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Sandro Chignola
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Una primera versin de este paper fue redactada para el seminario de la Uninomade que tuvo lugar en
Bologna entre el 11 y 12 de febrero de 2006. La versin publicada fue ampliamente revisada y
reorganizada en ocasin del Convenio Internacional de Estudios: Governance: oltre lo Stato?, que tuvo
lugar en el Dipartimento di Studi storici e politici de la Universit di Padova en el mes de febrero de
2007.
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relaciones que se consolida entre los actores (pblicos y privados) participantes de la
toma de decisiones en el mbito de un determinado sector de regulaciones.
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gobernados, reduciendo la protesta y resistencia gracias al control que los destinatarios
de las polticas publicas estn en grado de ejercer constantemente sobre sus lneas de
direccin. (MARCH OLSEN, 1997). Esto alude, por lo tanto, a una transformacin
respecto de la forma clsica de legitimacin de la accin de gobierno.
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En el primer caso, una formalizacin preliminar de las relaciones de gobierno; la idea
que, en vistas a un fin, se organiza un proyecto de gobierno, son definidos y reclutados
los medios para realizarlo, esto se mueve sobre la base de una decisin ya tomada. En el
segundo caso, la apertura de una confrontacin negociada, donde el xito no est
predeterminado y as es un riesgo, porque es siempre propenso a degenerar en un
conflicto abierto, jams plenamente exorcizable porque siempre posible, expandido al
menos tendencialmente a todos (intereses organizados, sujetos colectivos, individuos)
que pueden ser involucrados en los efectos producidos por la decisin a tomar, o al
menos, pasar a ser capturados por el proceso de regulacin.
Por medio del trmino governance, por lo tanto, se nomina un proceso de procesos.
El modo a travs del cual un sistema de relaciones es orientado por medio de la
reduccin de su complejidad interna (LUHMANN, 1969); mientras que la accin de
gobierno as entendida obtiene la propia legitimidad del quantum de regulacin que
las instituciones se muestran capaces de realizar delimitando, descifrando y reduciendo
el umbral de riesgo que los intereses sociales, adquiridos como el ambiente de su
desenlace no como el territorio descrito en la espacializacin de la soberana, le
oponen como resto no neutralizable (FOUCAULT, 2004a; CHIGNOLA, 2006).
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caracterizan por una mayor colaboracin entre el Estado y los actores no estatales
dentro de redes decisionales mixtas (MAYNTZ, 1999).
Como bien explica el Libro blanco de la Governance europea (COM (2001) 428 final),
que cito slo a ttulo de ejemplo, lo que se trata de poner en marcha, en este aspecto, es
una reinforced culture of consultation and dialogue que se concentrar en cundo, con
quin, cmo y sobre qu iniciar la consulta para programar e implementar polticas
comunes, en las cuales los actores sociales que debern jugar el rol de partners puedan
ser reconducidos a un registro oficial (a comprehensive on-line database with details
of civil society oganizations active at European level, escribe el documento), asumidos
como parte interesada de un proceso de consulta permanente que canalice el trabajo
de gobierno, y as disciplinarlos a un rol producido a la sombra del Estado y de su
estructura descentrada de decisin. Participacin, por lo dems, is not about
institutionalising protest, esto es explcitamente afirmado en ese mismo documento
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2. Pero como ha ido formndose el lxico de la governance? Esto promet reconstruir.
La governance, como toda el rea semntica del gobierno, tiene su raz en el griego
. El origen del trmino parece ser aquel del snscrito kubara, timn. En
Platn, a travs de un nexo metafrico que retorna en Polibio y Cicern (gubernare),
ste indica el gobierno de los hombres y las cosas, la navegacin dirigida de la nave
del Estado (RIGOTTI, 1989; DUSO, 1999). En la Francia del siglo XIII gouvernance
indica o bien el gobierno domstico, la oiconomica de antigua tradicin aristotlica
(BRUNNER, 1968), o bien la administracin ampliada del dominio seoril, o bien la
forma de autogobierno tradicional de provincias como Artois y Flandes.
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de los problemas que atraviesa el presente postdemocrctico (JESSOP, 1995; CROUCH
2003).
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cual el Estado activamente desnacionalizado es utilizado, una y otra vez, para la
apertura de las fronteras a flujos desterritorializados de capital y, al mismo tiempo,
como dique frente a la libre movilidad del trabajo ejercitando funciones de
normalizacin y control paralelas a aquellas de los grandes dispositivos jurdicos
globales (FMI, WTO) o a la governance without government indirectamente
practicada en las ms acreditadas agencias de rating para imponer la economa de
mercado donde todava no se haba estabilizado o fluidificado y as expandir los ciclos
donde quiera que se encuentren plenamente operativos.
Desde esta perspectiva, el Estado, en paralelo a otros sujetos de gobierno global, asume
un rol significativo en la reregulacin de los procesos econmicos en cuanto sitio
accesible de la implementacin jurdica necesaria para la apertura de los mercados, para
la territorializacin del trabajo y la atraccin de capital y capital financiero (control de
las migraciones; destruccin de derechos sociales y de las garantas sindicales), para la
negociacin de nuevos parmetros de ciudadana (inclusin, inclusin diferenciada,
jerarquizacin) capaces de desarrollarse en la negociacin entre intereses privados
ms que en la clsica planificacin poltica (SASSEN, 2006). Una posicin, sta ltima,
que otros han sido capaces de verificar, anlogamente, en referencia a otras reas de
articulacin de la governance global de los espacios organizados y delimitados por
ordenamientos jurdicos y constitucionales en vas de definitiva desnacionalizacin: la
Unin Europea (WEILER, 2003; BECK GRANDE, 2004; RIGO, 2006) o el Sudeste
Asitico (ONG, 2006).
No es una simple decadencia del Estado, entonces. Sino una reorganizacin de las
dimensiones espaciales de la poltica (GALLI, 2001) que, ms all de las grandes
metrpolis globales como hubs al interior de los cuales el mando es ejercido con el fin
de la atraccin de inversiones, capital, trabajo vivo, bienes e informacin (SASSEN
1991; ONG, 2006), utiliza la governance como instrumento flexible capaz de
articular soberana y mercado en territorios delimitados alrededor, dentro, y a travs de
los confines de los ordenamientos y capaz de utilizar los aparatos ejecutivos y
administrativos nacionales acreditados de potencialidad semiconstituyente, de
autnticas funciones de Statebuilding ejercidas, independientemente de los
Parlamentos, como simples receptoras de regulaciones y medidas administrativas
provenientes del exterior (de la Comisin Europea, en el caso de los pases del Este o de
Turqua candidata al ingreso a la UE, del FMI para muchos pases sudamericanos
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(NEGRICOCCO, 2006); de China o de los sistemas de mando estratgicamente fijados
en las grandes global cities del Sudeste asitico, en el caso de las reas en vas de una
acelerada industrializacin en Oriente (HUI, 2003; ONG, 2006)) para organizar e
implementar, en clave no desarrollista, la economa de mercado.
En todos estos casos, vale la pena recordarlo, la respuesta neoliberal, aquella que realiza
positivamente el estado de excepcin, no suspende el rgimen de normalidad del
derecho, sino hacindolo activamente para trazar zonas en las cuales la regularidad de la
acumulacin puede ser garantizada por el derecho comercial e internacional privado,
por redes informticas y data base eficientes, por subjetividades disciplinadas al espritu
de empresa (ONG, 2006), organizndose en un nivel cuyo umbral es trazado por ciclos
de lucha operaria que han atravesado el mundo en los ltimos treinta aos: en los aos
60 en USA, en los 70 en Europa y en Latinoamrica, en los aos 80 en el ex bloque
sovitico o en Asia (HARDTNEGRI, 2000).
En el primer caso, el trmino es ya utilizado en los aos 60 para describir los nuevos
modelos de gestin centrados en la concurrencia de una pluralidad de actores en la
prestacin de los servicios pblicos y en la capacidad del ciudadano, en tanto agente
racional, de elegir entre ellos de los municipios y de las administraciones locales.
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La governance urbana, al menos en los ltimos modelos de un debate que prosigue en
los aos 90 (PERRY, 1995; HJERPPE PII, 1998), constitua un proceso de
negociacin y de planificacin que involucraba actores mltiples y jerrquicamente no
homogneos (poderes pblicos, privados, tercer sector, organismos destinados a asuntos
especficos), cuya cooperacin, sobre la base de una referencia al mercado y a la teora
de la eleccin racional, es necesaria para imponer procesos acumulativos e
incrementales de policy-making (PANOZZO, 2005).
En el primero como en el segundo caso, lo que est en cuestin es por tanto una
dejerarquizacin del mando y de la produccin normativa; un proceso cooperativo que
rompe la rigidez de la cinta de transmisin administrativa; formas de implementacin de
la regulacin local que reducen programticamente el conflicto y lo redefinen en
trminos de concurrencia de intereses (bajo el lema: to keep regulation out of
politics); la transformacin del espacio de aplicacin de la soberana o del control en
un ambiente de intereses sociales fundamentalmente opaco para el ejecutivo, cuyas
combinaciones, conexiones y colisiones no pueden ser fijadas de forma previa, y de las
cuales se trata por tanto a lo sumo de reducir la complejidad afrontando la irreductible
contingencia, la aleatoriedad; la idea de una responsabilidad colectiva del proceso
social, donde se funde la separacin entre derecho y mercado, entre lo pblico y lo
privado.
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Los modelos de la governance que entran aqu en debate extendindose
progresivamente desde los contextos originarios hacia formas de regulacin adecuadas a
los movimientos del capital global y accesibles para las instituciones policntricas,
desterritorializadas y no jerarquizables que a ello corresponden (HELD MCGREW,
2002) pueden ser reconducidos, esquemticamente, a algunas variaciones
fundamentales que giran en torno a lo que parecen ser autnticos problemas tericos.
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crecen al punto de imponer la reorganizacin de la jurisdiccin sobre la base de lgicas
privatistas o mercantiles muy diferentes de aquellas de la tradicin normativa
continental. La autorregulacin de los intercambios entre intereses que actan como
actores en un escenario infra y supranacional donde retroceden Estados y gobiernos
acta como una negociacin permanente referida a una jurisdiccin plural y polirquica
que funciona como catalizadora del riesgo y de la inseguridad ms que del foro unitario
de un ordenamiento jurdico duro. (TEUBNER, 1997; FERRARESE, 2000;
CASSESE, 2003).
En general, y ms all de las diversas frmulas propuestas para el debate, la idea de una
deconstitucionalizacin y de una gubernamentalizacin de los dispositivos de
produccin del derecho que de-soberaniza el mando, lo adeca al mercado, no disemina
lo actores, atraviesa su autonoma mantenindola, sin embargo, como dato indisponible
y siempre exterior al circuito de reproduccin formal de la decisin poltica.
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3. Los escritos de Michel Foucault de mitad de los aos 70 captan con mucha antelacin
algunas de estas dinmicas y buscan trazar su genealoga (FOUCAULT, 2004a; 2004b;
BRCKLING U. - KRASMANN S. - LEMKE TH., 2000). Y no por casualidad son
ahora propuestos como eje fundamental para paradigmas interpretativos que tratan de
comprender los patrones fundamentales de la transformacin que inviste la poltica en la
poca del declive de la soberana, de la difuminacin del territorio como campo de
vigencia de los ordenamientos nacionales del derecho, de una teora de la ciudadana a
pensarse, ms all de los esquemas binarios de la inclusin y de la exclusin, en
referencia a la movilidad no controlable introducida en la dinmica migratoria o el
derecho de fuga de sujetos constitutivamente sustrados del ordenamiento fijado por
la lgica del trabajo (CHATTERJEE, 2004; ONG, 2006; MEZZADRA, 2006).
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Esta idea de una Policey del territorio donde las dimensiones del riesgo inherente a la
socializacin humana ajusta la conservacin del intercambio a la curva estadstica de los
nacimientos y las muertes, al incremento de la riqueza general, al mejoramiento de la
agricultura y la ganadera, a una intervencin administrativa microfsica y global que
tiende a fabricar las condiciones de ejercicio para una libertad econmico-poltica de la
cual depende la ampliacin de los intercambios, se consolida para Foucault en la
segunda mitad del siglo XVIII, en el cruce entre ciencia administrativa,
Polizeywissenschaften y economa (SCHIERA, 1968; MAIER, 1969; SENELLART,
1995), para alcanzar su forma madura como orden liberal de la biopoltica.
La accin de gobierno es una accin crtica. Que se produce como optimizacin de las
condiciones de ejercicio para una libertad generalmente indisponible y sin embargo
maleable, puesto que sensible a las variaciones de las constantes fundamentales del
ambiente donde es ejercitada. La razn gubernamental no planificacin de un proceso,
sino planificacin estratgica de coordenadas generales para la libre competencia de
los intereses individuales, que traduce en el neoliberalismo al mismo trabajo asalariado
en actividad de empresa o la movilidad precaria y migrante investida subjetivamente
sobre su propia capacidad de autovaloracin (ROGGERO, 2005) se encuentra siempre
suspendida entre una carencia y un exceso (CHIGNOLA, 2004; 2006).
El gobierno debe actuar (para que el free rider pueda libremente perseguir su propio
inters en un juego correlacional abierto a las mismas condiciones para todos), pero no
debe actuar demasiado (a riesgo de invadir un espacio que no le pertenece, que le es del
todo heterogneo y que, segn la inversin caracterstica que Foucault analiza en los
escritos de los economistas americanos y austracos de los aos 30 (FOUCAULT,
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2004b), no puede ser liberado de una autolimitacin del Estado, como en la doctrina
del derecho publico continental de comienzos del siglo XX, sino es directamente
asumido por el contrario como lugar de una inmanente autopoiesis jurdicopoltica.
(TEUBNER FEBBRAJO, 1992; TEUBNER, 1997)).
4. De ello se desprenden una serie de inversiones. Que vinculan muchos de los anlisis
de Foucault a los modelos de la governance neoliberal. La primera: la mutacin de la
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relacin entre ser y deber, entre prescripcin y realidad. Una mutacin que trastoca la
figura contempornea del derecho. La realidad no es direccionada por la norma, sino
que la realidad misma la libertad del free rider, su comportamiento egosta, la tasa de
ilegalidad endmica que se deriva y que representa el plano con el cual la regulacin
concretamente se intercepta (ROSSI, 2003) se hace norma. Los dispositivos de
seguridad por medio de los cuales se expresa la tecnologa gubernamental no dudan en
trazar una lnea clara entre lo lcito y lo ilcito, sino que se limitan a trazar una media
aceptable entre una amplia gama de variaciones posibles de las acciones de un sujeto
libre cuya libertad debe ser constantemente incrementada. Central para el biopoder
liberal es, por consecuencia, el problema de los costos de produccin de la libertad,
no la predeterminacin jurdica de su posibilidad (BRCKLING U. - KRASMANN S. -
LEMKE TH., 2000).
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cabeza tambin en la teora poltica, despus de haberlo hecho (al menos alguna vez) en
la prctica (FOUCAULT, 1997), sino en la libertad acomodada, organizada,
ortopedizada en trminos disciplinarios en cada sujeto singular, donde se entrecruzan
los dispositivos gubernamentales.
El sujeto no es libre, sino que es producido como libre (ROSE, 1999). Es decir,
pensado, formado, disciplinado como circunscripto a dispositivos de seguridad que
gobiernan el sistema de mercado en el que acta, adecuando sujeto y mercado a lo que
debe ser el uno en relacin al otro. El sujeto emprendedor de s no es el sujeto libre, sino
el sujeto hecho libre por tecnologas que le restituyen la posibilidad de estar en un
ambiente de otro modo riesgoso, complejo, en gran parte recorrido por tasas
inmanejables de ilegalidad, como las de los intereses y los circuitos comerciales, y que
no puede ser completamente domesticado porque es definido en la trayectoria
incomprensible y no negociable de un sujeto que debe, sin embargo, ser siempre
dejado hacer.
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governance global, dependen del desplazamiento que impone la sociedad de mercado
como criterio de regulacin universal y el espritu empresarial como su institucin
general.
Si es verdad que el cambio de los dispositivos de la representacin y del poder a los que
es posible aludir con el trmino governance es inducido por la irrupcin de procesos,
de intereses y de sujetos ingobernables y no asignables respecto a los canales de una
tradicional mecnica del consenso (la metrpoli, los flujos desterritorializados de
hombres y cosas en el espacio global, las lneas que marcan desde el interior las zonas
transfronterizas e infraestatales donde se fijan los ciclos de valor), entonces es verdad
tambin que es sobre el movimiento irreductible de la libertad que se concentra la
atencin. Y no slo la retrica por medio de la cual se busca reasignar un sentido
establecido (modelos explicativos, paradigmas institucionales, elaboraciones
normativas) a una transformacin que, en cuanto devenir, es asumida por el contrario
como lo que est en juego para decidir.
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Mantener abierta la distancia entre libertad y mando, entre autonoma y control, entre
ingobernable y gobierno, es la responsabilidad que, creo, corresponde asumir
polticamente, si tratamos de disolverlo, pero tambin cientficamente, si queremos
tomarlo en serio frente a la pregunta que hemos planteado para discutir, hoy, aqu.
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