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Instrumentos de la poltica comercial

Los instrumentos con los que cuenta la poltica comercial son
principalmente

1. Regulaciones:

o la poltica arancelaria: principalmente tarifas de

importacin y exportacin

o restricciones no arancelarias: por ejemplo restricciones

cuantitativas (cuotas de importacin y exportacin),
permisos de importacin e importacin, desdoblamientos de
tipos de cambio, etc.

2. Subsidios y otros instrumentos para fomentar ciertas

industrias: el estado puede subvencionar el desarrollo de ciertas
industrias que sustituyan importaciones o que aumenten las
exportaciones de un pas. Tambin puede brindar apoyo
tecnolgico y fomentar las relaciones comerciales de esas empresas
en el resto del mundo.

Las razones para reducir las importaciones pueden ser varias. Las
principales son:

1. proteger el empleo local en ciertas industrias que competiran con

las exportaciones

2. reducir el dficit comercial

3. reducir la cada de reservas del banco central

La poltica comercial forma parte de una estrategia de

desarrollo econmico nacional. En algunos pases, el gobierno tiene
mayor intervencin que en otros. La poltica comercial se puede clasificar
como liberal, cuando las restricciones y aranceles son bajos; o restrictiva,
cuando existen muchas trabas para importar y exportar, y/o los aranceles
son elevados.

Relaciones entre pases:

Los gobiernos de los pases muchas veces buscan lograr acuerdos en

relacin a sus polticas comerciales. Los acuerdos pueden ser bilaterales
(entre dos pases) o multilaterales (entre mas pases).

Ejemplos de acuerdos entre pases, que tienen que ver con la potica
comercial son:

- acuerdos bilaterales: dos pases realizan contratos en los cuales uno

se compromete a disminuir tarifas de importacin de ciertos productos
provenientes de otro pas, a cambio de que el otro pas disminuya a su vez
las tarifas de importacin de productos provenientes del primer pas. Los
pases tambin se pueden poner de acuerdo en eliminar subsidios a
ciertas empresas relacionadas con el comercio exterior.

- acuerdos de libre comercio: se elimiman muchas barreras

comerciales entre pases.

- uniones aduaneras en las que un grupo de pases unifica sus tarifas

aduaneras externas y realiza acuerdos en relacin a las tarifas internas.

- uniones econmicas: se disminuyen las barreras para el intercambio

de factores de produccin y se buscan coordinar polticas monetarias. Hay
muchos grados de uniones econmicas. La unin europea unific su
moneda y liber el intercambio de factores entre los pases miembro.

Las relaciones entre los pases no siempre son cooperativas ni encausan la

poltica comercial hacia una mayor apertura, sino que medidas
restrictivas del comercio, tomadas por un pas, pueden ocasionar que otro
pas tome medidas restrictivas en represalia a las primeras. Por
ejemplo, si un pas comienza a aplicar aranceles elevados a un producto,
el pas exportador del producto puede aumentar las tarifas de importacin
a productos exportados por el primer pas.

Fuente: Politica Comercial

4.3.2 ARANCELES EN LOS PASES EN DESARROLLO

Si bien los sistemas arancelarios confieren proteccin econmica, pueden constituir una
bendicin mixta para los productores nacionales. En primer lugar, los exportadores
generalmente sufren los aranceles, ya que estos elevan los costos de sus insumos directa o
indirectamente, pero no les permiten aumentar el precio de sus exportaciones en la misma
medida. Esto fue bien documentado para el caso de Colombia en un estudio clsico de Jorge
Garca Garca[93]. En segundo lugar, an los subsectores que compiten con las
importaciones pueden ser perjudicados por los sistemas arancelarios, si sus tasas no son
uniformes y son ms altas para sus insumos que para los productos que compiten con su
produccin. En trminos analticos, este efecto se mide calculando las tasas de proteccin
efectiva en vez de las tasas de proteccin (nominal) simple; y las tasas efectivas pueden ser
negativas si la proteccin es ms alta para los insumos que para los productos. En tercer lugar,
es bien conocido que los altos aranceles pueden minar la competitividad de sectores e
industrias nacionales, ya que las ganancias econmicas adicionales resultantes de la
proteccin arancelaria tienden a debilitar el inters por incrementar la productividad.

Debido a esto ltimo, ahora es un principio aceptado que los niveles de los aranceles no deben
ser altos en general y, que si lo son, debe adoptarse un programa para reducirlos
progresivamente. Los acuerdos de libre comercio incluyen normalmente clusulas para
alcanzar estos objetivos. Como se indic, en el caso del TLC, se han otorgado hasta 15 aos
para eliminar algunos aranceles agrcolas, pero el acuerdo para su eventual eliminacin ha sido
comprometido en el tratado.

Adems de evitar altos niveles, el segundo principio bsico para los sistemas arancelarios
es que sus tasas deben ser relativamente uniformes entre sectores y entre productos. A
los efectos de fomentar la eficiencia econmica, este principio es extremadamente importante.
Si bien ms adelante se mencionan tres excepciones, en general cuanto ms uniformes sean los
aranceles, mejores sern para promover el crecimiento econmico. La proteccin arancelaria
desigual favorece algunas industrias o subsectores ms que a otros, y a menudo los ms
favorecidos tienden a ser los menos competitivos a largo plazo. Podra tratarse de las industrias
que ms sienten el acicate de la competencia y, en consecuencia, han ejercido mayor presin
poltica para conseguir la proteccin. Este es un ejemplo de como los subsidios (implcitos en
este caso) propician comportamientos de bsqueda de rentas, mencionados en el Captulo 3.
En el caso de Honduras, existe documentacin emprica sobre la relacin fuertemente inversa
entre la competitividad de los productos y sus tasas de proteccin arancelaria: por ejemplo, al
caf, uno de los productos ms competitivos, se ha otorgado una proteccin econmica negativa
y el azcar, uno de los menos competitivos, ha recibido una proteccin altamente positiva [94].

En esencia, en los sistemas en los cuales los aranceles son desiguales entre productos, el
gobierno debe escoger los ganadores y la experiencia ha demostrado ampliamente que es
mucho menos capaz que el mercado de hacerlo con xito. Una variante comn de sistema
arancelario no uniforme es un conjunto de aranceles graduados, con la tasa ms baja para los
productos primarios, una tasa ms alta aplicada a los bienes industriales intermedios y la tasa
mayor reservada a los bienes manufacturados de consumo final. Tal sistema se puso en marcha,
por ejemplo, en la Repblica de Corea en las primeras dcadas de su despegue econmico y
ms recientemente en Guatemala. Este sistema fue propuesto por la primera escuela del
desarrollo econmico, que daba prioridad la industrializacin como camino hacia el crecimiento.
Este enfoque discrimina contra la agricultura. Si un pas tiene ventajas comparativas en algunos
productos agrcolas, cabe preguntarse, por qu el sistema arancelario debera disearse para
penalizar a esos productos e implcitamente subsidiar a la industria?

Cuando los aranceles ya estn dentro de un abanico bajo o moderado, desde la perspectiva del
desarrollo econmico es al menos tan importante uniformarlos tanto como sea posible, que
continuar reducindolos. Para que los pases puedan explotar sus ventajas comparativas al
mximo y, por lo tanto, maximizar sus perspectivas de crecimiento, es muy importante
alinear los precios relativos nacionales con los precios relativos internacionales tanto
como sea posible. La poltica arancelaria uniforme constituye un paso importante en esta
direccin.
Otra prctica comn es separarse de la uniformidad estableciendo aranceles nulos para los
alimentos bsicos, ya sea mediante exoneraciones arancelarias a las instituciones importadoras
del Estado o simplemente dictando una ley que fije en cero esos aranceles. El propsito de tal
poltica es hacer que alimentos tales como los lcteos y los cereales sean ms accesibles a los
pobres; pero se puede argumentar que los aranceles no son el instrumento ms apropiado para
lograr este objetivo. En primer lugar, subsidiar los alimentos a travs de exoneraciones
arancelarias significa que el peso completo del subsidio recaer sobre los productores y, por lo
tanto, es probable que la produccin nacional se reduzca frente a los abastecimientos
importados. En las palabras de Valds: Un resultado predecible y bien documentado de la
poltica de alimentos baratos es que la autosuficiencia de los bienes en cuestin, o sea, los que
estn implcitamente subsidiados, decrece rpidamente[95].

En segundo lugar, este tipo de subsidio es completamente no focalizado, as que todas las
familias lo reciben en proporcin a su consumo de alimentos, sin importar sus ingresos. En este
sentido, se trata de un subsidio regresivo. El valor del subsidio es mayor para las familias ms
acomodadas. Por ejemplo, en Kenya se encontr que los subsidios a la harina de maz seco en
las zonas urbanas de Kenya eran captados de forma desproporcionada por los estratos de
mayores ingresos de la poblacin urbana[96].

En Honduras, Dean Schreiner y Magdalena Garca encontraron que el aumento de los

precios de los alimentos tuvo un efecto benfico para los pobres rurales, incluyendo
aquellos que no tenan tierra. Las devaluaciones llevadas a cabo por etapas en 1988-
1990 tuvieron un marcado efecto positivo sobre los precios agrcolas reales. La
respuesta de la produccin fue inmediata y sostenida. Todos los estratos de ingreso
rural se beneficiaron, y el estrato ms pobre ms que los otros. Ver el estudio
elaborado por Schreiner y Garca, Principales Resultados de los Programas de Ajuste
Estructural en Honduras, Serie Estudio de Economa Agrcola No. 5, Proyecto APAH,
Tegucigalpa, Honduras, junio de 1993.

En tercer lugar, las exoneraciones arancelarias para los alimentos usualmente exacerban el
problema de la pobreza rural. Este efecto ocurre porque la reduccin de los incentivos a la
produccin afecta a los productores de todos los tamaos de finca, y como consecuencia tambin
reduce el empleo de los trabajadores rurales sin tierra. En la mayora de los pases de bajos
ingresos el grueso de la pobreza se encuentra en zonas rurales y constituye as un serio
problema nacional. Puede haber excepciones a esta conclusin cuando la relacin entre la
poblacin rural sin tierra y con tierra es muy alta, como en Bangladesh[97].

Una alternativa preferible a la eliminacin de los aranceles a la importacin de alimentos son los
programas focalizados de ayuda alimentaria, financiados a travs de los mecanismos fiscales [98].
De este modo los beneficiarios son slo, o casi slo, los pobres, mientras que los que financian
los programas son los contribuyentes en general.

Si el sistema impositivo es al menos moderadamente progresivo, tanto los beneficios como el

financiamiento de tales programas tendran una incidencia positiva sobre el bienestar de la
poblacin.

En el plano poltico, las posibilidades de eliminar las exoneraciones arancelarias a los alimentos
pueden complicarse debido a los intereses creados de las agroindustrias que dependen de
insumos importados, como las industrias avcolas y las de elaboracin de alimentos para
animales, que a menudo utilizan maz y sorgo importados, y las industrias que utilizan la leche
en polvo como materia prima. Por lo tanto, es importante sealar claramente a los responsables
de las decisiones que tales exoneraciones arancelarias constituyen subsidios regresivos no
focalizados, especialmente cuando responden a las presiones de la agroindustria. Algunos
pases han negociado acuerdos entre las asociaciones de productores y las agroindustrias,
segn los cuales los aranceles bajan drsticamente, algunas veces hasta cero, despus de que
toda las cosecha nacional ha sido vendida. Nicaragua puso en prctica este programa en el 2000
para la produccin de soja y Colombia lo aplica en varios cultivos.
Un factor que complica el panorama es que los acuerdos para los programas de ayuda
internacional alimentaria, tales como el de la PL 480, generalmente rechazan los impuestos en
frontera sobre los productos que suministran. Sin embargo, en Honduras se estableci un
impuesto a los productos de la PL 480 despus que el gobierno los haba importado, al venderse
a las empresas agroindustriales nacionales, compensndose de esta manera la exoneracin
arancelaria[99].

En resumen, existen varias razones para uniformar los aranceles tanto como sea posible y
no otorgar exoneraciones arancelarias a los alimentos. Adems de las consideraciones
citadas, las polticas arancelarias ms uniforme por lo general favorecen a la agricultura, ya que
el sesgo de los sistemas no uniformes generalmente beneficia a la industria. En Brasil, por
ejemplo, durante el perodo 1966-1983 los aranceles y subsidios a las importaciones y
exportaciones de bienes no agrcolas resultaron en una discriminacin econmica contra los
cultivos[100]. En Honduras, a mediados de los aos ochenta, Julio Berlinsky encontr que la tasa
de proteccin efectiva promedio para la industria era de 99 por ciento mientras que el ya
mencionado estudio de Norton y Garca estableci que la proteccin efectiva para la agricultura
era nula y para varios cultivos negativa[101].

Las tres excepciones justificables a la poltica de aranceles uniformes son:

1) Subsidios internacionales que reducen los precios del mercado mundial. Estos subsidios
los establecen unos pocos pases ricos y los precios internacionales reflejan tales decisiones.
Dada la naturaleza esencialmente irreversible del flujo de mano de obra de la agricultura a las
actividades urbanas (Captulo 2), es difcil argumentar que los pases en desarrollo deban aceptar
precios relativos determinados por pases desarrollados, cuando esto puede desviar la mano de
obra desde la agricultura hacia el ejrcito de los desempleados y subempleados. Si los pases
ms desarrollados eventualmente reducen considerablemente los subsidios (lo que parece
posible), los menos desarrollados afrontaran un gran reto en crear las condiciones para la
recuperacin de la agricultura. Esto sera una tarea bastante difcil una vez que una parte
significativa de la fuerza de trabajo rural se ha ido a las ciudades. Adems de estas
consideraciones, los costos econmicos y sociales de la migracin rural-urbana son altos, como
ya se indic, as que se podra preguntar por qu un pas pobre debe someterse a decisiones
polticas hechas en otros lugares, cuando las consecuencias incluyen estos costos? Esta es la
esencia del argumento de Timmer (Captulo 3).

Algunas veces el tema de compensar a los productores nacionales por los subsidios
internacionales se examina a travs del lente de las disposiciones anti-dumping, tanto en el
acuerdo de la OMC como en la legislacin nacional. Esta perspectiva legal es una opcin.
Seguirla tiene el objeto de obtener una autorizacin legal internacionalmente reconocida para
aplicar aranceles compensatorios. Sin embargo, probar que el dumping ha existido es costoso y
toma mucho tiempo, y el proceso mismo causa fricciones entre los socios comerciales. El
procedimiento est diseado bsicamente para los casos de empresas que venden por debajo
del costo, ms bien que de subsidios otorgados a travs de polticas nacionales. Un recurso ms
sencillo sera simplemente establecer una sobretasa (preferiblemente sobre la base de una
estructura arancelaria que, aparte de esto, es uniforme) equivalente a la distorsin del precio
internacional causada por los subsidios a los productores de otros pases, como se menciona en
el Captulo 3. Los acuerdos de la OMC estipulan un techo arancelario (consolidacin) que en
la mayora de los casos es suficientemente alto para permitir que toda o la mayor parte de la
distorsin generada por el precio internacional sea compensada por la aplicacin de una
sobretasa arancelaria.

Si tal poltica fuere adoptada, sera importante establecer la magnitud de la sobretasa sobre la
base de las estimaciones de las distorsiones de los precios hechas o patrocinadas por
instituciones internacionales, y tambin establecer legalmente la obligacin de revisarla, por
ejemplo, cada cinco aos. Las revisiones tendrn en cuenta clculos recientes de los efectos de
los subsidios sobre los precios internacionales, lo que permitira ajustar la sobretasa,
probablemente en direccin descendente. La sobretasa debera desaparecer cuando los efectos
de los subsidios internacionales se hagan insignificantes. En cualquier caso, tal poltica debera
ser aplicable slo a unos cuantos productos, principalmente agrcolas, afectados por los
subsidios.

2) Bandas de precios para atenuar las fluctuaciones de los precios. Cuando se disean
correctamente, las bandas de precios son en promedio neutrales con respecto a la proteccin
econmica. Sin embargo, recientemente un grupo de la OMC dictamin que, en Chile, donde
fueron utilizadas por primera vez, violan los acuerdos de la OMC. El argumento completo de este
dictamen no es claro, aunque parece que el grupo quera mantener la coherencia con un
dictamen anterior que declaraba ilegal al sistema europeo de aranceles variables, si bien las
bandas de precios son una cosa diferente. Teniendo en cuenta el valioso papel de las bandas
en algunos pases en desarrollo y dado que an se aplican donde no han sido formalmente
desafiadas, es til examinarlas brevemente para el caso que puedan ser aceptadas en futuras
negociaciones comerciales. Para comenzar, a diferencia de los aranceles variables, las bandas
de precios no tienen vinculacin alguna con precios de sostn internos: compensan los picos
excesivamente altos de los precios internacionales (en beneficio de los consumidores) y, de igual
modo, sus valores excesivamente bajos (en beneficio de los productores). Esto se logra
modificando las tasas del arancel de manera, por ejemplo, bimensual, de acuerdo a una frmula
automtica que a su vez se basa en la serie histrica del precio internacional pertinente. Cuando
el precio internacional supera la lnea de tendencia histrica en ms de un monto o porcentaje
predefinido (comnmente establecido en una desviacin estndar), el arancel correspondiente
empieza a disminuir. Cuando el precio flucta hacia abajo en ms del mismo monto anterior, el
arancel se eleva. Todos los cambios de aranceles causados por las bandas de precios son
temporales, sujetos a modificacin en el siguiente perodo de dos semanas [102].

En el sistema de bandas de precios no hay ningn precio base o precio superior prefijado, sino
precios de referencia que activan los cambios en los aranceles; estos precios de referencia
cambian cada mes, al agregarse el ltimo mes a la serie temporal de precios histricos y
desecharse el primer mes de la serie.

En las reformas de las polticas hondureas y salvadoreas, la implementacin del sistema de

bandas de precios mostr ser un elemento vital para convencer a los productores a aceptar el
libre comercio. Ellos teman el dao econmico que podra resultar de fuertes cadas en los
precios internacionales, an cuando fueran temporales. En algunos casos, la debilidad de las
bandas de precios ha sido la falta de transparencia en su administracin. Si tuvieran que
renovarse a la luz de acuerdos internacionales, debera establecerse un pequeo panel de
expertos internacionales para supervisar la instalacin del sistema y monitorear peridicamente
su funcionamiento. Dos publicaciones de Julio Paz proporcionan una buena explicacin del
diseo y de algunos de los conceptos equivocados ms comunes acerca de las bandas de
precios, lo mismo que un resumen de la experiencia centroamericana[103].

3) Cultivos que constituyen la principal fuente de alimentos e ingresos para los pobres
rurales. Este caso es especialmente relevante para los aos recientes, cuando muchos precios
agrcolas han disminuido considerable y sostenidamente. Se han mencionado las razones del
por qu los pobres rurales no estn en condiciones de cambiar rpidamente de ocupacin o de
mejorar sus rendimientos agrcolas, ante una disminucin de los precios agrcolas reales. Si no
se han aplicado sobretasas arancelarias a las importaciones de los productos bsicos sembrados
por las familias pobres, de acuerdo al argumento 1 indicado anteriormente, y si el sistema de
bandas de precios no est funcionando, podra ser importante imponer aranceles para estos
productos a los niveles consolidados de la OMC, o cercanos, con el fin de aliviar la pobreza rural.
Una medida menos distorsionante sera otorgar a los pobres rurales ayudas directas a sus
ingresos, pero dado que usualmente son numerosos y geogrficamente dispersos, y sus ttulos
sobre la tierra no estn registrados, es ms difcil dirigir este tipo de apoyo hacia ellos que a los
pobres urbanos.

Slo uno o a lo sumo dos productos mereceran la aplicacin de aranceles ms altos por esta
razn, y los aranceles ms altos deben tener un lmite de tiempo, como en Mxico. Uno de los
costos de tal poltica es que no toda la proteccin que se otorga mediante el arancel va a los
pobres. Sera conveniente ampliar esta poltica constituyendo un fondo especial con al menos
parte de los ingresos provenientes del arancel, para mejorar la tecnologa de las pequeas
parcelas; el fondo atendera la capacitacin de los productores y las inversiones para aumentar
los rendimientos y promover cultivos o productos ganaderos alternativos. Tambin sera
importante dirigir este apoyo principalmente a las mujeres de las familias pobres, en la medida
de lo posible. El arancel podra verse como una contribucin al ajuste estructural, si los ingresos
que produce fuesen efectivamente usados para ayudar a que los agricultores pobres hagan
mejoras econmicas.

Cada una de estas excepciones a la poltica de aranceles uniformes tiene una racionalidad clara
y no deben usarse para justificar polticas proteccionistas. Cuando mucho se aplicaran a tres o
cuatro productos agrcolas, usualmente a no ms de uno o dos. Uno de los mecanismos, las
bandas de precios, no constituyen proteccin alguna en el largo plazo.

Adems de la uniformidad entre los productos, sujeta a estas tres clases de excepciones, un
tercer principio bsico es que los sistemas arancelarios deben ser relativamente estables
en el tiempo, salvo las reducciones por etapas y programadas con aos de antelacin. En la
prctica, este es uno de los principios de ms difcil aceptacin por parte de los lderes polticos,
quienes sucumben a veces a la tentacin de manipular los aranceles en respuesta a crisis en las
industrias o a intereses especiales. Variar los aranceles a intervalos frecuentes es muy daino
para el crecimiento econmico, ya que crea un alto grado de incertidumbre acerca de la poltica
econmica futura, desalentando por lo tanto las inversiones productivas.

A la luz de estos principios se puede observar que las normas de la OMC tienen debilidades
importantes desde el punto de vista del desarrollo econmico. Primero, permiten techos
relativamente altos a los aranceles durante un largo perodo de transicin [104], y por consiguiente
admiten variaciones considerables de los aranceles entre productos, con algunos productos
cerca o muy cerca del extremo inferior del rango permitido (usualmente cero) y otros en el
extremo superior. Mientras que este espacio de maniobra podra ser conveniente para imponer
sobretasas compensatorias a algunos pocos productos agrcolas afectados por los subsidios
internacionales, en general es bastante daino para la asignacin eficiente de recursos y, por lo
tanto, para el crecimiento econmico. Segundo, las normas no requieren la estabilidad de los
sistemas arancelarios nacionales a lo largo del tiempo.

Tercero, las normas discriminan contra las exportaciones, en favor de los sectores que compiten
con las importaciones, al permitir que los aranceles sean considerablemente ms altos que los
subsidios a la exportacin, que en verdad se supone que deben ser eliminados. Para los pases
ms pobres, una poltica neutral entre las dos clases de bienes permitira subsidios uniformes a
la exportacin por exactamente el mismo porcentaje que un arancel uniforme sobre las
importaciones. En el largo plazo, todos los pases se beneficiarn de la reduccin mundial de los
aranceles y subsidios a la exportacin pero, durante el largo perodo en el cual estn siendo
eliminados, permitir que los aranceles sean significativamente ms altos que los subsidios a la
exportacin introduce un sesgo en contra del desarrollo econmico de muchos pases. A la luz
de estas observaciones, si bien la Ronda Uruguay y otras negociaciones de la OMC han
representado avances muy importantes hacia la liberalizacin comercial, con beneficios para
todos los pases, se puede ver que las normas de la OMC no siempre fueron escritas desde la
perspectiva de la poltica de desarrollo.

Las polticas nacionales pueden contrarrestar estas debilidades en un grado considerable,

uniformando los aranceles (excepto en los tres casos indicados anteriormente), forjando
acuerdos para mantener estable el sistema a travs del tiempo y, en algunos casos,
implementando programas de subsidios a la exportacin hasta el lmite del 10 por ciento, si los
aranceles se encuentren a ese nivel o ms altos. Puesto que en los pases en desarrollo el valor
total de las importaciones casi siempre excede el de las exportaciones (pues son importadores
netos de capital), dichos subsidios podran financiarse con los ingresos provenientes de los
aranceles, con un amplio margen.

4.3.3 INCENTIVOS A LA EXPORTACIN

Las normas de la OMC generalmente desalientan los subsidios a la exportacin, lo mismo que
los aranceles. Han sido un importante tema de discusin entre las principales naciones
industriales y el objetivo de las negociaciones internacionales ha sido el de reducirlos
gradualmente. No obstante, en vista del sesgo anteriormente mencionado del rgimen de la OMC
contra las exportaciones y de su importancia para los pases en desarrollo, vale la pena
considerar medidas que podran fomentarlas en el contexto de polticas econmicas sanas.
Muchos pases han adoptado formas de incentivos a la exportacin, a travs de exoneraciones
tributarias y reintegros de los derechos pagados sobre los insumos importados.

En los pases en desarrollo, los productos de exportacin frecuentemente son ms intensivos en

el uso de mano de obra que los substitutos de productos importados y, por lo tanto, el sesgo
contra las exportaciones es especialmente perjudicial para el incremento del empleo y la
reduccin de la pobreza rural. Si se equiparasen aproximadamente los aranceles y los incentivos
a las exportaciones, normalmente los ingresos arancelarios seran ms que suficientes para
cubrir el apoyo a las exportaciones, por la razn arriba mencionada.

El principal problema de las medidas de ayuda a la exportacin es que no llegan a buena parte
de los productores. La mayora de los productores pobres no usan cantidades significativas de
insumos importados y, por ende, no pueden percibir beneficios por reintegros de derechos
arancelarios. Igualmente, la mayora de los productores no ganan (o no declaran) ingresos
suficientes como para pagar impuestos y por lo tanto las exenciones de impuestos no son
relevantes para ellos. Normalmente los incentivos a la exportacin se aplican a nivel del
exportador, y si llegan a los productores es de manera considerablemente diluida. As, las
deficiencias en la implementacin se han convertido en un obstculo principal a la eficacia de los
programas de estimulo a la exportacin. Por estas razones, cuando se elabora la poltica es
importante considerar los mecanismos administrativos de los subsidios a la exportacin,
especialmente en productos que deben ser procesados antes de ser exportados.

Algunos de los factores ms significativos pueden ilustrarse por medio de un ejemplo. A travs
de la asociacin de productores, a los sembradores de caf se les podra dar cupones que valgan
potencialmente X unidades monetarias por kilo de caf; dichos cupones no tendran valor real a
menos que sean vendidos a un exportador. Para el exportador el mismo cupn valdra ms, por
ejemplo X (1+s). El valor s podra variar, digamos, de 0,20 a 0,50, o ms si el exportador
tambin procesa el caf. El exportador comprara cupones solamente por la cantidad que pueda
vender en los mercados internacionales. Luego el exportador podra a su vez canjear los cupones
por efectivo en un banco, presentando los recibos de la exportacin. El exportador recibira el
valor ms alto, reteniendo as un incentivo neto de sX unidades por kilo despus de pagar X por
kilo a los productores.

Este tipo de mecanismo obliga al cumplimiento automtico de sus disposiciones, ya que an

cuando se diera una cantidad excesiva de cupones a los productores de caf, los exportadores
compraran solamente la cantidad que corresponda al volumen de sus exportaciones. Cada
cupn o voucher puede tener tres partes, la primera queda con el productor, la segunda es
retenida por el exportador y la tercera se entrega al banco a la hora de redimir el cupn. A los
bancos se les requerira que remitan su parte de los cupones y documentos de exportacin a
una autoridad gubernamental, para fines de control.

Esta ilustracin simplificada sera aplicable si el exportador fuera el tostador del caf. El esquema
se puede modificar para admitir intermediarios que hagan el tostado pero no la exportacin.
Entonces el cupn podra valer X para los productores, X (1+s) para los tostadores y X (1+s)(1+t)
para los exportadores. Una de las condiciones necesarias para el xito del esquema es la
existencia de una asociacin de productores fuerte, que pueda ayudar en el diseo, ejecucin y
monitoreo del programa.

El propsito de esta breve ilustracin es subrayar la necesidad de tener mecanismos adecuados

para incentivar las exportaciones agrcolas de los pases en desarrollo, que parecen ser los
hurfanos en las negociaciones comerciales internacionales. Eventualmente, sera posible
reducir tanto los aranceles como los subsidios de exportacin a niveles insignificantes en todos
los pases, pero esa perspectiva es para el muy largo plazo.

4.3.4 RESTRICCIONES AL COMERCIO EXTERIOR

La poltica del comercio exterior a menudo abarca los sistemas arancelarios; cuando se les trata
separadamente, adems de los acuerdos comerciales incluye las medidas concernientes al
grado de apertura del comercio internacional, o sea, la eliminacin de los controles a las
importaciones y exportaciones. Tales restricciones toman varias formas, entre ellas, cuotas de
importacin, licencias de importacin y exportacin, en algunos casos prohibiciones a la
exportacin, restricciones a la disponibilidad de divisas y, a veces, requisitos fitosanitarios
libremente interpretados. Otras formas ms sutiles de control de las importaciones son el
requisito de depositar moneda extranjera en el sistema bancario con mucha anticipacin a las
importaciones y el aumento del monto del depsito previo requerido.

Existe consenso internacional en que las restricciones comerciales tienen marcados efectos
negativos sobre el desarrollo a largo plazo[105]. En trminos de sus efectos sobre los precios, los
controles a la importacin (llamados genricamente barreras no arancelarias) son equivalentes
a aranceles altamente variables en el tiempo, ms an si se imponen arbitrariamente sin previo
aviso. Dependiendo de la severidad de la escasez del producto en el mercado nacional y del
monto de las importaciones permitidas, el precio interno puede aumentar mucho como resultado
de medidas de control a la importacin. Por el contrario, las limitaciones o prohibiciones a la
exportacin conllevan una disminucin del precio nacional y, en vista de esto, normalmente los
productores las rechazan fuertemente.

No obstante, cada vez hay mayor conciencia de que abrir la economa rpida y totalmente
(eliminando los controles al comercio y reduciendo drsticamente los aranceles) puede empeorar
la pobreza rural en el corto y mediano plazo. La transicin de un sistema de control del comercio
a otro de comercio libre no es fcil, como revela la experiencia de Asia Central citada en el
Captulo 3 (apartado 3.4). En casos de cosechas deficitarias, se pueden obtener ventajas
polticas ante los consumidores prohibiendo la exportacin, como ha pasado con los frijoles en
los pases centroamericanos. Sin embargo, estas polticas perjudican el desarrollo agrcola y por
lo tanto empeoran el problema de la pobreza.

En perodos de excedentes de produccin, a veces la respuesta de la poltica es la prohibicin

de las importaciones. En Kenya, todas las importaciones de maz y trigo, excepto las que tenan
propsitos humanitarios, fueron suspendidas a mediados de 1994 por seis meses.... A principios
de 1994, el Gobierno de Nigeria impuso una prohibicin a las importaciones de maz, cebada y
arroz.... A finales de 1994 las autoridades de la regin del cobre en Zambia prohibieron la
exportacin de maz fuera de la zona[106]. Recientemente, Mal prohibi la exportacin de cueros
y pieles para promover el procesamiento interno de estos productos. Guyana mantuvo por aos
una controvertida prohibicin a la exportacin de madera dura en rollos y Letonia puso en prctica
una prohibicin semejante sobre los troncos de sus conferas.

El caso de la prohibicin de las exportaciones de madera en rollo ilustra los efectos econmicos
potenciales de tales medidas. Su propsito es el de promover el procesamiento de madera en
rollo por parte de la industria nacional, aumentando as el valor agregado resultante de cada
unidad de extraccin forestal. El objetivo es loable, pero este modo especfico de lograrlo puede
tener resultados contraproducentes, porque eliminar el mercado de exportacin para la madera
en rollo la hace artificialmente barata en el mercado interno, fomentando as la creacin de una
industria de procesamiento de madera condicionada a la oferta de materia prima barata. Tales
industrias generalmente no son competitivas en el mercado mundial, por lo cual sus posibilidades
de crecimiento se limitan al mercado nacional. Adems, si la prohibicin a la exportacin se
levanta eventualmente, algunas podran quebrar a raz del alto precio de la madera en rollo. En
las palabras de Jan Laarman, la renuencia a abrir los mercados a la competencia externa resulta
en un uso poco eficiente de la materia prima forestal. Se genera empleo, pero a elevado costo
social por cada puesto creado[107].

En Guyana, los efectos de la prohibicin fueron agravados por la incertidumbre sobre si las
exportaciones de madera en rollo seran gravadas o prohibidas y por los retrasos en tomar
decisiones, que a veces condujeron a que los troncos de madera se deteriorasen antes ser
embarcados. La incertidumbre creada administrativamente es tan daina para el desarrollo
econmico como la incertidumbre acerca de las orientaciones bsicas de la poltica.
Cuando se ha prohibido durante mucho tiempo la exportacin de troncos de madera, levantar la
prohibicin puede afectar seriamente a la industria existente. En Ecuador, donde se elimin la
prohibicin, los aserraderos nacionales que usan troncos de eucalipto enfrentan ahora precios
ms altos, pues la mayor competencia disminuye su abastecimiento de materia prima [108]. La
respuesta adecuada, no obstante, no sera la de mantener la prohibicin sino de proporcionar
ayudas transitorias a las industrias afectadas por la eliminacin de la medida. Chile renunci a la
prohibicin de las exportaciones de troncos de madera y se encontr que esas exportaciones no
alcanzaron niveles excepcionalmente altos sino que se estabilizaron en cerca del 10 por ciento
de las exportaciones totales de madera y productos de la madera.

Las prohibiciones temporales a la exportacin de frijoles y otros productos han tenido el efecto
de privar a los productores de las ganancias potenciales asociadas a precios ms altos y de
aumentar sus prdidas en aos de produccin excedentaria. El efecto neto de las
prohibiciones a la exportacin es desalentar la produccin del bien y agravar su escasez
en el futuro, dependiendo de la competitividad del producto y la situacin del mercado mundial.
Tambin favorecen la corrupcin ya que los productores intentarn evadirlas.

Con respecto a los efectos de la liberalizacin del mercado sobre los pobres rurales, un estudio
de simulacin acerca del posible debilitamiento del control sobre la exportacin de arroz en Viet
Nam llev a la conclusin de que una estrategia orientada a la exportacin puede ser funcional
para la seguridad alimentaria y la produccin de las pequeas fincas[109]. Sin embargo, los autores
subrayan que Viet Nam se caracteriza por una distribucin relativamente equitativa de la tierra
(con pocas familias sin tierra) y una buena infraestructura de mercadeo.

Por el lado de las importaciones, a veces se argumenta que los controles son necesarios para
proteger las inversiones de industrias nacionales tales como plantas de procesamiento de
semillas oleaginosas, molinos de granos e ingenios azucareros. La importacin de los productos
procesados puede constituir una amenaza para estas industrias. Desde el punto de vista del
crecimiento econmico, sera eventualmente preferible reasignar la mano de obra y el capital
utilizados en estas industrias a otras actividades con buen potencial de largo plazo. No hacer
esto es condenar a la fuerza de trabajo a actividades con dbiles perspectivas de expansin de
la produccin y de la productividad y, por lo tanto, tambin de aumentar los salarios reales que
pagan. Este es el verdadero costo econmico de la proteccin, en cualquier forma que se d.
Las inversiones hechas en las industrias en cuestin son costos del pasado y no deben tomarse
en cuenta para planear el futuro. La pregunta operacional apropiada en estos casos no es si el
cambio debe hacerse, sino cmo administrar la transicin. Este es otro caso en el que la
justificacin para subsidios transitorios es fuerte; pueden suavizar el dao econmico del corto
plazo, facilitando las decisiones polticas requeridas, y tambin pueden ayudar a fomentar
subsectores con mejores perspectivas de crecimiento.

A veces se abusa de los controles fitosanitarios a las importaciones, lo cual, segn se alega, los
convierte en barreras disfrazadas al comercio por parte de los pases industrializados. Cuando
los embarques son aparentemente de una calidad inferior pero no peligrosos para el consumidor,
la mejor solucin es establecer un sistema nacional de grados de calidad y etiquetado de los
productos, acompaado de la correspondiente campaa de informacin para los consumidores.

Ya que los controles a la importacin de cualquier tipo crean efectos impredecibles y a veces
elevados sobre los precios nacionales, la poltica ser ms transparente si se sustituyen por
aranceles, un proceso conocido como arancelizacin. Los sistemas arancelarios tienen efectos
claros y estables sobre los precios, lo que permite a los inversionistas y productores definir ms
fcilmente sus expectativas de ganancias que en el caso de los controles del comercio exterior.

El resurgimiento de controles al comercio, disfrazados o abiertos, puede ser un signo de que el

proceso de reduccin arancelaria ha estado avanzando ms rpido de lo que la economa puede
soportar, o que la financiacin y otras medidas transitorias son insuficientes. Sera preferible
avanzar despacio hacia la reduccin de los aranceles, siempre que tambin se tomen
medidas para uniformarlos, que moverse rpidamente en algunos productos mientras los
aranceles se mantienen altos para otros y los controles permanecen o
resurgen. Generalmente, las reformas arancelarias han sido acompaadas por una reduccin
de la dispersin de las tasas arancelarias, pero se han dado excepciones y esto es una seal de
que el proceso debe ser reconsiderado. Avanzar muy rpido en la reduccin de los aranceles
puede provocar inestabilidad en el sistema arancelario, socavndose as uno de los pilares de la
asignacin eficiente de recursos, lo mismo que dificultar el consenso sobre la necesidad de
aranceles modestos y estables. Esta es una preocupacin muy real en muchos pases: Las
reformas del comercio son... no slo difciles de poner en prctica, sino tambin difciles de
sostener; hay presiones fuertes para el retorno a una mayor proteccin de parte de los sectores
que compiten con las importaciones[110].

La experiencia reciente de los pases de Europa central y oriental subraya la inestabilidad

potencial de los regmenes comerciales y otras polticas agrcolas, cuando las condiciones del
mercado se vuelven adversas:

Frente a la cada de los precios del mercado internacional y el rpido incremento de las
importaciones, varios pases de la regin respondieron aumentando los aranceles a la
importacin, los subsidios a la exportacin, los precios mnimos, las compras en el mercado y
los pagos directos. Por ejemplo, en 1998 varios [pases de la regin] incrementaron los subsidios
a las exportaciones agrcolas, en particular la Repblica Checa, Lituania, Hungra, Eslovaquia y
Eslovenia[111].

Se ha mencionado que el miedo a que las importaciones baratas reduzcan los precios, a niveles
en que no se obtienen ganancias o significan extrema pobreza para las familias de los
agricultores de subsistencia, es la mayor fuente de la resistencia de los productores a la
liberalizacin del comercio, an si est incrementando su productividad. Estos temores pueden
ser atendidos a travs de las tres excepciones a la poltica de aranceles uniformes, mencionadas
anteriormente: sobretasas para compensar los efectos de los subsidios internacionales sobre los
precios; bandas de precios para contrarrestar las fluctuaciones de los precios internacionales, y
aranceles ms altos durante largos perodos de transicin, para los cultivos bsicos de los
agricultores pobres. Responder a esas preocupaciones con controles al comercio significara
introducir distorsiones en el sector, que daaran el crecimiento futuro de toda la economa.

La tendencia mundial es a eliminar los monopolios estatales para la comercializacin

de productos agrcolas y, frecuentemente, a eliminar toda participacin del Estado en
la comercializacin. En los aos noventa, en Colombia se eliminaron las restricciones
a la importacin, incluyendo el monopolio gubernamental de importacin de la mayora
de los granos y semillas oleaginosas (FAO, The State of Food and Agriculture 1996,
Roma, 1996, pg. 178). En Jordania, se lanz un programa de liberalizacin del
comercio para eliminar el monopolio pblico del comercio, incluyendo el mercadeo y
la distribucin de productos agrcolas. El Gobierno ha desmantelado el monopolio para
la importacin de papas, manzanas, cebollas y ajo de que gozaba la Empresa de
Mercadeo y Procesamiento Agrcola. Tambin ha eliminado el requisito de licencias
de importacin y exportacin para muchos productos frescos y procesados (FAO, The
State of Food and Agriculture 1995, Roma, 1995, pgs. 161-162). Los monopolios
estatales de comercio agrcola fueron eliminados en el Salvador en 1990, en Honduras
en 1991 y no mucho despus en Per.

Otra forma comn de barreras no arancelarias ha sido el monopolio estatal de la importacin o

exportacin de determinados bienes. De hecho, esta es una forma de control del comercio, ya
que es el organismo estatal el que toma las decisiones sobre la cantidad del producto que ser
importada o exportada cada ao, y determina tambin cuando se realizarn los embarques. Este
tipo de control a menudo va de la mano con exoneraciones arancelarias a la importacin de
productos agrcolas. Por las mismas razones aplicables a las licencias de importacin y
exportacin y los otros tipos de restricciones, tales monopolios estatales han tenido
consecuencias nocivas para la eficiencia econmica y por lo tanto para el crecimiento del sector.
Adems, los organismos estatales generalmente no toman decisiones con agilidad, y el comercio
de granos es notoriamente exigente en materia de experiencia y rapidez. Como resultado, las
importaciones a veces llegan en momentos inoportunos, agudizando por ejemplo la tendencia
estacional a la reduccin de los precios al productor. Los monopolios estatales sobre la
comercializacin interna tienen efectos igualmente dainos sobre los sistemas de mercadeo. En
el caso de Zambia, se seal que el principal efecto del monopolio de compras gubernamental
ha sido el de impedir el desarrollo de los mercados en las zonas rurales[112].

4.3.5 POLTICAS DE AYUDA ALIMENTARIA

Un subconjunto de las polticas de comercio exterior concierne a la ayuda alimentaria. Tal ayuda
ha sido criticada sobre la base de que debilita los incentivos a los productores locales. En el largo
plazo, los pases receptores pueden beneficiarse ms de la ayuda financiera que de la ayuda
alimentaria, usando los fondos para permitir a las familias pobres comprar sus requerimientos
alimenticios en el mercado interno. Shlomo Reutlinger ha presentado argumentos poderosos
acerca de las ventajas de la ayuda financiera sobre la ayuda alimentaria:

Dicho francamente, la ayuda alimentaria es producto de una poca en la cual se esperaba que
los gobiernos, tanto de los pases industrializados como de los pases en desarrollo, intervinieran
en gran escala en la produccin y el mercadeo de los alimentos.... El desafo ms terminante a
la nocin de que los alimentos son ms necesarios que cualquier otra forma de ayuda surge de
la visin ahora generalmente aceptada de que la pobreza, y no la oferta de alimentos o el mal
desempeo de los mercados alimentarios, es la raz del hambre y la desnutricin.... si la causa
del hambre no es la falta de alimentos en el mercado, la opcin entre ayuda alimentaria y ayuda
financiera se puede fundamentar solamente sobre la base de clculos de eficiencia....

La poblacin podra obtener ms alimentos, y alimentos ms conformes a sus necesidades, si

se les diera dinero en efectivo para comprar alimentos en los mercados locales. No slo eso,
cada vez se reconoce ms que la desnutricin no puede ser evitada solamente con comida. La
ayuda alimentaria se desperdicia cuando la gente tiene que convertirla en dinero (porque en
algunas situaciones de emergencia, la nica ayuda brindada es la alimentaria) [113].

Sin embargo, mientras la ayuda alimentaria est presente, el componente concesional de la

ayuda siempre representa un beneficio econmico neto para el pas receptor; de modo que el
principal reto es cmo usar esta ayuda para fortalecer los sistemas nacionales de produccin y
mercadeo. Esta preocupacin, y un enfoque constructivo para enfrentarlo, se han descrito as
para el caso de Mozambique:

... grandes cantidades de maz amarillo [importado] a bajos precios pueden limitar el mercado
urbano del maz blanco producido internamente y tener efectos adversos para los productores
de Mozambique.... la inestabilidad de los precios del maz amarillo, causada por llegadas de
ayuda alimentaria irregulares, ha sido transmitida al mercado del maz blanco.... la administracin
de la ayuda alimentaria comercial y de emergencia gener grandes ganancias para los
consignatarios antes de la sequa en el sur de frica, y prdidas significativas durante al menos
un ao despus. Estas condiciones son claramente inconvenientes para el desarrollo de un
sistema de mercadeo y produccin eficiente y eficaz de maz en el pas.

En una nota ms positiva, la prioridad del programa de ayuda ... hacia la creacin de condiciones
de mercadeo competitivas para la ayuda alimentaria, facilit el crecimiento del sistema de
mercadeo informal y de la industria de molienda en pequea escala. Ambos juegan ahora
papeles importantes en vincular a los productores con los consumidores mozambiqueos y
proporcionar a los consumidores productos de maz a precios accesibles. Este es un ejemplo del
uso de la ayuda alimentaria para apoyar el desarrollo de mercados, y representa un resultado
significativo del programa de ayuda alimentaria en Mozambique[114].

Adems de dirigir los ingresos procedentes de la ayuda alimentaria hacia los usos ms tiles a
estos efectos, es importante evitar las exoneraciones arancelarias a productos importados a
travs de programas de ayuda alimentaria, como ya se seal, para minimizar la distorsin de
los incentivos a los productores nacionales.

Las ventajas y desventajas de la ayuda alimentaria han sido evaluadas por el Instituto de
Desarrollo de Ultramar (ODI por sus siglas en ingls), que ha intentado resumir los trminos el
creciente consenso sobre este tema. Primero, el ODI hace una distincin bsica:
La asistencia alimentaria describe a cualquier intervencin diseada para combatir el hambre,
en respuesta a problemas crnicos o crisis de corto plazo. La asistencia alimentaria puede
involucrar la entrega directa de alimentos, por ejemplo como alimentacin suplementaria o en
proyectos de alimentos por trabajo. Igualmente, puede involucrar intervenciones financieras, por
ejemplo, para contribuir a subsidiar los alimentos o esquemas de estabilizacin de precios. La
asistencia alimentaria puede financiarse en gran medida internamente, como en la India, o ser
apoyada por ayuda financiera o alimentaria de fuentes internacionales, como en Bangladesh o
Etiopa.

La ayuda alimentaria es ayuda en especie que se usa para apoyar las acciones de asistencia
alimentaria o para financiar el desarrollo de forma ms general, por ejemplo mejorando la balanza
de pagos (sustituyendo importaciones comerciales) o la situacin presupuestaria, a travs de los
fondos generados por los ingresos provenientes de las ventas. Se requiere que las transferencias
de ayuda alimentaria cumplan con los criterios establecidos por el Comit de Asistencia al
Desarrollo (CAD) para el apoyo oficial al desarrollo (AOD), o sea, donaciones o prstamos con
al menos 25 por ciento de concesionalidad[115].

Luego la ODI sintetiza los hallazgos de algunas investigaciones sobre la ayuda alimentaria, que
apuntan hacia la necesidad de replantear su papel y planificar su uso en un contexto ms amplio:

La ayuda alimentaria de emergencia juega un papel claro y crucial para salvar vidas y limitar
las tensiones nutricionales en casos de crisis agudas causadas por conflictos o desastres
naturales. Sin embargo, a menudo se carece de evidencias claras que permitan medir sus
efectos, y hay muchos ejemplos de ineficacia ms alguna evidencia de llegadas tardas, que
entorpecen la recuperacin de las economas locales afectadas por desastres naturales.

La ayuda alimentaria para el desarrollo fue en los aos noventa un instrumento relativamente
ineficaz para combatir la pobreza y mejorar el estado nutricional y de salud de las personas
vulnerables. La ayuda alimentaria de programa, que se proporciona a los gobiernos para su venta
posterior, es un instrumento particularmente tosco para este propsito. No existe evidencia
contundente sobre el impacto de la ayuda alimentaria de proyectos, que proporciona alimentos
en forma directa, debido al inadecuado monitoreo de su implementacin, en particular sobre la
eficacia de la focalizacin y el impacto sobre la formacin de recursos humanos.

La ayuda financiera alimentaria en la mayor parte de los casos es la manera ms eficiente de

financiar actividades tales como comidas escolares o alimentos por trabajo, o proporcionar apoyo
presupuestario o de balanza de pagos al mejoramiento general de la seguridad alimentaria. Ello
explica la masiva reduccin de la ayuda alimentaria de programa y la lenta declinacin de las
actividades de desarrollo del Programa Mundial de Alimentos (PMA).

El xito en el alivio de los efectos de los desastres naturales y los conflictos indica que la
asistencia alimentaria cumple un papel en casos de emergencia y de rehabilitacin post crisis,
aunque hay un amplio margen para mejorar su desempeo. Tambin puede ser til como
asistencia dirigida a personas con alto grado de riesgo alimentario, en casos de mercados que
funcionan en forma deficiente y de serias debilidades institucionales. Sin embargo, no se ha
probado que sea un instrumento eficaz o eficiente para contribuir de forma general a las
estrategias de reduccin de la pobreza.

Las implicaciones son claras. El hambre sigue siendo un problema importante, que requiere un
programa integral de medidas de asistencia alimentaria, diseadas e implementadas
nacionalmente y con apoyo internacional. La ayuda alimentaria tiene un papel positivo pero
limitado en esta tarea, especialmente en las emergencias. Necesita ser planeada y administrada
en el contexto ms amplio de la asistencia alimentaria. Sin embargo, las normas actuales y las
disposiciones institucionales siguen tratando a la ayuda alimentaria como un caso especia