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El Presidencialismo Renovado - Nohlen
El Presidencialismo Renovado - Nohlen
RENOVADO
Institución y Cambio
Político en América Latina
Dieter Nohlen
Mario Fernández
(editores)
Presidencialismo versus parlamentarismo:
Dos enfoques contrapuestos (*)
Dieter Nohlen
Causalidad y pronóstico
La importancia de estas consideraciones metodológicas se evidencia en
el examen de una de las tesis centrales del pensamiento parlamentarista. Se
trata de la tesis lanzada por Arturo Valenzuela según la cual la democracia en
Chile habría sobrevivido si en esa época el país andino hubiera contado con un
sistema parlamentario (véase Valenzuela, 1978; 1994).
¿Fue el presidencialismo el causante del derrumbe de la democracia
chilena? Siguiendo esta lógica hipotética, la historia de Chile nos conduce a
pensar de inmediato en otros supuestos de tipo counterfactual, como por
ejemplo:
- si hubiera existido el ballotage, Salvador Allende no habría sido elegido en
1970, y así la democracia chilena no habría llegado a su punto muerto (véase
en este sentido, Taagepera/Shugart, 1989, p. 1);
- si hubiera existido el mecanismo de la reelección, Eduardo Freí Montalva
habría triunfado en los comicios;
- si la Democracia Cristiana hubiera presentado otro candidato en lugar del
izquierdista Radomiro Tomic, por ejemplo Bernardo Leighton, Alessandri, el
apoderado de la derecha, no se habría presentado como candidato y ]j
Democracia Cristiana habría podido continuar su mandato;
- si el partido de centro, la Democracia Cristiana, hubiera seguido la práctica
del tradicional partido de centro en Chile, el Partido Radical, esto es, la práctica
de acuerdos y alianzas, no habría, perdido las elecciones de 1970 (véase
Scully, 1992);
- si los partidos marxistas no hubieran negado la sal y el agua al gobierno de
Eduardo Freí Montalva con su programa de nacionalizaciones y de reformas
estructurales (abolición del latifundio), se habría formado una gran alianza de
los partidos modernizante para cambiar el país.
En todos estos casos supuestos entre otros la democracia chilena habría
podido sobrevivir. Esto relativiza rotundamente la capacidad explicativa del
derrumbe de la democracia que se le atribuye al presidencialismo por pensar
que el parlamentarismo hubiera llevado a otro historical outcome. Existen, en
realidad, un sinnúmero de posibles factores causantes o momentos
circunstanciales que de haber sido otro el momento, o de haber tenido otro
comportamiento, habrían podido influir en el desarrollo de la democracia en
Chile. Como ocurre con otros casos análogos, cabe recordar que en el caso del
derrumbe de la democracia de Weimar, un historiador alemán que revisó la
literatura al respecto menciona en total más de 60 factores causantes (véase
Junker, 1988). Así, la tesis de Valenzuela se reduce a una hipótesis muy
discutible, más aún si se considera que los supuestos avanzados por mí eran,
en su época, temas que se discutían en Chile, por ejemplo: Tomic intentó
formar con los partidos marxistas una gran alianza de izquierda detrás de su
candidatura, pero fracasó; sectores de la Democracia Cristiana propusieron
reemplazar a Tomic por Leighton, pero no tenían éxito; se inició una maniobra
contra la elección de Allende por el Congreso que habría resultado en nuevas
elecciones con la candidatura de Freí, maniobra que tampoco resultó (véase
Nohlen, 1973; Huneeus, 1981; Tagle, 1992). Sin embargo, en la época de la
política a la cual nos referimos, la alternativa parlamentaria no aparecía ni
como proyecto concreto ni en el debate general. Por el contrario, la reforma
constitucional de 1969 fortaleció el rol del presidente en el sistema político,
dotándolo con el plebiscito como arma para superar un posible conflicto con el
parlamento. Así, el planteamiento de Arturo Valenzuela no sólo representa uno
de los muchos supuestos imaginables, sino que es quizás el menos plausible
desde un punto de vista histórico dado que, como ya señalé, no estuvo en
ningún momento presente en ¡as alternativas discutidas en ese entonces.
Por otra parte, hay que tomar en cuenta la magnitud de consenso
político que hubiera requerido la introducción del parlamentarismo en Chile
como en cualquier otro país con grandes tradiciones presidencialistas. Vale
considerar también que los cambios institucionales no son neutros
políticamente, y que las fuerzas políticas, más aún en tiempos de alta
conflictividad política, los evalúan de acuerdo con criterios de poder. Ahora
bien: el supuesto de poder alcanzar un acuerdo de tal orden sobre la reforma
institucional equivale a desvalorizar el propio proyecto parlamentarista, dado
que con este mismo consenso se hubiera resuelto fácilmente el conflicto entre
presidente y mayoría parlamentaria en el esquema presidencialista, origen
según el análisis de Arturo Valenzuela y Juan Linz del derrumbe de la
democracia chilena. Este débil supuesto de tipo "contrafactual" se convierte en
el pensamiento de Juan Linz en the classic instance en lo que se refiere a
"cómo el presidencialismo ha facilitado y agravado la crisis de la democracia"
(Diamond/Linz, 1989, p. 24); es decir, es tomado como fundamento para
plantear una afirmación universalmente válida, como base teórica para el
pronóstico. Este pronóstico consiste en el anuncio del probable fracaso de las
democracias presidenciales en América Latina, así debe entenderse el título de
su obra colectiva: The Failure of Presidential Democracy. Pero cabe puntualizar
que un pronóstico en las ciencias sociales es válido sólo en la medida en que la
teoría en la cual se base sea empíricamente sustentable.
Es interesante observar que algunas contribuciones en el libro compilado
por Juan Linz y Arturo Valenzuela llegan a cuestionar la afirmación sugerente
del título de la obra.
En primer lugar, porque no se le atribuye al sistema de gobierno una
relevancia central respecto a la cuestión de la gobernabilidad, pareciendo difícil
to point to presidentialism as the insurmountable obstacle (de acuerdo a
Jonathan Hartlyn en su trabajo sobre Colombia, p. 320). En segundo lugar,
porque en América Latina existe una fuerte tradición de forma de gobierno
presidencialista que se relaciona estrechamente con la cultura política de los
países respectivos (como argumenta Cynthia McClintock en su trabajo sobre
Perú, 1989 p. 389) Además, porque surgirían dificultades considerables al
tratar de manejar exitosamente el parlamentarismo, pudiendo aparecer nuevos
problemas y agudizarse otros ya existentes (según Catherine M. Conaghan en
su contribución sobre Ecuador, 1988, p. 351). McClintock intuye, entreoirás
cosas, que el parlamentarismo “would increase spoils-oriented activities among
élite” (p. 389). Por último, porque se teme que podría minarse la legitimidad del
sistema político. En las democracias aún no consolidadas, este temor se ilustra
en la disposición de grupos estratégicos, especialmente los militares, a aceptar
más bien la autoridad de un presidente que la de un Jefe de Gobierno
dependiente del parlamento.
En las contribuciones dedicadas a los países particulares se arroja luz
sobre el contexto en el cual tiene que discutirse la cuestión institucional. La
evidencia latinoamericana se torna así ambivalente. De este modo, al igual que
todo en la vida exhibe ventajas y desventajas, hay argumentos en contra del
presidencialismo y otros a favor. En ningún caso histórico la alternativa del
parlamentarismo es tan convincente como aparece en la argumentación
teórica. Pruebas en este sentido brindan los escasos resultados de introducir
reformas en dirección parlamentaria hasta el presente. Del cuestionamiento
coyuntural del presidencialismo en la ciencia política no ha surgido hasta ahora
ninguna reforma estructural de tipo parlamentaria en América Latina, quedando
por ver si para bien o para mal de la consolidación democrática.
Balance final
Mario Fernández B,
1
Esta tendencia se advierte en adjetivaciones que se han atribuido a las transiciones y las democracias pos
autoritarias en América Latina: "democracias inciertas" (O'Donnell/Schmitter, 1986). "democracias delegativas"
(O'Donnell, 1992), "transición incompleta" (Carretón, 1991). Véase la nota 11 de este trabajo
2
Como afirma Carlos Huneeus (1994, p. 3), "no hay en la literatura politológica afirmaciones muy precisas de cuando
comienza y cuando termina la transición.
3
La evolución del concepto de Linz se observa comparando sus definiciones de 1975 con la formulada veinte años
después en su artículo "Regímenes autoritarios" (en Nohlen, 1995d: pp. 40-43).
4
Los tipos ideales de regímenes autoritarios propuestos por Linz (en Nohlen, 1995d, pp. 41 -42) son: Burocrático-
militar; Corporativismo autoritario; Régimen autoritario movilizador en sociedades pos-democráticas; Régimen
movilizador poscolonial; "Democracias" racistas o étnicas; Regímenes de totalitarismo o pretotalitarismo incompleto;
Régimen autoritario postotalitario.
siguiente ha traído consigo una supremacía de la idea de la transición sobre la
de la democratización.
Las diferencias sobre el cambio político, que ya hemos señalado, entre
transición y democratización, también se manifiestan en el concepto de
autoritarismo.
Por una parte, es interesante destacar que Linz utiliza la denominación
de "régimen" autoritario, en tanto que Nohlen usa la expresión "sistema" autori-
tario (1987, p. 64). Por otra parte, Nohlen propone un conjunto distinto de
criterios para caracterizar los autoritarismos, sobre las cuales formulará tipos
"reales", que en América Latina se manifestarán en los "nuevos" regímenes
militares5.
La complejidad intrínseca del vocablo "democracia" es el factor que
evidencia los problemas operativos de la visión transicional. Más allá del
dilatado afán definitorio de "democracia". Un atributo suyo es indicutible; su
carácter esencialmente perfectible. Así concluye Robert Dahl su segunda gran
obra sobre la democracia: " We can he confident that in the future as in the past
the exacting requerimentt of the demócratas process explored here will not be
completely solved" (1989, p. 340)6. Para superar esta naturaleza infinita" de la
democracia, equivalente a un punto de referencia que se aleja en la medida
que se va avanzando en cumplir con sus requisitos, los cultores del enfoque
transicional han intentado de limitar sus contornos para los países en
desarrollo.
En Democracy in Deveioping Countries. Latín America, Larry Diamond,
Juan J. Linz y Seymout M. Lipset definen la democracia como circunscrita a lo
político: "... denotes a system ofgovernment that meets three essentiat
conditions: meaningful and extensive competirían among individuáis and
organized groups (specially political parties)for all effective positions of
govermental power, at regular internáis and excluding the use of forcé; a highly
inclusive level of political participation in the selection of leuden and politics,
through regular and free eiecúom, such íhatno major (adult) social group is
excluded; anda level of civil and political liberties freedom ofexprfísion, freedom
of press, freedom to form and join organizations-sufficient to ensure the integry
of political competition and participation" (1989, p. XVI), agregándose más
adelante, al reconocer los problemas conceptuales del problema: "The
boundary between democratic and non democratic issometimesa blurred and
imperfectone, and beyond it lies a much broader range ofvariation in political
systems" (1989, p. XVII).
Como se observa, este intento de precisar los requisitos mínimos de la
democracia no sólo dificulta el objetivo de situar el punto de término de una
transición desde regímenes no democráticos, sino que no resiste una
confrontación desprejuiciada con realidades históricamente empíricas en
países industrializados occidentales. En efecto, siguiendo los requisitos
señalados, podría ponerse en duda la integridad democrática de Estados
Unidos hasta los años sesenta, cuando las libertades civiles se encontraban,
legal y realmente limitadas para una importante porción de su población. Lo
5
Los criterios clasificatorios propuestos por Nohlen (1987, pp. 66-72) son: Bases sociales y políticas; Modelo de
legitimación; Estructura del poder político; Relaciones entre los detentadores del poder y los ciudadanos; Ubicación
histórica; Orientaciones de las políticas. Respecto de los regímenes militares en América Latina, Nohlen propone
cuatro dimensiones de análisis: Análisis de las causas de la toma del poder por los militares; El contexto histórico-
político de la emergencia del régimen militar; Meras políticas e inserción social; Institucionalización.
6
En una reciente publicación, Roben Dahl agrega que: "A country is classífied as politically 'democratic' if certain basic
palitical insñtutions exist in that countty" (1996. p. 176).
mismo podría aplicarse a la escasa posibilidad de selección de líderes por
parte de la población de la zona oriental de Alemania para las primeras
elecciones después de la reunificación. Siguiendo esa lógica transicional,
deberíamos, en consecuencia, hablar de "transición a la democracia" en
Estados Unidos en los años sesenta y en Alemania en los noventa, sin perjuicio
de agregarlos otros casos del mundo desarrollado que pudieran ser afectados
por las consecuencias de este enfoque7,
La visión de la democratización, por su parte, enfoca el proceso desde la óptica
opuesta. Es la meta democrática la que marca la transformación del sistema
político y su conformación concreta va produciendo la desaparición de los
rezagos autoritarios. Esa visión se dirige "hacia la democracia" más que "desde
el autoritarismo". La "democratización", por lo canto, encierra una visión más
global y más constructiva del cambio político.
resueltas y que hay características de la transición que tienen efecto sobre el régimen pos-autoritario y que afectan a la
calidad de la democracia. Y estos problemas no pueden considerarse ni secundarios ni como problemas que no
interesan a la población. Porque una democracia incompleta, su baja calidad y la presencia de enclaves autoritarios,
afectan a la totalidad de la vida social e impiden que los actores sociales y políticos expresen sus alternativas
debilitando la legitimidad de la política y la acción colectiva. En otras palabras, se empobrece la vida individual y social
de la nación".
11
Esta definición de democratización puede interpretarse como implícita en la descripción de Klaus von Beyme y
Dieter Nohlen: "La atención científica sobre el cambio de sistema se centra en el ultimo tiempo en una situación de
estudio completamente cambiante, desde que en el sur de Europa, en América Latina y en Europa del Este se ha
producido la democratización de los sistemas políticos" (en Nohlen, 1995, p. 765).
12
Respecto del caso chileno, esta visión se expresa con precisión cronológica respecto a los eventos que marcan cada
etapa en el artículo sobre Chile de Dieter Nohlen y Detlef Nolte (en Nohlen/Nuscheler, 1992, pp. 290-291): "Al triunfar el
NO el 5 de octubre de 1989 con el 54% de los votos se inició en Chile la denominada transición hacia la democracia,
en un difícil proceso de acomodos (de la derecha política y de los militares a las exigencias de la apertura política,
como de la oposición democrática a las condiciones de la democratización impuesta por el régimen, con el
reconocimiento de la Constitución de 1980) y negociaciones. Las fases de este proceso fueron: a. Los acuerdos sobre
reformas constitucionales, contraídos entre la oposición democrática, los partidos de derecha política y el régimen,
aprobados por referéndum del 30 de julio de 1989; b. Las elecciones presidenciales y parlamentarias del 14 de
diciembre de 1989. La victoria del candidato de la oposición democrática. Patricio Aylwin Azocar con el 51 % de los
votos consagró el retorno de Chile a la democracia".
13
Parafraseando a Giovanni Sartori: "Si vamos a definir la democracia de manera 'irreal', no encontraremos nunca
'realidades' democráticas" (Sartori, 1994, p. 3).
Básicamente, el concepto "democratizador" de la transición se funda en
un cambio teórico respecto del enfoque transicional predominante sobre el
proceso político en América Latina.
Esta afirmación considera la envergadura de la visión que se intenta
superar. Es indudable que los principales cultores del enfoque transicional
provienen de las más predominantes escuelas metodológicas anglosajonas y
latinoamericanas sobre el desarrollo político. Como lo indica Nancy Bermeo
(1990, p. 360) en los trabajos pioneros de Guillermo O'Donnell y Philippe
Schmitter se observaba una explícita sustentación teórica estructuralista, así
como en las obras sobre "desplome de las democracias", Linz y Stepan
tomaron expresa distancia de tal orientación, haciendo presente su opción
"behaviorista" en torno a las élites. En los trabajos sobre transición de 1986,
O'Donnell y Schmitter (junto con Whitehead) se acercan a la orientación
"behaviorista"14. Este "enfoque de élites" ha sido el sustento teórico más usado
en los trabajos sobre transición en los últimos años (véase Nohlen/Thibaut,
1994; Cañas Kirby, 1993), conformando un interesante y paradójico retorno a
las fuentes más conservadoras de la politológía norteamericana por parte de
los más liberales de sus cultores con relación a los países latinoamericanos.
Desde una perspectiva teórica más global, es posible afirmar que el
enfoque transicional ha sido una especie de síntesis entre los enfoques que
rivalizaron por explicar el desarrollo latinoamericano en los años sesenta y un
acomodo de esa síntesis a los procesos políticos concretos acaecidos en las
décadas posteriores. Este encuentro intelectual tuvo tugar especialmente en el
período 1975-1985, a través de la intensa cooperación académica desarrollada
entre centros latinoamericanos en el marco de las difíciles condiciones de estos
últimos bajo los regímenes autoritarios15.
Este contacto produjo un acercamiento de posiciones que, aunque limitó
fuertemente el margen de debate por la ausencia de divergencias, propició una
mayor producción científica. Sin embargo, esta síntesis presentó los riesgos de
una elaboración teórica matizada por aspectos subjetivos o políticos y por
consiguiente exceso en las concesiones mutuas en aras de llegar a
consensos16.
Contrastando con esta mezcla de behaviorismo y estructuralismo y
visiones provenientes de tradiciones politológicas del norte y del sur de
América que presenta el enfoque transicional, nuestro concepto
democratizador de la transición se funda en una visión histórica empírica que
se materializa en las investigaciones surgidas en Heidelberg y que contaron
con la colaboración de prestigiosos colaboradores latinoamericanos 17.
14
Ver el contraste presentado por Nancy Bermeo sobre cuál es el catalizador del cambio político según O'Donnell en
1972y 1986. Mientras que el cambio hacia el autoritarismo se debía a la "crisis de la dependencia externa", la transición
a la democracia debía explicarse fundamentalmente por "factores domésticos", principalmente por " the behavior of
individual decisión maken"(Bermeo, 1990, pp. 361-362). Paradójicamente, O'Donnell vuelve a la explicación económica
en 1993, aunque parcial, sobre la evolución pos autoritaria que denomina "democracia delegativa" (Nohlen/Thibaut,
1994, p. 14
15
En el caso chileno, esta cooperación puede granearse en la orientación predominante que fue tomando la Fundación
Ford en el apoyo a proyectos de investigación y el soporte de instituciones norteamericanas (estadounidenses y
canadienses) a la FLACSO, en cuya planta académica sólo se han contado científicos sociales de origen
estructuralista.
16
A este proceso puede aplicarse la descripción de Andreas Boeckh sobre los vaivenes de las teorías del desarrollo
(en Nohlen/Nuscheler, 1992. p. 110): "Los certificados de defunción han sido extendidos apresuradamente.
Actualmente no sólo se observa un renacimiento de las teorías de la modernización, sino que también recuperan
significado temas y reflexiones de las teorías de la dependencia".
17
La denominación "enfoque histórico-empírico" aparece usada por Dieter Nohlen en el prólogo de su obra Sistemas
electorales y partidos político!(1994, p, 8). Sobre una referencia de este autor al contenido de este enfoque, ver Nohlen
(1981, p. 16): "De esta manera se cumplen las exigencias que plantea coda sistemática sólida: el rigor teórico y la
Específicamente, este trabajo no debe entenderse como la aspiración de
formular nuevas teorías sobre el cambio político, sino como una adaptación
metodológica cuyo sello distintivo especialmente en el campo de los estudios
comparados consiste en rechazar las exclusiones o admisiones a priori de las
dimensiones normativas, institucionales, estructurales o cuantitativas que
pudieran presentarse en una investigación determinada, decidiendo su consi-
deración a partir de una seria apreciación contextual y fáctica.
Desde otra perspectiva, es posible sostener que el potencial de esta
tradición de que hacer politológico no se funda en una rigurosidad dogmática
de conceptos, tan característica de las décadas de los sesenta y setenta y que
afectó al enfoque transicional, sino en una rigurosidad de principios para el
análisis científico.
Este atributo de la tradición politológica de Heidelberg 18 mantiene la
vinculación permanente entre los objetivos teóricos y metodológicos del
quehacer científico, operando en ambas direcciones como lo describe Klaus
von Beyme (1994, p. 477): "El trabajo en problemas metodológicos es siempre
parte de los esfuerzos por abarcar teóricamente el objeto en estudio".
Bases histórico-empíricas
22
La citada obra de Friedrich, publicada en Nueva York en 1963, se inició con un prefacio sobre la teoría política,
seguido de dos extensas notas en las que se formuló una critica conceptual a las corrientes sistémicas empírico-
conductualistas recién formuladas en Estados Unidos. A Easton y Parsons, Friedrich les critica (1968, p. 38): "han
hablado del 'sistema político' o del 'sistema social', haciendo del sistema un núcleo centra] de su análisis de los
fenómenos políticos y sociales sin indicar, o siquiera sin hacer claro teóricamente, qué es lo que debe entenderse por
sistema'". El texto citado de Sternberger, por su parte, es seguido de una afirmación finalista: "Una ciencia que no
condujera a ello, sería quizás todavía interesante, pero en definitiva sería indiferente". Junto con ello, haber contribuido
decisivamente a la fundación del Instituto de Heidelberg y haber ejercido dos cátedras (Friedrich compartiendo su
tiempo con Harvard) publicaron dos trabajos casi simultáneamente sobre el tema de la dinámica institucional: Dolf
Sternberger: Lebende Verfassung. Studíen Über Koalition und Oposición, Heidelberg, 1956; Cari J. Friedrich:
Demokratie ais Hmschaíts- und Lebensform, Heidelberg 1959.
Sistemas de gobierno:
perspectivas conceptuales y comparativas ( **)
Dieter Nohlen
1. El espejismo estadístico
Concepción general
Concepción histórica
Concepción sistemática
Consideraciones finales
Dieter Nohlen
Mario Fernández
Origen y fundamentos
*
Reimpresión del artículo originalmente publicado en Nohlen/Fernández, 1991.
tes, tanto doctrinarios como empíricos, de la teoría y de la práctica de los
procesos políticos. Entre ellos es posible destacar los siguientes:
1. Doctrina, de la separación de poderes versus tradición monárquica
centralista.
Los actores dominantes en la emancipación y en los primeros intentos
de la organización política fueron muy variados en cuanto a sus ideas y
experiencias. Por una parte, un grupo de ilustrados en las doctrinas de los
enciclopedistas X de los grandes pensadores políticos del siglo XVIII,
Rousseau y Montesquieu, al parecer mucho menos conocedores de Hamilton,
Madison y otros fundadores norteamericanos. Junco a es tos ilustrados, se
encuentran los militares, cuya formación en las ideas estuvo acompañada por
la experiencia recogida en la tradición inglesa o en la España ocupada por
Napoleón. En tercer lugar, los fundadores latinoamericanos son grupos
oligárquicos del período colonial, integrados canto por españoles (o europeos)
como por los "criollos" nacidos en las colonias.
En un inicio, por lo tanto, se mezcló el ímpetu ideológico de la revolución
política la separación de poderes y las doctrinas sobre la soberanía popular
nacional— con la tradición monárquica constitucional inglesa y con el
centralismo monárquico absolutista de los Borbones expresado en el orden
colonial.
Si se examina el carácter de la institución presidencial, tanto en el
aspecto institucional como especialmente en su práctica, durante los primeros
años de las nuevas repúblicas aparece esta mezcla con un marcado
desequilibrio real en favor del último grupo. La formalidad de la ley y el
contenido de la retórica es revolucionaria, también lo es en la práctica de la
guerra emancipadora, pero el tipo de poder al menos formal con el cual el
Presidente es investido, se, acerca más a la tradición borbónica colonial que a
los modelos norteamericano, inglés, o a las ideas enciclopédicas.
Empíricamente esta tendencia se expresó en la generalidad de los
procesos; La guerra de la independencia fue dirigida por militares intelectuales,
muchos de ellos con experiencia bélica europea, y los primeros escritos,
declaraciones y ensayos constitucionales tienen un tono "rousseauníano". Sin
embargo, al momento de estabilizar los Estados, el poder efectivo aparece en
manos de Ia oligarquía, fuerte ya en la colonia. La anarquía que caracteriza la
formación di los Estados latinoamericanos en la primera mitad del siglo es
expresión del lucha de es tos grupos, y muchas de las dictaduras en que se
encarna la figura del Presidente son una representación formal del poder
oligárquico que controla la economía y la cultura.
Vertientes doctrinarias europeas no dejaron de ejercer un influjo pasada;
algunas décadas de la emancipación. Los movimientos liberales de 1830 y de
1848 produjeron gran impacto en la estructuración del poder en América Latina,
especialmente en lo que se refiere al marco presidencial. A partir de la mitad
del siglo se produjo una mayor expresión de la separación de los poderes una
cierta amplitud de la participación política y el inicio de la secularización,
estatal. El liberalismo, además, tuvo impacto sobre el sistema de partidos y, por
lo tanto, sobre la rotación en el poder presidencial a causa de la diferenciado
dentro de la oligarquía.
El centralismo presidencialista
Bolívar Lamounier
2
Salvo en los dos períodos dictatoriales (1937-1945 y 1964-19S5), el presidente en Brasil fue siempre elegido por voto
directo, secreto y obligatorio de los ciudadanos mayores de 18 años. La Constitución de 1988 extendió el derecho de
voto, con carácter facultativo, a los jóvenes entre 16 y 18 años y determinó la realización de una segunda vuelca
electora] si ninguno de los candidatos a la presidencia logra el 50% de los votos válidos en la primera vuelta. Fernando
H. Cardoso fue elegido con 54% délos votos válidos, el doble del porcentaje obtenido por el segundo candidato, Luís I.
Lula da Silva.
captada a través del propio entramado del texto, que se compone de tres
secciones, cuyas respectivas indagaciones son las siguientes:
1. Las tentativas de reorganización institucional hechas en Brasil entre
1985 y 1993. ¿Cómo surgieron las propuestas? ¿Qué deficiencias fueron
apuntadas en la estructura institucional del país por los congresistas constitu-
yentes de 1987-1988, hasta el punto de determinar la realización de un
plebiscito sobre el sistema de gobierno?
2. El pre y el posplebiscito, de José Sarney a Fernando Henrique
Cardoso. ¿Cómo se comportaron y qué valoración tuvieron, en ese período, los
presidentes de la República? ¿En qué medida se puede conjeturar que hayan
sido responsables, o simplemente víctimas, del agravamiento de una crisis
latente causada por otros factores? En particular, ¿cómo ha evolucionado el
proceso político brasileño en el posplebiscito? Esa implantación de un
régimen parlamentarista fue vista por la mayoría de la "clase política" y de los
formadores de opinión como necesaria para la superación de graves
deficiencias institucionales y hasta de una crisis a corto plazo, ¿cómo se
explica que el país haya aparentemente conseguido estabilizarse entre 1993 y
1 995, prevaleciendo hoy un clima de razonable optimismo en amplias parcelas
de la opinión pública e incluso entre potenciales investigadores extranjeros, que
antes veían Brasil como un caso de elevado riesgo político? Otras reformas
institucionales: descartada la opción parlamentarista de la agenda pública, ¿en
qué medida permanecen relevantes las otras propuestas de reforma
institucional que venían siendo discutidas desde mediados de los años
ochenta, como una alteración del sistema electoral, la introducción de una
barrera del 5% de la votación nacional para reducir e fracción amiento del
sistema partidario y una reducción o eliminación de la desproporción existente
entre las escaños de los estados en la Cámara. Federal con relación a las
respectivas poblaciones, entre otras?
3. Resultados del plebiscito sobre forma y sistema de gobierno. En el
núcleo de lo que Samuel Huntington (1995) llamó las democracias de la tercera
ola decenas de países se redemocratizan están alcanzando la democracia por
primera vez y la mayoría de ellos se inclinan por regímenes presidencialistas.
Por otro lado, aunque no se pueda hablar de una demostración definitiva,
existen fuertes indicaciones comparativas de que la forma presidencialista de
gobierno causa (o al menos tiene una mayor probabilidad de asociarse a otros
factores que contribuyen a la inestabilidad política), dificultando la solución de
crisis que eventualmente amenacen el régimen democrático. En este sentido,
¿qué conclusiones se pueden extraer de la experiencia brasileña reciente, en
particular, de la tentativa de implantar un sistema parlamentarista a través de
una consulta plebiscitaría al electorado?
5
Para un mayor desarrollo de este análisis de la transición, véase Lamounier, 1990; 1994b y 1994c.
Tercero, el vacío de liderazgo presidencial debido a la muerte de
Tancredo Neves que no llegó a tomar posesión, y la subida a la presidencia del
vicepresidente, José Sarney, cuyas credenciales democráticas eran dudosas
en aquel momento, a la vista de su anterior participación en la base
parlamentaria de los gobiernos militares.
Se sabe que los trabajos del Congreso Constituyente de 1987-1988 se
caracterizaron por un grado inusitado de descentralización 6. Dado el alto grado
de fragmentación del sistema de partidos y una acentuada inseguridad de los
líderes en aquel momento en cuanto al alcance de su legitimidad, no podía
contar con una mayoría de partidarios. Más grave, sin embargo, era que la
debilidad inicial del presidente Sarney se reflejara en la Comisión encargada de
elaborar el anteproyecto, retirándole cohesión y autoridad. Así, a principios de
1987, los trabajos constituyentes se iniciaron con un anteproyecto usado tan
sólo informalmente, con una negativa terminante de los constituyentes respecto
de crear una comisión interna que se responsabilizase de la elaboración de
otro, y sin liderazgo presidencial constructivo ya que, en ese momento, el
presidente José Sarney perdió vertiginosamente el apoyo popular que tuvo
durante los primeros meses del Plan Cruzado.
Las implicaciones de ese conjunto de circunstancias necesitan
comprenderse bien. La convivencia de un Congreso Constituyente
teóricamente soberano con un Presidente sin firmes credenciales democráticas
y que apenas sustituía a Tancredo Neves, el verdadero líder civil de la
transición, significaba ipso factó una crisis institucional latente. Teóricamente
soberano, el Congreso Constituyente podía optar por la reducción o por el
inmediato cierre del mandato presidencial en curso, con la consecuente
convocatoria de nuevas elecciones. Con el debilitamiento político del
Presidente, una parcela sustancial de los constituyentes de hecho se inclinó
por la reducción del mandato de Sarney de seis a cuatro años. Muchos
favorecieron la reducción combinada con la simultánea implantación del
parlamentarismo, alterando, por consiguiente, el propio carácter de la siguiente
elección presidencial. Bajo tales condiciones, el Presidente se comprometió a
fondo con el mantenimiento del régimen presidencialista y se redujo su
mandato de seis a cinco años.
En la intensa disputa que se produjo entre el Legislativo y el Ejecutivo se
encuentra la explicación para la extraña decisión que finalmente tomó el
Congreso Constituyente. Por un lado, el presidente José Sarney consiguió
revertir la aparente mayoría pro parlamentaria y fijar en cinco años la duración
de su mandato. Por otro, una parcela mucho mayor que los 212 representantes
que votaron por el parlamentarismo acordaron ampliar la propuesta
originalmente formulada por el diminuto grupo monárquico, determinando que
un plebiscito sobre el sistema de gobierno fuese realizado cinco años después
de la promulgación de la Constitución. Nos referimos anteriormente al hecho de
que el debate sobre el sistema de gobierno (presidencialismo vs.
parlamentarismo) marchó parí passu con otras propuestas de reformulación
constitucional, como por ejemplo la imposición de un sistema electoral
inspirado en el modelo alemán y de mecanismos (como la cláusula de barrera)
que dificultase la proliferación de partidos.
Conviene remarcar que había importantes ambigüedades en la discusión
de todos esos temas. En la cuestión del sistema electoral y del sistema de
6
Para una comparación anal (tica de las experiencias de asambleas constituyen tes. véase Nohlen et al., 1992.
partidos, por ejemplo, la preocupación con los incentivos tiene fragmentos
entremezclados en las leyes brasileñas que se retrotraen a los años cincuenta;
pero había un consenso momentáneo de que primero era necesario remover
los controles remanentes del régimen militar con el objetivo de maximizar la
legitimidad de las elecciones de 1986 y del Congreso Constituyente que de
ellas resultaría. En cuanto al sistema de gobierno, el parlamentarismo fue
defendido o bien corno una forma de contener el potencial de arbitrio del
Ejecutivo, o bien en el sentido opuesto, como una forma de romper bloqueos (a
través del voto de confianza y de la amenaza de disolución y convocatoria de
nuevas elecciones) y conferir mayor eficacia decisoria al gobierno.
A pesar de las ambigüedades señaladas, no es una exageración afirmar
que un amplio diagnóstico se fue forjando desde los trabajos de la Comisión
Afonso Arinos. Reducido a los puntos esenciales, ese diagnóstico apúntalos
riesgos para la democracia y la debilidad decisoria derivada de una estructura
institucional que combina la aguda dependencia del Ejecutivo presidencialista
con relación a la legitimación plebiscitaria y la fragmentación, ampliación del
poder de veto de las minorías y la multiplicidad de bloqueos que caracterizan
las llamadas democracias "conciliadoras" 7. La parte referente al Ejecutivo
plebiscitario necesita elaboración, dada la abundante crónica latinoamericana
de crisis y casos de abrupto agotamiento de la autoridad al perder apoyo difuso
inicial-mente dado a presidentes elegidos por el voto directo de una mayoría de
los votantes. Ya la caracterización de la estructura institucional brasileña como
"conciliatoria" requiere una breve explicación, y posiblemente despertara
alguna incredulidad. En efecto, "conciliatoria" no es una imagen suscitada por
la experiencia de dos regímenes autoritarios en este siglo, el Estado Novo de
1937-1945 y el régimen militar de 1964-1985, y por la hipertrofia del Ejecutivo
que todavía hoy ejerce una amplísima iniciativa legislativa por medio de las así
llamadas "medidas provisionales". Esos hechos dificultan el reconocimiento de
una característica opuesta, pero no menos básica, del sistema político
brasileño: el hecho de que la espina dorsal del subsistema representativo
(electoral, partidario y federativo), bajo condiciones democráticas, está mucho
más orientada para bloquear que para tomar e instrumentar decisiones. La
imagen de concentración y verticalismo, si no de truculencia y arbitrio a la que
se llega por la observación de la cúpula ejecutiva, contrasta vivamente con la
que se obtiene en el análisis de los sistemas electorales y de partidos, del
funcionamiento parlamentario, de la estructura federativa con tres niveles
igualmente autónomos, de la organización del poder judicial y de la autonomía
que la Constitución de 1988 confirió al Ministerio Público, de Arenas, en las
cuales el proceso decisorio se basa en la unanimidad (como el Consejo de los
Secretarios Federales de Finanzas), y hasta la estructura interna de
organizaciones no-gubernamentales como el Consejo Federal de la Orden de
los Abogados de Brasil (OAB).
Examinados todos esos mecanismos en su conformación individual y en
sus interrelaciones, se entiende claramente que, en esta vertiente, el sistema
político brasileño difiere marcadamente de otros sistemas latinoamericanos y
está hoy mucho más próximo del polo "conciliatorio" que del "mayoritario",
según la terminología de Arend Lijphart. O sea, mucho más próximo a un
7
El contraste entre democracias mayo rilar ¡as y conciliatorias o asociativas fue hecha de manera especialmente
incisiva por Arend Lijphart (1984). Mi punto de vista es que Brasil felizmente no es una sociedad "plural" en el sentido
de Lijphart; tiene una estructura institucional marcadamente "conciliatoria". Véase i! respecto, Lamounier, 1991; 1992;
1994 y Lamounier/Bacha, 1994. Sobre la organización judicial y del Ministerio Público, véase Sadek, 1995.
entendimiento de la democracia como bloqueo del poder de la mayoría que del
concepto opuesto, cuya preocupación mayor es incentivar la formación y
conferir legitimación electoral a una mayoría que se responsabiliza por la
formulación e instrumentación de amplios programas de gobierno.
Tiene razón Dieter Nohlen cuando precisa, en diversos de sus escritos, los
límites y riesgos de la así llamada "ingeniería institucional". En su aporte en el
Seminario que juntos organizamos en Sao Paulo, en marzo de 1992, Nohlen
desplegó esa advertencia en tres argumentos de carácter general
(Lamounier/Nohlen, 1993, pp.143-146): analíticamente, es necesario tener
siempre en cuenta la complejidad de los sistemas institucionales concretos, y
en particular la falacia de los monocausalismos;
- desde el punto de vista normativo, no hay ningún modelo ideal: o sea, es
siempre necesario tener en consideración los factores históricos que delimitan
el campo de las preferencias y condicionan la elección; y, finalmente,
- bajo el aspecto operativo, no es conveniente pensar en transferencias, sino
en adaptaciones de sistemas o modelos, según condiciones individuales,
conforme a las circunstancias de cada país.
La experiencia brasileña de los años ochenta y noventa merece ser
analizada en profundidad, y con un mayor apoyo empírico del obtenido hasta
ahora. Es posible que ningún otro, entre los países que se democratizaron o
redemocratizaron en las últimas décadas, se haya citado tan intensamente en
el debate de reformas institucionales. Someter la forma y el sistema de
gobierno a una consulta plebiscitaria imperativa y con base en el mismo
sistema de voto obligatorio utilizado para fines electorales normales ya es en sí
mismo una decisión inusual. No es fácil, en una década en que el debate
público se engrandeció de manera tan extraordinaria, ponderar juiciosamente
los costos y los beneficios; separar las iniciativas que se suceden de
precedentes históricos densos y maduros de las que apenas revelan
ingenuidad e improvisación; evaluar qué parte de los actores políticos y de los
ciudadanos se orientó con base en conocimientos comparativos adecuados y
cuál otra reaccionó ciegamente a los estímulos, o los rechazó completamente
como consecuencia de su desinformación; y sobre todo, distinguir las
propuestas y acciones políticas que sólo reflejan ansiedad frente a los
impasses que. se acumulaban de aquellos que se forman con el objetivo de
corregir disfunciones institucionales más profundas.
Lo que pretendo a continuación no es un relato sobre el plebiscito ni una
tentativa de evaluación de los costos y beneficios de la "agitación" institucional
de la última década (sobre los resultados del plebiscito, véase Lamounier,
1994a, pp. 289-290; para una tentativa de evaluación de la "agitación"
institucional desde mediados de los años ochenta hasta el plebiscito, véase
Lamounier, 1994c). Es sólo una serie de cuatro reflexiones analíticas sobre las
dificultades que proyectos de ingeniería institucional tenderán a enfrentar, sin
ninguna sugestión de carácter general en cuanto a la conveniencia de cualquier
estrategia, ya sean globalistas o incrementalistas.
La primera reflexión es respecto a la cuestión mencionada por Dieter
Nohlen acerca de la complejidad de los subsistemas institucionales. De hecho,
por más intenso que sea el debate sobre el funcionamiento, de situaciones
concretas, del presidencialismo o del parlamentarismo, de sistemas electorales
proporcionales o mayoritarios, y cuestiones análogas, difícilmente se alcanzará
consenso sobre mecanismos causales. E incluso cuando se llegue a un
razonable consenso, es reducida la probabilidad de que se arribe a un
consenso también sobre los efectos probables de determinada alteración, o
sobre el tiempo requerido para que tales efectos se hagan sentir, o sobre los
beneficios de la reforma relativa a los simples costos del cambio. Esta
constatación tiene dos corolarios. El primero es que el argumento por el no
cambio ("hay cosas más urgentes", "los riesgos son muy grandes") tenderá a
prosperar con extrema facilidad. El segundo es que un país donde de hecho
existen disfunciones institucionales graves probablemente tendrá que convivir
con ellas por un período de tiempo dilatado, posiblemente expandiéndose los
riesgos o perdiendo innecesariamente eficacia decisoria, un poco como el
individuo que padece una enfermedad curable pero no conoce o no cree en
una cura, y así se resigna a vivir por debajo de sus facultades. Esta última
parece ser una hipótesis relevante en conexión con la estructura institucional
brasileña vista en conjunto, esto es, con la aludida combinación entre rasgos
plebiscitarios y conciliadores exacerbados.
Otra reflexión necesaria se refiere a los vested interest, esto es, a los interés
que se forman y echan raíces en los mecanismos institucionales existente el
corolario obvio, en la vieja línea de la "sociología del conocimiento", es muchos
de los que se benefician de esa situación desarrollarán argumentos ideológicos
contra el cambio. Otro, también obvio, es que muchos tal vez convenzan
intelectualmente de [a necesidad del cambio, pero cederán a I imposiciones de
la "realidad", o sea, a la fuerza de sus propios intereses y de lo intereses y
presiones de sus aliados y otros actores relevantes. Y un tercero menos obvio,
entre los q ue se convencerán intelectualmente de la necesidad del cambio
siempre habrá muchos eventualmente hasta una mayoría motivos para luchar
individualmente con las obligaciones de proponer o participaren defensa de las
reformas. E incluso habiendo una inclinación mayoritaria en favor de
determinada propuesta de reforma, muchos preferirán que "otros" asuman,
olsonianamente (cf. Olson, 1968), el costo de movilizar la necesaria acción
colectiva. En esa situación, determinadas propuestas podrían tenerla
aprobación en el asunto déla mayoría sin que de ahí resulte ninguna acción; o
sea, podrán tener siempre una mayoría a su favor, pero una mayoría de poca
intensidad, que sólo se transformará en iniciativas concretas si crisis serias
llevaran a sus líderes o una parcela más amplía a promover los cambios
tenidos como benéficos o necesarios. Esta hipótesis se ajusta de manera
bastante adecuada a los datos disponibles sobre las preferencias de los
congresistas brasileños respecto a varios temas institucionales, por ejemplo el
cambio del sistema electoral, o reapportionment de los escaños en la Cámara
Federal para volverla proporcional a las poblaciones de los respectivos
estados9.
Mi tercera reflexión tiene como objeto lo que se podría llamar efectos
maléficos de los períodos de calma o tranquilidad. Me refiero aquí a la alta
probabilidad de que, después de una crisis aguda, sin embargo, insuficiente
para forzar la introducción de una reforma considerada como necesaria, la
subsiguiente calma debilite o aniquile la disposición latente (un consenso de
baja intensidad) a su realización. Hagamos referencia en este texto a la falta de
estimulo que el éxito del proceso de impeachment (vale decir, el alejamiento
perfectamente pacífico) del presidente Fernando Collor representó para la
campaña parlamentarista. La conjunción altamente positiva pero en
probabilidades rara de factores que permitió la desradicalizacion de la elección
presidencial de 1994 y la decisión en favor de Fernando Henrique Cardoso ya
la primera vuelta probablemente funcionará durante algún tiempo como una de
esas calmas capaces de desarticular un movimiento reformista.
Finalmente, hay una reflexión importante que tiene que ser hecha sobre
la propia contraposición entre presidencialismo y parlamentarismo. Es cierto
que el plebiscito no es el mejor camino para decidir sobre una cuestión de esa
complejidad. Tampoco cabe duda, en cuanto a la experiencia brasileña de
1993, que se combinó en una misma consulta una cuestión de razonable
densidad política (presidencialismo versus parlamentarismo) con otra ya prác-
ticamente perdida en la memoria histórica del país (monarquía versus repúbli-
ca), con el grave perjuicio para la primera. Pero la experiencia brasileña sugiere
otras dificultades de gran importancia teórico-comparativa. Se sabe que las
instituciones fundamentales de la democracia representativa especialmente el
Legislativo y los partidos políticos enfrentan cierto desprecio en prácticamente
todo el mundo; en las democracias menos consolidadas y en países con
fuertes desigualdades de ingresos como Brasil, la actitud del ciudadano medio
con relación a aquellas instituciones varía entre la simple desatención y una
virulenta hostilidad. El Legislativo y los partidos son instituciones abierras,
públicas, y como tales encarnan directamente tos estereotipos negativos sobre
la política" o, mejor dicho, la "politización". No es extraño que un mismo
individuo sea visto con desprecio u hostilidad (como un "político") en cuanto
actúa en el Legislativo, y con razonable respeto e incluso admiración cuando se
vuelve titular de un cargo ejecutivo. Así, crisis agudas frecuentemente sacan a
la superficie una conocida y virtualmente universal demanda de un "gobierno
fuerte. Se puede suponer que, en regímenes parlamentaristas, esa demanda
haga pensar en el régimen presidencialista. En regímenes presidencialistas ella
podrá hacer pensar en el parlamentarismo, como ocurrió en Brasil durante los
mandatos de Sarney y Collor, pero solamente en cuanto el presidente de la
República fuera entendido nítidamente como el foco que origina la crisis. En
regimenes presidencialistas, crisis que lleven a pensar cambios institucionales
probablemente producirán las siguientes situaciones:
9
EL IDESP (Instituto de Estudios Económicos, Sociales y Políticos de Sao Paulo) viene realizando encuestas de
opinión junto al Congreso Nacional y la élite brasileña desde 1989. sobre las cuestión institucional aquí tratadas, véase
Souza/Laminour, 1991 y Laminour/Souza, 1993; 1995a y 1995b. El apoyo en Brasil al llamado sistema electoral
“mixto”, inspirado en el modelo alemán, llego a 55% en una encuesta a 450 miembros de “élite” en 1989/1990.
Encuesta realizada a más de 2/3 del Congreso Nacional, la cifra correspondiente fue de 61% en 1991 y de 60% y 52%,
respectivamente, en encuestas realizadas en febrero y agosto de 1995. En lo referente a representación de los estados
en la Cámara Federal, el apoyo tiene un esquema de estricta proporcionalidad con relación a las respectivas
poblaciones, fue de 63% entre las élites (1989-1990), y de 59% y 51% respectivamente en las dos encuestas hechas
en al Congreso Nacional en 1995. Como ninguna articulación se hizo en el sentido de implantar tales alteraciones, se
puede interpretar estos altos porcentajes como consensos de baja intensidad.
a) propuestas de gobierno mixto (con variantes más o menos parlamentaristas
del modelo francés, como ocurrió en Brasil desde mediados de los años
ochenta): se suscitan dudas sobre la llamada cohabitación entre un Jefe de
Estado elegido directamente y un Primer Ministro instituido por él, pero
responsable ante el Parlamento, y eventualmente de partidos distintos o con
Asuntas convicciones programáticas. En ese caso, la tentativa de alterar el
sistema enfrentará las dificultades anteriormente apuntadas e incluso una
vacilación relativa a que el modelo francés no estimula la adhesión de los
adeptos del llamado parlamentarismo puro, monárquico o con elección
indirecta del Jefe de Estado. Estas dificultades se verificarán claramente en el
caso brasileño;
b) propuestas de parlamentarismo puro: son todavía más vulnerables a la
hostilidad latente en la opinión pública contra los partidos y el Legislativo
facilitando a los adversarios de la reforma la llamada mobilization of bias
consecuentemente ¡melgando inseguridad entre los líderes que tendrían que
luchar con la obligación política de las negociaciones y decisiones necesarias
para el cambio;
c) en cualquiera de los dos casos anteriores, si la crisis que da origen al
debate no llegara al punto de ruptura, habrá probablemente líderes el titular
deis presidencia y/o los que se vieran como sus probables sucesores
dispuestos a invocar una legitimidad supuestamente "adquirida" a fin de
bloquear un cambio institucional;
d) intentar legitimar el proceso transfiriendo una decisión a los electores, a
través de la convocatoria de un plebiscito. Esta, como se sabe, fue la
alternativa elegida por los constituyentes brasileños en 1988.
Algunas de las dificultades ya fueron o pueden ser fácilmente apuntadas: la
excesiva complejidad de la materia para la mayoría del electorado; la aparente
plausibilidad del argumento de que "existen cuestiones (económicas, sociales)
más urgentes"; la movilización del bias, vale decir, de la hostilidad latente en la
opinión pública contra los partidos y el Parlamento; la argumentación de que
los líderes envueltos en la negociación quieren reoligarquizar el sistema,
haciendo inocua la fracción de poder que el elector individual ejerce al escoger
un Jefe de Estado con plenos poderes, y no "simplemente" votando a un
partido que irá a designar su líder como Primer Ministro, Con todo esto, los
problemas enumerados en el inciso d) hablan respecto a la disputa como tal,
esto es, como chances de victoria de una propuesta parlamentarista, pura o
mixta, en una consulta plebiscitaria. Menos grave, como la experiencia
brasileña sugiere, es que una derrota deslegitima gravemente una propuesta,
al punto de retirarla de la agenda pública por un período de tiempo largo.
La conclusión de este análisis, que es reconocidamente una exploración
analítica fundada en la experiencia brasileña reciente, es que los cambios de
sistema de gobierno son de hecho difíciles, a no ser que ocurra la ruptura
completa del orden constitucional preexistente. Dejando de lado las ventajas o
desventajas intrínsecas del presidencialismo y del parlamentarismo como
fórmulas institucionales, nuestra hipótesis es que la transición más fácil de ser
efectuada, en el mundo actual, es la del régimen parlamentarista al
presidencialismo, dada la mayor oportunidad de éxito que le es propiciada por
la movilización del bias. La segunda transición más probable es la de un
modelo híbrido, como el francés, pero con ambigüedades que pueden
comprometer su ulterior funcionamiento, dependiendo de las circunstancias de
cada país. Y, finalmente, la transición al así llamado parlamentarismo puro, de
preferencia la precaución alemana del "voto constructivo". Esta última
alternativa (parlamentarismo puro) puede eventualmente revelarse como más
factible en con tradición monárquica y en países antes gobernados por partidos
únicos (típicamente los países ex socialistas), con la condición de que hayan
ceñido y conservado un razonable simbolismo de gobierno colegiado, y no
simples simulacros de órganos colectivos para la legitimación del mando
personal del jefe del partido.
La Transición del sistema presidencial mexicano
Diego Valdés
Caudillismo
Liderazgo republicano
Dictadura
El periodo de Porfirio Díaz tiene como antecedente cuanto hasta aquí ha visto,
y como escenario un país desorganizado con una corta burguesía clamando
por el orden. La justificación histórica del porfirismo es la de una supuesta
modernización de México. Conculcadas las libertades publicas, reducidas a
una realidad virtual las instituciones representativas (congreso federal,
legislaturas locales, gobiernos estatales y autoridades municipales), Díaz
permitió el arribo al poder de una clase ilustrada.
Dos de los personajes más significativos de la época, Justo Sierra
(secretario de Instrucción Publica) y José Yvés Limantour (secretario de
Hacienda), sabían bien donde residía el poder real: en ellos. Una pieza
epistolar, escrita en francés y dirigida por Sierra a Limantour, refleja bien el
punto al que se llego ya entrada la ultima década del largo periodo porfirista:
“tout le mond se felicite d’avoir presque mettons presque) a la Tête de
l’administration l’homme qui trouve ce qu’il fut faire….” (sic; Sierra, 1996, p. 66)
La relación con el Congreso, también cultivada en lo formal, era una
obra de consumada pericia protocolaria. Sabiendo que usualmente las
dediciones se adoptaron por unanimidad favorable al gobierno, Limantour
sometía a la aprobación de las cámaras los contratos de obras publicas, sin
que tuviera la obligación constitucional de hacerlo. Una de las características
de las dictaduras paternales es que recurren a la aprobación de sus actos por
sus propios subordinados, para mantener la apariencia formal del orden legal.
A diferencia de los actos frontales de “pretensión” el orden jurídico,
típicos del despotismo santanista, la dictadura porfirista se ocupo de los
formalismos legales. La primera reelección de Díaz, por ejemplo, se realizo de
manera discontinua, en tanto que la Constitución la prohibida y Díaz entendió
preferible que la reforma, para permitir la reelección no sucesiva, la promoviera
un Presidente que no fuera el mismo.
Aunque tampoco se puede afirmar que siempre se procedería conforme
a escrúpulos formalistas, la política dominante era la de cumplir con las
apariencias. Esto no fue óbice para que se produjeran diversos episodios de
brutalidad autocrático del poder se fue disfrazando bajo las suaves maneras del
altiplano mexicano, que desde el virreinato tanto llamaron la atención de los
viejos europeos.
El órgano del poder que en mayor medida resintió los sucesivos
acomodos del poder, y en especial el desbordamiento del Ejecutivo, fue el
Congreso. Durante la prolongada dictadura porfirista (treinta y tres años),
apenas si funciono como instrumento de ratificación de las decisiones
presidenciales. Numerosos legisladores no eran oriundos de las
circunscripciones por las que habían resultado elegidos, y muchas veces ni
siquiera se preocuparon por conocerlas.
Con la dictadura porfirista se ocasiono un nuevo daño a las instituciones
mexicanas: el hábito de la ficción.
Presidencialismo constitucional
Las fuentes del poder presidencial han sido agrupadas, esencialmente, en dos
grandes rubros: el que corresponde a la Constitución, y el que resulta de la útil
categoría que Jorge Carpizo agregó, al enunciar las funciones
metaconstitucionales de los presidentes mexicanos. Entre esas funciones des-
tacó el liderazgo del partido, la nominación del sucesor, y la designación y
remoción de los gobernadores (Carpizo, 1978, p. 190).
En el caso de las atribuciones que resultan para los presidentes en la
Constitución, puede también hacerse una doble distinción: aquellas que
corresponden a la naturaleza del sistema presidencial (iniciativa de leyes, veto,
designación y remoción de funcionarios, representación internacional del
estado, jefatura de las fuerzas armadas, por ejemplo) y las que corresponden a
u naturaleza del sistema constitucional.
El sistema constitucional mexicano es de los que se han venido
llamando, precisamente a partir de la Constitución de 1917, "constitucionalismo
social". Esta modalidad, que se apoya en la vigencia de normas de dominante
contenido programático, proliferó fundamentalmente a partir de la segunda
posguerra. Los Efectos institucionales del constitucionalismo social, en lo que
concierne al arreglo del poder, han sido mucho más profundos en los sistemas
presidenciales que en los parlamentarios.
Por su naturaleza, las normas programáticas o los "derechos de prestación"
(Cossio, 1989, p. 44), tienden a generar una importante concentración de poder
que se acentúa si éste último es ejercido por un órgano individual y no por otro
de estructura colegiada. La experiencia de aplicar semejantes normas en los
sistemas parlamentarios, como es el caso de España, Portugal y Suecia, o con
motivo de las políticas de bienestar social adoptadas en Francia, Gran Bretaña,
Alemania e Italia, ha sido muy distinta comparada con los resultados
producidos en Argentina, durante el peronismo, en Brasil, durante el gobierno o
Vargas, o en México, para sólo señalar algunos ejemplos.
Un presidencialismo en transición
El futuro previsible