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hacia la industria
1
Gestin
ambiental
hacia la
industria
Logros y retos
para el desarrollo sustentable
1995-2000
Gestin ambiental
hacia la industria
4
Enrique Provencio
Presidente del Instituto Nacional de Ecologa
ndice
PRESENTACIN 7
4. HACIA ADELANTE 81
ANEXO 88
Descentralizacin en materia de instrumentos
de regulacin ambiental directa hacia la industria 88
Gestin ambiental
hacia la industria
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Gestin ambiental
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Presentacin
Algunos de los aspectos fundamentales del proceso de desarrollo indus-
trial de Mxico se han modificado a lo largo de los ltimos veinte aos,
mismo que se ha intensificado y madurado en el ltimo quinquenio.
En la actualidad, con una nueva estructura industrial caracterizada por
una vocacin exportadora mucho ms patente, Mxico se enfrenta a
patrones de localizacin industrial diferentes, lo que a la vez incide en el
crecimiento y dinmica de las zonas urbanas y regiones del pas. En
trminos generales, la industria se ha convertido en un motor funda-
mental del desarrollo, al registrar en los ltimos cinco aos un creci-
miento superior al crecimiento general de la economa y al ser el sector
que aporta la mayor parte de los recursos externos del pas.
De manera paralela, las concepciones generales de la relacin entre la in-
dustria y el medio ambiente han cambiado significativamente. A pesar
de que la industria constituye un factor determinante en la generacin
de contaminantes y presiones sobre los recursos naturales, adems de
significativos riesgos ambientales y para la salud humana, el cuidado
ambiental se ha constituido en una fuente de motivacin para el mejo-
ramiento del desempeo industrial en general, creando oportunidades
de ahorro y de negocios, a la vez que la imagen ambiental se ha tornado
en una variable importante de competitividad.
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1. El Contexto
de la Relacin Industria y
Medio Ambiente
Centros industriales
principales en proceso
de reestructuracin
Centros industriales de
dinamismo reciente
Centros que pueden acelerar su
crecimiento industrial
Centros con potencial de crecimiento
industrial
Zonas urbano-industriales en Fuente: Estrategia Regional Nacional para el
proceso de consolidacin Desarrollo, Informe Final SEMARNAP, 1997.
Principales Zonas
Manufactureras
PIB Manufacturero por ciudades
ZMV Mxico 33.7%
ZM Monterrey 9.1% 47.1%
ZM Guadalajara 4.3%
Son 28 ciudades que representan casi el 72% del total del PIB manufacturero del pas, en 1990.
Fuente: Estrategia Regional Nacional para el Desarrollo, Informe Final, Semarnap, 1998.
Afectacin menor a
una de los medios
Afectacin mayor a dos
o ms de los medios
Afectacin crtica a por
Afectacin al aire, agua y suelos lo menos un medio
Fuente: AMBIO, 1995
2. Evolucin
de la Gestin Ambiental
en Mxico
ver con la estrecha vinculacin que existe actualmente entre las reas de
regulacin y normatividad con las de vigilancia y cumplimiento.
El que formen parte de una misma estructura administrativa, normadores
y verificadores, ha permitido una retroalimentacin mutua en beneficio
de una revisin de la normatividad que tenga en cuenta los problemas
de su aplicacin y de una fiscalizacin de la misma que se ajuste a los
propsitos asumidos al establecerla. En efecto, la elaboracin de la nor-
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en vigor y hoy slo hay vigentes 22, a pesar de que se han incorporado
6 temas nuevos en materia de impacto ambiental; 2 de atmsfera; 2 en
residuos y una de temas transversales, que es la de lodos provenientes
de plantas de tratamiento de aguas residuales (estas tres ltimas en pro-
ceso de expedicin).
Total 73 83 85 43 53 54 55
Ordenamiento ecolgico
Impacto ambiental 6 6 6
Normas Recursos naturales 4 4 4 4 4 4 5
Oficiales Contaminacin por ruido 4 4 4 4 4
Mexicanas en vigor, Contaminacin del agua 1/ 44 44 44 1 3 3 3
1994-2000 Contaminacin atmosfrica 12 17 18 19 21 22 22
Monitoreo atmosfrico 5 5 5 5 5 5 5
Calidad de combustibles 1 1 1 1 1 1 1
Residuos peligrosos 7 8 8 8 8 8 8
Residuos municipales 1 1 1 1 1
Hasta junio de 2000 se han expedido 190 LAU en todo el pas. La mayora
(141) ha sido a travs del INE. De estas ltimas, cerca de tres cuartas
partes (70%) corresponde a empresas nuevas o irregulares y poco ms
de una cuarta parte (27%) han sido licencias voluntariamente tramita-
das por empresas que no requeran en sentido estricto hacerlo.
Guanajuato 0 1 0 2 3
Guerrero 0 0 0 0 0
Hidalgo 0 1 2 1 4
Jalisco 0 0 1 2 3
Michoacn 0 0 2 0 2
Morelos 0 0 0 0 0
Nayarit 0 0 0 0 0
Nuevo Len 0 2 1 4 7
Oaxaca 0 0 0 0 0
Puebla 0 1 2 1 4
LAU Quertaro 0 2 0 0 2
emitidas en todo Quintana Roo 0 0 0 0 0
el pas San Luis Potos 0 2 1 0 3
(junio del 2000) Sinaloa 0 0 1 0 1
Sonora 0 0 0 0 0
Tabasco 0 0 0 3 3
Tamaulipas 0 1 3 7 11
Tlaxcala 0 0 0 1 1
Veracruz 0 1 2 0 3
Yucatn 0 0 0 1 1
Zacatecas 0 0 0 1 1
Total 1 52 73 64 190
Instrumentos Voluntarios
A partir de la creciente importancia que los problemas ambientales de la
industria han ido adquiriendo en el plano del comercio internacional,
se han abierto espacios para esquemas que van ms all del marco
reglamentario.
Si bien la regulacin directa es necesaria, hay evidencias de que esta tiene
limitantes como es el alto costo del proceso de verificacin, inspeccin
y vigilancia para garantizar su cumplimiento; el freno a la innovacin
del sector productivo al enfocarse ste al solo cumplimiento de la nor-
matividad oficial y puede representar tambin desventajas competitivas
para las pequeas y medianas empresas que se ven imposibilitadas de
cumplir con el marco normativo ambiental, lo que conlleva una imagen
negativa ante la opinin pblica.
A partir de 1994, se comenz a promover con mayor fuerza la utilizacin
de otros tipos de instrumentos de poltica ambiental. Por una parte los
instrumentos econmicos que ms adelante se abordarn y por otra
parte, los instrumentos de tipo voluntario, como los convenios de con-
certacin entre la industria y la autoridad, las normas voluntarias, la
auditoria ambiental y la autorregulacin por parte de la industria.
El nfasis en programas voluntarios para alcanzar metas ambientales se re-
monta en el mbito internacional a la dcada de los ochenta, cuando los
costos de cumplir con la regulacin en los pases industrializados llegaron
a niveles extremadamente elevados. Los programas voluntarios obede-
cen pues al reconocimiento de que el nivel de proteccin que asegura la
regulacin ambiental tradicional no puede ser mejorada sin que se incurra
en costos econmicos, sociales y polticos excesivos. Con este concepto,
se busca fomentar acciones voluntarias para incrementar el nivel de pro-
teccin ambiental, bajo el supuesto de que dichas acciones sern renta-
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bles para las empresas que las realizan. Como ha quedado demostrado en
gran parte de las empresas que se han realizado auditoras ambientales y
con otros instrumentos voluntarios de gestin ambiental.
Destacan entre los instrumentos voluntarios aplicados en nuestro pas el
Programa de Auditorias Ambientales a cargo de la PROFEPA, los esque-
mas de autorregulacin industrial, las normas voluntarias y algunas ini-
ciativas de la propia industria que en lo general no se contraponen y s
en cambio pueden ser encauzadas mediante instrumentos de poltica.
El Programa Nacional de Auditora Ambiental ha sido concebido como
un instrumento voluntario para el cumplimiento de la legislacin am-
biental y consiste en la revisin exhaustiva de instalaciones, procesos,
almacenamientos, transporte, seguridad y riesgo de los establecimien-
tos industriales, entre otros aspectos.
A partir de los resultados de dicha revisin, las empresas asumen compro-
misos plasmados en planes de accin que definen, en plazos determina-
dos, las obras, adquisiciones y acciones necesarias, estn normadas o
no, para garantizar el ptimo desempeo ambiental de la industria.
Los planes de accin permiten a los responsables del funcionamiento de
una empresa examinar sus operaciones metdicamente, tanto en rela-
cin con la contaminacin y el riesgo que generan como respecto del
grado de cumplimiento de la normatividad ambiental vigente y de los
parmetros internacionales y de buenas prcticas de operacin e inge-
niera aplicables. Con ello, las empresas pueden definir las medidas pre-
ventivas y correctivas necesarias para proteger el ambiente y mejorar su
desempeo ambiental. Una vez acordado un plan de accin con las au-
toridades, el mismo adquiere carcter vinculante para la empresa.
A travs de las Auditorias Ambientales se busca inducir un desempeo
ambiental de excelencia por parte de la industria (ver apartado de vigi-
lancia y cumplimiento de la normatividad). Por ello, las instalaciones
que ingresan al programa no slo se comprometen al estricto cumpli-
miento de la legislacin ambiental, sino que adems, para aquellos as-
pectos ambientales que an no estn normados en nuestro pas, adoptan
las normas internacionales y de buenas prcticas de ingeniera.
Lo anterior ha hecho posible que en las instalaciones que cuentan con una
auditoria, que en conjunto representan ms del sesenta por ciento del
Producto Interno Bruto industrial del pas, se haya adoptado en forma
voluntaria normas y parmetros sobre diversos temas. Uno de ellos es
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Riesgo
Especificaciones de estructuras e instalaciones hidrulicas, elctricas, etctera.
Especificaciones de recipientes sujetos a presin.
Criterios para la ubicacin y construccin de almacenes de materiales
peligrosos y de productos terminados (almacenamiento, manejo y
sealizacin).
Caractersticas de las redes de hidrantes.
Especificaciones para diques de contencin de tanques de almacena-
miento de productos inflamables y combustibles.
Suelo
Criterios para especificar los lmites mximos permisibles de hidrocar-
buros totales del petrleo (HTP) y de metales en suelo.
Aire
Lmites mximos de emisiones de compuestos orgnicos voltiles e hi-
drocarburos a la atmsfera provenientes de fuentes fijas.
Emisiones en sistemas de combustin directa (hornos).
Criterios para establecer los lmites mximos permisibles de partculas
slidas suspendidas de acuerdo al giro industrial (inyeccin de plsti-
cos, pulidoras y esmeriladoras de la industria metalmecnica y fabrica-
cin de muebles).
Agua
Los parmetros establecidos en la NOM-001 se adoptaron an antes de
su entrada en vigor.
Criterios de concentraciones mximas de hidrocarburos contenidos en el agua.
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Resumen
de Convenios de
Autorregulacin
Datos del Convenio Objetivo del Convenio
Nombre de la Empresa Fecha del
u Organizacin Convenio
Asoc. Fab. Aceites etc. 13-XII-95 Reduccin de emisiones a la atmsfera, norma voluntaria para la fabricacin
de detergentes biodegradables
CNC y Cruz Azul 28-III-96 Programa para el reciclaje energtico de combustibles alternos en hornos de
cemento y aprovechamiento de residuos industriales en el proceso
de fabricacin del cemento
Cmara Minera 21-X-96 Programa de medidas preventivas asociadas a emisiones industriales
de plomo, manejo de plomo en los procesos productivos, uso y reciclaje de
productos con plomo y manejo de residuos.
Proyecto Guadalajara 19-XI-96 Programa piloto para la implementacin de un sistema de administracin
ambiental (ISO 14000) en 33 grandes y pequeas empresas
AMIPFAC 19-XI-96 Programa para el enjuague, acopio, manejo, reciclaje y disposicin
de envases vacos
Coca-Cola FEMSA 19-XI-96 Reduccin de emisiones en vehculos automotores
General Motors Mxico 19-XI-96 Norma voluntaria para determinar la contaminacin en suelos
AMIA 19-XI-96 Norma voluntaria para determinar la contaminacin en suelos
ACESA y RBE 19-XI-96 Norma voluntaria para determinar la contaminacin en suelos
Panificacin Bimbo 19-XI-96 Reduccin de emisiones a la atmsfera, programa piloto de sustitucin del
parque vehicular actual por vehculos elctricos, programa de reduccin,
manejo y disposicin final de llantas.
Sunbeam Mexicana 19-XI-96 Reduccin de emisiones a la atmsfera
Cmara Curtidores 7-III-97 Saneamiento del ro Turbio y de su cuenca, elaboracin de un manual para
la minimizacin y manejo adecuado de los residuos de a curtidura
Marinela 2-IX-97 Reduccin de emisiones a la atmsfera, programa piloto de sustitucin
del parque vehicular actual por vehculos elctricos para reparto
en la zona metropolitana,
programa de renovacin, manejo y disposicin final de llantas
Pepsi GEMEX 5-IX-97 Reduccin de emisiones en vehculos automotores
Iniciativa GEMI 23-VI-00 Difusin de herramientas para la gestin ambiental, elaboracin y
aplicacin de un listado de autoverificacin del cumplimiento de
la regulacin ambiental.
Abreviaturas: Primer nombre: Asociacin de Fabricantes de Aceites, Grasas, Jabones y Detergentes de la Repblica Mexicana; CNC:
Cmara Nacional del Cemento; AMIPFAC: Asociacin Mexicana de la Industria de Plaguicidas y Fertilizantes AC; AMIA: Asociacin
Mexicana de la Industria Automotriz; ACESA: Alambrados y Circuitos Elctricos SA; RBE: Ro Bravo Elctricos.
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Instrumentos econmicos
Los instrumentos econmicos abarcan un conjunto de polticas heterog-
neas cuya principal caracterstica distintiva es que se valen de los merca-
dos y del mecanismo de precios para internalizar las externalidades
ambientales.
A pesar de que las dimensiones de su potencial contina en debate, los
estudios y la experiencia con la que ya se cuenta dan una serie de crite-
rios y perspectivas para profundizar en torno a su aplicacin actual y las
opciones previsibles.
En la prctica los avances son incipientes y todava falta asentar institucio-
nalmente una estrategia compartida al interior de la administracin p-
blica federal y de los gobiernos estatales, en trminos de sus alcances y
con acuerdos clave de mediano plazo. Esto es, una estrategia plenamen-
te insertada en la conduccin de la economa y en las relaciones intergu-
bernamentales, y bajo criterios ambientales precisos.
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Actualmente estn vigentes dos incentivos fiscales que tienen como objetivo
principal apoyar la instalacin de infraestructura que se traduzca en un
beneficio ambiental. Estos son:
Instrumentos de informacin
Otro de los avances que se han registrado en materia de poltica ambiental
hacia el sector industrial se manifiesta en el plano del uso de instrumen-
tos de informacin como apoyo a la gestin ambiental.
En trminos constitucionales, el derecho a la informacin debe ser asegu-
rado por el Estado como una garanta individual, sin embargo, aparte de
la informacin econmica estadstica que colecta el INEGI que cuenta
con una Ley de referencia, en otros tpicos existen vacos legales que
impiden el ejercicio prctico del derecho a la informacin. Uno de estos
tpicos, con creciente demanda social y necesidad de un uso horizontal
y descentralizado de la informacin, es el medio ambiente.
La Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente (LGEE-
PA) ha integrado en un mismo ttulo el derecho a la informacin am-
biental y la participacin social. En dicho apartado de la LGEEPA se
describen las caractersticas principales del Sistema Nacional de Infor-
macin Ambiental y de Recursos Naturales, el cual se concibe como el
instrumento para difundir informacin tcnica y documental en la ma-
teria. As mismo, se afirma que el gobierno federal deber promover la
participacin corresponsable de la sociedad en la planeacin, ejecucin,
evaluacin y vigilancia de la poltica ambiental y de recursos naturales.
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txicas. Si bien los datos incluidos en este primer documento son limi-
tados y no abarcan aun los seis temas anteriores, a travs de mapas que
agregan datos a nivel municipal, estatal y nacional se ilustra la forma
que puede representarse esta informacin.
Este primer informe fue tambin el resultado final de un ciclo de repor-
te con el que se ha instrumentado un nuevo procedimiento de inte-
gracin de datos, a partir de la cdula de operacin anual de la
industria y de inventarios de contaminantes integrados por la SE-
MARNAP relacionados a los principales problemas ambientales del
pas.
Para explicar la estructura y operacin del RETC, dentro del informe se
desglosan la clasificacin de fuentes de emisiones y los mtodos que se
utilizan para estimarlas. As mismo, dentro del documento, se detallan
los tiempos y movimientos involucrados en el ciclo de reporte de la
cdula de operacin anual y en la integracin de la base de datos. Res-
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Legislaciones locales
Redes Conformadas
Redes Programadas
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3. Vigilancia
y Cumplimiento de la
Normatividad
Ambiental
IGR
Todos los tamaos 46 54 43 22
Plantas grandes 32 68 55 28
Plantas medianas 37 63 50 26
Plantas pequeas 46 54 44 25
Plantas micro 67 33 24 12
IGRBI
Todos los tamaos 39 61 49 25
Plantas grandes 35 65 50 22
Plantas medianas 32 68 49 16
Plantas pequeas 40 60 50 26
Plantas micro 42 58 49 28
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En el caso del IEA, para todas las empresas calificadas, el 54% obtuvo cali-
ficaciones de 50 o menos, el 46% de ms de 50, el 42% de ms de 70 y el
33% mayor que 90. En cuanto al IGR, el 46% obtuvo calificaciones de 50
o menos, el 54% de ms de 50, el 43% de ms de 70 y el 22% mayor que
90. En cuanto al IGRBI, el 39% obtuvo calificaciones de 50 o menos, el
61% de ms de 50, el 49% de ms de 70 y el 25% mayor que 90.
Es evidente que hay un mayor grado de cumplimiento en materia de
residuos biolgico infecciosos y que las empresas micro tienen un
menor grado de cumplimiento en general en todos los temas, excepto
en el caso de los residuos biolgico infecciosos, en el que no es signi-
ficativa la diferencia en calificaciones entre los diferentes tamaos de
las fuentes.
Las bajas calificaciones de fracciones importantes del universo de empre-
sas podran hacer pensar que las plantas correspondientes tienen un re-
zago fuerte en el desempeo ambiental; sin embargo, cuando se hace
un anlisis conjunto de los resultados se llega a una conclusin diferen-
te. En la Grfica Cumplimiento de la Normatividad Ambiental se ob-
serva que en promedio, entre 1998 y 1999, slo el 1.6% de las fuentes
de contaminacin cometi infracciones graves, el 77.6% infracciones
leves o menores (esencialmente de gestin) y el 20.8% no cometi in-
fracciones, de lo que se deduce que slo en el 2.5% de las plantas que
cometieron alguna infraccin sta fue grave, por lo que la calificacin
del 97.5% restante de las plantas puede fcilmente ser incrementada
cuando los responsables de su operacin corrijan las irregularidades de
gestin, las cuales consisten fundamentalmente en trmites administra-
tivos. Algo semejante ocurre de las calificaciones en materia de residuos
peligrosos y residuos biolgico infecciosos.
Considerando que de acuerdo al padrn de fuentes de contaminacin de
jurisdiccin federal, el 8% de stas slo generan emisiones a la atmsfe-
ra, el 69% slo residuos peligrosos, el 13% contaminantes de la atms-
fera y residuos peligrosos y el 9.5% slo residuos biolgico infecciosos
y que las 7,713 plantas hasta ahora calificadas son una muestra ms que
representativa de las 31,209 fuentes de jurisdiccin federal, puede esti-
marse lo siguiente: se estima que existen 1,420 fuentes de contamina-
cin atmosfrica, 5,674 generadores de residuos peligrosos y 1,010
generadores de residuos biolgico infecciosos que tienen altos niveles
de cumplimiento de la normatividad ambiental.
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Materia Nmero de Calificacin Fuentes con Fuentes con calificacin Fuentes con calificacin
fuentes existentes promedio de calificacin de de a 90 que pueden de 0 a 90 que
todas las fuentes 91 a 1000 incrementarla fcilmente debern realizar
acciones e inversiones
mayores para
incrementarla
No. % No. % No. %
Emisiones a 6,550 51.4 1,420 21.7 5,002 76.4 128 2.0
la atmsfera
Grande 980 54.7 293 29.9 670 68.4 17 1.7
Mediana 740 63.5 208 28.1 519 70.1 13 1.8
Pequea 1,995 53.5 644 32.3 1,317 66.0 34 1.7
Micro 2,835 30.6 275 9.7 2,496 88.0 64 2.3
Residuos 25,590 52.1 5,674 22.2 19,419 75.9 498 1.9
Peligrosos
Grande 2,667 61.8 755 28.3 1,865 69.9 48 1.8
Mediana 2,486 59.0 574 23.1 1,864 75.0 48 1.9
Pequea 7,142 54.9 2,457 34.4 4,568 64.0 117 1.6
Micro 13,295 35.3 1,888 14.2 11,122 83.7 285 2.1
Residuos Biolgicos 2,963 60.0 1,010 34.1 1,905 64.3 49 1.7
Infecciosos
Grande 525 60.5 77 14.6 437 83.2 11 2.1
Mediana 329 59.8 28 8.6 293 89.1 8 2.4
Pequea 779 61.6 165 21.2 599 76.9 15 1.9
Micro 1,330 59.1 739 55.6 576 43.3 15 1.1
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Avances del
Programa
Nacional de Auditora
Ambiental
Tipo de accin 1992-1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 * TOTAL
Auditoras iniciadas 422 115 158 191 165 294 269** 1,614
Auditoras concluidas 246 180 174 217 170 221 223** 1431
Planes de Accin firmados 99 102 186 100 296 317 139 1,239
Certificados como
Industria Limpia 115 122 175 130 542
*Enero-Agosto 2000.
** Incluye 34 auditoras derivadas de procesos que se manejan por planta, ya que en una instalacin puede haber ms de una planta.
Sitios
abandonados e ilegales con
residuos peligrosos
4. Hacia
Adelante
Oportunidades territoriales
Integracin
turstica y
productiva de la
Cuenca del Mar
de Corts
Fortalecimiento
Fortalecimiento urbano urbano y de enlaces
de enlaces y promocin y promocin
industrial de la
del Segundo Piso de la
regin Golfo- Istmo
Frontera Norte
Ampliacin de la
Estructura Bsica de
Enlaces
Fortalecimiento de
corredores urbano-
industriales Integracin turstica y
Enlaces martimos productiva del Litoral
del Pacfico Sur Fuente: Elaboracin propia con base en apndice 3
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Anexo
Descentralizacin en materia de instrumentos regulacin
ambiental directa para la industria
Recomendaciones de poltica
Diseo y autoedicin:
Ixtacihuatl Alpizar elmilagrito grfico