en su la posibilidad de conocerlas y analizarlas como componentes
locales. diversidad étnica y cultural, ocupa a nivel de Sudamérica el que consideran los peligros, las vulnerabilidades y los riesgos
segundo lugar con el mayor número de personas afectadas y cuya acumulación no adecuadamente manejada originan
por desastres. Cada uno de los territorios que lo conforman, desastres. Reconocer además que es posible implementar
pg. 37 A través de la experiencia:
¿Qué se logró? ¿Qué problemas hubieron? se ven expuestos a la ocurrencia y recurrencia de huaycos,
aluviones, deslizamientos, sismos, inundaciones, tsunamis,
proyectos y medidas de gestión de riesgos de desastres que
orienten el mejor uso y gestión del territorio.
erupciones volcánicas, sequías y otros varios eventos.

pg. 42 Lecciones aprendidas:

Reflexiones a la luz de la experiencia
Tenemos como muestra que, según información del Instituto
Nacional de Defensa Civil (INDECI) entre los años 2006-
Es por ello que intentaremos mostrar en estas páginas el
camino recorrido por el Programa Ciudades Sostenibles,
2010, se reportaron más de 22 mil emergencias afectando a demostrando un enorme aporte técnico científico además de
más de seis millones de habitantes ocasionando cuantiosos
pg. 49 No olvidar:
Asegurando la sostenibilidad. Recomendaciones. daños y pérdidas en vivienda, infraestructura y agricultura.
ir capitalizando aprendizajes del trabajo en cada comunidad,
municipio y ciudad .

5
 ¿Por qué?
Ciudades
sostenibles
L
ima, ciudad capital del Perú, alberga a una
población que se aproxima a los 10 millones de
habitantes, lo que representa casi la tercera parte
de la población del país, y un 30% por debajo del
umbral de la pobreza. Esta es una clara muestra
de las muchas ciudades peruanas, en donde la falta de
planificación aunada a la ocupación desordenada y sin
control del territorio, el mal uso de los recursos naturales,
las actividades agropecuarias y mineras bajo prácticas
no adaptadas al medio, la ausencia de servicios básicos y
ocupación de terrenos en situación de alto riesgo; son sólo
algunos de los problemas que las caracterizan. Condición
que hace que nuestras ciudades tengan escenarios de
riesgos de desastres y territorios “no sostenibles”.
Conociendo la importancia de los centros urbanos del
país, que albergan alrededor del 75% de la población total,
y en vista de la necesidad de realizar estudios que orienten,
por un lado, el crecimiento y desarrollo de las ciudades
sobre zonas que representen las mejores condiciones de
seguridad física y, por otro lado, identificar y establecer
proyectos y medidas de mitigación necesarios para la
reducción de niveles de riesgo, es que surge el Programa
Ciudades Sostenibles como una alternativa orientada
justamente a asumir esos desafíos.
El Programa es una iniciativa promovida en conjunto
entre el INDECI y el PNUD, que tiene por finalidad
contribuir al desarrollo sostenible de ciudades y centros
poblados del país incorporando la Gestión del Riesgo
de Desastres en la planificación del desarrollo local en
apoyo a las competencias de los Gobiernos Regionales
y Municipalidades. Para ello se propone promover la
realización y desarrollo de estudios técnico-científicos
6 7
conformados por Mapas de Peligros de origen natural
y tecnológico, Mapas de Vulnerabilidad y Riesgo, Planes
de Uso de Suelos ante Desastres, Proyectos y Medidas de
Mitigación ante desastres.
Cabe mencionar que el Programa Ciudades Sostenibles se
inició en el mes de octubre de 1998, para dar respuesta a
los efectos ocasionados por el Fenómeno El Niño 1997-
1998, a través del Proyecto “Comité de Reconstrucción
de El Niño - CEREN”, el cual contó con el apoyo del
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Posteriormente, en marzo del año 2001, el CEREN fue
transferido al INDECI dando continuidad a los estudios
en las zonas afectadas por el mencionado FEN.
En junio del 2001, como consecuencia de los efectos
del sismo que afectó fuertemente la zona sur del país
(23.06.2001) se amplió su cobertura a escala nacional,
continuando el apoyo técnico financiero del PNUD.
El Programa lleva un camino recorrido de más de 15 años,
en 159 ciudades de 23 regiones del territorio peruano. Este
andar ha generado el desarrollo de 180 estudios, cientos
de talleres y reuniones de trabajo con numerosos actores
institucionales, líderes vecinales, ciudadanos y ciudadanas.
Ha trascendido fronteras involucrando a países vecinos y ha
impulsado numerosos proyectos y medidas de mitigación,
además de acuerdos binacionales.
Lo que queremos hoy con el presente trabajo es poderlo
compartir, esperando que sean más las ciudades a recorrer
y, por ende lograr incidir en una mejor planificación y
gestión del desarrollo de las ciudades incorporando la
reducción de riesgos como su componente estratégico.
 Estudio de
caso
Programa Ciudades Sostenibles
Un aporte a la reducción de riesgos de desastre
“
Cuando llegamos a una comunidad, los pobladores
entienden más de riesgos por historia que por
estudios. Por ello la necesidad de hacer AMIGABLE
los materiales y herramientas que les proporcionamos.
Partimos de sus conocimientos previos y los llevamos
a través de los mapas amigables a conocer mejor su
hábitat, sin perder la rigurosidad técnica. La tarea es
hacer aún más amigable los estudios, los mapas, las
herramientas de planificación...”
Entrevistada del Programa Ciudades
Sostenibles
“
Creemos muy importante compartir nuestras
experiencias, el amplio conocimiento que vamos
obteniendo de nuestras ciudades, producto de los
estudios, debemos compartirlos en la Región. El
Programa Ciudades Sostenibles hasta el momento es
único en la Región, por ello el reconocimiento de la
Estrategia Internacional de las Naciones Unidas... ”
Entrevistado del Programa Ciudades
Sostenibles
8 9
1. El Perú: ¿Un escenario de riesgo?
A
nivel global, el año 2012 marcó un
nuevo récord en cuanto a pérdidas
económicas directas -por un valor de
$138.000 millones de dólares- siendo
el tercer año consecutivo en el que
éstas superan los $100 mil millones de dólares, lo
que lo convierte en un hecho inquietante. El informe
“Evaluación Global sobre la Reducción del Riesgo de
Desastres”, GAR 2013, sostiene que si se incluyeran las
pérdidas no aseguradas, las verdaderas cifras serian
mucho más altas. En Latinoamérica durante el año
2012, según datos de la Oficina Regional de Naciones
Unidas para la Reducción de Riesgos de Desastre
(UNISDR) se registraron treinta desastres que
afectaron a cuatro millones de personas y generaron
pérdidas económicas por un valor aproximado de
$1.000 millones de dólares .
El Perú es uno de los países con mayor afectación por
desastres de la región Latinoamericana, registrando
84.577 afectados y más de la mitad de las muertes
en la Región (252 víctimas), situándose en la quinta
posición a nivel mundial por número de decesos. Lo
que nos ubica en una realidad que obliga a reflexionar
sobre cómo estamos haciendo desarrollo en nuestro
país.
Recorrer el país nos hace asociarlo a un mosaico
que agrupa diversos escenarios de riesgo, cada cual
propio de sus comunidades, habitantes y sociedades.
Encontramos que todas las condiciones de riesgo están
dadas debido a las condiciones de alta vulnerabilidad
de sus poblaciones.
G r áfi c o n. 1
Desastres ocurridos en el Perú durante el periodo 2006 - 2010
Fuente Información SINPAD INDECI
En Latinoamérica, durante el año 2012, se registraron treinta desastres que afec-
taron a cuatro millones de personas y generaron pérdidas económicas por un
valor aproximado de $1.000 millones de dólares.
El país en los últimos diez años ha experimentado una
mejora en su crecimiento económico. No obstante
ello, esta condición no refleja las desigualdades que
aún existen en el territorio. Este crecimiento no se
ha traducido en una mejora de la calidad de vida
de gran parte de la población peruana, en especial
de población rural y población urbano-marginal
en las ciudades, las cuales manifiestan altos niveles
de pobreza, desigualdad en el acceso, calidad de los
servicios y derechos básicos.
Según el Informe 2011 del Instituto Nacional de
Estadísticas e Informática (INEI), se registran altos
índices de desigualdad, sobre todo al interior del Perú,
siendo las regiones con mayor índice de pobreza:
Huancavelica (77,2%), Apurímac (70,3%) y Ayacucho
(62,6%). De los 1832 distritos del país, solo el 10% está
por encima de los niveles de pobreza (190 distritos)
y el 30% tienen un nivel de pobreza superior al 75%
(544 distritos).
10
Se suma a todo lo mencionado la ausencia de políticas
de planificación y ordenamiento del territorio y la
ocupación indiscriminada del suelo urbano sea de
manera informal o formal, viviendas ubicadas en
zonas de alto riesgo y la persistencia de prácticas
constructivas que generan vulnerabilidad, deficiencia
de normas reguladoras y nulos mecanismos de control,
entre otros.
A toda esta realidad debemos mencionar que el
Perú es un país cuya configuración geográfica lo
hace mucho más proclive a la ocurrencia de peligros
como huaycos, inundaciones, deslizamientos, sequías,
sismos, tsunamis, etc. Además, se estima que por
efecto del cambio climático habrá un incremento y
mayor severidad en la manifestación de los eventos
hidrológico -climáticos.
2. sE HACE EL CAMINO AL ANDAR
rEDUCIENDO RIESGOS
E
n los últimos años se observan avances Además señala que la Gestión del Riesgo de Desastres
relacionados con la reducción de riesgos está basada en la investigación científica y de registro
de desastres en nuestro país. Uno de los de informaciones y orienta las políticas, estrategias
cambios más importantes ocurridos es y acciones de todos los niveles de gobierno y de la
la aprobación de la Ley N° 29664, el 19 sociedad con la finalidad de proteger la vida de la
de febrero del 2011, que crea el Sistema Nacional población y el patrimonio de las personas y del Estado.
de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD)
y que define la Gestión del Riesgo de Desastres, Otro aspecto de importancia en la mencionada Ley,
que contiene 7 procesos (estimación y reducción es que enfatiza la importancia de reducir riesgos pero
del riesgo, prevención, preparación, respuesta a además, vincula de manera expresa el riesgo –su
la emergencia, rehabilitación y reconstrucción), configuración y reducción- con la planificación del
los que están comprendidos integralmente por el desarrollo y el desarrollo sostenible.
Programa Ciudades Sostenibles, con énfasis en la
participación comunitaria, principalmente a través deFinalmente señalar también que en el país, desde años
las organizaciones sociales de base, que constituyen atrás se vienen desarrollando procesos locales para
un factor importante para la vigilancia ciudadana la reducción de riesgos, sea a través de propuestas
relacionada a los procesos antes mencionados de la implementadas directamente en las comunidades,
Gestión del Riesgo de Desastres. como también a nivel nacional mediante la promoción
e impulso de iniciativas para trabajar el tema de gestión
Asimismo, la Ley considera las políticas nacionales de desastres y gestión de riesgos a nivel territorial y
con especial énfasis en aquellas relativas a materia sectorial; siendo uno de los principales el Programa
económica, ambiental, defensa nacional y territorial Ciudades Sostenibles.
de manera sostenible.
11
 3. Ciudades Sostenibles
Los objetivos del programa
4. ¿Cómo lo hicimos?
Paso a paso, cómo se desarrolló la experiencia

E
El Programa Ciudades Sostenibles tiene por finalidad contribuir al desarrollo sostenible de
l Programa Ciudades Sostenibles se enfoca las ciudades si no se toman las medidas preventivas
ciudades y centros poblados del país, identificando las zonas más seguras para su crecimiento
en el atributo fundamental de una ciudad adecuadas.
y desarrollo, a través de la ejecución de estudios técnico-científicos que contienen proyectos sostenible que es la seguridad física, con la
y medidas de mitigación para reducir los niveles de riesgo de desastres en apoyo a las finalidad de reducir el nivel de exposición Ese enfoque centrado en la seguridad física define el
competencias regionales y municipales. de las ciudades a verse afectadas por la carácter del Programa, pudiendo distinguirse en su
ocurrencia de desastres que impactan negativamente propuesta metodológica 3 grandes componentes o
en los medios de vida de sus habitantes y en los momentos de ejecución:
¿Qué es una ciudad sostenible? territorios, e imposibilitan el desarrollo sostenible de

7’658,812
Es una ciudad segura, saludable, atractiva, ordenada, Gr á fi c o n . 2
con respeto al medio ambiente y a su heredad Momentos de ejecución
histórica y cultural, gobernable, competitiva, eficiente
en su funcionamiento y desarrollo, de manera que sus
habitantes puedan vivir en un ambiente confortable, habitantes de 159 ciudades en 23 regiones del país

A. B. C.
propiciando el incremento de la productividad, y que (más del 90% de las existentes) se han beneficiado
se pueda legar a las futuras generaciones. del Programa Ciudades Sostenibles.

Compromiso político y coordina- Desarrollo de los estudios PCs y Presentación, aprobación, trans-
ción con las autoridades locales sus componentes ferencia y seguimiento a la imple-
mentación de las propuestas

OBJETIVOS
Identificar las zonas físicamente más seguras de las
ciudades a fin de promover y orientar su crecimiento y
densificación.

Identificar proyectos y medidas de mitigación para reducir

los niveles de riesgo ante desastres, en salvaguarda de la
vida y el patrimonio de las poblaciones. Diagnóstico situacional: Propuesta: Propuesta:
Mapas de Peligros Natu- Plan de usos Proyectos y
Promover la participación y apoyo de las autoridades rales y Tecnológicos, Ma- del suelo ante medidas de
pas de Vulnerabilidad y desastres mitigación
locales, regionales, comunidad, instituciones públicas y
Riesgos.
privadas y actores involucrados en el desarrollo local.
De los tres componentes, el segundo correspondiente a estudios, planes y propuestas, es el que concentra una importante
Promover la Gestión del Riesgo de Desastres entre las inversión de recursos del Programa, siendo además el que mayor importancia ha tenido en lo que va del proceso.
autoridades, instituciones y comunidades.

12 13
 4.1 Metodología del programa
L
a metodología del Programa ha evolucionado
constantemente. Prueba de ello es haber
pasado, del inicio en donde se realizaban
exclusivamente Mapas de Peligros de
origen natural y Fichas de Proyectos, e ir
progresivamente incorporando la formulación de
Mapas de Vulnerabilidad y Riesgo, Planes de Uso del
Suelo ante Desastres y la elaboración de Fichas de
Proyectos y Medidas de Mitigación y de Reducción de
la Vulnerabilidad, para finalmente incorporar en los
análisis aspectos de peligros tecnológicos, traducirlos
a mapas amigables y mapas de protección ecológica
frente al cambio climático. Esta evolución ha estado
en correspondencia a algunos hechos o coyunturas
que han motivado, propiciado y/o influido directa o
indirectamente en los resultados del Programa (Ver
Gráfico 3).
La evolución del Programa y la preocupación en ir cada
vez mejorando la calidad técnica de los productos, ha
conllevado a que gradualmente sea más sofisticada la
elaboración de los estudios, planes y proyectos.
Por otro lado, la fase previa a la ejecución del
Programa contempla un importante trabajo
G r á fi c o n. 3
14
de coordinaciones con las autoridades locales,
la suscripción de Convenios de Cooperación
Interinstitucionales, la conformación de los Equipos
Técnicos Multidisciplinarios, y durante el proceso
de ejecución del Programa el fortalecimiento de la
capacidad técnica de las autoridades y profesionales
para aplicar estos estudios y, finalmente, establecer
compromisos legales/normativos para el seguimiento
y gestión de la implementación de las propuestas,
Fichas de Proyectos y Medidas de Mitigación.
Como en muchos otros casos a nivel nacional, el
desafío de la metodología es cómo garantizar la
sostenibilidad de la capacidad creada a nivel municipal,
así como asegurar la calidad técnica de la aplicación
de los estudios que el Programa elabora. Se está
desarrollando, como parte del proceso, un mecanismo
o estrategia de transferencia de capacidades para
los municipios (autoridades y funcionarios de los
gobiernos regionales y locales y/u otros actores locales)
para que éstos puedan usar adecuadamente y en todo
su potencial estos estudios como herramientas para la
planificación local.
Hitos y evolución del programa ciudades sostenibles
4.1.1: La implementación del Programa es un proceso, y como tal, incluye varios pasos o etapas que
deben ser seguidos por quienes desarrollen e implementen un proceso similar o lo quieran replicar. A
manera de secuencia metodológica los listamos a continuación:
Coordinación con el Gobierno Regional y/o Gobiernos
1.
A.
Locales, presentación del Programa
Identificación y priorización de las ciudades a
Compromiso político y
2. incorporar en el Programa por parte del Gobierno
Regional y/o Gobiernos Locales
coordinación con las autoridades
locales
Solicitud del Alcalde o Presidente Regional para
3. la ejecución del Programa, dirigida al INDECI
y suscripción del Convenio de Cooperación
Interinstitucional
Organización y preparación de los Estudios (Fase I) y
4. Diagnóstico Situacional que incluye Mapas de Peligros
B.
y Vulnerabilidad, Sectores críticos de Riesgo (Fase II)
Formulación de la propuesta: Plan de Usos de Suelo
Desarrollo de los estudios PCs y
5. ante Desastres(Fase III)
sus componentes
Desarrollo de Proyectos, Medidas de Mitigación,
6. Procesos Participativos de Sensibilización en GRD y
de Validación del Diagnóstico y Propuesta (Fase III)
Presentación y entrega en Ceremonia Pública a
7. los actores locales de los Estudios PCS: Mapas de
C. Peligros, Vulnerabilidad y Riesgos, Plan de Usos del
suelo ante Desastres, Fichas de Proyectos y Medidas
de Mitigación
Aprobación del Estudio mediante Ordenanza
Presentación, aprobación,
8. Municipal para su implementación
transferencia y seguimiento
a la implementación de las
propuestas
9. Divulgación y seguimiento a la implementación de los
proyectos y medidas de mitigación ante desastres
15
4.1.2: Con la finalidad de poder brindar un apoyo a quienes deseen iniciar y estén interesados en desarrollar
o implementar un proceso de este tipo, compartimos el siguiente esquema metodológico seguido de 4.2 Las etapas explicadas
una explicación de cada una de los fases o etapas listadas arriba, los que se documentan a través de los
múltiples procesos ya implementados a lo largo de los 15 años de desarrollo del Programa en más de 150
ciudades del país.

A. B.
 
1  
PASO COORDINACIÓN  CON  EL  GOBIERNO  REGIONAL  Y/O  GOBIERNOS  
LOCALES  y  presentación  del  Programa  
 

2   Compromiso político y coordina- Desarrollo de los Estudios PCs

IDENTIFICACIÓN  Y  PRIORIZACIÓN  DE  LAS  CIUDADES  a  incorporarse  en  el  
Programa  por  parte  del  Gobierno  Regional  y/o  Gobiernos  Locales   ción con las autoridades locales y sus componentes
 

3   Coordinación con el Gobierno Regional y/o Gobiernos Organización y preparación de los Estudios (Fase I)
SOLICITUD  DEL  ALCALDE  PARA  EJECUCIÓN  DEL  PROGRAMA  Y  CONVENIO                   Locales y presentación del Programa Ciudades y Diagnóstico Situacional (Fase II) que incluye los
DE  COOPERACIÓN  INTERINSTITUCIONAL  
Sostenibles: Establecer coordinación con los Gobiernos Mapas de Peligros y Vulnerabilidad, Riesgos y Sectores
 
Regionales y Locales y presentación inicial del Programa, de Críticos de Riesgo: Organización de las condiciones
los procesos y alcances del mismo. Definir los mecanismos para desarrollar el Programa en la ciudad seleccionada y
de gestión y acuerdos para la realización e implementación formulación del Estudio, relacionado en su primera etapa
IMPLEMENTACIÓN.COMPONENTES  DE  LOS   del Programa. con el Diagnóstico Situacional que es la herramienta de
ESTUDIOS  DEL  PCS   soporte para la definición de las propuestas de planificación
4   5   6   Identificación y priorización de las ciudades a y mitigación de riesgos. En el proceso de desarrollo y
DIAGNÓSTICO   PLAN  DE  USO  DE   DESARROLLO  DE   incorporarse en el Programa por parte del Gobierno formulación del diagnóstico se establecen espacios de
SITUACIONAL   SUELO  ANTE   PROYECTOS  Y   Regional y/o Gobiernos Locales, quienes recomiendan trabajo en conjunto con los funcionarios y técnicos locales,
DESASTRES   MEDIDAS  DE  
y priorizan las ciudades que podrían incorporarse al además de talleres participativos y de consulta con las
ORGANIZACIÓN  Y    PREPARACIÓN  DEL   MITIGACIÓN  
Programa en atención a su situación de riesgo, magnitud instituciones locales públicas y privadas, comunidades y
ESTUDIO  
poblacional, antecedentes de desastres o emergencias y rol población comprometida.
CLASIFICACIÓN
CARACTERIZACIÓN  
DEL  SUELO  URBANO   económico en la región.
MEDIDAS  DE  
ANALISIS  DE  SITUACIÓN  ACTUAL   (apto,    con  restricciones,   Formulación de la Propuesta: Plan de Usos de Suelo ante
MITIGACIÓN  
no  apto)   Solicitud del Alcalde o Presidente Regional para la Desastres (Fase III): Sobre la base del diagnóstico situacional
ejecución del programa, dirigida al INDECI y suscripción se definen las Propuestas, entre ellas el Plan de Usos del
EVALUACIÓN  DE  PELIGROS  /       CLASIFICACIÓN
CARACTERIZACIÓN   del Convenio de Cooperación Interinstitucional: Suelo ante Desastres que constituye una herramienta de
MAPA  DE  PELIGROS   DEL  SUELO   Solicitud del Alcalde al Jefe del INDECI para la ejecución gestión municipal para la incorporación de la Gestión del
PAUTAS                    
URBANIZABLE  
TÉCNICAS  
de los Estudios PCS en la ciudad o ciudades seleccionadas. Riesgo de Desastres en la planificación del desarrollo local,
Una vez aceptada la solicitud se realizan las gestiones para que establece pautas técnicas para el uso racional del suelo
EVALUACIÓN  DE  VULNERABILIDAD   el financiamiento de los mismos a través del INDECI, desde el punto de vista de la seguridad física de la ciudad.
/  MAPA  DE  VULNERABILIDAD   CLASIFICACIÓN
CARACTERIZACIÓN   la Municipalidad solicitante, el Gobierno Regional y Del mismo modo como en el diagnóstico situacional se
DEL  SUELO    NO  
PROYECTOS   la Cooperación Internacional (PNUD, OEA, Reino establecen espacios de trabajo en conjunto con los técnicos
URBANIZABLE  
SECTORES  CRÍTICOS  DE  RIESGO  /   Unido, etc.). Finalmente y como condición para el inicio locales además de espacios participativos y de consulta con
MAPAS  DE  RIESGO   del mismo, se establece el Convenio de Cooperación las instituciones locales públicas y privadas, comunidades
Interinstitucional entre la Municipalidad y el INDECI, con y población comprometida.
el consecuente compromiso de las autoridades locales de
participar activamente en la ejecución e implementación Desarrollo de Proyectos y Medidas de Mitigación
7   8   del Estudio. (Continúa Fase III): Sobre la base del Diagnóstico
PRESENTACIÓN  Y  ENTREGA  en  Ceremonia  Pública   APROBACIÓN  MEDIANTE  ORDENANZA  
a  los  actores  locales  de  los  Estudios  PCS:  Mapas  
Situacional se identifica y define una lista de Fichas de
MUNICIPAL  PARA  SU   Proyectos y Medidas de Mitigación a desarrollarse
de  Peligros,  Vulnerabilidad  y  Riesgos,  Plan  de  Usos   IMPLEMENTACIÓN
del  suelo  ante  Desastres  y  Medidas  de  Mitigación. principalmente en sectores críticos de riesgo de la ciudad.
  Igualmente este proceso incorpora la participación
tanto de los funcionarios y técnicos locales como de la
9   DIVULGACIÓN  Y  SEGUMIENTO  A  LA  IMPLEMENTACIÓN  de  LOS   población organizada a través de procesos participativos
PROYECTOS  Y  MEDIDAS  DE  MITIGACION  ANTE  DESASTRES   de sensibilización en GRD y de Validación del Diagnóstico
  y Propuestas.

16 17
 C.
Desarrollo de los estudios PCs
y sus componentes
Presentación del Estudio PCS, conformado por Mapas
de Peligros, Vulnerabilidad, Riesgos y Plan de Usos
de Suelo ante Desastres y Medidas de Mitigación a los
Presidentes de los Gobiernos Regionales, Alcaldes
Provinciales y Distritales en presencia de los actores
locales: Los Estudios del Programa Ciudades Sostenibles,
que incluyen sus productos, son presentados y entregados a
las autoridades regionales y municipales en una Ceremonia
Pública, que deja constancia del acto de entrega, siendo
además un mecanismo de divulgación del mismo ante
medios de comunicación social y autoridades locales.
Por otro lado, en cuanto a la divulgación del Programa, se ha desarrollado un conjunto de materiales de di-
fusión como: cartillas técnicas y comunitarias de presentación del PCS, folletos, afiches, mapas amigables,
presentaciones, publicaciones, videos, etc.
18
Aprobación del Estudio PCS mediante Ordenanza
Municipal para su implementación: Se considera que
los Estudios sean aprobados a través de Ordenanzas
Municipales, lo que les otorga la fuerza de ley para su
obligatorio cumplimiento y carácter vinculante, que
permite que la comunidad ejerza la vigilancia ciudadana
para la implementación de los Estudios.
Divulgación y seguimiento a la implementación de
las Fichas de Proyectos y Medidas de Mitigación: Las
Municipalidades asumen la responsabilidad de hacer
uso del Estudio PCS como herramienta soporte para la
planificación local lo que demanda una actualización
permanente y plena divulgación de los mismos. Además
se compromete a la implementación de las Fichas de
Proyectos y Medidas de Mitigación realizando las
gestiones pertinentes para su financiamiento, a través de
los mecanismos existentes: proyectos de inversión pública,
presupuestos participativos, el Plan de Incentivos a la
Mejora de la Gestión y Modernización Municipal, etc.
4.3 LOs estudios del programa
L
os Estudios del Programa son la pieza
medular de todo el trabajo, resaltando
la calidad técnica de los mismos lo que
constituye su mayor fortaleza alcanzando
el reconocimiento nacional e internacional.
Los Estudios del Programa Ciudades Sostenibles
tienen como propósito desarrollar instrumentos
técnicos de gestión para los tres niveles de gobierno,
sociedad civil, sector privado e instituciones científicas
y académicas; generando escenarios de riesgo de
desastres propios de las ciudades, identificando para
ello los peligros, vulnerabilidades, y los sectores
críticos de riesgo. Los Estudios PCS sirven de base
para la planificación del desarrollo local, así como
Proyectos y Medidas de Mitigación que mejoren la
capacidad de resiliencia de las poblaciones.
Diagnóstico Situacional:
Tres
Que incluye una Fase I de
Organización y preparación del
Estudio y una Fase II relacionada
con los Mapas de Peligros,
Vulnerabilidad y Sectores Críticos
Componentes de Riesgo.
Plan de Usos del Suelo ante
Desastres:
Que es la Fase III del proceso.
Desarrollo de Proyectos
y Medidas de Mitigación:
Incluidos también en la Fase III.
19
G r áfi c o n . 4
Fases de los estudios del programa ciudades sostenibles
4.4 LOs componentes del programa

Diagnóstico
1ra fase situacional

Recopilación, selección y
Lineamientos y definiciones
análisis de la información
FASE I:
Reconocimiento y levantamien-
to de información de campo a) Organización y preparación del estudio
Consiste en el desarrollo de las actividades preliminares:

- Conformación del Equipo Técnico multidisciplinario

2da fase de profesionales especialistas en GRD: que está a

Situación actual
- Contexto regional y urbano
- Caracterización físico-geográfica
Identificación de peligros
- Peligros geológicos
- Peligros climáticos
- Peligros geológico-climáticos
- Peligros tecnológicos
Cálculo de vulnerabilidad
- Análisis de Asentamientos
Humanos
- Líneas y Servicios Vitales
- Actividades económicas
- Lugares de concentración
- Patrimonio histórico, cultural
y natural
- Síntesis de la situación actual
- Visión del futuro
Estimación de riesgo
Mapa de Peligros Escenario probable
Mapa síntesis de riesgos
Mapa de Vulnerabilidad Sectores Críticos de Riesgo
cargo del desarrollo del Estudio. Está compuesto por
especialistas en geología, geotecnia/geofísica, hidrología/
hidráulica, ingeniería estructural, planificación urbana,
ciencias ambientales y peligros tecnológicos, sistemas
de información geográfica (SIG), promotores sociales,
capacitadores en Gestión de Riesgo de Desastres.
- Lineamientos y definiciones: Preparación de
instrumentos operativos para el desarrollo de los Estudios
PCS, trabajo de campo y gabinete (metodología operativa,
contenido tentativo del estudio, etc.). Coordinaciones
entre los responsables del Programa y el Gobierno Local
para que se brinden todas las facilidades y apoyo al equipo
técnico responsable de los estudios.
- Recopilación, selección y análisis de la información:
Revisión de información existente sobre la ciudad en
estudio, y de su contexto local y regional. Preparación de
mapa de base preliminar de la zona de estudio que muestre
las curvas de nivel, toponimia, vías, hidrografía, centros
poblados, etc).
- Reconocimiento de la realidad y levantamiento de la
información: Reconocimiento de la zona y levantamiento
de la información preliminar de campo a cargo del
Equipo Técnico, para definir el ámbito de estudio, toma
de muestras, ensayos de campo y laboratorio (ensayos de

3ra fase mecánica de suelos y mecánica de rocas, análisis químico

de suelos, ensayos de refracción sísmica, análisis ambiental
de aire, aguas y suelos, etc.)

- Organización de mesas de trabajo: Este es un espacio de

- Plan de Usos del Suelo ante desastres participación y diálogo colectivo, en donde se recogen los
Propuesta -
-
Proyectos y acciones de intervención
Pautas técnicas
aportes y observaciones de las autoridades, funcionarios
de instituciones municipales, públicas y privadas, y de
- Medidas de mitigación la población organizada; a fin de desarrollar un proceso
- Estrategias de implementación de planificación estratégica y de concertación con los
principales actores involucrados.

20 21
FASE II:
b) Análisis de la Situación Actual
Caracterización de la ciudad y/o zona de estudio incluyendo
una aproximación al: (i) Contexto Regional al cual pertenece
la zona (ubicación, división política, clima, morfología,
hidrografía, etc.); (ii) Contexto Urbano haciendo una
Gr á fi c o n . 6
caracterización urbana de la zona (evolución urbana,
Nivel de peligro
usos de suelo y modalidad de ocupación, entre otros) (iii)
Caracterización físico-geográfica (aspectos geológicos,
geomorfológicos, geotecnia, etc.; (iv) Caracterización de
instrumentos técnicos, normativos y legales.
EJEMPLO DE ANÁLISIS DE PELIGROS REALIZADO EN LOS ESTUDIOS
Descripción
- Sismos de gran magnitud y tsunamis.
- Sectores amenazados por alud-avalanchas y flujos repentinos de lodo y
piedras sobre lecho de las quebradas sometidas a huaycos (llocllas).
- Áreas amenazadas por flujos piroclásticos y flujos de lava.
- Fondo de quebradas que nacen de las cumbres de volcanes activos y sus
zonas de deposición afectable por lahares.
- Laderas deleznables y disectadas sometidas a problemas de deslizamientos
de rocas y tierras como caídas en seco de bloques, derrumbes, y deslizamiento

< 25% de detritos.

- Llanuras de inundación amenazadas por inundaciones de gran velocidad y
poder erosivo.
- Sectores amenazados por heladas.
- Suelos con alta probabilidad de ocurrencia de licuación generalizada o suelos
colapsables en grandes proporciones.
- Menor de 150m. desde el lugar de peligro tecnológico.

- Sectores donde se esperan altas aceleraciones sísmicas por sus características

geotécnicas.

25 - 50%
- Sectores que son inundados a baja velocidad y permanecen bajo agua varios
días.
Mapas de USOS DEL - Ocurrencia parcial de la licuación y suelos expansivos.
SUELO ANTE DESASTRES - De 10 a 300m. desde el lugar del peligro tecnológico.
fICHAS DE PROYECTOS
Y MEDIDAS DE MITIGACIÓN
Mapas de peligros de - Suelos de calidad intermedia, con aceleraciones sísmicas moderadas .
origen natural y tecnológico
51 - 75% - Inundaciones muy esporádicas con bajo tirante y velocidad.
- De 300 a 500m. del peligro tecnológico.

c) Evaluación de riesgos / Mapa de peligros
Identifica los peligros de origen natural (geológicos,
geotécnicos, hidrológicos, climáticos) y tecnológico
que podrían tener impacto sobre la ciudad y su entorno
inmediato.
Sobre esta base se obtienen los correspondientes Mapas
Síntesis de Peligros, en donde se identifican y clasifican las
G r áfi c o n. 5
áreas de muy alto peligro, alto, medio y bajo peligro que
- Terrenos planos o con pendiente, roca y suelo compacto y seco, con alta
pueden ser afectadas por la ocurrencia de estos fenómenos. capacidad portante.
Estos mapas son una herramienta importante para orientar
intervenciones de reubicación luego de un desastre, para 76 - 100% - Terrenos altos no inundables, alejados de barrancos o cerros deleznables. No
amenazados por peligros, como actividad volcánica, maremotos, etc.
procesos de rehabilitación, reconstrucción y, en general, - Distancia mayor a 500 m. desde el lugar del peligro tecnológico.
para orientar el crecimiento y desarrollo de las ciudades.
Gr á fi c o n . 7
MAPA DE PELIGROS DE ORIGEN NATURAL DE LA CIUDAD DE CARHUAZ
(ANCASH, PERÚ)
cARACTERIZACIÓN DE PELIGROS DESARROLLADOS EN LOS ESTUDIOS DEL
PROGRAMA

Peligros de origen natural Peligros de origen tecnológico

Geológico
- Sismos, tsunamis y erupciones
volcánicas
- Deslizamientos, derrubes, caída
de rocas, reptación
- Flujos de lodos y detritios
Climático
- Heladas, sequías, granizada
Geotécnico - Incendios y explosiones
- Manipulación y derrame de
- Licuación / Expansión de suelos
sustancias peligrosas
- Hundimiento y colapso de suelos
- Epidemias
- Suelos sobresaturados, napa
- Plagas
freática alta
- Epizootias
- Contaminación del agua
Hidrológico - Contaminación del aire
- Fenómeno El Niño, inundacio-
- Contaminación del suelo
nes, lluvias intensas, anegamien-
tos, erosión.

22
 e) Mapas de Riesgo /Sectores Críticos de Riesgo:
G r áfi c o n. 8
MAPA DE PELIGOS DE ORIGEN TECNOLÓGICO DE LA CIUDAD DE MATARANI Corresponde a la evaluación conjunta de los peligros que
(AREQUIPA, PERÚ) amenazan a la ciudad y la vulnerabilidad ante ellos.
El análisis de riesgo es un estimado de las probabilidades
de pérdidas esperadas para un determinado evento natural
y mapa. La identificación de los sectores críticos como
resultado de la evaluación de riesgos, sirve para estructurar
las propuestas del Estudio estableciendo criterios para la
priorización de las áreas de intervención, los proyectos y
acciones concretas orientadas a mitigar los efectos de los
fenómenos naturales y peligros tecnológicos.

Gr á fi c o n . 9
MAPA DE RIESGOS ANTE DESASTRES DE LA CIUDAD DE URUBAMBA
(CUSCO, PERÚ)

d) Evaluación de vulnerabilidad / Mapa de

Vulnerabilidad:

Evalúa y caracteriza sectores urbanos en función del grado
de exposición y/o resistencia de la infraestructura existente
frente a la ocurrencia de peligros identificados. Se obtiene
el Mapa de Vulnerabilidad de la ciudad, analizándose
diferentes tipos de variables –asentamientos humanos,
líneas y servicios vitales, actividades económicas, lugares
de concentración pública, patrimonio natural, cultural-
monumental, infraestructura de soporte- y sobre esta base
se determinan las zonas de Muy Alta, Alta, Media, y Baja
Vulnerabilidad.
Gr á fi c o n . 1 0
MAPAS DE SECTORES CRÍTICOS DE RIESGO ANTE DESASTRES DE LA
CIUDAD DE URUBAMBA (CUSCO, PERÚ)

vARIABLES
DE ANÁLISIS
- Asentamientos humanos: Grado de consolidación,
Densidad Poblacional, Estratos Socio económicos, Materiales
Constructivos, Altura de Edificación, Estado de Conservación.

- Líneas y servicios vitales: Líneas de Agua, Desagüe, Energía

Eléctrica y Comunicaciones, Accesibilidad y Circulación,
Servicios de Emergencia (Hospitales, C. Salud, Bomberos, Of.
Defensa Civil, Gobiernos Locales y Regionales, Comisaria, etc.)

- Actividades económicas: Comercio, Industria, Turismo,

Agricultura, Ganadería, etc.)
Caracteriza sectores urbanos en función al grado de
resistencia de la infraestructura existente frente a la - Lugares de concentración pública: Estadios, Coliseos, Centros
ocurrencia de los peligros identificados Educativos.

24 25
 Gr á fi c o n . 1 2
Matriz de zonificación de riesgos Ficha de sector crítico DE riesgo
Gr á fi co n . 11

26 27
 Plan de usos del suelo Gr á fi c o n . 1 4
PROYECTOS DE PROTECCIóN ANTE EFECTOS DEL CAMBIO CLIMáTICO DE
ante desastres LA CIUDAD DE PACASMAYO (LA LIBERTAD, PERÚ)

FASE III:

Sobre la concepción de la imagen objetivo de la ciudad
y desde el punto de vista de la seguridad física y en
atención a las tendencias, escenarios de riesgo –mapa de
riesgo y sectores críticos- y posibilidades de crecimiento y
desarrollo, se formula la propuesta, y como parte de ella, el
Plan de Usos del Suelo ante Desastres. Estos constituyen el
insumo principal para la elaboración y/o actualización de
los Planes de Desarrollo Urbano.
En estos planes se identifican y mapean las áreas más
seguras para el crecimiento, densificación y desarrollo de las
ciudades, incluyendo los lugares donde es posible construir
viviendas, en donde se deben tener consideraciones
especiales para su ocupación y construcción de
edificaciones e infraestructura. Se identifican además los
suelos de mayor aptitud para la expansión urbana y aquellos
que no se deben utilizar para fines urbanos por seguridad,
para proteger la vida y patrimonio de la comunidad y
el ecosistema de la ciudad. También se señalan aquí las
áreas que, no obstante están ocupadas, deben de tener un
tratamiento particular o sobre las que se debe de decidir si
deben permanecer allí las poblaciones o deben reubicarse.

G r áfi c o n . 13
PLAN DE USO DE SUELO ANTE DESASTRES DEL PUERTO DE ISLAY-MATA-
RANI (AREQUIPA, PERÚ)

Los planes
- Identificación de suelos urbanos: aptos, aptos con
restricciones y no aptos.

- Identificación de suelo urbanizable: de expansión

incluyen los siguientes COMPONENTES
(ver gráfico N. 13)
urbana y de reserva urbana.
- Identificación de suelo no urbanizable: protección
de laderas, quebradas, ríos, etc.; protección ecológica
y protección del patrimonio cultural y natural
intangible.

28 29
 Desarrollo de fichas de proyectos
y medidas de mitigación
FASE III:
Dando continuidad y complementando la propuesta de
Plan de Usos del Suelo ante Desastres se desarrollan los
proyectos, pautas técnicas y medidas de mitigación que de-
ben realizarse en los sectores críticos de riesgo de las ciu-
dades:
Medidas de mitigación: Se consideran medidas de mi-
tigación de nivel político institucional, institucional, am-
Proyectos:
Fortalecimiento institucional y normativos:
Fortalecimiento de la plataforma de Defensa Civil y el
Grupo de Trabajo en Gestión del Riesgo de Desastres,
fortalecimiento de la Secretaría Técnica de Defensa
Civil, Gerencia de Desarrollo Urbano, implementación
del Plan de Desarrollo Urbano de la ciudad, etc.
Reducción de riesgos:
Plan integral de manejo de cuencas, limpieza y
descolmatación de riberas y cauces de quebrada,
construcción de defensas ribereñas, desarrollo y/o
recuperación de fajas marginales en márgenes de ríos
y quebradas, ejecución de barreras vivas en márgenes
de ríos y quebradas, encauzamiento, mantenimiento
de cauces y quebradas, reforestación de especies
nativas, estabilización de taludes y sistemas de muros
de contención en laderas para protección, reubicación
de torres de alta tensión, monitoreo y evaluación de
deslizamientos, implementación de redes de estaciones
sísmicas y de estaciones limnimétricas en ríos,
monitoreo de lagunas y represas, desarrollo de Planes
de Respuesta., entre otros.
Infraestructura urbana:
Obras de infraestructura vial y pavimentación integral
de calles, implementación de sistemas de aguas pluviales,
infraestructura de cruces a desnivel, generación de
corredor turístico cultural, acondicionamiento y defensa
de refugios temporales – rutas de evacuación.
30
biental, del proceso de planificación, de infraestructura de
servicios básicos y a nivel socioeconómico y cultural.
Pautas Técnicas para habilitaciones urbanas existentes y
habilitaciones urbanas nuevas; además para la implemen-
tación de infraestructura de servicios, para preservación de
fajas marginales de seguridad y para el acondicionamiento
de refugios temporales y medidas de salud ambiental.
Fortalecimiento de capacidades:
Campaña escolar de sensibilización ambiental, programa
de educación ambiental, fortalecimiento de capacidades
de la población en uso de sistemas constructivos
adecuados, en gestión de riesgos, etc.
Reducción de riesgo vinculado a peligros
tecnológicos:
Programa de erradicación de la minería informal en
canteras, catastro de sustancias químicas peligrosas,
campañas de control de contaminación acústica,
programa de fiscalización ambiental en las industrias,
programa de monitoreo de la calidad físico-química del
suelo agrícola, programa de profilaxis sanitaria integral
de estructuras hidráulicas de agua potable, etc.
Salud, saneamiento y servicios:
Implementación de sistemas de tratamiento y
disposición final de residuos y de aguas residuales, etc.
Gr á fi c o n . 1 5
E
stas propuestas son trabajadas a nivel de
perfiles, y se usan para ello unas fichas de
proyecto diseñadas especialmente para este
fin, que a manera de herramientas técnicas
reseñan las acciones , obras o medidas de
mitigación que deben de realizarse en los sectores
críticos de las ciudades, previamente identificados.
El seguimiento a la implementación de estas
propuestas y su financiamiento debe de ser gestionado
por las autoridades municipales, ante los gobiernos
regionales, sectores y cooperación internacional.
Por mencionar algunos ejemplos de ciudades que han
y vienen haciendo uso de los estudios del Programa
como base de su planificación del territorio e
implementando las Fichas de Proyectos y Medidas de
Mitigación en su Programa de inversión municipal,
tenemos el caso de la ciudad de Sullana (región Piura)
al norte del país, donde se ejecutaron los estudios del
PCS mediante inversiones de obras y proyectos por
un monto total de S/. 107’125,217.92 .
Entre las obras y proyectos estructurales considerados
se tiene la construcción, mejoramiento, ampliación
y/o rehabilitación de sistemas de agua potable y
alcantarillado; mejoramiento de las gestión integral
de residuos sólidos, plantas de tratamiento de
aguas residuales; construcción de drenes pluviales y
defensas ribereñas; construcción de pistas, veredas y
puentes; implementación de la Gerencia Ambiental
31
Proyectos y acciones específicas de intervención
en la Municipalidad de Sullana; mejoramiento de la
infraestructura de la Compañía de Bomberos; y como
prioridad la difusión del Estudio del PCS “Mapa de
Peligros, Plan de Usos del Suelo ante Desastres y
Medidas de Mitigación de la ciudad de Sullana”, lo que
se ha difundido adecuadamente a través del portal
web de la Municipalidad y de cada una de las obras y
proyectos en ejecución.
También se debe destacar el caso de la aplicación de
los Estudios PCS en ciudades fronterizas, en el marco
del Proyecto Binacional Ciudades Sostenibles Perú –
Ecuador (2005-2011). Por ejemplo, al sur de Ecuador,
en la ciudad de Huaquillas se realizó la reubicación
y construcción de la planta de tratamiento de aguas
servidas; reubicación de botadero y construcción
de relleno sanitario en zona segura y conversión del
antiguo botadero en parque ecológico. En el sector
Aguas Verdes (Perú) – Huaquillas (Ecuador) la
canalización, defensa ribereña y control de residuos
sólidos del Canal Internacional. En la ciudad de Aguas
Verdes (Región Tumbes al norte del Perú) se realizó
la reubicación de un Centro Educativo y un Centro
de salud ubicados en zonas bajas inundables de Muy
Alto Riesgo siendo trasladados a zonas seguras de la
ciudad; además de construcción de defensas ribereñas,
descolmatación y limpieza del río Zarumilla y la
construcción de la bocatoma La Palma, compuerta de
derivación de aguas internacionales en río Zarumilla,
para regulación y control de inundaciones en la
frontera Perú – Ecuador.

5. Las claves del éxito
¿Quiénes vienen participando?: actores y vínculos
El Programa convocó y convoca a un conjunto de actores locales de las ciudades del ámbito de los Estudios
y de las Regiones a las cuales pertenecen, durante el proceso de desarrollo, consulta y ejecución. Entre ellas
podemos destacar la participación de:
- Municipalidades y Gobiernos Regionales. - Instituciones científicas, Universidades, Gremios y Cole-
gios profesionales;
- Grupos de Trabajo de Gestión del Riesgo de Desastres y
Plataformas de Defensa Civil. - Organizaciones locales de Comercio y Turismo e Indus-
trias, entre otras;
- Oficinas y/o Gerencias Sectoriales de Educación, Salud,
Vivienda Transportes, Agricultura, etc. - Organizaciones sociales (por ejemplo, Comedores popu-
lares, Vaso de Leche, Juntas Vecinales) e Iglesias.
- Instituciones públicas y privadas.
- Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza
- Fuerzas Armadas, Bomberos, Policía Nacional, Cruz roja.
Sin embargo, más allá del involucramiento puntual
o la participación del conjunto de actores en algún
momento del proceso, cabe señalar que hay dos
aspectos que son claves para el éxito del Programa
Ciudades Sostenibles y que implica asegurar la
aplicación y uso de los Estudios de Riesgo y el Plan de
Usos del Suelo ante Desastres para la planificación
del desarrollo de la ciudad, y el consecuente
seguimiento a las gestiones para la implementación
de las propuestas, fichas de proyectos y medidas de
mitigación.
Estamos hablando del enfoque comunitario
y el fortalecimiento de las capacidades de las
instituciones y funcionarios de los Gobiernos
Locales y Regionales.
32
5.1 El enfoque comunitario
P
romover un proceso participativo es un
aspecto fundamental en el desarrollo del
Programa Ciudades Sostenibles, y como tal
propicia la participación de la población,
funcionarios, autoridades municipales
y regionales a través de la realización de Talleres
Participativos y reuniones de consulta en donde se
aporta e intercambia ideas sobre los problemas y
riesgo en la ciudad y las perspectivas de desarrollo,
considerando la gestión del riesgo de desastres como
propósito principal.
Los Talleres de Validación tienen como objetivo dar
a conocer y aprobar el diagnóstico y las propuestas
de los estudios y crear un espacio democrático de
diálogo participativo y de reflexión entre los técnicos
responsables de los Estudios PCS y la población en su
conjunto. Son organizados por las Municipalidades
Provinciales o Distritales con la cooperación de
sus respectivas Gerencias de Desarrollo Urbano y
Planificación, los Grupos de Trabajo de Gestión del
Riesgo de Desastres y las Plataformas de Defensa Civil.
Los talleres
deben, a la luz de la experiencia:
33
En estos Talleres participan fundamentalmente las
instituciones locales, las organizaciones sociales de
base y la población en general, con el propósito de
socializar la información recopilada, sensibilizarlos e
involucrarlos en la Gestión del Riesgo de Desastres,
a partir del reconocimiento de su ciudad bajo una
dimensión urbana que considere la seguridad física,
y los criterios técnicos para ordenar lo existente y
planificar su crecimiento futuro.
Con este fin, se contempla en la metodología del PCS
realizar un mínimo de dos Talleres de Validación y
Consulta: Un Taller de Validación al momento de
presentar los resultados del Diagnóstico situacional
de peligros, vulnerabilidad, riesgos y sectores críticos,
para compartirlos y refrendar los resultados de este
análisis; un segundo Taller de Validación al momento
de la presentación y validación de la propuesta de Plan
de Uso de Suelos ante Desastres, Fichas de Proyectos
y Medidas de Mitigación, para exponer y debatir las
principales propuestas bajo una mirada prospectiva y
de desarrollo urbano integral y sostenible de la ciudad.
- Favorecer no sólo la participación de la comunidad como
“espectador” también establecerse como un espacio de encuentro
o “bisagra” entre el saber de la comunidad sobre su realidad y el
conocimiento o mirada técnica del especialista externo.
- Crear conciencia en los actores sociales sobre la necesidad de
reflexionar sobre los peligros –de origen natural o tecnológico-
existentes en el ámbito local de las zonas urbanas, así como la
vulnerabilidad y niveles de riesgo identificados, aportando
propuestas para la mitigación de desastres.
- Lograr un intercambio de información y conocimientos
sobre el desarrollo regional y local y, en particular, brindar a
los participantes del taller la oportunidad de conocer el marco
conceptual, normativo y metodológico con el que se han elaborado
los mapas de peligros y vulnerabilidad y la identificación de los
sectores críticos de riesgo de la ciudad.
- No sólo tomar contacto con la comunidad sino además
favorecer una mejor comprensión de la realidad local, de la
problemática de las comunidades y de su percepción sobre
los riesgos y las soluciones, por parte de los equipos técnicos
del PCS; insumos y visión que es vital para la formulación de
propuesta adecuadas al contexto de la ciudad y de sus ciudadanos
y ciudadanas.
 La quebrada de
huaycoloro
una experiencia que aporta al enfoque comunitario
L
a Quebrada de Huaycoloro (Sector
Huachipa-Nievería), ubicada al este de
la ciudad de Lima, se configura en un
escenario complejo donde coexisten
zonas residenciales no formalizadas,
canteras de tierra informales, fábricas de ladrillos,
cauces de huaycos, zonas arqueológicas, áreas de
actividad agrícola. En el año 2007 la Municipalidad
Metropolitana de Lima a través de una Ordenanza
Municipal insta a la Municipalidad de Lurigancho
Chosica a la planificación territorial del distrito, al
cual pertenece este Sector Huachipa.
Con el propósito de desarrollar una propuesta de
planeamiento urbano de esta zona, un año después
(2008), la Municipalidad de Lurigancho-Chosica
firma un Convenio de Colaboración con la ONG
CESAL para que apoye e impulse este proceso.
La diferencia en cuanto a la elaboración de los
estudios y propuesta técnico normativa radicó en
que CESAL promovió además la participación de
la población en todo el proceso de su elaboración y
desarrollo, involucrándolos además en los espacios de
decisión y gestión que se crearon para tal fin. Para ello
las y los vecinos del lugar conformaron la Comisión
de Seguimiento y Planeamiento Urbano de Huachipa
(2009), incluso ante la demora en las gestiones de
revisión y aprobación de la propuesta de planeamiento
urbano por parte de Instituto Metropolitano de Lima
34
(IMP) el Comité, los vecinos y vecinas se movilizaron
para presionar y acelerar el proceso de aprobación.
Es en este contexto y ante la condición que para la
aprobación de la propuesta de planeamiento urbano se
deban ampliar los análisis de riesgo de la zona, que se
firma un Convenio de Cooperación Interinstitucional
entre CESAL y el Proyecto Escenarios de Riesgo
de Desastres Huachipa (INDECI – PNUD) con la
finalidad de elaborar los Estudios de Riesgo como parte
del Programa Ciudades Sostenibles. Así, el proceso
de elaboración y desarrollo de los Estudios PCS es el
resultado del trabajo conjunto entre la Municipalidad
Distrital de Lurigancho-Chosica, CESAL, el Proyecto
INDECI – PNUD, instituciones públicas del Gobierno
Central, Municipalidad de Lima Metropolitana,
empresas privadas y la participación de la población
que habita en la zona.
El Programa se articula con un proceso de planificación
en marcha, el cual tenía desde su concepción un
enfoque comunitario, lo cual fue determinante para
que en todo el proceso de diagnóstico y definición
de la propuesta la población del lugar acompañe y
se incorpore de manera participativa. Por otro lado
resaltar que en la participación plena, compromiso
e involucramiento de la comunidad, la ONG
CESAL actuó como actor impulsor de este proceso
participativo.
35
 5.2 El fortalecimiento de capacidades

6. a través de esta experiencia

¿Qué es lo que hemos logrado?

Estudios del Riesgo de Desastres realizados:

180 Estudios (incluyendo actualizaciones) realizados

en el marco del Programa Ciudades Sostenibles en
159 ciudades de 23 Regiones el país; beneficiando a
un número de población estimada en 7’658,812 habi-
tantes, que representa el 37% de la población urbana
nacional.

Espacios de participación y coordinación pro-

movidos:

Promueve procesos participativos de validación,

consulta y vigilancia ciudadana en cada una de las
ciudades donde se desarrolló el Programa, compro-
metiendo en ello a autoridades locales, delegados de

C
instituciones públicas y privadas, comunidad acadé-
mica, gremios profesionales y comunidades.
omo hemos mencionado, la a las autoridades del más alto nivel regionales y
metodología del Programa municipales, se establecen con la o el funcionario Estudios del Programa Ciudades Sostenibles
Ciudades Sostenibles incluye etapas responsable de la Oficina de Defensa Civil de la como base de la planificación:
participativas que se promueven a lo región o municipio y el Gerente de Desarrollo
largo de la ejecución de los estudios y Urbano, entendiendo que los temas están articulados Estudios PCS incorporados en la planificación del
desarrollo de propuestas. con la planificación del desarrollo y el territorio y desarrollo local, siendo usados como base para los
con los desastres y riesgos. procesos de formulación de los Planes de Desarrollo
Así, la participación de funcionarios, autoridades Concertado Regional y Local, Planes de Desarrollo
municipales y regionales a través de la realización
Estas coordinaciones arriban al establecimiento de Urbano –zonificación y normatividad urbana- planes
de Talleres Participativos y mesas de trabajo es el
un equipo multidisciplinario en donde participan y proyectos de lucha contra la pobreza; y/o retomados
mecanismo en donde se aporta e intercambian personal técnico de los gobiernos municipales y para la elaboración del programa de inversión muni-
ideas y conocimientos técnicos sobre los peligros,
el equipo profesional del PCS. El mecanismo de cipal.
vulnerabilidades y sectores críticos de riesgos que
trabajo establecido fue, luego de un proceso de
presenta la ciudad y las propuestas y medidas inducción sobre lo que es el PCS y los estudios y Estudios del Programa Ciudades Sostenibles
de gestión del riesgo de desastres como acciones
trabajos por realizar, mantener espacios o mesas de respaldados normativamente:
potenciales a incluir en la planificación municipal.
trabajo en donde se van compartiendo y discutiendo
los aspectos relacionados al diagnóstico situacional Estudios PCS respaldados con Ordenanzas
Las primeras coordinaciones, luego de la de riesgos y las propuestas y medidas de mitigación Municipales de aprobación, adquiriendo así un
presentación del Programa Ciudades Sostenibles que finalmente serán presentadas a las autoridades. carácter vinculante con la planificación municipal y
de obligatorio cumplimiento.

36 37
Establecimiento de alianzas institucionales con: Acuerdos Binacionales promovidos y
establecidos:
- Instituciones científicas, técnicas y académicas:
Instituto Geológico Minero y Metalúrgico Coordinaciones, reuniones y acuerdos realizados entre
(INGEMMET), Instituto Geofísico del Perú (IGP), el INDECI y los organismos nacionales de gestión
Instituto Metropolitano de Planificación (IMP) de del riesgo de desastres, defensa civil y de atención de
la Municipalidad Metropolitana de Lima, Servicio emergencias de los países vecinos, con la finalidad de
Nacional de Meteorología e Hidrología (SENAMHI), impulsar la ejecución y transferencia del PCS. Entre
Dirección de Hidrografía y Navegación de la los que destacan:
Marina de Guerra (DHN), Universidades y Colegios
Profesionales. - Inducción y trasferencia de la metodología y
resultados del PCS a funcionarios de la Secretaría
- Cooperación técnica internacional y Proyectos Nacional de Gestión de Riesgo de Ecuador en enero
especiales: Proyectos de la Unión Europea de 2013
(DIPECHO); Programa de la Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) a través de sus proyectos de apoyo - Acta de Encuentro de Presidentes de Perú y Bolivia
al Desarrollo Social de los Gobiernos Regionales para la creación del Programa Conjunto de Atención
(Tumbes, La Libertad, Junín, Arequipa y Tacna); la de Desastres que incluye la ejecución del Proyecto
Organización de los Estados Americanos (OEA) a Binacional Ciudades Sostenibles (Ilo 2010)
través del Programa Binacional Ciudades Sostenibles.
- Acta de Comisión de Integración del Comité
- Instituciones y ONG: SEA, COOPI, CESAL, Frontera Perú-Chile y Convenio de Cooperación
CARITAS, etc. Binacional, priorizándose la ejecución de estudios
Binacionales del Programa Ciudades Sostenibles.
- Sectores de Gobierno y programas sectoriales:
Ministerio de Educación, Salud, Transportes Reconocimientos nacionales e internacionales:
y Comunicaciones, Vivienda, Construcción y
Saneamiento. El Programa Ciudades Sostenibles fue seleccionado
por las Naciones Unidas, en el Primer lugar entre
Aplicación en ciudades fronterizas:

las tres experiencias más significativas sobre
reducción de riesgos implementadas en las Américas,
Estudios PCS implementados en ciudades fronterizas reconocimiento otorgado en la II Plataforma Regional
de Perú y Ecuador a través de proyectos binacionales, de Reducción de Riesgos de las Américas realizada en
que posibilitó además compartir experiencias en Santiago de Chile en noviembre de 2012.
beneficio de las comunidades de Ecuador (Huaquillas,
Arenillas, Macará y Machala) y Perú (Aguas Verdes, El Comité de Selección estuvo conformado por
Papayal, Zarumilla, Suyo y Piura). representantes de OEA, PNUD; UNHABITAT; IFRC
(Federación Internacional de Sociedades de la Cruz
Roja y de la Media Luna Roja) y UNISDR (Estrategia
Internacional para la Reducción de Desastres de las
Naciones Unidas). Se recibieron candidaturas de 17
países, para 81 iniciativas, de las cuales 50 fueron
preseleccionadas.
Una experiencia
sobre reducción deL riesgo de desastreS
La actuación del Programa Ciudades Sostenibles en
más de 150 ciudades peruanas le ha permitido adquirir
un conocimiento profundo de la caracterización del
riesgo de desastres en el país. Si se ven en conjunto los
distintos Estudios realizados, tenemos que el Programa
ha generado y acumulado un conocimiento enciclopédico
de la dinámica del riesgo para los territorios, ecosistemas
y fenómenos específicos. Esto constituye un referente
significativo que merece ser difundido extensamente en
el territorio nacional y que sea masivamente conocido por
las instituciones y diferentes organismos de planificación,
investigación y desarrollo locales, sectoriales y nacionales;
pero además, compartido con otros países de la región que
se enfrentan a fenómenos similares en ecosistemas que
guardan similitudes con los del territorio peruano.

38 39
G r áfi c o n . 16
Ciudades donde se ha aplicado el programa 6.1 ¿qUÉ PROBLEMAS SE TUVIERON?
L
a compilación del conjunto de logros
invita también a dar una mirada a las
dificultades o problemas que pueden haber
destacado como correlato de la ejecución y
desarrollo del Programa; pero que, además
y principalmente, repercuten significativamente
en el seguimiento de la utilización de los Estudios e
implementación de las Fichas de Proyectos y Medidas
de Mitigación de desastres, posterior a la finalización
del Programa en la ciudad o centro poblado.
Uno de los principales problemas es justamente
la continuidad de las gestiones y seguimiento de
la implementación y ejecución de los proyectos y
40
medidas de mitigación; aspecto que invita a formularse
algunas preguntas, entre ellas ¿qué hace y que debiera
hacer el PCS para que haya una más amplia y mejor
implementación de los Estudios?, ¿Qué tareas le
corresponden en términos del seguimiento de las
acciones propuestas y de la búsqueda de financiación
para los proyectos que formula?
La respuesta a estas preguntas trasciende en varios
aspectos el ámbito de actuación del PCS, pero llaman
a la acción por parte de las instituciones responsables
y de las y los habitantes de las ciudades. Algunos de
estos asuntos son:
- La asociación del tema de reducción de riesgos de
desastres sólo a un enfoque de atención de emergencias
o respuesta, y no necesariamente a la configuración de
los riesgos en la medida que se hace y cómo se hace
“desarrollo”.
- La inestabilidad generada por la falta de continuidad
de las acciones de gestión de riesgos de desastres (GRD)
ante los cambios en las autoridades municipales y de las
capacidades técnicas locales.
- Las dinámicas de contaminación, la ausencia de
políticas de planificación, ocupación desordenada y sin
control del territorio y la depredación del suelo, entre
otros varios aspectos.
- El compromiso político y los incentivos necesarios
para dar prioridad a la GRD en la gestión del desarrollo
local.
- La escasez de recursos y el mal entendimiento de
asociar la GRD como gasto y no como una inversión a
mediano y largo plazo.
- Las autoridades y organismos públicos y privados,
en general, consideran la gestión del riesgo de desastres
como importante, pero no de carácter prioritario, frente
a otros asuntos que tienen mayor peso político y mayores
beneficios electorales.
- Las municipalidades distritales no cuentan con
personal suficientemente capacitado, ni con los recursos
técnicos e informáticos requeridos.
41
 7.1 Sobre enfoque estratégico

- La experiencia demostró la necesidad de ver al y/o Gobiernos Locales, pero además propiciando

7. lECCIONES APRENDIDAS
Programa como un “proceso” y no sólo como un la vinculación de la población con sus autoridades,
“producto”, materializado en un conjunto de estudios. en función a mecanismos institucionalizados de
rEFLEXIONES A LA LUZ DE LA EXPERIENCIA Pero a la vez, ver el Programa no sólo como técnico consenso, consulta y validación tanto del diagnóstico
sino fundamentalmente como político y social, en el como de las propuestas posteriores.
que el involucramiento de los diferentes actores es un
factor determinante para la sostenibilidad. - El Programa es una oportunidad de institucionalizar
el proceso que va desde la realización del Diagnóstico
- Es importante vincular el Programa a las dinámicas Situacional de Riesgo –incluidos los Planes de Uso de
mismas de las ciudades, y que el proceso de elaboración Suelo ante Desastres- hasta la formulación de las Fichas
de los estudios coincida o pueda responder a los de Proyectos, Medidas de Mitigación y Reducción
procesos de planificación que se vienen e impulsan de la Vulnerabilidad, incluyendo en el proceso el
por parte de las autoridades municipales, como acompañamiento a los Gobiernos Locales en las
son los Planes de Desarrollo Concertado, Planes de gestiones necesarias para lograr la implementación de
Desarrollo Urbano, etc. En otras palabras identificar los proyectos priorizados por ellos.
las oportunidades que puedan surgir (desde las
ciudades) y a su vez ser oportunos en la realización de - La metodología del Programa puede permitir que
los mismos. se incorpore el enfoque de género, dando cuenta
de la existencia de condiciones de vulnerabilidad
- Puede ser destacado el caso de Arequipa donde y exposición muchas veces diferenciada, de sus
coincidieron varias circunstancias, por un lado capacidades y el ejercicio de sus roles -sea como
era una coyuntura post terremoto -que además personal profesional, autoridad o como en su
impacto fuertemente la ciudad- y, por otro lado, la condición de población en estudio-. El Programa
formulación del Plan de Director de Arequipa 2012- puede además dar cuenta de cuánto ha sido el nivel
2015, -entonces los Estudios del PCS –tanto del de participación, en especial de mujeres autoridades,
Diagnóstico Situacional de Riesgo como los Planes de pobladoras o técnicas de los ámbitos locales durante
Uso de Suelo ante Desastres- formaron parte y fueron el proceso de elaboración y validación de los Estudios,
insumos de ese proceso en donde incluso se vinculó a Planes y Propuestas.
la Universidad Nacional San Agustín (UNSA).
El principal aporte del Programa es compilar y producir - Los Estudios y en especial los Diagnósticos
información valiosa que permita inspirar y orientar el Situacionales de Riesgo que dan cuenta de las
desarrollo de acciones prácticas y proyectos, pero de condiciones de vulnerabilidad de las poblaciones
manera que surja la voluntad y el deseo de replicar los afectadas pueden ser elaborados bajo un enfoque
aprendizajes del PCS en distintos territorios. de género, identificando información que refleje
la participación efectiva de las mujeres de las
- El Programa puede ser el espacio o plataforma comunidades, profesionales o técnicas locales y

L
perfecta para converger voluntades, ideales y mujeres autoridades que toman decisiones; de este
recursos, con el objetivo común de contribuir con la modo, las propuestas tienen mayores posibilidades de
as lecciones aprendidas se pueden Compartimos en este momento -haciendo un alto en reducción de riesgos de desastres y mejorar la calidad reflejar también el enfoque de género.
definir como el conocimiento adquirido el camino recorrido- no sólo algo de lo avanzado, sino de vida de quienes habitan las ciudades. Puede ser el
en un proceso o experiencia a través también parte de lo aprendido, con la finalidad de que mecanismo que, más allá de los Estudios, a través de
de la reflexión, el análisis crítico y/o la nuestros logros y dificultades sirvan a la mejora del la implementación de las propuestas pueda promover
evaluación. conocimiento y la práctica; Para mejorar el “quehacer” una acción concertada entre el conjunto de actores y
y propiciar una mejor forma de hacer gestión del sectores, a todo nivel, reconociéndole a cada cual su
Las lecciones se aprenden en determinadas circunstancias riesgo de desastres, siempre en beneficio de las miles propia dinámica e institucionalidad.
y contextos, pero tienen el potencial para ser escalables a de comunidades, ciudades y poblaciones del país y,
- El Programa puede servir de “bisagra” articulándose
situaciones y contextos más amplios. por qué no, un poco más allá de él. con los funcionarios de los Gobiernos Regionales

42 43
 - La mayor o menor participación de la población
7.2 Sobre enfoque comunitario puede estar motivada o impulsada por factores
externos al proyecto o por coyunturas especiales, lo
importante es estar atentos a estas oportunidades e
- La realización de Talleres participativos en la - El riesgo se construye en los territorios y por los instalar el interés y compromiso en la reducción de
ejecución de los estudios y propuestas del PCS ha actores que actúan en éste, por tanto la participación riesgos a través del involucramiento con el desarrollo
permitido su validación por las autoridades locales y de la población es vital y debe promoverse a lo largo e implementación del Programa. Como ejemplo
representantes de las comunidades. de todo el proceso de elaboración de los Estudios y tenemos que un grupo importante de la población
compartir o consensuar el Plan de Usos del Suelo ante de diferentes sectores del distrito de Huanchaco
- La relación de los técnicos del PCS con los actores Desastres, de este modo todo este importante trabajo (Región La Libertad al norte del país) tuvo una amplia
de la comunidad facilitó definitivamente una mejor estará reflejado y será tomado como base de los Planes participación en el Taller de validación de diagnóstico;
comprensión de la realidad local para la formulación de desarrollo local. la que fue motivada porque la población estaba muy
de las propuestas. temerosa ante el tsunami reciente que había ocurrido
- En el caso del proceso desarrollado en la zona en Chile, y deseaba conocer principalmente cuáles
- Incorporar las experiencias y el conocimiento de de Huachipa, Lurigancho – Chosica en Lima eran sus posibles rutas de escape.
los propios grupos o actores locales en Talleres de Metropolitana, los resultados del Programa
validación o las reuniones de trabajo, despierta el introdujeron lo concerniente a la Gestión del Riesgo de - Ante una situación de riesgo que involucra a una
interés, favorece el diálogo y “rompe barreras”, de Desastres complementando en este tema al Convenio población que no puede acceder a ningún servicio
manera tal que permitan discutir y problematizar de Cooperación existente entre la Municipalidad ni obtener la legalidad ante ninguna instancia, la
situaciones vividas. Distrital y la ONG CESAL en el marco del Convenio intervención desde la sociedad civil organizada,
de Habitabilidad Básica financiado por la Agencia
en conjunto con la población y la municipalidad
- La participación de la población en los talleres de Española de Cooperación Internacional (AECID)
local, generó un proceso participativo para lograr
validación influyó significativamente en el éxito de los que tenía como propósito apoyar en la elaboración
la aprobación de un plan urbano con enfoque de
resultados y permitió al grupo técnico del Programa de estos documentos técnicos normativos; y aquí la
reducción de riesgo. La presión social que desencadenó
aprender e incorporar los aportes e información amplia participación comunitaria se hace posible por
discutida con la población, al estudio realizado el trabajo y compromiso de CESAL. dicho proceso produjo la intervención del gobierno
local.
El involucramiento de la comunidad en el proceso
permitió que ésta lograra identificar y diferenciar los
factores de riesgo, los peligros y amenazas que enfrenta
así como construir capacidades para la práctica activa
de la resiliencia como base de una ciudad sostenible. En
la identificación de los mapas realizados en el proyecto
piloto Laderas de San Juan de Lurigancho se logró que
los pobladores identificaran peligros, vulnerabilidades
y riesgos de sus hogares y que estos fueran trasladados
a croquis de sus viviendas y comunidades facilitando
la elaboración de mapas técnicos por los expertos.

- Los Talleres participativos y los Mapas Amigables

facilitaron la comunicación y comprensión
y permitieron mayor involucramiento de las
comunidades en el diagnóstico y formulación de
propuestas.
Se deben promover mecanismos y espacios de
intercambio como traslados o pasantías cortas a lugares
donde se hayan logrado avances en la aplicación de
los estudios o en la implementación de los proyectos
y medidas propuestas por el Programa. Así además de
conocer los estudios y planes se verán ejemplos reales
y concretos de aplicación de los mismos.

44 45
 7.3 Sobre CAPACIDAD TÉCNICA

- La capacidad técnica interdisciplinaria de los equipos

multidisciplinarios del Programa permitió abordar
los Estudios con solvencia tanto en términos del
fortalecimiento institucional como de hacer posible la
participación de la comunidad en la solución de los
problemas planteados.

- En algunas oportunidades los saberes técnicos

pueden alejarse de los saberes de la población por el
uso de un lenguaje técnico que dificulta la comprensión
de los resultados importantes a los cuales arriban
los estudios. El desconocimiento de la población
de los temas y conceptos técnicos hace necesaria la
utilización de un lenguaje común que pueda facilitar la
comprensión y generar un mayor entendimiento. Por
ejemplo, la respuesta a las exposiciones técnicas en los
talleres de validación influyó en que, en posteriores
presentaciones, se utilizaran en mayor medida
imágenes y fotografías que textos y estadísticas para
transmitir mejor los mensajes.

- El Programa al momento de su desarrollo, validación

y presentación generó importantes espacios de
intercambio de experiencias y tecnologías entre las
instituciones de nivel nacional, regional y local.
La naturaleza holística de la metodología del programa
ha hecho que ésta se vaya ajustando en el tiempo, que
vaya en el camino evolucionando, y que sirva como
una hoja de ruta clara, que priorizando el aspecto de
seguridad de las ciudades, vaya adaptándose a nuevos
requerimientos técnicos y tecnológicos.
En relación con los peligros tecnológicos es
imprescindible efectuar un monitoreo ambiental
de agua, suelo y aire, y de allí la importancia de
la transferencia de estos estudios a instituciones y
técnicos locales previamente identificados. - Los Estudios de peligros, vulnerabilidades y riesgos,
son instrumentos básicos que sirven para orientar los
- La ocurrencia de fenómenos físicos y/o coyunturas procesos de recuperación post desastre (rehabilitación
de desastre que acontecieron, hizo necesaria la y reconstrucción), respuesta a desastres, y en general el
actualización de los mapas, esto llevó a que muchas conjunto de procesos inmersos en la gestión del riesgo
instituciones los tomaran como referencia para de desastres. En este sentido deben ser considerados
elaborar sus respectivos diagnósticos específicos, y como base de la planificación del desarrollo,
en mucho de los casos enriqueciéndolos en cuanto incorporándolos como un componente dentro de los
al análisis de vulnerabilidad de las poblaciones y Diagnósticos Integrales de Desarrollo, de manera tal
territorios expuestos, desde la óptica de su fragilidad. que nos permita tener una mirada más amplia, lo que
La transferencia metodológica y tecnológica debe ser supone articulaciones más complejas que tienen que
una práctica constante a lo largo de todo el proceso, y ver con las dinámicas urbanas de las ciudades pero sin
por ello asegurar que se cuente con los recursos que obviar su relación con las dinámicas de los espacios
ello demande. rurales.

46 47
 7.4 Sobre el involucramiento de autoridades
- El Programa permitió a las autoridades en los
tres niveles de gobierno conocer los peligros,
vulnerabilidades y riesgos que enfrentan, y a las
comunidades les permitió sensibilizarse respecto a los
riesgos inherentes a su ubicación.
- Fortalecer el conocimiento existente en temas
de gestión del riesgo de desastres contribuyó a
la incorporación de los estudios en los planes de
desarrollo urbano y los planes de acondicionamiento
territorial.
Las normas y reglamentos particulares de cada
municipalidad dificultaron en algunos de los casos la
recopilación de información en la elaboración de los
estudios.
- Establecer un convenio con la municipalidad
no siempre es una garantía para el logro de los
resultados, en algunos casos resulta insuficiente como
instrumento para la aplicación y uso de los Estudios
de Riesgo y Planes de Usos del Suelo ante Desastres
o la implementación de los Proyectos de Mitigación
incluidos en el Programa.
- Para asegurar el uso y la implementación de los
estudios y propuestas resultantes del Programa,
es necesario establecer acuerdos y compromisos
institucionales u organizacionales respaldados,
principalmente en las competencias propias
y funciones regulares de las organizaciones e
instituciones. Además, definir mecanismos concretos
para el seguimiento, ajuste y actualización permanente
de los planes e implementación de las propuestas,
considerando indicadores claros para medir el avance
o las metas planteadas.
Si los Gobiernos Locales no se involucran directamente
desde un enfoque político, social y técnico en los
Estudios del Programa no se logra crear conciencia
para su implementación.
- El trabajo con autoridades locales es clave, y el
Programa –estudios, planes y proyectos incluidos en
él- será efectivo en tanto logre desarrollar una buena
comunicación y entendimiento con las autoridades
de las zonas de intervención o aplicación.
Es necesario ampliar y transferir este conocimiento
en Gestión del Riesgo de Desastres a los actores que
son responsables de la implementación de medidas
48
correctivas, en los territorios de las ciudades.
- El fortalecimiento de los mecanismos de articulación
y trabajo conjunto con instituciones y organismos
locales es una gran capital que aporta a los procesos
de planificación y desarrollo de las ciudades.
La debilidad de las capacidades locales de las
municipalidades ha constituido en algunos casos una
barrera para una adecuada implementación y gestión
de los estudios del Programa y de sus Proyectos y
Medidas de Mitigación.
- El trabajo con las Municipalidades debe incluir
procesos de fortalecimiento de los equipos municipales
en diversas herramientas que aporten a la gestión del
desarrollo, y no sólo limitarlos a aspectos incluidos
tácitamente en el Programa. Para ello debe buscarse
y propiciarse en el proceso alianzas estratégicas con
otras instituciones que trabajan en el campo del
desarrollo, para así elaborar una estrategia conjunta.
- Las Ordenanzas Municipales aprobatorias de las
conclusiones y recomendaciones de los Estudios del
PCS han dado el marco legal para su cumplimiento.
8. No olvidar
Asegurando la sostenibilidad. Recomendaciones.
El listado de logros del Programa es amplio y bien conocido. No obstante, a la luz de la sostenibilidad de
los productos alcanzados, y habiendo transcurrido 15 años de su existencia, creemos importante compartir
algunos señalamientos a manera de recomendaciones
1. 5.
La necesidad de enfrentarse con el desafío de Insistir en los procesos participativos de los
la implementación y aplicación de los Estudios Estudios. Por ello, los Talleres con las organi-
como herramientas para la planificación y ges- zaciones son clave y, en el proceso van sensibi-
tión local utilizando las experiencias exitosas que sean lizando y despertando el interés de la población para
6.
destacadas. conocer sus riesgos.
2.
Establecer mecanismos de acompañamiento,
Divulgar, difundir y transferir los Estudios seguimiento y monitoreo del uso y aplicación
PCS a todo nivel, a través de una estrategia de los estudios involucrando a los colegios
de comunicación que involucre a los medios profesionales y/o a redes de universidades.
7.
de comunicación, campañas en universidades y cole-
gios profesionales, y en especial, coordinación con las Considerar un tiempo importante para la
autoridades y poblaciones de las ciudades implicadas transferencia y capacitación, con la finalidad
(foros, ubicación en plataformas web, pasantías a las de que tanto técnicos, como la población en
ciudades donde se aplican los estudios, etc.). general, se apropien de los estudios y se empoderen
3.
del seguimiento y gestión de la implementación de las
Comprometer cada vez más recursos locales propuestas.
8.
y/o movilizados por los gobiernos o actores
locales; involucrando a la vez al sector priva- La flexibilidad de la metodología es vital para
do, y gestionando proyectos de inversión pública. que dependiendo el caso, puedan hacerse los
4.
ajustes y adecuaciones según las característi-
Divulgar de manera amigable los resultados cas de la ciudad y las condiciones del contexto.
de los Estudios PCS para facilitar su uso y
aplicación en las Municipalidades y seguir
fortaleciendo las capacidades técnicas de las y los
funcionarios locales, a través de un lenguaje sencillo
y amigable sin perder la calidad y propiedad técnica.
Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo

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Lima – Perú

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