Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Dirección General
ofpla.dms-jefat@policia.gov.co
www.policia.gov.co
01 8000 910 600
GESTIÓN TERRITORIAL DE LA
CONVIVENCIA Y LA SEGURIDAD
CIUDADANA
(Funciones, competencias e instrumentos)
Policía Nacional, Primera edición 28 de octubre de 2007, segunda edición diciembre de 2008 y tercera edición
junio de 2011 actualizada.
Web: www.policia.gov.co
E-mail: programa.dms@policia.gov.co
Teléfonos: (1) 3159490 - 4280181 - 3159000 exts. 9775 - 9753 - 9509 Bogotá, D. C.
Este documento hace parte integral de la serie de cartillas del Programa DMS y tiene como objetivo principal dar a
conocer a las autoridades político-administrativas y al personal de policía las funciones y competencias que tienen en
la gestión territorial de la convivencia y la seguridad ciudadana.
No olvide, todos los documentos de la serie de cartillas del Programa DMS, son documentos de consulta permanente
para las autoridades, que también se encuentran publicados en la página web del Programa: www.policia.gov.co link
Programa DMS.
Policía Nacional
CONTENIDO
Pág.
INTRODUCCIÓN....................................................................................................................... 4
3. DISPOSICIONES LEGALES................................................................................................ 13
BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................................... 31
3
Policía Nacional
INTRODUCCIÓN
• Incluir en la agenda local de todos los departamentos y municipios del país los
temas relacionados con la convivencia y la seguridad ciudadana, de forma tal,
que sean objeto de política pública y se les asignen recursos que garanticen la
sostenibilidad de las acciones desarrolladas.
Colombia es uno de los pocos países en América Latina en donde claramente están
consignadas en la Constitución Política y en diferentes leyes y decretos reglamentarios
las funciones y competencias en materia de convivencia, seguridad ciudadana y orden
público, tanto de las autoridades político-administrativas y de Policía, así como de las
agencias del Estado que conforman la Fuerza Pública. Pese a lo anterior, las acciones que
se desarrollaban por parte de las autoridades en muchas jurisdicciones carecían de una
articulación clara y de un hilo conductor que permitiese que todos trabajaran bajo los
mismos parámetros de eficiencia, eficacia, sostenibilidad, y coordinación. No funcionaban
los Consejos de Seguridad como espacios de coordinación interinstitucional y no se
asignaban recursos para el fortalecimiento de las agencias encargadas de estos temas, así
como para desarrollar estrategias, programas y acciones en pro de la seguridad ciudadana.
4
Policía Nacional
5
Policía Nacional
una interfase que se desarrolla durante el segundo semestre del año en el que se eligen
gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y representantes a las juntas administradoras
locales. En este orden de ideas, cada cuatro años debe darse inicio de manera inmediata a
la fase de sensibilización como muestra la siguiente línea de tiempo:
La primera fase, “Sensibilización”, tiene como objetivo trabajar con las autoridades
político-administrativas una vez se posesionan, con el fin de darles a conocer la
importancia de los temas de convivencia y seguridad ciudadana, para garantizar su
compromiso en la inclusión de los mismos en el Plan de Desarrollo de cada jurisdicción,
y presentarles las funciones y competencias que la ley les otorga en la materia; para
que bajo su liderazgo se pongan en funcionamiento los instrumentos para la gestión
territorial de la convivencia y seguridad ciudadana.
6
Policía Nacional
7
Policía Nacional
8
Policía Nacional
1. SEGURIDAD CIUDADANA:
OBSERVACIONES GENERALES
Por otra parte, la convivencia y la seguridad ciudadana se ven afectadas tanto por la
acción de la delincuencia común y organizada como por las acciones y comportamientos
de los ciudadanos que ponen en riesgo la vida e integridad propia y la de los demás,
desconociendo las leyes y reglas de convivencia.
De acuerdo con lo anterior, para lograr asumir con éxito y dar soluciones apropiadas
a los problemas de convivencia e inseguridad que hoy enfrentan la mayoría de los
ciudadanos, las autoridades deben tener en cuenta la complejidad y variedad de
manifestaciones de las mismas –que muchas veces varía en intensidad y formas de
expresión según la región o el momento histórico–.
Es por este motivo que los Gobernadores y los Alcaldes deben asumir de manera
prioritaria sus responsabilidades constitucionales y legales en relación con la
convivencia, la seguridad ciudadana y el orden público, de forma tal que diseñen,
ejecuten, hagan seguimiento y evalúen políticas públicas en estas temáticas. De igual
forma es fundamental que en este proceso participe la Policía Nacional y las demás
entidades de Seguridad y Justicia de la jurisdicción.
9
Policía Nacional
10
Policía Nacional
En 1990, la Organización de Naciones Unidas (ONU), dio a conocer una nueva lectura
del tema a partir del paradigma de “Desarrollo Humano Sostenible” y del concepto de
“Seguridad Humana Integral”, que planteó en el informe anual de 1994. Esta nueva
lectura, que tuvo gran acogida en América Latina, permitió desarrollar el concepto de
Seguridad Ciudadana en la región, a partir de los aportes que han realizado a través
de estos años organismos internacionales tales como PNUD, OEA, CEPAL, OPS, que
hace una lectura de la violencia como un problema de salud pública, y la CAN, que
logró la firma de la Declaración de Seguridad Ciudadana en Sudamérica en septiembre
de 2005, así como los aportes de la academia y de un grupo de profesionales que en
la región empiezan a construir una línea de investigación en estas temáticas.
11
Policía Nacional
orden público, al establecer el rol de agentes del Presidente en esta materia para
los gobernadores, y al determinar que los alcaldes son los encargados del orden
público en sus municipios y son la primera autoridad de Policía en la jurisdicción.
Normatividad posterior ha venido estableciendo los instrumentos de gestión pública
con que cuentan las autoridades locales para dar respuesta a las problemáticas de
violencia, delincuencia, e inseguridad que afectan a los ciudadanos.
Lo anterior unido a los principios que rigen a la administración municipal en Colombia:
la eficiencia, eficacia, publicidad y transparencia, moralidad, responsabilidad e
imparcialidad, así como los principios rectores de la competencia: la coordinación, la
concurrencia y la responsabilidad dispuestos en la Constitución Política y en la Ley 136
de 1994, por la cual se dictan “Normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios” determina de manera explícita la importancia del
trabajo coordinado e integral por parte de las entidades del Estado, para garantizar los
derechos de los ciudadanos y el cumplimiento de sus deberes.
En este sentido, el rol de las autoridades locales en la gestión territorial de la convivencia
y la seguridad ciudadana tiene sentido al estar en coordinación con las entidades del
orden nacional, que también tienen funciones en el tema y de manera específica con
los miembros de la Fuerza Pública y las entidades que hacen parte de la rama de
justicia en Colombia.
De acuerdo con lo anterior debe existir una sinergia total entre las autoridades locales
y nacionales, puesto que las primeras son las que están más cerca de la vida cotidiana
de los ciudadanos, mientras que las autoridades nacionales son las encargadas de
fijar las líneas de acción generales a desarrollarse en todo el territorio. Siguiendo
los planteamientos anteriormente enunciados, resulta lógico plantear que son las
autoridades locales, en representación del Estado, las que en un primer momento
deben dar respuesta a las problemáticas que afectan la convivencia y la seguridad de
los ciudadanos.
En este orden de ideas, el rol de las autoridades locales en la relación con la seguridad
y la convivencia ciudadana se centra en dos ejes principales:
Primero, liderazgo y compromiso: que sugiere la necesidad e importancia de que el
gobernador y el alcalde articulen los esfuerzos de las demás instituciones encargadas
del tema en su jurisdicción, de forma tal, que se brinden soluciones integrales y
sostenibles a las problemáticas que afectan a los ciudadanos.
Segundo, ser jefes de Policía y garantes del orden público: dando cumplimiento
a lo dispuesto por la normatividad en el tema, y como autoridades dar ejemplo a los
ciudadanos. Al respecto pueden consultarse las cartillas números 1, 2 y 5 de la serie.
De lo anterior, se infiere la importancia de desarrollar estrategias de seguridad acordes
con los principios de una sociedad democrática, que garanticen los Derechos Humanos
como pilar de acción estatal.
12
Policía Nacional
3. Disposiciones legales
El artículo 303 de la Constitución Política define que “...el Gobernador será agente
del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público... ”.
De acuerdo con lo anterior, la Constitución Política (Art. 315) establece que “los
Alcaldes deben conservar el orden público en el municipio, de conformidad con
la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República
y del respectivo Gobernador”. Igualmente, determina que “el Alcalde es la
primera autoridad de policía del municipio” y que “La Policía Nacional cumplirá
con prontitud y diligencia las órdenes que imparta el Alcalde por conducto del
respectivo Comandante”.
Esquema N° 1
Jerarquía para el manejo del Orden Público y la Gestión Territorial
de la Convivencia y la Seguridad Ciudadana en Colombia
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
Comandante de Departamento
GOBERNADOR
y/o Metropolitana de Policía
Agente del Presidente en materia
Brigadas Ejército o su
de Orden Público
equivalente en otras Fuerzas
Comandante de Distrito
MUNICIPAL
ALCALDE
y/o Estación de Policía
Primera Autoridad Administrativa
Batallón o su equivalente
y de Policía
en otras Fuerzas
13
Policía Nacional
14
Policía Nacional
1. No rendir oportunamente los informes de que tratan los artículos 1o y 2o de esta ley;
3. Utilizar indebidamente los recursos del Estado o de los particulares en actos que
perturben la tranquilidad o seguridad pública;
Además de las faltas especiales en materia de orden público tipificadas por la Ley 4a
de 1991; mediante la Ley 418 de 1997 (Diciembre 26), prorrogada por la Ley 548
de 1999, modificada parcialmente por la Ley 782 de 2002, reglamentada por los
Decretos 128 de 2003, 2170 de 2004, 2767 de 2004, modificadas por la Ley 1106
de 2006, reglamentada por el Decreto Nacional 395 de 2007, reglamentada por el
Decreto Nacional 1059 de 2008; prorrogada por la Ley 1421 de 2010 y reglamentada
mediante los Decretos 399 y 577 de 2011; se incluyeron nuevas faltas en el Título
IV denominado “Sanciones por incumplimiento de las órdenes del Presidente de la
República en materia de orden público”.
ARTÍCULO 106. Sin perjuicio de la sanción penal a que haya lugar, los gobernadores y
alcaldes que incurran en cualquiera de las faltas especiales previstas en el Artículo 14
de la Ley 4ª de 1991 se harán acreedores a las sanciones de suspensión en el ejercicio
del cargo hasta por sesenta (60) días calendario o a la destitución del mismo, según
la gravedad de la falta. De igual manera, le serán aplicables a dichos funcionarios las
sanciones anotadas, cuando desarrollen cualquiera de las siguientes conductas:
15
Policía Nacional
16
Policía Nacional
CONSEJOS DE SEGURIDAD
17
Policía Nacional
Así mismo, el Decreto 2615 de 1991, consagró la existencia de los Consejos Regionales
de Seguridad, que operan en las regiones integradas por municipios que corresponden
1
Al respecto es importante resaltar que la ciudad capital ha presentado un avance importante en relación con la normatividad sobre estas temáticas y con la
implementación de los instrumentos de gestión territorial de la convivencia y la seguridad ciudadana a partir del Estatuto Orgánico Ley 1421 de 1993. Entre las
disposiciones vigentes se destacan los Decretos 665/2002, que reglamenta los Consejos Locales de Seguridad; 503 de 2003, mediante el que se adoptó el
Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia para Bogotá, D.C.; 346 de 2006, que determinó nuevas disposiciones en relación
con los Comandos de Atención Inmediata, (CAI), y en el desarrollo de la política pública de seguridad y convivencia, define una red de equipamientos para
la prestación de los servicios de seguridad ciudadana; el Decreto 563 de 2007, que subroga el Decreto Distrital 503 de 2003; el Acuerdo 135 de 2004, que
establece los Instrumentos para la formulación de los Planes integrales de seguridad para Bogotá, el Acuerdo 064 de 2006, mediante el que se reestructu-
raron los Consejos Locales de Seguridad y Convivencia de las 20 Localidades, el Decreto 546 de 2007, que creó la Comisión Intersectorial de Convivencia y
Seguridad Ciudadana del Distrito Capital y el Acuerdo 321 de 2008 por el cual se establecen las Juntas Zonales de Seguridad y Convivencia Ciudadana y se
dictan otras disposiciones.
18
Policía Nacional
• Los Gobernadores.
• El Comandante de División.
• En ellos actuará como Secretario del Consejo, quien ejerza las funciones de
Secretario del Consejo Nacional de Seguridad.
• El Procurador Departamental.
El Decreto 2615 de 1991, dispone que podrán invitarse a las sesiones de los Consejos de
Seguridad a otros funcionarios de la Administración Pública que tuvieren conocimiento de
utilidad para el tratamiento de los temas de orden público que se analizan en el Consejo.
Es importante resaltar que las autoridades departamentales y/o municipales pueden
programar sesiones del Consejo de Seguridad con la participación de dirigentes cívicos,
gremiales, representantes de las organizaciones comunitarias, de partidos y movimientos
políticos e igualmente realizar sesiones de trabajo en veredas, corregimientos, barrios, áreas
metropolitanas o regiones, con el fin de escuchar las inquietudes de los distintos sectores
19
Policía Nacional
• Elaborar planes específicos de seguridad para afrontar, de acuerdo con las características
de los conflictos en su jurisdicción, los factores de perturbación del orden público.
• Coordinar los recursos disponibles y las acciones para combatir los fenómenos
generadores de perturbación del orden público.
20
Policía Nacional
• Según sea la competencia, el Gobernador y/o el Alcalde deben citar los Consejos
de Seguridad de manera previa, dando a conocer a los participantes la agenda
de temas a tratar. La citación debe ser por escrito con el fin de avisar de manera
oportuna a los miembros del Consejo, teniendo en cuenta que su participación
tiene un carácter indelegable. Para esta labor el Gobernador y/o el Alcalde se
pueden apoyar en el Secretario de Gobierno respectivo, en quien pueden delegar
el manejo de este tema por ser el Secretario Técnico de los Consejos.
• En la agenda del día de los Consejos de Seguridad, además de los temas que
se consideren importantes a tratar, debe existir un punto donde se presentan
las cifras objetivas de los niveles de delincuencia y violencia de la zona, con el
fin de generar estrategias o acciones adecuadas a las problemáticas. En todos
los Consejos de Seguridad debe hacerse como mínimo un seguimiento a la
información sobre muertes violentas y a otros delitos de impacto social.
21
Policía Nacional
22
Policía Nacional
Ahora bien, con relación a la conformación de los mismos es importante aclarar que la
Ley 1421 de 2010 y el Decreto 399 del 14 de febrero de 2011 disponen que estos
están compuestos por:
b. El Comandante de la Policía.
23
Policía Nacional
En igual sentido, todos los programas y metas previstas en el Plan Integral deben
apuntar de manera especial, a retomar la obligación del Estado de garantizar, como
primera medida la vida e integridad de las personas, y desde luego su honra y bienes.
24
Policía Nacional
Es necesario que todos los entes territoriales de Colombia diseñen Planes Integrales
de Convivencia y Seguridad Ciudadana, para dar respuesta a los altos índices de
violencia del país en general y de los departamentos y municipios en particular. De
igual forma, todos los Planes deben tener como punto filosófico el respeto a la vida.
• Orientar políticas hacia los grupos vulnerables (juventud, mujer, tercera edad,
grupos étnicos minoritarios).
• Crear canales amplios y confiables para que la ciudadanía pueda ejercer una
veeduría sobre la marcha del plan.
25
Policía Nacional
La Ley 418 de 1997, prorrogada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782
de 2002, 1106 de 2006 y la Ley 1421 de 2010 ha dispuesto la creación de los
Fondos Cuenta Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSET)
en todos los departamentos y municipios del país. De igual forma, las leyes antes
mencionadas determinaron la creación y administración del Fondo Nacional de
Seguridad y Convivencia (FONSECON), que está a cargo del Ministerio del Interior
y de Justicia por funcionar como una cuenta especial sin personería jurídica bajo un
sistema separado de cuenta2.
2 Respecto al FONSECON el Decreto 2170 de 2004 reglamentó las disposiciones de la Ley 782 de 2002, no obstante la Ley 1421 de 2010 dispone en el
artículo 6° Parágrafo único: “El gobierno nacional, dentro del término de tres (3) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, reglamentará este
artículo”. Para tal efecto el Ejecutivo expidió el Decreto 399 de 2011 (febrero 14 de 2011) “Por el cual se establece la organización y funcionamiento del
Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y los Fondos de Seguridad de las Entidades Territoriales y se dictan otras disposiciones”.
26
Policía Nacional
Con relación a los recursos de los Fondos Cuenta Territoriales de Seguridad y Convivencia
Ciudadana (FONSET) es importante recordar que la Ley 1106 de 2006 dispuso en el
artículo 6o, tres (3) modalidades para el recaudo de la contribucción especial, así:
I. “Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública,
con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor de
los existentes deberán pagar a favor de la Nación, Departamento o Municipio,
según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante, una contribución
equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato
o de la respectiva adición”3. Así mismo, de conformidad con el parágrafo 1° del
artículo 6° de la Ley 1106 de 2006, en los casos en que las entidades públicas
suscriban convenios de cooperación con organismos multilaterales, que tengan
por objeto la construcción de obras o su mantenimiento, los subcontratistas que
los ejecuten serán sujetos pasivos de esa contribución.
III. “Se causará el tres por ciento (3%) sobre aquellas concesiones que otorguen
las entidades territoriales con el propósito de ceder el recaudo de sus impuestos
o contribuciones”. Es de anotar que la disposición específica con relación a la
causación del tres por ciento (3%) perdió vigencia debido a la promulgación
3 Entonces, de conformidad con el artículo 121 de la Ley 418 de 1997, prorrogado por la Ley 1421 de 2010, la entidad pública contratante descontará el cinco
por ciento (5%) del valor del anticipo, si lo hubiere, y de cada cuenta que cancele el contratista. El valor retenido por la entidad pública contratante deberá ser
consignado inmediatamente en la institución que señale, según sea el caso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público o la entidad territorial correspondiente.
Copia del correspondiente recibo de consignación deberá ser remitido por la entidad pública al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Unidad Administrativa
de Impuestos y Aduanas Nacionales o la respectiva Secretaría de Hacienda de la entidad territorial, dependiendo de cada caso. Igualmente las entidades
contratantes deberán enviar a las entidades anteriormente señaladas, una relación donde conste el nombre del contratista y el objeto y valor de los contratos
suscritos en el mes inmediatamente anterior.
27
Policía Nacional
“Contrato de Obra. Son contratos de obra los que celebren las entidades
estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para
la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles,
cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago”.
Dicho lo anterior, vale la pena aclarar que son sujetos pasivos de las mencionadas
contribuciones contenidas en la Ley 1106 de 2006 prorrogada y adicionada por la Ley
1421 de 2010 todas las personas naturales o jurídicas:
Así mismo en la Ley 1421 de 2010 con el fin de promover una mayor inversión de
recursos en los temas de convivencia y seguridad ciudadana, viabilizó tres nuevas
modalidades para la destinación de recursos a estas materias; así:
28
Policía Nacional
29
Policía Nacional
30
Policía Nacional
BIBLIOGRAFÍA
2. Ley 4a de 1991 (16 de enero de 1991) “Por la cual se dictan normas sobre orden
público interno, policía cívica local y se dictan otras disposiciones”.
3. Ley 62 (12 de agosto de 1993) “Por la cual se expiden normas sobre la Policía
Nacional, se crea un establecimiento público de seguridad social y bienestar para
la Policía Nacional, se crea la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y
se reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República”.
4. Ley 134 (31 de mayo de 1994) “Por la cual se dictan normas sobre mecanismos
de participación ciudadana”.
6. Ley 418 (25 de diciembre de 1997) “Por la cual se consagran unos instrumentos
para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras
disposiciones.
7. Ley 548 de 1999 “Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 del
26 de diciembre de 1997 y se dictan otras disposiciones”.
8. Ley 782 de 2002 “Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de
1997, prorrogada y modificada por la Ley 548 de 1999 y se modifican algunas de
sus disposiciones”.
9. Ley 1106 de 2006 “Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de
1997, prorrogada y modificada por la Ley 548 de 1999, la Ley 782 de 2002, y se
modifican algunas de sus disposiciones”.
10. Ley 1386 (21 de mayo de 2010) “Por la cual se prohíbe que las entidades
territoriales deleguen, a cualquier título, la administración de los diferentes tributos
a particulares y se dictan otras disposiciones”.
11. Ley 1421 de 2010 “Por medio de la cual se prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada
y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006”.
13. Decreto 2615 (19 noviembre de 1991) “Por el cual se reorganizan los Consejos
Departamentales de Seguridad y el Consejo de Seguridad del Distrito Capital;
se crean los Consejos Regionales de Seguridad y los Consejos Metropolitanos
de Seguridad; se faculta a los Gobernadores para autorizar u ordenar la
31
conformación de Consejos Municipales de Seguridad y se crean los Comités de
Orden Público”.
14. Decreto 2170 (julio 7 de 2004) “Por el cual se establece la organización y
funcionamiento del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana,
los Fondos de Seguridad de las Entidades Territoriales y se adiciona el Decreto
2615 de 1991”.
15. Decreto 3518 (octubre 9 de 2006), “Por el cual se crea y se reglamenta el sistema
de vigilancia en salud pública”.
16. Decreto 399 de 2011 (febrero 14 de 2011) “Por el cual se establece la organización
y funcionamiento del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y los
Fondos de Seguridad de las Entidades Territoriales y se dictan otras disposiciones”.
17. Decreto 577 (2 de marzo de 2011), “Por el cual se modifica el Artículo 12 del
Decreto 399 de 2011”.
18. Sentencia C-075 de 1993 de la Corte Constitucional.
19. OLIVAR BONILLA, Leonel (1995). El Derecho de Policía y su importancia en la
Sociedad Colombiana. Ed. Universidad Nacional.
RECOMENDACIÓN
http:/www.presidencia.gov.co
http:/www.secretariasenado.gov.co
http:/www.constitucional.gov.co
POLICÍA NACIONAL
Dirección General
ofpla.dms-jefat@policia.gov.co
www.policia.gov.co
01 8000 910 600