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99319806.parsons Las Politicas Publicas PDF
99319806.parsons Las Politicas Publicas PDF
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POLITICAS
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NDICE GENERAL
Prefacio XV
Introduccin 31
Captulo 1: Meta-anlisis
Analizar el anlisis 35
1.1 Introduccin 35
1.10 Etapas y ciclos: el mapa del proceso de las polticas pblicas 111
I.I I Contenido de los Captulos II, III YIV de este libro 115
Bib/iografa 633
Introduccin 685
InsAguerrondo 689
en el Distrito Federal
de privatizacin en Mxico
meros aos y todava se puede apreciar. aunque de cierta manera ha cedido a con-
troles ms estril:os en aos recientes. [... ) En resumen, RAND empez su vida
corporativacon un equilibrioentre los cientficos de la Academia de Lagado [... ) de
Los viajes de Gullioer, y loscientficos del Neio Atlantis de Francis Bacon. Se trataba
de una comunidad de intelel:uales (jvenes. brillantes, incansables. absolutamente
comprometidos) que dlficilmente sera igualada en ningn lugar del mundo.
(Wi//iams y Palmatier; 1992: 50-51)
No obstante. debe destacarse que los jvenes brillantes de RAND Corporation
tambin fueron responsables de cierta especie de devocin tecncrata (vase
Smith, 1972: 61-62) que contribuy considerablemente al desarrollo de una
estrategia defensiva que alcanzara su consumacin con la crisis de los misiles
en Cuba (vase la seccin 3.3.6).
Como se puede ver a partir del anterior repaso de los tbink-tank. la defini-
cin precisa de thinle-tane vara: los hay enormes y con gran financiamiento.
pequeos y altamente polticos, y enormes, con gran financiamiento y muy
polticos. Pueden ser "acadmicos" en el sentido de que buscan producir infor-
mes y publicaciones para contribuir al nivel general de conocimiento o bien
tener un enfoque altamente "ideolgico". Dror, por ejemplo. elimina una buena
cantidad de organizaciones cuando afirma que "las organizaciones de investi-
gacin, diseo y anlisis de polticas pblicas" (think-tanks) son distintas de las
"unidades que participan en la mejora de las decisiones dentro del gobierno" o
de los "institutos de estudios avanzados" (Dror, 1984). Una forma ms clara de
expresarlo es decir que, en general, hay dos tipos de think-tane: los que estn
dentro y los que estn fuera del gobierno. El Captulo III de este libro (3.8.2)
aborda los primeros. Los think-tanles externos pueden clasificarse dentro del
espectro izquierda-derecha, mientras aquellos que se autodenominan indepen-
dientes o "no partidistas" estaran cerca del centro (vase Barberis y May, 1993:
113 y ms adelante) .
;. Los think-tanks
LabourResearch AdamSmith
Hansard Soeiery Instture
Departmenr
Carol Weiss (1992) sostiene que hay cuatro grandes fal:ores que explican
el desarrollo de las organizaciones de anlisis de polticas pblicas en Estados
Unidos: fragmentacin y desagregacin poltica, la complejidad de los proble-
mas sociales y la menor influencia de los servidores pblicos. Estos fal:ores
tambin son aplicables, en diversos grados. a otros sistemas polticos; llenan las
lagunas creadas por mayor cantidad de conocimientos, mayor complejidad y
mayor pluralismo. Anteriormente poda decirse que los "grandes hombres" y los
partidos polticos cumplan la funcin de mediar y sintetizar los conocimientos
y las ideas. Los personajes clave (lderes de opinin) servan como punto de
entrada de ideas nuevas, inmersos como estaban en una red de opiniones, ideas
y conocimientos. Se trataba de un mundo poltico habitado por una lite
pequea y relativamente coherente, con acceso a los tomadores de decisiones y
Fischer (1991) apunta que los think-tanks y los anlisis de polticas pblicas
pueden encontrar un contrapeso en el regreso a los experimentos de las dcadas
de 1960 y 1970, poca en que se formulaban proyel:os para el trabajo conjunto de
expertos y ciudadanos en la resolucin de problemas. Otra respuesta podra ser
la reevaluacin de la idea de realizarseminarios de decisin, propuesta por Lasswell
(Lasswell, 1960). No obstante, el impulso necesario para consolidar este tipo
de cambios no es evidente para Fischer ni para el autor del presente libro. As,
sigue siendo vlido decir que, en vista de la necesidad de que los grupos de
inters y otros al:oreselaboren argumentos analticos para impal:ar el proceso
de las polticas pblicas, la falta de anlisis de polticas ms all de esas organi-
zaciones yesos intereses capaces de asumirlo disminuye drsticamente la capa-
cidad de los ciudadanos de participar en la formulacin de las agendas y la
construccin de los problemas. (Ms adelante se volver sobre este tema, al
revisar la implementacin y la evaluacin de las polticas pblicas; vanse las
secciones 4.3 y 4.5.)
Son varios los libros que ofrecen excelentes compilaciones de ensayos sobre este tema. Entre
ellos destacan los siguientes:
Gran parte del debate abreva en el texto que aparece en las dos ltimas pginas del libro de
Keynes titulado GeneralTheory (1936). Parsons (1983, 1985 Y 1989) discute la visin keynesiana
de la formulacin de polfticas con base en las ideas.
La literatura arriba citada aborda las ideas econmicas y las polticas pblicas. No obstante,
puede consultarse la obra de Kingdon (1984) y Sabatier y Jenkins-Smith (1993), autores que in-
tentan desarrollar nuevas vas para analizar, de manera ms general. cmo las ideas dan forma a
las polticas pblicas.
Gabriel Welmann, "The Influential: Back to the Concept of Opinlon Leaders?'; 1991
Hace tiempo se ha argumentado, como Mili y Keynes, que los lderes o las personas que de-
terminan tendencias influyentes constituyen el factor clave para el impacto de las ideas y las
opiniones. Esta nocin ha inspirado muchas investigaciones empricas. En su artculo, Weimann
hace un repaso de la literatura sobre el liderazgo de opinin a fin de medirlo empleando una esca-
la de fortaleza de personalidad (PS). Su estudio est aplicado a Alemania e Israel.
En 1957, Katz plante el liderazgo de opinin como un asunto que depende de factores per-
sonales y sociales: quin se es, qu se sabe y a quin se conoce (Elihu Katz,1957).
El estudio de Weimann observa que estos factores deben estar relacionados con alguna ac-
tividad en el mbito de las comunicaciones:
Los individuos identificados como "fuertes" en la escala PS presentan una combinacin
de caractersticas personales, competencia y posicin social en su red personal que les
permite ejercer cierta influencia en otras personas. Por lo tanto, no se trata simplemente
de una medida unidimensional, sino de una combinacin de rasgos personales con po-
sicin dentro de una red social.
Sus conclusiones sugieren que el uso de la escala PSdemuestra la existencia de un grupo de
influyentes clave en Alemania e Israel; adems, seala que la identificacin de tal grupo tiene
implicaciones prcticas importantes para todos aquellos que combinan la investigacin social
con la comunicacin persuasiva. La investigacin de Weimann et al. parece confirmar los argu-
mentos de Mili y Keynes acerca de la importancia de las ideas y los lderes de opinin. Para estos
autores, por supuesto, la idea de una red habra sido bastante obvia. La lite gobernante en los
tiempos de Mili y Keynes estaba formada por un grupo muy pequeo. En realidad, la influencia
significaba poco ms que moldear las opiniones internas.
/
Relacin con las teoras actuales
Metas generales de los partidos
~
Sesgos administrativos y poder
en el poder relativo de las agencias relevantes
I
Naturaleza de la economa
internacional
Intereses de los posibles
aliados en una coalicin I
I
Limiaciones internacionales Asociaciones colectivas con
Capacidades estructurales
para la implemenacin
+I
VIABILIDAD ECONMICA
poUticas similares
y sus exponentes
I !
~ -:
VIABILIDAD ADMINISTRATIVA
VlABIUDAD POLITICA y
~ .
ADOPCiN COMO POTICA
Coats y Colander: tres modelos dela difusin de /as ideas. Como economistas,
Coats y Colander estn habituados a pensar en funcin de modelos. En su libro
sobre la difusin de las ideas econmicas proponen tres modelos para explicar
la propagacin de las ideas (Colander y Coats, 1989: 10-1 S):
1 El modelo de la enfermedad infecciosa.
2 El modelo del mercado de ideas.
3 El modelo de la teora de la informacin.
El modelo 1 sugiere el estudio de la difusin de una idea como si sta fuera
una enfermedad. En este modelo, la cuestin es establecer puntos de contacto
entre los portadores de la enfermedad y los susceptibles de ser contagiados. La
funcin del propagandista y el popularizador es debilitar a los individuos y los
grupos para aumentar su receptividad ante nuevas ideas. Por otra parte, el
modelo 2, ve el proceso en funcin de las ideas en un mercado de compradores
y vendedores. Laoferta crea su propia demanda o las ideas buscan comprado-
res? Cul es la relacin entre los produl:ores y los consumidores de ideas?
Cmo cambian la oferta y la demanda en el tiempo yel espacio? Ngunas ideas
son ms aptas para un mercado que otro? Existen condiciones de monopolio,
competencia u oligopolio? Hay tendencias y modas en el mercado de las ideas?
Cmo se publiciran, comercializan y venden las ideas?El modelo 2 corresponde
estrechamente a la "teora econmica de la democracia" y la teora de la eleccin
Los procesos de la naturaleza pueden por lo tanto describirse como secuencias de sim-
ples eventos; no as los procesos de la historia. No se trata de procesos de simples even-
tos, sino procesos de acciones con una dimensin interior de pensamiento; lo que el
historiador busca son esos procesos de pensamiento. Toda historia es la historia del pen-
samiento.
(Collingwood, 7974:26)
Uno puede aventurarse a decir que, desde el registro de la historia, pareciera que las ideas
ms poderosas son aquellas que hablan por todos [... ] La idea es,en s misma, el actor ms
longevo del escenario humano [... ] La gran idea es [...] una agencia del cambio, un deli-
neador del orden moral.
(Redfield, 7968 ' 8: 89-97)
Elfin de la historia?
Una de las teoras ms influyentes (o por lo menos ms debatidas) acerca del poder de las ideas
es la teora que planteara Francis Fukuyama tras el desmembramiento del Bloque del Estey la ca-
da del comunismo a fines de la dcada de 1980. En su obra titulada The EndofHistory (Fukuyama,
1992a), el autor argumenta que, lejos de haber llegado a la convergencia, como algunos autores
El punto de partida para estudiar el lenguaje en el proceso de las polticas pblicas es la obra
de Edelman (1964,1971,1977,1985 Y 1988).En particular, su artculo"Political Languageand Political
Reality" (1985) contiene una excelente introduccin breve al enfoque de este autor.
Edelman parte del trabajo de autores como Orwell, Wittgenstein, Chomsky, Derrida, Foucault,
Habermas y otros, entre ellos Lasswell y Burke (1945). De particular relevancia para el estudio de
las polticas pblicas son los textos de Habermas (1970,1973) Y Lasswell (1930a, 1949).
Como estrategia de lectura, sesugiere empezar porOrwell ("Politics and the English l.anquaqe"
en Orwell, 1984, y la novela 7984,1954), Edelman y Lasswell (vase Elshtain, 1985), y despus ex-
plorar el material a partir del cual Edelman desarroll sus argumentos. En trminos generales, la
mejor resea de los cambios del lenguaje poltico se encuentra en Ball eral. [editores] (1989).
El lenguaje que rodea los problemas y las polticas cumple una funcin estratgica. Como se-
ala Edelman, la ambigedad en la definicin de los problemas puede ser un recurso til en la
formulacin de las polticas y puede aprovecharse para lograr objetivos "polticos"
:. El lenguaje y el poder
2.9.2/ Edelman: las palabras que triunfan y las polticas pblicas que fracasan
Ken Young y Charlie Mason. "The Slgnificance of Urban Programmes'~en Young y Mason (edi-
tores), 1983
Hace tiempo que los ciudadanos inteligentes se han percatado de que gran parte de la
actividad gubernamental es ms simblica que sustantiva. La diferencia esencial resulta
familiar a quienes nunca han ledo a Walter Bagehot, George Sorel, Graham Wallas o
Murray Edelman. Lasdeclaraciones de polticas pblicas, la nueva maquinaria y la asigna-
cin de recursos frescos casi sejustifican a s mismas cuando se derivan de decisiones to-
madas en un clima de creciente y aguda preocupacin pblica. Hay poco sitio para el
iconoclasta que pide una lgica ms firme que la comodidad de "hacer algo" (pg. 216l.
212 WayneParsons
En el Estado moderno, la poltica est definida en gran medida por el discurso de las"polti-
cas pblicas'; La presentacin de las polticas es un asunto de gran inters. De hecho, se sabe que
los diseadores de polticas argumentan que las polticas pblicas son buenas, pero que la pre-
sentacin no les hizo justicia: la gente "no capt el mensaje real'~ Si se contempla la formulacin
de polticas bajo este reflector teatral, entonces puede decirse que las agendas y los problemas
forman parte de una relacin entre el ciudadano como espectador y el diseador de polticas
como intrprete. As:
Elfactor clave en esta estructura es mantener una sola definicin de la situacin; esta de-
finicin debe manifestarse, y dicha manifestacin debe sostenerse ante una multitud de
posibles interferencias. El personaje sobre el escenario del teatro no es, en cierta forma.
real, ni tiene el mismo tipo de consecuencias reales que el carcter profundamente artifi-
cial interpretado por un timador; en todo caso,el montaje exitoso de cualquiera de estas
figuras falsas implica el uso de tcnicas reales.
(Goffman, 7977:247)
214 WayneParsons
los nuevos patrones relacionales de las sociedades modernas. La fortaleza del
enfoque de las redes radica en que aporta una metfora para esta complejidad
que "encaja" con los cambios tecnolgicos y sociolgicos de la sociedad moderna.
En su contra tiene la diversidad de usos e interpretaciones de esta metfora.
La metfora de una red o comunidad busca concentrarse en el patrn de Jos
contalos formales e informales y de las relaciones que definen las agendas de
las polticas pblicas y la toma de decisiones. en contraposicin a la interaccin
que tiene lugar dentro y entre las organizaciones e instituciones formales encar-
gadas de las polticas pblicas. Esto es particularmente importante en las socie-
dades que tienen un alto grado de pluralismo, en las que hay mltiples
influencias en el proceso de las polticas pblicas. El anlisis de las redes se basa
en la idea de que toda poltica pblica est enmarcada en un contexto de rela-
-ciones y dependencias. Como han sealado David Knoke y James Kuklinski, el
anlisis de las redes supone que los alores participan en un sistema social en
el que otros alores influyen en las decisiones de los dems y. en segundo lugar.
que la investigacin debe ocuparse de los niveles de estrulura dentro de un
sistema social. Al analizar el contexto de las relaciones y las estruluras en la
que stas tienen lugar. se argumenta que dicho contexto aporta un "poderoso
brochazo cuando se trata de pintar un cuadro sistemtico de las estructuras
sociales mundiales y de los elementos que las conforman" (Knoke y Kuklinski,
en Thomson et al. [editores], 1991: 173)21.
Uno de los primeros autores de ciencias polticas que recurri a esta idea fue
Hedo (1978), quien escribi un ensayo en el que comparaba las "redes de temas"
con los "tringulos de hierro" en el contexto del poder ejecutivo estadounidense.
Posteriormente, Richardson y Jordan (1979) aplicaron la idea al sistema brit-
nico. Plantearon que el mapa de la formulacin de polticas en Gran Bretaa se
caralerizaba por una fragmentada coleccin de subsistemas: una "serie de com-
partimentos o segmentos verticales, cada uno de ellos habitado por un conjunto
distinto de grupos organizados y generalmente imposibles de ser penetrados
por 'grupos no reconocidos' o por el pblico en general" (Richardson y Jordan,
1979: 174). Rhodes ha aplicado la teora de la dependencia de recursos y el
intercambio, as como la idea de las redes de polticas pblicas al estudio de las
relaciones locales-centrales (vase Rhodes, 1981, 1986 Y 1988). Asimismo, este
autor sigue a Benson al definir las redes de polticas pblicas como "un complejo
de organizaciones vinculadas entre s por dependencias de recursos" (Benson,
1982: 148) y propone hacer modelos de las redes a partir de las diversas estruc-
turas de dependencia (vase la seccin 4.3.7).
Richardson et al. (1982) desarrollaron comparativamente la idea de las comu-
nidades de polticas pblicas a partir de la idea de que cada pas tiene un patrn
(o estilo) propio de formulacin de polticas y toma de decisiones. Las dos dimen-
siones principales del estilo de las polticas pblicas segn Richardson son:
21 El caso presentado por Mnica Casalet muestra el impacto de las redes ciencia-industria en el proceso de
elaboracin de las polticas cientficas y tecnolgicas. Vase el Captulo V: Casos latinoamericanos.
Los formuladores de
polticas tratan de
lograr el consenso
4 3
Los formuladores de
polticas tratan de
imponer sus decisiones
22 La edicin en castellano es Rose. R. El gran gobierno: un acercamiento desde los programas gubernamenta-
les (1998).
Rod Rhodes es uno de los exponentes clave del anlisis de las redes. Ensu estudio sobre las re-
laciones locales-centrales en Gran Bretaa subraya la necesidad de investigar las estructuras
de dependencia dentro de las redes de las polticas pblicas y de identificar la principal varie-
dad de redes en las escalas central y local. sin olvidar las redes de profesionales, del gobierno lo-
cal y de los productores en cuanto a su interaccin con el gobierno central. Este autor afirma que
las redes de las polticas publicas se han convertido en la principal caracterstica de la formula-
cin de polticas en Gran Bretaa y que stas se encuentran en "el centro mismo de uno de los
graves problemas del gobierno britnico: los desrdenes en las polticas pblcas o la falta de
correspondencia entre los sistemas y los problemas de polticas pblicas. El hecho de no perca-
tarse de la complejidad, la desagregacin y la indefinicin de los sistemas de implementacin y
resultados ha conducido a las polticas pblicas al fracaso' (Rhodes, 1988: 85).
Mientras Rhodes se ocupa de los tipos estructurales de las redes, Wilks yWright, en su obra so-
bre la poltica industrial (1988) abordan sus dimensiones disgregantes e interpersonales. Estos
autores afirman que existen tres niveles de polticas pblicas: el rea, el sector y los asuntos de
las mismas. El "universo de las polticas pblicas" es extenso e incluye a aquellos que tienen un
inters comn, mientras que la comunidad de polticas pblicas constituye una red ms peque-
a y consensual, concentrada en un aspecto sectorial o subsectorial de las polticas pblicas. En
el nivel de los asuntos, las comunidades interactan entre s dentro de una red.
218 WayneParsons
Gran parte del debate sobre el tema se ha centrado en la diferencia que existe
entre las redes de polticas pblicas y la comunidad ms cerrada de las mismas.
La comunidad de polticas pblicas es una serie de relaciones, unidas por un
tejido mucho ms cerrado, entre atores que comparten valores y atirudes
fundamentales hacia los temas y las polticas (vanse Richardson y Jordan, 1979
y Rhodes, 1988). Rhodes sostiene que los tipos de redes se distinguen por su
grado de integracin. En un extremo del continuo se encuentran las comu-
nidades de poltica pblicas con membresas estables y restringidas. Las comuni-
dades estn considerablemente integradas al proceso de formulacin de
polticas. Por el contrario, las redes de asuntos representan una serie de intere-
ses ms dispersos y son menos estables y excluyentes, adems de que sus puntos
de entrada a la formulacin real de polticas son ms dbiles.
:. Redes y comunidades
Textos clave
La bibliografa sobre las redes y las comunidades de polticas pblicas es extensa y prolifera
vertiginosamente. En particular, dos textos aportan excelentes reseas de estos temas:
Mlchael Atklnson y Wllllam Coleman, upollcy Networks, Pollcy Communltles and the Problem
of Governance'~ 1992
Estos autores revisan y evalan la bibliografa sobre las redes. Argumentan que este enfoque
constituye un intento significativo de entender el proceso de las polticas pblicas trascendiendo
los modelos politico-burocrticos. No obstante, los autores se muestran crticos ante tres aspec-
tos del enfoque. Primero, que los modelos tienen problemas con la influencia de las instituciones
macropolticas y con el impacto del discurso poltico. Segundo, que tienen dificultades con la
internacionalizacin de muchos de los dominios de las polticas pblicas. Tercero, que el enfoque
comunitario/de redes no ha abordado el problema de la innovacin y el cambio en las polticas
pblicas. Laconclusin de los autores es optimista, pues plantean que el enfoque ofrece la posi-
bilidad de establecer puentes para unir las fronteras que separan a las disciplinas:
Estos enfoques parecen servir como una especie de vaso comunicante conceptual para la
investigacin terica y emprica de la actualidad [...] aportan una articulacin til para
los convergentes mbitos de la economa poltica internacional y las polticas pblicas
comparadas. Adems, invitan a ladiscusin entre aquellos que estudian las estructuras eje-
cutiva y legislativa del gobierno, aquellos que privilegian la intermediacin de intereses
222 WayneParsons
Indicadores. Son medidas usadas para evaluar la escala y e! cambio en Jos
problemas. Los datos y los informes gubernamentales presentan al gobierno
un cuadro de! problema y, por ende, desempean un importante pape! en
la definicin de actitudes y posturas oficiales.
Eventos. Sirven para concentrar la atencin en los problemas: desastres,
experiencias personales y smbolos.
Retroalimentacin. Aporra informacin sobre e! desempeo actual e indica
e! incumplimiento de metas o puntos para sealar las consecuencias ines-
peradas.
La corriente de la poltica
La corriente de la poltica opera separadamente de las otras corrientes y
puede servir para determinar la situacin del punto de la agenda. Est formada
por los siguientes elementos:
nimo nacional: opinin pblica, clima de opinin.
Fuerzas polticas organizadas: partidos, poltica legislativa, grupos de presin.
Gobierno: cambios en e! personal y la jurisdiccin.
Construccin de consensos: negociacin, adhesiones e intercambios.
En tiempos de crisis, la corriente poltica, la corriente de las polticas pblicas
y la corriente de los problemas confluyen: "Se reconoce un problema, se desarro-
lla y dispone una solucin en la comunidad de polticas pblicas, un cambio
poltico hace propicio e! viraje en las mismas y las limitaciones posibles no son
tan graves" (Kingdon, 1984: 174). Kingdon emplea otra metfora para describir
23 La edicin en castellano es Pressman, J. yA. Wildavsky, lmplememacin: cmo grandes expectativas conce-
bidas en Washington se frustran en Oakland (1998).
ParmetrOS
..au_"""" ~
~=r:~dOS - - - - - - l... Subsisrema de
1
Evenros externos /
a1sisrema
/ subsim:ma pollticas pblicas
t _
Fwntr. romado y adaptado de Sabatier (1988 y 1991)
Coaliciones A B C ...
Creencias
Recursos Cabilderos
depollticas
Circuito de
Estrategias para
instrumentos
directivos: ~
retroalimentacin
'T -:
Decisiones de
los 'soberanos'
B C...
Circuiro de
retroalimentacin
t
Recursos de la agencia I
y orientacin general Aprendizaje
Aprendiuje de las pollticas pblicas derivado de las
derivado de las t po lricas pblicas
POlticas pu':
.. ..h_cas Resultados de Ias po Uricas pblicas --1~
l ..
t
Impactos de las poUricas pblicas ------1~
V
Decision es primordiales
Ncleo de las poUricas pblicas ybsquedas de la
Normas y creencias
Ncleo
profundo ) Posluras ~estrategias de pelticas
pblicas ndamenrales para
satisfacer los valores centrales
informaci 6n necesaria
para impl emenrar la
parle centraI de las
fundamenrales para poUlicas
satisfacer los valores
fundamenrales
\.
Swcepribilidad al cambio
Baja AIra
En grandes controversias dentro del subsistema de las polfticas pblicas cuando las convic-
ciones centrales estn en disputa. La alineacin de aliados y oponentes tiende a ser bastante
estable en perodos de diez aos, aproximadamente.
2 Losactores dentro de una coalicin promotora mostrarn un consenso sustancial en cuanto
al ncleo de las polticas pblicas, aunque no sern igualmente consensuales en los aspectos
secundarios.
228 WayneParsons
3 Un actor o coalicin renunciar a aspectos secundarios de un sistema de convicciones antes
de reconocer las debilidades en el ncleo de las polticas.
4 Espoco probable que se modifiquen considerablemente los atributos centrales o bsicos de
un programa gubernamental mientras la coalicin promotora del subsistema que lo instituy
est en el poder.
5 Es poco probable que se modifiquen considerablemente los atributos centrales o bsicos de
un programa gubernamental de accin si no hay perturbaciones significativas externas al sis-
tema, es decir, cambios en las condiciones socioeconmicas, en las coaliciones que rigen
sistemas ms amplios o en los resultados de pollticas pblicas en otros subsistemas.
6 Es ms probable que el aprendizaje orientado a las pollticas pblicas atraviese los sistemas
de convicciones cuando hay un nivel intermedio de conflicto informado entre ambos.
7 los problemas para los que se dispone de datos cuantitativos y teoras aceptadas son ms
conducentes a este tipo de aprendizaje que aquellos en los que los datos y las teoras son
generalmente cualitativos, bastante subjetivos o dbiles.
8 los problemas que implican sistemas naturales son ms conducentes a este tipo de apren-
dizaje que aquellos que implican sistemas puramente sociales o polticos; en los primeros,
muchas de las variables crticas no son; en s mismas, estrategas activos, y la experimentacin
controlada es ms factible.
9 Es ms probable que el aprendizaje orientado a las pollticas pblicas atraviese los sistemas
de convicciones cuando existe un foro que es lo suficientemente prestigiado para exigir la
participacin de los profesionales y cuando ste se encuentra dominado por las normas pro-
fesionales. !
(SabatieryJenkins-Smith, 1993:27-54).
I
I
El trabajo [emprico que prueba el marco de las coaliciones promotoras ha
confirmado, en gran medida, su utilidad como modelo para explicar los cambios
en las poltlcas pblicas en una dcada (Mawhinney, 1993; Brown y Stewart,
1993; Munrol, 1993 y Barke, 1993). Sin embargo, aunque el marco afirma ser
capaz de explicar el cambio en las modernas poliarquas industriales (Sabatier
y Jenkins-Srriith, 1993: 225), se ha aplicado principalmente en el contexto
estadouniden~e(o norteamericano, cf. Mawhinney, 1993). Por lo tanto, la pri-
mera crtica a este modelo en lo que respeta a las hiptesis es que Se necesita
registrar una ~plicacin ms extensa allende Estados Unidos y con estudios de
caso de otras ~oliarquas para llegar a conclusiones reales sobre su aplicabilidad
general 24 Greenaway et al. (1992), en su anlisis de Gran Bretaa, argumentan
que el modelo parece adecuado para la formulacin de polticas en mbitos
como el sida,lla energa nuclear y la reforma a las leyes laborales. No obstante,
la formulacib de polticas en esferas en las que las coaliciones promotoras no
son evidentes y la toma de decisiones no es muy plural (como la poltica de
defensa) sealan que el marco no es igualmente aplicable. En los sistemas pol-
I
I
24 El caso elaborado por Mnica Casalet muestra el impulso por parte de redes interinstitucionales en Amrica
Latina de iniciativas encaminadas a promover la atencin de prioridades nacionales y regionales para el
financiamiento de la investigacin e innovacin en el conocimiento. Vase el Capitulo V: Casos latinoame-
ricanos. I
Capitulo U:Meso-anlisis 229
ticos como el britnico, en los que existe poca apertura y contacto entre los
atores de diferentes instituciones, es dudosa la relevancia del marco de las coa-
liciones promotoras.
Puede ser que el modelo de las coaliciones promotoras sea el que mejor se
ajusta al "estilo de polticas pblicas" (Richardson, 1982) en el que el gobierno
se muestra dispuesto a la consulta con organizaciones y grupos de inters. Si el
estilo de las polticas es altamente consultivo y abierto, entonces este modelo
ofrece el prospecto de un enfoque exhaustivo y coherente de formulacin de po-
lticas y aprendizaje. Sin embargo, cuando el gobierno tiende a imponer las
polticas y a trazar planes de ms largo plazo en vez de reaccionar a los eventos
y problemas, este modelo puede ser menos til para explicar el cambio en las po-
lticas. (En esos casos, desde luego, podr servir como modelo normativo de lo
que debera ser la formulacin de polticas.)
Cuando el gobierno s busca ativamenre llegar al consenso que implica el
acuerdo entre las "coaliciones" y cuando este proceso se caracteriza por un con-
fliao o desacuerdo relativamente abierto, el modelo de las coaliciones promo-
toras resulta muy til (tal es el caso del sida en Gran Bretaa); no obstante, el
modelo resulta ms problemtico cuando se aplica en circunstancias y "estilos
de' polticas pblicas" ajenos al pluralismo "a la estadounidense". Si se aplica el
modelo a sistemas polticos de tradicin ms estadista -como Francia o Ita-
lia- o con un estilo "corporativista democrti~o" -como los pases escandinavos,
Austria y Alemania (vanse Lijphart, 1984 y la seccin 3.3.4)-, el enfoque de
las coaliciones promotoras resulta mucho menos convincente. .
As, las evidencias sealan que el modelo ha sido considerablemente til en
estilos y reas de polticas o temticas que muestran el tipo de carateristicas
pluralistas que sustentan el modelo de Sabatier, Adems del estilo de las pol-
ticas, hay que considerar la cuestin de las estructuras: el grado de centralizacin
y descentralizacin de la toma de decisiones y la implementacin. Sabatier
subraya que el gobierno en la sociedad moderna se caraleriza por relaciones
que toman la forma de "redes". En Estados Unidos, el sistema federal y la frag-
mentacin del poder en Washington hace creble la idea de que la formulacin
de polticas ocurre en un contexto de mltiples capas e interacciones. No obs-
tante, el modelo de las coaliciones promotoras puede ser menos adecuado
cuando se trata de sistemas polticos que tengan una tradicin ms centralista,
no slo en cuanto a la distribucin territorial del poder, sino incluso en cuanto
a los arreglos polticos y administrativos para el ejercicio de la poltica, el gobierno
y la administracin nacionales.
Hay otras dos crticas que vale la pena mencionar. La primera es que el
modelo postula la existencia de "eventos" y "parmetros estables" que determi-
nan las limitaciones y los recursos del "subsistema" y sus atores. Sin embargo,
puede argumentarse que esa nocin es bastante sospechosa. Las fuerzas, estn
"ah" en el sistema ms amplio ("cambio en el mundo real" [sic]) o en las men-
tes de los participantes y las organizaciones que conforman el subsistema de las
polticas como formas de "actividad cognitiva"? Sabatier destaca que dicho
cambio en el mundo realse traduce, por ejemplo, en "condiciones macroeconmicas"
230 WayneParsons
(Sabatier, 1993: 20). No obstante, puede responderse que tales condiciones
existen en el contexto de la "al:ividad cognitiva". Lo que cuenta como "evento
macroeconrnico" es una construccin: no se trata de algo que est "ah afuera"
en el mundo real. Como se mencion en la seccin 2.6, el "subsistema" puede
ser "egocntrico" en vez de estar delineado por fuerzas externas. En el Captulo
UI (3.7.5) se revisan las teoras de Sir Geoffrey Vickers, cuyo argumento afirma
que la al:ividad mental yel proceso social son "indivisibles" (Vickers: 1965:
15) y que el mundo no es una serie de datos, sino una "construccin, un arte-
fal:o mental, una obra de arte colectiva" (Vickers, 1968: 85). Dichos plantea-
mientos apuntan a una frontera mucho menos definida entre el subsistema y
su entorno externo, contenido en el marco de las coaliciones propugnadoras.
Asimismo, como se observa en la seccin 4.6.3, John Child seala que son las
lites que existen dentro de las organizaciones las que contextualizan la imagen
del entorno "exterior" para facilitar sus elecciones estratgicas (Child, 1972).
Un segundo punto a destacar en relacin con e! marco de las coaliciones
promotoras es que ste afirma ser un modelo emprico que puede someterse a
pruebas (10 que el proceso de formulacin de polticas es), pero que adems
contiene implicaciones normativas acerca de lo que e! sistema de formulacin
de polticas debe o podra ser. El "aprendizaje orientado a las polticas" parece
ser un proceso exclusivo de los al:ores del subsistema: grupos de inters, think-
tanks, servidores pblicos, polticos y profesionales. As, la opinin pblica, en
el modelo original, quedaba incluida en los cambios de las condiciones
socioeconmicas y los eventos externos. La modificacin del ao 1993 incor-
por a la "opinin pblica" como un fal:or independiente, pero el marco de
las coaliciones todava se adhiere a una visin de las no lites como entidades
que "no tienen la competencia, el tiempo ni la inclinacin a ser participantes
al:ivas en e! subsistema de las polticas pblicas" (Sabatier y jenkins-Srnirh,
1993: 223). Una idea ms radical del aprendizaje orientado a las polticas, como
la que postulara Lindblom, recomienda concebir dicho proceso de aprendizaje
como algo que implica mayor participacin, una agenda ms abierta y mayor com-
petencia entre las ideas, as como la remocin de impedimentos como la des-
igualdad social y econmica. Las variantes todava ms radicales del modelo de
aprendizaje argumentan que, si la formulacin de polticas pretende facilitar
un mejor aprendizaje, debe ser un proceso mucho ms "social" y "ascendente"
(vase la seccin 4.6.4).
El xito de las coaliciones promotoras se define a partir de su capacidad de
aprendizaje? O tal vez e! criterio para calificar su xito tiene mucho menos que
ver con el aprendizaje que con el poder (o los recursos) en manos de las coali-
ciones? El secreto del "pegamento" que une a las coaliciones promotoras con
el sistema poltico son las creencias (ms que la avaricia, el propio inters, el
poder)? Sabatier no dice mucho acerca de cul es la postura de este modelo del
proceso de las polticas pblicas en relacin con las teoras "de! poder". como
la no decisin o los marcos neomarxistas ms radicales. Puede ser que los siste-
mas de creencias (o ideologas) de las coaliciones cambien debido a un deseo
de mantener y defender intereses fundamentales, ms que debido a un proceso