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DERECHO CONSTITUCIONAL

L A TAREA SIGUE SIENDO DESLIGAR LA SOBERANA POPULAR DE SU


controvertible origen histrico y contemplarla en concomitancia
con la dignidad humana.

Peter Hberle,
Constitucin como cultura, p. 25

Q UEDA ENTERAMENTE ABIERTA LA CUESTIN DE SI LA FORMA


liberaldemocrtica agota las potencialidades del principio
democrtico. El terreno para verificarlo no puede ser otro que el
problema de la relacin entre poder constituyente y soberana
democrtica.

Pietro Barcellona,
Postmodernidad y comunidad, p. 127

La reforma constitucional: lmites de la Corte al Congreso


Mario Alberto Cajas Sarria

Constitucionalizacin del derecho comercial desde la dogmtica


de los mrgenes de accin
Juan Jacobo Caldern Villegas

El bloque de constitucionalidad en la jurisprudencia de la Corte


Constitucional
Mnica Arango Olaya
LA REFORMA CONSTITUCIONAL: LMITES DE
LA CORTE AL CONGRESO
MARIO ALBERTO CAJAS SARRIA1

This article analyzes in a wide perspective the jurisprudence of the


Constitutional Court regarding the limits of the Congress faculties to reform
the Constitution (competence vices): the concepts of Constitution and their
current meaning, which increase constitutional control; the
constitutionalization of law, its relationship with reform control and its
incidence on the contemporary notion of rigid Constitution, and the
classification of limitations to reform the Constitution that are established by
some authors.

Introduccin

En Colombia, el debate contemporneo sobre la reforma constitucional


se inicia con el pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre la
exequibilidad de la ley 796 de 2003 que convoc a un referendo para refor-
mar la Constitucin. Este se agudiza a propsito del Acto Legislativo No. 02
del 27 de diciembre de 2004 expedido por el Congreso de la Repblica, que
aprueba la reeleccin presidencial inmediata y por lo tanto hace posible una
eventual candidatura al actual Presidente de la Repblica2 . As, aparece
un nuevo captulo en la antigua y a la vez constante discusin sobre los
lmites al poder de reforma de la Constitucin. En esta oportunidad se plan-
tea cul es el tipo de lmite legtimo que la Corte puede establecer, en
ejercicio del control constitucional, al Congreso cuando ste ejerce su fa-
cultad de reforma de la Constitucin.

1
El autor agradece a Diana Quintero, profesora de la Universidad Icesi, la lectura del borrador
de este escrito y sus crticas y comentarios.
2
El Acto Legislativo 02 de 2004 ha sido demandado mediante 18 acciones pblicas de
inconstitucionalidad. La ms reciente fue admitida el 25 de julio de 2005. Todas se encuentran
pendientes de decisin por la Corte Constitucional.
La reforma constitucional genera uno de los ms intensos y amplios deba-
tes polticos y jurdicos. Involucra los conceptos sobre la Constitucin, la
democracia, la estructura del Estado (si se aboga por una estricta separacin
de poderes o un sistema de pesos y contrapesos entre ramas del poder), el
control constitucional y, en general, sobre la primaca del derecho o de la
poltica para establecer hasta qu punto un rgano constituido tiene facul-
tad para reformar la Constitucin o para sustituirla.

El objetivo principal de este escrito es analizar el comportamiento de la


jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre los lmites a la facultad
del Congreso para reformar la Constitucin. Para esto es necesario contar
con una perspectiva ms amplia sobre los lmites a la reforma constitucional
y reflexionar sobre varios asuntos: los principales conceptos de Constitu-
cin, para apreciar el notable incremento del control constitucional, que
tambin implicara al poder de reforma; la constitucionalizacin del dere-
cho, su relacin con el control de la reforma constitucional y su incidencia
en el sentido actual de una constitucin rgida, y la clasificacin de los
lmites a la reforma de la Constitucin que establecen algunos autores. Este
anlisis previo permite entender el precedente jurisprudencial sobre los l-
mites al poder de reforma de la Constitucin, dentro de una nueva dinmica
del control y, a la vez, establecer si hay algn modo particular de la Corte
para tratar el tema.

Inicialmente abordar los principales conceptos de Constitucin, luego


me referir al sentido actual del constitucionalismo y en especial, a su deter-
minante relacin con el incremento del control constitucional judicial. A
continuacin presentar algunas tipologas de lmites a la reforma constitu-
cional en la doctrina comparada. En la segunda parte analizar la jurispru-
14 dencia de la Corte Constitucional desde la sentencia C-551 de 2003, luego
las sentencias: C-1200 de 2003, C-572, C-668, C-816, C-888, C-970 Y C-971
de 2004 y la C-242 de 2005, para reconstruir el precedente jurisprudencial
sobre los lmites competenciales (vicios de competencia) a la reforma consti-
tucional3 . Para seleccionar estos fallos fue necesario revisar las 22 sentencias
de constitucionalidad proferidas por la Corte con motivo de las demandas
ciudadanas contra actos reformatorios de la Constitucin, desde el 2003
hasta la fecha. He escogido la sentencia C-551 de 2003 como punto de ini-
cio porque es el primer pronunciamiento de la Corte que establece los
lmites competenciales del Congreso cuando ejerce su facultad de reforma

3
Para el anlisis esttico y dinmico de las sentencias se tuvo en cuenta la metodologa propuesta
por el profesor Diego Eduardo Lpez Medina en El derecho de los jueces, Bogot, Legis, 2000.

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constitucional4 . Estos significan que el Congreso puede reformar la Constitucin


pero no le est permitido sustituirla5 .

El anlisis jurisprudencial posibilita una aproximacin a los lmites de la reforma


constitucional, que permite situar la posicin de la Corte frente al poder de reforma,
teniendo como punto de referencia la reflexin que se hace en la primera parte de
este trabajo.

El concepto de Constitucin.

El concepto de Constitucin debe analizarse a travs de la evolucin histrica de


los pueblos y en especial del proceso jurdico-poltico del constitucionalismo liberal
en los siglos XVIII y XIX. Se pueden identificar dos modelos de Constitucin: el
americano, caracterizado por atribuir a la Constitucin el valor de norma jurdica
suprema del ordenamiento, que posteriormente dar origen al judicial review o con-
trol judicial de la Constitucin; y el francs que se impone en Europa continental por
varias dcadas y considera a la Constitucin como un documento poltico cuya
finalidad es limitar, organizar y disciplinar el mbito funcional de los poderes del
estado, en especial del legislativo y del ejecutivo6 . El segundo modelo llevara impl-
cito la supremaca de la ley como fuente del derecho.

Despus de la Segunda Guerra Mundial, la justicia constitucional se generaliza


por toda Europa7 venciendo no pocas dificultades para su instalacin, centro de
profundos debates polticos y jurdicos acerca de su justificacin, conveniencia y
potencial antidemocrtico. Buena parte de estos debates continan hoy abiertos,

4
En sentencias anteriores, la Corte, haciendo uso del mtodo gramatical de interpretacin, haba sido
enftica en sostener que el control de las reformas constitucionales que realizaba el Congreso de la 15
Repblica nicamente comprenda los aspectos formales, de conformidad con el artculo 241, numeral 2:
solo vicios de procedimiento en su formacin. Entre otras, vanse las sentencias C-753 de 1994, C-222 y C-
387 de 1997, C-543 de 1998 y C-487 de 2002.
5
Aparte del estudio de las sentencias en donde el accionante formula cargos por violacin de
competencia por presunta sustitucin de la Constitucin, tambin se incluyen aquellas que resuelven
demandas por cargos diferentes. Estas se incorporan en orden cronolgico segn su fecha de expedicin,
en las notas al pie de pgina e incluyen un breve comentario de los cargos y de la decisin de la Corte
Constitucional.
6
Blanco Valds, Roberto. El valor de la Constitucin: separacin de poderes, supremaca de la ley y control de
constitucionalidad en los orgenes del Estado Liberal, Alianza Editorial, Madrid, 1998, Pg. 38.
7
Al respecto, comenta Eliseo Aja: La idea del Tribunal Constitucional como rgano de control de las
leyes contrarias a la Constitucin adquiri un gran impulso porque las experiencias nazi y fascista en
Alemania, Italia, Austria y otros pases haban mostrado, de manera dramtica, que tambin las leyes
pueden vulnerar todos los derechos y acabar con el propio Estado de Derecho. Las tensiones entre el
Tribunal Constitucional y el Legislador en la Europa actual., Ariel, Barcelona, 1998, pg. XXII.

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pero en general la legitimidad de los Tribunales constitucionales es alta-
mente reconocida y la justicia constitucional se ha ido extendiendo a lo
largo del mundo8 . Durante esta transformacin del constitucionalismo se
configura un control constitucional judicial en el que los textos constitu-
cionales atribuyen poder a los jueces para garantizar la supremaca e integri-
dad de la Constitucin9 .

Pese a las varias dcadas que han transcurrido desde que se generaliz,
el control constitucional judicial recibe crticas de quienes lo consideran
contramayoritario o antidemocrtico, es decir que contraviene la voluntad
de las mayoras ciudadanas representadas en los parlamentos. Para muchos
resulta cuestionable que un rgano judicial no electivo pueda controlar las
decisiones de los parlamentos elegidos democrticamente. Como afirma el
constitucionalista argentino Roberto Gargarella:

...buena parte de los constitucionalistas y politiclogos contemporneos


reconocen, al menos, la tensin existente entre la organizacin democrtica
de la sociedad, y la funcin judicial de revisin de las leyes (...) muchos de
ellos se dedican a estudiar este problema haciendo referencia a la dificul-
tad contramayoritaria que aparece en estos casos. Esto es, la dificultad que
surge cuando el rgano con menor legitimidad democrtica, dentro de la
divisin de poderes, impone su autoridad sobre los restantes.10

El argumento contramayoritario tambin se puede formular frente a la


reforma de la Constitucin. En este caso la tensin es mayor: la potestad
parlamentaria de reformar la Constitucin frente al control constitucional
de la reforma que se atribuye a los jueces constitucionales. Entonces, es
conveniente resaltar que estas tensiones estn ligadas al concepto de Cons-
16
8
En el prlogo a La defensa de la Constitucin, de Carl Schmitt, el profesor espaol Pedro De
Vega y Garca afirmaba que no han terminado las discusiones que tratan la fundamentacin,
legitimidad y coherencia de la justicia constitucional con el resto del sistema poltico
democrtico, en buena parte debido a la expansin de sus competencias y de la centralidad y
consecuencias de sus decisiones, y que dependen del concepto de constitucin del que se
parta. Citado por Jos Antonio Portero Molina en el prlogo al libro El valor de la Constitucin de
Roberto Blanco Valds, Alianza editorial, Madrid,1998, pg. 16
9
En Estados Unidos se consolida un sistema difuso de control constitucional, mientras que en
Europa continental se impone un sistema concentrado con Tribunales especializados de control
constitucional. El control constitucional colombiano se denomina mixto porque comparte
elementos de ambos sistemas.
10
Gargarella, Roberto, La justicia frente al gobierno: sobre el carcter contramayoritario del poder
judicial. Ariel, Barcelona, 1996, pg.13.

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titucin del que se parta. Se podra afirmar que el control de la reforma


constitucional es la defensa de la Constitucin en un nivel superior a aquel
que la protege contra las leyes que la vulneran. Desde luego, el potencial
antidemocrtico de este ejercicio es mayor.

Tambin es pertinente traer algunas ideas sobre el concepto actual de


Constitucin que formula el jurista italiano Luigi Ferrajoli cuando expresa
que una Constitucin no solo representa la voluntad popular sino los dere-
chos de todos, incluso frente a la voluntad del pueblo. La funcin de la Cons-
titucin, dice Ferrajoli no es expresar la existencia de un demos, es decir, de
una homogeneidad cultural, identidad colectiva o cohesin social, sino ga-
rantizar la convivencia pacfica entre sujetos e intereses... La legitimidad no
tendra como fundamento el consenso mayoritario sino el valor previo de la
igualdad de todos en las libertades fundamentales y en los derechos sociales,
entendidos como vitales, concedidos a todas las personas, lmites y vnculos
frente a la ley y actos de gobierno que usualmente se expresan en mayoras
contingentes. Lo dicho por Ferrajoli no implica dejar de lado la legitimidad
democrtica de los procesos constituyentes y de las reformas constitucionales,
sino tener en cuenta que la posicin de los derechos fundamentales en el
ordenamiento jurdico de alguna manera puede significar un lmite al rgano
que tiene la facultad de modificar el orden constitucional.

En conclusin, un concepto contemporneo de Constitucin se caracte-


riza por su influencia en todo el orden jurdico e implica un incremento del
control constitucional, que agudiza el debate acerca de su potencial
antidemocrtico cuando limita el poder de reformar la Constitucin por
parte de los rganos constituidos. Esta nocin de Constitucin se aprecia de
mejor manera cuando se tiene en cuenta qu es la constitucionalizacin del
derecho. 17
La constitucionalizacin del derecho y su relacin con la reforma cons-
titucional

La constitucionalizacin del ordenamiento jurdico permite no solo compren-


der el significado actual de la Constitucin, sino tambin la funcin que
cumplen los jueces constitucionales y en especial su creciente actividad, que
incluso lleva a considerar el control constitucional como elemento funda-
mental del concepto de rigidez constitucional. Riccardo Guastini, iusterico
y constitucionalista, profesor de la Universidad de Gnova, Italia, entiende
por constitucionalizacin del ordenamiento jurdico, el proceso de transfor-
macin de un ordenamiento que concluye con su impregnacin por las

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normas de la Constitucin. Un ordenamiento jurdico constitucionalizado
se caracterizara por una constitucin en extremo invasora, que condiciona
la legislacin, la jurisprudencia, la doctrina, la accin de los actores polti-
cos y las relaciones sociales11 . Guastini presenta siete condiciones a las que
debe responder un orden jurdico constitucionalizado12 :

1. Que exista una Constitucin rgida (clusulas ptreas, prohibicin de


sustitucin de la Constitucin) Esta, junto a la siguiente, son consideradas
condiciones necesarias pues su ausencia hace inconcebible la
constitucionalizacin.

La rigidez constitucional, al decir de Guastini, comporta dos niveles je-


rrquicos de legislacin: la ordinaria y la constitucional o de revisin consti-
tucional. La Constitucin no puede ser derogada, modificada o abrogada
por la legislacin:

Casi todas las Constituciones contemporneas son escritas y al mismo


tiempo, rgidas () la constitucionalizacin es ms acentuada en aquellos
ordenamientos en los cuales- segn la doctrina de los juristas y, lo que ms
cuenta, segn la jurisprudencia de los tribunales constitucionales-, existen
principios constitucionales (expresamente formulados o meramente implci-
tos) que no pueden ser modificados en modo alguno: ni siquiera mediante
el procedimiento de revisin constitucional.13

De acuerdo con esto, la rigidez constitucional no se entendera hoy como


la mayor o menor dificultad para tramitar una reforma constitucional, en
cuanto a los requisitos de qurum, debates o trminos, sino adems al
carcter del control que ejercen los tribunales constitucionales y en especial
18 a los lmites de reforma a la Constitucin vigente que los tribunales consti-
tucionales, a travs de la interpretacin de la Carta Poltica, fijan al rgano
representativo que tiene la facultad de reforma. De esta manera puede
verse que la constitucionalizacin del derecho incrementa el poder de los
jueces frente a la facultad de reforma constitucional.

2. Que haya una garanta jurisdiccional de la Constitucin. Existen diversos


mecanismos de control judicial de constitucionalidad. A posteriori, in con-

11
Guastini Ricardo, La constitucionalizacin del ordenamiento jurdico, en Neoconstitucionalismo(s),
Miguel Carbonell, (Ed). Trotta, Madrid, 2003. Pg. 49
12
Guastini, Riccardo. o. c. Pg. 50
13
Ibd. Pg. 51.

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creto y por va de excepcin como en Estados Unidos; de control a priori in


abstracto, por va de accin como en Francia; a posteriori, por va de excep-
cin, in concreto, como en Alemania, Italia o Espaa. En el caso colombiano,
se podra complementar con nuestro denominado control mixto (con carac-
tersticas del control difuso o norteamericano y del concentrado o europeo)
que comprende un control constitucional a posteriori in abstracto, por va
de accin y tambin in concreto por va de accin en el caso de la accin de
tutela y por va de la excepcin de inconstitucionalidad.

3. Que la Constitucin tenga una fuerza vinculante. Esta condicin no


est relacionada con la estructura del ordenamiento constitucional, tiene
que ver con la ideologa que se difunde en la cultura jurdica de cada pas y
que hace de la Constitucin una norma aplicable y de uso permanente por el
estado y los particulares en sus relaciones.

4. Que exista una sobreinterpretacin de la Constitucin. Esta condicin


depende de la postura de los intrpretes frente a la Constitucin: los jueces,
en especial las Cortes Constitucionales, los rganos estatales y los juristas.
La interpretacin por la cual se inclinaran los operadores jurdicos sera la
extensiva. La Constitucin sera sobreinterpretada de manera que se extrai-
gan normas implcitas, no expresas, idneas para regular cualquier aspecto
de la vida social y poltica14 . Esto presupone que la Constitucin se entienda
como vinculante.

5. Que se apliquen directamente las normas constitucionales. Se trata de la


difusin que en el seno de la cultura jurdica tiene cierta concepcin de la
Constitucin y de la actitud de los jueces derivada de la misma15 . Una cul-
tura jurdica impregnada de constitucionalizacin es aquella en donde las prc-
ticas reconocen a la Constitucin su valor jurdico supremo. La constitu- 19
cin no solo limita el poder poltico como en la concepcin liberal sino que
moldea las relaciones sociales. Su aplicacin es directa: los jueces la inter-
pretan en concreto, existen acciones judiciales para garantizar su integri-
dad y los derechos.

14
Guastini seala: no quedan espacios vacos de derecho constitucional, esto es, libres de l:
toda decisin legislativa est prerregulada (quizs an minuciosamente regulada) por una o por
otra norma constitucional. No existe ley que pueda escapar al control de legitimidad
constitucional. En otras palabras, no existe espacio para ninguna discrecionalidad legislativa:
no hay cuestin de legitimidad constitucional de la cual se pueda decir que sea solo una
political question, una cuestin puramente poltica, ajena al conocimiento del juez de la
legitimidad constitucional de las leyes, o. c., pg. 55.
15
Guastini, Ricardo, o. c., pg. 55

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6. Que haya una interpretacin conforme de las leyes. Frente a la posibilidad de
doble interpretacin de la ley: se prefiere la que no vulnera la Constitucin. No
se declara la invalidez de la norma legal, sino de algunas de sus interpretacio-
nes.

7. Que haya una Constitucin que incide sobre las relaciones polticas. Esto
dependera de varios elementos: el contenido de la Constitucin, la postura de
los jueces (en especial de los tribunales constitucionales), la postura de los rga-
nos constitucionales y de los actores polticos. En cuanto al contenido de la
Constitucin, por ejemplo, algunas constituciones, como la alemana, otorgan al
Tribunal Constitucional la facultad de dirimir conflictos de competencias entre
los rganos constitucionales. Los tribunales constitucionales pueden optar por la
auto restriccin (self-restraint) en political questions o a veces prefieren intervenir
en la discusin y controlar la discrecionalidad poltica del legislador, general-
mente a travs de instrumentos argumentativos como el principio de razonabilidad
y la ponderacin de derechos en colisin.

De esta manera se aprecia cmo la constitucionalizacin del derecho repre-


senta un nuevo concepto de Constitucin que significa el robustecimiento del
control constitucional, que en el caso de la reforma constitucional fortalece la
rigidez de las Constituciones por el incremento del control que sobre ella ejer-
cen los jueces constitucionales.

Lmites a la reforma constitucional en la doctrina: de cules lmites habla


la Corte Constitucional?

En este apartado resear las principales tipologas sobre los lmites a la


reforma constitucional que plantea la doctrina comparada y, al final, sealar de
20 manera preliminar de qu tipo de lmites habla la Corte Constitucional colom-
biana, aspecto que el lector podr comprobar con el anlisis jurisprudencial de
la segunda parte de este trabajo.

Antes de empezar hago dos advertencias: la discusin sobre los lmites a la


reforma constitucional es una cuestin ms presente en Europa que en Estados
Unidos; la bibliografa colombiana sobre el tema es escasa, se podra decir que se
reduce a un par de trabajos que, aunque rigurosos, no estn centrados en la
discusin de la cuestin en nuestro pas.

Uno de los ms completos anlisis de la tipologa doctrinal de los lmites a


la reforma constitucional lo realiza el profesor Gonzalo Ramrez Cleves en La
Reforma Constitucional y las garantas del poder constituyente: los derechos

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fundamentales como paradigma.16 Parte de la clasificacin propuesta por el


profesor espaol Jos Mara Sauca, quien distingue entre lmites temporales,
lmites circunstanciales, lmites lgicos y lmites axiolgicos. Como veremos,
cada uno de estos lmites corresponde a una concepcin jurdica y prefiere un
mtodo de interpretacin.

Los lmites temporales consisten en el perodo de tiempo en que los constitu-


yentes prohben la reforma a la Constitucin que han aprobado. De esta prctica
hay ejemplos en el siglo XIX, en donde exista temor, en especial por las
contrarreformas del ancien rgime: el artculo 3 del ttulo VII de la Constitucin
francesa de 1791 prohiba su reforma dentro de los cuatro aos siguientes a su
promulgacin. Estos lmites son normativos. Basta un anlisis literal de las cons-
tituciones para concluir que existen.

Los lmites circunstanciales son los impedimentos de reforma de los textos


constitucionales cuando se considera que la posibilidad de discusin democrti-
ca est en tela de juicio. Segn Pedro de Vega, en el caso espaol, un ejemplo es
la limitacin de reforma a las constituciones en los perodos de regencia. Cons-
tituciones como la belga (1831) y la holandesa (1887) establecen esta prohibi-
cin. Hay constituciones como la francesa de 1946 que limitan la reforma cons-
titucional cuando se hallare ocupado el pas por tropas extranjeras.17 Estos tam-
bin son lmites normativos, son prescripciones explcitas de las Cartas Polticas.

Los lmites lgicos son analizados principalmente por Alf Ross y Adolfo
Merckl. A este tipo de lmite corresponde, por ejemplo, la clebre paradoja de
Alf Ross18 . Esta se refiere a cmo la reforma de una Constitucin significa seguir
las reglas que ella misma fija para este procedimiento, lo cual incluso podra
llevar a su autodestruccin. En general, los lmites lgicos utilizan herramientas
propias de la argumentacin jurdica. Se trata de establecer hasta dnde llegan 21
los poderes constituidos, y se concluye que estos no pueden destruir la elabora-
cin poltica y normativa, de tal manera que les est vedado convertirse en
poderes constituyentes cuando pretendan, por intermedio de la modificacin
de los procedimientos de reforma, otorgarse tales poderes19 .

16
Temas de Derecho Pblico No. 69, Universidad Externado de Colombia, Bogot, 2003.
17
De Vega y Garca, Pedro, La reforma constitucional y la problemtica del poder constituyente,
Madrid, Tecnos, 1985. Pg. 244
18
Sobre la Paradoja de Ross, vase Ross, Alf. On self reference and a difficult puzzle of Constitutional
Law. Traduccin de Eugenio Bulygin y Ernesto Garzn Valds, Sobre la auto- referencia y un
difcil problema de derecho constitucional, en El concepto de validez y otros ensayos, Ediciones
Fontamara, 3. Edicin, Mxico, D .F . 1997.
19
Ramrez Cleves, Ibd. Pg.69.

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Segn Guastini, algunos los denominan lmites lgicos porque se derivan de la
estructura lgica del lenguaje constitucional o del concepto mismo de Constitu-
cin20 .

Los lmites axiolgicos. Se dividen en dos tipos: los axiolgicos textuales


o clusulas de intangibilidad destinados a proteger el principio democrtico
y los derechos fundamentales; y los lmites implcitos textuales. Ambos tipos
requieren acudir a mtodos interpretativos como el sistemtico y el finalista.

a) Los lmites axiolgicos textuales, segn Ramrez, se exponen por


primera vez en el artculo 16 de la Declaracin de los derechos del hombre y
del ciudadano (1789) cuando caracterizan una constitucin como aquella
que existe cuando hay garanta de los derechos y separacin de poderes.
Algunas clusulas de intangibilidad estn dirigidas a preservar el elemento
democrtico. Un ejemplo de este tipo de lmite axiolgico se encuentra en
la Constitucin de Noruega de 1814.

Como otro ejemplo de clusula expresa de intangibilidad, Ramrez Cleves


propone el artculo 164 de la Constitucin de Colombia de 183021 , que dis-
pona: el poder que tiene el Congreso para reformar la Constitucin no se
extiende a la forma de Gobierno, que ser siempre republicano, popular,
representativo, alternativo y responsable.

Una revisin de las constituciones colombianas de los siglos XIX y XX


muestra que este tipo de clusulas se encuentra en varias constituciones
nacionales. El artculo 190 de la Constitucin Poltica de 1821 expresaba:
En cualquier tiempo en que las dos terceras partes de cada una de las
Cmaras juzguen conveniente la reforma de algunos artculos de esta Cons-
22 titucin podr el Congreso proponerla () pero nunca podrn alterarse las
bases contenidas en la seccin 1 del ttulo I, y en la 2 del ttulo II. Estas
secciones se referan a la nacin colombiana, la independencia de la monar-
qua espaola y a la obligacin de la nacin de proteger con leyes sabias y
equitativas la libertad, la seguridad, la propiedad y la igualdad de todos los
colombianos22 . En igual sentido, la Constitucin Poltica del Estado de la

20
Guastini, Ricardo. Estudios de teora constitucional, Coleccin doctrina jurdica contempornea,
Fontamara, Mxico, 2001. Pg. 203
21
Ramrez Cleves. Ibid. Pg.73
22
Restrepo Piedrahita, Carlos (Compilador). Constitucin Poltica de la Repblica de Colombia de
1821 en Constituciones Polticas nacionales de Colombia. Instituto de Estudios Constitucionales,
Universidad Externado de Colombia, 3. Edicin, Bogot, 2004. Pg. 89.

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Nueva Granada de 1832 prescriba en su artculo 218: El poder que tiene el


congreso para reformar esta constitucin, no se extender nunca a los art-
culos del ttulo tercero, que hablan de la forma de gobierno. En efecto, este
ttulo determinaba que el gobierno de la Nueva Granada era republicano,
popular, representativo, alternativo y responsable23 . Esta clusula se man-
tendra en la Constitucin de 1843 (artculo 172) pero desaparece en las
constituciones posteriores, a partir de 1853, incluida la reciente Constitu-
cin de 1991. Tal vez los constituyentes consideraron que la forma de gobier-
no gozaba de tal estabilidad que ya no requera asegurarse frente al peligro
de una reforma posterior.

Otro ejemplo de clusula explcita, ya en el constitucionalismo del siglo


XX, se encuentra en la Constitucin italiana cuyo artculo 13 prescribe que
la forma republicana no ser modificable24 . Este lmite expreso, segn opi-
nin de Guastini25 lleva a determinar el sentido de la expresin forma repu-
blicana. Del anlisis se desprende que en su ncleo central se prohbe la
reforma en sentido monrquico de los artculos de la constitucin italiana.
Seran inmodificables los principios de estas disposiciones ms no las normas
propiamente dichas. Como ejemplo, Guastini seala que se permite modifi-
car la duracin del mandato presidencial, conservando su temporalidad; se
prohbe suprimir el carcter limitado. De igual manera, no se prohbe cam-
biar el modo de eleccin del presidente, sino suprimir su carcter electivo.

b) Los lmites implcitos textuales son las clusulas de intangibilidad que


no estn expresadas en el derecho positivo, pero que se deducen por medio
de una interpretacin extensiva o por un sinnimo de la intangibilidad o
inmutabilidad prevista y positivizada. Se trata de la aplicacin de mtodos
de interpretacin diferentes al literal o gramatical; ms bien se recurre a la
interpretacin sistemtica de las normas constitucionales. Para la doctrina 23
italiana, cuando el artculo 139 de la Constitucin prescribe que la Rep-
blica reconoce y garantiza los derechos inviolables del hombre, se deduce
que no se pueden modificar los artculos que garantizan derechos funda-
mentales pues eso implicara reformar la nocin de Repblica, que goza de
intangibilidad expresa.

23
Ibd., Constitucin Poltica del Estado de la Nueva Granada de 1832. Pg. 171.
24
Otras clusulas problemticas del poder constituyente, protegen ideologas religiosas, como el
artculo 195 de la Constitucin de Argelia, 12 de Irn o 101 de Marruecos que prohben
modificar al Estado Islmico.
25
Guastini, Ricardo. Estudios de teora constitucional, coleccin doctrina jurdica contempornea,
Fontamara, Mxico, 2001. Pg. 196.

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La teora de los lmites expresos a la reforma constitucional es criticada en su
teora, sustentacin y formulacin. Por ejemplo, Pedro de Vega se refiere al frau-
de constitucional como aquel procedimiento en el que se utiliza la reforma
constitucional para romper el sistema de legalidad establecido, crear un nuevo
rgimen poltico y un ordenamiento constitucional diferente26 . Para este autor
hay lmites intrnsecos que son inherentes al modelo de Estado democrtico de
derecho. As mismo, seala que se trata de un conflicto entre legalidad y legiti-
midad, pues de un lado, la reforma se ampara en un sistema de legalidad que
permite el procedimiento, pero de otro se pueden transgredir valores y principios
sobre los cuales se soporta el sistema de legitimidad.

Pedro de Vega sostiene que no es posible reformar totalmente la Constitucin


por parte de poderes constituidos porque implicara confundir poder constitu-
yente y poder constituido. Se oponen lmites implcitos formales (lgico- jurdi-
cos como sealan Ross y Merkl) y lmites implcitos materiales (principio demo-
crtico, soberana popular y el poder constituyente del pueblo, elementos bsicos
del Estado Social de Derecho).

Los lmites materiales implcitos son elaboraciones doctrinarias que parten


de un anlisis de la teora constitucional en su conjunto y deducen zonas exen-
tas del poder de revisin constitucional27 .
La distincin entre la reforma y la sustitucin de la Constitucin tambin ha
ocupado a los doctrinantes. Para Enrique lvarez Conde todos los preceptos
constitucionales parecen susceptibles de reforma, pero si se reforman los princi-
pios esenciales de la Constitucin no se tratara de una reforma sino de una
sustitucin de la Constitucin por otra28 .

El profesor Ramrez Cleves propone que los derechos fundamentales son


24 elemento inherente del Estado de derecho democrtico y el paradigma garan-
ta-lmite del poder. Como estos derechos integran el Estado democrtico de
derecho hacen que el poder constituyente acte conservando los presupuestos
jurdicos mnimos que permitan una discusin y decisin democrtica. De nue-
vo, como decamos antes, el Juez Constitucional aparece revestido del poder de
definir qu tipo de reforma afecta estos derechos fundamentales y cundo sta
significa una sustitucin de la Constitucin por cambio del paradigma.

26
De Vega y Garca, Pedro. La reforma constitucional y la problemtica del poder constituyente,
Madrid, Tecnos, 1985. Pg. 291
27
Ramrez Cleves, Gonzalo, o. c. Pg. 85.
28
lvarez Conde, Enrique. Curso de Derecho Constitucional, Volumen I, Madrid, Tecnos,
1999. Pg.185

PRECEDENTE
2004
MARIO ALBERTO CAJAS SARRIA
LA REFORMA CONSTITUCIONAL:
LMITES DE LA CORTE AL CONGRESO

Para el constitucionalista espaol Carlos De Cabo Martn, los lmites ma-


teriales indican que la Constitucin tiene un ncleo que define su identi-
dad cuya determinacin expresa no es necesario. Este ncleo estara com-
puesto por los principios, la constitucin material y los derechos fundamen-
tales. Los crticos consideran que esta es una concepcin iusnaturalista, frente
a lo cual De Cabo responde que hay unos lmites prefijados, inconmovibles
porque sus supuestos no se discuten como la democracia, derechos y liberta-
des. Sin embargo, aunque se aceptan sus componentes bsicos, estos no tie-
nen contenidos fijos y por lo tanto dan lugar a disposiciones normativas
dismiles y permiten margen de actuacin.29

Para Guastini, el poder de reforma est circunscrito a las normas que lo


regulan y es un poder limitado. Los lmites expresos o textuales son los estable-
cidos por el mismo documento constitucional, literalmente. Los no expresos son
implcitos que se deducen del texto constitucional mediante controvertibles
tcnicas de interpretacin. Otros no expresos son los lgicos, y finalmente los
absolutos cuando no puede reformarse la Constitucin, y relativos, cuando sub-
sisten hasta que se derogue la disposicin constitucional30 .

El constitucionalista colombiano Humberto Sierra Porto en La reforma


de la Constitucin (1998), distingue entre lmites explcitos y lmites impl-
citos de la reforma constitucional. Los explcitos pueden ser autnomos, si
estn en la propia Constitucin o provienen de ordenamientos supranacionales.
Segn su objeto, los lmites explcitos pueden ser temporales, cuando el tex-
to constitucional prev que las reformas pueden hacerse cada cierto tiempo;
circunstanciales, si se prohbe la reforma en determinadas situaciones; o
clusulas de intangibilidad si ciertas materias se sustraen a futuras refor-
mas. Los lmites implcitos se refieren a materias como los valores, principios,
fines, derechos o instituciones, etc. que se consideran sustanciales y por 25
tanto no pueden ser afectados por el constituyente constituido. Este autor
considera que el ordenamiento constitucional colombiano no prev ni clu-
sulas de intangibilidad ni lmites implcitos que restrinjan el poder de refor-
ma de la Constitucin31 : se trata de un poder capaz de modificar, ampliar o
suprimir la misma Constitucin, y al igual que el poder constituyente origi-

29
De Cabo Martn, Carlos. La Reforma Constitucional en la perspectiva de las fuentes del derecho. Trotta,
Madrid, 2003. Pg. 48.
30
Guastini, Ricardo. Estudios de teora constitucional, coleccin doctrina jurdica contempornea,
Fontamara, Mxico, 2001. Pg. 195..
31
Sierra Porto, Humberto. Temas de Derecho Pblico No. 51, Instituto de Estudios Constitucionales
Carlos Restrepo Piedrahita, Universidad externado de Colombia. Bogot, 1998. Pginas 31 y 32.

PRECEDENTE
2004
nario puede, en este sentido, crear Constitucin32 . El entonces profesor de
derecho constitucional de la Universidad Externado de Colombia es hoy
uno de los nueve Magistrados de la Corte Constitucional que tiene a su
cargo la decisin de las demandas contra el Acto Legislativo 002 de 200433
que autoriza la reeleccin presidencial para el perodo inmediato. Algunos
de los demandantes formulan el cargo de sustitucin de la Constitucin por
violacin de los lmites competenciales por parte del Congreso34 .
Como se aprecia, el debate doctrinal se centra principalmente en los
lmites materiales (implcitos). Pero ms all de las posiciones de los dife-
rentes autores, en el caso colombiano la discusin se ha originado en los
pronunciamientos judiciales sobre la facultad de reformar la Constitucin
por parte del Congreso.

La Corte establece que la Constitucin tiene lmites materiales. Como se


ver ms adelante, en principio, una revisin del comportamiento
jurisprudencial de la Corte llevara a deducir que sta determina lmites
materiales implcitos a la reforma constitucional. Sin embargo, es necesario
prestar atencin a la elaboracin del concepto de lmites competenciales o de
vicios de competencia segn la Corte Constitucional.

Se construye el concepto de lmites competenciales a partir de una in-


terpretacin no literal de las funciones de la Corte Constitucional, entre las
que se encuentra la del artculo 241, numeral 1 C.P. :Decidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra

32
Sierra Porto Humberto, o .c. Pg. 16

26 Una de las acciones es promovida por Jaime Castro y otros, expediente Nmero D-5696,
33

demanda contra el Acto Legislativo OO2 de 2004, admitida el 1 de marzo de 2005.


Suministrada por la Corte Constitucional con motivo de la solicitud de intervencin ciudadana
a la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Icesi en el proceso a cargo del
Magistrado Jaime Crdoba Trivio.
34
En la aclaracin de voto a la sentencia C-971 de 2004, el magistrado Sierra Porto afirm: La
Corte Constitucional no tiene atribuida constitucionalmente competencia para conocer de
vicios de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitucin distintos a los
establecidos en el articulo 241.1 de la Constitucin. Esto es la competencia se restringe a los
vicios de forma o procedimiento, todos los dems, llmense vicios materiales o de competencia,
estn excluidos del control que corresponde a la Corte... a mi juicio, entonces, no es aceptable
que esta Corporacin sostenga la tesis segn la cual el constituyente derivado carece de
competencia para sustituir la estructura bsica y filosfica que fundamenta la Constitucin a
travs de reformas, pues toda derogacin de la ley o la Constitucin, en virtud del carcter
sistemtico del Derecho, genera una realidad jurdica nueva, por lo cual, en ltimas, siempre se
vern modificados los principios filosficos y la estructura misma de la Carta Fundamental.

PRECEDENTE
2004
MARIO ALBERTO CAJAS SARRIA
LA REFORMA CONSTITUCIONAL:
LMITES DE LA CORTE AL CONGRESO

los actos reformatorios de la Constitucin, cualquiera que sea su origen, solo


por vicios de procedimiento en su formacin. Para la Corte, la competencia
del rgano que reforma la Constitucin es un problema de procedimiento.
Cuando el Congreso sustituye la Constitucin est vulnerando la constitu-
cin vigente pues esta facultad se reserva al constituyente primario (el pue-
blo) as la Constitucin no lo determine expresamente. De esta manera,
para la Corte, la extralimitacin de la facultad de reforma constitucional es
un vicio de procedimiento que la obliga a ejercer su control para establecer
si el Congreso rompi este lmite. Para determinar los lmites competenciales
es necesario que la Corte defina si el Congreso reform o sustituy la Cons-
titucin. Este juicio lo hace con el anlisis de los elementos que dotan de
identidad a la carta vigente, frente a los que se introducen en la reforma. A
mi juicio, se trata de un lmite material, del tipo implcito textual, en la
medida en que es la Corte quien determina los sentidos de la Constitucin
que no permiten ser reemplazados por la reforma del Congreso. Cabe anotar,
que pese a ello, la Corte no acepta que est realizando un control material a
la reforma de la carta vigente.

Los vicios de competencia en la jurisprudencia de la Corte Constitu-


cional colombiana.

El debate contemporneo sobre los lmites a la funcin de reforma consti-


tucional por el Congreso se inicia con la sentencia C-551 de 2003. En esta
decisin la Corte ejerce el control previo y automtico a la ley 796 de 2003
que convoca al pueblo para que se pronuncie en un referendo para reformar
la Constitucin Poltica35 . Es necesario aclarar que se trata de un control
automtico de una ley ms no de un acto legislativo que reforma la Consti-
tucin. La ley preguntaba a los ciudadanos si estaban de acuerdo o no en
modificar la Constitucin con enunciados jurdicos que la ley sugera in- 27
cluir de manera explcita. Los argumentos principales de la Corte Constitu-
cional en este fallo, podemos extraerlos as:

35
La Corte Constitucional, despus de este fallo, se ha pronunciado sobre demandas contra el
Acto Legislativo 001 de 2004 en las sentencias C- 973, C- 1000 y C-1121 de 2004. Aunque en
ellas se refiere marginalmente a la sentencia C-551 de 2003, como no se han formulado cargos
por vicios de competencia no existe reiteracin jurisprudencial sobre la facultad de la Corte
Constitucional de limitar el poder de reforma del Congreso. La razn es que el acto legislativo
incorpor al ordenamiento jurdico las disposiciones que obtuvieron la mayora de votos
ciudadanos aprobatorios y por lo tanto fueron aprobadas en el referendo, despus de realizado el
control previo de la Corte Constitucional a la ley 796 de 2003 que lo convoc. Por lo tanto, la
Corte ya se haba pronunciado en la sentencia C-551 de 2003 sobre la extralimitacin de
competencia del Congreso de la Repblica y por ello no vuelve a referirse al tema.

PRECEDENTE
2004
1. El artculo 241 CP seala que la Corte Constitucional controlar la convo-
catoria a un referendo para reformar la Constitucin, pero slo por vicios de
procedimiento en su formacin. El artculo 379 de la Carta prescribe que los
Actos Legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de
convocacin de la Asamblea Constituyente, slo podrn ser declarados incons-
titucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este ttulo. La Corte
prefiere un anlisis sistemtico de la Constitucin pues es necesario acudir a
otras normas para determinar si se ha vulnerado la Constitucin: el ttulo XIII
de la Constitucin; el Reglamento del Congreso, la Ley Estatutaria de los Meca-
nismos de Participacin Ciudadana, entre otros. Al respecto, dice la Corte:

El alcance del significado de la expresin vicios de procedimiento en la


formacin tan solo se hace en esta sentencia pues las demandas contra actos
legislativos, al ser justicia rogada, requieren la demostracin de los cargos por
parte del accionante, situacin que no haba ocurrido antes. Y al ser esta el
primer intento de reformar la Constitucin por la va de un referendo, la Corte
realiza este juicio36. La competencia del rgano que realiza la reforma, es un
problema de procedimiento: (la) proyeccin de los problemas de competencia,
tanto sobre los vicios de procedimiento como sobre los vicios de contenido mate-
rial, es clara, y por ello tanto la doctrina como la jurisprudencia han sealado, de
manera reiterada, que la competencia es un presupuesto ineludible del procedi-
miento, a tal punto que el procedimiento est siempre viciado si el rgano que
dicta un acto jurdico carece de competencia, por ms de que su actuacin, en
lo que al trmite se refiere, haya sido impecable (..) Cuando la Constitucin
adjudica a la Corte el control de los vicios de procedimiento en la formacin de
una reforma constitucional en general, y de una ley que convoca un referendo
en particular, no slo le atribuye el conocimiento de la regularidad del trmite
como tal, sino que tambin le confiere competencia para que examine si el
28 Constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, incurri o no en un vicio
de competencia.

El fallo determina que la facultad de reforma constitucional o el poder


constituyente derivado est limitado por la Constitucin y que as la Constitu-
cin Poltica de 1991 no contenga clusulas ptreas o inmodificables explcitas,
el constituyente tampoco determin que autorizaba la sustitucin de la Consti-
tucin, sino su reforma por el constituyente derivado. En la sentencia no se
aclara en qu consisten expresamente esos lmites que convertiran la reforma
en una sustitucin de la Constitucin, sino que ms bien se recurre a plantea-
mientos generales o a ejemplos de lo que sera una sustitucin de la Constitu-

36
Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003.

PRECEDENTE
2004
MARIO ALBERTO CAJAS SARRIA
LA REFORMA CONSTITUCIONAL:
LMITES DE LA CORTE AL CONGRESO

cin. Se aprecia cmo la Corte no se compromete a profundidad con los sentidos


en que deben entenderse los lmites de competencia. Esta ocasin hubiera sido
propicia para una formulacin doctrinal ms slida sobre el tema porque el con-
trol automtico concede una mayor libertad a la Corte que la demanda ciuda-
dana, en donde se pronuncia estrictamente sobre los cargos formulados por los
accionantes. Sobre los lmites, dice la Corte:

Para saber si el poder de reforma [constitucional], incluido el caso del


referendo, incurri en un vicio de competencia, el juez constitucional debe
analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en
cuenta los principios y valores que la Constitucin contiene, y aquellos que
surgen del bloque de constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de
la reforma comparando un artculo del texto reformatorio con una regla, norma
principio constitucional- lo cual equivaldra a ejercer un control material. Por
ejemplo no podra utilizarse el poder de reforma para sustituir el Estado social, y
democrtico de derecho con forma republicana... por un Estado totalitario, por
una dictadura o una monarqua, pues ello implicara que la Constitucin de
1991 fue reemplazada por una diferente, aunque formalmente se haya recurrido
al poder de reforma37 .

Para terminar el comentario de la sentencia, coincido con el constitucionalista


colombiano Manuel Quinche Ramrez cuando destaca la problemtica que se
genera cuando se piensa en un control constitucional diseado para un Estado
menos complejo que el Estado Constitucional y democrtico, tal y como lo pre-
tenden quienes defienden un control de las reformas constitucionales por la
Corte Constitucional, nicamente circunscrito a la simple verificacin de las
votaciones, los trminos y el qurum. Las sub -reglas que fija la Corte respecto
a los actos de reforma constitucional que contiene la sentencia C-551 de 2003
hallan respaldo argumentativo en la medida en que reflejan una dinmica del 29

37
Corte Constitucional, sentencia C-.551 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
Fundamento jurdico nmero 39.
37
El 19 de noviembre mediante sentencia C-1092 de 2003, con ponencia del Magistrado Alvaro
Tafur Glvis, se resuelve la demanda presentada por el ciudadano Pedro Pablo Camargo contra
el numeral segundo y el pargrafo del artculo 2, el numeral tercero del artculo 3 y el inciso
primero del artculo 5 del Acto Legislativo No.03 de 2002. La Corte declara su exequibilidad,
salvo la expresin al solo efecto de determinar su validez contenida en el numeral 2 del artculo
250 de la Constitucin Poltica-artculo 2 del Acto Legislativo 03 de 2002 porque no se surti el
debate requerido. Mediante la sentencia C-966 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra,
se declar exequible el artculo 2 del Acto Legislativo 03 de 2002, en cuanto a la insercin
del pargrafo del artculo 250 que resolvi una demanda ciudadana por presunta violacin al
trmite previsto para la reforma constitucional .

PRECEDENTE
2004
control en un Estado complejo que pretende el fortalecimiento hermenutico
de la Constitucin como mnimo tico que corresponde a esta complejidad,
adoptando diversas posibilidades que a la vez requieren complejos procedi-
mientos de control38 .
La segunda sentencia que se refiere a los vicios de competencia es la C-
1200 del 9 de diciembre de 2003 con ponencias de los Magistrados Manuel
Jos Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil Se trata de la accin presentada
por Antonio Jos Cancino y otros ciudadanos contra los artculos 4 transi-
torio y 5 (parcial) del Acto Legislativo No. 3 de 2002, que conforma una
comisin interinstitucional para que elabore los proyectos de ley necesarios
para la adopcin del sistema penal acusatorio y seala un plazo para que el
Congreso apruebe las leyes correspondientes o en su defecto el Presidente
de la Repblica expida en su lugar las normas legales necesarias. La Corte
formula varios problemas jurdicos. Uno, en especial, resulta relevante para
el tema que se desarrolla: 1Es competente la Corte Constitucional para
juzgar la constitucionalidad de una reforma constitucional comparando el
contenido del acto legislativo acusado con una norma constitucional pre-
existente especfica? La Corte Constitucional reitera las reglas planteadas
en la Sentencia C-551 de 2003, que precis los alcances del control de
constitucionalidad que ejerce frente a los actos reformatorios de la Consti-
tucin: a) El poder de reforma constitucional por el rgano constituido est
limitado; b) El lmite es la imposibilidad de sustituir la Constitucin, mien-
tras que lo permitido es su reforma.

En este pronunciamiento, configura otras sub- reglas: c) la carga de la


argumentacin para demostrar que se sustituy la Constitucin con la pre-
tendida reforma, corresponde al accionante y, d) el juez constitucional debe
delinear un mtodo para determinar cundo hay sustitucin de una Consti-
30 tucin y por lo tanto un desbordamiento del poder de reforma constitucio-
nal. Sin embargo, esta sentencia es insuficiente en la formulacin del mto-
do y tan solo plantea algunas auto- restricciones del Juez constitucional
frente a la determinacin de la sustitucin de la Constitucin:

(i) Tratar la reforma constitucional como una ley de rango


infraconstitucional que carece de fuerza jurdica para reformar la Constitu-

38
Quinche Ramrez, Manuel Fernando, El control de los actos reformatorios de la carta solo por
vicios de procedimiento en su formacin, en Anuario de Derecho Constitucional: anlisis de
jurisprudencia de la Corte Constitucional. Perodo 2002 y primer semestre de 2003, Eduardo
Montealegre Lynett, coordinador. Universidad Externado de Colombia, Bogot, 2004. Pginas
50 y 51.

PRECEDENTE
2004
MARIO ALBERTO CAJAS SARRIA
LA REFORMA CONSTITUCIONAL:
LMITES DE LA CORTE AL CONGRESO

cin, (ii) elevar principios o reglas a normas intangibles que el rgano cons-
tituido titular del poder de revisin no puede tocar o reformar como si la
prohibicin de sustituir la Constitucin equivaliera a la petrificacin de una
parte de la Constitucin, (iii) anteponer al poder de revisin supuestos con-
tenidos normativos supraconstitucionales intocables, (iv) efectuar una com-
paracin entre contenidos especficos de la Constitucin original y el conte-
nido de la reforma como si el segundo no pudiera contradecir los primeros al
reformarlos, (v) limitarse a sealar la inclusin de excepciones o restriccio-
nes introducidas por la reforma a la Constitucin original sin analizar si las
enmiendas en su conjunto constituyen una modificacin de tal magnitud y
trascendencia que resulta manifiesto que la Constitucin original ha sido
reemplazada por una completamente diferente dado que las enmiendas re-
presentan una sustitucin total o parcial de la misma39 .

Para la Corte, los accionantes no demostraron la sustitucin de la Cons-


titucin que presuntamente produjo el acto legislativo, al asignar compe-
tencias legislativas transitorias al ejecutivo, sino que tanto la pretensin y
los argumentos de la demanda son distintos: que el acto legislativo, se inter-
prete y juzgue como una ley ordinaria que no precis la habilitacin legisla-
tiva y por ello viola la prohibicin de conceder facultades extraordinarias
para expedir cdigos40 . Por ello, los demandantes piden que la Corte reali-
ce un control de fondo ordinario, adems, estima el accionante, que la con-
cesin de facultades extraordinarias en una reforma constitucional no sig-
nifica la abolicin del principio de la separacin de poderes ni la sustitucin
de la Constitucin. Para la Corte, la demanda no formula un cargo de
inconstitucionalidad, sino que pretende que se interprete el alcance de unas
disposiciones constitucionales y se realice una armonizacin que supere las
eventuales contradicciones entre las mismas, materia que excede el mbito
de competencia de la Corte en materia de control de constitucionalidad de 31
los actos reformatorios de la Constitucin41 . Finalmente, reitera que para
pronunciarse de fondo en un juicio de constitucionalidad, el accionante
debe determinar las razones por las cuales se viola la Constitucin y estas
deben ser claras, ciertas, especficas, pertinentes y suficientes. La Corte se decla-
ra inhibida para fallar.

39
Corte Constitucional, sentencia C-1200 de 2003. M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa y
Rodrigo Escobar Gil. Fundamento jurdico No. 3.
40
Corte Constitucional, Ibd., fundamento jurdico No 4.4.
41
Corte Constitucional, Ibd., Fundamento jurdico 4.1.

PRECEDENTE
2004
En la sentencia C-572 del 8 de junio de 200442 , con ponencia de Rodrigo
Uprimny Yepes, la Corte se pronuncia sobre la constitucionalidad del Acto Legis-
lativo No. 01 de 2003 Por el cual se adopta una Reforma Poltica Constitucional
y se dictan otras disposiciones. El accionante, Vctor Velsquez Reyes argumenta
que el Congreso excedi el poder de reforma de la Constitucin porque modific
los mecanismos de participacin ciudadana.

La Corte reitera la doctrina sentada en la sentencia C-551 de 2003 y confirma-


da en la C-1200 de 2003 respecto a que los actos reformatorios de la Constitucin
pueden demandarse solo por vicios de procedimiento en su formacin, que incluye
los vicios de competencia, en particular cuando se alegue la sustitucin de la
Constitucin. Seala que el control constitucional de los actos legislativos es roga-
do43 y que por lo tanto corresponde al demandante la carga argumentativa para
demostrar que la reforma comporta una sustitucin de la Constitucin. Agrega
dos reglas a tener en cuenta para que proceda la demanda de actos legislativos
bajo estas circunstancias: el ciudadano debe sealar a) cul fue el vicio de trmite
en que incurri el Congreso o b) porqu hubo o no un vicio de competencia que
llegue a determinar la sustitucin de la Constitucin.44 En este caso concreto, la
Corte Constitucional considera ineptos los cargos del demandante y se declara
inhibida para pronunciarse de fondo. La Corte afirma:

No es claro que la introduccin del umbral o la cifra repartidora


pueda ser automticamente considerada como limitacin de los
derechos polticos ya que esas figuras nicamente alteran la fr-
mula de escrutinio... sin introducir restricciones directas a los

42
El 20 de enero de 2004, con ponencia del Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, en la sentencia C-

32 013 , la Corte Constitucional resuelve estarse a lo resuelto en la sentencia C-1092 de 2003 que declar la
exequibilidad del numeral 3 del artculo 251 C.P, modificado por el acto Legislativo 03 de 2002. El 31 de
marzo del mismo ao se profiere la Sentencia C-313/04 con ponencia del Magistrado Jaime Crdoba
Trivio, en la cual se declara inexequible el artculo 17 del Acto Legislativo 01 de 2003 por no haberse
llevado a cabo los debates respectivos en el Congreso y haber sustituido la voluntad de las Cmaras por
una Comisin accidental dentro del trmite del Acto Legislativo. El 11 de mayo la Corte Constitucional
dicta la sentencia C-463 de 2004 en la cual resuelve estarse a los resuelto en la sentencia C-313 de 2004
que declar inexequible el artculo 17 del Acto Legislativo 01 de 2003, M.P. Alfredo Beltrn Sierra. El 10
de agosto se profieren las sentencias C-753 y C-757 de 2004. En la primera la Corte se declara inhibida
para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad contra el segundo pargrafo transitorio del
artculo 2 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, MP Clara Ins Vargas Hernndez. En la segunda, declara
exequible el pargrafo transitorio (parcial) del artculo 15 del Acto Legislativo No. 01 de 2003.
43
Desde la sentencia C-543 de 1998, la Corte Constitucional ha sostenido que el control constitucional
de los actos legislativos es rogado, no es integral y solo se puede pronunciar sobre los cargos de la
demanda. Esta doctrina la ha reiterado en las sentencias C-487 de 2002 y C-641 de 2002, entre otras.
44
Corte Constitucional, sentencia C-572 de 2004. M. P. Rodrigo Uprimny Yepes. Fundamento jurdico No. 10.

PRECEDENTE
2004
MARIO ALBERTO CAJAS SARRIA
LA REFORMA CONSTITUCIONAL:
LMITES DE LA CORTE AL CONGRESO

derechos polticos de los ciudadanos... si el ciudadano quera


atacar la reforma debido a la introduccin de esos mecanismos
electorales, debi claramente mostrar que exista una radical li-
mitacin o eliminacin de ciertos derechos constitucionales que
el Congreso, como poder constituyente derivado, no poda llevar
a cabo por implicar una sustitucin de la Constitucin45 .

El siguiente pronunciamiento sobre un acto reformatorio de la Constitucin


se produce el 13 de julio de 2004 en la sentencia C-668, M. P, Alfredo Beltrn
Sierra. Se trata de la demanda que presenta el ciudadano Luis Eduardo Manotas
Moreno contra el artculo 16, parcial, del Acto Legislativo No. 01 de 2003 por
el cual se adopta una Reforma Poltica Constitucional y se dictan otras disposi-
ciones. Entre los problemas jurdicos que formula la Corte, uno resulta til para
el propsito de este estudio: la posible existencia de vicios materiales en que
incurri el constituyente derivado con la reforma citada, en cuanto disminuy el
nmero de diputados para las Comisara erigidas en Departamentos por el art-
culo 309 de la Constitucin de 1991, pues el accionante considera que es un
trato desigual y discriminatorio. La Corte Constitucional aduce que no se
pronuncia sobre vicios de fondo, como plantea el accionante, sino por vicios de
procedimiento en su formacin, lo cual incluye vicios de competencia, reiteran-
do la sentencia C- 551 de 2003.

Sin embargo, en un pasaje oscuro, contrario a lo esgrimido en las sentencias


C-1200 de 2003 y C-572 de 2004, la Corte no expresa que el accionante no
demostr la sustitucin de la Constitucin, sino que de entrar la Corte al
anlisis de la posible violacin del derecho a la igualdad, se estara realizando un
control judicial ordinario de fondo de ese acto reformatorio, lo cual no solo le
est vedado a la Corte, sino que desnaturalizara por completo el control que a
dichos actos impone la Constitucin Poltica. Esta argumentacin genera algu- 33
nas preguntas. Si realizar un juicio sobre la vulneracin del derecho a la igual-
dad en la reforma bajo estudio desnaturaliza el control, an en el caso de
alegarse una sustitucin de la Constitucin, la Corte no se habra pronunciado?
de ser as no es un cambio en el precedente? si el ciudadano no demostr la
posible sustitucin de la Constitucin, por qu la Corte no lo expuso en su
sentencia para declarar como inepto el cargo por vicios materiales?

El fallo tambin lleva a plantear que el control constitucional de los actos


legislativos, al ser parte de una justicia rogada, imposibilita a los legos
formular los cargos adecuados. Paradjicamente se exigen ms condiciones

45
Ibd. Fundamento jurdico No. 12.

PRECEDENTE
2004
para quien desea proteger la Constitucin ante una reforma, que a quien
demanda la inconstitucionalidad de una ley. Cuando un ciudadano alega
que la reforma vulnera los artculos 309 y 13 de la Constitucin de 1991, no
est planteando una sustitucin? Sin embargo, la Corte declara inexequible
la norma acusada porque prospera el cargo de la carencia de discusin del
artculo en la plenaria de la Cmara de Representantes. Esta prctica del
juez constitucional parecera que cumple con algunos rasgos del minimalismo
constitucional que ms adelante se tratar.

Una de las sentencias ms interesantes para la finalidad de este trabajo


es la C-816 del 30 de agosto de 200446 , M. P Jaime Crdoba Trivio y Rodrigo
Uprimny Yepes, que decide sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo
Nmero 2 de 2003, llamado estatuto antiterrorista, nombre que se adopta
de manera impropia pues se trata de una reforma a algunos artculos de la
Constitucin para enfrentar el terrorismo y no de una ley estatutaria al
respecto. Los artculos constitucionales modificados fueron: 15, 24,28 y 250.
Se reitera la doctrina sentada en la sentencia C-551 de 2003 y confirmada
en las sentencias C-1200 de 2003, C-572 y C-668 de 2004, respecto a la
facultad limitada que tiene el Congreso para reformar la Constitucin y el
control que la Corte ejerce cuando este poder signifique la sustitucin de la
Constitucin. El acto legislativo bajo control generaba gran controversia
nacional: algunos abogaban por su constitucionalidad con el fundamento
de la necesidad de dotar de herramientas jurdicas al gobierno nacional
para la lucha antiterrorista, garantizando el orden pblico y los derechos.
Otros sectores consideraban que la reforma afectaba ostensiblemente los
derechos fundamentales consagrados en la Constitucin de 1991.

La Corte Constitucional inici la discusin del asunto con el fin de es-


34 tablecer si existi extralimitacin de la competencia del Congreso cuando
actu como poder constituido derivado. Sin embargo, no se logr un acuer-
do para tomar la decisin. Entonces, recurri a analizar los vicios de proce-
dimiento en el trmite. Dice la Corte:

...en muchas situaciones, es prudente que los jueces se pronuncien


nicamente sobre aquellos aspectos que sean necesarios para to-
mar la decisin del caso, sin entrar a analizar otros temas, sobre
todo si se trata de asuntos polmicos en torno a los cuales sea difcil
alcanzar un acuerdo. () en el presente caso, la Corte comenz

Se destaca el nmero representativo de ciudadanos que concurren en la demanda: Wilson


46

Borja en una de ellas, y en otra, Gustavo Galln Giraldo junto a 130 ciudadanos ms.

PRECEDENTE
2004
MARIO ALBERTO CAJAS SARRIA
LA REFORMA CONSTITUCIONAL:
LMITES DE LA CORTE AL CONGRESO

por una discusin de los eventuales vicios de competencia plantea-


dos por las demandas, pero no fue posible llegar a un acuerdo que
permitiera, dentro de un trmino razonable, tomar una decisin al
respecto. La Corte examin entonces los fundamentos de cada una
de las acusaciones por vicios de trmite () y consider que deba
entrar en el anlisis detallado de uno de estos cargos, a saber el
relacionado con la presunta irregularidad presentada al aprobar el
informe de ponencia previo a la votacin del articulado del proyec-
to de acto legislativo en el sexto debate de la segunda vuelta. La
Corte consider que ese cargo poda prosperar (...) y hara innece-
sario el estudio sistemtico y detallado de las otras acusaciones...
esta opcin metodolgica de entrar a analizar y decidir directa-
mente los cargos que tienen mayor potencialidad de prosperar, aun
cuando pueda parecer ms lgico estudiar otra acusacin previa-
mente, no es una invencin de esta sentencia ni de esta Corte47 .

La opcin que toma la Corte tambin se conoce como minimalismo consti-


tucional y entre otros, es defendida por el constitucionalista estadounidense
Cass Sunstein48 , quien es precisamente citado en esta sentencia. En uno de
sus ms recientes libros, One case at a time: Judicial Minimalism on the
Supreme Court, el autor define esta metodologa como: una expresin de la
restriccin judicial, pero no una forma ordinaria de restriccin. Los jueces
minimalistas estn completamente decididos a declarar la inconstitucionalidad
de algunas leyes. Rechazan la restriccin como un principio, porque es muy
general. Los minimalistas no acogen la regla de la mayora en todos los contex-
tos. Estar a favor de la regla de la mayora, es en s mismo, una forma de
maximalismo. El minimalismo constitucional ha sido la caracterstica ms
destacada del derecho americano en la dcada de los noventa49 . Para Sunstein,
la Constitucin tiene contenidos abiertos y abstractos acerca de las ms altas 35
aspiraciones de la sociedad. Por ejemplo, la libertad o la igualdad. Algunas de
las preguntas que la Constitucin formula, pueden ser: cundo el Estado puede
discriminar en razn de la raza o de la orientacin sexual?, o si el Estado
restringe la libertad de expresin cuando, por ejemplo, regula los costos de

47
Corte Constitucional, sentencia C-816 de 2004, MP Jaime Crdoba Trivio y Rodrigo
Uprimny Yepes. Fundamentos jurdicos nmeros 9 y 10.
48
La Corte Constitucional cita a Cass Sunstein en otras dos sentencias: en la C-1147 de 2001,
M.P, Manuel Jos Cepeda Espinosa, se refiere al libro Republica.com (2001), y en la sentencia
C-150 de 2003, M.P. Manuel Jos Cepeda, refiere la obra: Alter the Rights Revolution,
Reconceiving the Regulatory State (1990).
49
Sunstein, Cass R. One Case at a Time: Judicial Minimalism on the Supreme Court
.Harvard University press, second print, Cambridge, MA, 2001, Pg. 3. (traduccin del autor )

PRECEDENTE
2004
las campaas, controla Internet o, cuando regula programas educativos para los
nios, o tiempo al aire gratis para los candidatos en los medios de comunicacin.
Algunas veces la Corte Suprema de Estados Unidos contesta estas preguntas, pero
usualmente los jueces deciden muy poco, dejan aspectos abiertos. Sobre la libertad
o la igualdad, de manera deliberada, deciden sobre lo que debera dejarse sin decir. Esta
es una prctica extendida. Los jueces hacen y dicen tan poco como sea necesario en
orden a justificar el resultado50 .

El minimalismo de la Corte consiste en que no entra a analizar si hubo o no una


sustitucin de la Constitucin con las normas de un Acto Legislativo cuya finalidad
era la lucha contra el terrorismo, pero que a juicio de un amplio sector de la comu-
nidad jurdica disminua las garantas constitucionales, menoscababa derechos fun-
damentales y socavaba el ncleo axiolgico del Estado Social de derecho configu-
rado en la Constitucin de 1991 y por lo tanto podra tratarse de una sustitucin de
la Carta Poltica. La Corte declar la inexequibilidad del Acto Legislativo 02 de
diciembre de 2003 porque en su trmite de aprobacin se desconoci el procedi-
miento agravado propio de la reforma constitucional y se distorsion la voluntad
democrtica51 de las Cmaras, pues se ignor una votacin en donde la reforma no
alcanzaba la mayora absoluta requerida.52

Resulta de gran inters el anlisis del salvamento de voto del Magistrado Ma-
nuel Jos Cepeda Espinosa, en donde se refiere al juicio de sustitucin de la Constitu-
cin que la Corte debe emplear cuando debe determinar si el constituyente deriva-
do excedi su competencia de reforma. Para Cepeda, al menos existen dos formas
establecer el juicio de sustitucin: una manera parte del mtodo de juzgamiento y
otra del resultado del mismo. Por el mtodo, se exige que la Corte muestre que se ha
reemplazado ntegramente el elemento esencial que constituye la identidad de la
36
50
Sunstein, Cass R, o .c ., Pg 3.
51
En un anlisis que se escapa a las pretensiones de este trabajo, el Magistrado Manuel Jos Cepeda
expone un enrgico salvamento de voto en donde plantea que la Corte ...estimo que la Mesa trat de
empujar la aprobacin del proyecto ms all de lo jurdicamente permitido. Sin embargo estas
irregularidades tienen las siguientes caractersticas: (i) son irregularidades de orden reglamentario, no
constitucional; (ii) surgen de controversias sobre la interpretacin del alcance de los artculos 77 y 132 del
reglamento del Congreso, no son violaciones de estos; (iii) parten de apreciaciones distintas del
desenvolvimiento y gravedad del desorden, no de hechos unvocos, evidentes, objetivos, puesto que el
peso del argumento reside en los indicios sobre convicciones ntimas, mviles, animus, sobre los cuales no
hay pruebas de contundencia suficiente...Por eso creo que lo que proceda era permitir que el Congreso,
si lo deseaba, subsanara el vicio devolviendo el acto a la Cmara de Representantes... Corte
Constitucional, Sentencia C-816 de 2004, aclaracin y salvamento de voto del magistrado Manuel Jos
Cepeda Espinosa.
52
Corte Constitucional, sentencia C-816 de 2004.Fundamento jurdico No. 144.

PRECEDENTE
2004
MARIO ALBERTO CAJAS SARRIA
LA REFORMA CONSTITUCIONAL:
LMITES DE LA CORTE AL CONGRESO

Carta. Esto requiere enunciar con claridad tal elemento esencial; sealar, mediante
diversos referentes normativos las especificidades de la Constitucin de 1991; esta-
blecer por qu es esencial y definitorio de la misma Constitucin; determinar las
razones por las cuales se aduce que ese elemento es esencial y definitorio de la
identidad de la Constitucin, considerada en su integridad. De esta manera se
precisar la premisa mayor del juicio de sustitucin, fundamental para prevenir el
subjetivismo judicial. Luego, propone: 53

-Verificar si ese elemento esencial definitorio de la Constitucin de


1991 es irreductible a un artculo de la Constitucin.

-Debe aclararse que la enunciacin analtica del elemento esencial


definitorio no es lo mismo que fijar lmites materiales intangibles al
poder de reforma, pues se debe evitar que el juicio termine siendo un
control material.

- Una vez la Corte cumple con esta carga argumentativa, se determina


si el elemento definitorio ha sido reemplazado integralmente por otro
diferente en virtud de las reformas constitucionales acusadas de susti-
tuir la Constitucin. De aqu se sigue la segunda manera de distinguir
el juicio de sustitucin, que es el resultado. Este debe permitir que se
concluya que el elemento esencial definitorio ha sido reemplazado
integralmente por otro, no es posible que se armonice la reforma cons-
titucional con las dems normas que no fueron modificadas por ella y
que reflejan aspectos claves de lo que no se puede sustituir, para lo cual
se recurre, por ejemplo, al bloque de constitucionalidad.

Posteriormente, en la sentencia C-817 de 2004, Magistrado Ponente Jaime Cr-


doba Trivio, se resuelve la demanda presentada por el ciudadano Domingo Banda 37
en contra del Acto Legislativo 03 de 2003 (reforma a la Constitucin para enfrentar
al terrorismo). El actor denuncia vicios de trmite en la aprobacin y vicios sustan-
ciales como la vulneracin de disposiciones de derecho internacional como el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos, artculo 14, y la Convencin America-
na sobre Derechos Humanos. La Corte transcribe los argumentos que fundamenta-
ron la sentencia C-816 de 2004 en donde declar inexequible el acto demandado
pero no se pronuncia sobre los vicios sustanciales. Para la Corte se ha configu-
rado la cosa juzgada Constitucional y se est a lo resuelto en la sentencia C-
816 de 2004.

Corte Constitucional, Sentencia C-816 de 2004, aclaracin y salvamento de voto del


53

magistrado Manuel Jos Cepeda Espinosa, fundamento tercero de la aclaracin de voto.

PRECEDENTE
2004
El 14 de septiembre se profiere la Sentencia C-888 de 2004, M.P. Clara Ins
Vargas Hernndez, que resuelve la demanda formulada por el ciudadano Er-
nesto Rey Cantor contra el numeral 3 (parcial) del artculo 3 del Acto Legis-
lativo 03 de 2002. Para el accionante, uno de los cargos es sustancial: la expre-
sin asignar y desplazar libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos,
del inciso tercero del artculo 3 del Acto Legislativo 03 de 2002, vulnera el
derecho que tiene toda persona a ser juzgada por un juez o tribunal competente,
independiente e imparcial. La Corte reitera la doctrina sentada en la sentencia
C-551 de 2003, aclara que no se puede demandar una reforma constitucional
por violacin material de la Constitucin pero que s es posible acusar la reforma
cuando el Congreso excede su competencia de reforma de la Constitucin y
sustituye la Constitucin vigente. Sin embargo, concluye que el demandante no
explic las razones del presunto cargo de sustitucin parcial o total de la Cons-
titucin y por lo tanto se declara inhibida para fallar por inepta demanda.54

En la sentencia C-970 del 7 de octubre de 200455 , M. P. Rodrigo Escobar


Gil, la Corte Constitucional se pronuncia frente a la demanda presentada por los
ciudadanos Daro Ruiz y Juan Daro Contreras, en contra del inciso 2 del art-

54
La Corte Constitucional afirma que la Comisin Colombiana de Juristas, coadyuvante de la
demanda, plante verdaderos cargos de inconstitucionalidad, pero no puede ser considerada como la
demanda que corresponde ahora estudiar y sobre la cual se pronunciaron los dems intervinientes as como la
Procuradura General de la Nacin... Corte Constitucional, Sentencia C-888 de 2004, fundamento
jurdico No. 6.
55
El mismo da se profiere la sentencia C-973 de 2004, tambin con la ponencia del Magistrado
Rodrigo Escobar Gil y resuelve la demanda presentada por Francisco Jos Vergara Carulla contra el
Acto Legislativo No. 01 de 2004, sobre prdida de derechos polticos que corresponde a la nica

38 pregunta aprobada en el Referendo Constitucional del 2003.En este caso el accionante no acusa una
sustitucin de la Constitucin, sino que el Presidente de la Repblica fij la fecha en que se
convocara al referendo constitucional mediante decreto 2000 de 20003 con fundamento en la parte
resolutiva de la sentencia C-551 de 2003 que declar inexequibles algunos de los contenidos de la
ley 796 de 2003 que convocaba a dicho referendo, y no con la notificacin de la sentencia como
corresponda. La Corte Constitucional consider que, como lo ha reiterado en diversas sentencias,
los efectos de sus fallos se producen al da siguiente al que se adopt la decisin de exequibilidad o
no de la norma objeto de control. La notificacin y el trmino de ejecutoria se cuentan a partir de la
desfijacin del edicto, para delimitar el plazo dentro del cual los ciudadanos pueden interponer el
incidente de nulidad contra el fallo de constitucionalidad por violar el debido proceso.57 En
consecuencia, consider que no se configur un vicio de procedimiento en la formacin del acto
reformatorio de la Constitucin con la expedicin del decreto mencionado y por lo tanto declar la
exequibilidad del mismo. El 22 de octubre se expide la sentencia C-1039 de 2004, M.P Alvaro Tafur
Glvis, que declara la exequibilidad del Acto Legislativo 03 de 2002, cuyo demandante formulaba
cargos por desconocimiento del principio de publicidad dentro del trmite, irregularidad que la
Corte no encontr probada.

PRECEDENTE
2004
MARIO ALBERTO CAJAS SARRIA
LA REFORMA CONSTITUCIONAL:
LMITES DE LA CORTE AL CONGRESO

culo 4 transitorio del Acto Legislativo No. 03 de 2002. La reforma fijaba hasta
el 20 de junio de 2004 como plazo para que el Congreso expidiera las leyes
correspondientes a la puesta en marcha del Sistema Penal Acusatorio, o de lo
contrario se otorgaban facultades legislativas extraordinarias al Presidente de la
Repblica para expedir los cuerpos normativos incluidos en la ley estatutaria de
la administracin de justicia, la ley estatutaria de hbeas corpus, los Cdigos
Penal, de Procedimiento penal y Penitenciario y el estatuto orgnico de la
Fiscala General de la Nacin. El problema jurdico que interesa aqu es: se
produjo un vicio de competencia por sustitucin de la Constitucin, cuando en el artcu-
lo 4. Transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002 se faculta al Presidente de la Repbli-
ca para expedir las normas legales, si oportunamente no lo ha hecho el Congreso,
necesarias para el funcionamiento del sistema penal acusatorio a cuyo establecimiento
atiende el propio Acto Legislativo, en la medida en que tal habilitacin desconoce los
principios de soberana popular, separacin de poderes y reserva de ley, tal como ellos
han sido plasmados en la Constitucin de 1991?56

Para resolver el problema formulado, inicialmente la Corte recurre al concepto


de sustitucin de la Constitucin, reiterando su precedente de las sentencias C-
551, C-1200 de 2003. Sin embargo, la novedad de esta sentencia consiste en que
se realiza un intento por establecer una Metodologa para el ejercicio del control de
constitucionalidad en relacin con cargos por sustitucin de la Constitucin57:

a. Es un juicio sobre la competencia del rgano encargado de adelantar la


reforma, es un juicio autnomo de competencias.
b. Es necesario enunciar los aspectos definitorios de la identidad de la
Constitucin que se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio.
c. Debe ser un enunciado especfico, un elemento definitorio que ha sido
configurado en la Constitucin Poltica colombiana y que configura su
identidad. 39
d. El examen del acto acusado establece cul es el alcance jurdico respecto a
los elementos definitorios que identifican la Constitucin.
e. Se contrastan las premisas citadas con el criterio de juzgamiento que la
Corte seala, cual es la verificacin de si la reforma reemplaza un elemento
definitorio que identifica la Constitucin por otro integralmente diferente.

La Corte analiza si la reforma acusada sustituy la Constitucin de


1991 en trminos generales. Concluye que no se configura una sustitucin
de la Constitucin por cuanto los elementos definitorios de la misma no

56
Corte Constitucional, sentencia C-970 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil, fundamento jurdico No. 2.
57
Corte Constitucional, Ibd., fundamento jurdico No. 4

PRECEDENTE
2004
han sido sustituidos por otros. En este caso, quedan intactos el modelo de
rgimen poltico, la forma de organizacin poltica, el conjunto de valores
y los principios polticos de la Constitucin Poltica de 1991. Para la Cor-
te, no se produjo la presunta sustitucin especfica de la Constitucin
porque el principio de separacin de poderes no se afecta con las faculta-
des extraordinarias que se otorgan al Presidente, pues ellas entran a regir,
si y solo si el Congreso no ejerce su funcin legislativa dentro del plazo
fijado. Dice la Corte que este principio no se puede interpretar hoy bajo la
concepcin liberal burguesa de la Declaracin de 1789, de la Revolucin
Francesa, por cuanto la concepcin garantista de la separacin de pode-
res se ha venido reelaborando, y , de manera general puede afirmarse,
que el mismo ya no puede remitirse a un esquema formalmente de atribu-
cin de competencias a los distintos rganos del Estado, sino que debe
mirarse en un contexto ms flexible, que permite y reconoce las relaciones
de colaboracin entre los distintos rganos a los cuales tendencialmente
corresponden ciertas competencias, sin perjuicio de que en determinadas
hiptesis ciertos rganos puedan ejercer competencias que de ordinario
corresponden a otros58 .

Tambin en este fallo la Corte reconoce la asimetra entre el control


judicial de materias en donde la Constitucin de 1991 establece reserva de
ley estatutaria y por lo tanto control previo y automtico al proyecto de ley,
adems de la posibilidad de la demanda ciudadana de la ley estatutaria, y
aquel que se pueda ejercer cuando estos temas son regulados por el Presi-
dente de la Repblica en ejercicio de facultades extraordinarias legislativas
conferidas mediante una reforma constitucional. La Corte recurre a una
interpretacin sistemtica de la Constitucin y determina que los decretos
que llegase a expedir el Presidente, por la posibilidad que tienen de desna-
40 turalizar las leyes estatutarias y desvertebrar estos estatutos, el gobierno de-
ber remitirlos a la Corte para que sta ejerza el control de constitucionalidad
de oficio.

Es conveniente resaltar que esta sentencia fue aprobada por 5 votos a


favor, mientras que los otros 4 magistrados salvaron su voto. En su salvamen-
to, los Magistrados afirman, entre otros, que en la sesin de la sala plena en
donde se discuti el proyecto de sentencia se haba acordado que no se
incluira en la motivacin del fallo la argumentacin de la sentencia C-1200
de 2003, porque al ser inhibitoria no constitua precedente, situacin que
no se cumpli pues se transcribieron partes de tal fallo. Para los magistrados

58
Ibd. Fundamento jurdico No. 5.

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2004
MARIO ALBERTO CAJAS SARRIA
LA REFORMA CONSTITUCIONAL:
LMITES DE LA CORTE AL CONGRESO

disidentes, la norma acusada s sustituy la Constitucin porque s se trat


de una alteracin del principio de separacin de poderes. El Congreso tan
solo contaba con 23 das para expedir una ley estatutaria para reglamentar la
materia y por ello era imposible que cumpliera esta funcin, lo cual
automticamente confera la facultad legislativa al Ejecutivo. En la prcti-
ca, el acto legislativo despojaba al Congreso de su facultad de expedir la ley.
Adems, afirman que aunque el acto legislativo prescriba el control auto-
mtico de los decretos por la Corte, el traslado de competencias del Congre-
so al Ejecutivo no deja de ser inconstitucional. Concluyen que el Congreso
excedi su limite de competencia de reforma y por lo tanto, sustituy la
Constitucin.59

La ltima sentencia del ao 2004, referida a vicios de competencia, es la


C-971 del 7 de octubre, M. P Manuel Jos Cepeda Espinosa, que resuelve la
demanda dirigida por Roberto Bornacelli en contra del pargrafo transitorio
del artculo 3 del Acto Legislativo 01 de 2003 (reforma poltica). La norma
ordenaba que el Congreso reglamentara las materias relacionadas con la
financiacin de las campaas de los partidos y movimientos polticos: El
pargrafo demandado prescriba: El Congreso reglamentar estas materias.
En lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales, tal re-
glamentacin deber estar lista a ms tardar tres meses antes de su realiza-
cin. Si no lo hiciere, el Gobierno Nacional dictar un decreto con fuerza de
ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes.

La Corte dedica un importante espacio a justificar la competencia para


conocer de esta demanda. Esto no es usual en sus sentencias porque gene-
ralmente se refiere a los artculos constitucionales que la facultan para ejer-
cer el control. Sin embargo, refuerza argumentos sealados en las sentencias
C-551 y C-1200 de 2003 y reitera su mtodo de interpretacin sistemtico de 41
la Constitucin que legitima el control de los vicios de competencia o lmi-
tes competenciales:

.. en el artculo 376 Superior, estn previstas tres limitaciones


expresas de esta naturaleza: por un lado...el texto de la ley me-
diante la cual se dispone que el pueblo en votacin popular
decida si convoca una asamblea constituyente, debe determi-
nar la competencia que tendr la asamblea, esto es, las materias
sobre las cuales habr de versar la reforma... si la asamblea ex-

59
Corte Constitucional, ibd. Salvamento de voto de los magistrados Alfredo Beltrn Sierra,
Jaime Crdoba Trivio, Clara Ins Vargas Hernndez y Jaime Araujo Rentera.

PRECEDENTE
2004
cede ese mbito competencial incurrira en un vicio susceptible
de control por la Corte Constitucional...del mismo modo, la ley
debe fijar el perodo dentro del cual la asamblea debe cumplir
sus funciones... la competencia de la asamblea tiene un lmite
temporal y que la Corte Constitucional estara habilitada para
invalidar aquellas reformas que se tramiten por la asamblea por
fuera del periodo fijado en la ley... dispone la norma citada que
a partir de la eleccin de una asamblea constituyente quedar
en suspenso la facultad ordinaria del Congreso para reformar la
Constitucin. .. durante ese periodo, el Congreso carece de com-
petencia para adelantar una reforma constitucional por la va
del acto legislativo, y cualquier actuacin en esa direccin se-
ra objeto de control por la Corte Constitucional.60

Destaco uno de los problemas jurdicos que formula la Corte: Se produ-


jo un vicio de competencia del poder de reforma constitucional ejercido por
el Congreso de la Repblica, cuando en el pargrafo transitorio del artculo
3 del Acto Legislativo No. 01 de 3 de julio de 2003 se faculta al Gobierno
Nacional para dictar un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las
inscripciones para las elecciones departamentales y municipales siguientes,
si el Congreso no reglamenta la materia a ms tardar tres meses antes de su
realizacin, en la medida en que tal habilitacin equivale a sustituir el prin-
cipio de separacin de los poderes, en concordancia con el principio demo-
crtico y el principio de reserva de ley, tal como ellos han sido plasmados en
la Constitucin de 1991?61 . La Corte resuelve el problema, inicialmente,
desarrollando el concepto de sustitucin de la Constitucin y reitera la ju-
risprudencia de las sentencias C-551 de 2003 y C-1200 de 2003. Luego,
seala la metodologa para el ejercicio del control de constitucionalidad en
42 relacin con cargos por sustitucin, que, habia formulado en la sentencia
C-970 de 2004, aunque no la cita. Con base en este criterio, analiza si el acto
demandado sustituye o reemplaza la Constitucin de 1991, en trminos ge-
nerales, y especficamente respecto a la separacin de poderes como ele-
mento definitorio que identifica la Constitucin. Frente a la sustitucin, en
trminos generales, dice la Corte:

... el concepto de sustitucin de la Constitucin no puede pri-


var de contenido al poder de reforma constitucional. Si la Cons-
titucin es, por definicin y en su sentido material, un cuerpo

60
Corte Constitucional, Sentencia C-971 de 2004, M.P Manuel Jos Cepeda Espinosa
61
Corte Constitucional, Ibd.

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2004
MARIO ALBERTO CAJAS SARRIA
LA REFORMA CONSTITUCIONAL:
LMITES DE LA CORTE AL CONGRESO

normativo que define la estructura esencial del Estado, los princi-


pios y valores fundamentales, las relaciones entre el Estado y la
sociedad, los derechos y los deberes, resulta claro que un poder
facultado para reformar la Constitucin puede incidir sobre esos
distintos componentes. De modo que la alteracin de un principio
fundamental no puede tenerse, per se, como sustitucin de la Cons-
titucin, porque ese es, precisamente, el contenido del poder de
reforma constitucional que, como tal, tiene capacidad para alterar
principios fundamentales. Una cosa es alterar un principio funda-
mental y otra distinta sustituir un elemento definitorio de la iden-
tidad de la Constitucin...62

En cuanto a la sustitucin especfica, seala:

el constitucionalismo contemporneo admite la legislacin de-


legada, sin que pueda afirmarse que, per se, ella resulte contraria al
principio de separacin de los poderes. As, si bien, un esquema
rgido de separacin de poderes conducira a una proscripcin de
la delegacin de facultades legislativas en el gobierno, en un es-
quema flexible, tal delegacin es posible en el mbito de las condi-
ciones que para el efecto se establezcan en la Constitucin.63

Para la Corte, la delegacin de competencias que hace la reforma, no despo-


ja las facultades legislativas al Congreso, a favor del ejecutivo, sino que se asigna
tal funcin de manera temporal, solo en caso de que el Congreso no alcanzare a
realizar la reglamentacin. Adems, advierte que la capacidad del Congreso
para modificar los decretos, que en ejercicio de la delegacin llegase a dictar el
Presidente, se mantiene intacta. Concluye que el acto legislativo no sustituye la
Constitucin porque la comparacin de la configuracin de la separacin de 43
poderes, como elemento definitorio de la Constitucin de 1991, con la norma
demandada, muestra fcilmente que sta no sustituye tal elemento porque no
lo cambia por uno diferente, sino que establece una excepcin, puntual y arm-
nica con el principio de separacin de poderes y el sistema de frenos y contrape-
sos que le dan efectividad.64 As, determina que la separacin de poderes s es
un elemento definitorio de la Constitucin pero que la reforma realizada cabe
dentro de un esquema flexible de este principio, y por lo tanto no se configur
una sustitucin de la Constitucin.

62
Corte Constitucional, Ibd., fundamento jurdico 5.
63
Corte Constitucional, Ibd., fundamento jurdico 5.2.1.1
64
Corte Constitucional, Ibd.

PRECEDENTE
2004
Los mismos magistrados que salvan su voto en la sentencia C-970 de
2004, se apartan de la decisin mayoritaria de la Corte en la sentencia C-
971 de 2004. Sus razones coinciden en ambos fallos. Destaco algunos apar-
tes del salvamento a la sentencia C-971 de 2004 :

Queda entonces as demostrado que el pargrafo transitorio


del Acto Legislativo No. 1 de 2003 afecta principios y valores
esenciales de la Constitucin Poltica porque desconoce la se-
paracin de las ramas del poder en un Estado Democrtico, lo
que significa que el Congreso de la Repblica como constitu-
yente derivado actu sin competencia para expedir esa norma,
pues si bien es verdad que tiene atribuciones para reformar la
Constitucin, su competencia para el efecto no es omnmoda,
sino limitada por tratarse de un poder constituido, diferente
precisamente por eso del constituyente primario, desconoce la
separacin de las ramas del poder en un Estado

En el presente ao se han proferido tres pronunciamientos sobre de-


mandas contra actos reformatorios de la Constitucin: las sentencias C-
242, C-332 y C-786 de 2005. En la primera, con ponencia del Magistrado
Alvaro Tafur, se resolvi la demanda contra el artculo 2 del Acto Legisla-
tivo No. 01 de julio 1 de 2003 por el cual se adopta una Reforma Poltica
Constitucional y se dictan otras disposiciones. La norma dispone: Artcu-
lo 2. El artculo 108 de la Constitucin Poltica quedar as: () Pargra-
fo transitorio 1. Los partidos y movimientos polticos con Personera Jur-
dica reconocida actualmente y con representacin en el Congreso, conser-
varn tal personera hasta las siguientes elecciones de Congreso que se
realicen con posterioridad a la promulgacin del presente Acto Legislati-
44 vo, de cuyos resultados depender que la conserven de acuerdo con las
reglas dispuestas en la Constitucin. La Corte se declar inhibida para
pronunciarse de fondo sobre los cargos, en atencin a que:

i) la acusacin por sustitucin de la Constitucin se formu-


l de manera genrica y sin cumplir con la carga argumentativa
mnima necesaria para su estudio; ii) en la demanda se plan-
tean cargos por violacin material de artculos especficos de
la Constitucin respecto de los cuales, la Corte carece de com-
petencia; iii) tampoco se sustent la acusacin por la supues-
ta vulneracin del principio de unidad de materia de la norma
demandada y iv) la acusacin por el supuesto incumplimiento
del mandato superior que exige ocho debates se formul de

PRECEDENTE
2004
MARIO ALBERTO CAJAS SARRIA
LA REFORMA CONSTITUCIONAL:
LMITES DE LA CORTE AL CONGRESO

manera genrica y sin cumplir con la carga argumentativa ne-


cesaria para su estudio...65

La Corte reiter la posicin planteada en anteriores sentencias e insisti en la


necesidad de la fuerte carga argumentativa que se exige al accionante para que
demuestre que el poder constituido sustituy la Constitucin cuando su potestad
es nicamente de reforma. El actor tambin acus la reforma por considerar que
esta desconoci materialmente varios artculos de la Constitucin vigente. Para la
corte, el actor formul una acusacin por desconocimiento material de artculos
especficos de la Constitucin y frente a estos cargos la Corte carece de competen-
cia como se desprende del anlisis textual de los artculos 241-1 y 379 de la
Constitucin. Por sta razn se declar inhibida para fallar de fondo.

En la sentencia C-332 del 4 de abril de 2005, M. P. Manuel Jos Cepeda Espino-


sa, se decidi sobre la constitucionalidad del artculo 10 del Acto Legislativo 01
de 2003. La Corte declar su inexequibilidad por considerar que se viol el trmite
previsto para la reforma constitucional mediante acto legislativo. No se formula-
ron cargos por sustitucin de la Constitucin. Finalmente, en la sentencia C-786
del 22 de julio de 2005, se pronunci sobre la demanda de inconstitucionalidad
contra el artculo 10 (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2003. Con la ponencia
del Magistrado Humberto Sierra Porto, la Corte decidi estarse a lo resuelto en la
sentencia C-332 de 2005. El accionante no present cargos por sustitucin de la
Constitucin, sino violacin del trmite del acto legislativo.

Como se puede apreciar en este anlisis de precedente, la Corte Constitucio-


nal ha mantenido una posicin respetuosa de la funcin constituyente del Con-
greso. Esto se concreta en los requisitos exigidos a los demandantes cuando formu-
lan cargos por sustitucin de la Constitucin. Como decamos antes, es un ejerci-
cio de auto restriccin judicial. De esta manera el principio democrtico expresado 45
en la decisin de las mayoras del Congreso y en su libertad para configurar refor-
mas constitucionales, se trata de preservar con un control constitucional restringi-
do a los cargos que formule el demandante y a la slida estructuracin de la carga
argumentativa que demuestre por qu el Congreso excedi su competencia de
reforma constitucional y se convirti en poder constituyente.

Anlisis cualitativo y cuantitativo de la jurisprudencia constitucional

El siguiente cuadro ilustra cul ha sido el comportamiento de la jurispru-


dencia constitucional colombiana sobre la reforma a la Constitucin, desde

65
Corte Constitucional, sentencia C-242 de 2005. M.P. Alvaro Tafur Glvis.

PRECEDENTE
2004
el 2003 hasta la fecha. Se incluyen las sentencias en donde la Corte se
pronuncia respecto a cargos por sustitucin de la Constitucin y otras de-
mandas contra actos reformatorios a la Constitucin. Debe sealarse que se
incorporan las decisiones sobre las demandas, de manera general, sin discri-
minar las artculos o apartes de normas acusadas o declaradas inconstitucio-
nales. De igual manera, las sentencias en donde la Corte decide estarse a lo
resuelto en fallos anteriores, para este propsito, se clasifica su exequibilidad
segn las sentencias a que refieren.

46

PRECEDENTE
2004
MARIO ALBERTO CAJAS SARRIA
LA REFORMA CONSTITUCIONAL:
LMITES DE LA CORTE AL CONGRESO

Conclusiones

1. Los lmites a la reforma de la Constitucin dependen del concepto


de Constitucin que se defienda. En el constitucionalismo contemporneo
es evidente que las Constituciones son rgidas no solo por los requisitos
que la norma establezca para su reforma (mayoras, trmite complejo, etc.)
sino por la interpretacin que los jueces constitucionales hacen de las
clusulas ptreas explcitas o de las implcitas (los derechos fundamenta-
les, por ejemplo). Estas ltimas son las que generan el mayor debate debi-
do a que implican un amplio margen de interpretacin para el Juez Cons-
titucional.

2. La Corte Constitucional considera que la Constitucin no establece


clusulas ptreas pero s lmites implcitos a la facultad de reforma de la
Constitucin por el Congreso. Estos lmites se denominan vicios de compe-
tencia que autorizan a reformar la Constitucin pero no a sustituirla.

3. Segn la jurisprudencia, se puede formular el cargo de sustitucin 47


de la Constitucin para demandar un acto legislativo. Para que este pros-
pere el demandante debe sealar la razn por la cual considera que existi
un vicio de competencia que llegue a determinar la sustitucin de la Cons-
titucin. La Corte es exigente para evaluar este cargo. Esto podra
interpretarse como una forma de hacer ms gravosa la carga argumentativa
para el accionante, a quien se le exigen competencias jurdicas cuando la
Constitucin lo considera bajo la categora ciudadano. Tambin podra
entenderse como una estrategia para mantener el respeto por la facultad
de reforma constitucional en cabeza del rgano representativo, y en lti-
mas por las mayoras democrticas.

68
Se incluyen los fallos inhibitorios.

PRECEDENTE
2004
4. El test de sustitucin de la Constitucin tiene como caractersticas:
es un juicio sobre la competencia del rgano que reforma; se requiere
enunciar los aspectos que definen la identidad de la Constitucin que se
supone han sido sustituidos; debe establecerse el alcance jurdico respecto
a los elementos definitorios de la Constitucin; se deben contrastar las
premisas con el criterio de juzgamiento que la Corte seala, es decir veri-
ficar si la reforma reemplaza un elemento definitorio que identifica la Cons-
titucin por otro integralmente diferente. El desarrollo de los pasos de este
Juicio de Sustitucin es an incipiente en la jurisprudencia constitucio-
nal. Puede interpretarse que la Corte Constitucional conserva un margen
de discrecin para interpretar algunos de los elementos de este Test con el
fin de evitar la petrificacin del orden constitucional. A la vez, podra ser
un instrumento peligroso en manos de un Juez Constitucional activista,
que por esta va podra convertirse en constituyente.

5. Despus de la sentencia C-551 de 2003, la Corte Constitucional ha


resuelto 22 demandas contra actos legislativos. En 9 oportunidades los
accionantes han formulado cargos por sustitucin de la Constitucin. En
ninguna de las sentencias se han concedido estos cargos. En todas las
acciones promovidas, la Corte ha advertido falencias en la formulacin del
cargo por sustitucin.

6. El anlisis de las 9 sentencias en donde los demandantes formulan


cargos por sustitucin de la Constitucin, permite apreciar que la Corte
Constitucional ha mantenido una posicin respetuosa de la funcin consti-
tuyente del Congreso y de su libertad para configurar la reforma constitucio-
nal. As lo demuestran, tanto los requisitos que exige a los demandantes en
la formulacin del cargo de sustitucin, como en la slida estructuracin de
48 la carga argumentativa que demuestre la sustitucin de la Constitucin.
Esta es una forma de auto- restriccin judicial.

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2004