Agradecimientos:

Tengo un especial gusto en reconocer a un grupo extenso de personas que

contribuyeron de maneras muy diversas a la realizacin de este libro: Mis
amigos reyuneros por su estmulo permanente; Carlitos Mezter por sus
observaciones siempre agudas; Jordi Borja porque contribuy sin saberlo
brindndome comodidades, ideas y tiempo; Gabriel Azize, Fernando Tascn,
Manfredo Clemente, Patricia Ruiz y mi madre por encargarse de decenas de
tareas y por poner el corazn cada vez que emprendo algo; Marcelo Corti
por poner a mi disposicin su erudicin y su buena onda; y a Carlos Gabetta
por su confianza.

1
 A mi esposa Vernica,
por el amor, la paciencia y el apoyo.
A mis hijos Mara Eva y Juan Enrique,
por que me encienden la esperanza en el futuro.

Qu es el Desarrollo Local?

1.- Introduccin.

Desde hace poco ms de una dcada en Argentina y en otros pases

Latinoamericanos se ha ido incorporando al lenguaje de la vida pblica el
concepto de Desarrollo Local. Primero fue tmidamente, como una voz usada
por expertos, luego su presencia se extendi a la denominacin de polticas
pblicas y en los ltimos aos un verdadero aluvin de referencias, conjeturas,
organizaciones dedicadas al tema, redes, congresos, etc, le han dado al concepto
una circulacin impensada, a la vez que han contribuido a la necesidad de
alguna precisin sobre el mismo.

Mi inters en este texto no es construir una definicin; o por lo menos no es mi

inters central. Aunque el ttulo equvocamente podra inducir esa idea. En
cualquier caso, la definicin debera ser una resultante de una serie de
reflexiones, que s me interesa estimular en el lector. Lo que pretendo es brindar
algunas herramientas de aproximacin, que nos permitan pensar sobre el
Desarrollo Local, de una manera ni dogmtica ni simplificadora. El sentido
ltimo de este ensayo breve, es compartir un recorrido que nos permita descubrir
2
las relaciones existentes entre Territorio y Desarrollo y a su vez en esa aventura
intentar apoyarnos en la economa, en la ciencia poltica, en la geografa, en el
urbanismo, no para mezclar y confundir, sino para utilizar todas las herramientas
posibles de comprensin de una realidad compleja y difcilmente abordable
desde una nica mirada disciplinar.

Lamentablemente, como sucede muchas veces en contextos sociales complejos

(y digamos que las ltimas dcadas en Amrica Latina, pueden recibir esa
descripcin), el uso abusivo de las palabras y conceptos que ganan una cierta
connotacin positiva, deteriora la posibilidad de comprender su alcance y
significado. Yo creo que con el Desarrollo Local es lo que ha sucedido. Y no
se trata de una prdida menor; porque si cualquier propuesta, cualquier abordaje,
cualquier visin puede ser Desarrollo Local, no solo el debate acadmico se
lesiona, sino que adems se limita la posibilidad en el plano concreto de la
construccin poltica y social de formular alternativas que puedan distinguirse
con claridad por su revalorizacin del territorio al concebirlo no slo como
recurso, del autogobierno como prctica, de la cohesin social como resultado
de un concepto de ciudadana; en sntesis hay que asumir que no todas las
intervenciones locales pueden llevar pacficamente el mote de Desarrollo Local
y que las polticas pblicas de Desarrollo Local deben apoyarse en fundamentos
a la vez slidos y diferenciados de otros que conciben al territorio
exclusivamente como recurso, al gobierno local como gobierno menor o simple
administracin y los resultados sociales como inevitables consecuencias del
devenir histrico (ya en la prosperidad como en la adversidad.)

No se trata por otra parte de establecer una especie de raya que limite el espacio,
del Desarrollo Local, porque no creo que eso sea posible ni constructivo,
adems de ser dogmtico; pero s se trata de evitar tentaciones elementales, que
derivan de cierta carencia de reflexin. De ms esta decir, que he odo frases de

3
lo ms risueas a lo largo de mi vida profesional vinculando al Desarrollo Local
bien con cualquier fenmeno social positivo con cualquier sntoma de
resistencia a la globalizacin, an con ciertos localismos extremos, a veces un
poco infantiles, y hasta con intervenciones desde afuera y sin ninguna
participacin ni beneficio local.

Con todo esto andado, a los sufrientes lectores que llegaron hasta aqu, primero
muchas gracias; y luego, les propongo un recorrido de preguntas y asociaciones;
que nos ayuden a comprender, a preguntarnos y a movilizarnos. A comprender
un concepto complejo y dinmico en un contexto que, como ya veremos, esta
generando mucho estrs a todas las categoras de anlisis. A preguntarnos por
los lugares comunes, por las relaciones disciplinares, por los vnculos entre las
ideas y el proceso poltico. A movilizarnos a favor de un nuevo horizonte de
sueos, a la vez estimulante en el aula y en la vida ciudadana, que contenga en l
las preguntas de un futuro incierto, pero tambin la esperanza en la creatividad
humana, y en la capacidad de recuperar el equilibrio, la prospectiva y el sentido
constructivo de la accin individual y colectiva, sin ingenuidades, pero tambin
sin resignacin.

2.- El Desarrollo no es lo que era.

2.1.- El Desarrollo, hijo del industrialismo.

Esta es una historia, que vale la pena ser contada, al menos sucintamente.
La literatura poltica y social no ha usado desde siempre el trmino
Desarrollo. Aparece en escena lentamente, a fines del Siglo XIX y su uso se
extiende recin luego de la segunda guerra mundial. No se trato de un hecho
casual.
4
Ya consolidada la Revolucin Industrial, en Gran Bretaa, Alemania, Francia Y
EE.UU; y visibles sus primeros efectos econmicos y sociales, se increment el
inters en la reflexin sobre un fenmeno que por su magnitud y trascendencia
era a la vez deslumbrante y des-estructurante. Todo se vea alterado. No se
trataba de un cambio en la forma de producir, eso solo fue el puntapi inicial.
Cambiaba la velocidad de circulacin de las personas y bienes, cambiaba la
forma de relacionarse los sexos, cambiaba la forma de vestir, cambiaba el valor
de los recursos, cambiaba el valor del tiempo, cambiaba el hbitat de las
poblaciones, todo se modificaba all donde una fbrica se instalaba y por
supuesto tambin donde no se instalaba; porque la Revolucin Industrial sin
dudas implic un cambio sustancial en la organizacin socio-territorial mundial.

Y tambin, por supuesto, cambi el modo de analizar las sociedades. La nueva

sociedad industrial, construy su propio bagaje terico, sus categoras, sus
nuevas valoraciones y por que no decirlo y a pesar del afn racional en evitarlo,
sus propios mitos; entre ellos el mito del progreso indefinido, y la idea nunca
del todo desterrada de la transformacin absoluta, prescindente de la historia. Es
razonable pensar a la distancia, que tan gran cambio facilitara, cuanto menos, la
idea de que un mundo totalmente distinto y maleable poda ser construido y que
an existiendo dificultades, la sociedad resultante fuese superior (se usaba
mucho ese trmino), conforme a los nuevos valores y sobre todo ausente de
conflictos.

Corresponde aqu aclarar, que no me refiero en exclusivo a la visin marxista de

la sociedad industrial. Las ideas de: nueva sociedad, transformacin
absoluta, progreso lineal, etc, en distinta medida estaban presentes en casi
todo el pensamiento social de fines del siglo XIX; y quizs debe destacarse la
mirada marxista como una de las menos ingenuas respecto a los escenarios

5
futuros de esa revolucin industrial, fuera de escala, para lo conocido hasta
entonces.

En ese contexto, de cambios, de rupturas, nacen disciplinas cientficas nuevas

como la sociologa, la antropologa, el urbanismo, etc. se acuan trminos, se
observa de manera diferente una realidad a su vez diferente. Y por supuesto,
como todo proceso de esa envergadura despierta adhesiones a ultranza y
moderadas, estimula detracciones, irrita los debates existentes, promueve
nuevos, resulta difcil encontrar posiciones equilibradas. En esos tiempos
comienza a usarse el trmino Desarrollo; Con qu sentido?.

2.2.- Riqueza del lenguaje.

Aproximadamente ciento cincuenta aos vista y sin un anlisis exageradamente

minucioso, podemos decir que el concepto se utilizaba con tres acepciones:

a) Como un resultado social. El Desarrollo se asociaba al escenario

transformado por la incorporacin social masiva de la industria como modo de
produccin. En general esta asociacin era positiva y en ningn caso, se
advertan sobre los riesgos, problemas o efectos indeseados de una
industrializacin, que en los primeros tiempos fue muy anrquica y aluvional en
su evolucin. Esta visin del Desarrollo como un resultado, fue la que ms
ligamen estableci con su asociacin a la urbanizacin intensiva, con la
consecuencia inmediata de generar un cuerpo de relaciones entre las nuevas
pautas de la vida urbana con el desarrollo.

Se trata de una asociacin importantsima, porque sin dudas las nuevas formas
de vida del entorno de las ciudades devenidas en metrpolis, constituirn el

6
discurso cultural del Desarrollo. Se trata de una relacin riqusima entre modos
de produccin y su impacto territorial, con implicancias hasta el da de hoy.

b) Una segunda acepcin, identificaba al Desarrollo con el proceso por el cual

se instaba a la industrializacin y modernizacin de la produccin y los usos
sociales, es decir al conjunto de las polticas de estmulo a la transformacin.
Tambin en este caso se usaba el trmino siempre positivamente, con relativa
independencia de las tensiones que tal proceso generaba.

En esta visin convivan desde mtodos absolutamente autoritarios bajo motes

modernizadores, como los traslados compulsivos de personas, hasta la
implantacin de polticas pblicas de inclusin como la alfabetizacin masiva,
en muchos pases.

c) La tercera es an ms valorativa que las dos precedentes, e identificaba al

Desarrollo con el conjunto de aspiraciones transformadoras, en general a-
crticas de quines consideraban a esa nueva sociedad emergente superior a las
sociedades pre-existentes (agro-artesanales). El Desarrollo en esta visin
implicaba todo lo bueno y nada de lo malo, de un proceso que por ese entonces
recin comenzaba y sobre cuyas consecuencias era difcil hacer predicciones
serias. Se trataba en esta tercera acepcin del Desarrollo emancipador, el que
terminara con las restricciones materiales, con las dominaciones serviles y al
que nada se le opondra, porque fundado en la ciencia y la tecnologa podra
dominar an la naturaleza misma.

Y con estos tres posibles significados, el trmino, que reemplaz en el uso a su

precedente: progreso, se propag, no por capricho, sino porque existan
fundamentos bien slidos para que sucediera; se constataba en la realidad su
necesidad, ya que efectivamente, como un reflejo de las acepciones

7
presentadas: se producan resultados sociales, que haba que denominar de
alguna manera, idnticamente se impulsaban procesos y se realizaban
valoraciones. Y por detrs de todo este juego de palabras, se generaba un
cambio en la base tecnolgica de produccin, una alteracin de la organizacin
social, una multiplicacin y concentracin de la riqueza, la aparicin de nuevos
actores sociales, el cambio de rol de los pre-existentes, la modificacin de pautas
de vida, y el surgimiento de desafos y problemas desconocidos.

No puede explicarse acabadamente la expansin del concepto, sin comprender

que por aquellos finales del 1800 y principios del 1900, ya estaban dadas todas
las condiciones para que sucediera. En trminos materiales poda aplicarse
asociado a una forma de produccin nueva, ms eficiente y compleja y en
trminos simblicos vincular esa novedad, esa eficiencia y esa complejidad a lo
que podra definirse como un estadio superior de la sociedad. Desde mediados
de siglo XX, la afirmacin pas desarrollado o sociedad desarrollada (en
general, como sinnimo de industrializado/a) ha ganado hasta entrados los
aos 70 una connotacin inequvocamente positiva.

Muy pocos, desde primer momento cuestionaron el uso excesivo y creciente de

un trmino tan omnicomprensivo y movilizador. Sin embargo, no quiero dejar
de sealar que desde ngulos muy distintos, dos corrientes de pensamiento
refutaron tempranamente al Desarrollo como conjunto de felicidad infinita y
previnieron sobre los supuestos efectos nocivos de la sociedad industrial. Fueron
cierto pensamiento catlico y cierto pensamiento anarquista. En ambos casos, la
coincidencia crtica radicaba en las consecuencias inmanejables que el
proceso industrializador abra.

En el primer caso, porque la sociedad industrial rompa con las bases materiales
de un modelo social (el agro-artesanal) en el que la jerarqua catlica se senta

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cmoda y en el cual mantena su rol rector axiolgico/ tico, al menos en los
estados catlicos de Europa. Bien vale aclarar que an luego del impacto que
implic el surgimiento del pensamiento liberal-laico (en el siglo XVIII), la
Iglesia an mantena, por fuera de las lites liberales, enormes redes de
influencia y control social, que tempranamente advirti se debilitaran en el
marco de un proceso de movilizacin social intenso, como el que se podra
generar - y de hecho se gener-, en las aglomeraciones industriales.

Desde otra visin, cierto pensamiento anarquista cuestionaba con absoluta lgica
estrictamente racional y desde una posicin anti-jerrquica, la aparicin de una
nueva clase social, la burguesa industrial, que concentrara recursos, y desde
luego, en algn momento poder, como nunca haba sucedido en la historia de la
humanidad, sin ninguna garanta por ese tiempo, de que tal concentracin derive
en otra cosa que un mundo ms dual y ms riesgoso an que el pre-existente.

Desde entonces ha corrido agua bajo el puente, y respecto de este tem, ya no

hace falta hacer prospectiva sino historia. Qu sucedi desde aquellos aos con
este trmino?.

La asociacin inicial del Desarrollo con el proceso de industrializacin

intensiva, y con su primera derivacin: la urbanizacin intensiva, va a
impregnar todo el recorrido que el concepto ha hecho hasta nuestros das. Por
muchos aos Desarrollo e Industrializacin fueron usados casi como sinnimos.
Y desde ya que, preciosismos aparte, era un uso que estaba justificado. Sin
embargo, para nosotros puede resultar conveniente recordar nuevamente que tal
asociacin se vinculaba al incremento de la eficiencia productiva que la
industria generaba y sobre todo a las mayores necesidades organizacionales y de
conocimiento que una forma de produccin ms compleja requera.

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As, desde mi personal perspectiva, hay cuatro cuestiones que marcan el
carcter intenso y algo confuso del trmino:

a) la idea tecno-eficiente, la asociacin del Desarrollo con ms y mejor

tecnologa para producir ms eficientemente. Se trata de una asociacin
primaria: Desarrollo es el uso adecuado del conocimiento socialmente til.
b) el sentido de ruptura, que seala un clara diferenciacin con un modo
anterior de hacer las cosas. La idea que la eficiencia econmica, genera
transformaciones sociales y rompe con esquemas pre-existentes.
c) la ambigedad entre sentido de emancipacin o la construccin de una nueva
cultura de control de las acciones humanas. Aqu el trmino condensa la lucha
existente, entre quienes creen que la introduccin tecnolgica para la mayor
eficiencia econmica es un fin en s mismo y a la vez una fuerza de resolucin
de problemas. Y desde otra perspectiva, quines creen que hay que poner
prudencia o criticidad en un proceso tcnico que entraa riesgos, y que crea
entornos de difcil gobernabilidad.
d) la causalidad; la fuerza del proceso industrial, rpidamente genero las
condiciones para concluir en la imposibilidad de pensar el desarrollo ni como un
hecho de la naturaleza ni como una situacin casual. La complejidad industrial
implicaba que el desarrollo era un fenmeno causado, por concretas decisiones
polticas, tcnicas y empresariales que se conjugaban para facilitar y ampliar el
proceso industrial. No hay fatalismo en el Desarrollo, sino complejidad.

Desde aquellos primeros y tumultuosos das, el concepto de Desarrollo no tuvo

un recorrido pacfico a lo largo de la historia. Corresponde destacar algunos
momentos de especial tensin, porque es la forma de vincular la evolucin
terica con hechos histricos, porque no creemos que los conceptos y las teoras
se formulen en el vaco.

10
2.3.- Riqueza de la historia.

Cuando an se usaba ms el trmino Progreso -los cambios en el lenguaje,

requieren siempre tiempo- la crisis econmica de 1929 golpe las bases sobre
las que se estaba construyendo el imaginario del Desarrollo: prosperidad
creciente, linealidad, nueva sociedad con menos conflictos.

Si bien desde los sucesos de Pars de 18711, hasta la crisis de 1929, era evidente
que la re-organizacin social surgida de la implantacin industrial no era en
absoluto un paraso; se mantena firme una idea de transitoriedad de los
problemas, algo as como que los nuevos problemas se arreglan con ms
industria y la conviccin de que el diferencial entre sueos y concreciones de
un mundo mejor, se resolveran con el pasar del tiempo; en una muestra de
confianza excesiva muy repetida a lo largo de la historia.

Por supuesto que por aquellos aos, existan relatos negativos de la evolucin
industrial; y tanto el arte como el discurso poltico y los anlisis sociales
mostraban las evidencias traumticas del proceso de industrializacin
(migraciones masivas, explotacin, etc)2. En aquellos aos (1871/ 1929),
convivieron en el pensamiento y en la lucha poltica, la confianza excesiva, y las
visiones apocalpticas, basadas en la conviccin de que no era posible de
sostener un orden social crecientemente desigual.

La confianza era la bandera del pensamiento econmico clsico y de lo que

genricamente podramos denominar el nuevo pensamiento industrial (ya en
1912 Joseph Schumpeter, que no era un economista clsico, haba publicado su
1
Las revueltas de Pars dieron lugar a la denominada Comuna de Pars: un breve gobierno popular, surgido de
una pueblada contra un dbil gobierno republicano posterior a la guerra franco-prusiana. Aquel gobern la
Ciudad algo ms de dos meses, con pretensiones de mayor redistribucin de la riqueza y autogobierno de la
misma.
2
En Argentina es interesante recorrer las tempranas observaciones del Informe Bialet-Mass: El estado de las
clases obreras argentinas encomendado por el Congreso Nacional (1904).
11
obra Teora del Desarrollo Econmico). El anti-industrialismo se manifestaba
en cientos de respuestas fatalistas; el caso tpico fue el movimiento Ludita, que
impulsaba la ruptura de las mquinas en la conviccn que las mismas
limitaban la creatividad humana y daban sustento a una economa de
marginacin. I inspirado en Nedd Ludd, se extendi primero por Gran Bretaa y
luego por gran parte de Europa.

En cambio no existen visiones de criticidad relativa, que alienten reformas y no

rupturas, para aprovechar las ventajas de la riqueza industrial orientndola a
generar cohesin social y evitar el caos (por aquellos aos no se hablaba de
gobernabilidad).

Entre la desidia y la especulacin, se construy una crisis que obligara a revisar,

la confianza excesiva de la burguesa y de los economistas clsicos y una salida
de la crisis que demostrara la capacidad adaptativa del orden econmico
industrial-capitalista y tambin obligara a revisar algunas respuestas
apocalpticas.

La crisis del 29, el pensamiento keynesiano y de otros importantes economistas,

rompen con la idea de progreso indefinido, redefinen el debate econmico y
tambin social, legitimando la accin del Estado, perfeccionando la idea (menos
lineal) de ciclo econmico, y sobre todo iniciando una tendencia a asociar la
inversin en lo que luego denominaramos capital humano -por aquel
momento se denominaban gastos sociales- con el crecimiento econmico.
Adems tanto la naturaleza de la crisis, como la forma de resolverla, en el
contexto de las sociedades industriales avanzadas para la poca, incorpor a las
soluciones posibles, en contextos recesivos, las polticas pblicas de impulso de
la demanda por medio de mayores ingresos populares y la proteccin del
mercado domstico para la industria nacional.

12
Se trata de incorporaciones sustanciales al men de opciones de gobierno, por
las posibilidades que abri a la masividad en el consumo, a la construccin de
consensos polticos, y al rol de la poltica en el ciclo econmico.

Desde all se inicia la tendencia a separar el concepto de Desarrollo del de

Crecimiento, reservando para el primero difusa y sofisticadamente, la imagen
de un cierto tipo de crecimiento econmico asociado a impactos sociales
positivos. La construccin conceptual de esta idea, tena races econmicas, pero
tambin extra-econmicas.

En la post-crisis, quedaba claro, que no todo mayor nivel de actividad

econmica poda considerarse a-crticamente bueno. El crecimiento portaba su
propia resaca. Por aquellos aos emerge la crtica cultural al modelo econmico
capitalista, que entiendo, ha dado soporte a la conformacin cualitativa de la
idea de Desarrollo.

Como claramente puede verse reflejado en las obras de la Escuela de Frankfurt,

que critican por igual a la sociedad industrial avanzada como a la lectura vulgar
del marxismo (el Instituto se crea en 1930 bajo la direccin de Max
Horkheimer), ya hace 80 aos se comienza el cuestionamiento al consumismo,
al crecimiento sin sentido y a la conformacin de una cultura banal basada
exclusivamente en el endiosamiento del beneficio econmico. Es importante
destacar que an con la vala de sus aportes tericos, la Escuela de Frankfurt no
tuvo una incidencia decisiva, ni siquiera razonable, en el plano de la praxis
poltica de su tiempo.

Quizs como fruto de la propia riqueza generada por la industrializacin, creci

la criticidad y la conviccin en la necesidad de calificar el crecimiento

13
econmico. Mientras tanto, poco o nada, se asocia por aquellos aos el
Desarrollo con la calidad de los regimenes polticos.

La democracia de libro de las Constituciones del siglo XIX, no se adapt a la

sociedad de masas a que dio lugar la industrializacin y la urbanizacin.
Movilizaciones masivas, tensiones, sistema productivo articulado y por lo tanto
dependencia entre actores econmicos, etc. Mientras parlamentos de clase y
Ministerios con baja capacidad de gestin (herederos de laissez faire) eran
incapaces de administrar esa tremenda transformacin. La democracia fue
asediada y en muchos lugares eliminada, en nombre de distintos valores y en
muchos casos en nombre tambin de la eficiencia, la organizacin y el orden,
como discurso, en algn sentido, derivado de la industrializacin. Se dejaba
entrever que se desplazaba a la democracia para dar lugar a un nuevo modelo
social.

El relato histrico, en este punto tiene valor actual; porque contribuye a la

reintroduccin de aspectos valorativos en el anlisis de los conceptos. Si el
Desarrollo fuera meramente la resultante de formas eficientes de enfrentar
problemas, si se tratase del nombre que le damos a una cierta capacidad de
respuesta basada en un modelo de organizacin o en la ausencia de limitaciones
para conseguir objetivos (sin importar cuales), podramos caer en el culto al
poder omnmodo como fuerza organizadora (ya sea estatal, tecnolgico o de
mercado, etc).

An a costa de correrme de eje, es bueno puntualizar, que corresponde al rigor

del anlisis intentar poner las cosas en su sitio. Y frente a discursos siempre
presentes de sociedades perfectas y la consecuente omisin de lmites en su
bsqueda, sealar que tal barbarismo no es ms que una sofisticada
manifestacin de subdesarrollo en su expresin ms cruel. La ausencia de

14
criticidad, la alienacin, la incomprensin de las acciones humanas, o peor, la
comprensin del dolor y la indiferencia o el ensaamiento frente al mismo, la
masificacin, y por supuesto la mutilacin y muerte de personas; por ms
organizado ese sistema fuera, es una expresin de degradacin humana
incompatible con el trmino Desarrollo.

Pero es recin luego de finalizada la segunda guerra, en el marco de la

aplicacin del Plan Marshall y de la firma de decenas de tratados entre las
potencias vencedoras, orientados a reorganizar polticamente el mundo; en un
clima signado por la puesta en evidencia de la crueldad, en que suceden 3 cosas
con el concepto de Desarrollo: a) Adquiere estatus de categora poltica
significativa, porque ingresa a los documentos oficiales, b) A pesar de las
aportaciones valiossimas desde la crtica filosfica y sociolgica, disminuye la
consideracin que diferenciaba Crecimiento de Desarrollo, c) Por primera
vez se articula manifiestamente, al Desarrollo con la Democracia Poltica, en
una relacin de fuerte correspondencia.

As para 1950, por tomar una fecha arbitrariamente, el Desarrollo se asociaba a

una sociedad industrial occidental, con un rgimen poltico democrtico.

Podemos decir que en algo menos de cien aos, el proceso de enriquecimiento

conceptual colocaba al Desarrollo en el centro del debate poltico al asociarse a
un modo de transformacin social derivado de la industrializacin y a un tipo
de organizacin econmica que al orientar ciertos excedentes a la inversin en
capital humano (y demanda domstica) generaba cohesin social, todo eso
hecho en un contexto democrtico. Parecido al paraso. hasta que result
evidente constatar, que los humos de las fbricas dejaban en el aire mucho ms
que mal olor, que las muertes y lesiones en el trabajo se multiplicaban, que las

15
ciudades cada da eran menos transitables y se fracturaban social y
materialmente, etc, etc.

La crtica ambiental a la sociedad industrial y a un modelo de Desarrollo a-

crtico, tiene races profundas, pero le vamos aponer fecha de nacimiento en la
publicacin de Lo pequeo es bello de Ernst Schumacher (1973), rpidamente
convertido en libro de cabecera de los incipientes movimientos verdes, el texto
combina una crtica al modelo tecnolgico de la industrializacin, abogando por
otras tecnologas que por escala y sencillez resultan ms seguras, menos
contaminantes, etc. Una crtica al gigantismo urbano-industrial, a favor de una
cierta vuelta a la vida aldeana y tambin una crtica a los modos de consumo y
formas de relacin en la masividad derivadas de ese modelo econmico.

Poco antes o despus, pero en la misma poca; nuevas e interesantes

consideraciones y cuestionamientos del industrialismo y el desarrollo realmente
existentes, se forjaban en Amrica Latina. La reflexin en torno de que la
industrializacin de los pases centrales se haba apoyado en la matriz colonial, y
que por lo tanto ese orden econmico no derivara en posibilidades de
crecimiento econmico equitativo y un orden social justo, dieron lugar a un
cuerpo de anlisis que se denomin Teora de la Dependencia.

La Teora de la Dependencia, ms all de otras consideraciones, pretendi y

logr re-significar el concepto de Desarrollo, asignndole al mismo, para pases
de evolucin econmica intermedia (relativamente industrializados), una
componente de emancipacin nacional. El Desarrollo en esa lectura es ms que
la posibilidad de multiplicar la riqueza derivada de una nueva base tecnolgica
de organizacin de la produccin, sino que es tambin la posibilidad de quebrar
lazos de dominacin econmica entre naciones.

16
As, la industrializacin sustitutiva, la nacionalizacin de los recursos
denominados crticos y de los servicios pblicos e inclusive del sector
financiero, la proteccin al empresariado nacional, las inversiones pblicas en
las llamadas industrias de base, etc fueron derivaciones de este pensamiento; que
encontr diferente receptividad en distintos pases. El sentido ltimo de esta
batera de acciones, implementadas con suerte diversa, era generar crecimiento
econmico y herramientas de emancipacin poltico-econmica en un contexto
favorable en tanto crecimiento de la economa mundial y desfavorable por el
deterioro de los trminos de intercambio 3

La Comisin Econmica para Amrica Latina de la ONU (CEPAL) fue la usina

que combin, crtica econmica y propuestas alternativas para el Desarrollo en
Amrica Latina a partir de los aos 60. En su seno, no todo fue Teora de la
Dependencia (la que por cierto excedi la regin); pero claramente se apart de
una visin ingenua del Desarrollo sin perdedores, que predominaba la mirada de
los pases centrales al menos hasta (para poner otra fecha arbitraria) el Mayo del
68 en Francia.

De la crtica ambiental al Desarrollo y del aporte que signific comprender que

la fragilidad de la bisfera es un lmite para cualquier iniciativa econmica,
heredamos el concepto de Desarrollo sustentable y de la visin cepaliana
heredamos la comprensin de que quizs Desarrollo y Subdesarrollo no sean
universos antagnicos, sino dos aspectos funcionales de un solo modelo, injusto
y segmentador que por aquellos aos se bautiz como divisin internacional
del trabajo

3
Se denominaba deterioro de los trminos de intercambio al proceso constatado por Ral Prebisch en un
estudio emprico de los aos 50, mediante el cual se demostraba que el precio de los productos exportados por
los pases latinoamericanos (primarios) se depreciaba en el tiempo y el precio de los productos que se
importaban (industriales) se apreciaban.
17
Entre Mayo del 68 y la crisis del petrleo de 1973; qued claro que el paraso
an quedaba lejos (y algunos hasta pensaran que quedaba para otro lado); que
ni siquiera los casi 30 aos de crecimiento econmico a escala global (1945-
1973), terminaban con la vieja agenda de problemas. La rebelin generacional
desnudaba las falencias en el seno mismo de las sociedades desarrolladas, y la
respuesta de la OPEP pona en evidencia la restriccin de la industrializacin
intensa, que por entonces estaba estructurada para funcionar slo con energa
barata.

La herencia del 68, ayud a comprender el mundo desigual, quebrado

geogrficamente, machista, masificado por las industrias culturales en sus nodos
centrales, autocrtico en tanto excesivamente controlado polticamente. No
pareciera que esa descripcin del mundo se llevara bien, con la plyade de
buenas consideraciones que se supona el Desarrollo deba despertar. Adems la
crisis del petrleo impact de lleno en la organizacin industrial por la necesidad
de adaptar procesos y tcnicas a un menor consumo energtico, en las cuentas
fiscales -sobre todo en los pases ms vulnerables energticamente- y como
consecuencia de ello en el financiamiento del Estado de Bienestar (de aquellos
que en suerte lo tenan). Creci el desempleo en Europa y la inflacin en
EE.UU. Quedaba claro que haba que tomar medidas.

Y como vemos, el Desarrollo ya no es lo que era. Incorpor a su paso

componentes sociales (Keynes), de equidad en las relaciones internacionales
(CEPAL), de calidad tecnolgica, de cuidados ambientales (crtica ambiental),
de aceptabilidad de rgimen poltico (Pacto del Atlntico, post- segunda guerra).
La historia le fue dando elementos que han enriquecido la idea original.

Y qu paso luego de 1973?

18
La crisis del petrleo, al igual que la del 29, gener situaciones nuevas. Se
comenzaron a desarrollar tecnologas de sustitucin y menor consumo de
energas (por caso tomemos el desarrollo de los bio-combustibles en Brasil),
tanto desde el punto de vista estrictamente tcnico, como organizacional (el just
in time, por ejemplo). Se revisaron instituciones que estructuraban la sociedad y
comienza el ciclo a la baja de los beneficios del Estado de Bienestar y la
disminucin de la intervencin estatal en la economa; se abre nuevamente un
ciclo poltico, donde lo tecnolgico jugar un rol muy significativo.

Y el Desarrollo? Paradjico o no, el desarrollo re-ingresa al vocabulario, desde

donde haba sido desplazado por temas de mucha relevancia4, de la mano de un
nuevo conjunto de cambios tecnolgicos que alteran la forma de produccin o
es solo el puntapi inicial?.

Bsicamente la conjuncin de la fibra ptica, la PC domiciliaria e Internet, y la

emergencia de la denominada nueva economa o economa del
conocimiento; como alteracin de las formas de produccin y de las relaciones
sociales; es un contexto que vuelve a cuestionar el trmino Desarrollo. No
quiero abundar sobre esto, porque ya lo veremos con detalle en el captulo 6,
pero es creciente la idea de vincular al desarrollo con el conjunto de capacidades
innovadoras (ms que productoras) de una sociedad. No se trata de un cambio
menor de visin.

Sostengo que la revolucin informacional tiene, al menos, la misma profundidad

y virtualidad transformadora que tuvo la revolucin industrial. No se trata de
deslocalizaciones productivas o de simplificacin de tareas domsticas o de
cambios en la forma de entretenerse o de ms fcil acceso a la informacin, etc.
Eso son los efectos de superficie: al cambiar la base tecnolgica de produccin y
4
Sobre todo la agenda enorme de la post-crisis: desregulaciones, des-estatizaciones y tambin las deuda externa
de los pases pobres, y los cambios en Europa del Este
19
relaciones sociales, cambiaran nuestros valores.ya estn cambiando. Y con
ello quedaran caducas formas de poder y emergeran otras, las relaciones
humanas sern de otro tipo, etc, etc. Y la idea de Desarrollo volver a cambiar.

Pero a pesar de la fuerza que tiene la emergencia de la sociedad

informacional, entiendo que la nueva crisis adaptativa del concepto de
Desarrollo, debe permitir la apertura de un debate. Superado el paradigma
industrialista (hoy ya no se asocia Desarrollo exclusivamente con Industria),
podemos valorar, al menos como insuficiente, aquella asociacin entre
complejidad organizacional, mayor eficiencia y desarrollo. Y entiendo que no
debemos repetir la formula.

Para salvar los legtimos recelos de quines dudando de las publicidades, no

creen que todo lo nuevo sea automticamente bueno, y para evitar caer en las
mil formas del tecno-fetichismo, sin renunciar a ver la potencia de las actuales
revoluciones tecnolgicas5, hay que intentar conjugar los conceptos de
Desarrollo y Ciudadana.

Una conjuncin difcil y desafiante, que pone sobre la mesa problemas nuevos.
Es efectivamente cierto que hay entornos tecnolgicos que facilitan la
concentracin de poder, la manipulacin e incluso generan situaciones de difcil
o dudosa gobernabilidad. Sin embargo no son realistas las propuestas de
moratoria tecnolgica u otras por el estilo, no slo porque pueden violarse, sino
porque van contra la naturaleza humana (curiosa e investigadora).

Pero no corresponde legitimar cualquier modo de expansin econmica con el

nombre de Desarrollo, ni sucumbir a los bytes hasta el endiosamiento, como
ocurri en la sociedad industrial con el automvil y la televisin. Al contrario, el
5
No slo la informacional. Conviven en el tiempo y se relacionan, al menos tambin la revolucin gentica y la
revolucin de las tecnologas ambientales.
20
Desarrollo debe ser concebido como el escenario en el que es posible la
construccin y ampliacin de la ciudadana, entendida esta como el conjunto
de derechos y obligaciones individuales y colectivos que le permitan al
individuo y la comunidad la mayor potencialidad de realizacin, manteniendo
un vnculo con el poder pblico basado en normas generadas democrticamente,
ordenadas en la idea de convivencia plural y que efectivamente se cumplen.

Como se puede apreciar tal construccin de ciudadana implica derechos y

obligaciones, capacidad autonmica y convivencia plural.

El modo en que se produce, que cosas se producen y cuales se dejan de producir,

que se interviene y que se protege, como se distribuye la riqueza, como se
cuidan los recursos, como se promueven las capacidades humanas, que
problemas son pblicos y requieren de recursos y respuestas pblicas, que tipo
de organizacin pblica debe manejar los recursos pblicos, etc no son
cuestiones que puedan definirse neutralmente y slo en trminos cuantitativos,
como puede sugerir medir el Desarrollo conforme la evolucin del PBI. Su
medicin, su valoracin, debe estar ordenado en trminos de construccin de
ciudadana, lo que obliga a una lectura cualitativa y circunstanciada de cada
decisin.

Vincular el Desarrollo a la construccin de Ciudadana y comprender que est

ltima no es exclusivamente un status formal, sino que tambin implica
contribuir a que las personas se doten de capacidades, es en definitiva un intento
por evitar el triunfo de la simplificacin estadstica, sin desconocer su
importancia.

21
Adems recoge una tradicin latinoamericana muy extendida6, a favor de
concebir el Desarrollo como una emergencia sistmica y como fenmeno
endgeno, que aunque puede ser influido e inducido no se concreta si un
conjunto de factores, actores y energas de un territorio no adquieren las
capacidades para sostenerlo.

El Desarrollo no es slo la capacidad de producir eficientemente bienes,

crecientemente sofisticados para un consumo cada vez ms diverso; es adems
el escenario donde ese conjunto de capacidades sociales (no slo una) se
orientan a la calidad de vida, a la capacidad de autogobierno, a la sostenibilidad
y a una idea cierta de futuro construido.

3.- El Territorio no es solo el suelo que pisamos.

3.1. Local Municipal?

S el Desarrollo es un concepto moderno que se construy y evolucion

recientemente; el Territorio nos acompaa desde el fondo de la historia. Los
diccionarios nos regalan cientos de definiciones y referencias y los equvocos en
su uso provienen ms de la abundancia interpretativa que de cualquier otra cosa.

y por qu nos interesa a nosotros el Territorio?. Sencillamente porque

debemos darle sentido al uso del adjetivo local (o territorial), en el marco del
concepto desarrollo local. Debemos brindarle al mismo una significacin
especfica que justifique su uso.

6
Sobre todo destaca en esta posicin el economista chileno Sergio Boissier. Aunque son destacables los aportes
de decenas en ese sentido: Matus, Coraggio, Silva Lira, Costamagna, Arocena, Alburquerque, Vergara, etc
22
Por eso, y a pesar de las buenas razones existentes para remitir desde el trmino
local al gobierno de proximidad (municipio, comuna, prefectura, alcalda,
ayuntamiento, etc); ya veremos que sin ser errnea, tal remisin en el caso del
desarrollo, es parcialmente inadecuada. En principio, corresponde sealar que
Desarrollo Local no es sinnimo de Desarrollo Municipal.

Mientras el Municipalismo en Amrica Latina ha sido y es una corriente de

reflexin bsicamente jurdico-poltica, que intent e intenta reivindicar para el
gobierno local un conjunto de competencias a los fines de evitar los perjuicios
del centralismo y favorecer el afianzamiento de la democracia; el Desarrollo
Local es un espacio multidisciplinar de reflexin sobre las relaciones entre
Desarrollo y condiciones de entorno territorial y un abordaje de polticas
pblicas orientadas a generar condiciones de construccin de ciudadana en
determinado territorio, con el uso de herramientas que incrementen la
competitividad econmica, la cohesin social, la sostenibilidad ambiental y la
capacidad innovativa y adaptativa.

Claramente, la idea territorial, en el segundo caso es ms plstica y no est

totalmente sometida al corset del lmite jurisdiccional; pensemos por ejemplo en
una poltica de estmulo a un corredor turstico constituido por varios
Municipios o a la inversa a un programa de recuperacin barrial en un
Municipio dentro de un rea metropolitana.

No se trata, como en la cuestin municipal, de un recorte espacial de

competencias y la organizacin de un nivel de gobierno de proximidad, sino de
la organizacin (construccin) en un espacio modelado por relaciones
(territorio) de unas condiciones de Desarrollo respecto del cual dicho espacio
debe dotarse de ciertos atributos; que bien pueden ser normativos,

23
infraestructurales, organizacionales, de calificacin de la mano de obra, etc, o
una combinacin de varios de tales aspectos.

Hecha esta salvedad, corresponde sealar que el gobierno local debe ser actor
central de un proceso de Desarrollo Local, en virtud de sus competencias, de la
proximidad y del conocimiento que se deriva de tal especial situacin. Y que por
lo tanto un buen abordaje de Desarrollo Local, implica conocer las facultades
normativas del gobierno local, sus disponibilidades econmicas y tcnicas, y su
relacin con la trama socio-econmica. Es bien diferente, llevar adelante un
programa de Desarrollo Local, donde los gobiernos locales disponen de amplias
facultades (planificacin, capacidad de endeudarse, facultades fiscales,
capacidad regulatoria, etc) de otros donde esas facultades estn acotadas.

3.2.- Nuestra Tierra.

Ahora bien, volvamos al Territorio. El hombre es, dicho de una manera

sencilla, un animal territorial, su relacin con su entorno no es neutra, su
accin tiende a transformar el espacio -las ms de las veces en trminos
adaptativos- y a apropirselo en trminos conceptuales, como sentido de
pertenencia o vinculo (ms all de la cuestin del derecho de propiedad). Se
trata de una caracterstica que se verifica a lo largo del tiempo pero con
manifestaciones diferentes, conforme distintos elementos tcnicos y sociales
condicionantes en cada poca. En cada momento histrico, tanto la
transformacin del espacio es diferente, como la forma de apropiacin. Lo
constante es la conviccin de que cierta naturaleza donde hemos nacido o donde
hemos crecido, es nuestra tierra. Como dice el filsofo alemn Peter Sloterdijk
(1947 Escuela de Frankfurt) el espacio constituye la primera dimensin de la
especie humana.

24
An antes del establecimiento de las primeras civilizaciones sedentarias
estables territorialmente, la huella nmade de las caravanas, aunque
exploraban y experimentaban, cuando las necesidades lo indicaban; en general
no dibujaban un recorrido arbitrario. Los antroplogos nos ensean, que eran
repetitivas y seguan con razonable estrictez senderos, cuya lgica debe
encontrarse en la diversidad de fuentes de alimentacin en el marco del ciclo
anual de las estaciones. En aquellos lejanos tiempos, la riqueza topogrfica era
recurso, paisaje, contexto; en ella se fundaban formas de alimentacin, modos de
vida, tipos de relacin, mitos, prcticas, posibilidades.

El establecimiento ms o menos fijo de los pueblos en un lugar7, increment el

sentimiento de pertenencia y hasta de mistificacin del territorio (es comn que
los pueblos de la Antigedad concedieran un carcter extraordinario a una
montaa, un ro o cualquier otro accidente geogrfico relativamente
significativo. Muchos de tales elementos cuasi-fetichistas perviven an hoy).

El nacimiento de las Ciudades (hace aproximadamente 12.000 aos) dio lugar a

una re-configuracin del espacio, a una organizacin del mismo a partir de la
valoracin de la proximidad de ciertos recursos necesarios o de vas para
obtenerlos. Si no se mueven las personas, naturalmente deba incrementarse el
movimiento de las cosas que satisfacan sus necesidades. Por lo tanto
proximidad y vas de acceso pasan a ser elementos claves.

Como ya veremos, sobre todo desde la perspectiva del desarrollo; territorio y

movilidad son como dos caras de una misma moneda, el asentamiento fsico se
concibe como un hbitat, pero tambin como un lugar de referencia desde donde
y hacia donde moverse y relacionarse (nodo de un flujo).

7
Local y lugar tienen provienen de la misma raz latina.
25
Por eso mismo, debe destacarse que el nacimiento de las ciudades, en trminos
de establecimiento espacial consolidado, es consecuencia tanto de la existencia
de ciertas posibilidades de excedente alimenticio (hbitat) como de la
consolidacin del espacio comercial de cruce de caminos (flujo). A la vez el
asentamiento genera un mejor conocimiento del espacio especfico y por tanto
mayor previsibilidad, mejores posibilidades de intercambio, nueva organizacin
del trabajo al interior de la poblacin establecida, mejores condiciones para la
defensa colectiva, etc.

En esa lectura, la civilizacin de las Ciudades es un salto organizacional y de

capacidad de apropiacin del territorio. La multiplicacin y consolidacin de las
ciudades, es lo que permite la movilidad, lo que regulariza intercambios, lo que
multiplica posibilidades de consumo y a su vez permite la especializacin
econmico-territorial, con sus ventajas en trminos de eficiencia y el incremento
del proceso de inter-dependencia y funcionalizacin territorial.

Quizs sea bueno destacar, que estamos viviendo ahora un nuevo salto en el
incremento de la movilidad de los factores econmicos. Que se asocia a la
expansin de la economa informacional, y que contra todas las previsiones no
se detuvo con posterioridad a los atentados del 11 de Septiembre8.

El concepto mismo de territorio y territorialidad fue mutando. La propia

organizacin de la Ciudad y su complejidad, sobre todo cuando las mismas se
amurallaron en el bajo Medioevo; la accesibilidad, las ideas de cerca y lejos,
la evolucin de medios de transporte, la continuidad de paisajes o sus rupturas,
fueron modificando tales ideas y han impactado, adems del espacio en s, los
conceptos.

8
Como demostracin de lo dicho, digamos: el Comercio internacional crece ms rpidamente que el producto, y
adems el comercio de bienes intermedios (insumos para la elaboracin de otro producto) crece ms que el
comercio, marcando la fuerte tendencia a la organizacin industrial transterritorial.
26
Una vez que el hombre estableci una marca estable en la topografa, en la que
invirti su ingenio organizador, en la que fundo su hbitat, en la que creo pautas
de divisin del espacio pblico del privado, en la cual se estructuraron
iniciativas colectivas; la idea de territorio ya no fue la misma.

Aunque eso ahora, es an mucho ms evidente, porque hemos visto como a lo

largo de la historia las intervenciones humanas han modificado el espacio, la
topografa y el entorno de muchas maneras. Ya tempranamente se advirti que
el espacio ofrece posibilidades diversas y que es el hombre en su accin
individual y colectiva quien determina la constitucin del territorio.

Y no se trata de modificaciones estticas. Para poner slo cuatro ejemplos al

azar, sin hacer valoracin sobre los mismos, pensemos en: los polders
holandeses, las terrazas escalonadas de los Incas, los acueductos romanos, la
Ciudad de Las Vegas. Se trata de intervenciones sustanciales del espacio, con
impacto en la habitabilidad, en las posibilidades de explotacin, que a su vez
modificaran la cosmovisin de esos pueblos, su propia idea de lo posible, de la
riqueza, de la organizacin, etc.

Esas posibilidades de alteracin espacial, que son evidentes en el caso de las

intervenciones fsicas, pero que bien pueden ser alteraciones del espacio
derivadas de otro tipo de accin humana (la constitucin o no de una frontera o
la decisin de unificar mercados, por ejemplo), nos indican que el territorio no
es una constante un dato dado e inmodificable.

El territorio es una construccin socio cultural compleja (nunca olvidar el refrn

popular holands: Dios hizo al mundo, menos Holanda que la hicimos
nosotros). La constitucin del territorio, obviamente depende de la topografa

27
condicionante, pero tambin de un sinnmero de decisiones acumuladas en el
tiempo.

Contrariando al sentido comn, que reconoce la potente realidad del espacio

(geogrfico) como categora de referencia existencial y en base a eso deduce que
el territorio existe, es necesario afirmar que as como la topografa es una
heredad que nos condiciona, el territorio es una construccin que nos
desafa. Efectivamente el territorio/ la territorialidad es una construccin
histrica, socio-poltica y cultural, y hoy sabemos que se disponen de una
cantidad importante de herramientas para su produccin, pero que justamente
ese proceso no es en absoluto sencillo, ni coyuntural; es complejo, es estructural,
es controversial, es poltico y es tecnolgico.

Generalmente se ha reconocido al Territorio como el recorte del espacio

mediado por las relaciones sociales, econmicas y culturales; mediaciones estas
que transforman al espacio en un sistema, en tanto lo organizan y lo dotan de
funcionalidad y utilidad tanto material como simblica. Pero an esta definicin,
no ceida a la topografa, identifica al territorio exclusivamente con un stock
espacial. En cambio es cada vez ms evidente que el territorio como espacio
afectado por relaciones, es cada vez menos fijo y cada vez ms, un espacio
conceptual y relacional de construccin colectiva, influido por la topografa pero
tambin por la poltica y la economa.

La primera lectura, es el territorio como espacio; en la segunda es el territorio

como sistema organizador de flujos. Esta segunda acepcin es tambin espacial,
pero pone el acento en la capacidad de dicho espacio de administrar relaciones
econmicas, polticas, culturales, etc. El gran organizador de flujos espacial es la
Ciudad, y lo hace bien cuando es transitable y por lo tanto segura, cuando genera
condiciones de hbitat saludable, cuando mezcla actividades y genera riqueza en

28
dicha mezcla, segregando slo lo peligroso e incompatible con la vida comn
(ruidos, humos, efluentes, etc).

Cuando pensamos en el territorio como organizador de flujos, no creemos que el

territorio se evapora; sino que en el mismo espacio se tejen relaciones
diferenciadas, influencias de distinto alcance y que pueden modificarse con
infraestructuras, con polticas culturales, con regulaciones, con promocin
econmica; y por lo tanto ese espacio tiene una dinmica funcional constante y
altamente influenciado.

Adelantndonos a otras consideraciones, podemos arriesgar que el Desarrollo es

una forma especial de concebir dichos flujos y por lo tanto es un modelo de
construccin territorial.

Decir que un territorio es una construccin, no significa en absoluto, que pueda

construirse cualquier territorio de cualquier forma, ni que sea un proceso
exclusivamente dependiente de una voluntad individual colectiva. El proceso
histrico de construccin territorial tiene sus lgicas (muchas); que hay que
comprender. Por supuesto que al tratarse de lgicas diversas en cada proceso, no
vale la aplicacin de una receta para entender la dinmica territorial. As hay
territorios construidos fundamentalmente por un conjunto de decisiones polticas
(La Unin Europea), hay territorios construidos o reconfigurados por una
infraestructura tambin originada en una decisin poltica, por supuesto- (el
Valle del Tennesee), hay territorios soportados tecnolgicamente (las islas
artificiales del Japn Dubai), hay territorios donde la cultura supera barreras
naturales (Euskadi a un lado y otro de los Pirineos), hay territorios donde el
elemento de cohesin ha sido o es sobre todo un elemento cultural como la
lengua (la romanidad), etc. A los efectos que a nosotros ms nos interesa, ya
veremos que hay territorios definidos por un conjunto de capacidades

29
generadas a partir de iniciativas productivas concentradas en un espacio,
referidas genricamente a una misma actividad y que por motivo de tal
aglomeracin generan ciertas economas de escala, de red, de aprendizaje, etc (el
caso ms universalmente conocido es el denominado Distrito Industrial
Italiano)

Concebir el territorio como una construccin no debe entenderse como una

forma de voluntarismo, ni como una expresin de tozudez; sino como una
concepcin que valora las decisiones humanas y sus impactos, porque en
concreto, para bien o mal estas tienen (sin dudas) el efecto de alterar el espacio.

Quizs sea importante calibrar esta idea de construccin. Las construcciones

territoriales no son siempre positivas; se trata de valoraciones segn diferentes
criterios; y que adems muchas veces construir implica de-construir. Lo que
es lo mismo que comprender que no se acta en el vaco ni geogrfico ni
histrico. Todo lo dicho no hace ms que corroborar el carcter poltico e
histrico de la organizacin territorial.

El territorio como espacio organizado, apropiado y dotado de sentido, es una

construccin, que tiene significacin econmica, poltica, social, identitaria, etc.
Existen cientos de ejemplos donde podemos apreciar la organizacin territorial
como una resultante. Por caso en la Europa Mediterrnea fue muy comn la
organizacin comarcal en base a la existencia de mercados de aprovisionamiento
familiar; la existencia misma del mercado informaba de las accesibilidades, de
las barreras fsicas, de ciertos criterios de proximidad y justificaba el
establecimiento de un orden poltico (la comarca) que complete la organizacin
de un espacio pre-existente, social y econmicamente relevante. Claramente la
accin estatal-organizadora se apoya en decisiones sociales pre-existentes. En un
sentido inverso, la accin estatal puede con inversiones, promociones u otras

30
medidas cambiar el sentido y la funcionalidad del espacio, que en el caso de que
el mismo este deshabitado es comn referirse a esas operaciones como
habilitacin del espacio (en la historia Argentina el caso de la implantacin de
la red ferroviaria es un clsico en ese sentido).

En nuestra realidad urbanizada, es la dinmica urbana la que signa la

construccin territorial. Pero tanto ciudad como mundo rural, constituyen un
sistema, no son universos excluyentes, sino al contrario conforman una
organizacin territorial (no siempre razonable).

Si consideramos ms al territorio como un organizador de flujos que como un

stock espacial (un recorte), podremos comprender que ese espacio donde se
vive, se trabaja, se participa polticamente, se comercia, donde hay un
reconocimiento, un vnculo con el mismo, es la materia prima de la construccin
territorial. En ese espacio se conjugan las capacidades estatales, las de los
ciudadanos, las de las fuerzas econmicas Y no hay que tener una visin
estrecha, porque se trata de conformaciones muchas veces superpuestas,
plsticas y multiformes. La movilidad cotidiana de personas que viven en un
Municipio y trabajan en otro, la novsima variante de personas que casi no
tienen lugar fijo de trabajo, la influencia cultural de las ciudades centrales en las
reas metropolitanas como formadoras de identidad, la diversificacin del
consumo y la integracin econmica en los productos (que han sido diseados
en un sitio, producidos en otro, con componentes de otro, etc), y otras
manifestaciones, no hacen ms que evidenciar la plasticidad de la que hablamos
arriba. Como se repite a menudo, sin que sea una apreciacin valorativa,
debemos comprender que el Planeta es el territorio de la globalizacin.

Aunque parece enredado, est claro que el territorio no solo no es

exclusivamente una definicin topogrfica; sino que es una construccin

31
relacionada al modo en que personas, bienes (y porque no ideas) se mueven y se
posicionan. Pensemos en situaciones cotidianas, de las que aparecen en los
diarios: una obra de infraestructura como el puente Rosario-Victoria est
transformando a esta segunda ciudad en un suburbio residencial de la primera y
al centro de Rosario en centro tambin de Victoria, y en Europa los vuelos de
bajo costo estn transformando ciudades de segundo rango en tamao en
verdaderos parques logsticos (Girona a 100 km de Barcelona es un caso).

Como vemos, se estn produciendo transformaciones territoriales muy

significativas, dentro de las que se destaca la expansin urbana, en un triple
sentido: a) de ampliacin geogrfica de las ciudades, b) incremento de la
poblacin que vive en ellas y c) incremento de su importancia econmica. Y al
respecto, corresponde insistir en la idea sistmica; el territorio es un sistema,
con espacios diferenciados, con funcionalidades, con criterios, etc. Y ahora
mismo, es un sistema cuyo eje son las ciudades, en tanto organizaciones
urbanas, proveedoras de los elementos articulares de las funciones del territorio.

Cuando se comprende, que el territorio es una construccin y que la dinmica

territorial nunca es arbitraria, sino que ms bien manifiesta la existencia, por un
lado de fuerzas econmicas, sociales y culturales que la impulsan y por el otro
de lgicas que la explican (distancia, tiempo, fertilidad, paisaje, etc); podemos
tomar medidas para organizarlo; y organizar el territorio implica adoptar
criterios con impacto en la calidad de vida, en la eficiencia econmica, en la
sostenibilidad.

Por lo dems, no debemos dejar de valorar que de manera creciente desde la

crisis de 1973 y por diversas razones; el escenario de los conflictos sociales se
ha ido desplazando desde los lugares de trabajo (la fbrica) al territorio. As
como en el industrialismo la fbrica fue lugar de produccin, de organizacin,

32
de estructuracin social y de referencia cultural; crecientemente en el post-
industrialismo hay una re-territorializacin del conflicto social; de all que la
organizacin territorial debe leerse como mucha ms que una funcin
ordenatriz, sino como una respuesta de poltica pblica de primer orden.

Organizar el territorio, implica al menos: a) la comprensin del aspecto social

del mismo, an existiendo y valorando la propiedad privada, b) la dimensin
finita y difcilmente ampliable del suelo y de otros recursos naturales, c) lo frgil
que es el paisaje o la biosfera, d) que no todos los objetivos que una comunidad
pueda proponerse en materia de calidad de vida, son consecuencia del
incremento de producto econmico, e) que el mercado como eficiente asignador
de recursos, puede mostrar fallos que requieran de la intervencin pblica, f)
Que un territorio se construye a partir del incremento de su habitabilidad
sostenible y g) Que un territorio incrementa su valoracin, en tanto incrementa
sus vas de acceso. Desde esta perspectiva, los adjetivos local/ territorial, ganan
sin duda otra significacin.

Si bien no soy partidario del abuso de adjetivos referidos al Desarrollo

(sostenible, policntrico, humano, etc); creo que los trminos Local/ Territorial
no constituyen una caracterstica descriptiva del Desarrollo; sino que determinan
una forma de concebir el mismo. Unir el Desarrollo al Territorio (como
construccin humana) es vincularlo definitivamente a las capacidades sociales y
al incremento de las competencias de las personas y al buen uso de los recursos
y desvincularlo de miradas fetichistas, que van desde versiones modernas (por
ej: los valores de bolsa), hasta histricas (la belleza de paisaje o de la
abundancia de minerales).

33
4.- El Desarrollo como escenario conflictivo.

Al iniciar mi trnsito profesional, hace ya muchos aos, mi mpetu pro-

desarrollo siempre se enfrentaba a una evidencia y a un dilema, que no por ser
permanentes resultaban fcil de desentraar. Porqu amplios territorios,
dotados de razonables condiciones materiales, en el que la casi totalidad de los
actores sociales y polticos se manifestaban a favor del Desarrollo, se mantenan
sub-desarrollados?

El tiempo, la repitencia de la escena y las reflexiones sucesivas me ayudaron a

borronear una respuesta, en tres sentidos: a) siempre se soslaya la componente
conflictiva de un proceso de Desarrollo, b) Esa omisin es la que permite la
existencia de consenso discursivo y c) Obviamente se trata de un acuerdo estril,
ante las dificultades reales de la construccin del Desarrollo.

Sobre este punto, corresponde detenerse; porque la comprensin de los

mecanismos sociales que se constituyen en barreras invisibles al Desarrollo; es
para m el aspecto central de un programa de Desarrollo Territorial.

Cmo se construye el falso consenso Desarrollista?

En primer lugar, existe una clara buena imagen de parte del concepto
Desarrollo, al punto de poder considerarlo hegemnico culturalmente9.
Resulta muy difcil, sobre todo en lugares retrasados econmica y socialmente,
sustraerse del halo esperanzador que aquel genera, y que por supuesto muchas
veces proviene de una expectativa realista. All donde el subdesarrollo se hace
sentir con toda crueldad y donde sus manifestaciones externas violentan la
sensibilidad de cualquier persona, es mucho ms difcil no adherir, auque sea de
palabra, a un conjunto de ideas (aunque controversiales) que implican remover

9
Me refiero sencillamente a que no se conoce ninguna posicin explcita a favor del subdesarrollo.
34
obstculos sociales, econmicos, culturales a los fines de repensar la
organizacin social, en trminos de mayor competitividad econmica y
equidad.

En segundo lugar, esas posiciones son acompaadas, por una cuota de

ingenuidad doble, que supone que el Desarrollo no genera conflictos, y que es
un fenmeno que se instala de una vez, como si se tratase de un artefacto, que no
implica un cambio sustantivo de roles y actitudes sociales, la mayora de ellas de
difcil concrecin, como por ejemplo: que algunos deberan pagar ms
impuestos.

En tercer lugar, se atribuyen al Desarrollo bondades que no le pertenecen; como

si pudiera ser constructor de soluciones a medida de los deseos de cada una de
las personas.

En cuarto lugar, muchas veces quienes dicen defender el Desarrollo, no tienen la

criticidad o la valenta para alertar sobre su carcter eventualmente conflictivo.
Bien porque, en una desnaturalizacin del pensamiento catlico, creen en esa
especie de asimilacin del Desarrollo al Paraso, bien porque no hemos llegado a
comprender que se trata, de alguna manera, de una opcin poltica, cuyas
posibilidades de concrecin dependen de intervenir, administrar y en el mejor de
los casos resolver tensiones sociales, que se apoyan en intereses e ideas
enfrentadas y que por lo tanto, generalmente son de difcil resolucin.

Esas cuatro razones explican el consenso discursivo a favor del Desarrollo;

ahora veamos porque se transforma en un discurso estril.

35
4.1.- El Consenso por el Subdesarrollo. El Dilema arriba-abajo

Lo complejo de la cuestin es que en sentido contrario, las opciones polticas a

favor de concentrar la riqueza, maniatar a las fuerzas sociales, limitar los
espacios democrticos, desentenderse de la sostenibilidad, promover modos de
vida que generen dependencia, etc; existen, aunque no se manifiesten
externamente de un modo abierto, ni se llamen Partido del Subdesarrollo o
Consenso por el Subdesarrollo lo cual hara las cosas infantilmente ms
claras.

No slo esos sectores existen y se expresan de manera solapada, como

defensores del Desarrollo, sino que su accin, muchas veces inconsciente, es
verdaderamente inteligente y bien direccionada. He escuchado encendidas
defensas del Desarrollo de parte de empresarios claramente explotadores y de
polticos despreocupados de la cuestin, y an ms he odo en nombre del
Desarrollo posiciones absolutamente conservadoras de izquierda y de derecha, u
otras posiciones imposibles de ser defendidas con algn dato fidedigno en la
mano.

De las muchas consecuencias que se derivan de existir este tipo -solo

aparentemente- extrao de Consenso Anti-desarrollista; la que a mi entender es
ms compleja de resolver, se vincula a la tensin que se genera entre las ideas de
autonoma10y la posibilidad de una intervencin externa promotora de
movilizacin ciudadana y de alteracin de un statu quo muchas veces
cuestionable.

Cuando muchas veces se concentra el debate sobre el Desarrollo en la cuestin

presentada como antagnica entre dos alternativas: desde arriba (normas
10
Dicha autonoma, leda como preservacin de una cierta capacidad de decisin en el entramado local respecto
de recursos locales, normas de aplicacin local y pautas de vida locales.
36
nacionales, promociones, inversiones de origen extra-territorial, etc), o desde
abajo (capacidad de organizacin de actores locales, aprendizaje en terreno,
acuerdos pblico-privados, etc); sin dejar de apreciar la calidad de esta segunda
visin a la que adhiero con conviccin decidida; creo que muchas veces se
idealiza un abajo utpico e inexistente, como una sociedad cargada de virtudes
y capaz de generar transformaciones per se.

An con todas las prevenciones que una intervencin desde arriba genera,
creo que la visin idealizada de las opciones desde abajo a veces carecen de
todo confronte con la realidad. Se exacerba el planteo tensional arriba-abajo,
como versin de un afuera-adentro no muy bien resuelto, llegando a posiciones
cuanto menos monopolistas y no slo en trminos econmicos, sino culturales y
polticos.

Corresponde sealar, que una cierta porosidad social para aceptar lo de afuera
como estmulo, una capacidad de hacer comparaciones constructivas, un
posicionamiento en torno a la informacin global, una cierta revisin de pautas
de vida en funcin de nuevos criterios econmicos o sociales, asumidos
crticamente y discutidos democrticamente, son tan indicadores del Desarrollo
de un territorio como el producto per capita; y que la autonoma no debera ser
la excusa de oligarquas locales para cerrar un territorio y reeditar formas
modernas de feudalismo con prosa desarrollista.

Es tan sano evitar los aspectos ms arrasadores de una visin que ve a todo
territorio exclusivamente como mercado y por lo tanto abordable y
conquistable, como tambin evitar (sobre todo en Amrica Latina) la
conformacin de enclaves culturales cerrados y de ciudadana disminuida o
controlada.

37
4.2.- La Deslegitimacin institucional.

Una segunda causa de esterilidad (adems del cierre a los estmulos externos),
que se observa reiteradamente, y que no se encuentra del todo desligada de la
existencia de un consenso por el subdesarrollo, en la experiencia argentina y
latinoamericana, tiene que ver, con cierto desdibujamiento creciente del rol de
las instituciones pblicas en el Desarrollo; y sobre todo en la falta de
comprensin de la necesidad de un conjunto de organizaciones pblicas
articuladas (estatales y para estatales), que dispongan de capacidad de accin,
normas adecuadas, recursos suficientes, soporte tecnolgico, personal entrenado
y sobre todo: legitimidad, para poder incidir en los procesos sociales y en el
espacio del mercado. No parece razonable suponer, que objetivos pblicos se
puedan conseguir exclusivamente con actuaciones privadas, por ms que
muchas de estas tengan valor pblico.

Ahora bien, un Estado que acta, regula, controla, dicta normas, aplica
sanciones, reasigna razonablemente recursos, etc puede ser una incomodidad
para quin tiene una situacin ventajosa, para quien no quiere competidores,
para quien tiene privilegios, para quien realiza una actividad controversial o
decididamente negativa, para quien concentra un poder social excesivo, etc (o
todo ello junto). En cualquier caso, preferiran o bien un Estado dbil, en todas
sus versiones (profesionalmente descalificado, econmicamente desfinanciado,
tcnicamente atrasado, carente de una relativa autonoma poltica, etc) o intentar
la cooptacin del proceso poltico, o ambas cosas a la vez.

Lo expresado no implica una toma de partido sobre el intervencionismo

econmico del Estado, que es otro tema; sino algo mucho ms primario y quizs
ms difcil: recuperar la capacidad del Estado de articular fuerzas sociales y
organizarlas en base a normas de origen democrtico, evitando depender en

38
exclusiva de alguna de aquellas fuerzas en particular. Lo dicho tampoco implica
una visin idealizada del Estado (en mi caso particular, el desencanto al respecto
es grande y mis sospechas sobre las razones del incremento de actividades
estatales por lo general tambin); pero lo cierto es que las alternativas existentes
a una organizacin social fundada en una estatidad razonablemente autnoma
son, sin dudas mucho peores.

Los procesos concretos de cooptacin poltica y control del aparato pblico, a

los fines de evitar que el mismo se constituya en referencia para la organizacin
social, y una fuente de anlisis e intervencin eficiente en la construccin del
Desarrollo, por lo general se apoya en economas dbiles, sociedades civiles
tambin dbiles, maniatadas o culturalmente marcadas por la represin y se
consolida con la organizacin de formas de financiamiento de la vida poltica
que la hacen altamente dependiente de empresas, corporaciones o del mismo
control del aparato estatal, con la carga de deslegitimacin que ello implica.

Por eso mismo, a excepcin de los EE.UU, los Estados con altos estndares de
Desarrollo, destinan (aunque de modos muy diferentes) una adecuada y
razonable cantidad de recursos al financiamiento de la vida poltica, fundando
tal decisin en dos convicciones: a) El financiamiento pblico de la poltica, an
siendo oneroso, termina siendo ms econmico en trminos sociales, que el
financiamiento oscuro de la poltica. b) Una organizacin compleja como el
Estado, requiere de polticos de profesionalidad para su manejo y tal
profesionalidad no puede ser puesta en riesgo en cada recambio democrtico,
por lo tanto es necesario financiar la actividad poltica, tanto del oficialismo
como de la oposicin, o sea la actividad poltica en tanto tal, para evitar la
desprofesionalizacin cclica y costos de aprendizaje excesivos.

39
4.3.- Vanguardias reaccionarias.

En tercer lugar, por si ya no fuera evidente la naturaleza conflictiva del

Desarrollo, con el denominado Consenso por el Subdesarrollo, o con los
problemas emergentes de unas instituciones pblicas (no casualmente) dbiles
para intervenir, ha aparecido un problema nuevo: Y es que en sentido
diametralmente contrario de aquellos que asimilan el Desarrollo con el Paraso,
en los ltimos aos se ha ido construyendo de la mano de ideas confusas,
estadsticas caprichosas y mensajes catastrofistas; una visin primitivamente
regresionista de la accin humana, que valora negativamente casi toda
intervencin sobre lo que se considera un devenir natural. La situacin no
sera especialmente preocupante, de no ser por el rol que juegan muchos medios
de comunicacin, a veces ms proclives a estimular la espectacularidad (siempre
a mano) que la reflexin. Adems disponen de un banco enorme de imgenes
impactantes, de situaciones generadas por intervenciones fallidas, para fundar
expresiones igualmente impactantes, pero no siempre fidedignas.

Sin dudas se trata de una tendencia, que nos interesa plantear, justamente para
preservar la racionalidad en la reflexin sobre el Desarrollo. Desde ya que al
tratarse de un fenmeno complejo y multicausado, el Desarrollo es vulnerable a
las simplificaciones, y por eso, noticias aisladas, reflexiones sueltas y
comparaciones no siempre felices, pueden exagerar los problemas (reales) que
cualquier proceso de transformacin genera. No es que se trate como en el
primer caso planteado (El consenso) de una difusa conformacin poltica,
sino ms bien una tendencia cultural que al reivindicar el peso de la imagen
como transmisor de informacin, por sobre los datos circunstanciados, va
creando un conjunto de prejuicios con alta impacto en las futuras decisiones
pblicas.

40
4.4.- Preservacin-explotacin o administracin racional.

En cuarto lugar, no es menos conflictiva la convivencia entre dos convicciones

crecientes, antagnicas y ciertamente irresolubles. Una economicista que
sostiene que el nico motor de cambio social sustantivo es el incremento de la
tasa de inversin (por cierto imprescindible). Se trata de una simplificacin in
extremis del fenmeno del Desarrollo, que al tiempo que le resta riqueza a las
respuestas organizacionales posibles que los retos del subdesarrollo impone;
generalmente en Amrica Latina degenera hacia modos grotescos de atraccin
de inversin extranjera.

La otra posicin conservacionista atribuye un valor crtico a los recursos

naturales disponibles en un territorio, y su preservacin o uso de beneficio
pblico se lo pretende organizar desde visiones cuasi monopolistas o de uso
preservado a nacionales. De ms esta decir que una preservacin exitosa en
esa lectura dificulta en mucho el aumento de la tasa de inversin.

La tensin preservacin- explotacin, demostrativa de un escenario conflictivo,

es de difcil resolucin en Amrica Latina; porque no obstante todo lo que se
pueda escribir sobre uso racional de los recursos y otras ofertas mediadoras; la
debilidad institucional de la que hablamos arriba juega un rol clave,
transformndose en la piedra angular de la imposibilidad de instalar pautas de
comportamiento pblico adecuados a una conjugacin de objetivos diversos
(explotacin/ preservacin), a ser sistemticamente evaluados.

Es sorprendente observar como se trata de convicciones que construyen

impedimentos severos al desenvolvimiento de los recursos, y las menos de las
veces se hace suficiente hincapi en la posibilidad de actuacin de una trama

41
institucional de regulacin y control, que pueda constituir el principio de una
solucin.

4.5.- Participacin, ms que elecciones.

En quinto lugar y como mxima demostracin las dificultades que estamos

exponiendo, esta la cuestin de la Participacin, tan meneada en el mundo del
Desarrollo Local y sobre todo tan desnaturalizada.

Definir la naturaleza participativa de un Programa de Desarrollo, es

conflictivo en muchos sentidos; es necesario tener en cuenta: a) Cundo un
programa es participativo?, b) Qu cuestiones conexas genera la participacin
en los asuntos pblicos?, c) Cules son los aspectos controversiales de la
participacin?.

Empezar con una pequea ancdota: Recuerdo haber participado de reuniones

de unos 30 vecinos en la Ciudad de Buenos Aires, en las cuales debamos opinar
y recibir informacin sobre la confeccin del presupuesto de la Ciudad respecto
de nuestro barrio de 250.000 habitantes, y a ese ejercicio llamarlo
participativo en virtud de algunos carteles que se haban colocado en la va
pblica; aunque al menos los escasos treinta podamos considerarnos
ciudadanos. En sentido inverso he presenciado estadios llenos de personas
convocadas sin saber a qu ni porque y slo temerosas de alguna represalia o
expectantes de algn beneficio a cambio.

Si hay algo complejo en nuestras desencantadas y castigadas sociedades, es

definir y perfeccionar criterios de participacin; pero bien vale atender que algo
no es participativo en funcin de un rtulo.

42
La participacin y en consecuencia el denominado empoderamiento
incremento a favor de la ciudadana del conocimiento y control de los procesos
que afectan el espacio pblico, no es obra de la espectacularidad, de los golpes
de efecto o del amontonamiento; y en ningn caso es remedio para defectos
pblicos de otro origen; siguiendo con los dos ejemplos expuestos: un gobierno
con un dficit de muchos aos, y con problemas para resolverlo por incapacidad
de cobrar adecuadamente los impuestos, no lo resuelve juntando gente en un
escuela en horas absurdas para el 90 % de los ciudadanos; y en el segundo caso
una gestin negadora de los servicios ms elementales no se transforma en
participativa por poder exhibir lo que no es ms que una capacidad de
extorsin inteligente.

Como comparto la idea de recuperar lo pblico como espacio poltico, y como

creo que el Desarrollo no es obra (exclusiva) de decisiones de gabinete poltico
o empresarial, no puedo ms que defender los intentos de expansin de la
participacin; con cuatro salvedades: a) la participacin en las sociedades
modernas, comienza por garantizar la buena informacin, b) la participacin
ciudadana, no exime a la organizacin estatal de sus obligaciones, entre las que
se encuentra dotarse de capacidad tcnica para enfrentar los problemas
complejos que hacen a la calidad de vida, c) la movilizacin ciudadana es slo
una forma de participacin, muchas veces imprescindible, y otras tantas no la
ms adecuada para el caso en cuestin, d) frente a problemas complejos,
carentes de soluciones ideales, e imposibles de ser resumidos en dos posiciones,
la participacin asamblearia puede contribuir slo relativamente a la bsqueda
de soluciones, atento la necesidad de enriquecer la cuestin y generalmente la
imposibilidad de simplificarla.

El proceso de incremento de la participacin, merece una reflexin desde la

poltica por encima del impulso de momento. Cmo puede participar la

43
ciudadana hoy? Qu aspectos logsticos, de lenguaje y de cultura asociativa
hay que tener en cuenta? Cmo proveo a todos los ciudadanos de informacin
de calidad, para estimular su participacin? Cmo las instituciones pblicas
(gobierno y parlamentos locales) y las Organizaciones de la Sociedad Civil
organizan conjuntamente un programa de incremento de la participacin? Qu
exigencias al ciudadano, debe tener la participacin actualmente? Qu garantas
jurdicas tiene el proceso de participacin?

Y adems siempre tener claro que la participacin no exime a las autoridades

pblicas de sus responsabilidades; slo constituye un intento por recuperar el
sentido de la vida democrtica en sociedades muy complejas. Un programa de
Desarrollo mal concebido no pasa a ser bueno porque se disee en un contexto
participativo; pero a contrario sensu, uno bueno puede ser mucho mejor si en su
diseo cont con la aportacin de los ciudadanos.

El contexto de la participacin ha cambiado con el proceso de des-

industrializacin, hemos pasado del conflicto obrero-patronal por la distribucin
de la renta a la emergencia de nuevos conflictos de canalizacin menos
estructurada (conflictos inorgnicos), sin instituciones coordinadoras -como en
su momento eran los sindicatos- y muchas veces dirigidos frente a interlocutores
inexactos o ante Administraciones incompetentes para la potencial solucin del
conflicto (conflictos asimtricos).

El nuevo escenario de conflictos es de una enorme capacidad de estrs socio-

gubernamental, y ha expandido la reflexin sobre dos cuestiones estrictamente
asociadas: la participacin y el gobierno de lo pblico.

Claramente ahora se aoran los mucho ms predecibles y resolubles conflictos

de fbrica; que el actual desafo de gestionar frente a reivindicaciones de un

44
colectivo disperso sobre temas pblicos que muchas veces se resuelven en la
esfera privada (como la discriminacin por razones del ejercicio de la
sexualidad). La nueva agenda social, excede la distribucin de la renta como
factor de conflicto, incorporando nuevos problemas, pero la capacidad de
respuesta estatal no ha crecido paralelamente.

La relacin participacin-gobernabilidad, lamentablemente, implica una lectura

reduccionista, que instala la participacin exclusivamente en el escenario
conflictivo; cuando quizs el desafo es construir una cultura de participacin,
que naturalice instancias abiertas, para evitar esa idea reducida de ciudadana
en la emergencia que a su vez asocia gobierno exclusivamente con control de
conflictos.

Sin embargo, lo que parece elemental no lo es; entre otras cosas, porque el
estmulo de la participacin requiere de conviccin democrtica, de muchas
acciones pblicas, de un andamiaje complejo de decisiones. No se trata de decir
participen! y problema resuelto (pensemos en escenarios con 1/4 de la
poblacin con problemas de empleo 1/3 con NBI). Una buena poltica de
promocin de la participacin pone en juego: el conocimiento de los hbitos
ciudadanos, la escala de gobierno a cargo de los temas pblicos (la
descentralizacin en grandes ciudades, es un tema significativo), la continuidad
en las acciones, la simplificacin de algunos hechos participativos, etc.

En cualquier caso y an con sus reconocidos defectos, el funcionamiento de

unas elecciones democrticas, regulares, con pluralidad de candidatos que
tengan garantizado un mnimo acceso a los medios de comunicacin; es el
primer eslabn de participacin a garantizar (y por cierto a perfeccionar). Y
aunque son ciertamente insuficientes, no hay que caer en la desvalorizacin de
las mismas.

45
La paradoja del sistema poltico argentino, es que an en una situacin de
extrema debilidad y no reconstituida razonablemente la confianza ciudadana en
las instituciones; ningn sector sustantivo de la vida pblica se plantea como eje
central movilizar a la ciudadana en trminos de una participacin creciente y de
calidad; quizs confiando excesivamente en la fase expansiva del ciclo
econmico, como factor estabilizador del proceso poltico.

A los muchos y trillados motivos de la baja participacin y de las

participaciones fallidas, no hay que restarle: la insuficiencia de las categoras
con que se convoca a ser parte y la incapacidad del Estado y los actores pblicos
en aadir creatividad a los procesos de participacin. Muchas veces se cree que
participar es slo levantar un brazo; cuando en realidad eso debera ser en
cualquier caso slo un colofn de ser parte de una vida pblica compartida y con
sentido.

Uno de los secretos de cualquier poltica de participacin es observar como

los ciudadanos actan en el espacio pblico; porque participar no debe ser un
hecho contranatura. Lo ms fcil desde la Administracin es repetir clichs.
Por ejemplo, en vez de repetir sin demasiado fundamento que los jvenes ya no
se agrupan, analizar mejor que agrupaciones producen y si corresponde
estimularlas. Aunque parezca trivial, hoy el Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires, a pesar de que decenas de chicos se juntan en cientos de esquinas de la
misma a practicar skate es incapaz de adaptar 10 plazas para que tengan
lugares adecuados, para hacer lo que les gusta y los socializa, y para que la
lectura de lo pblico no se reduzca al polica que sistemticamente los fastidia
con preguntas y requisas. Es slo un ejemplo de las miles de situaciones
cotidianas que podran ser objeto de una mirada pblica, lo que a su vez
generara un entorno favorable a una cultura de participacin.

46
4.6.- Las barreras invisibles.

Luego de todo el repaso de situaciones socio-polticas; me fue quedando claro

que, an antes de analizar los recursos naturales o financieros, antes de ver como
se encadenan procesos productivos, antes de evaluar la conectividad fsica y el
soporte logstico de la actividad econmica, etc existan y existen otros
problemas que constituyen un lmite al Desarrollo.

En aquellos territorios mencionados arriba, aquellos de razonables posibilidades

y consensos aparentes pero estriles; el desarrollo no ha sido posible por muchos
motivos, entre los que no hay que dejar de destacar: a) la existencia de oposicin
al Desarrollo. La existencia cierta, muchas veces de un consenso por el
subdesarrollo, al menos de los actores sociales incluidos (la voz de los
excluidos es en esos mbitos casi inaudible). Se trata de un consenso que adopta
muchos ropajes, a veces es la defensa exagerada de modos de vida contra el
cambio o de privilegios de aldea por ejemplo: mano de obra domstica
disponible a precios de vergenza. A veces son reflexiones que vienen de la
mano del fatalismo o del miedo, e incluso la exacerbacin de los riesgos,
muchas veces ciertos, que el Desarrollo implica; lo cierto es que ms all de
posibilidades y condiciones econmicas, no aparecen las fuerzas intangibles que
son parte de un proceso de Desarrollo (bsqueda de beneficios materiales y su
distribucin, gobierno sobre el entorno y sobre los recursos crticos, incremento
de la capacidad innovativa, etc). b) Una significativa, creciente y lamentable
desvalorizacin de la va institucional, como fuente de construccin de
alternativas para el mejoramiento de la calidad de vida, c) El peso creciente de
una cultura de pesimismo civilizatorio, negadora de los beneficios de la accin
humana, y especialmente de los beneficios de la accin colectiva organizada y
exaltadora de los riesgos y problemas de las transformaciones que puedan

47
proponerse, d) En cuarto lugar, las dificultades para crear un equilibrio entre las
necesidades de uso y explotacin de los recursos y los criterios de su cuidado o
preservacin. Especialmente las dificultades de generar un debate pblico
calificado al respecto, como fundamento de soluciones institucionales estables,
e) la existencia de barreras concretas a la participacin no suficientemente
problematizadas por los sectores que constituyen la oferta poltica, al menos
en el caso argentino.

Con todo, debo destacar que el consenso por el subdesarrollo es por lo general
una actitud que contiene cierta racionalidad (aunque nos duela). Quines lo
sostienen sospechan, con razn, que un proceso de Desarrollo se sabe como
comienza pero no como termina; y si quienes as piensan estn bastante
satisfechos con sus vidas y realidades: por qu abrir la Caja de Pandora?. Es
una postura cmoda, til y racional. O al menos, ms racional que pensar que el
Desarrollo mejora la situacin de todos y no afecta a nadie.

Por cierto ese anti-desarrollismo de letargo, es una actitud y un razonamiento

primario y cnico, desligado de la penosa realidad de muchas personas; y
adems parte de una visin aislada de la realidad y el territorio; suponen,
increblemente, que nada que pase extra-territorio alterara al mismo, y en esa
conviccin pretenden evitar con nuevas murallas (ms mentales que
econmicas o polticas) las influencias desestabilizadoras de un mundo en plena
transformacin.11

Hay que destacar a los actores del Consenso por el subdesarrollo como los
primeros en advertir que el Desarrollo es un orden conflictivo. Ellos saben que
jvenes con empleos y recursos son ms cuestionadores que sin empleo, ellos
saben que resueltas las necesidades primarias las demandas sociales van a
11
Muchas de las fuerzas polticas globafbicas, son de raz decididamente conservadora, reaccionaria y
xenfoba.
48
ms, ellos saben que sin desempleo el debate sobre el ambiente toma otro
rango, ellos saben que mejor acceso a la informacin hace menos sostenible las
desigualdades injustificadas, etc, etc, en suma ellos s saben que el Desarrollo no
es el paraso y prefieren contener y controlar una sociedad subdesarrollada
que asumir el riesgo del Desarrollo.

Concebir el Desarrollo como un escenario conflictivo, no es antojadizo; surge

tanto de la observacin de las evidentes tensiones que se generan ante cada
cambio, como de la comprensin de que los cambios sociales requieren de un
esfuerzo social adaptativo muy intenso, no existiendo siempre elementos
(calidad de liderazgo, cultura de dialogo, o incluso excedentes a distribuir, etc)
para que tal proceso no sea traumtico. Por ello, simplemente no se me ocurre
que el cambio entre un orden social subdesarrollado y uno desarrollado pueda
hacerse sin conflictos. Prrafo aparte merece la capacidad de una sociedad para
procesar los conflictos de modo inteligente, para comprender fenmenos
nuevos, para movilizarse anticipadamente, etc.

4.7.- Desarrollo como construccin de ciudadana y como orden conflictivo.

Calidad institucional y problemas conceptuales.

Vincular el Desarrollo con la construccin de ciudadana y pensarlo como un

orden conflictivo, tiene infinitas derivaciones; entre las que corresponde
destacar, la incorporacin de la calidad institucional como elemento constitutivo
del Desarrollo.

En efecto, no parece razonable suponer, a esta altura de la experiencia, que

cuando afirmamos construccin de ciudadana nos referimos exclusivamente
al nmero y la amplitud de derechos escritos establecidas en un cuerpo

49
normativo. La dependencia absoluta para la vigencia de la ciudadana, de la
existencia de otros factores, nos remiten a la cuestin de la calidad institucional.

Se podran enumerar decenas de factores que integran el concepto de calidad

institucional. Desde una visin estatalista del concepto: la existencia de un
Poder Judicial independiente, calificado profesionalmente y financiado
razonablemente; hasta el cumplimiento estricto de los procesos de formacin de
normas, las garantas existentes para la pluralidad en el acceso a la informacin
y la posibilidad de su difusin, el adecuado respaldo presupuestario a las
polticas pblicas destinadas a materializar los derechos consagrados, entre
otros. Desde una visin ms amplia: la confianza que los ciudadanos tienen en
las instituciones, el comportamiento cvico de los ciudadanos, la
representatividad de las instituciones de la Sociedad Civil, etc.

En funcin de eso, hay tres aspectos importantes a destacar: a) As como puede

sostenerse que la calidad institucional es un elemento constitutivo del
Desarrollo, tambin hay quienes sostienen que la calidad institucional es una
resultante del Desarrollo; como veremos abajo la diferencia no es menor. b) Se
ha extendido con bastante xito en Argentina, en mi parecer errneamente, la
idea de que la calidad institucional se relaciona con la inmutabilidad normativa
exclusivamente con la formulacin de normas proclives a mejorar el
funcionamiento del mercado. Quizs el error se haya originado en algunas
posiciones formadas en la especial experiencia de la salida de la
convertibilidad. c) La relacin entre calidad institucional y calidad de
crecimiento econmico.

El primer aspecto, al parecerse bastante una versin sofisticada del huevo o la

gallina, es sin embargo algo delicado. Quines pensamos que la calidad
institucional es un elemento constitutivo del Desarrollo en el fondo lo que

50
hemos hecho es des-vincular parcialmente el Desarrollo de una visin
coyuntural del ciclo econmico, adems de dejar de considerar la evolucin
econmica como un fatalismo (no todos los pases que coyunturalmente crecen
van al Desarrollo, ni todos los que coyunturalmente decrecen van al
Subdesarrollo). A la inversa, en algn sentido creemos que en definitiva el
Desarrollo es una construccin ms cultural, y que de la existencia de ciertos
valores, del impulso a ciertas actitudes, de las convicciones compartidas en
trminos de una conciencia extendida respecto del sentido de la vida colectiva,
se derivan resultados econmicos no coyunturales.

Adems creemos que la calidad institucional depende menos de la riqueza

disponible, que de la matriz de constitucin del Estado y de las relaciones
Estado-Sociedad (como ejemplo palpable, veamos el irresoluble problema de la
mafia en la rica Italia). Lo dicho no quiere decir que los recursos econmicos
no tengan ninguna influencia en materia de calidad institucional, simplemente
que no son el nico factor determinante. En concreto: el Desarrollo no tiene
tanto que ver con los recursos materiales que se disponen, sino con lo que las
Sociedades hacen con esos recursos.

En contrario quienes creen que la calidad institucional es una resultante del

Desarrollo, en el fondo piensan que el conjunto de garantas que de la calidad
institucional se derivan son una exclusividad de los que pueden. Y aunque es
estrictamente cierto que una sociedad ms rica esta en mejores condiciones de
financiar iniciativas que hacen a la misma, no es un determinismo probado (el
caso de los pases rabes petroleros parece ser una demostracin suficiente,
no?).

Ambas visiones pueden considerarse de algn modo, complementarias e

insuficientes; y aunque corresponde escapar de perfeccionismos y de visiones

51
ingenuamente peligrosas que suponen que cualquier Estado puede garantizar en
toda circunstancia un nmina siempre creciente de derechos (ms propio de un
desahogo que de una construccin); creo que la primera opcin, exige a los
diseadores de polticas, siempre preguntarse sobre la cuestin central de la
ciudadana, a la hora de tomar decisiones, sin postergarla para un despus
muchas veces inalcanzable.

La segunda cuestin, referida a identificar la calidad institucional con cierta

estabilidad normativa; es sin dudas un problema de poca. Si bien no cabe
duda de lo altamente pernicioso que es la mutacin sistemtica de normas y la
existencia de regulaciones que alteren permanentemente las reglas de juego del
proceso econmico; de ello no se deriva que su contraria: la rgidez normativa y
la aceptacin incuestionada de las reglas de mercado, sean una virtud. Muchas
veces pueden esconder, detrs de un discurso institucionalista la velada
intencin de conservar privilegios, de mantener un statu quo inaceptable o de
fundar en cuestiones, sin dudas discutibles y modificables en toda sociedad sana,
un discurso ptreo (nico), intentando limitar la capacidad social de
construccin de alternativas.

Y es tan nocivo para el Desarrollo: a) un contexto normativo voltil y maleable,

que permite la corruptela de la proximidad al funcionario que interpreta las
normas en su aplicacin, como b) un contexto rgido en materia instrumental
(acepto las rgideces propias de la civilizacin que vivimos), que impide no slo
al Estado actuar, sino que de algn modo se interpone a la idea de cambio
consensual, estimulando las transformaciones va crisis terminales; y c) por
ltimo es tambin muy negativa la visin que le resta todo valor a las normas y
al modo de su modificacin; considerando slo importante que se generen
condiciones de crecimiento econmico. A izquierda y derecha, existen
concepciones de tendencia anmica, que minusvaloran procedimientos, reglas

52
y formas. Se trata de una devaluacin de la idea de mediacin poltica (las
normas en definitiva son una consecuencia de un proceso poltico deliberativo),
donde lo nico que vale es el objetivo sectorial o individual.

La tercera cuestin que relaciona calidad institucional y calidad de crecimiento

econmico; refiere indirectamente a una nueva divisin internacional del trabajo
y sus derivaciones. Porque segn las estadsticas fras, pareciera no haber
demasiada relacin entre tasa de crecimiento pura y dura y calidad institucional
(considerada ms all de la seguridad jurdico-mercadista o de la estabilidad
en las reglas de juego); son decenas los casos de autocracias exitosas y a la
inversa de democracias quebradas.

Tal constatacin es la que lleva a pensar que los territorios slo deben
adecuarse a las demandas de los flujos de capitales, bajo el razonamiento que
dice: atraccin de capitales = mayor nivel de actividad e incremento de la
eficiencia econmica = Desarrollo.

Se trata de un razonamiento muy parcializado; porque lo que poco a poco se va

evidenciando con mayor fuerza, es que el flujo de capitales no responde a una
sola lgica. En concreto: la especulacin con bonos de corto plazo, las
inversiones en I + D, la instalacin de plantas industriales, etc; se apoyan en
flujos de capitales que responden a distintas lgicas. Y cada vez ms se insina
la mxima: capitales de alta calidad buscan destinos de alta calidad, capitales
de baja calidad buscan destinos de baja calidad. Adems la calidad
institucional del destino condiciona las reglas de desarrollo de las actividades,
por caso alguien cree que el comportamiento ambiental de las compaas
petroleras es idntico en el Mar del Norte y en Nigeria?

53
En esta concepcin, la calidad institucional opera como un selector de
inversiones; buscando una atractividad direccionada. Y es lo que explica el
crecimiento de pases en teora muy caros (como el caso de Finlandia Gran
Bretaa)

El estndar institucional elevado es un mecanismo de seleccin de capitales en

trminos de calidad; porque es un factor de decisin en la inversin de largo
plazo, tan fuerte como es la rentabilidad en el corto plazo.

Y sin dudas, contar con normas adecuadas, con tradicin de respeto a los
procesos en la modificaciones normativas, con un Poder Judicial independiente,
etc, son muy importantes a largo plazo. Pero adems de dicha calidad
institucional-macro, en una concepcin territorial del Desarrollo importa la
calidad institucionalespecfica o sea el conjunto de condiciones
institucionales de desenvolvimiento de una actividad (por ejemplo: cul es la
relacin Universidad- empresa en dicha actividad? es el tratamiento fiscal
discriminatorio? hay estmulos a la internacionalizacin de la actividad?).

Tal calidad institucional especfica es la construccin de un conjunto de

relaciones formales e informales, cuyo fin es (en un mundo incierto) crear
mecanismos de predecibilidad e incremento de la eficiencia; que hacen que un
sitio, un territorio sea ms atractivo que otro para tal actividad, generndose,
desde las instituciones y no desde la naturaleza, ventajas de especializacin y
aglomeracin (como veremos en el captulo 7), siempre compatibles con el
ejercicio pleno de la ciudadana.

54
5.- El gobierno de lo local.

Lo que conocemos por gobierno local no tiene una presentacin homognea a

escala global, y no ha sido igual a lo largo del tiempo. Ahora mismo, somos
testigos de una revalorizacin del gobierno local, y es importante comprender
porque sucede. Adems de remarcar que si bien como dijimos en el Capitulo 3
Desarrollo Local no es sinnimo de Desarrollo Municipal, sera absurdo
ignorar el importantsimo rol del Municipio como generador de condiciones de
Desarrollo, cuestin sobre lo que se ha estudiado y reflexionado mucho en los
ltimos aos.

En principio debe destacarse que antes del nacimiento de cualquier estructura

poltica de mayor escala o sofisticacin, el primer nivel de gobierno
construido por las primitivas sociedades, l que fue determinando lentamente la
separacin del espacio pblico del privado, fue obviamente el nivel de la
gestin de proximidad. En un primer momento ese gobierno primario, era
todo el gobierno. Y fue as, porque hasta la aparicin de ciertas tecnologas,
que pueden romper la barrera de la distancia, hay una cantidad de cuestiones
pblicas de lo ms elementales que slo pueden resolverse en territorio (la
limpieza, la seguridad, etc).

Pero adems de ese principio de eficacia, la cercana era fuente de una primitiva
representacin, y no hay que soslayar la fuerza de la identificacin con el lugar
como fuente de pertenencia. Eficacia, representacin, pertenencia fueron pilares
de los primeros gobiernos locales.

As mucho antes que los Imperios clsicos y que los Estados Nacionales
modernos, se constituyeron centenares de gobiernos de pequea escala o de

55
aldea, sobre los que la historia se ha ocupado realmente poco y generalmente
mal.

Estos gobiernos se originan en el asentamiento poblacional y justamente van

dejando atrs la estructura clanica basada en la co-sanguinidad, atento que la
misma territorializacin genera referencia y atractivo y da lugar a la mezcla, a la
coexistencia permanente de personas de distinto origen (aunque sea cercano),
con distintas historias, referencias de poder y normas12.

Como vemos claramente, gobierno de proximidad, territorio y ciudad, son

conceptos que se entrelazan en el tiempo, y si bien hoy conocemos gobiernos
locales prcticamente rurales, esta claro que el origen del gobierno local es la
Ciudad, el hecho urbano, el asentamiento en el espacio, la apropiacin del
mismo y la generacin conceptual de espacio pblico y privado, como
situaciones diferenciadas.

El fenmeno urbano, su gobierno y las condiciones para el desarrollo local no

son cuestiones disociadas; sino al contrario son la manifestacin de un sistema
de relaciones gobierno/ economa/ organizacin territorial, que se ha separado
como objeto de estudio siguiendo la tradicin racionalista, pero que
indudablemente a veces es bueno reconstruir como unidad de anlisis.

Nuestro actual orden territorial es de centralidad urbana, donde las Ciudades

ven potenciados sus histricas funciones de concentracin, logstica y nudo de
informacin, por el peso creciente que en la economa informacional tales roles
implican y en funcin de los mismos organizan el territorio.

12
La exaltacin mitolgica de los enfrentamientos entre tribus latinas como origen de Roma, remite a la
situacin que hacemos referencia.

56
As como en algn otro momento el rol articulador de la ciudad se vinculaba a la
provisin de seguridad o a la conectividad fsica, ahora su rol es el de
administrador y organizador de informacin, como insumo de agregacin de
valor y calidad de vida.

Las ciudades que hoy conocemos -muy diversas entre s-, se dividen
bsicamente en tres tipos conforme los impactos territoriales de los sucesivos
cambios tecnolgicos. La distinta naturaleza de cada tipo obviamente afecta
su gobierno. Siguiendo una clasificacin europea, que creo es til
universalmente salvo excepciones, tenemos:

a) La ciudad clsica, que en Europa por lo general es Medieval o Barroca y en

Amrica Latina son las ciudades coloniales, en todos los casos cuando estas an
mantienen su fisonoma, circunscriptas con claridad en el espacio, de
dimensiones poco afectadas por la aparicin del automvil y por lo tanto
relativamente transitables a pie. Fueron (son?) ciudades muy segmentadas
socialmente, de roles predeterminados y de una baja o nula conflictividad de
desbordes inorgnicos13. En ellas por lo general el Municipio representa su
gobierno de proximidad sin mayores problemas y en el caso latinoamericano ese
gobierno alcanza generalmente un rea rural circundante donde la influencia
urbana es significativa.

b) Un segundo tipo de ciudad, es la ciudad metropolitana, claramente

conformada por una ciudad central y su conurbacin, como expansin del
impacto demogrfico de las migraciones generadas por la industrializacin. Es
una ciudad con mayor dispersin espacial, que tiende a especializar el uso del
suelo en funcin de actividades de convivencialidad incompatible (por ejemplo

13
Nuevamente nos ayuda el arte a explicar la realidad; el caso de la obra de teatro de Lope de Vega
Fuenteovejuna, es claro como muestra de la explosin de la inorgnica conflictividad aldeana a la que
hacemos referencia
57
la residencia y cierta produccin). Una ciudad donde la movilidad urbana
depende de medios mecnicos; y donde la conflictividad se organiza en torno a
la distribucin de la renta del proceso industrial (conflicto de clase obrero/
patronal). Es una ciudad con mayor movilidad social, y con una conflictividad
muy organizada donde la diferenciacin social se fundaba casi exclusivamente
en los niveles de ingreso. Estas ciudades han creado instituciones metropolitanas
para resolver problemas de esa escala (movilidad, residuos, prestaciones
sociales, etc); aunque hay casos como Buenos Aires, que an no lo han logrado
darse este tipo de organizacin.

c) Un tercer tipo emergente, es la Ciudad de la era de la informacin.

Claramente los cambios en la base productiva, la disminucin de la produccin
industrial en las conurbaciones de las metrpolis ms dinmicas del mundo y el
incremento de actividades terciarias de alta calidad (diseo, consultora,
procesamiento de informacin, actividades de investigacin, seguros y servicios
financieros, inmobiliarias, marketing, etc), sumadas a la capacidad de llevar
adelante muchos aspectos de gestiones complejas a una relativa distancia,
comienzan a dar lugar a un nuevo tipo de Ciudad cuyas caractersticas an se
estn definiendo, pero que implican una resignificacin del espacio urbano,
vinculado al uso intensivo de Internet, a nuevas posibilidades de movilizacin
(vuelos low cost y trenes de alta velocidad en Europa); por lo tanto se trata de
una Ciudad del espacio discontinuo, de las pertenencias fragmentarias, de las
clases medias neo-nmades, del bilingismo extendido y crecientemente de la
invisibilidad de los excluidos.

La necesidad creciente de que la ciudad se constituya en un espacio-nodo de

agregacin de valor por la va de la capacidad de procesamiento de informacin,
requerir de nuevas polticas pblicas urbanas vinculadas a la retencin de
capacidad humana, la generacin de entornos de conocimiento, la oferta de

58
calidad de vida para todos, dado que la misma ser motivo de migracin para
quines tengan mayores calificaciones.

El gobierno de este tercer tipo de Ciudades es un verdadero desafo para la

poltica y para la teora; ya exceden la escala metropolitana, su economa es
dinmica y fluctuante, su espacio requiere de enormes soportes
infraestructurales y su conflictividad (superada la era industrial) se vincula ms
a emergencias colectivas no vinculadas a la produccin, mal denominadas
tribales (modos de vida que reivindican derechos polticos: por ejemplo el
colectivo gay) o a demandas estrictamente de pertenencia o inclusin, de
colectivos con bajas posibilidades de integrarse dignamente a la nueva economa
(como es en Argentina el movimiento piquetero).

Por supuesto que una tipologa es simplemente eso y que cada Ciudad es una
realidad diferenciada; pero est claro que cada tipo de ciudad (clsica,
metropolitana, informacional), ha ido constituyendo su modo de gobierno; y
tambin ha ido construyendo su relacin con el aparato estatal como un todo;
una relacin sustantiva si queremos entender la recuperacin de un rol
significativo de los gobiernos locales como promotores del Desarrollo.

Como ya hemos insinuado, el desarrollo local no es una tarea exclusiva y

excluyente del gobierno local, ni implica la consagracin de cualquier
localismo; pero s debe representar una resignificacin del gobierno local, desde
roles meramente de servicios de proximidad, hacia la construccin de
condiciones de Desarrollo vinculadas a la oferta econmica de la ciudad y el
entorno, al soporte de infraestructuras adecuadas, a condiciones de cohesin que
disminuyan las fuentes de conflictividad y sobre todo de estmulo a la
innovacin, no slo econmica, sino poltica y cultural tambin.

59
Y para hacer estricta justicia con el municipalismo latinoamericano, cuyos
reclamos histricos son sistemticamente postergados por los gobiernos
centrales (autonoma, mejor financiacin, recuperacin o transferencia de
servicios con sus recursos-, etc); digamos que en Amrica Latina, la mayora
de los gobiernos locales an no estn siquiera en condiciones de gestionar
razonablemente los servicios de proximidad. Las pequeas ciudades en general
por dficit de capacidades organizacionales (y no solo financieras), y las grandes
ciudades por la magnitud de su crecimiento persistente y la insuficiencia de
gobierno sobre los procesos urbanos a dicha escala (no estara del todo mal,
mirar un mapa actualizado de sus reas metropolitanas y preguntarse quin
gobierna Mjico D.F, Sao Paulo o Buenos Aires?).

Queda claro, que la visin que reduce el gobierno local a mera Intendencia
debera archivarse y dar paso a la comprensin de que el gobierno local es
cualitativamente diferenciado de los restantes niveles de gobierno. Y esa
diferencia se nutre de dos aspectos: a) competencias especficas, b) mayor
incidencia en las que no le son especficas, en razn del conocimiento que se
deriva de la proximidad; prctica que no es muy habitual sobre todo cuando las
Administraciones Nacionales o Provinciales actan sobre el territorio con
demasiada independencia de los impactos locales de su accin.

Sin embargo, un gobierno local ms amplio, tiene algunas limitaciones para

ser instalado. Hay dos de naturaleza objetiva: la restriccin fiscal14, y la
restriccin tcnica, dada la baja inversin en capital humano en la mayora de
dichos gobiernos. Pero es interesante destacar una restriccin derivada de la
cultura poltica, que se vincula a ambas, y es la propia visin de Intendencia
de los gobiernos locales (como administrador de fondos que le vienen dados de

14
En Argentina la suma de las erogaciones de las casi 2.300 municipalidades (con exclusin de la Ciudad de
Buenos Aires, por su peculiar naturaleza jurdica), alcanzan entre el 7 y el 8 % del gasto pblico consolidado de
los tres niveles de gobierno. En Espaa esa cifra se eleva al 12 %, en Alemania supera el 30 %.
60
afuera), y en tanto tal impotentes para asumir una agenda de trabajo ms extensa
en materias como la promocin econmica.

Un proceso de re-localizacin de la gestin pblica, implica repensar la

organizacin territorial federal15, el cuadro de competencias, las facultades
fiscales y la responsabilidad fiscal de los distintos niveles de gobierno, el
sistema de coparticipacin, etc. Todo lo dicho implica una fuerte discusin sobre
el poder. Gobiernos locales ms amplios y autnomos no surgirn en tanto no
exista una demanda en dicho sentido.

En cualquier caso en argentina, hay algunas patologas centralistas,

inaceptables ya no en un pas federal, sino sencillamente en un Estado sensible a
la cuestin territorial. Como ejemplo tomar dos temas: a) la vivienda pblica:
las Municipalidades son actores secundarios en definiciones claves (tipologa de
vivienda, localizacin, etc) y en la mayora de los casos objeto de modos de
relacin cercanos a la extorsin; b) la gestin de infraestructuras significativas
(puertos, aeropuertos, nudos logsticos), donde los gobiernos locales no
participan en absoluto.

As como arriba sealamos que Desarrollo Local no era sinnimo de Gobierno

Local; est claro que sin gobiernos locales fuertes, es muy difcil creer que una
inteligencia central pueda resolver los problemas (tan diversos) de todo el
territorio. Generalmente la segunda opcin termina en un sistema de preferencia
por pertenencia poltica, que no solo lesiona la legitimidad democrtica y
condena a los ciudadanos a la incredulidad en su voto y en las autoridades
locales; sino que adems tiende a las respuestas homogneas y carentes de
creatividad, para todas las situaciones similares.

15
En un reciente artculo publicado por el diario La Nacin de Bs As.(18/07/2001) Titulado Unitarios y
Federales del Siglo XXI el Lic. J.J. Llach destaca la necesidad de avanzar en un proceso de esas caractersticas.
61
5.1.- La ciudad como soporte de la actividad econmica.

Si bien la importancia de la ciudad como actor econmico no es discutida; s es

relevante poner en juego qu ciudad es la generadora de Desarrollo o bien qu
modelo urbano es generador de ciudadana? La pregunta es especialmente
pertinente para Amrica Latina, que actualmente est viviendo otra oleada de
explosin urbana.

Crecientemente el mundo se est organizando como una red jerrquica de

ciudades de distinta escala e influencia; y esa tendencia, al parecer inevitable,
debe ser un insumo de polticas pblicas. En ese sentido, corresponde sealar
que el crecimiento incontrolado de las ciudades, es un generador de des-
economas muy significativas y por lo tanto obligan a repensar la poltica
urbana.

Si bien en las agendas polticas latinoamericanas la cuestin de la ciudad

aparece desplazado de las prioridades; corresponde insistir en la necesidad de
defender ciertos principios urbanos para que la ciudad pueda ser entorno de una
economa dinmica y de una ciudadana inclusiva.

a.- La revalorizacin del espacio pblico. El espacio pblico material y

conceptual en principio es el lugar del hecho urbano, de los intercambios, del
dilogo, de la poltica, etc. Y por lo tanto merece ser de calidad, funcional,
suficiente y agradable; debe invitar a la vida ciudadana. Donde no hay espacio
pblico hay menos ciudad y tambin menos ciudadana. Los espacios abiertos,
los viarios, los equipamientos, etc. deben ser manifestacin de una preferencia
por la vida asociada. Por lo dems si las diferencias sociales (en el actual estado
de cosas) pueden exhibirse con toda crudeza en el espacio privado, podemos
hacer del espacio pblico calificado un lugar de igualacin y valoracin
ciudadana.

62
La inversin en creacin y mantenimiento de espacio pblico, es una de las
buenas maneras de darle sentido a la actividad estatal.

b.- La consciencia de finitud de los recursos: La ciudad es un espacio de

consumo intenso de recursos que son escasos (suelo, agua, aire, etc.). Muchas
veces la propia ciudad crea una cultura de tanta distancia con el entorno natural,
que pareciera que tal finitud no existe. Hay casos absolutamente absurdos (como
el extendido uso del agua para baldear las veredas en Buenos Aires). Debe ser
un precepto urbano de primer orden la consciencia sobre la finitud de los
recursos y la idea de responsabilidad en el uso de los mismos. Algunos sectores
acomodados de Amrica Latina identifican su bienestar con el derroche (en
Venezuela la nafta, en Buenos Aires el agua de las piletas, en el resto de
Argentina el suelo, en Mjico el urbanismo desenfrenado sobre su litoral
martimo, etc).

Ahora bien, el uso racional de los recursos exige ciertas medidas: el control del
crecimiento urbano y la administracin del suelo urbanizable a los fines de
evitar movilidades extensas y masivas fuera de escala (como sucede en los
EE.UU, con su costo econmico y ambiental); es imprescindible crear una
cultura de densificacin de la ciudad16, un uso razonable de las infraestructuras
como organizadoras de la misma, la recuperacin pblica (o el mantenimiento)
de los espacios de calidad natural (como el caso de las riberas de ros y lagos
que en muchas ciudades argentinas han sido privatizados, sin norma alguna).

c.- Prioridad absoluta de los medios de transporte pblico. Una ciudad sin
movilidad es una ciudad mutilada. Y una ciudad que depende para mover sus
recursos de los medios privados va rumbo a ser insostenible y fragmentada.
Destinar recursos a la calificacin del transporte pblico, a la ruptura de la
barrera cultural que atribuye status al transporte privado, es indispensable.
Dados los beneficios imposibles de contabilizar que genera un buen sistema de
16
Conforme Informe para la Unin Europea del ao 2006 (Urban sprawl in Europe. The ignored Challanged).
63
transporte pblico (menor prdida de tiempo, menos accidentes, menos
polucin, etc), es defendible la existencia de subsidios razonables y bien
direccionados en ese sentido.

d.- Construccin de policentralidad. La ciudad radial refleja una incapacidad

de parte de las Administraciones Pblicas y de la sociedad, para generar
alternativas de actividades, flujos y hechos emblemticos que constituyan
nueva centralidad. Las ciudades post-industriales requieren de la
policentralidad, como las ciudades pre-industriales requeran de la centralidad y
la concentracin. Una ciudad de muchas centralidades amortiza mejor sus
infraestructuras, garantiza servicios extendidos, levanta la barrera de la distancia
sobre sus periferias y sobre todo lucha contra la idea centro-periferia.

e.- Equipamientos suficientes: Una ciudad no son slo sus equipamientos, como
a veces equivocadamente se cree (si no ver los equipamientos de Brasilia en
relacin a su uso); pero una ciudad sin ellos no tiene como soportar las
actividades ciudadanas, incluyendo las econmicas. Sin calles asfaltadas, sin
escuelas, sin centros de salud, sin una Terminal de mnibus, sin aeropuerto, la
vida urbana tiende a desaparecer. Por supuesto que los equipamientos pueden
ser pblicos o privados y que la gestin de los mismos puede ser rentable; pero
en algunos casos es indispensable una mirada pblica sobre los
equipamientos, porque muchos de ellos son de una necesidad extrema aunque no
constituyan negocio alguno y su ausencia condiciona decisiones de inversin y
el desenvolvimiento de toda la actividad econmica.

f.- Sostenimiento de espacios de socializacin comunes y masivos: una ciudad

para ser tal, tambin requiere que sus ciudadanos se consideren parte de la
misma. Se trata de un intangible de gran valor. Las emergentes ciudades
fragmentadas de Amrica Latina son el reflejo material de una sociedad que ya
estaba fragmentada. La ruptura de la ciudad de todos, tiene un costo directo y
otro a plazo (que an no imaginamos hasta donde puede llegar). Reconstruir la
64
ciudadana compartida, implica asumir el desafo de hacer una ciudad educadora
e integradora. Son indispensables los espacios de socializacin comunes y
masivos (como en algn momento lo fue en Argentina la educacin pblica de
calidad), y la estructura urbana debe reconocer esta necesidad, en sus paseos, en
sus ofertas culturales, en su comunicacin.

5.2.- Qu es lo local?

No es estrictamente pertinente el debate acerca del alcance de las competencias

locales, desde que es una materia decisivamente modificable y plausible de
muchas soluciones, conforme cada contexto. Hay gobiernos locales, como el de
la Ciudad de Nueva York que, administra uno de los Puertos de mayor trfico
del mundo, hay gobiernos de similar escala que casi no gestionan
infraestructuras y en el otro extremo hay pequeas localidades que cumplen bien
su rol desarrollando una treintena de funciones bsicas indelegables (la recogida
de residuos, la iluminacin, el control del trnsito, las pautas de construccin,
etc). De todos modos, es bueno tener claro, que el proceso de expansin de lo
local, constituye un escenario de tensiones, y a pesar de lo sostenido arriba
acerca de los desvos centralistas, en estos momentos hay una expansin de
lo local en Amrica Latina.

Ese proceso, mal que nos pese a quines nos dedicamos a estas cuestiones; no
es fruto de una conviccin poltica, ni de una teora, ni de una revalorizacin de
la democracia de proximidad; todo lo contrario, es mayoritariamente fruto del
fracaso ms rotundo de modelos de organizacin estatal dis-funcionales.

En la mayora de los casos, se trata de una ampliacin aluvional y jurdicamente

anmala de las funciones de los gobiernos locales, ante el abandono absoluto de
otros niveles del Estado. As en Argentina hay municipalidades que tuvieron que
encargarse de gestionar espacios abandonados que no le corresponden un
clsico son las estaciones ferroviarias-, contribuir con la lucha fitosanitaria,

65
gestionar la instalacin de una Universidad y otras cuestiones, al menos
histricamente no consideradas locales. Para no sentirnos exclusivos (los
argentinos), digamos que es un fenmeno que con diferente intensidad y
caracterstica est bastante extendido.

La expansin de lo local como parche de un modelo agotado, no es en

absoluto una buena noticia. Lo cierto es que con este proceso como es habitual,
las crisis permiten cambios que ninguna teora alcanzara a producir.

La constitucin piramidal del Estado en Amrica Latina, la intensificacin de su

rol inversor, habilitador del espacio y formulador de polticas universales
(tambin en trminos territoriales) en pases extensos con enormes espacios
despoblados y muchos de ellos en su momento sin burguesas emprendedoras;
responda a una lgica de inclusin territorial, pero sin dudas fue rpidamente
degenerando en varias dis-funcionalidades.

Mantener restricciones econmicas y polticas sobre la posible expansin de los

gobiernos locales, es una forma poco sutil de control poltico, que no tardar en
manifestarse como fuente de problemas agudos; y adems muestra una cierta
incapacidad del sistema poltico de articular lo diverso, mostrndose ms
proclive a la lgica vertical de la subordinacin que a la horizontal del consenso.

Pero, y hasta dnde debe llegar la expansin de lo local? Con la concepcin

federalista heredada de la Revolucin Americana, se fue extendiendo la idea que
luego se denomin principio de subsidiaridad territorial, mediante el cual se
sostiene que cada necesidad definida como pblica debe ser resuelta por el nivel
de gobierno ms prximo al ciudadano que estuviera en condiciones de
resolverla, correspondiendo, en dicha concepcin terica la delegacin al
nivel superior, slo cuando ello derivara en una mejor respuesta pblica.

66
La subsidiaridad as planteada implica muchas cosas: a) una cierta idea de
naturalidad del gobierno local17, b) una visin del gobierno del Estado central,
como gobierno distante, c) las funciones pblicas en principio corresponden al
gobierno prximo, d) la existencia de una restriccin tcnica (que estuviera en
condiciones de resolverla).

Por supuesto que dicha concepcin resultaba muy pertinente a la nacin de las
13 colonias (los Estados Unidos originales) con alta densidad asociativa y
vocacin de autogobierno, y quizs hubiera merecido una revisin en su
aplicacin a espacios prcticamente vacos (como la Argentina del Siglo XIX);
pero lo concreto, adems de sus resultados diferentes en la versin original y en
las copias, es que esos mismos supuestos hoy nos ofrecen derivaciones muy
diferentes. Concretamente est cambiando a pasos agigantados, las posibilidades
de aproximar funciones distantes como de distanciar funciones prximas, y
adems ahora se profundizan ciertas restricciones tcnicas y desaparecen otras.

Por ejemplo, hay funciones que tpicamente gestionaba el Estado Central que
ahora son asumidas por gobiernos regionales o ciudades -el caso de la
promocin externa, turstica y econmica de Catalunya y Barcelona son
paradigmticos-. A la inversa tambin sucede que algunas tareas tpicamente
locales son delegadas hacia otro nivel de gobierno (en la Provincia de Misiones,
el sistema de recoleccin de residuos y su gestin fue asumido, en muchas
Municipalidades, por el Gobierno Provincial). Incluso, muchas veces se
vislumbran niveles de gestin con caractersticas proto-gubernamentales18,
como un incipiente esfuerzo de reconfigurar la propia organizacin estatal,
como lo muestra el proceso de micro-regionalizacin argentino o de
concertacin de Municipios en Francia.

17
En el municipalismo argentino esta muy extendida la idea jus naturalista, acerca de que el gobierno local es
una derivacin natural de la vida comunitaria y no un artificio originado en las normas que lo crean.
18
Se trata en general de espacios concertados de gestin servicios pblicos.
67
Como vemos, definir lo local entraa dificultades, aunque tericas, con
indudables consecuencias concretas. Las ms importantes se vinculan a como se
conjuga la organizacin de espacios, gobierno y recursos.

Hay dos dificultades que son muy importantes:

a) el rol de la metrpolis en la definicin de lo local. Su fuerza expansiva.

Cuando un turista aterriza en el Aeropuerto Pistarini (Ezeiza), dice aterric en
Esteban Echeverra o dice aterric en Buenos Aires?, Cundo un cronista
cubre una hecho sucedido a la vera de una ruta en Villa Gobernador Glvez, la
sita en Villa Gobernador Glvez o en Rosario? En ambos casos, Cmo debe
incidir el gobierno de Buenos Aires Rosario en la cuestin? Acaso le son
temas ajenos?.

b) La segunda cuestin se refiere al eventual impacto en la idea de gestin

local de la formacin de unidades polticas cada vez ms amplias. Si bien su
formacin tienen un rol equilibrador territorial (el ejemplo es la Unin Europea),
y de eventual economicidad (micro regiones), o bien la pretensin de generar
espacios de representacin en instancias gubernamentales nuevas e incluyentes.
Estas unidades, no desdibujan en absoluto el rol local, si concebimos al gobierno
no slo como representacin, sino tambin como gestin. Porque aunque
puedan agregarse jurisdicciones diversas, y muchas veces es deseable que
suceda; la gestin de determinadas cuestiones est crecientemente condicionada
en trminos locales.

6.- Estado, Globalizacin y Nuevas Tecnologas (o desde el

gobierno piramidal y la planificacin normativa al gobierno multinivel y la
planificacin en red).

68
6.1.- Los orgenes de la actual organizacin poltico-territorial.

Antes de la existencia de los Estados Nacionales, Europa era un continente

fragmentado en pequeos feudos con poca articulacin entre s. Las tareas de
alta significacin estatal (la defensa de las ciudades y el control fsico de la
accesibilidad) estaban en manos del gobierno local, que era el gobierno real,
porque casi nada quedaba fuera de su alcance.

En ese espacio se daba un orden social de baja movilidad, y alta previsibilidad,

con escasas articulaciones estatales. En muchos de esos lugares exista, por
denominarlo de alguna manera, una proto-burguesa: un conjunto por lo general
pequeo de artesanos-propietarios de sus herramientas de uso manual,
poseedores de un saber hacer con el cual satisfacan las necesidades de bienes
y servicios en ese acotadsimo espacio local. Un pequeo mundo aislado,
culturalmente montono, previsible, inmvil, una organizacin poltica simple,
por lo general reducida al poder desptico del Seor que mantena una lejana
relacin con Casas Reales dbiles y distantes y con pocas limitaciones a su
poder seorial. Un Estado con casi nula organizacin funcional, con una
fiscalidad simple, con fines vinculados a la supervivencia y con la defensa como
rol central.

Quizs abusando de la simplificacin, podemos decir que los grandes

descubrimientos geogrficos de los siglos XV, XVI y XVII y las
transformaciones tecnolgicas de los siglos XVII, XVIII y XIX que abrieron la
puerta al industrialismo; fueron una buena combinacin de situaciones para
generar primero y consolidar luego un modelo de agregacin poltico-
econmico-cultural-territorial que hemos denominado Estado-Nacional.

Con claridad, el valor simblico de un mundo espacialmente creciente y de un

mundo altamente modificable con las nuevas aportaciones tecnolgicas,
sumados al valor concreto de los saltos de disponibilidad de recursos originados

69
en las dos situaciones, ya sea por apropiacin de recursos existentes en los
territorios conquistados (colonialismo) o por el incremento de produccin y
productividad determinado por el uso de las (en ese momento) nuevas
tecnologas forzaban una ruptura de fronteras feudales o comarcales.

As el Estado aparece como una agregacin racional que se edific (o bien, las
burguesas edificaron) sobre territorios redefinidos y sobre identidades diversas;
se trat de una nueva construccin del mundo. Tres siglos aproximadamente
tard el proceso, pero sin dudas fue exitoso; en algn momento naturalizamos
fronteras, banderas, flujos de bienes agrarios e industriales, ciertas (ridculas)
uniformidades culturales e incluso naturalizamos estereotipos; tarde o temprano
los Estados Nacionales fueron definiendo sus espacios, sus identidades, sus
singularidades.

La proto-burguesa dotada de nuevas herramientas, de nuevos recursos, fue

necesitando espacios (mercados) y en tal sentido se fue concibiendo la idea de
ruptura comarcal; se necesitaron fronteras ms firmes, y ejrcitos que las
defiendan y eventualmente expandan, aduanas para impedir el acceso de
productos que pueden realizarse fronteras adentro y una burocracia que sostenga
reglas de funcionamiento econmico y social ms all de la voluntad arbitraria
de los monarcas; lgicamente tambin un sistema fiscal ms estable y complejo
que sostenga a ese Ejrcito y a la burocracia estatal.

As la proto burguesa devino en burguesa nacional y contribuy a crear una

nueva organizacin poltica en reemplazo de aquel feudo comarcal: el Estado-
Nacional de nuevos roles, vinculados a la expansin econmica a la conquista y
defensa de mercados, al aseguramiento jurdico de la riqueza de nuevo cuo
(patentes, marcas, derechos, etc), al reconocimiento de derechos de comercio,
etc.

70
La estatidad que se construy obviamente- se dot de la funcionalidad
necesaria para responder a las necesidades sistmicas del nuevo orden, y la
organizacin territorial tambin es un intento/ reflejo de una respuesta en
idntico sentido.

Simplificando en extremo: descubrimientos geogrficos, nuevas tecnologas,

nuevos territorios, nueva organizacin poltica. Quizs falta aadir que sin dudas
emergi un nuevo actor socio-poltico que construy ese mundo: la burguesa
nacional, artfice central del Estado Nacional, un territorio que satisface su
necesidad de escala econmica, de organizacin poltica y de hegemona
cultural. Las tres esferas igualmente importantes: un Estado Nacional ser un
mercado, pero tambin una organizacin y una fuente de nueva pertenencia. El
Estado que hoy conocemos es una construccin histrica derivada de un
sinnmero de situaciones, entre las que se destaca una: la transformacin
tecnolgica.

Por supuesto que tal construccin histrica se apoy en cuestiones pre-

existentes, pero es en s una formacin novedosa y diferenciada. Nunca antes la
bsqueda de construccin de identidad fue tan evidente, nunca antes las
relaciones entre la estructura econmica y su correlato organizacional-estatal fue
tan notable.

En este nuevo modelo de organizacin estatal, obviamente, el gobierno local ya

no sera todo el gobierno, y las tareas de alta criticidad, sobre todo las
regulaciones econmicas y las relaciones internacionales, pasaran a manos de
burocracias centrales, quedando poco a poco en los espacios locales las tareas de
proximidad asistencial. Se trata de un giro copernicano en materia de lo que
hoy se denomina gestin del territorio, se inicia y luego se profundiza el
camino de la simplificacin del gobierno local.

71
El gobierno local mitolgico que se presenta como primer escaln de la
formacin estatal no es ms que un mito en los Estados Nacionales clsicos, que
los han vaciado a favor de burocracias centrales, de grandes objetivos
nacionales, en el marco de procesos de concentracin demogrficos sin
parangn anterior, y explicables en la lgica industrial.

A tal punto la evidencia nos pone de manifiesto esa correlacin entre

organizacin poltica y cambios tecnolgicos, que la forma de organizar las
competencias estatales en sus diversos escalones territoriales, con independencia
inclusive de las formas federales o no federales de gobierno, nos muestran una
cierta divisin del trabajo de matriz industrial; reflejando el verdadero cambio
de poca y trascendiendo cuestiones anecdticas y coyunturales.

El mundo emergente se organizaba bajo la lgica industrial y nada escapaba a

esos criterios. Los Estados tambin se constituan como una lnea de montaje
decisional; cada nivel jurisdiccional del Estado tomaba ciertas competencias,
trasladando la complejidad hacia la cima de la pirmide. Al punto que los
espacios de interseccin o de competencias concurrentes, nunca son vistos como
oportunidades de colaboracin sino como fuente de conflictos.

La lnea de decisin difiere de Estado a Estado, pero la lgica taylorista (en un

sentido amplio del trmino) se fue instalando en todos los nodos
organizacionales. As como el modelo feudal reflejaba cierto modo artesanal de
organizacin pblica, el nuevo Estado Nacional emergente era industrial en su
misma constitucin organizativa.

Hasta hace poco tiempo atrs, la cuestin local era una cuestin menor en la
agenda de los Estados Nacionales, es justamente la aparicin de temas
vinculados a la gestin del territorio en el sentido ms clsico del trmino lo
que devuelve protagonismo a los temas locales: el impacto local de grandes
infraestructuras, las cuestiones ambientales, la fiscalidad en espacios conurbados

72
de alta movilidad, la expansin de las ciudades y las des-economas de escala,
etc.

6.2.- La nueva transformacin.

Y una pregunta surge obvia: 1) si la revolucin industrial contribuy a

producir semejante cambio en la organizacin poltica y en la gestin del
territorio, qu tipo de cambio producir la actual revolucin informacional,
comparable a aquella en profundidad? Podemos creer que el actual Estado
funcional a un contexto en extincin- podr sobrevivir a estos cambios?, y
qu suceder con el concepto de ciudadana tan asociado al Estado y a sus
posibilidades de intervencin en la asignacin de recursos?

Por lo dems, aquella revolucin industrial, al igual que la actual informacional,

multiplic de manera enorme los recursos econmicos, gener posibilidades,
aument las desigualdades y transform regiones pobres en ricas y ricas en
pobres, movi a la gente del campo a la ciudad y termin con cuestiones que se
crean inamovibles; desde su aparicin se modific la esencia de la
conflictividad social; y la concepcin de ciudadana se transform y ampli.

Lo cierto es que con la economa informacional no slo aparecen nuevas

actividades, nuevos actores sociales, nuevas formas de riqueza, nuevos modos
de multiplicar la misma, nuevas valoraciones; tambin aparecen y se constituyen
nuevos territorios territorialidades emergentes, que a la vez que reflejan la
existencia de nuevos flujos y centralidades, se exhiben como espacios de
conflicto y de posibilidades.

Se trata de lugares en construccin por medio de definiciones infraestructurales,

de movimientos sociales, de apropiaciones simblicas. Lugares constituidos
muchas veces desde lo poltico, otras desde lo econmico y tambin desde lo
cultural, que rompen la lgica de la contigidad y que estresan las
formaciones polticas pre-existentes. Cada vez son ms los ejemplos
73
territoriales, que desde distintas pticas nos muestran como est cambiando el
mundo: micro-regiones informales, enclaves tursticos, zonas monetarias no-
convergentes con alianzas polticas, ciudades trans-estatales en marcha (Malmo-
Copenaghe), la ciudad global consolidndose, re-valorizacin de las ciudades
nodo (Atlanta, por ejemplo), revalorizacin de la visibilidad como fuente de
competitividad, organizaciones supranacionales, territorios de reserva universal,
etc.

Las revoluciones tecnolgicas en marcha tambin modificarn, ya lo estn

haciendo, la organizacin estatal. Las tendencias actuales en materia de
ruptura de la antigua organizacin empresarial estructurada verticalmente,
cuyos orgenes estn en el industrialismo de escala, que pueden verificarse con
el creciente aumento del comercio internacional de bienes intermedios y el
cambio relativo de los criterios de agregacin de valor y la localizacin de las
actividades vinculadas a los segmentos crticos del proceso productivo (mayor
peso del marketing, las patentes, la logstica, los servicios empresariales, sobre
la produccin en su concepcin tradicional); estn produciendo de modo
evidente cambios en la organizacin territorial y de modo menos evidente
necesidades adaptativas de la organizacin estatal.

Respecto de los cambios en la organizacin econmico-territorial, es obvio el

aumento de la dependencia de los transportes, las necesidades de gerenciamiento
transcultural, el incremento de la dependencia informativa y por supuesto las
necesidades de conectividad creciente, etc.

La dispersin territorial de la red productiva incrementa las necesidades de

coordinacin, incrementa la vulnerabilidad a los cambios de los territorios
sobre-especializados (sobre-especializados en sus infraestructuras, en la
calificacin de sus recursos humanos, etc); adems la localizacin conforme
ventajas competitivas estrictas a una etapa del proceso, tiende a profundizar la
ruptura entre territorios extractivos y territorios creativos; as se
74
concentran trabajos descalificados, pasivos ambientales, conflictos potenciales
por un lado y actividad creativa, gobernabilidad democrtica, derechos
garantidos, por otro.

Cuando se describe el proceso de reorganizacin territorial de la actividad

econmica, muchas veces se destacan exclusivamente las ventajas: mayor
disponibilidad de capitales, aprovechamiento del diferencial de costos, y se
soslayan los aspectos ms negativos de esta nueva divisin internacional del
trabajo: migraciones masivas e involuntarias, concentracin de actividades
sucias, dependencia creciente de variables sobre las que no hay gobernabilidad,
etc.

La globalizacin econmica exige adems de una mirada local de promocin

econmica y empoderamiento social, una intervencin decisiva de los
gobiernos, sobre mercados globales (sobre todo los financieros), cuyo
comportamiento esta principalmente regido por el corto plazo.

La conciencia creciente de las lacerantes diferencias de calidad de vida de

nuestro planeta y la disponibilidad de recursos y saberes para revertirlo, carentes
a la fecha de una institucionalidad y un gobierno adecuado para orientarlos a esa
imprescindible convergencia; nos obliga a sospechar de la institucionalidad
existente y pensar con mucho ms detalle estrategias de co-desarrollo entre
territorios.

Si el territorio siempre fue un sistema (an las minsculas aldeas medievales lo

eran); ahora las redes lo re-sistematizan an ms con nuevas inclusiones y
fragmentaciones, con nuevas dependencias, con nuevos modos de armar y
desarmar vnculos, con la informacin como lazo invisible. Como nunca
descubriremos que heredamos la topografa pero construimos el territorio.

El territorio no es un atavismo ni una fatalidad y podemos hacerlo inclusivo y

sustentable o no (desde luego que en tal caso estamos hablando de una lucha
75
poltica por la apropiacin y la gestin del territorio en un sentido racional del
trmino). Estamos en un proceso de re-sistematizacin territorial, cada vez ms
se verificar la fuerza de esta nueva infraestructura interactiva que es Internet y
su impacto en la movilidad, y cada vez ms veremos como se transforma nuestra
cultura sedentaria en esta especie de nuevo nomadismo entre lugares distintos de
trabajos, de contacto, de relacin.

Se trata de que se ha acelerado de manera increble un proceso de cambio

paradigmtico en la movilidad humana que llevaba siglos de crecimiento; pero
ahora una sumatoria de factores hacen incontenible el crecimiento de este flujo
que construye relaciones y define territorios. Se mueven (electrnicamente) las
inversiones, (aceleradamente) los migrantes, (cada vez ms) los turistas y los
residentes. Y cada vez mas intensamente, porque cada vez acceden a mayor
informacin y sus movimientos no son totalmente a la deriva, porque se est
conformando un status creciente de derechos que protegen su movilidad (ojal
se trate de una proto ciudadana global), porque cada vez ms conocen la lengua
de destino, porque cada vez ms podemos comunicarnos mejor, etc.

Se va construyendo una cultura, que en base a la informacin, ha quitado al

movimiento entre territorios (ciudades o pases), del lugar tab de las decisiones
in extremis y lo est colocando en el lugar de las decisiones ordinarias. La
idea misma de lo local se modifica y entra en crisis.

Y claramente los nuevos territorios, lo son aunque siempre hayan existido,

porque su rol es nuevo, porque su significacin es nueva, porque su
organizacin poltica se est transformando. Son territorios que se definen como
parte de una red y como tal tienden a prescindir de la contiguidad y de la
identidad comn. Quizs corresponda preguntarse si este modelo movilidad-

76
dependiente es sustentable ambiental y socialmente, y tambin corresponde
preguntarse que suceder con el ejercicio de la ciudadana19

El problema en cuestin no se resuelve modificando las escalas polticas

(Estado, regin, unin de Estados, etc). Lo que esta ocurriendo obliga a revisar
esencialmente los conceptos de Estado, jurisdiccin y ciudadana. En un sentido
pareciera inevitable que el cambio de escala es una actitud adaptativa y deseable
aunque para nada sencilla; que conlleva aspectos polticos sustantivos
(asignaciones territoriales de recursos, modos de resolucin de conflictos,
concepcin infraestructural del territorio y favorecer la inevitable expansin de
la cultura global).

En otro sentido, puesto al Estado como aparato de representacin democrtica

frente a fenmenos como la reticulacin territorial/ productiva, pareciera que
resulta necesario algo ms que el cambio de escala en el Estado. Si el feudo era
funcional a la produccin artesanal o pre-industrial y el Estado Nacional a la
produccin industrial. Cul es el orden territorial de la produccin
informacional?

Sabemos poco de la estatidad en red emergente, pero lo que es perfectamente

palpable cotidianamente, es que estos Estados que tenemos, como ya se repite
hasta el hartazgo son grandes para los asuntos locales y pequeos para los
asuntos globales. Han quedado fuera de calibre.

Como complemento de un cuadro problemtico, los gobiernos locales an

sienten el reflejo de aquella reclusin a las pequeas tareas domsticas a
donde fueron confinados por los Estados Nacionales.

19
Es slo parcialmente aceptable que la respuesta de adaptacin estatal a este stress que nos acarrea el cambio
tecnolgico sea crear unidades polticas globales o transnacionales. En el mejor de los casos, y es deseable que
as suceda, esas nuevas arquitecturas polticas (como lo est intentando ser la UE) satisfacen el rol
importantsimo del Estado-representacin, pero mucho menos es su adaptacin sobre el rol del Estado-
Administracin que es el verdaderamente golpeado por las modificaciones tecnolgicas que justamente no puede
administrar en tanto comprender, orientar, controlar, regular, etc.

77
En Amrica Latina, los gobiernos locales que conocemos no pueden hacer
frente al fenmeno de las emergencias territoriales y la multiplicacin de los
flujos, de difcil gobernabilidad, geometra variable, relaciones nodales, etc. con
todas sus manifestaciones: ciudades dormitorios, fronteras calientes,
metropolitanizacin, conurbaciones, deslocalizaciones, etc. Y no pueden porque
no poseen herramientas, ni estructura discursiva, ni organizacin, etc. y sin todo
eso cualquier legitimidad es poca.

Se trata de una impotencia preocupante; todos los niveles de gobierno deben

tomar en sus manos este problema de creciente ingobernabilidad de espacios y
fragmentacin territorial. Hay que intentar salir, de lo que parece una verdadera
trampa poltica concebida conspirativamente, que el momento de mayor
reconocimiento discursivo de los gobiernos locales conviva con posibilidades
realmente exiguas. Junto con los libros y las posiciones a favor del Desarrollo
Local, hay una realidad poltica bastante menos promisoria.

Y adems vuelven a aparecer tensiones territoriales que muestran la debilidad

del Estado Nacional para arbitrar mecanismos de cohesin territorial (los casos
ms notables son Santa Cruz de la Sierra en Bolivia y Guayaquil en Ecuador).
Y no queremos simplificar diciendo que se trata de regiones ricas que no
quieren compartir (aunque muchas veces sea as), ms bien creemos que son
Estados dbiles que no pueden agregar.

Si nos atrevemos a conjugar ambas reflexiones, no podemos ms que comprobar

el colapso inevitable entre las nuevas tendencias territoriales y las posibilidades
limitadas de intervencin de gobiernos locales, testigos absortos de procesos de
re-localizacin, urbanizacin anrquica y creciente, complejidad de servicios a
brindar, coexistencia espacial de actividades antagnicas o insustentables,
deslocalizaciones productivas, etc. Problemas cada vez ms grandes para
gobiernos cuyo lugar en la divisin territorial del trabajo de la era industrial,
fue la gestin simplificada de la proximidad asistencial.
78
6.3.- Gobierno Multinivel o estatidad en red.

Es evidente que es necesario construir otra concepcin del Estado para poder
superar esa tensin, No aquel Estado de la divisin territorial de tareas, sino una
nueva visin basada en la convergencia funcional de niveles del Estado sobre un
mismo problema.

A primera vista el diagnstico parece claro, y la receta evidente: fortalecer los

gobiernos locales; lo que en cualquier caso llevar mucho tiempo, pues no se
trata en exclusiva de una cuestin de recursos; en Amrica Latina no
corresponde hablar slo de gobiernos locales pobres que lo son-, sino de
gobiernos locales limitados, en sus competencias, en sus prcticas, en su
calidad organizativa. Tan es as que tales limitaciones han ido instalando la idea
perversa de que todo lo bueno o lo malo puede venir de afuera, sin capacidad
alguna de construir poder, soluciones o respuestas locales. Nuestros buenos
gobiernos locales parecen ser los que ms cosas consiguen, no los que mejores
condiciones de generacin instalan.

Pero, acaso no podemos pensar que lo que se est modificando es la matriz

misma del modelo de estatidad? Acaso la visin piramidal del Estado- Nacin
no podr dar lugar a la aparicin (parangonando aquel cambio, tironeado desde
el industrialismo) del estado-red20; y de nuevos modos de gestin territorial y de
distribuciones competenciales y formas de apropiacin de la agenda pblica. En
tal caso ms que fortalecer los gobiernos locales el desafo es repensar la
estatidad, a la luz de los datos evidentes de una realidad cambiante: mayor
movilidad, mayor informacin, posibilidades de gestin asociada en plataformas
virtuales, incremento de las posibilidades de intervencin mediadas
tecnolgicamente y paralelamente incremento de las posibilidades de control.

20
El politlogo cataln Joan Subirats, habla de gobierno multinivel.
79
No es estrictamente lo mismo que los gobiernos locales dispongan de ms
recursos o ms competencias (como si eso mgicamente pudiera suceder, sin
que nadie lo resista); que pensar en el diseo articulado de polticas pblicas de
modo convergente, haciendo de los espacios polticos locales, organizaciones de
mayor funcionalidad y tambin porque no decirlo- de mayor responsabilidad.

Salir del modelo de divisin territorial/ competencial taylorista y migrar hacia

un modelo de convergencia funcional, requiere de nuevas reflexiones
normativas, mayor valoracin de la colaboracin, compartir lenguajes, aceptar
estndares externos; se trata de un cambio verdaderamente estratgico. La
reticulacin estatal pone en juego (intentando derribar) la idea misma de
frontera con lo que significa no slo borrarla administrativamente de los
mapas, sino intentar borrarla de los cotos que sin son en algn sentido las
Administraciones Pblicas.

No se trata de una cuestin de ingenua mirada minimalista a favor de la

proximidad, sino de incrementar los niveles de gobernabilidad. No ser posible
gobernar los nuevos fenmenos bajo el viejo paradigma. Es acaso la nica
opcin de los gobiernos locales (y las sociedades civiles locales) mantener una
parroquiana actitud refractaria frente a cualquier propuesta de impacto territorial
que viene desde afuera?, sobre todo en tiempos de grandes modificaciones
sobre las ideas de adentro y afuera.

No es sensato, pensar que los territorios, cada da ms integrados fsica,

econmica y hasta culturalmente, pretendan crecer en capacidades y poder de
influencia en base al aislamiento21. Lo que no implica, obviamente, perder
criticidad y criterio respecto del territorio.

21
Una de las reacciones ms extendidas frente a intervenciones de afuera indeseadas en el territorio, es el
movimiento (un tanto elemental) no en el fondo de mi casa; que rechaza la instalacin de algunas actividades
en el territorio, sin rechazar las prcticas que justifican esa actividad.
80
Quizs una de las nicas alternativas viable para incrementar los procesos de
cohesin territorial, sea incrementar la incidencia de esos actores locales sobre
las decisiones; lo que es mucho ms que fortalecer los gobiernos locales es
cambiar el modo de decidir y pensar los territorios y sus correlaciones.

Aunque el relato por momentos pueda parecer de ciencia ficcin, es creciente el

modo de gestin basado (intuitivamente) en la convergencia funcional de
distintos niveles del Estado; es muy comn en la Europa comunitaria, donde es
normal que existan programas financiados por Europa, que se gestionan a nivel
de gobiernos locales en procura de unos estndares pactados y establecidos a
nivel de gobierno estatal, aunque debe sealarse que la mecnica de actuacin es
imposible sin la asistencia de las tecnologas de informacin y comunicacin22.

Sencillamente se trata de que todos los niveles de gobierno inciden sobre todos
los temas de la agenda pblica desde distintas funciones (financiante, diseador,
controlante, etc.) Obviamente esta mecnica desplaza a la gestin basada en
las divisiones de funciones (al modo taylorista); donde cada nivel de gobierno
se especializaba en un tramo de la agenda pblica, conforme a eventuales
ventajas de proximidad (especializacin que redujo a los gobiernos locales a
meros limpiadores).

Las incipientes experiencias multinivel, diversas entre s, al igual que la tan

meneada expansin de lo local en Amrica Latina, son ms una respuesta de
necesidad que una concepcin de las ventajas organizacionales de la red; pero en
cualquier caso la tendencia se orienta a dar respuesta no slo a criterios de
eficiencia econmica, sino a la necesidad de control de procesos sobre los que la
clsica frontera se muestra intil.

22
Igualmente debe destacarse que el uso de las TICs como herramienta de diseo y coordinacin de polticas es
mnima; y que hasta la fecha las Administraciones Pblicas, se concentraron en tres tareas informatizadas que
no alteran su rol organizacional (aumento de la visibilidad pblica via web/ cambio de soporte de la informacin
e incremento de su usabilidad/ y en el mejor de los casos, polticas de inclusin digital).
81
Las articulaciones horizontales y verticales de administraciones para actuar
sobre un tema de la agenda pblica (por caso el desempleo), no ha sido una
actitud anticipatoria, sino que aparece luego de constatar tanto la impotencia de
las polticas parciales (locales/ nacionales) sobre el fenmeno, como lo difcil de
sostener un territorio aislado de cuestiones de entorno.

La evidencia de un agotamiento (el viejo modelo) y una emergencia (el nuevo)

parecen claros; pero acaso podr el Estado Nacional sostener su rol de re-
equilibrador territorial ( acaso no donde nunca lo cumpli adecuadamente).

La cohesin territorial ser la tarea de mayor criticidad de los Estados nacionales

que pretendan sobrevivir; superada (largamente) la etapa que los justificaba
como mercado de proteccin de las burguesas y cada vez menos significativo
como fuente de identidad cultural; el Estado Nacional puede (y debe) sostener su
rol de garante del ejercicio de una ciudadana relativamente similar a pesar de
las diversidades locales.

A contrario de las tendencias dominantes, que nos muestran un crecimiento

exuberante de modos de vida indiferenciados y una ciudadana fragmentada;
sera deseable hacer lo posible porque existan modos de vida diferenciados, que
reflejen la riqusima pluralidad cultural que 10.000 aos de vida civilizada nos
han legado y la posibilidad del ejercicio de una ciudadana ms homognea. Y
ese rol incumplido es suficiente para sostener al Estado con una tarea
justificante.

El sentido ltimo de intentar modos de organizacin de la produccin, de

organizacin poltica, de rescate de valores identitarios que puedan denominarse
polticas de desarrollo local, tiene que ver con posibilitar el ejercicio de la
ciudadana de los ms diversos modos.

Los procesos que hemos denominado de convergencia funcional no son una

exclusividad Europea (aunque all es ms usual) y crecen en muchos Estados. Se
82
trata de fenmenos por dems interesantes, donde los niveles de gobierno cobran
y pierden protagonismo a la luz de nuevos modos de concebir y disear las
polticas pblicas. La convergencia funcional opera como un modo de
incrementar la eficiencia de gestin, de incidir sobre las polticas locales sin
desplazar el rol de los gobiernos locales y hasta permite mejorar la
comparabilidad de las acciones pblicas. Adems el estado-red para funcionar
necesita tratar los espacios locales de modo diferenciado, porque no existe el
gobierno local sino una infinita pluralidad de tradiciones, posibilidades y
dificultades que constituyen los gobiernos locales en su laberinto.

Con todo existe un problema funcional: quin est jugando el rol que jugaron
las burguesas nacionales en la formacin de los Estados Nacionales? Quines
definen hoy los nuevos territorios? Quines estresan las formaciones polticas
produciendo rupturas y agregaciones? Sin agente no habr modificaciones, son
los agentes los que conforman y se conforman en un sistema.

Quizs a diferencia de lo que ocurri con la creacin de los Estados Nacionales

(que fueron resistidos por decenas de pueblos que tenan su lengua, su identidad,
su autogobierno; mejores o peores, pero propios); una Sociedad Civil tambin de
escala global pueda cuestionar o contribuir a repensar el orden territorial
emergente.

La plataforma cultural sobre la que se mueven las decisiones es contradictoria y

compleja; hay sin dudarlo una disputa ideolgica en el mejor sentido del
trmino, ya no expresada de modo tan directa como entre dueos de medios de
produccin y explotados; sino entre los que conciben un mundo de ciudadanos
constructores de gobiernos, activos, tolerantes, y quines desean un mundo
controlado en exclusivo por el lucro. No deja de ser un nuevo capitulo de la
lucha entre las tendencias naturales de la historia (de la cual el mercadismo es
su expresin ms banalmente conocida) y los que creemos en la capacidad del

83
hombre de incidir en tales tendencias, si estamos dispuestos a no naturalizar los
fenmenos sociales.

Y aqu el desafo: en tal contexto tambin surgir una nueva ciudadana,

conflictos vinculados con las nuevas asignaturas (sin tener an resueltas las
viejas de la ciudadana social); una ciudadana que pondr en cuestin temas
como las cuestiones de flujo y movilidad, relaciones con Administraciones
convergentes, inclusin digital, plurilinguismo, identidad, pertenencia
territorial, etc

Entendemos (nos adelantamos de meros especuladores) que la cuestin en juego

ya poco tendr que ver con la autonoma local y mucho ms con pertenecer a
redes de decisin; la ciudadana se vincular mucho con la movilidad (o su
imposibilidad que por supuesto esta condicionada por mucho ms que aspectos
fsicos) y los espacios de gestin pblica sern crecientemente concertados;
quizs los mapas del futuro reflejen mucho ms los flujos que los stocks23.

La transformacin es una oportunidad y un riesgo; no se trata de mirar modelos,

nos queda la tarea de no repetirnos a nosotros mismos y reconquistar el mundo
para una ciudadana inclusiva, de ejercicio pleno y diverso en todo lugar.

6.4.- Muchos niveles. La misma planificacin?

Concebir el Desarrollo como un proceso social administrado y no como un

devenir inmanejable, necesariamente nos remite a la cuestin de la Planificacin
para el Desarrollo y a la imprescindible reflexin entre la planificacin y su
contexto.
23
Hace algo ms de 10 aos cuando la telefona celular se estaba instalando en Barcelona, y no todos los barrios
de la Ciudad tenan la misma cobertura, un profesor universitario de Geografa, advirti que un barrio muy
pobre (La Mina) que por ese tiempo no contaba con usuarios dispona de una antena, an antes que otros barrios
con mayor nmero de clientes potenciales y reales. Comenz una averiguacin y en la empresa le explicaron que
al quedar ese barrio cerca de un enclave turstico (La Barceloneta) que reciba muchos visitantes alemanes, no
poda la empresa dejar sin seal a dichos clientes. Una metfora sobre movilidad, mapas de flujo, nueva
geografa y fracturas sociales.
84
No corresponde a este texto hacer una historia de la Planificacin, pero para
sintetizarlo al mximo digamos que el mundo se ha movido entre dos extremos:
por un lado la idea de la imposibilidad o inconveniencia de controlar las
acciones humanas y en el otro extremo la idea de modelar hasta la ms mnima
respuesta social y controlar la evolucin de la mayor cantidad de variables
sociales a los fines de obtener resultados buenos.

Porque en definitiva hablar de planificacin, es hablar de modos de

intervencin, ya sean estos: estmulos, indicaciones o prohibiciones taxativas.
En tanto se supone que la planificacin no slo antecede la accin, sino que la
concibe.

A lo largo del tiempo, la planificacin ha ido cambiando de mtodo, desde el

modelo estado-cntrico hasta la planificacin estratgico-participativa, ha
habido un recorrido; cambiando de actores, cambiando de posibilidades Este es
otro campo donde la revolucin tecnolgica y la disponibilidad informativa hace
transformar las cosas.

El sentido ltimo de la planificacin es evitar consecuencias indeseadas de la

actividad humana y controlar las variables claves, para que el futuro no sea una
incertidumbre absoluta, sino una consecuencia de acciones actuales. Y esa
pretensin siempre difcil, crece en dificultad en tanto las variables que operan
sobre los actores se multiplican.

Una forma de leer los impactos de la globalizacin en un territorio, es

comprender que se trata de una multiplicacin de variables, porque la
globalizacin incrementa la dinmica de accin de los actores econmico-
sociales, al disponer estos de ms informacin.

85
Por lo tanto planificar, puede ser cada vez ms estril. O no?

Creo que estamos ante un reto que nos obliga a repensar las formas de
planificacin. A veces me parece hasta un poco ridcula, la imagen
hollywoodense que muestra a los diversos planificadores como personas
encerradas en un gabinete, alejadas de la gestin cotidiana de sus
organizaciones.

Es difcil pensar hacia donde ir la planificacin, en un mundo crecientemente

abierto e interconectado; pero para quines creemos que el desafo de intentar
construir el futuro vale la pena, y sobre todo para quines pensamos que ni el
mercado ni el proceso poltico son suficientes por s; nos corresponde pensar
cuestiones o desafos para que la planificacin del Siglo XXI no se transforme
en una moda en el peor sentido del trmino.

En principio, hay que des-sacralizar la planificacin, sacarla del altar de las

grandes cuestiones y ponerla en la mesa de lo cotidiano. Muchas veces lo ms
importante es construir cultura planificadora, generar al interior de las
organizaciones pblicas un reflejo que piense en el futuro; y para crearlo,
planificar se debe pensar ms como cuestin ordinaria (con sus
particularidades), que como evento extraordinario. Adems la ruptura
planificacin/ gestin, deriva en planes directores de imposible cumplimiento.
Ms que grandes planificadores, el futuro requiere de gestores/ planificadores,
que al tiempo que se proponen metas puedan pensar en las herramientas para
conseguirlas.

86
La planificacin no es un fin en s mismo. Planificamos porque creemos que
podemos incidir en el devenir de las cosas y no podremos incidir sino
conjugamos planificacin y gestin.

A diferencia de otros momentos histricos (con otros retos), la planificacin

ahora debe desenvolverse sin desconocer el siguiente contexto que asedia su
propia naturaleza:

a) Informacin abundante. Las planificaciones histricas24, tenan la

desventaja evidente, de las dificultades de acceso a la informacin antes de la
era Internet, y por lo tanto muchos procesos planificadores frustrados en sus
objetivos, igual hicieron un aporte sustancial al construir, ordenar y ofrecer
informacin de calidad. Hoy la legitimacin por esa va resultara absurda, y la
existencia de informacin abundante es un dato de contexto que debe cambiar el
modo de planificar.

b) El territorio se ha vuelto muy permeable. Hasta la crisis del petrleo las

planificaciones ponan en un segundo plano al contexto. El futuro en esa
lectura era exclusiva decisin de los actores internos. Hoy sabemos que sobre un
territorio no slo convergen administraciones, sino todo tipo de estmulos
externos. Quizs cada vez ms planificar, no sea slo disear el futuro sino
comprender el contexto.

c) Inorganicidad del conflicto social. La planificacin adelanta decisiones

pblicas y en tanto tal moviliza actores (prohibir un tipo de industria o no
permitir ciertas construcciones, tiene siempre ganadores y perdedores). Cuando
el conflicto social estaba estructurado en torno del eje renta industrial
poniendo de un lado a sindicatos y del otro a patronal, los conflictos, con ser
24
Denominamos as la planificacin, previa a la experiencia de la planificacin estratgica de Barcelona en la
dcada del 80.
87
severos, eran organizados. En el presente (y crecientemente hacia el futuro), los
grupos colectivos afectados, son muchas veces de formacin espontnea,
carentes de visin de conjunto, a veces efmeros y adems multiplicndose de
manera acelerada. El escenario de inorganicidad del conflicto es un dato que los
planificadores no deben soslayar y que condiciona su trabajo.

d) Cultura de inmediatez. No se trata de que simplemente podemos hacer

algunas cosas ms rpido, sino que la generacin de ciudadanos que se ha
educado en el nuevo entorno tecnolgico (desde cambiar el canal de TV con
control remoto desde su cama, pedir una pizza por telfono, enviar un mail, etc);
no podr comprender, con la significacin poltica que ello implica, que la
planificacin demore aos. Crecientemente la planificacin debe pensarse como
un proceso integrado a lo cotidiano, de reflexin sobre el futuro y cuyos
productos sean tambin de uso sistemtico. La planificacin debe ser tambin
ms integrada, ms inmediata, ms rpida.

e) Tiempos de fronteras difusas y disciplinas cuestionadas. Planificar cuando la

palabra del experto contaba con todo el peso de la legitimidad, no es lo mismo
que ahora, con disciplinas cuestionadas, con una agenda transversal que rompe
las miradas disciplinares y obliga a repensar la organizacin estatal (hay casos
tpicos como el ambiente o las cuestiones de gnero, que estresan toda la
organizacin estatal). El cuestionamiento disciplinar pone a la planificacin ante
la disyuntiva de transformarse en una nueva Torre de Babel donde nadie se
entiende o construir un lenguaje compartido con centro en la construccin de
ciudadana.

f) Deslegitimacin poltica y asedio meditico. La planificacin requiere de

cierta legitimidad de quines la llevan adelante, y en ese sentido sufre en
contextos polticos de alta deslegitimacin; si no creemos en quines

88
planifican.porque creer en la planificacin. Adems la mirada hiper-
coyuntural de los medios de comunicacin y el triunfo de la comunicacin
instantnea y por imgenes, muchas veces muestra a la planificacin como un
desvaro de la accin pblica.

Pero an as, no debemos darnos el lujo de no planificar; aunque ahora se

discute mucho sobre la escasez o no- de los recursos, lo que es verdad es que
no podemos dejar al azar nuestro futuro y debemos introducir tanto cultura
planificadora, como comprensin de la idea de accin en red y de espacio multi-
afectado.

Planificar en el siglo XXI no debe ser un ejercicio para la comunicacin poltica,

sino tanto el modo de incrementar las posibilidades de incidir a favor de actores
que de otro modo no podran hacerlo, porque con baja capacidad de actuacin en
el mercado solo pueden compensar ese dficit en espacios pblicos instituidos y
organizados para dar lugar a su visibilidad; como la forma en que el Estado
puede movilizar recursos construyendo horizontes posibles.

7.- El Desarrollo Local es cuestin de economa.

7.1.- Antes de llegar al territorio.

Muchas veces la concentracin en el anlisis institucional, nos hace perder un

poco el foco sobre la centralidad econmica en el fenmeno del Desarrollo;
porque ms all de complejidades ya presentadas, queda claro que una economa
estancada, sin inversin, sin innovacin, sin un claro concepto de calificacin de
las personas, estar vedada de acceder a ciertos estndares de Desarrollo. La
visin institucional sirve, entre otras cosas, para comprender por ejemplo, que la
89
inversin, la innovacin y la calificacin de personas puede explicarse con una
visin ms amplia que el clculo econmico, pero a su vez, se transformara
en una mirada insuficiente sin comprensin de las races econmicas de ciertos
comportamientos y situaciones.

Y conviene hacer dos aclaraciones: que pueden parecer remanidas y simplonas,

pero que en mi parecer son esenciales: a) se necesita de competitividad
econmica para realizar muchos de los objetivos naturalmente asociados a un
entorno de Desarrollo; b) Cuando decimos que el Desarrollo Local es cuestin
de economa no nos referimos exclusivamente a la economa local (si todava
hubiera algo que pueda definirse tan categricamente as).

En efecto, el Desarrollo Local ha ido construyendo en los ltimos aos su propio

esquema conceptual, y a la fecha puede decirse que disponemos de literatura,
modelos y debates, que estn favoreciendo el anlisis de la economa en el
territorio; pero muchas de esas visiones provienen de pases que actan en
contextos muy diferentes al de Amrica Latina, por lo que es necesario hacer
una salvedad.

El caso clsico, es la abundante bibliografa espaola en la materia, donde

claramente destacan posiciones surgidas de un marco en el que existe: una alta
estabilidad poltica y un mercado extenssimo (Europa), una dotacin
infraestructural muy consolidada en trminos comparativos y la existencia de un
financista predispuesto y paciente (la Unin Europea). Dichos textos reflexionan
muy poco sobre tpicos colaterales y condicionantes del Desarrollo, por caso,
las consecuencias econmicas de la inestabilidad poltica o sobre el impacto
local de la macroeconoma; entiendo que tal omisin obedece, o bien a una
estricta cuestin metodolgica (son cuestiones relativamente ajenas a la

90
economa del territorio), o bien es la consecuencia de modelizar en
escenarios no turbulentos, como efectivamente ocurre generalmente en Europa.

Para el caso Latinoamericano no es ocioso resaltar tanto el costo de la

inestabilidad poltica, como la necesidad de una buena macroeconoma, como
contexto de un Programa de Desarrollo Local (lo que no obsta, que en su
ausencia, igual siempre hay que pensar alternativas e intentar respuestas). Y en
consecuencia tambin destacar la necesidad de una buena lectura de la
macroeconoma, para ajustar decisiones locales a determinados contextos. Un
programa de Desarrollo Local estar siempre impactado, sin dudas, por la
evolucin de la tasa de inters, del tipo de cambio, por la inflacin, etc. No
resulta razonable, pensar lo local como un contexto aislado.

Una buena macroeconoma tiene dos pilares, el buen funcionamiento del

mercado conforme normas adecuadas que permitan su desenvolvimiento y evite
distorsiones, y adems recuperar la capacidad de intervencin estatal en los
mercados; aunque luego el uso de dicha capacidad debe ser prudente y
pertinente.

Es imprescindible contar con una capacidad de intervencin (siempre relativa),

que de cuenta del control poltico de ciertos procesos sociales y econmicos y
del sentido final de la estatidad. Es tan negativo desconocer la lgica de
mercado, como renunciar a la intervencin en el mismo. Aunque siempre es
bueno tener presente que la capacidad de intervencin efectiva, est vinculada a
un trpode inexcusable: la capacidad de construir consenso poltico, la
legitimidad del sector pblico y la capacidad tcnica de dicho sector pblico.

No est claro que buen funcionamiento del mercado sea equivalente a que el
Estado no haga nada. Una presentacin elemental de un mercado en buen

91
funcionamiento es la siguiente: a) tiende a expandirse o ajustarse adecuadamente
frente a estmulos expansivos y recesivos, es decir crecen en produccin frente a
crecimientos de demanda y decrece en la etapa recesiva; b) no tiende a la
concentracin monoplica ni a otras formas de alteracin de la competencia, c)
tienen pocas barreras de entrada y de salida (cualquier oferente o demandante
puede ingresar y retirarse de l, al menos de manera sencilla y con bajos costos).

Por el otro lado, est universalmente consentido que resulta legtima la

intervencin pblica para: a) funcin correctiva: corregir fallas de mercado, b)
funcin asignativa: asignar bienes pblicos a fines cuya prioridad es tal, que
existe un consenso en brindarlos de manera gratuita a los usuarios; como es el
caso de la Educacin Pblica, la seguridad el cuidado de la salubridad pblica,
c) funcin distributiva: distribuir recursos a los fines de evitar desigualdades
sociales extremas, que lesionen la vida en comn; como es el caso de los Planes
Sociales direccionados, d) funcin anticclica: Intervenir para evitar
fluctuaciones muy acentuadas del ciclo econmico; ahorrando (o des-
endeudando) en la fase expansiva e impulsando la actividad va gasto pblico,
baja de tasas u otras herramientas en la fase recesiva del ciclo econmico.

En cambio es menos unnime la posicin sobre la funcin pblica de

promocin o de impulso al desarrollo interviniendo de manera estructural y no
como consecuencia del ciclo econmico. Soy de los que creen que all donde el
mercado no acta, a pesar de la existencia de ciertas condiciones, y luego de un
anlisis preciso, corresponde la intervencin pblica. En Amrica Latina,
podemos tomar por caso lo ocurrido desde principio a mediados del Siglo XX,
con la creacin de las grandes empresas pblicas de servicios, demandantes de
inversiones slo disponibles por parte del Estado de capitales extranjeros.

92
Si la buena macroeconoma, debe orientarse a que el Estado mantenga su
capacidad de intervencin a los fines ya sealados; debemos decir que al menos
debe ajustarse a una serie de condicionantes: a) Que el Estado disponga de un
financiamiento propio razonable (recursos fiscales), para atender sus gastos, y
que en caso de turbulencias financieras, pueda abstenerse de demandar fondos
en el mercado de capitales. Lo dicho implica un buen manejo de deuda pblica.
b) Que el esquema fiscal, adems de permitir una situacin de solvencia, no sea
extremadamente distorsivo25 y altere demasiado los criterios de evaluacin
econmica de los proyectos; como cuando se sobre-impone una actividad o se
grava slo donde se pueden obtener recursos por las ineficiencias del sistema de
recaudacin, lo que muchas veces es como buscar la llave perdida slo donde
esta iluminado. c) Que el prudente manejo de la moneda a lo largo del tiempo,
aparte de mantener la inflacin en niveles aceptables, no le haya hecho perder
sus funciones (unidad de medida, medio de cambio, forma de ahorro), de modo
tal que la confianza en la misma permita disponer de herramientas monetarias
para su uso oportuno. d) En base a los supuestos anteriores, mantener abierta la
posibilidad de acceso a los mercados de capitales.

Estos cuatro puntos no son una lista taxativa; y aunque se encuentran muy lejos
de la enorme mayora de las Administraciones locales, no dejan de afectar su
economa y sus programas. Este presupuesto es el que justifica una demanda de
mayor influencia de los gobiernos locales y regionales, frente a las
administraciones superiores. Porque es tan importante la recuperacin de
ciertas competencias, sin dudas vitales para el nivel local de gobierno (por
ejemplo el caso de algunos pases donde los gobiernos locales tienen muy
recortadas las funciones urbansticas, o sobre todo las capacidades fiscales),
como poder incidir sobre aquellas que razonablemente estn fuera de su
competencia.
25
Se dice que un sistema fiscal es distorsivo, cuando su aplicacin modifica de manera sustancial los criterios
de evaluacin econmica para definir una inversin o un gasto.
93
Hecha las dos salvedades propuestas y teniendo claro que la macroeconoma,
aunque no es materia especfica, tambin es parte de la Agenda del Desarrollo
Local, debemos ir al territorio.

7.2.- La economa del territorio o el nivel mesoeconmico.

Qu es lo que hace que territorios cercanos, con potencialidades naturales

similares, tenga niveles de Desarrollo muy diferentes? En algn momento se
crea que la tendencia de los territorios a converger hacia similares niveles de
Desarrollo era cuestin de tiempo y funcionamiento del mercado. Se especulaba
que el retraso relativo de un territorio llevara la baja los precios de sus factores
de produccin, siendo estos bajos precios el atractor natural de nueva inversin.

El razonamiento se sostena en los principios de la escuela clsica de la

economa: si efectivamente el costo de los factores es determinante de la
inversin y a su vez la inversin es determinante del Desarrollo; debera existir
una tendencia creciente a la convergencia territorial en materia de inversiones
y sus derivaciones: sobre todo crecimiento del nivel de actividad econmica.

Dicho de otro modo, los territorios ms retrasados cuyo costo de factores

(suelo, mano de obra, etc) es menor, deberan constituir un atractivo a la
inversin. Sin embargo, tal comportamiento no se verifica siempre en los
hechos, y es esa situacin de divergencia territorial, lo que est en el centro de
la reflexin econmica del Desarrollo Local.

Si la convergencia territorial fuera cierta, no se explica porque frica no ha

recibido un alud de inversiones. Y en sentido contrario, y a pesar de la
explosin de enormes economas emergentes (China, India, Rusia, Brasil, etc),

94
porqu en el pasado ao 2007 ha sido Estados Unidos el principal receptor neto
de inversin extranjera directa (193.000 millones de dlares en este concepto) y
que la Unin Europea, (que como agregacin de los 27 pases que la integran
supera a los EE.UU), haya recibido casi el 40 % de las mismas. Evidentemente,
hay otros aspectos que influyen en una decisin de inversin, adems del costo
de los factores.

Y algunos de esos factores son naturales y obvios: disponer de un paisaje bello

atrae a la inversin en turismo o disponer de una fertilidad excepcional atrae a la
inversin agrcola; pero la economa, por suerte es mucho ms que la
explotacin primaria de los recursos naturales. Y cuando la economa necesita
apoyarse, ya no en ventajas naturales, sino en la combinacin de ventajas
naturales y otras construidas, es cuando toma relevancia el impacto econmico
del conocimiento, de la calidad de gobierno y de los valores sociales.

La construccin de ese entorno favorable a la actividad econmica de calidad, es

la esencia de un programa de Desarrollo Local. Se trata de preguntarse acerca de
las iniciativas necesarias para generar y sostener actividad econmica y destinar
parte de esa riqueza a generar cada vez mejores condiciones de vida. Y cada vez
est ms claro que ese entorno no es un regalo del cielo, sino el resultado de
acciones pblicas y privadas, de actores territoriales y extra-territoriales; cuya
articulacin eficiente es posible desde una mirada a la vez territorial y global.

No se trata en exclusiva de acciones pblicas, pero al sector pblico le

corresponde el desafo de la institucionalidad adecuada. Tampoco se trata en
exclusiva de iniciativas privadas, pero no habr desarrollo sin emprendedores,
empresas, rentabilidad, riesgo, innovacin, competencia. Se trata, en principio,
de estimular la localizacin de actividad econmica y su calificacin creciente, y

95
est claro que ello depende de muchas razones: la rentabilidad esperada, la
cercana de los abastecedores o del mercado, la seguridad jurdica, etc.

En algn momento se crey que la localizacin econmica obedeca, segn la

industria en cuestin, o bien a razones naturales o bien a una decisin arbitraria.
Sin embargo, a fines de Siglo XIX el estudio de la produccin industrial de la
poca nos ofreci una respuesta interesante.

El gran economista britnico Alfred Marshall26, en sus manuscritos comienza a

delinear con claridad una posicin distinta a la hasta entonces dominante entre
los economistas sobre algunos aspectos cruciales de la teora de la produccin;
fundamentalmente se opone a la conclusin estndar, para la poca, segn el
cual el sistema de fbrica con la concentracin de todas las operaciones en un
mismo lugar con elevada integracin, sera superior a los mtodos de produccin
ms dispersos en el territorio y en teora menos integrados. En base a una simple
observacin de entorno, Marshall concluye que conviven, al menos dos tipos de
produccin eficientes: uno integrado en la fbrica y el otro disperso en el
territorio, basado en la existencia de muchos actores econmicos ms o menos
relacionados dentro de un rubro de actividad, y relativamente especializados
dentro de ella.

Y la existencia de este segundo tipo de produccin, es el que da lugar a la

construccin de nuevas visiones y categoras en el anlisis; en la bsqueda de
explicaciones se fue forjando la teora. Cuando Marshall intento explicar la
segundo tipologa cre los conceptos de: a) atmsfera industrial para
denominar, lo que hoy llamaramos: conjunto de ventajas construidas en un
territorio, y b) Distrito industrial, para calificar al territorio, cuyas ventajas en
un sector, resulta un atractivo econmico fundamental (an por encima de otros

26

96
aparentemente obvios, como la cercana al mercado consumidor). Y no se
trataba de otra cosa (ni menos) que el espacio afectado por la dotacin de una
cierta organizacin asociativa de los actores econmicos, de la disposicin de las
capacidades laborales adecuadas, una cierta inclinacin del gobierno local a
reconocer el fenmeno, disponer e incrementar las infraestructuras adecuadas
para tal actividad, etc.

La importancia del razonamiento marshalliano, es que se anticip en mucho, a

una cuestin que se ira evidenciando luego: la escala de produccin homognea
(donde las ventajas de la fbrica son indiscutibles) no es la ms apropiada para
todos los sectores y reas econmicas y su desarrollo requiere de pre-
condiciones no siempre puestas sobre la mesa (un mercado amplio de gustos
homogneos, estabilidad de mercado para amortizar las inversiones, etc).
Adems abri la puerta al estudio de los distritos industriales, esos raros
espacios donde emerga una organizacin flexible de muchos productores en
asociaciones reticulares que con su actividad conjugaban una produccin
eficiente sin mega-estructuras fabriles.

Marshall (maestro entre otros de Keynes y Pigou), con sus reflexiones ha

impulsado el estudio de la conversin del territorio mediante intervenciones
adecuadas - la generacin de las ventajas construidas-, lo que en definitiva
ser el centro del pensamiento econmico del Desarrollo Territorial. Tambin
explica indirectamente las dificultades de la teora clsica al aadir otros
determinantes de la inversin al margen del precio de los factores; muchos de
aquellos intangibles como los valores sociales y culturales. Privilegi lo que l
llam atmsfera industrial y que hoy podemos denominar calidad territorial,
como factor de asentamiento de una actividad econmica.

97
Tambin ha sido un precursor de la observacin de las que hoy denominaramos
des-economas de escala y los problemas del modelo fabril de produccin;
abriendo otro universo de investigacin.

Sin embargo, mientras el industrialismo se expanda, las reflexiones de Marshall

no salan de las bibliotecas pero un siglo despus con la crisis del petrleo, un
economista italiano retoma la lnea de pensamiento marshalliano.

Giacomo Becattini (Universidad de Florencia) es quien analizando el

funcionamiento del sistema industrial italiano vuelve a poner luz sobre la co-
existencia de dos modelos: en el Noroeste (el tringulo Gnova-Miln-Turn) un
modelo basado en grandes empresas integradas y en el Noreste (Florencia-
Bologna- Venecia) un modelo basado en la concentracin territorial de muchas
pequeas empresas, especializadas y articuladas.

Es Becattini quien usa por primera vez, con el sentido que nosotros le damos el
trmino Desarrollo Local (en un famoso paper: Del distrito industrial al
distrito territorial: El Desarrollo Local), y lo hace porque a diferencia de
Marshall, se interna en el anlisis del fenmeno. Por qu cientos de empresas
del mismo sector se ubican una al lado de otras, en un mismo sitio? Qu
caractersticas tiene ese territorio?, en que consiste su atractividad?

Becattini y lo que podramos denominar su escuela -en Italia, existe cierta

obsesin por el estudio del fenmeno distrital-, son quines en la observacin
del distrito, como modelo de desarrollo territorial, han demostrado el valor
econmico de un conjunto de situaciones de caractersticas intrnsicamente
territoriales: la confianza entre actores econmicos, la existencia de instituciones
locales de soporte a la actividad econmica (Cmaras reguladoras, cajas de
prestamos, etc), la capacidad de accin coordinada y por sobre todo la

98
generacin de conocimiento y la capacidad de transmisin del mismo al interior
del sistema territorial (distrito).

Tanto Becattini, como quines lo han sucedido, han hecho especial hincapi en
la importancia econmica de los denominados conocimientos tcitos como
conjunto de prcticas, capacidad de respuesta y saber hacer que existen all
donde hay especializacin econmica, con relacin a la misma; y difciles de
transmitir fuera de cierto entorno (algo parecido al hoy denominado learning by
doing).

Por lo dems la buena transmisin del conocimiento tcito es seal clara de

capacidad de cooperacin entre competidores, de valoracin (al menos intuitiva)
del rol del encadenamiento productivo (lo fuerte no es la empresa, sino la
cadena), y de otras cuestiones no trasladables de un territorio a otro por simple
decisin. Se trata de elementos diferenciadores, verdaderas externalidades27
positivas que hacen de un territorio un escenario ventajoso de cierta actividad
econmica.

Por aquellos aos convulsos, la mayor flexibilidad econmica del modelo

distrital sobre la gran empresa, mostraron la cara ms categrica de la
diferencia: no quebraron en la crisis del 73. Y a partir de tal evidencia, y sobre
una realidad existente (los distritos ya existan), el gobierno italiano comenz,
no siempre con xito, a promover su crecimiento y consolidacin. Y la
Academia a estudiar su funcionamiento.

27
Se denomina externalidad ya sea positiva o negativa; a un efecto econmico que produce un actor (empresa
o individuo) respecto del cual no obtiene el beneficio correspondiente (positiva) o no paga el costo
correspondiente (negativa). Por ejemplo, pintar el frente de mi casa, e indirectamente embellecer mi barrio, sin
ningn beneficio especial por ello, es una externalidad positiva. En cambio, los humos contaminantes que
emanan de los autos y respecto de los cuales no se paga un plus por ello, son una externalidad negativa.
99
Los distritos pusieron en evidencia un principio econmico elemental: hay una
funcionalidad entre modos de organizar la produccin y escala productiva. As
como la fbrica taylorista es funcional a la produccin de grandes volmenes
homogneos y la produccin artesanal es funcional a la produccin de piezas
nicas altamente diferenciadas; en el medio, la produccin de series cortas para
mercados cada vez ms segmentados son la oportunidad de pequeas y
medianas empresas, en tanto formen parte de un sistema eficiente (el distrito).

Y no se trata de un dato menor: la flexibilidad distrital ha sido un factor de

innovacin y competitividad notable y ha sabido aprovechar de los saltos
tecnolgicos de las ltimas dcadas al mximo: empezando por la programacin
electrnica de series, el uso perifrico de las computadoras personales, y otros
factores cuya consecuencia determinante en trminos de mercado era la
velocidad de respuesta.

Los sectores de produccin donde la velocidad de respuesta representa una

ventaja sustantiva, fueron dominados por la lgica distrital, por ejemplo los
rubros alcanzados por la lgica de la moda como el calzado, la indumentaria y
en menor medida el mobiliario del hogar. Sin menoscabo de las virtudes del
sistema fbrica para series largas ni de la produccin artesanal para modelos
nicos.

Sucede que los cambios tecnolgicos y culturales de los ltimos aos, por un
lado favorecen la lgica distrital frente a la hiper-segmentacin de mercado; por
otro lado la cuestionan al permitir la organizacin empresaria ms fragmentada
territorialmente y coordinada a distancia.

Con todo, y a pesar de la enorme importancia histrica y terica del Distrito

Industrial Italiano; yo creo que el aprendizaje no consiste en intentar reproducir

100
en cualquier contexto, una aglomeracin de tipo distrital a la italiana, donde
ciertas actividades tenan siglos de tradiciones. El aprendizaje consiste en
comprender que unas ciertas calidades territoriales no son ajenas al
comportamiento econmico; y que hacer poltica de Desarrollo Territorial no es
sino generar las condiciones territoriales necesarias para que la actividad
econmica se vea facilitada.

La necesidad de adecuacin de dichas condiciones territoriales pueden ser muy

diferentes. Puede ser una infraestructura o una oferta educativa; puede ser un
programa de fomento a la empresarialidad femenina o facilitar el acceso al
crdito; puede ser garantizar la transparencia de mercado, etc. Generalmente, se
necesita un conjunto de medidas, porque la ruptura de la lgica del subdesarrollo
no depende en exclusiva de una cuestin puntual.

Como bien insiste Francisco Alburquerque28 en sus intervenciones; entre el nivel

macro, que ya hemos destacado arriba, y la realidad al interior de cada
empresa particular (nivel micro); hay un nivel intermedio (meso) que son el
objeto especfico de las polticas de Desarrollo Econmico Local: pensemos a
modo de ejemplo: a) La calificacin a las personas, para ampliar su
disponibilidad y funcionalidad laboral; de modo de evitar que una eventual
escasez de competencias pase de ser un costo adicional y se transforme en un
freno a la inversin. b) Mantener los estmulos necesarios para que la inversin
en infraestructura y logstica sea lo suficientemente interesante, para permitir la
agregacin econmica de espacios geogrficos y el flujo econmico no
encuentre barreras insalvables o irresolubles desde el espacio sectorial. c)
Disponer de un aparato estatal calificado, jerrquizado, bien entrenado y con
equipamiento adecuado; para estudiar la evolucin econmica y brindar la
informacin necesaria, suficiente y oportuna, tanto para la toma de decisiones
28
Experto espaol en la materia y coordinador de la Red DETE-ALC (Desarrollo Local Amrica Latina y
Caribe)
101
polticas como empresariales. Claramente, cuando el Estado acta a ciegas sus
intervenciones no suelen ser felices, d) Generar visibilidad de un sector
econmico o un territorio, e) Facilitar los encadenamientos productivos en el
territorio, f) Proveer los servicios pblicos adecuados, con buena calidad y costo
razonable, etc.

Por cierto, adems de una buena situacin macro y meso, se necesitan

empresas eficientes, competitivas y rentables. Por lo tanto un clima social que
favorezca la empresarialidad y valore el ejercicio responsable de la gestin
empresarial, tambin es un insumo importante.

Cuando analizamos el nivel meso y lo desagregamos, advertimos la

trascendencia econmica de la oferta urbana (educacin, infraestructuras,
visibilidad, etc), su importancia, con independencia del contexto
macroeconmico y por lo tanto lo crucial que significa expandir el concepto
de gobierno local. Y mucho ms an, en el actual proceso de re-configuracin
planetaria a escala global y ante un escenario de creciente de incremento de las
ofertas territoriales para la actividad econmica.

La globalizacin tiende a exacerbar 3 roles de los territorios, como soportes de

Desarrollo, en funcin de su capacidad de agregar valor econmico y social: a)
el rol cognitivo. Los territorios con capacidad de generacin y transmisin de
conocimientos, con estrategias adecuadas, con plataformas modernas, que
puedan vender globalmente productos y derivaciones que incrementen y
mejoren la capacidad de hacer y comprender en el mundo, por su criticidad
tendrn una ventaja sustancial (Boston, Sophie Antipolis, Irlanda, etc) , b) el rol
logstico. La capacidad de administrar nodalmente flujos intensos, diversos y
sensibles: ya sea informacin (como son las ciudades de Congresos),
mercaderas voluminosas (puertos, almacenes, etc), mercaderas delicadas

102
(laboratorios, control de calidad, etc); y hacerlo en tiempo razonable y til, a un
costo accesible, para los actores econmicos c) el rol gobernabilidad; como
capacidad de administrar tensiones sociales, de cuidar de la sustentabilidad
ambiental, y de generar condiciones de habitat equilibradas que no impidan la
actividad econmica (por ejemplo, an disponiendo de recursos significativos
las tensiones polticas frustran la explotacin de muchos recursos naturales en el
tercer mundo o la llevan adelante sin ningn control-).

La macroeconoma se ha estudiado muchsimo ms que la mesoeconoma; lo

que resulta lgico en el ciclo largo de hegemona territorial del Estado-Nacin,
pero la globalizacin (y su correlato, el peso decreciente del los Estados
Nacionales), reivindicar el anlisis y estudio del nivel meso: El Desarrollo
Econmico Local.

7.3 Poltica de Desarrollo Territorial y la cuestin de la promocin

econmica.

La ubicacin de las estrategias de Desarrollo Econmico Local en el nivel

meso, ha facilitado su confusin con las promociones econmicas de base
fiscal; y hasta se han usado como sinnimos las polticas de Desarrollo
Territorial o Local con aquellas promociones.

Sin embargo, corresponde andar con cuidado. Cuanto menos, hay que abandonar
la tentacin de creer en la fantasa promocional y evitar reducir el Desarrollo
Territorial a una mera poltica promocional. Sin dudas las promociones, aunque
discutidas, ayudan a impulsar la actividad econmica, pero por si solas son

103
insuficientes y a veces a la larga, contraproducentes, para generar Desarrollo. La
experiencia del Sur italiano es ilustrativa en ese sentido29.

Las promociones cuando son exitosas generan al mismo tiempo un mayor

volumen de actividad econmica y una cultura de organizacin empresarial ms
inclinada a obtener recursos pblicos, argumentando la utilidad pblica de ser
promocionados que a posicionarse en el mercado, investigar, innovar, controlar
costos, etc. Por lo dems, en general esa organizacin tiene como respaldo
natural a terceros afectados (por ejemplo: trabajadores). Por eso mismo es tan
difcil salir de ellas, cuando se llevan adelante.

Sin embargo, hechas las prevenciones del caso; hay al menos algunas
situaciones que las justifican. Y al respecto es bueno nuevamente trazar un
paralelismo sobre las reflexiones europeas y latinoamericanas sobre el
Desarrollo. Efectivamente, cuando se recurre a la bibliografa europea, se
reiteran las clsicas herramientas de promocin del Desarrollo, por ejemplo: la
coordinacin de un programa concertado entre el sector pblico y privado; la
concertacin entre distintos niveles de la Administracin para la realizacin de
infraestructuras que permitan aumentos de competitividad; la cooperacin de la
Universidad y las empresas entre s, alguna estrategia de visibilidad conjunta de
los productos emblemticos de la zona; mayores facilidades en el acceso al
crdito e incluso la absorcin por parte del sector pblico de algunos costos de
las empresas pequeas y medianas, va prestacin de servicios a las mismas, etc.
Ahora bien, todas esas herramientas parten de un supuesto: existen empresas!!

En Amrica Latina existen decenas de poblaciones sin ninguna empresa que

alcance los 20 trabajadores regulares (a excepcin de las empresas pblicas
29
El Estado Italiano desde la segunda posguerra invirti ingente cantidad de recursos en el Sur con la finalidad
de lograr la ansiada convergencia de crecimiento. La experiencia es sistemticamente estudiada, como caso de
fracaso; porque al tiempo que detrajo recursos de otras zonas, fortaleci el poder de actores locales no del todo
virtuosos.
104
estatales), y an muchas ms localidades con una empresa mono-oferente de
trabajo. Toda la teora del acuerdo pblico-privado y de la concertacin de
espacios, se ve lesionada en una economa tan dbil.

En esos desiertos econmicos, puede resultar un primer paso imprescindible la

promocin clsica por va de exenciones fiscales. Ello no obsta a una serie de
prevenciones que de todos modos hay que tomar: a) Cuantificar el costo fiscal
de la inversin pblica indirecta (los tributos no cobrados); pues los ciudadanos-
contribuyentes deben conocer el costo de la iniciativa, b) Analizar el impacto en
trmino de competencia desigual que significa la promocin en el mercado
interno, para evitar su exageracin; c) Facilitar el acceso a las herramientas
promocionales a las pequeas empresas, para evitar la oligopolizacin del
mercado, d) Garantizar la sostenibilidad de las cuentas pblicas, para evitar el
financiamiento de la promocin a costa de endeudamiento, e) En lo posible
estructurar el sistema promocional gradualmente a la baja, f) Co-responsabilizar
a las Administraciones Pblicas locales o regionales a generar e incrementar las
polticas de generacin de condiciones externas de desarrollo econmico, g) En
algunos casos puede ser razonable, intentar atar los beneficios promocionales
a ventajas del territorio, a los fines de intentar una estabilidad productiva post-
promocin.

Como dijimos arriba, el riesgo ms grande es el ms habitual de los errores:

construir una promocin en funcin de una presin sectorial y no de las
necesidades de fortalecimiento del territorio. En el caso argentino, la evaluacin
es controversial. Las promociones de base fiscal, convivieron con tiempos de
alta inestabilidad macroeconmica y sus efectos nocivos se vieron amplificados:
el Estados se desfinanci, y la competencia econmica en el mercado interno se
hizo ms oligopolica; al no hacer especial prevencin sobre algunas conductas
empresarias los grandes beneficiarios de las promociones fueron las empresas

105
grandes-; la Provincias limtrofes con las promocionadas sufrieron migraciones
empresariales; y lo que es peor: salvo alguna excepcin, no hubo cambios
notables en la estructura econmica de la Provincia promocionada.

7.4. Desarrollo Local y Economa Social.

Luego de la crisis del 2001/2, en Argentina se ha puesto en marcha una cantidad

de iniciativas pblicas que vinculaban los trminos Desarrollo Local y
Economa Social; todas ellas inspiradas en la idea de revitalizar la economa
desde abajo y hacer eficiente uso de los recursos destinados a la ayuda social,
con la finalidad, siempre difcil, de pasar de la asistencia en la pobreza a las
respuesta productivas y organizativas que permitan su superacin.

La asociacin entre los trminos en cuestin, no ha sido puesta demasiado en

duda, y creo guardaba fundamento con la comprobacin de aquellos desiertos
econmicos que mencionamos arriba; donde la nica energa econmica que
por aquellos das se poda insuflar, era justamente aprovechar la crisis y los
recursos destinados a fines sociales, para generar una trama social-productiva,
en base a los principios de una economa cooperativa y asociativa.

Comparto el espritu y las intenciones de quines en aquellos das tan difciles

tomaron el desafo de movilizar recursos, de organizar Ministerios (ms
proclives siempre a repetir lo hecho que a innovar), y de ponerse al frente de
instituciones pblicas golpeadas en su prestigio y en su legitimidad. Pero quizs
sea bueno ahora, pensar el Desarrollo Local, ya no desde aquella perspectiva,
casi como una evolucin de las polticas sociales, sino como verdadero conjunto
de polticas pblicas (tambin poltica econmica) pensada desde una visin
territorial. Promover el Desarrollo Local es hacer poltica econmica y en tanto
tal, discutir la poltica fiscal, la asignacin de recursos pblicos para

106
infraestructuras o la adecuacin de las regulaciones laborales, etc. No es inusual,
enfrentar la paradoja evidente de que al mismo tiempo que afectando recursos
pblicos de finalidad social se crean algunos empleos, por otro lado la
inexistencia de una infraestructura elemental, las dificultades de acceso al
mercado o la existencia de un rgimen laboral inadecuado impide la creacin de
muchos ms.

Lo dicho no es en detrimento de la economa social, ni debe implicar abandonar

la mirada inclusiva que aquellas polticas sociales tienen; pero mientras eso
ocurre, hay que pensar en las debilidades estructurales de la economa
argentina30 (en espacial de los territorios extra pampeanos o ajenos a los
enclaves vinculados al mercado global), que son muchas y que de no resolverse
auguran la continuidad cclica de las crisis.

La asimilacin entre Desarrollo Local y Economa Social, en apariencia un

asunto menor, puede constituirse en una barrera conceptual, o determinar un
marco referencial limitante para agentes sociales y decisores pblicos.

Despus de casi treinta aos a la baja (desde mediados de los 70), el desarrollo
ha vuelto a ser objeto de tratamiento social, y como lo venimos sosteniendo, hay
cuatro extremos que debemos evitar, para poder enriquecer la experiencia desde
la reflexin y contribuir con el ideal emancipatorio que tal termino encierra: el
desarrollo no es un resultado evolutivo natural producto de una economa mas
potente, tampoco es un modelo de vinculacin al mercado mundial en trminos

30
Sin pretender hacer un listado taxativo, como ejemplo: nuestra casi nula presencia en el comercio internacional
- Argentina an despus del boom exportador 2002-2007, representa el 0,4 % del comercio internacional. Del
total de las exportaciones argentinas, entre minerales (no renovables) y manufacturas de origen agropecuario
representan ms del 75 %, las Pymes alrededor slo del 10 %. La dependencia de unos pocos precios
internacionales para mantener una balanza comercial favorable, una estructura fiscal tambin dependiente del
precio de esos productos, una baja tasa de innovacin econmica, dficit logsticos que impiden la buena
integracin del territorio, dificultades de acceso al mercado de capitales del pas y sus empresas y una baja tasa
de ahorro interno para financiar la capitalizacin y transformacin del tejido econmico, etc.

107
de pacificas relaciones neo-coloniales, y tampoco es la consagracin de un cierto
autarquismo de nuevo cuo, ni una resultante de cierto optimismo tecnolgico.

Se trata de un concepto poltico, que refiere a un conjunto de competencias

sociales para superar dificultades o aprovechar oportunidades. Competencias
fundadas en las capacidades individuales, sociales e institucionales. Como
concepto poltico, refiere a un orden controversial, conflictivo y construido.

La vuelta del Desarrollo a la agenda se produjo con el aditamento Local, y lo

cierto es que la referencia no es menor; da cuenta de nuevas miradas sobre el
territorio, de la consolidacin de actores e identidades a una nueva escala, de la
emergencia de geografas especficas, de la complejidad y tambin de cierto
desengao con los modelos centralizados; o bien con la crisis del Estado-Nacin
en tiempos de globalizacin. Claramente, Local no es un adjetivo, as como
Desarrollo Local no es desarrollo pequeo, no es desarrollo municipal -aunque
no cuestiona las instituciones municipalistas por cierto- y no es economa social
-aunque pueden ser universos de aportaciones complementarias-.

El pensamiento ms clsico en materia de Desarrollo Local, desde Becattini

hasta nuestros das, ha construido un concepto nuevo, en base al descubrimiento
y su formulacin, de los vnculos existentes entre territorialidad, cultura,
instituciones y economa. En sntesis, para Becattini el territorio es una
construccin social, no un dato derivado de la topografa y se constituye en un
actor complejo con incidencia poltica y econmica. El concepto Desarrollo
Local nace vinculado a dichas reflexiones, que aunque hoy nos parecen
triviales en su momento vinieron a desbaratar las tesis simplificadoras que vean
en la escala y el volumen de produccin, la forma casi exclusiva de aumento de
la eficiencia econmica.

108
El pensamiento de la economa social, no ha hecho reflexiones en torno a la
territorialidad; pero si ha hecho aportes de vala en torno a la conformacin de
actores sociales y a la construccin de valores democrticos y participativos. Lo
dicho implica que el buen uso de los conceptos Desarrollo Local y Economa
Social implica tratarlos como trminos con tradiciones y referencias distintos y
por lo tanto con anclajes tericos y contenidos diferenciados.

Veamos un ejemplo en la prctica: las reflexiones en torno del impacto en la

constitucin de flujos de bienes y personas derivados de una obra de
infraestructura que modifica todo un entorno territorial, como podra ser por
caso la apertura de un paso fronterizo con Chile, tiene bastante poco que ver con
las reflexiones acerca de la organizacin productiva de los territorios
impactados. Concretamente es un gran tema de desarrollo territorial que en
principio poco tiene que ver con la economa social. Aun ms podra ser que
la construccin de dicha obra, desate un proceso de especulacin inmobiliaria
contrario a la constitucin de un modelo de economa social o solidaria;
escenario, por lo dems, en absoluto descartable. Otro ejemplo, la mejora en la
visibilidad de un espacio territorial, como lo que puede derivarse de las
nuevas prcticas de marcas-territorio, contribuye o al menos puede contribuir al
desarrollo local e igualmente casi nunca tienen que ver con cuestiones referidas
a la economa social.

En los dos casos presentados, hay posibilidades, y sera deseable, introducir

cuestiones que relacionen desarrollo local con economa social, pero
justamente esa posibilidad de vnculo muestra la diferencia de esfera.

Los ejemplos solo pretenden desnudar las anomalas que se siguen del uso
abusivo de trminos que guardan cierta relacin, comprensible en el lenguaje
popular, pero absolutamente innecesario y equvoco en el marco de un

109
tratamiento calificado del tema. Desarrollo Local y Economa Social son dos
conceptos diferentes, cuya asociacin debe ser cuidadosa, tienen raigambre
histrica diferenciada, refieren a universos conceptuales diferentes.

Con todo, la superposicin conceptual tiene dos fundamentos que deben ser
resaltados: a) Economa Social y Desarrollo Local se han ubicado tanto en el
imaginario pblico como en la reflexin acadmica, compartiendo posiciones de
un espacio crtico al discurso econmico mas ortodoxo-mercadista. b) A
contrario sensu del razonamiento que explicita como una intervencin de
Desarrollo Local puede no ser una iniciativa de Economa Social, digamos que
la existencia de un tejido de economa social denso, es sntoma de una capacidad
organizacional y de una fortaleza territorializada muy fuerte.31

7.5.- Los riesgos de la desarticulacin pblico-privada y algunos riesgos de

la cooperacin pblico-privada. El caso de las Agencias de Desarrollo.

Cuando presentamos al Desarrollo Local, como un abordaje que excede a las

polticas pblicas como expresin de la iniciativa estatal, sin dudas ampliamos el
abanico de problemas. Una mirada estatalista, en definitiva es simplificadora. En
cambio, la mirada territorial y cierta sensibilidad para comprender diferencias
insalvables entre sociedades diversas, hace rico y a la vez complejo al
Desarrollo Territorial.

En el marco de dicha complejidad, se insiste con acierto, que la suerte de

muchas iniciativas, dependen adems de su pertinencia y calidad, del buen
desenvolvimiento de las relaciones entre el sector pblico y el sector privado.
Muchas veces esta calidad de entendimiento es sntoma de la existencia de un

31
Queda de manifiesto al observar el comportamiento de algunas economas: Finlandia es la economa ms
cooperativizada de Europa, o el caso de la Provincia de Qubec en Cnada o de la Regione Emilia Romagna en
Italia.
110
proyecto compartido, muchas veces es el eufemismo que se usa para legitimar
presiones sectoriales sobre el sector pblico.

Lo cierto es que la articulacin no es un dato dado, y que muchas veces no

hay tal proyecto compartido. Eso es lo que puede explicar la verdadera
explosin de Planes Estratgicos en Amrica Latina e incluso puede explicar
sus fracasos, por aquello que compartir un proyecto depende de muchos otros
factores, al margen de disponer de una herramienta tcnica.

Los acuerdos pblicos-privados, pueden operar como una seal al exterior y eso
es muy positivo, si aquellos estn bien cimentados; pero las verdaderas
restricciones para su construccin en Amrica Latina son el cortoplacismo
poltico (y la adecuacin empresaria al mismo), la debilidad tcnica del Estado
para transformar en proyectos las iniciativas y sobre todo la debilidad fiscal;
dado que por lo general el Estado ve fortalecida su capacidad directriz, cuando
puede tomar iniciativas superadoras de la gestin cotidiana de los servicios y las
ve disminuida cuando apenas puede sostener esos servicios. Es muy difcil
ordenar ciertos esfuerzos, sin disponer de herramientas de estmulo.

El riesgo de la desarticulacin pblico-privada no es solo la dilapidacin de

esfuerzos, sino que puede contribuir a la fractura social, por la sensacin de
incomprensin recproca de los actores en juego.

En funcin de dicha conviccin es que se ha intentado por muchos medios

conjugar esfuerzos; siendo muy destacable la iniciativa de la Secretaria de la
Pequea y Mediana Empresa, de hacerlo mediante la constitucin de Agencias
Locales de Desarrollo.

111
Pero puede suceder, como lo adelantamos, que no toda articulacin sea virtuosa.
Puede ser una forma de articulacin de los incluidos. Es lcito que en lugares
con 70 % de ciudadanos bajo la lnea de la pobreza, el destino de recursos
pblicos, lo decidan estructuras corporativas? No corresponde emitir una
respuesta categrica. Hay que esperar cierta evolucin, hacer monitoreos e
impulsar ciertas buenas prcticas de cooperacin pblico-privada. Lo
sorprendente es que no se hace mucho hincapi en que la gestin concertada de
fondos pblicos es tambin una forma de privatizacin y que ciertos objetivos
pblicos, como la defensa de la legalidad32, deben estar ms all de cualquier
concertacin.

Pero as como la desarticulacin puede llevar a una cierta fractura, la

articulacin anmala puede excluir la innovacin de la Agenda del Desarrollo
Local, pues siempre los incluidos defendern lo mejor para su actividad, pero en
ningn caso aparecer en Agenda aquello novedoso, lo que nunca fue hecho y lo
que nadie representa sectorialmente. La experiencia indica, que an en
actividades ruinosas, los actores involucrados insisten en su sostenimiento,
muchas veces movidos por cuestiones culturales; y generalmente es imposible
concebir otros modos de desenvolvimiento econmico para el territorio.

Las evidencias al respecto son muchsimas, como enorme es el lastre de

territorios desvastados por el sostenimiento de actividades econmicas
terminales (minas exhaustas, producciones sin mercado, etc). Y las migraciones
terminan siendo el ajuste de un proceso, que requera de estrategia, iniciativa
pblica e innovacin.

32
Hay antecedentes de Municipios que han querido restringir actividades lcitas, si eran propiedad de
extranjeros; y han apelado al concurso pblico-privado para hacerlo; a contrario de la Constitucin Nacional. No
se trataba de recursos crticos, simplemente de la apertura de supermercados por personas de origen chino.
112
La concertacin pblico- privada no debera ser un obstculo para la innovacin
(que ya tiene otros), pero habitualmente lo es, al propiciar una mirada
extremadamente centrada en las capacidades actuales y no en las potenciales.

Con todo, y a pesar del contexto normativo demasiado limitante en Argentina; la

apertura de Agencias son como un mojn, que estimula e impulsa. Y adems
estn produciendo algunos buenos efectos inesperados ms all del impulso y la
institucionalizacin de espacios de cooperacin pblico-privada.

Son una organizacin que en algunos casos, est facilitando la coordinacin

intermunicipal y una visin ms plstica y productivista del espacio (por
ejemplo la Agencia de Desarrollo Productivo del Ro Santa Luca, en Corrientes,
coordina iniciativas para 6 Municipios, que constituyen un distrito de
produccin hortcola).

Adems contribuye a cuestionarse la organizacin estatal: corresponde

mantener la Secretaria de Produccin, all donde hay una Agencia bien
constituida? y los Concejos Deliberantes acordaran no legislar sobre esas
materias, sin una consulta previa a la Agencia en cuestin?, Y la
conformacin de los rganos de la Agencia ser igualitaria respecto de los
municipios, cundo la integran varios?, y aceptaran los grandes municipios
una presidencia rotativa y un financiamiento progresivo?y hasta donde llega
la materia desarrollo gestionada por la Agencia no incluye al menos una
mirada a la inversin nacional y provincial?y qu polticas va a administrar la
Agencia? Construir una burocracia propia, bajo que formato?, qu rol deben
jugar en la Agencia los actores sindicales o las organizaciones de base de
personas excluidas de los circuitos clsicos de consumo?

113
Las preguntas que corresponde hacerse para constituir una Agencia pluri-
municipal, no obedecen solamente a cuestiones de eficiencia o correspondencia
normativa; sino que se vincula con los valores sobre los que se pretende
construir el territorio: es por eso (y no quiero resultar reiterativo) que no es vano
al menos preguntarse sobre la representacin, el alcance competencial, los
recursos, etc. Temas que deben resolverse eficazmente y adems deben fundar
una lgica de incremento de las relaciones pblico-privadas, basados en una
pertenencia razonable y comprometida (me vienen a la cabeza los fondos de
cohesin europeos como seal de identidad de una expansin integradora).

Las Agencias de Desarrollo, pueden ser un eje constructor de territorialidad.

Aceptando de antemano que una oficina por s sla es incapaz de hacerlo.
Quizs antes de un objetivo realmente enorme; como es repensar la organizacin
del territorio para el Desarrollo, es atendible transitar un trabajoso y estimulante
camino de acuerdos, de priorizaciones, de visiones, de bsqueda de equilibrios
fiscales de largo plazo y de fortalecimiento de la capacidad del gobierno local de
intervencin promocional.

Ceo que no hay que desaprovechar la oportunidad y crear una verdadera red
federal de Agencias profesionales, bien financiadas (de financiamiento
compartido entre los tres niveles de gobierno) y extendida, para hacer eficiente
la aplicacin local de polticas pblicas (de ser posible concertadas), para
renovar nuestra concepcin del pas, para integrar y para movilizar recursos.

7.6.- De la ciudad competitiva al espacio urbano regional competitivo.

No hay duda alguna, que los componentes materiales e inmateriales de la vida

en ciudades tienen una incidencia econmica significativa. La ciudad es
crecientemente una referencia econmica, sea por la calidad de las

114
infraestructuras, por las posibilidades no que brinda para ejercer una actividad,
por la organizacin del espacio, por el sentido de pertenencia y estmulo al
progreso, o bien porque su visibilidad y tradicin le agrega valor a los productos
que all se generan o transforman. Sin embargo no es novedad que las ciudades
se han ido transformando.
El advenimiento industrial primero y la emergencia de la sociedad del
conocimiento ahora estn impactando la organizacin del espacio urbano de
manera tal que bien correspondera preguntarse, Qu modelo de organizacin
urbana puede contribuir a hacer ms competitivo un territorio en la sociedad del
conocimiento?

Bien sabemos, que la competitividad ya no depende de los recursos naturales o

ergticos (si es que en realidad alguna vez dependi de eso), ni de la base
industrial tradicional, de la posicin geogrfica, de la acumulacin de capital o
de la voluntad poltica de un Estado protector. Entonces, de qu depende? Y
qu tiene que ver el modelo de organizacin urbana con dicha competitividad?

Las actividades relacionadas al espacio urbano explican en Argentina, (segn

como se hagan las consideraciones), una parte sustancial del producto (PBI)
nunca menos de 2/3, los servicios como expresin caracterstica de la actividad
econmica urbana crecen sostenidamente. Todo ello indica que la eficiencia
del espacio urbano es esencial, para el desarrollo de la actividad econmica
general. Sin intencin alguna de simplificar un tema complejo, sino a los fines
de poder ejemplificar lo dicho, pensemos cuanto depende el funcionamiento
econmico de un razonable sistema de transporte urbano, o de la existencia de
una red de instituciones formadoras de recursos humanos calificados y
pertinentes a las actividades econmicas del territorio, etc.

115
Tomemos como ejemplo histrico las ciudades medievales italianas, que fueron
para su poca equilibradas, innovadoras, estructurantes del territorio, porque
conjugaron en un espacio los fundamentos del equilibrio urbano clsico:
produccin, identidad, gobierno, movilidad, seguridad, cohesin social33
Cules son los criterios que hoy deben sostenerse, para hacer de la
organizacin espacial un factor de competitividad?

Como sostiene Saskia Sassen, en La Ciudad Global: Hoy en da los Estados

tienen una importancia decreciente como categora unitaria en la economa
global. No slo porque se observan cesiones de poder hacia instituciones
transnacionales y en paralelo, traspaso de poder desde los Estados hacia las
regiones y ciudades; sino porque las empresas de la economa global
incrementan la demanda de servicios de apoyo a su propia produccin, servicios
financieros, jurdicos, gerenciales, de innovacin, diseo, administracin,
tecnologa de produccin, mantenimiento, logstica, comunicaciones,
distribucin mayorista, publicidad..la complejidad, diversidad y
especializacin de los servicios avanzados, requiere del soporte de la ciudad

El primer criterio que debe asumirse para el logro de objetivo de eficiencia-

competitiva, es aceptar que la ciudad no es un hotel ni un museo. O sea no es
exclusivamente- el lugar donde se alojan las personas, ni un espacio para exhibir
el pasado, recostndose en un patrimonio reflejo de otros tiempos. Una ciudad
que no pretenda ser un parque temtico ha de ser vital, y por tanto asumir el
desafo de la multiplicidad de actividades, de la convivencialidad de lo diferente,
del cuidado para el uso y no slo del cuidado en s, de la expansin de las
posibilidades, del acuerdo que trasciende las murallas (hoy jurisdicciones). Una
ciudad en tanto tal debe dotarse de un conjunto de factores que la hagan

33
Cuando nos referimos a estos valores, los circunscribimos a un estndar relativo para la poca.
116
econmicamente eficiente, polticamente gobernable, socialmente cohesionada,
tecnolgicamente innovadora.

Cuando hablamos de la centralidad econmica de la ciudad, estamos pensando

en algo nuevo: la ciudad actual paradojalmente tiene centralidad econmica en
tanto nodo de agregacin de valor de un entramado productivo relativamente
des-centrado, y su eficiencia se basar en la posesin de una calidad
institucional tal que permita las adaptaciones necesarias para sostener los
procesos de agregacin de valor en contextos de difcil gobernabilidad.

Ahora bien, la urbanizacin intensiva (an con sus ventajas y desventajas) ha

mostrado a lo largo de los ltimos casi trescientos aos (desde la irrupcin
industrial), ser el modo universal de evolucin territorial (porque an el espacio
rural, se organiza en torno de la ciudad como centro de servicios, como
referencia). Y aqu esta el centro de la cuestin, porque sabiendo de la existencia
de economas y des-economas derivadas de la urbanizacin, el pensamiento
debe dirigirse no a pensar modelos ideales, sino a como gestionar el territorio
real de dotarlo de elementos de organizacin, institucionalidad y eficiencia.

La organizacin del territorio en ciudades, es algo muy estudiado; y responde a

un cmulo de factores: la necesidad humana de encuentro, la circulacin de la
informacin como valor econmico y por lo tanto el compartir un cdigo
comunicacional (que la ciudad construye), la necesidad de escala para ciertas
actividades econmicas y la capacidad de especializacin que la aglomeracin
permite. Como veremos adelante, muchas de tales cuestiones estn impactadas
por las transformaciones tecnolgicas que dan lugar a la sociedad informacional.
La ciudad adems de todo, al ser el lugar de la ciudadana es el espacio de la

117
emancipacin. Slo un espacio material y simblico compartido puede
permitirle al hombre generar una cultura de cooperacin y asistencia recproca.

Qu es una ciudad eficiente? Una ciudad eficiente es la que favorece el

ejercicio de la ciudadana. Ser ciudadano, requiere resolver un conjunto de
cuestiones que slo pueden ser provistas en una ciudad eficiente; son muchas:
desde un cierto dinamismo econmico que genere no slo empleo sino
productos emblemticos que identifican a la ciudad; accesibilidad en los
espacios urbanos que garanticen el goce de la ciudad a todos; dotacin de
equipamientos culturales que favorezcan el encuentro y la reflexin; oferta
educativa y de otros servicios sociales; conectividad con espacios fuera de la
ciudad; un sistema fiscal sencillo y equitativo que permita al gobierno de la
ciudad mantener iniciativas respecto de temas nuevos de la agenda pblica, y a
los ciudadanos no le signifique una barrera insalvable para ingresar al mundo
econmico. Y una ciudad de ciudadanos, es a la vez una ciudad de personas que
se sienten partes, que hacen propio el sentido de sus vidas, que conjugan lo
individual y lo colectivo.

Ahora bien; la eficiencia de la ciudad pre-industrial, de la ciudad industrial y de

la ciudad de la economa del conocimiento requieren, naturalmente, de factores
diversos; aunque pueden resultar superpuestos.

Eficiencia de la ciudad medieval: ubicacin, autogobierno, maestros y

pupilos, seguridad y sanidad.

Cada uno de los elementos de esta lista (incompleta) de factores de eficiencia

urbana, se relacionan obviamente con el estndar tecnolgico y cultural de cada
momento. En la ciudad medieval, he tomado cuatro factores como determinantes
de su competitividad. El primero de ellos la ubicacin.

118
Para la ciudad medieval, tiempo histrico donde el desplazamiento era
dificultoso, la ubicacin era verdaderamente clave, y no slo se verifica con el
tema puertos; sino por ejemplo ocupar un lugar como cruce de caminos, un
lugar de fcil disponibilidad de recursos crticos o relativamente a salvo de
inclemencias inmanejables. Todo demuestra que una buena ubicacin era (y
seguramente es) un factor positivo en trminos econmicos para las ciudades.

Como segundo elemento sealamos el autogobierno. Si hay una entidad que no

se puede gobernar a la distancia, por su complejidad, por la diversidad de
cuestiones que implican su gobierno, por la variabilidad cotidiana de sus
desafos; eso es la ciudad. La ciudad requiere para su gobierno: el principio de
inmediatez y de instituciones consensuales.

En definitiva la convivencialidad que se deriva del espacio urbano obliga a que

las normas de su gobierno surjan de instituciones que modelen los criterios de la
misma. Tal construccin debe ser una expresin poltica orientada a crear una
cultura de mediacin y a evitar la transformacin del espacio urbano en un
reflejo de lucha sectoriales, sin nimo de pertenencia y convivencia (los ghettos
medievales y los barrios cerrados hoy son demostraciones de escaso espritu
cvico y un fracaso de la cultura ciudadana). El autogobierno es herramienta, y a
la vez demostracin de una capacidad social de intervenir sobre el espacio
pblico para su organizacin.

El tercer elemento de eficiencia urbana, seleccionado es un espacio semi-

pblico, tpico de las ciudades italianas: el taller; no tanto en s mismo como
lugar de produccin, ni por sus rudimentarias mquinas; sino por tratarse de un
espacio de organizacin de un vnculo esencial de transmisin del

119
conocimiento34, que reuna ciertas caractersticas especficas: se trataba de un
espacio fuera del hogar del aprendiz, sujeto a ciertas reglas, y a su vez
promocional del talento luego de un cursus laborum. No existiendo an la
escuela pblica de masas (un invento moderno), el taller por va del trabajo
organizado, transmita conocimiento y abra espacios de inclusin social positiva
a jvenes, contribuyendo no slo con resultados materiales sino generando
cohesin social y cultura emprendedora.

El ltimo elemento seleccionado es amplsimo: seguridad y sanidad.

Contextualizando la seguridad material en tiempos donde la dominacin entre
ciudades no era an de base comercial sino blica35; y la sanidad cuando las
pestes y hambrunas eran letales ante las enormes dificultades para conservar
alimentos y garantizar higiene. Una ciudad que pudiera disponer de alimentos y
agua regularmente y que pudiera hacer frente a las pestes, obviamente podra
dedicarse a generar riqueza material y bienes culturales, de lo contrario debera
orientar su esfuerzo a necesidades primarias.

Eficiencia industrial: zonificacin, educacin pblica masiva,

administracin de la expansin y sistemas de transporte, cohesin social,
redes de servicios (como infraestructuras y su gestin), instituciones
metropolitanas.

Obviamente todo cambi con la Revolucin Industrial. El espacio qued

impactado por un nuevo orden, impuesto por la mquina que alter los
denominados espacios de produccin y reproduccin.

34
El taller conjugaba la transmisin del conocimiento prctico, lo que hoy denominamos saber hacer
know how; con la reflexin filosfica y el deleite artstico. Los limites eran difusos y por tanto se contibua en
igual medida a sostener necesidades (produccin) como a dotar de sentido a la vida colectiva (cultura).
35
De all la importancia de la paz entre ciudades italianas impulsada por Lorenzo de Medicis, que al relajar las
tensiones, permiti destinar recursos a otros fines.
120
Las nuevas mquinas industriales (ms peligrosas, ms ruidosas, ms
voluminosas) ya no podran ser ubicadas en el taller, que generalmente lindaba
con la casa o era parte de la misma. Con el nacimiento de la fbrica: la
produccin se separa del hogar, por lo general una parte de las mismas se asienta
en las afueras de la ciudad y nace el problema de la movilidad urbana; la fbrica
concentra gente como nunca haba ocurrido, y con la concentracin se multiplica
el problema de vivienda; y con los volmenes de produccin los problemas de
logstica. Veamos cuales son los 6 elementos seleccionados, de la eficiencia
espacial de la ciudad industrial.

En primer lugar la zonificacin. Aunque ms tarde nos enteramos de los riesgos

de la sobre zonificacin; lo cierto es que las ciudades industriales que
advirtieron rpidamente la necesidad de expandir el espacio acotado (tras las
murallas), de una manera ordenada y que receptara la aparicin del fenmeno de
las redes urbanas (alcantarillado, agua, viario, energa elctrica); ganaron una
enorme competitividad por eficiencia en la expansin de la inversin pblica; y
por garantizar a las fuerzas productivas condiciones para su desarrollo de
manera menos conflictiva con el entramado social.

El segundo elemento clave, fue la alfabetizacin masiva. A diferencia del taller,

donde quizs pocos saban mucho (para el stock de conocimiento de la poca),
en el industrialismo se requiere que todos sepan al menos algo; eso sin contar
con la necesidad de dotar por fuera de la fbrica, de una cantidad de servicios al
sistema industrial que necesariamente requeran de recursos humanos calificados
y poseedores de un lenguaje estructurado y formal.

Con todo, si bien la alfabetizacin en general fue tarea de los sistemas

educativos de los Estados nacionales, es extenssima la lista de experiencias de

121
ciudades que asumieron el desafo educativo, como pauta de inclusin social y
dotacin de eficiencia sistmica.

El tercer elemento se descompone en dos: la industrializacin extendi la

urbanizacin como una mancha de aceite en el territorio; quienes advirtieron
tempranamente los riesgos de tal expansin indiscriminada (por ejemplo:
Holanda), pudieron contener el espacio urbano y evitar una expansin que
deriva en un modelo energtico-dependiente. El otro elemento en juego es la
calidad del transporte (sobre todo pblico), que evite las prdidas de tiempo, de
energa, que organice la movilidad. Quienes tienen buenos sistemas de
transporte pblico, mejoran la asignacin de recursos cotidianamente.

El cuarto factor de eficiencia, es la cohesin social. Tanto como resultado de

polticas de inclusin como por la calidad de los acuerdos sociales, y la
existencia de un sector pblico consciente de la necesidad de reasignacin de
recursos en funcin de beneficios colectivos.

El quinto factor de eficiencia es la expansin y gestin adecuada de las redes de

servicios que permiten la inversin de empresas y familias. Llevarlas adelante,
implicaba esfuerzos fiscales y empresariales, la emergencia de nuevas reglas
jurdicas, etc. Gestionarlas, requera de una nueva visin de la ciudad y la
economa: Quines lo hicieron rpido y bien, ganaban respecto de quienes no lo
hacan.

El sexto factor de eficiencia tiene que ver con casi todos los anteriores; la
explosin urbana uni aldeas previamente separadas, llevo la ciudad fuera de los
confines; y result necesario la construccin de instituciones metropolitanas36:

36
De las 20 ciudades ms grandes del mundo, 17 cuentan con instituciones metropolitanas de distinto orden; las
que no las tienen bien constituidas caso Buenos Aires- sufren enormes problemas de eficiencia del gasto
pblico y calidad democrtica
122
para garantizar la eficiencia en los servicios, para poder ver el fenmeno urbano
en toda su magnitud y tambin para garantizar derechos ciudadanos.

Esos seis factores, junto a otros; constituyen la base de la eficiencia urbano-

industrial. Es emblemtico el caso de las ciudades alemanas del Rhin (e incluso
el uso econmico del ro) ola red de ciudades de los Pases Bajos, en cambio
como contracara puede sealarse el caso de las grandes capitales de Amrica
Latina, donde la expansin urbana fue anrquica con derroche de suelo (recurso
abundante) y crisis de gobernabilidad de espacios metropolitanos fragmentados.

Eficiencia urbano-regional en la sociedad del conocimiento: articulacin

produccin-conocimiento, modo de accesibilidad digital, sostenibilidad
ambiental, permeabilidad cultural, eficiencia energtica, disponer de un
programa de visibilidad territorial.

Que factores determinaran la competitividad en los tiempos venideros? Creo,

hay indicios que as lo van demostrando, que los cinco elementos sealados en
el subttulo sern claves, para el futuro de las ciudades.

Cuando hablamos de articulacin produccin-conocimiento, por supuesto que

damos por sentado, que es una relacin que ya existe y que, ms all de la
canalizacin, el conocimiento es algo que excede a las TICs. Concretamente, es
necesario: a) re-pensar las currculas educativas para impulsar la creatividad;
nuevas formas de comunicacin; (desde el plurilinguismo hasta el manejo fluido
de los recursos informticos); la cultura emprendedora y el civismo, b) Facilitar
el acceso de los jvenes al mundo productivo y de los emprendedores a las
instituciones educativas, c) Incrementar la cultura de la difusin del
conocimiento, d) Asumir la epopeya de la formacin continua y construir
herramientas concretas para estimularla.

123
Un segundo factor de eficiencia, es la accesibilidad y el modo de uso de las
tecnologas digitales. La expansin de la cultura digital en trminos mercadistas,
hace de la conectividad un nuevo fetiche y de su uso un nuevo consumo. Las
ciudades competitivas sern las que hayan impulsado la ciudadana digital,
haciendo de la PC fuente de informacin, relacin, trabajo, control del Estado y
tambin entretenimiento.

El tercer factor, por obvio no merece ser separado. Si bien el shock ambiental
es una herencia de la sociedad industrial, la segmentacin econmica derivada
de los estndares ambientales es un fenmeno post-industrial. Se trata de una
diferencia para nada sutil. Disponer de calidad ambiental no slo es bueno para
la calidad de vida, sino que constituye un factor de competitividad econmico y
se trata claramente de un factor crtico de eficiencia urbano regional.

El cuarto factor, refiere a la gobernabilidad. Vamos a un mundo de movilidad

creciente de factores (no slo capital) y en ese sentido, las sociedades que sepan
adaptarse a tal circunstancia de la mejor forma tendrn ventaja sustantiva. Tal
adaptacin ser especialmente difcil en materia de migrantes y entraa varias
aristas, desde la formacin hasta las polticas de expansin cvica. En un mundo
econmico conocimiento-intensivo, el migrante carente de preparacin es un
desafo para las administraciones locales, que no puede resolverse ni con polica
ni con muros.

El quinto factor de competitividad urbano regional, es la eficiencia en el uso de

un recurso crecientemente crtico: la energa. Tal eficiencia debe basarse en tres
pilares: infraestructuras adecuadas, una economa creativa, conciencia real del
problema. Nadie en su sano juicio puede pensar que Amsterdam, Estocolmo o
Copenhagen son ciudades subdesarrolladas; pero ha logrado con una serie de

124
medidas, de arquitectura, urbanismo y cultura, sencillas sostenidas en el tiempo
que consuman menos energa per cpita que ciudades como Buenos Aires. Y se
trata de una carga econmica cada vez ms cara, que no es flexible en el corto
plazo -el consumo de energa es inelstico a la baja an en contextos recesivos-
y por lo tanto aade un problema a la eficiencia general de la ciudad.

Por ltimo, disponer de una estrategia explicita de posicionamiento territorial en

base a las fortalezas reales (como lo tiene Boston o Barcelona); una estrategia
que a su vez es una definicin de visin y un desafo; pero que en cualquier caso
reconoce la naturaleza competitiva de los espacios, en una sociedad de alta
movilidad.

Box 1/ Capitulo 3: Globalizacin & Desarrollo,

identidades productivas y Mkt Territorial
Urban-regional Management

Al inicio de la actual revolucin informacional, por lo

aos 80 se fue propagando la idea de que la
globalizacin terminara con la cuestin territorial. Y
que la amplia disponibilidad de la informacin en
cualquier parte del globo, ya sea tanto como insumo de
decisiones o como insumo de produccin, tendera a
dispersar los modelos polticos y el desarrollo
econmico.

Una expresin concreta de esa visin a-territorial del

Desarrollo, es el Consenso de Washington, en tanto

125
supuesto recetario universal de buenas prcticas
econmicas (sin reparos de diferencias culturales).

Los ltimos 20 aos han desmentido esa visin, y de

hecho la respuesta paradojal es que an la carga de
contenidos a Internet (probablemente la industria con
mayor capacidad de asiento en cualquier lugar del
mundo), es una de las expresiones econmicas ms
concentradas territorialmente.

Sucede que la globalizacin pone en evidencia un

principio bsico de la conducta humana: la valoracin
de lo escaso. As como cuando un entorno es voltil,
los actores sociales y polticos reclaman seguridad; en
la globalizacin los actores sociales y polticos
reclaman calidad territorial. De ninguna otra manera
podra explicarse el crecimiento econmico de
Finlandia o Irlanda.

El incremento de la oferta de territorios reivindica

los espacios de calidad territorial.

Pero si sumamos al proceso de expansin de la

disponibilidad de informacin, el de incremento de la
movilidad de los factores econmicos; veremos que a
diferencia de lo sucedido en periodos histricos
anteriores, donde personas y empresas, estaban
cautivos del territorio de origen (por costos, por
normas, por dificultades tcnicas, por

126
desconocimiento, por ausencia de vnculos culturales,
etc); hoy el territorio es crecientemente una eleccin.

Esa razn de fondo y no otras banalidades, es lo que

explica y justifica el Marketing Territorial; como
conjunto de estrategias para posicionar un territorio,
atento la existencia cierta de competencia: ya sea por
turistas, inversores, residentes, Congresos, Agencias
Pblicas, etc. Y como toda competencia, tiene
criterios: precios, calidades, segmentos.

La marca recupera su significado original (proviene del

germnico marc: frontera). En tanto se incrementa la
posibilidad de movilidad de los factores econmicos,
ms valor adquirir el espacio dotado de elementos
diferenciales.

En cualquier caso, disponer de una identidad

productiva de base o de un paisaje, es una ventaja; pero
un programa de Marketing Territorial no se agota en un
logo o un eslogan, e implica la coordinacin de
polticas para poder satisfacer, la promesa de la
marca.

Cuidar la imagen no basta, lo necesario es comprender

la transformacin de las Ciudades en articuladoras
territoriales y combinar decisin poltica, construccin
institucional, movilizacin de actores y capacidad de

127
gerencia eficiente, no slo para parecer un espacio
ciudadano sino para serlo.

Box 2/ Capitulo 3. Nueva ruralidad y Desarrollo.

El proceso de reconfiguracin del territorio no slo

afecta a las Ciudades. El espacio rural, en tanto espacio
de produccin y socializacin no es ajeno a los
cambios civilizatorios que estn ocurriendo.

La ruralidad vive el impacto de la expansin urbana, su

propia revolucin tecnolgica, la tensin ambiental e
infraestructural y sus propios problemas de
gobernabilidad.

En principio, la expansin urbana est presionando al

espacio rural a satisfacer la demanda de espacio
natural traducida bajo mltiples formatos de
actividades recreativas: segunda residencia, turismo
rural, turismo activo, etc. Todas ellas con
requerimientos infraestructurales (energa elctrica,
servicios asistenciales, Internet, TV, telefona, etc); y
en muchos casos con dificultades de escala para su
financiamiento.

En los alrededores de pequeas y medianas ciudades,

se expande el fenmeno de la rurbanidad, como

128
espacios de hbitat de baja socialidad y de una matriz
productiva en formacin.

En Argentina, la situacin se expande anrquicamente

an en lugares de suelo escaso, como los oasis
productivos (un ejemplo tpico es San Rafael -
Mendoza-), y en funcin de las casi nulas polticas de
regulacin del uso del suelo.

La rurbanidad es una oportunidad para pensar el

equilibrio territorial y las condiciones de ciudadana de
los habitantes del campo, pero sin las polticas
adecuadas, tambin puede derivar en una nueva forma
de periferia incontrolada.

El impacto de las nuevas tecnologas en el campo,

tambin concentran y dispersan actividades y riesgos.
Y as como la Revolucin Industrial impact la
produccin agraria (mecanizacin), las actuales
revoluciones gentica e informacional tambin lo haran
(GPS, producciones concentradas en el espacio,
organismos modificados genticamente,
biocombustibles).

Sin embargo, corresponde a los poderes pblicos;

hacer un verdadero anlisis crtico de costos
ambientales y sociales de la transformacin y usar las
herramientas fiscales adecuadas para evitar que la
nica lgica dominante en la transformacin sea el

129
lucro de corto plazo (como puede suceder en los
procesos de desmonte masivo).

Ahora bien; una perspectiva de 9.000 millones de

habitantes en el 2030; todos ellos con derecho a
alimentarse nos deben replantear el buen uso (eficiente
y sostenible) del espacio rural.

Por ltimo, no olvidar que la rurbanidad pone en

cuestin el orden metropolitano en ciudades medianas;
y por lo tanto obliga a pensar nuevas formas de
representacin, gobierno y financiamiento de servicios
o indudablemente derivar en espacios de
fragmentacin social apenas disimulados por la
naturaleza y el paisaje.

Box 3/ Captulo 4. Cooperacin al Desarrollo o Co-

Desarrollo.

En el lenguaje, an en formacin, del Desarrollo Local

es usual encontrar abundante informacin y oferta
sobre los programas de Cooperacin al Desarrollo.
De hecho existe una plataforma internacional de
ONGs que luchan por que los Estados ms
Desarrollados destinen 0,7 % de su PBI a este tipo de
programas.

130
Como en todos los rdenes de la vida; hay programas
de Cooperacin al Desarrollo buenos y malos, en
trminos de que cumplen o no sus objetivos. Pero
muchos de ellos son ms polticos de
internacionalizacin de empresas de servicios de los
pases donantes que otra cosa.

Por tratarse de un fenmeno tan complejo y tan

altamente dependiente de la capacidad de generar
energas endgenas para decidir y para gobernar
procesos; el Desarrollo es al mismo tiempo, un
fenmeno que legtimamente requiere de ayuda de
externa, como difcil es que cualquier ayuda sea
suficiente.

La cooperacin, muchas veces tiene la rmora de la

caridad cristiana; destinada a que el pobre e
infortunado ponga paliativo a su situacin. Y 50 aos
de prcticas sistemtica de cooperacin ya han
evidenciado los lmites de est prctica. En general los
pases ms ayudados son los mayores expulsores de
poblacin e incluso numerosos programas tienen como
fin evitar una migracin leda como problema interno,
presentada como Cooperacin.

Es necesario no repetirse en esfuerzos poco

constructivos; corresponde empezar a desmontar la
institucionalidad del subdesarrollo; pensando en
mecanismos de Desarrollo conjunto y coordinado.

131
Pensar en trminos de pares y de ganar-ganar. Y poner
en juego una agenda que suponga otras cuestiones, que
no sean paliativos o formas de financiamiento indirecto
de ONGs de Estados Desarrollados.

Quizs la clave, para intentar un camino, esta en los

propios actuales beneficiarios de la Cooperacin; en
tanto puedan resistir la formacin de una cultura de
subsidio externo y anlisis exagerado de la pobreza.
La Cooperacin al Desarrollo es crecientemente
gestionada desde los pases donantes, para evitar caer
en manos de las burocracias u oligarquas locales;
pero esa misma lectura debera ser suficiente para
modificar aspectos centrales de dichos programas
(como puede ser la poltica de acceso a mercados de
los productos que se promueven).

El co-desarrollo es posible; pero no escapa a las

dificultades del Desarrollo; de lo que escapa es del
placebo de las soluciones mgicas.

De hecho, llevando el razonamiento a ciertos extremos;

las prcticas de cohesin socio-econmica europea a
los pases ingresantes a la Unin Europea, pueden
leerse como polticas de co-desarrollo; las mismas
implican obligaciones y derechos de los eventuales
beneficiarios, pero apuntan a revertir las causas
mismas del atraso relativo, ya no como ayuda sino

132
como parte de un espacio que se concibe a s mismo
como un espacio de ciudadana compartida.

Box 4/ Capitulo 4. Existe una Educacin para el

Desarrollo?

No existe duda en la notable influencia que un alto

nivel educativo tiene como facilitador de los procesos
de Desarrollo. Sencillamente la educacin contribuye a
la autonoma de las personas, despierta su creatividad,
favorece la aceptacin de normas razonables y genera
capacidades de adaptacin a los cambios.

Sin embargo, hay sociedades cuyo nivel de Desarrollo

no se corresponde a su nivel de educativo. Lo que
confirma por un lado la complejidad del fenmeno
Desarrollo y la necesidad actuar en muchas reas y
niveles para impulsarlo.

Sin embargo, lo que es notable, es que as como con el

incremento de la conciencia democrtica fue ganando
lugar en los programas de estudios la Educacin para la
Ciudadana, no haya tomado ms cuerpo la idea de una
Educacin para el Desarrollo.

133
Sin menoscabo de las diferencias entre personas. As
como la Democracia, requiere de ciudadanos que
compartan ciertas caractersticas: conocimiento de las
normas, aceptacin de las diferencias, implicacin en
asuntos pblicos, el Desarrollo tambin tiene
requerimientos especficos: capacidad emprendedora,
posibilidad de trabajar en equipo o red, capacidad de
comunicar; que obviamente exceden una visin
estrecha del concepto de formacin profesional. Por
supuesto que ambos universos no son excluyentes y en
ambos anida una expectativa favorable en la capacidad
humana.

Pero sucede que el ejercicio de la ciudadana y las

capacidades para el Desarrollo se alteran con los
cambios tecnolgicos, a una velocidad mayor que la
respuesta de los Estados, y ahora dicha alteracin es
muy intensa.

Y la pregunta cae de maduro; qu debemos hacer?

Ahora que la memoria repetitiva importa menos, que la
disciplina tiene otro sentido y que es necesario innovar,
Cmo incluimos en nuestros programas educativos
contenidos locales y cmo contenidos universales
con miradas locales? Cmo enseamos la necesidad
de impulsar la economa y cuidar el ambiente al mismo
tiempo? Cmo educamos para el consumo
responsable, en un contexto meditico de estmulo al
consumo desenfrenado como exteriorizacin de xito?

134
Cmo recuperamos la idea de largo plazo en la
cultura de inmediatez? Y sobre todo Cmo hacemos?
para incorporar a las prcticas sociales la conciencia de
la naturaleza perecedera de ciertos conocimientos, y
en consecuencia introducir la idea de educacin
permanente.

Es muy difcil el Desarrollo, si no incrementamos la

capacidad crtica de las personas, una cierta conciencia
trans-generacional y una voluntad colectiva de
realizarse en un marco institucional. Tarea que excede
a la Escuela y que debe ser asumida de pleno por el
gobierno y la sociedad.

Box 5/ Capitulo 5. Del Citymarketing al urban-

regional manager

Las virtudes de un buen gobierno (expresin tan

usada en los ltimos tiempos), generalmente se
presentan como incontrastables, atemporales y tan
vagas que es imposible someterlas a refutacin alguna.

Sin embargo, creo que hay un aspecto bien concreto de

la realidad actual, que merece incorporarse a la idea de
buen gobierno, y no por ello deja de ser concreta (no
vaga), controversial y decididamente temporal.

135
Creo que es imprescindible, tanto como recuperar la
confianza en la poltica, reconocer la necesidad de
gobierno coordinado sobre los espacios urbano-
regionales y en su consecuencia concebir la figura del
gerenciamiento regional.

La Ciudad no es un producto de consumo y aunque

necesita de Marketing para su posicionamiento,
necesita gobierno para su supervivencia. Y el gobierno
de la Ciudad, debe ser necesariamente urbano-regional,
concertado, y multinivel.

Urbano-regional; porque es el reconocimiento del

territorio como sistema. Concertado, porque recupera
el rol poltico en el diseo de Ciudad. Multinivel,
porque ni es un ente aislado ni (en el otro extremo) una
continuidad indiferenciada. La Ciudad es diferenciada
y actora poltica. Debe ser protagonista de la definicin
de proyectos en su territorio (urbano-regional).

Es por eso mismo, que hay que trascender, tanto la

imagen de Ciudad, como las visiones fragmentadas
ciudad/ campo y centro/ periferia; para gestionar desde
una nueva institucionalidad el espacio urbano-regional.

Box 6/ Capitulo 5. Descentralizacin y Desarrollo.

136
El debate poltico en torno de la descentralizacin de
funciones estatales se ha relacionado intensamente con
el debate por el Desarrollo Local, sobre todo en los
Estados Unitarios (el caso testigo en la regin es
Chile).

Ms all de las dis-funcionalidades del centralismo,

sobre todo en Estados donde la calidad de la
Administracin Pblica no es destacable; muchas
veces se depositan sobre la descentralizacin
expectativas desmedidas.

Por otra parte y en paralelo a las demandas de mayor

descentralizacin, crecen las articulaciones territoriales
supra-muncipales. Las dos tendencias, son
demostrativas de la necesidad de de una reorganizacin
reticular del Estado.

De todos modos, debe sealarse que los escenarios de

la descentralizacin son bien diversos, y que
corresponde incorporar una mirada compleja a dichos
procesos. La experiencia de los aos 90, de una intensa
descentralizacin orientada por objetivos fiscales y sin
mayor preparacin de las burocracias receptoras, son
un buen ejemplo.

En cualquier caso, la mala experiencia no debera ser

fundamento para abandonar la tarea de reconfiguracin
territorial de competencias estatales imprescindibles

137
para fortalecer capacidades territoriales y para evitar el
fortalecimiento de una idea de Desarrollo impulsada,
gestionada y traccionada desde afuera..

Box 7/ Capitulo 6. Identidad territorial e identidad

cosmopolita.

El sentimiento de pertenencia a un pas, una ciudad o

un Estado, no es un invento de los nacionalismos; es
una tendencia de las personas a necesitar fuentes
externas de identificacin. Su uso a lo largo de la
historia es generalmente cuestionable.

Sin embargo, muchas veces o hablar contra esas

posiciones a fetichistas de marcas comerciales y a
fanticos de cuadros de ftbol; que slo canalizaban la
misma pulsin por otra va.

La fuentes de identidad territorial fueron muy

importantes hace tiempo, cuando los Estados
Nacionales, pusieron dicho tema en el centro de sus
prioridades. Y aunque hoy hay un renacer (suave) de
algunas cuestiones similares; un contexto diverso y el
peso de la historia hace que eso sea mucho menor.

Considero que una buena prctica de Desarrollo

Local, es impulsar una identidad compartida abierta, a

138
la vez territorial y cosmopolita, a la vez singular y
universal.

La necesidad de referencia histrica y el

reconocimiento de un modo de ser y de vivir diferente,
no puede ser ni motivo de condena; e incluso puede ser
fuente de desarrollo econmico.

La diversidad en s implica un rechazo a toda

homogenizacin y por lo tanto a cualquier visin
excluyente de la identidad territorial.

Quizs el aspecto ms controversial de la cuestin, no

es ya el tema de la identidad territorial, crecientemente
relativizado; sino la desaparicin de otras identidades
polticas vinculada a modos de ver el mundo y a una
concepcin propositiva de la accin en el espacio
pblico.

Si por un lado, las soluciones de manual de las visiones

totalizantes que dominaron la poltica hasta la cada del
muro de Berln, vistas desde hoy nos parecen
infantiles. La ausencia de nuevas ideas para
administrar los tremendos cambios que existen, crean
un espacio de vrtigo. Quizs ese vrtigo explica el
crecimiento de la identidad de pequea aldea que
est creciendo.

139
 Box 8/ Capitulo 7. Diseo, logstica, patentes,
ambiente y nueva economa.

Una pregunta que siempre corresponde hacerse en el

diseo de polticas pblicas de promocin al Desarrollo
o simplemente de polticas pblicas productivas, es
qu agrega ms valor en la cadena productiva?

La economa informacional, se apoya en una economa

industrial pre-existente, le aade elementos de
eficiencia, generalmente por va de la velocidad y
multiplica al mismo tiempo la capacidad de produccin
y conocimiento del mercado.

Dicha combinacin da lugar a unas posibilidades de

respuesta econmica nunca conocidas37.

Lo dicho implica, que el saber hacer del momento

escapa a la capacidad de producir razonablemente un
producto a un costo relativo, sino que incluye: saber
identificar su pblico (marketing), saber diferenciarlo
de producciones similares (diseo), saber llegar a
costos bajos (logstica), saber comprender que valores
son crecientemente demandados por el mercado y cuya
tendencia debe incorporarse a la produccin como
herramienta de posicionamiento (eco-diseo),
37
El fenmeno ZARA es ejemplificador. Gracias al particular uso de la informacin esta rompiendo el criterio
de coleccin en la moda, respondiendo en todas sus almacenes de modo global, con dos acciones: reposicin
de ropa diversa mas de una vez por temporada y colocacin cada tres semanas de las + elegidas en lugares de
mxima visibilidad.
140
modificar la produccin al mismo ritmo que se
modifica el mercado, etc.

Por lo tanto, si damos por sentado que en tiempos de

relativa abundancia el valor en la cadena de
produccin, cambia de lugar. Debemos prepararnos
para competir y participar de esos tramos.

Un programa de Desarrollo Local, no debe obviar las

tendencias existentes sino generar las energas
territoriales para dar respuesta a esas demandas.

Sin embargo, no corresponde una mirada maximalista.

No slo las actividades punta generan beneficios
sociales. Y no todos los territorios disponen de
condiciones para radicarlas. Lo que si pueden hacer
todos los territorios es mejorar la calificacin de las
actividades que ya tienen asiento all.

Box 9/ Capitulo 7. Responsabilidad Social

Empresaria, Co-gestin pblica y Desarrollo Local.
Cuestiones de tica y economa.

Existe una mirada muy benevolente sobre dos

fenmenos crecientes vinculados al Desarrollo Local:
a) La Responsabilidad Social Empresaria, y b) la
Cogestin Estado-Sociedad Civil. Y creo que ambos

141
indirectamente esconden un fenmeno que hay que
resaltar: la incapacidad creciente de los Estados frente
a desafos de nueva agenda.

En ambos casos, organizaciones diferentes del Estado

toman por iniciativa dar respuesta a una cuestin
pblica abandonada por l: ya sea la recuperacin
patrimonial de un edificio emblemtico o la extensin
de la red cloacal en un barrio perifrico, etc.

Por supuesto, que la propia direccin de las

organizaciones, orientada a la superacin de obstculos
para la vida colectiva debe ser valorada; pero ello no
debe empaar, el anlisis sobre la debilidad estatal, ni
tampoco sobre las derivaciones, buenas y malas de
dichas prcticas.

Adems no se trata de prcticas totalmente idnticas;

porque mientras la primera se orienta a concebir los
objetivos de la empresa ms all de su razonable
afn de lucro, el segundo se traduce en una implicacin
en temas que an asumidos por el Estado, son del
orden propio de la esfera de la Sociedad Civil. En
concreto, cuando un colectivo instala una escuela o
extiende el asfalto, realiza lo que es el fin ltimo de su
naturaleza; en cambio cuando una empresa productora
de qumicos contaminantes brinda una obra de teatro;
est re-concibiendo su lugar social.

142
El Estado no puede abandonar ni la tarea de detraer
parte del excedente econmico para garantizar
condiciones de vida colectiva, ni re-legitimar su rol de
representacin por va del incremento de informacin a
la ciudadana; lo que ubicara a la Responsabilidad
Social Empresaria en un lugar ms marginal y re-
centrara a la Empresa en el marco de su esfera
econmica.

Del mismo modo, la promocin de la participacin de

la Sociedad Civil, debe ser un valor en s y quizs
puede traducirse en formas de afrontar problemas de
nueva agenda que al Estado le cuesta resolver; pero
en ningn caso es valioso que para acceder a derechos
mnimos la gente luego de pagar impuestos deba
construir verdaderos Estados paralelos, por la
ineficiencia de los organismo pblicos.

Una Sociedad Civil que tiende a reemplazar al Estado,

y no a complementarlo, no es tanto un sntoma de
Desarrollo Local, sino de impotencia poltica.

Box 10/ Capitulo 7. Desarrollo Local y

alternativismo

Corresponde preguntarse si el Desarrollo Local, como

abordaje de polticas pblicas, que recupera la visin

143
del territorio, cuestiona algn paradigma existente es
simplemente un aplicativo que tiende a universalizar el
modo actual de concebir y generalizar riqueza y de
distribuir el poder.

Creo que ni lo uno ni lo otro.

Por una parte, no cuestiona ningn paradigma terico,

la vocacin por recuperar capacidad de decisin
territorial y de concebir las intervenciones pblicas
como medio para alterar la racionalidad de mercado,
incorporando visin de largo plazo y generar por
medio de bienes pblicos un incremento de la calidad
de vida y la competitividad, y expandir la ciudadana.
Lo que es el centro de la visin del Desarrollo Local.

Esta visin en trminos tericos no significa ningn

giro copernicano. Pero en la prctica implica una
lectura no maniquea de la actual realidad global; y por
lo tanto es desafiante de un orden de cosas de
agregacin inercial (quiebres territoriales,
insostenibilidad ambiental, crecimiento no inclusivo,
reduccin de ciudadana).

El debate del Desarrollo debe superar varios dilemas

mercado/ no mercado, ciudad-industria/-campo-agro,
recuperando la idea de la poltica, reconociendo el
nivel meso como nivel de construccin de
respuestas territoriales a desafos globales.

144
Porque si otro mundo es posible, necesariamente
ser a partir de este que tenemos como dato. La
verdadera alternativa al pensamiento nico es la
radicalizacin de una racionalidad de nuevo cuo, que
no niegue la existencia de tendencias incmodas, que
reconozca las dificultades de un mundo plural; y que a
pesar de eso se proponga no ya construir el paraso (sin
conflictos), sino un mundo de ciudadanos con un
metodo razonable para administrar conflictos.

145
Bibliografa de referencia.-

Local y Global; J. Borja. M.Castells; Ed. Taurus; Barcelona 1996.-

La Ciudad Conquistada; J. Borja; Ed. Alianza Ensayo; Madrid 2003.-

El Territorio como Sistema; R. Folch (compilador); Ed. Diputaci de Barcelona;

Barcelona Noviembre 2003.-

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FLACSO; Buenos Aires 2005.-

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perspectiva comparada; M. Escobar, G. Bada, S. Frederic; Ed. Prometeo;
Buenos Aires 2004.-

E-topa; William J, Mitchell; Ed. Gustavo Gili; Barcelona 2001.

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2006.

Geografa dell economia mondiale (9na edicin); Sergio Conti y otros; Ed.
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Editorial Ediar; Buenos Aires 2007.

Dal Distretto Industriale Allo Sviluppo Locale; Giacomo Becattini; Editorial

Bolllati Boringhieri; Turn 2000.

Per una nova cultura del territori? ; Eva Alfama i Guillen y otros; Editorial Icaria-
Antrazyt; Barcelona 2007.

Reds, Territorios y Gobierno; Joan Subirats (comp); Ed. Diputaci de

Barcelona; Barcelona 2002.

146
Indce/ Sujeto a la diagramacin.-

147