EL PROCESO

LEGISLATIVO
[SUBTÍTULO DEL DOCUMENTO]

PC-1
[NOMBRE DE LA COMPAÑÍA] | [DIRECCIÓN DE LA COMPAÑÍA]
Contenido
1. EL PROCESO LEGISLATIVO ............................................................................................................... 1
2. INICIATIVA ....................................................................................................................................... 2
3. DICTAMEN ....................................................................................................................................... 4
4. ELEMENTOS DEL DICTAMEN ........................................................................................................... 6
5. DISCUSIÓN ....................................................................................................................................... 6
6. APROBACIÓN ................................................................................................................................... 8
7. PROMULGACIÓN ........................................................................................................................... 10
8. INICIO DE LA VIGENCIA.................................................................................................................. 12
Bibliografía ........................................................................................................................................ 14

ILUSTRACIÓN 1: EL CONGRESO DE LA UNIÓN. ................................................................................................................ 2

ILUSTRACIÓN 2: LA PATRIA ES PRIMERO. .................................................................................................................... 12
1. EL PROCESO LEGISLATIVO

Mucho han discutido los doctrinarios acerca de cómo denominar al conjunto

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de acciones encaminadas a producir un ordenamiento legal o cualquier decreto del
órgano legislativo; algunos de los doctrinarios le llaman proceso legislativo, y por
otro lado autores, como Fernando Santaolalla difieren y han optado por llamarle
procedimiento legislativo, y aun así, muchos otros doctrinarios prefieren utilizar
indistintamente ambas expresiones, como si de un sinónimo se tratase para
referirse al mencionado conjunto de acciones, al que también otros pocos han
llamado proceso de decisión parlamentario. (Manzella, 1987)
Si nos dedicamos a analizar desde una perspectiva más jurídica, el proceso
tiene una naturaleza más bien de carácter jurisdiccional, es por eso que algunos
coinciden en que la denominación de procedimiento legislativo define mejor al
conjunto de actos que deben realizar los órganos competentes para crear una ley.
(Carpizo, Derecho Constitucional, 1991)

Entonces, como todo procedimiento jurídico, el legislativo es, pues, un

conjunto de actos que han sido cuidadosamente articulados con un propósito
específico, como lo es, la elaboración y la expedición de las normas jurídicas que
han de regular nuestro Derecho, sin embargo, tales actos no se realizan al mismo
tiempo, sino que más bien, se divide en etapas, en este caso, también hay diferentes
clasificaciones; Eduardo García Máynez en su obra, Introducción al Estudio del
Derecho, delimita seis etapas que a saber son: iniciativa, discusión, aprobación,
sanción, publicación e iniciación de la vigencia. Otros autores, suelen reducirlas a
cinco etapas, excluyendo del procedimiento a la sanción e iniciación de la vigencia
y agregando la de promulgación. Por otro lado hay quienes solo conciben tres fases
perfectamente delimitadas que conforman el llamado procedimiento legislativo, a
saber son: la fase de iniciativa, fase de discusión y aprobación por las Cámaras y
fase integradora de la eficacia. Sin embargo y para efectos de este trabajo por
cuestiones de practicidad, vamos a clasificarlas de la siguiente manera: iniciativa,
dictamen, discusión, aprobación, promulgación e iniciación de la vigencia.
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Ilustración 1: El congreso de la unión.

2. INICIATIVA

Entiéndase por una iniciativa de ley, el proyecto de ley o de reformas a un

ordenamiento legal que es presentado al órgano legislativo que sea competente
para que pueda ser discutido y en su caso poder aprobarlo dentro de un proceso
legislativo cuyo trámite tiene por propósito convertirlo en ley o en su caso
desecharlo, aunque también sea dicho, también puede modificar alguna norma
jurídica. Los artículos 71 y 122 constitucionales confieren el derecho de iniciar leyes
o decretos:
 Al presidente de la República
 A los diputados y senadores al congreso de la unión
 A las legislaturas de los estados y de la Ciudad de México
 A los ciudadanos en un número equivalente por lo menos al cero punto trece
por ciento de la lista nominal de electores en los términos que señalan las
leyes.
En el supuesto de los ciudadanos, el artículo 61 del reglamento para el gobierno
interior del Congreso general aclara que las peticiones de particulares, se mandarán
pasar directamente por el presidente de la cámara a la comisión correspondiente,
según la naturaleza del asunto de que se trate, la cual dictaminará si son de tomarse
o no en consideración tales peticiones que estos hayan hecho, lo que dicho de otra
manera se traduce en que pese a carecer del derecho de iniciar leyes, los
particulares podemos presentar proyectos de ley que eventualmente podrían llegar
a convertirse en leyes, si, y sólo si, la comisión a la que se turne tal proyecto,
resuelva en que se discutan, decisión en cuya virtud prácticamente la comisión hace
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suya el proyecto de ley presentado por los particulares.
En relación con todas y cada una de las iniciativas de ley que surjan se definirá
como su cámara de origen, aquella en la que se presente ya que puede ser en
cualquiera salvo las que se tratan sobre empréstitos, contribuciones, impuestos o
sobre el reclutamiento de tropas, ya que estas siempre deberán discutirse primero
en la cámara de diputados, así como la que se refiere a la ley anual de ingresos, el
Presupuesto de Egresos de la Federación, y La Cuenta Pública. La que en los
términos del artículo 74 constitucional El Ejecutivo Federal debe hacer llegar
precisamente a la cámara de Diputados y nunca a la cámara de Senadores. En ese
sentido, el inciso h) del artículo 72 constitucional cuyo texto es prácticamente el
mismo textualmente al artículo 62 del reglamento para el gobierno interior del
congreso dispone:
“La formación de las leyes o decretos puede comenzar indistintamente en
cualquiera de las dos cámaras con excepción de los proyectos que versaren sobre
empréstitos, contribuciones o impuestos o sobre reclutamiento de tropas todos los
cuales deberán discutirse primero en la cámara de diputados.”
Por lo demás, las iniciativas de los legisladores deben presentarse ante sus
respectivas cámaras, es decir las de los diputados ante la cámara de diputados y la
de los senadores ante el senado.
Una vez que fue recibida la iniciativa de ley en la cámara de origen, la mesa
directiva deberá informar de ello al pleno de la asamblea y ordenar que se turne a
una comisión o a varias unidas para su estudio y dictamen.
Por último y para pasar a analizar y definir la siguiente etapa de nuestro
proceso legislativo, es importante recalcar que para conocer de las incitativas de ley
o decretos es necesario según el artículo 63 constitucional, que se integre el quórum
necesario, explicado sencillamente significa que deben estar presentes la mitad
más uno de los miembros de las cámaras. También vale la pena señalar que la
misma constitución establece que si el proyecto de ley ha sido rechazado por la
cámara de origen, el mismo no podrá presentarse en las sesiones de ese año según
lo dispone el artículo 27 en el inciso g). 4
3. DICTAMEN

El dictamen de la comisión legislativa a la que se haya turnado una iniciativa,

es una etapa de suma importancia e indispensable dentro del procedimiento
legislativo, ya que el artículo 60 del reglamento para el gobierno interior del congreso
prohíbe discutir cualquier proposición o proyecto que no haya pasado primero por
comisiones y éstas lo hayan dictaminado, con excepción de los asuntos que hayan
sido calificados mediante acuerdos que la cámara tache de urgentes u obvia
resolución, cosa que sería inconveniente y sin mucho sentido otorgar a una iniciativa
de ley.
En el contexto del procedimiento legislativo se puede explicar el dictamen
como la declaración unilateral de una comisión legislativa, o de varias comisiones
unidas resultante de un análisis de evaluación que debidamente fundada y motivada
propone la aprobación o el rechazo de una iniciativa de ley con las modificaciones
que en su caso pudiera considerar pertinentes. Miguel Ángel Camposeco Cadena
dice que el dictamen:
… Es la declaración unilateral mayoritaria de la voluntad colegiada de un
órgano del Congreso o de alguna de sus Cámaras, que se expresa y
exterioriza por escrito, exponiendo razonadamente una serie de
conocimientos, opiniones y juicios de carácter directivo o prescriptivo y, por
consecuencia, proponiendo formal y legalmente la creación, modificación o
extinción de la vigencia, aplicabilidad de las normas referidas en las
propuestas normativas que informan la iniciativa de ley o decreto que han
sujetado a estudio y resolución, por mandato de la asamblea plenaria.
(Camposeco Cadena, 1998)
Una vez que fue recibida la iniciativa en la comisión o comisiones
correspondiente, ésta debe ser convocada a celebrar una reunión de trabajo para
darla a conocer a sus miembros y elaborar el respectivo programa de trabajo. La
convocatoria deberá ser la el presidente de la comisión en su caso por los
presidentes de las comisiones unidas y publicarla en la gaceta parlamentaria con
anticipación mínima de 24 horas durante los periodos de sesiones y de 48 horas
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durante los recesos.
El programa de trabajo relativo al dictamen de las iniciativas recibidas en
cada comisión de la cámara de diputados habrá de incluir lo siguiente:
 Una recopilación de información especializada referente a la iniciativa.
 Análisis de la información mencionada en el punto anterior y de los
antecedentes legales respectivos.
 Reuniones con representantes de instituciones públicas relacionadas con la
iniciativa.
 Reuniones tanto con expertos en los temas sobre los que versa la iniciativa
como con representantes de los segmentos sociales a los que afectaría está
en caso de aprobarse.
 Conferencias con la comisión o comisiones homólogas de la otra cámara.
 La Constitución de la subcomisión de redacción.
 La elaboración del proyecto de dictamen.
 La presentación del proyecto de dictamen a los miembros de la comisión y
justificación en su caso de las modificaciones realizadas a la iniciativa.
 Un debate del proyecto de dictamen en la comisión o comisiones unidas.
 En su caso, la aprobación del dictamen y suscripción del mismo por quienes
lo aprobaron así como presentación en caso de que llegasen a existir, del
voto o votos particulares de quiénes no aprueben el dictamen de la mayoría.
El dictamen de la comisión o de las comisiones de cualquiera de las cámaras es
considerado como un acto legislativo y como tal está regido por el derecho público
producido por un cuerpo colegiado, por lo que se requiere de la aprobación de la
mayoría de sus miembros. Aun así puede darse el caso de que algunos de los
miembros no estén conforme con el punto de vista de la mayoría en cuyo caso
podrán presentar un voto particular como lo establece el artículo 88 del reglamento
para el gobierno interior del Congreso general de los Estados Unidos Mexicanos.
 4. ELEMENTOS DEL DICTAMEN

El dictamen legislativo es un documento formal que conforme a nuestro

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derecho parlamentario la comisión o comisiones a cuyo cargo queda su elaboración
deben someter a la consideración de la cámara respectiva para su aprobación como
anexo de un oficio dirigido por el presidente y el secretario de la comisión o
comisiones respectivas a los secretarios de la mesa directiva de la cámara
correspondiente y conviene integrarlo de las siguientes partes
1) Nombre del autor de la iniciativa
2) Motivo y fundamento del dictamen
3) Análisis de la exposición de motivos de la iniciativa
4) Resumen de los trabajos de la comisión o comisiones
5) Justificación de las concordancias y discrepancias entre el dictamen y la iniciativa
6) Texto del articulado cuya aprobación en su caso se propone
7) Firmas y lugar y fecha de suscripción
8) En caso de dictamen negativo el punto de acuerdo propuesto para el rechazo de
la iniciativa
9) De aprobarse el dictamen Se informa de ello a la mesa directiva de la cámara
para su presentación al pleno de la asamblea y su inclusión en el orden del día que
corresponda.

5. DISCUSIÓN

El debate referente a las leyes en formación se da de manera sucesiva en

ambas cámaras, obviamente que primero es en la de origen en la cual uno de los
secretarios de la mesa directiva da una primera lectura del dictamen
correspondiente, y entonces en una sesión posterior, un secretario da segunda
lectura el referido dictamen mismo que es fundamentado por un miembro de la
comisión. A continuación el dictamen se somete a discusión primero en lo general
y luego en lo particular sobre los artículos reservados, para lo cual cada grupo
parlamentario expone su posición. La comisión de régimen interno y concertación
política de la cámara de diputados puede acordar que la discusión en lo particular
de un dictamen tenga lugar en la sesión inmediata siguiente a aquella en que sea
discutida en lo general.
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La discusión se lleva bajo las reglas en conformidad con el acuerdo
parlamentario relativo a las sesiones, integración del orden del día los debates y las
votaciones de la cámara de diputados; en el artículo 16, explica que las discusiones
en lo general de dictámenes de ley o decreto se desarrollarán de la manera
siguiente:
Cada grupo parlamentario dispondrá de 15 minutos para poder hacer una
intervención y de manera excepcional cuando se discuten reformas constitucionales
las intervenciones podrán ser hasta de 20 minutos.
En el primer turno habrá cuatro oradores en pro y cuatro en contra, y cada uno
tendrá 10 minutos de intervención e igualmente de manera excepcional cuando se
discuten reformas constitucionales las intervenciones serán de 15 minutos. Los
oradores hablarán alternativamente en contra o en pro de acuerdo al orden de las
listas comenzando por el inscrito en contra para que después él Presidente
consultará al Pleno si el asunto se encuentra suficientemente discutido.
En el segundo turno se siguen las mismas reglas: cuatro oradores en pro y
cuatro en contra de 10 y 15 minutos y después se consulta al Pleno sobre los
artículos reservados para su discusión en lo particular. Habrá una votación nominal
del dictamen en lo general y en los artículos no reservados y en el caso de ser
aprobado se procederá a su discusión en lo particular. Por el contrario si fuese
rechazado, se preguntará en votación económica, si vuelve o no el dictamen a la
comisión o comisiones. Si la resolución fuese afirmativa, volverá en efecto, para que
lo reforme; pero si fuera negativa se tendrá por desechado. En caso de ser
rechazado un dictamen y si existiere voto particular se pondrá a discusión en la
siguiente sesión.
En la discusión en lo particular se discutirá cada artículo reservado.
Cuando el dictamen contenga más de 30 artículos se consultará al pleno si procede
su discusión por grupo de artículos. De tal manera que se podrán apartar las
fracciones o incisos que se quieran impugnar, y lo demás del proyecto que no
amerite discusión se podrá reservar para votarlo después en un sólo acto, sin
embargo, cuando se discuten reformas constitucionales solo se podrán discutir
artículo por artículo. Sólo podrán realizarse hasta 3 intervenciones de este tipo, una
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vez agotadas éstas, la presidencia consultará al Pleno, mediante votación
económica si se procede a dar curso al turno siguiente de oradores o a la votación,
según sea el caso. Se llevará a cabo la votación nominal del artículo o del grupo de
artículos reservados y si un artículo o grupo de artículos sometidos a discusión en
lo particular fueren rechazados, esa misma parte del dictamen regresará a comisión
para que ésta lo reelabore. El resto del dictamen aprobado quedará a disposición
de la presidencia y no podrán turnarse a la colegisladora hasta que no se presente
nueva propuesta de la comisión dictaminadora y la cámara resuelva lo pertinente.

6. APROBACIÓN

Una vez que se termine de concluir la discusión en lo particular de los

artículos reservados, si la asamblea así lo determina se procede a la votación de
los mismos tras lo cual el presidente de la mesa directiva proclama el resultado de
la votación y en su caso, podrá declarar aprobado el proyecto de ley o decreto y
entonces va a mandarla rumbo a la cámara revisora, Sin embargo, si se llegase a
dar el caso de que la iniciativa fuese rechazada por la cámara de origen e un artículo
o grupo de artículos que hayan sido discutidos, solo esa parte del dictamen que no
fue bien vista regresará a la comisión para su reelaboración, donde además deberá
de tomar en consideración la discusión y presentarla de nuevo al pleno en sesión
posterior. Mientras tanto, el resto del proyecto de ley que si fue aprobado quedará
a disposición de la mesa directiva de la cámara y no se le hará modificación alguna
y no podrá turnarse a la otra cámara hasta que no se presente y se apruebe el resto
del dictamen que está siendo modificado o revalorado.
Ahora bien, en el caso de que el proyecto de ley fuese desechado en su
totalidad en la cámara de su origen no podrá volver a presentarse en las sesiones
del año tal y como lo establece el inciso g) del artículo 72 constitucional.
Recibido en la cámara revisora el dictamen correspondiente de la iniciativa de ley,
se somete al mismo procedimiento seguido en la cámara de origen para que en el
caso de que aquí también se apruebe, el presidente de la mesa directiva lo mande
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al presidente de la república para hacerlo ley.
Sin embargo, puede que aquí también se presenten ciertos inconvenientes y
el artículo 72 constitucional nos dice que hacer para tales caso; si el proyecto de la
cámara de origen fuese desechado en su totalidad por la revisora volverá a la
primera con Las observaciones formuladas por la segunda, si examinado de nuevo
por la cámara de origen se aprobarse por la mayoría absoluta de sus miembros
presentes volverá a la revisora y si ésta lo rechazare de nuevo no podrá volver a
presentarse en el mismo periodo de sesiones. Pero si lo aprueban por la mayoría
absoluta de sus miembros presentes pasar al ejecutivo federal para que el haga su
trabajo.
El inciso e) del artículo 72 constitucional nos señala algunos casos
particulares que se pueden llegar a presentar a causa del trabajo realizado por la
cámara revisora:
En primer lugar si un proyecto de ley se desecha en parte o se modifica o adiciona
por la cámara revisora, se repetirá la discusión en la cámara de origen y sólo podrá
discutir acerca de lo desechado modificado o adicionado en la revisora Sin poder
tocar los artículos antes aprobados.
En el caso de que las modificaciones adiciones o reformas formuladas por la
cámara revisora se aprueben por la mayoría absoluta de los presentes en la de su
origen, se enviará a todo el proyecto al ejecutivo federal.
Cuando Las observaciones reformas o adiciones formuladas por la cámara
revisora se pasen a discutir en la cámara de origen y ellos desechen tales adiciones
por la mayoría de votos, regresarán nuevamente a la revisora para que tome en
cuenta de porque consideran pertinente que no el proyecto se mantenga tal y como
se envió de la cámara de origen a la revisora y, sí por mayoría absoluta de votos
presentes en la nueva revisión se desecharen tales adiciones y reformas, el
proyecto se pasará al ejecutivo para que en su caso proceda su publicación.
Sin embargo si la cámara revisora por mayoría absoluta de los votos presentes
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insistiere en tales adiciones o reformas el proyecto entero no podrá ser presentado
sino hasta el siguiente periodo de sesiones, pero se puede pactar que en ambas
cámaras resuelvan por la mayoría de sus miembros presentes la expedición de la
ley sólo con los artículos aprobados y dejar los adicionados o reformados para su
examen y votación en sesiones futuras.

7. PROMULGACIÓN

Los proyectos de ley que sean aprobados por ambas cámaras, entiéndase
pues, la de origen y la revisora, serán remitidos al ejecutivo federal, quién, si no
tuviese observaciones que hacer, hará la publicación de inmediato, es decir lo
promulgará según dispone el inciso a) del artículo 72 constitucional, en el entendido
que se entenderá que fue aprobado por el ejecutivo todo proyecto no devuelto con
observaciones a la cámara de su origen dentro de los diez días hábiles siguientes.
Si durante ese término de diez días el congreso este cerrado o por algún motivo
hubiese suspendido sus sesiones, el Ejecutivo federal podrá hacer la devolución del
proyecto de ley sin aprobar el primer día útil en que el congreso esté reunido, tal y
como lo cita el inciso b) del ya citado artículo 72 constitucional. A esta acción de
devolución que hace el presidente de la república se le conoce como veto
presidencial.
El proyecto de ley que haya sido vetado, es decir, que haya sido desechado
parcial o totalmente por el ejecutivo federal será devuelto con sus observaciones a
la cámara de su origen, la que deberá discutirlo nuevamente y si lo confirmaste por
las dos terceras partes del total de votos se remitirá a la cámara revisora y de
confirmarse también en esta cámara por igual mayoría el proyecto automáticamente
se convierte en ley y se enviará al Ejecutivo federal para efecto de su publicación
ya sin que éste último pueda oponerse.
Metiéndonos ahorita en cuestiones de teoría, y dejando de lado un poco las
cuestiones formales de nuestro procedimiento o proceso legislativo, valdría la pena
comentar que así como se discute si procedimiento y proceso legislativo son
promulgación de la ley son conceptos distintos o si se trata de expresiones
sinónimas de un mismo concepto, para poder ayudarnos un poco para poder
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sinónimos o no, se ha discutido también de manera doctrinaria si la publicación y la

despejar un poco nuestras dudas, Jorge Carpizo al respecto señala:

Nuestra Constitución emplea el verbo promulgar en el artículo 89, pero en los
incisos a) y c) del artículo 72 usa como sinónimos publicar y promulgar. Por
tanto, en nuestra opinión, el intérprete no puede distinguir cuando la
Constitución no lo hace, amén de que a nuestro criterio no hay razón real
para hacer dicha distinción. Sin embargo, parte de la doctrina mexicana lo
hace, y entiende por promulgación la comprobación Que el presidente debe
realizar de que se satisficieron todas las formalidades y se llenaron todos los
requisitos que la Constitución impone al poder legislativo en el proceso
legislativo, así como la orden de publicación de la ley. (Carpizo, El
Presidencialismo Mexicano, 1979)
Ahora bien, si escudriñamos un poco más, según el diccionario de la lengua
española de la Real Academia Española, promulgar (del latín promulgatio-
promulfationis = publicar) significa publicar una cosa solemnemente, por lo que
gramaticalmente hablando, la igualdad o sinónimo entre ambos términos es
aceptable como también lo reconocen diversos diccionarios de sinónimos.
Después de todo lo anterior dicho no debe haber lugar a duda o confusión
acerca de lo que debe entenderse por promulgación de la ley, pues no es otra cosa
que su publicación, y de tal modo esto hace poner un conocimiento general a todos
los destinatarios y eso se asemeja como a una notificación auténtica de la ley hecha
aquellos a los cuales quiero obligar el legislador.
Santo Tomás de Aquino dice: “para que la ley tenga obligatoriedad -y la
obligatoriedad es una propiedad indispensable de la ley- es precisa su aplicación a
aquellos individuos para quienes se prescribe; aplicación que se realiza por el mero
hecho de ponerlo en conocimiento de tales individuos, es decir, mediante la
promulgación. Está, pues, es necesaria a fin de que la ley adquiera vigor”. (Aquino,
1935)
 8. INICIO DE LA VIGENCIA

Por iniciación de la vigencia se entiende el momento en que una ley empieza

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a obligar, así pues, se le puede considerar como el momento culminante del
procedimiento legislativo que en términos generales no está regulado en la
Constitución sino en los artículos tercero y cuarto del código civil Federal, de manera
muy poco eficiente, podría decir, cuyos preceptos deben aplicarse a los casos en
que los propios ordenamientos legales no determinan el momento en que entran en
vigor el lapso de tiempo comprendido entre la publicación de la ley en el órgano
periodístico oficial del Estado, que es el Diario Oficial de la Federación. Este periodo
debe ser suficiente para que puedan enterarse de su contenido quienes quedan
obligados a su cumplimiento, en teoría, claro está.
Entonces, si se trata de fijar la fecha de iniciación de la vigencia relativamente
al lugar en el que el diario oficial se publica, habrá que contar 3 días a partir de aquel
en que la disposición aparece publicada en el diario. Tratándose de un lugar distinto
se debe de añadir a dicho plazo un día más por cada 40 kilómetros o fracción que
exceda de la mitad.

Ilustración 2: La Patria es primero.

 A
Aprobación ............................................................................................................................................................................ 8

C
Cámara de origen ............................................................................................................................................................... 3
Cámara revisora ................................................................................................................................................................. 9

D
Debate ................................................................................................................................................................................. 6
Dictamen.............................................................................................................................................................................. 4

G
Grupo parlamentario .......................................................................................................................................................... 7

I
Iniciativa de ley ................................................................................................................................................................... 2

M
Mayoría absoluta .............................................................................................................................................................. 10

P
Proceso Legislativo ................................................................................................................................................................ 1
Programa de trabajo .......................................................................................................................................................... 4
Publicación ........................................................................................................................................................................ 10

R
Reformas de la cámara revisora ...................................................................................................................................... 9

V
Vigencia ............................................................................................................................................................................. 12
Bibliografía
Aquino, S. T. (1935). La Ley. Barcelona: Labor.

Camposeco Cadena, M. Á. (1998). El dictamen legislativo. México: Instituto de Investigaciones

Legislativas.

Carpizo, J. (1979). El Presidencialismo Mexicano. México: Siglo XXI.

Carpizo, J. (1991). Derecho Constitucional. México: UNAM.

Fraga, G. (1997). Derecho administrativo. México: Porrúa.

Manzella, A. (1987). El Parlamento. México: Instituto de Investigaciones legislativas.