Finanzas Pblicas

Profesor: Dr. Jesuswaldo Martnez Soria

Facultad de Economa
UNAM
1
 Gasto pblico
Definicin, control y clasificaciones
Clasificaciones econmica, funcional y administrativa
Evolucin del gasto pblico
Composicin y tendencias
Gasto pblico social
Gasto en salud como estudio de caso

Lecturas
SHCP (2013). Presupuesto ciudadano 2013.
Captulos 10, 12, 14, 15 y 16 de Stiglitz (2000).
Captulos 8 y 9 de Musgrave (1992).
Captulos 6, 8, 13 y 25 de Ayala (1999).
CEPAL. Panorama Fiscal de Amrica Latina y el Caribe. Santiago de
Chile. Varios aos.
OCDE (2009). Estudio de la OCDE sobre el proceso presupuestario en
Mxico. Pars. 2
Definicin, control y clasificacin
Es el reparto de recursos pblicos destinados al
financiamiento de los bienes y servicios que otorga el
Estado
Gasto de inversin (capital) y consumo (corriente) del SP
El gasto pblico se destina:
al mantenimiento del sistema institucional,
a la atencin directa de la poblacin para reducir la
desigualdad a travs de programas presupuestarios, y
al cumplimiento de obligaciones financieras o de inversin

Es el instrumento de poltica pblica ms importante a

disposicin del Estado para influir en la asignacin y
distribucin de los ingresos, que debe garantizar que el
ejercicio de los recursos estn orientados a solucionar
problemas sobre el desarrollo econmico y social 3
Definicin, control y clasificacin
Es el valor total de las compras de bienes y
servicios realizados por el sector gubernamental
durante un periodo fiscal
Mide la disponibilidad de los recursos del Estado
para proveer de bienes y servicios a la sociedad
conforme a sus responsabilidades y funciones
Definicin jurdica:
Erogacin nacida de la voluntad estatal o por
emanar de una institucin de carcter
estrictamente pblico que cuenta con
personalidad jurdica
Los recursos pblicos slo se pueden ejercer por una
entidad pblica constituida legalmente y conforme al
marco regulatorio vigente 4
 La expansin (o las variaciones) del gasto pblico
est asociado a:
Causas Efectos
Demanda social (en cantidad Proceso de
y calidad) de bienes y servicios presupuestacin
Mantenimiento y operacin Financiamiento va
de las instituciones del Estado ingresos
Sistema poltico-institucional Control del dficit
Restricciones del marco Control en el ejercicio
normativo-institucional de los recursos
Ampliacin y reconocimiento
de los derechos sociales
Qu ejemplo sobre el reconocimiento de derechos
sociales se puede sealar? 5
Controles del Gasto Pblico
El ejercicio de los recursos pblicos se enfrenta a
distintos problemas fiscales, por ello los controles del
gasto pblico adquieren particular importancia, lo que
implica mejorar las tcnicas y procedimientos de control
Problemas fiscales o deficiencias en el ejercicio del
gasto pblico:
Costo de la burocracia (P. e. magisterio)
Ineficiencia en el presupuesto y ejercicio de los recursos
(P.e. subejercicios)
Coordinacin interinstitucional y falta de capacitacin
tcnica (P.e. proyectos de inversin o capacidades institucionales)
Deficiencias en el diseo e instrumentacin de los
programas pblicos
Regresividad (P.e. los programas de transferencias al campo)
Duplicidad, dispersin y distraccin de recursos pblicos
6
 ndice de
colisin: 12 %

Millones

Millones Millones

7
Controles del Gasto Pblico
Corrupcin
Sobornos o comisiones (mordidas, moches o regalos) en la
contratacin de servicios y/o realizacin de obras
Cohecho o colusin entre funcionarios pblicos y proveedores de
servicios
Permisos y concesiones a empresas o grupos de inters coludidos
con funcionarios pblicos
Subcontratacin en licitaciones y adjudicaciones directas
Peculado, malversacin de fondos, desvo de recursos,
reasignaciones presupuestarias; que destinan los recursos
pblicos a cuentas privadas
Lavado de dinero y delincuencia organizada
La corrupcin no es exclusiva del sector pblico ni de los
polticos. Puede presentarse en cualquier mbito.
Es un problema histrico y mundial asociado con las deficiencias
del Estado de derecho.
Si se le considera inevitable y normal se vuelve una trampa de la
impunidad moralmente nociva, econmicamente costosa y que
eleva la desigualdad y afectar el bienestar (J. Sachs).
Qu otros problemas fiscales existen? 8
Controles del Gasto Pblico
Costos de informacin
Esquemas de contabilidad obsoletos
Complejidad en el conocimiento y aplicacin de
tcnicas sofisticadas de control (P.e. PbR), etc.

La existencia de los problemas fiscales justifica la

reduccin del gasto pblico y del tamao del Estado?

La administracin pblica se constituye de muchas

dependencias que requieren distintos mecanismos de
control
Los controles del gasto comprenden mecanismos
polticos y administrativos, como las contraloras y la
auditora
La clasificacin del gasto ayuda a controlar el
ejercicio de los recursos pblicos
9
Clasificacin del Gasto Pblico
Reparto de recursos que realiza el
Gob. Rep. para el cumplimiento de
sus funciones a travs de
programas para proveer bienes y
servicios a la poblacin. Incluye
parte de los recursos federales
transferidos a los estados y
municipios
Reparto de recursos que realiza el
Gob. Rep. que se destina al
cumplimiento de obligaciones
como los intereses y gastos de la
deuda, estmulos fiscales y ADEFAS.
Incluye recursos destinados al
saneamiento financiero y apoyos a
ahorradores y deudores de la banca.
10
11
 GASTO NETO DEVENGADO DEL SECTOR PBLICO
PRESUPUESTARIO, 1980-2012
(Millones de pesos constantes de 2012)
4,000,000
El GP sostiene una tendencia creciente desde 1991, que
se explica por el aumento en el gasto programable,
3,500,000
mismo que se triplic en 3 dcadas. Antes de 1991, su
comportamiento se defina por el gasto no programable.
3,000,000

2,500,000

2,000,000

1,500,000
Qu explica la dinmica
del gasto durante los 80?
1,000,000

500,000

2012A
1980

1984
1985
1986
1987
1988

1992
1993
1994
1995
1996

2000
2001
2002
2003
2004

2008
2009
2010
2011
1981
1982
1983

1989
1990
1991

1997
1998
1999

2005
2006
2007
Gasto Neto Devengado Gasto Programable Gasto No Programable
12
 GASTO NETO DEVENGADO DEL SECTOR PBLICO
PRESUPUESTARIO, 1980-2012
(Porcentaje respecto al PIB)

40 Entre 1987 y 1991, el GP disminuy en 15 puntos

porcentuales, debido fundamentalmente a la
35 reduccin del gasto no programable, que se ha
mantenido relativamente estable. El cambio de
30 modelo econmico facilit el control de la deuda.

25

20

15

10

2012A
1982
1983
1984

1988
1989
1990

1994
1995
1996
1997

2000
2001
2002
2003

2006
2007
2008
2009
1980
1981

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1987

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2004
2005

2010
2011
Gasto Neto Devengado Gasto Programable Gasto No Programable
13
 Clasificacin del Gasto Pblico
El gasto pblico programable se
clasifica de acuerdo a tres
criterios principales: econmico,
funcional y administrativo

14
Clasificacin del Gasto Pblico
1. Clasificacin Econmica
Presenta al gasto de acuerdo con la naturaleza de la
transaccin realizada, ya sea con para gasto corriente o
de capital.
La finalidad de esta clasificacin es brindar una amplia
referencia del impacto y la influencia que el sector
pblico tiene en el desarrollo econmico de un pas

El gasto corriente que realiza el Estado para desempear su

funcionamiento, incluye gastos de operacin, administrativos
o de mantenimiento de la Administracin Pblica, seguridad e
imparticin de la justicia, intereses de la deuda pblica,
sueldos al trabajo y pagos al capital, y adquisicin de bienes y
servicios generales
15
Clasificacin del Gasto Pblico
La clasificacin econmica de la ONU consiste en:

1) Gastos corrientes: Gastos que realiza el Estado para

cubrir su funcionamiento normal.

a) Gastos bilaterales: compras de bienes y servicios

necesarios para el funcionamiento de la
administracin (que tienen una
contraprestacin)
b) Gastos unilaterales: transferencias de recursos
(que no tienen una contraprestacin) que se
llevan a cabo para cubrir compromisos como:
Intereses de la deuda pblica, pensiones a la
vejez, subvenciones a empresas y
transferencias de recursos a otros sectores para
financiar operaciones corrientes.
16
Clasificacin del Gasto Pblico
2) Gastos de capital: Gastos que el sector pblico realiza
para actividades de carcter social y fomento
econmico en rubros como comunicaciones y
transporte, energa, agricultura, industria, defensa,
educacin, salud, entre otros rubros dedicados al
desarrollo y bienestar social
El gasto de capital comprende los gastos que realiza el sector
pblico para cubrir algunos tipos de inversin de carcter
social, que el sector privado no hace, o para el fomento de la
actividad privada

18
Clasificacin del Gasto Pblico
Clasificacin econmica

19
 GASTO PROGRAMABLE DEL SECTOR PBLICO PRESUPUESTARIO, EN
CLASIFICACIN ECONMICA, 1980-2012
(Millones de pesos constantes de 2012)
3,500,000
El crecimiento del gasto programable se explica por el
comportamiento del gasto corriente. Entre 2007 y 2012
3,000,000 el gasto de capital revirti su estancamiento anterior.

2,500,000

2,000,000

1,500,000

1,000,000

500,000

2012A
1980
1981
1982
1983
1984

1990
1991
1992
1993
1994
1995

2001
2002
2003
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2005
2006
1985
1986
1987
1988
1989

1996
1997
1998
1999
2000

2007
2008
2009
2010
2011
Gasto Programable Gasto Corriente Gasto de Capital 20
 Distribucin porcentual del gasto
programable, 1980 y 2012
Clasificacin econmica
1980 2012

Gasto de
Gasto de Capital
Capital 23%
Gasto
41% Corriente
Gasto
59%
Corriente
77%

Entre 1980 y 2012, el gasto de capital se redujo

a casi la mitad de su participacin porcentual 21
 DISTRIBUCIN PORCENTUAL DEL GASTO PROGRAMABLE DEL SECTOR
PBLICO, EN CLASIFICACIN ECONMICA, 1980-2012
(Porcentajes)
90

80

70

60
La brecha entre el gasto corriente y el gasto de
50
capital se ha incrementado
40

30

20

10

2012A
1980
1981
1982
1983
1984

1990
1991
1992
1993
1994
1995

2001
2002
2003
2004
2005
2006
1985
1986
1987
1988
1989

1996
1997
1998
1999
2000

2007
2008
2009
2010
2011
Gasto Corriente Gasto de Capital 22
Cules son los riesgos
que implica el recorte
en cada una de las
partidas?

Qu efectos tendra el Qu medidas de ajuste se

aumento en la edad de podran aplicar para reducir
jubilacin? el gasto en salarios?

Ante un recorte en el gasto pblico, qu tipo de

gastos son prescindibles para el Estado? 23
 Clasificacin del Gasto Pblico
2. Clasificacin Funcional
Clasifica el gasto pblico de acuerdo con el fin para el
que se efectu el gasto concreto. Identifica al gasto por
grupos homogneos de actividades que realiza el Estado.
Las funciones se dividen en tres grandes grupos de gasto programable:

24
Clasificacin del Gasto Pblico
Clasificacin funcional
De acuerdo con sus funciones, la clasificacin del gasto en Mxico es:

25
Porcentaje promedio de los gastos del presupuesto federal segn
clasificacin funcional. Aos seleccionados de 1900 a 2012

26
Gasto programable del sector pblico presupuestario, en
clasificacin funcional (agregada), 1990 y 2012
1990 1990
2012

10% 10% 9%

38% 38%
33%
58%
52% 52%

Funciones de Desarrollo Social Funciones de Desarrollo Social

Funciones de Desarrollo Social
Funciones de Desarrollo Econmico** Funciones de Desarrollo Econmico**
Funciones de DesarrolloFunciones
Econmico**
de Gobierno*
Funciones de Gobierno*
Funciones de Gobierno*

Entre 1990 y 2012, el gasto en desarrollo social desplaz

al gasto en desarrollo econmico como la funcin de gasto
pblico ms importante 27
 GASTO PROGRAMABLE DEL SECTOR PBLICO PRESUPUESTARIO, EN
CLASIFICACIN FUNCIONAL (AGREGADA), 1990-2012
(Porcentaje respecto al PIB)
25
La funcin de gobierno ha sido estable. La de
desarrollo econmico, aunque redujo su importancia
(97-01) se ha recuperado (08-12). La de desarrollo
20 social se duplic en 17 aos.

15

11.41
10.03
10

5
5.00

2012A
1991

1994
1995

1998
1999

2002
2003

2005
2006

2009
2010
1990

1992
1993

1996
1997

2000
2001

2004

2007
2008

2011
Gasto Programable Funciones de Desarrollo Social
Funciones de Desarrollo Econmico** Funciones de Gobierno*
28
Distribucin del gasto por funcin, 2013

Actividades de
electricidad e
hidrocarburos

29
Clasificacin del Gasto Pblico
3. Clasificacin Administrativa
Identifica al ejecutor directo del gasto, quin lo utiliza
para adquirir los insumos y factores, y qu bienes y
servicios se producen con ellos. Tambin se le conoce
como clasificacin institucional, los ramos que
comprende son:

Ramo central Dependencias.

Ramo de los poderes y rganos autnomos.
Ramos generales Estados.
Organismos paraestatales Empresas y Entidades.

30
Clasificacin del Gasto Pblico
Objetivos de la clasificacin administrativa.
Establecer un sistema de control previo y administrativo
de los gastos pblicos
Facilitar las necesidades de contabilidad de la Hacienda
Pblica
Definir al ejecutor o administrador directo de los
recursos pblicos y los organiza en ramos
presupuestales
Identificar a los responsables del gasto
Comprende gasto corriente y gasto de inversin
Comprende los gastos que cada dependencia destina al
cumplimiento de sus atribuciones y funciones
Comprende los recursos asignados a entidades de
control presupuestal indirecto
31
 Clasificacin del Gasto Pblico
Clasificacin administrativa
Entidades
Ramos de la administracin Ramos de los poderes y
Ramos generales no
pblica centralizada rganos autnomos coordinadas

02 Oficinas de la Presidencia 01 Poder Legislativo 19 Aportaciones a seguridad social IMSS

de la Repblica
04 Gobernacin 03 Poder Judicial 23 Provisiones salariales y econmicas ISSSTE

05 Relaciones Exteriores 22 Instituto Nacional 24 Deuda Pblica PEMEX

Electoral
06 Hacienda y Crdito 35 Comisin Nacional de 25 Previsiones y aportaciones para los CFE
Pblico los Derechos Humanos sistemas de educacin bsica y normal,
tecnolgica y de adultos
07 Defensa Nacional 28 Participaciones a entidades
federativas y municipios
08 Agricultura, Ganadera, 30 Adeudos de Ejercicios Fiscales
Desarrollo Rural, Pesca y Anteriores (Adefas)
Alimentacin
09 Comunicaciones y 33 Aportaciones federales para
Transportes entidades federativas y municipios
10 Economa 34 Erogaciones para los programas de
apoyo a ahorradores y deudores de la
entre otras banca

32
Fuente: SHCP (2015) Manual de programacin y presupuesto.
33
34
Clasificacin del Gasto Pblico
Clasificacin por objeto del gasto
Esta clasificacin divide al gasto pblico en captulos,
conceptos y partidas; con el fin de conocer los gastos
globales de la demanda realizada por el sector pblico en
bienes y servicios, necesarios para el funcionamiento de la
administracin pblica

35
Gastos
corrientes

Gastos
de capital

Gastos
financieros

36
Tendencias recientes
La magnitud del gasto pbico se ha
incrementado notablemente
El gasto pblico total pas de representar 20%
del PIB (2000) a 24 % del PIB (2012)
El gasto pblico en Mxico es mucho mayor de lo
que se recauda, gracias a los ingresos petroleros
En el periodo 2000-12 el gasto neto devengado
del gobierno federal aument 56 % en trminos
reales con una tasa promedio anual de 5 %
Este ritmo ha sido mayor que el crecimiento de la
economa (2% en promedio)
37
 En el gobierno federal, los ramos que ms
crecieron son
pensiones (aportaciones a la seguridad social),
aportaciones a las entidades federativas (ramo 33),
educacin, salud, desarrollo social,
comunicaciones y transportes y seguridad pblica.

Cmo enfrentar el problema de la

sustentabilidad de las finanzas pblicas?
Cmo mejorar la eficiencia del gasto
pblico?

39
Estado de
Bienestar

40
 Transferencias que realiza el Estado para
estimular el consumo o la produccin

Gastos fiscales:
recursos que el erario
pblico deja de
ingresar por tasas
reducidas,
condonaciones,
estmulos fiscales,
exenciones, subsidios
y crditos fiscales,
entre otros

De acuerdo con estudios de J. Chvez Presa y la CEPAL, la

aplicacin de subsidios generalizados beneficia ms a los deciles
de mayor ingreso, lo que significa realizar transferencias cruzadas
y acenta la regresividad del gasto. 41
La aplicacin de subsidios dirigidos beneficia ms a los
deciles de menor ingreso, por lo que su eficacia es mayor que
los generalizados para reducir la desigualdad. 42
Avances
En los ltimos 10 aos se han registrado
importantes mejoras en el desempeo de las
finanzas pblicas
Reduccin de los requerimientos financieros del sector
pblico (RFSP) (definicin amplia del dficit fiscal)
ha resultado inferior a 3% del PIB
Reformas legales para mejorar la
responsabilidad y transparencia fiscales
La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria de 2006 (LFPRH) estableci la regla del
presupuesto equilibrado
La Reforma Fiscal Integral de 2007, modific el marco
fiscal entre los estados y el gobierno federal, estableci
la referencia para la gestin y la programacin del PbR 43
Retos de las finanzas pblicas actuales
Reducir la dependencia de los ingresos
petroleros
Ello implica diversificar las fuentes de financiamiento
pblico y fortalecer la tributacin
Mejorar las tasas de crecimiento del PIB
Mejorar la sostenibilidad fiscal
Mejorar la eficiencia y eficacia del gasto pblico
Mejorar la transparencia y rendicin de cuentas

44
Recomendaciones de la OCDE sobre el proceso
presupuestario
Mejorar la formulacin del presupuesto
Gasto de mediano plazo
Presupuestos multianuales en programas de inversin
Mejorar la funcin del Congreso de Unin
Analizar los resultados del PbR para dar seguimiento a la
evolucin de las secretaras y los organismos relevantes,
utilizando esta informacin en la discusin de la propuesta
de presupuesto.
Mejorar la ejecucin del presupuesto
Promover el ejercicio oportuno y fortalecer los controles del
gasto
Mejorar la rendicin de cuentas de los resultados
Coordinar y fortalecer el Sistema de Evaluacin del
Desempeo
45
 En las 2 ltimas dcadas el gasto pblico social, en
particular en educacin y salud, experiment un
incremento significativo a nivel regional
Esta tendencia se ha traducido en mejoras de los
indicadores de desarrollo
Sin embargo, es necesario profundizar las reformas
institucionales para mejorar la calidad del gasto
pblico
programacin presupuestaria y
seguimiento y evaluacin de los programas pblicos
La presupuestacin por resultados implica
capacidad de asignacin de recursos segn las
prioridades gubernamentales e importantes
esfuerzos de coordinacin 46
 En trminos per
cpita se duplic
hasta llegar a un
valor promedio de
226 dlares.

El gasto pblico en
salud creci del
2,6% del PIB al 3,9%

47
Los efectos del
Se evidencia una
incremento en el gasto
mejora continua, tanto
pblico en salud deben
de la esperanza de vida
percibirse en la mejora de
como de las tasas de
los indicadores de salud.
mortalidad.

48
 Sector de la salud en Mxico
Entre 2000 y 2012, el presupuesto de la SS aument
cuatro veces aproximadamente
85% del incremento (en 2004-12) se debi al Seguro Popular
El aumento en el presupuesto del ramo de salud fue
acompaado por un incremento de:
42% de mdicos
24% personal de enfermera
12% las camas censables
Segn el PNUD, el porcentaje de gasto pblico en
salud respecto del PIB en UK es 8.1%, EU 9.5%, Francia
9.3%, y Mxico 3.1%
A pesar del incremento de recursos pblicos, el gasto
de bolsillo (privado) en salud en Mx. es de los ms
altos en AL y los usuarios no perciben un auemnto
significativo en la calidad de los servicios que reciben
Ver Martnez y Murayama (2016), Cap. 1, en Hacia un sistema nacional pblico de
salud en Mxico. (Coord. Murayama y Ruesga). 50
51
FIGURA 2.14. GASTO PBLICO TOTAL EN SALUD EN POBLACIONES CON
Y SIN SEGURIDAD SOCIAL (Millones de pesos constantes, 2012=100)
500,000
Dadas las restricciones presupuestarias se
450,000 ha priorizado el gasto a la poblacin sin 493,795.1
seguridad social
400,000

350,000

300,000 319,243.8 272,182.5

237,073.4
250,000
214,960.0
200,000
221,612.5

150,000
160,177.9

100,000
104,283.8
50,000 76,895.5

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Gasto pblico total en Salud Con seguridad social Sin seguridad social
NOTA: Hasta 2012, el gasto pblico en salud para la poblacin con seguridad social solo inclua el gasto del IMSS, del ISSSTE y de PEMEX. A partir de ese ao, las
cifras incluyen el gasto correspondiente al ISSFAM y a las instituciones de seguridad social de las entidades federativas (Isses).
Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Secretara de Salud. Direccin General de Informacin en Salud. Sistema de Cuentas en Salud a Nivel Federal52 y
Estatal (Sicuentas), Mxico 2014.
FIGURA 2.17. GASTO TOTAL EN SALUD COMO PROPORCIN
DEL PIB, 1995-2011 (en %)
12
El gasto en salud de Mxico es el de menor nivel y
11 en ms de 15 aos apenas se increment en 1%

10

4
1996
1997

1999
2000

2002

2004
2005

2007
2008

2010
2011
1995

1998

2001

2003

2006

2009
Canad (1.3%) Chile (0.9%) Costa Rica (3.3%)
Mxico (1.1%) Espaa (1.7%) Reino Unido (2.0%)
NOTA:
Tasas de crecimiento medio anual entre parntesis.
53
Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Organizacin Mundial de la Salud, Global Health Observatory.
FIGURA 2.23. DISTRIBUCIN DE LOS EGRESOS DEL RAMO 12
POR TIPO DE GASTO SEGN LA CLASIFICACIN ECONMICA, PEF
2000-2014 (en %)

Ms del 90% del gasto se

destina a gasto corriente

54
Fuente: Elaboracin propia con informacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin, 2000 a 2014
FIGURA 2.24. EVOLUCIN DEL RAMO 12 EN EL PEF POR TIPO DE
GASTO, SEGN CLASIFICACIN POR OBJETO DE GASTO, 2000-2014
(Millones de pesos de 2012)
140,000

120,000 Otros gastos corrientes representan

la mayor parte y se mantienen en la
opacidad
100,000

80,000

60,000

40,000

20,000

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Servicios personales (TCMA=11.0%) Materiales y Suministros (TCMA=8.4%)

Servicios Generales (TCMA=11.2%) Otros de corriente (TCMA=9.8%)
Gasto de inversin (TCMA=3.4%)

TCMA: Tasa de crecimiento medio anual en el periodo 2000-2014

55
Fuente: Elaboracin propia con informacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin, 2000 a 2014
No solo se gasta menos que en
otros pases, sino que la mayor
parte se destina al gasto corriente

56
57