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Cohesion Social PDF
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Este documento fue elaborado bajo la direccin de
Ernesto Ottone, Secretario Ejecutivo Adjunto a.i. de
la CEPAL, y la coordinacin de Ana Sojo, Divisin de
Desarrollo Social, quienes junto con Ernesto Espndola,
Juan Carlos Feres, Martn Hopenhayn, Arturo Len,
Andras Uthoff y Carlos Vergara se encargaron de su
redaccin. Contribuyeron a este estudio Irma Arriagada,
Christian Courtis, Nicols Espejo, Fernando Filgueira,
Juan Carlos Gmez Sabaini, Miguel Szkely y Vctor
Tokman. Para su elaboracin se cont con recursos del
presupuesto ordinario de la CEPAL, y financiamiento
del Programa EUROsociAL de la Comisin Europea, de
la Secretara General Iberoamericana (SEGIB) y de la
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional (AECI).
La Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
agradece la cooperacin financiera que hizo posible la
publicacin de este documento.
ndice
Presentacin 9
Prlogo 13
Captulo I
Los alcances de la cohesin social 15
A. Qu es la cohesin social? 15
1. Algunas consideraciones iniciales 15
2. Una aproximacin al concepto de cohesin social 18
B. Problemas de cohesin social en la inflexin actual del desarrollo 20
C. Cohesin social, ciudadana y sentido de pertenencia 25
D. Los derechos econmicos, sociales y culturales a la luz de la cohesin social 28
Captulo II
La medicin y evaluacin de la cohesin social:
Una aproximacin inicial 33
A. La naturaleza poltica del concepto de cohesin social en Europa 33
B. Los indicadores de Laeken 35
1. Indicadores de ingreso 35
2. Indicadores de empleo 38
3. Indicadores de educacin 39
4. Indicadores de salud 39
C. La medicin de la cohesin social en Amrica Latina y el Caribe:
una asignatura pendiente 39
1. Indicadores de brecha 41
2. Indicadores de pertenencia 44
ndice
Captulo III
Desigualdad, pobreza, vulnerabilidad y cohesin social 47
A. Introduccin 47
B. El desarrollo econmico y social en Amrica Latina: la mitad llena del
vaso y su mitad vaca 48
1. La mitad llena del vaso... 49
2. ... y la mitad vaca 54
C. La desigualdad, impedimento fundamental para reducir la exclusin social 62
D. Educacin y empleo: desfase entre los principales mecanismos de
inclusin social 68
1. Algunos factores explicativos 68
2. Indicios de percepciones negativas 71
Captulo IV
Algunos factores subjetivos de la cohesin social:
Un enfoque basado en los sondeos de opinin 75
A. A manera de prembulo 75
B. Percepciones sobre la justicia legal y social, el cumplimiento de
normas sociales y el grado de control sobre las condiciones de bienestar 79
C. La confianza social, el multiculturalismo y la discriminacin, y la solidaridad 84
1. La confianza social 84
2. Multiculturalismo y discriminacin 87
3. La solidaridad social 92
D. Las condiciones subjetivas para lograr un acuerdo social 96
1. Participacin social y comunitaria 98
2. Valoracin de la democracia 102
3. El desinters por la poltica y el rechazo a los partidos: la pasividad
ciudadana como obstculo a la cohesin social 106
Captulo V
Oportunidades, capacidades y proteccin: tres pilares
de la cohesin social 113
A. Oportunidades productivas y cohesin social: qu hacer frente a la
informalidad y precariedad laboral? 113
1. Polticas para hacer frente a la informalidad laboral 114
2. Hacia una estrategia de flexiseguridad laboral 118
3. Certificacin de competencias y empleos de emergencia 119
B. Desarrollo de capacidades: educacin y cohesin social 120
1. Mayor igualdad de oportunidades 121
2. El eslabn entre educacin y empleo 124
3. Educar para la igualdad, educar con la diferencia 127
C. Cohesin y proteccin social 129
1. Por qu se relacionan proteccin y cohesin social? 129
2. La perspectiva de derechos en la proteccin social 131
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
Captulo VI
Hacia un contrato de cohesin social 147
A. Por qu un contrato de cohesin social? 148
1. Una prevencin necesaria 148
B. Rasgos de la nocin de contrato que son significativos para la cohesin social 150
C. La cohesin social desde el punto de vista de sus elementos contractuales 151
1. Quines participan y cmo lo hacen? 151
2. Consecuencias del incumplimiento: los mecanismos de exigibilidad
del contrato 154
D. Un nfasis renovado del financiamiento 159
E. El horizonte poltico del pacto de cohesin social 162
Bibliografa 165
ndice
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
Presentacin
Presentacin
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Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
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Presentacin
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Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
Prlogo
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Prlogo
Enrique V. Iglesias
Secretario General Iberoamericano
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Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
Captulo I
A. Qu es la cohesin social?
1. Algunas consideraciones iniciales
Por sus usos tan diversos, el concepto de cohesin social resiste una
definicin unvoca. Suele evocar un anhelo de comunidad ante un escenario
de globalizacin y transformaciones profundas, que muchos asocian con una
mayor fragmentacin social y una prdida de lazos estables. La reflexin crtica
opone la idea de cohesin a la de corrosin de la legitimidad y gobernabilidad
de los Estados nacionales, la acentuacin de las brechas sociales, el surgimiento
de identidades autorreferidas, la excesiva racionalizacin econmica y la
tendencia, tambin excesiva, a la individualizacin y el debilitamiento de
lo pblico. La lista es larga y la invocacin puede ser tanto nostlgica la
comunidad perdida como propositiva qu hacer? En este ltimo
caso, en nombre de la cohesin social se busca la manera de potenciar la
15
Captulo I Los alcances de la cohesin social
16
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
4 El planteamiento de Durkheim se formula a partir de Robert Alun Jones (1986) y de textos de Durkheim
de 1893, Division of Labor in Society, all citados.
5 Para que emerja la solidaridad orgnica, la conciencia colectiva debe tambin dejar intocada una parte
de la conciencia individual, donde se establecen funciones especiales que la conciencia colectiva por s
sola no tolerara; cuanto mayor es esta regin de la conciencia individual, ms fuerte es la cohesin que
resulta de esta clase particular de solidaridad.
6 Ottone y Pizarro (2003, pp. 93-103), condensan los vnculos entre equidad, igualdad y cohesin social
a la luz de las actuales tendencias de la modernidad. Los autores tambin tratan algunos aspectos de
la subjetividad en relacin con las transformaciones de la idea de progreso en los pases desarrollados
(pp. 104-134). Respecto de Durkheim, vase el recuadro IV.3.
17
Captulo I Los alcances de la cohesin social
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Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
social y tica social, por otra. De esta manera, se establece una diferencia entre
inclusin social y cohesin social, en la medida que la segunda incorpora la
disposicin y el comportamiento de los actores, aunque sin reducirse a ello.
En este sentido, la cohesin social se define como la dialctica entre
mecanismos instituidos de inclusin y exclusin sociales y las respuestas,
percepciones y disposiciones de la ciudadana frente al modo en que ellos
operan. Este concepto, que ser el utilizado en adelante, ofrece algunas
ventajas. En primer lugar, permite vincular dimensiones de la realidad que
por lo general transcurren por carriles divorciados: la poltica social y el
valor de la solidaridad difundido en la sociedad; las sinergias entre equidad
social y legitimidad poltica; la transmisin de destrezas y el apoderamiento
de la ciudadana; las transformaciones socioeconmicas y los cambios en
la interaccin social; los cambios socioeconmicos y los cambios en la
subjetividad colectiva; la promocin de una mayor igualdad y de un mayor
reconocimiento de la diversidad sea esta de gnero, etnia o raza, las
brechas socioeconmicas y el sentido de pertenencia. Aunque la cohesin
social no se describe como una panacea, cuya plena realizacin se postule, s
se plantea su carcter fundamental en un enfoque sistmico del desarrollo.
En segundo lugar, esta definicin permite evitar sesgos excesivamente
funcionalistas en trminos de mera adaptacin a una estructura sistmica,
ampliando la visin hacia lo que Alain Touraine llama la dimensin del
actor. Por ello, la perspectiva que se desarrollar en adelante considerar
conjuntamente un enfoque demoscpico de las percepciones y valoraciones
de la ciudadana que reflejan su grado de confianza, adhesin y respaldo a
un sistema poltico y un ordenamiento socioeconmico, y el anlisis de las
condiciones socioeconmicas que ataen a la cohesin social, medidas, sobre
todo, por la dinmica de las brechas socioeconmicas y socioculturales, de
proteccin y vulnerabilidad y de acceso al conocimiento.
En tercer lugar, definida en los trminos descritos, la cohesin social
es un fin y un medio a la vez. Como fin, es objetivo de las polticas pblicas,
en la medida que estas apuntan a que todos los miembros de la sociedad se
sientan parte activa de ella, como aportantes al progreso y como beneficiarios
de este. En una inflexin histrica caracterizada por cambios profundos y
veloces, precipitados por la globalizacin y por el nuevo paradigma de la
sociedad de la informacin (Castells, 1999), recrear y garantizar el sentido
de pertenencia y de inclusin es, en s mismo, un fin.
Pero la cohesin social tambin es un medio, y esto en ms de un
sentido. Las sociedades que ostentan mayores niveles de cohesin social
brindan un mejor marco institucional para el crecimiento econmico y
19
Captulo I Los alcances de la cohesin social
8 Esta parte se basa en planteamientos hechos por Hopenhayn (2005), especialmente en los captulos 5 y 6.
20
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
21
Captulo I Los alcances de la cohesin social
23
Captulo I Los alcances de la cohesin social
Por otra parte, las redes electrnicas permiten una mayor visibilidad
a actores que tradicionalmente estaban sumergidos y se traducen en una
proliferacin de movimientos y conflictos que trascienden las fronteras
nacionales. Esta diversificacin de canales para visibilizar y procesar
demandas tensa el sistema consagrado de mediaciones entre el sistema
poltico gobierno, partidos, parlamento y la sociedad civil. Campos de
autoafirmacin cultural que antes eran competencia exclusiva de negociaciones
privadas y que estaban acotados a pequeos grupos y territorios, pasan a
ser hoy competencia de la sociedad civil, de la conversacin hacia afuera
y del devenir poltico y el devenir pblico de reivindicaciones asociadas.
A las clsicas demandas de mayor inclusin y bienestar sociales se aaden
las de reconocimiento de la diversidad y la identidad. Las mujeres ponen
sobre el tapete el vnculo entre igualdad y diferencia, en el sentido de que
la diversidad no debe ser un factor de desigualdad y de que las diferencias
deben respetarse y valorarse (Ferrajoli, 2002). La relacin entre poltica y
cultura se hace ms candente, pero tambin ms problemtica (Caldern,
Hopenhayn y Ottone, 1996, pp.47-57).
7. Hay menor claridad respecto del orden simblico y menor certidumbre
respecto de las normas mnimas de sociabilidad. Esto responde a la mayor
conciencia de la ciudadana sobre la incidencia de poderes fcticos no
representativos ni pblicos y las oportunidades de la gente; la informacin
disponible sobre la corrupcin pblica y privada; la percepcin de falta de
transparencia en decisiones y medidas que afectan a todos, y sobre el acceso
discriminatorio a la justicia y la poca claridad respecto de la relacin entre
mritos y recompensas. Estos factores corroen el orden simblico, vale
decir, la clara adhesin ciudadana a un marco normativo de reciprocidad
y de respeto a la legalidad. Ello afecta la cohesin social que se define por
oposicin a la crisis de normatividad y por proximidad a la tica social.
8. Existe una brecha entre el de jure y el de facto. La igualdad es una
norma jurdica y un valor, no es un hecho; tampoco es una asercin, sino
una prescripcin, lo que explica la distancia estructural entre normatividad y
efectividad (Ferrajoli, 2002). Como se mostrar en el captulo IV, las encuestas
de opinin ponen de manifiesto una tendencia a la prdida de confianza
en el sistema de justicia y en otras instituciones pblicas como la polica y
el parlamento. Por una parte, esta desconfianza puede tener su origen en la
distancia entre igualdad jurdica y desigualdad social, entre el de jure y el de facto,
o entre la titularidad formal de derechos y la ineficacia del sistema judicial
o de las polticas pblicas para garantizar la titularidad efectiva. Adems, en
muchos pases existe la percepcin difundida de que el sistema de justicia
discrimina en favor de los ricos y en perjuicio de los pobres, vale decir, que
24
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
10 Gasparini y Molina (2006) han hecho una indagacin emprica respecto del vnculo entre distribucin del
ingreso, instituciones y conflictos y sus efectos en la polarizacin en Amrica Latina y el Caribe.
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Captulo I Los alcances de la cohesin social
desde una perspectiva ms amplia, las sociedades estn fragmentadas por las
brechas socioeconmicas y culturales entre grupos marcados por diferencias
tnicas y raciales, o porque hay minoras tnicas que quieren ordenar su vida
colectiva de acuerdo con sus propias normas y sistemas seculares de justicia
que pueden poner en entredicho la plena soberana del Estado nacin. De
este modo, ciertos grupos con una fuerte identidad pueden estar en conflicto
con la sociedad. A ello contribuye el hecho de que histricamente han sido
precisamente las poblaciones indgenas y afrodescendientes quienes han
padecido la mayor discriminacin cultural y exclusin social.
Asimismo, el desarrollo intensivo actual de la industria cultural hace
que muchos grupos, sobre todo de jvenes, constituyan verdaderas tribus
urbanas, con un muy fuerte sentido de pertenencia, cdigos lingsticos y
estticos propios, pero refractarios hacia quienes no integran el grupo. La
diversificacin de estos consumos culturales segmenta a la sociedad, pero
intensifica los vnculos de pblicos particulares. En otro sentido, la violencia
urbana tambin opera con reglas de pertenencia, rituales y formas internas
de cohesin, si bien es un evidente problema desde la perspectiva de la
norma social (Caldern, Hopenhayn y Ottone, 1996). De ello se deduce
que la cohesin como tal no es un valor positivo en s misma; sino que
debe contextualizarse, en trminos de la convivencia social amplia y de los
valores en que se basa.
En este contexto es adems pertinente una preocupacin afn: la libertad
individual y ciudadana es inherente a las mltiples elecciones en que se
fundamenta la diversidad de las identidades sociales que cada cual puede y debe
gozar. Por el contrario, la creencia en identidades sociales con pretensiones
totalizadoras niega la pluralidad de las identidades sociales, es reduccionista
y, en ltimo trmino, puede ser un sustento para la violencia (Sen, 2006).
El sentido de pertenencia social depende de muchos factores y se
promueve desde diversas instancias. El fortalecimiento de lo comn puede
concretarse en el uso y cuidado de espacios comunes como la ciudad y el
medio ambiente; el acuerdo respecto de ciertos valores de convivencia,
tales como la tolerancia ante la diversidad y la reciprocidad en el trato; una
participacin ms amplia en instancias de deliberacin y en la expresin
pblica de aspiraciones y visiones de mundo; el combate a la violencia
domstica; la humanizacin de los principales espacios de socializacin
familia, vecindario, trabajo y escuela y el acceso difundido a los
productos culturales.
Hay sociedades en las que el componente religioso es muy fuerte y
garantiza tanto la comunidad de valores como el sentido de pertenencia,
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Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
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Captulo I Los alcances de la cohesin social
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Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
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Captulo I Los alcances de la cohesin social
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Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
Captulo II
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Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
1. Indicadores de ingreso
5 Sobre el seguimiento de los indicadores en Europa utilizando microdatos de encuestas de hogares ver
Atkinson (2005).
6 Esta parte se basa en Cecchini (2006).
7 En el caso de los indicadores de ingreso, la desagregacin por sexo se basa en el supuesto de distribucin
equitativa de los recursos al interior del hogar.
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Captulo II La medicin y evaluacin de la cohesin social: una aproximacin inicial
Cuadro II.1
Ingreso
1. Tasa de renta baja despus de las transferencias (umbral fijado en el 60% de la renta mediana) S S
1a. Tasa de renta baja despus de las transferencias, por tipo de hogar Por tipo de hogar Por tipo de hogar
1b. Tasa de renta baja despus de las transferencias, por intensidad del trabajo de los miembros del
No No
hogar
1c. Tasa de renta baja despus de las transferencias, por actividad ms frecuente S S
1d. Tasa de renta baja despus de las transferencias, por condicin de tenencia de la vivienda S S
2. Tasa de renta baja despus de las transferencias, valores ilustrativos No No
3. Distribucin de la renta (quintil 5/quintil 1) No No
4. Persistencia de renta baja (tomando como base el 60% de la renta mediana) S S
5. Brecha de la renta baja mediana (diferencia entre el ingreso mediano de los pobres y el umbral del
S S
60% de la renta mediana)
Empleo
6. Cohesin regional (dispersin de las tasas regionales de empleo) No S
7. Tasa de desempleo de larga duracin (porcentaje de la poblacin activa que ha estado desempleada
S S
por lo menos 12 meses)
8a. Nios (0-17 aos) que viven en hogares en los que no trabaja ninguno de sus miembros No No
8b. Adultos (18-59 aos) que viven en hogares en los que no trabaja ninguno de sus miembros No S
Educacin
9. Personas que abandonan prematuramente la enseanza y no siguen ningn tipo de educacin o
No S
formacin
10. Estudiantes de 15 aos con bajo rendimiento en las pruebas de lectura No S
Salud
11. Esperanza de vida al nacer No S
Empleo
12. Brecha de empleo de los inmigrantes Deseable S
Indicadores secundarios
Ingreso
13. Dispersin en torno al umbral de renta baja S S
14. Tasa de renta baja en un momento determinado S S
15. Tasa de renta baja antes de las transferencias, por sexo S S
16. Coeficiente de Gini No No
17. Persistencia de la renta baja (tomando como base el 50% de la renta mediana) S S
18. Trabajadores en riesgo de pobreza S S
Empleo
19. Proporcin del desempleo de larga duracin S S
20. Tasa de desempleo de muy larga duracin (porcentaje de la poblacin activa que ha estado
S S
desempleada por lo menos 24 meses)
Educacin
21. Personas con bajos niveles educativos S S
Fuente: Simone Cecchini, La medicin de la cohesin social en la Unin Europea (indicadores Laeken) y su aplicacin en
Amrica Latina, Santiago de Chile, 2006, indito.
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Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
2. Indicadores de empleo
Son seis los indicadores (cuatro primarios y dos secundarios) correspondientes
al rea empleo, ya que la participacin en el mercado laboral es vista como
un factor importante de inclusin social.
En primer lugar, se reconoce el claro vnculo entre trabajo e ingreso, y
por esto se incorpor el indicador 18, trabajadores en riesgo de pobreza.
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Captulo II La medicin y evaluacin de la cohesin social: una aproximacin inicial
3. Indicadores de educacin
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Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
4. Indicadores de salud
a las instituciones que median entre unas y otras. Las mediciones de cohesin
social que se incluyen en los captulos tercero y cuarto, con algunas variables
fragmentarias, proveen una visin inicial de cmo llegar a construir este sistema
de indicadores.
La tarea pendiente no es fcil. De manera anloga al camino que los
europeos han trazado, Amrica Latina debe establecer indicadores que permitan
medir el efecto de las polticas pblicas en la cohesin social, que constituyan
un sistema coherente, funcional en sus propiedades y en sus objetivos, y que
den cuenta de la singular y compleja realidad en la regin. De un modo todava
muy preliminar, ya que an est en proceso la definicin ms precisa de cada
uno de estos componentes e indicadores, el marco general de medicin de la
cohesin social podra ser el que se presenta en el cuadro II.2.
Cuadro II.2
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Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
1. Indicadores de brecha
Se debern incluir estos factores:9 ingresos, empleo, educacin, salud,
vivienda, justicia, pensiones y brecha digital.
a) Indicadores de ingreso y pobreza
El porcentaje de poblacin que vive en situacin de pobreza es una medida absoluta
de la pobreza y tiene un slido respaldo en trminos de disponibilidad de
informacin, adems de estar incorporado culturalmente en la conciencia
de los analistas y de los responsables de polticas pblicas.
La brecha de pobreza mide el dficit relativo de ingreso de los pobres
respecto del nivel de la lnea de pobreza. Adems de medir el porcentaje de
poblacin que vive bajo la lnea de pobreza, mide la distancia que separa a
las personas de esa lnea.
Como indicadores secundarios, se sugieren el porcentaje de poblacin que
vive en situacin de indigencia y la brecha de indigencia. As, el fenmeno central
abordado, la pobreza, es complementado por la indigencia, como nocin
de intensidad.
En cuarto lugar figura la relacin de ingresos entre el quintil ms rico y el quintil
ms pobre de la poblacin, antes y despus de transferencias provenientes de la aplicacin
de polticas sociales. Es una medicin clsica de la desigualdad, que considerada
antes y despus de las transferencias es muy til para registrar la eficacia
de las polticas pblicas con efectos redistributivos. Si bien la informacin
disponible permite medir la distribucin antes de las transferencias, es preciso
sealar que existen dificultades para cuantificarlas. Se necesitar un esfuerzo
especial para contar con informacin coherente y confiable para la correcta
medicin de este indicador.
El coeficiente de Gini, de amplio uso, da cuenta de la estructura general
de la distribucin del ingreso.
b) Indicadores de empleo
En primer lugar figura la tasa de desempleo abierta, que refleja las
dificultades de las personas para contar con los ingresos que les permitan
adquirir en el mercado los bienes y servicios que necesitan.
9 Respecto de los factores de justicia y brecha digital, el desarrollo de indicadores est todava en un
estado muy preliminar.
41
Captulo II La medicin y evaluacin de la cohesin social: una aproximacin inicial
10 Definicin de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), que corresponde con uno de los indicadores
primarios de Laeken.
11 Es conocido el efecto del desempleo en las condiciones subjetivas de las personas. Ver Di Tella,
MacCulloch y Oswald (2001).
12 En el caso de Chile, por ejemplo, una familia gasta en la educacin de sus hijos entre cinco y seis veces
lo que el Estado gasta por alumno en la educacin pblica.
42
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
e) Indicadores de vivienda
En primer lugar se emplea el porcentaje de poblacin con acceso a sistemas
mejorados de saneamiento (agua potable, alcantarillado y electricidad) cuyos
efectos sobre la salud infantil son ms que conocidos.
En segundo lugar se recurre al porcentaje de viviendas precarias respecto del
total de viviendas, de acuerdo con las definiciones de precariedad que entregan
los censos en cada pas.
f) Indicadores de pensiones
El porcentaje de personas que cotizan mensualmente en algn sistema de previsin
social respecto del total de trabajadores activos es una medida de acceso
y cobertura que da cuenta de la proyeccin de pobreza relativa futura de
quienes estn fuera del sistema en la actualidad.
La razn entre la pensin media y la lnea de pobreza da una medida de la
adecuacin del sistema de pensiones, sea de capitalizacin individual o de
reparto, en trminos de la calidad de vida de las personas que han pasado
a integrar el sector pasivo.
En tercer lugar se considera el porcentaje de hogares cuyo principal sustento es
una persona jubilada, incluidos los hogares unipersonales.
g) Indicadores de brecha digital
El acceso de nios y jvenes a un computador e Internet, en el hogar y en la escuela
es un indicador importante, ya que la falta de acceso a las tecnologas de
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Captulo II La medicin y evaluacin de la cohesin social: una aproximacin inicial
2. Indicadores de pertenencia
Se trata de un componente subjetivo de la cohesin social, porque la
informacin para desarrollar este tipo de indicadores proviene de sondeos de
opinin. A diferencia de las variables que informan sobre los indicadores de
brecha, para los indicadores de pertenencia no se cuenta con bases de datos
slidas, con series temporales y datos sobre distintos pases. En diversos tipos
de encuestas hechas con otros objetivos, algunas preguntas pueden ser tiles
para un determinado indicador. Tal es el caso de la Encuesta Mundial de
Valores, de diversos estudios nacionales del Informe sobre desarrollo humano del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), y de estudios
y sondeos especficos sobre discriminacin, como el realizado en Mxico,
o de las encuestas Latinobarmetro. Estas ltimas sern consideradas en el
anlisis del captulo IV, que tiene un carcter ilustrativo sobre la dimensin
subjetiva de la cohesin.
En cuanto al sentido de pertenencia, pueden distinguirse los siguientes
factores: multiculturalismo, confianza en las personas, confianza en las
instituciones, participacin, expectativas respecto del futuro, valores y
normas compartidas. Estos indicadores solo pueden ser desarrollados a partir
de encuestas o para estudios especficos, mediante entrevistas especficas.
a) Multiculturalismo
En trece pases de Amrica Latina hay un reconocimiento constitucional
de los pueblos indgenas en cuanto a su identidad cultural y, a veces, tambin
su identidad territorial. El principal indicador a utilizar es la pertenencia a un
determinado grupo tnico, lo cual denota una cierta probabilidad de tener un
fuerte sentido de pertenencia a esa cultura en detrimento del sentido de
pertenencia al Estado nacin.
b) Confianza
Una sociedad cohesionada supone grados mnimos de confianza en las
personas, en su honestidad, en que cumplen la ley, en que se deben mutuo
respeto y consideracin. Es la base de la amistad cvica, donde el otro es
visto como alguien en quien se puede confiar y no como alguien que est
al acecho, pronto a dar un salto para agredir o sacar ventajas ilegtimas de
una determinada situacin.
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Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
e) Solidaridad
La cohesin social implica que existe un proyecto comn. Se trata de
valores y normas compartidas que hacen que los miembros de una sociedad
tengan un sentido de pertenencia a un mismo cuerpo social.
Ciertamente, todos los factores sealados influyen en el grado de
pertenencia a la sociedad que las personas sienten. Ese grado de pertenencia
se relaciona no solo con la magnitud de las brechas objetivas, sino tambin
con la calidad de las instituciones polticas, del Estado, y del mercado, que
median entre las brechas objetivas y los sentimientos que sobre ellas tienen
las personas.
En los dos captulos siguientes se presentarn algunos datos relativos
a las brechas objetivas y tambin a los factores subjetivos. La panormica
que proveen, aunque fragmentaria, ayuda a conocer el estado de la cohesin
social en la regin y, al mismo tiempo, seala la magnitud de las tareas
pendientes.
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Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
Captulo III
A. Introduccin
La difusin del bienestar social en la regin muestra tendencias contradictorias,
lo que plantea interrogantes sobre el nivel de cohesin. En este captulo se
analizan las caractersticas socioeconmicas que influyen ms directamente en
la percepcin de las personas sobre sus posibilidades de acceder al bienestar
y que, por lo tanto, contribuyen a conformar actitudes y comportamientos
que facilitan o dificultan el logro de acuerdos sociales. Esta perspectiva
permite concentrarse en un nmero limitado de aspectos y procesos,1 y por
eso se consideran algunos factores estructurales u objetivos entre otros
la pobreza y la desigualdad en la distribucin del ingreso cuya relativa
permanencia podra contribuir a la sensacin de inseguridad econmica que
expresan los entrevistados en sondeos de opinin.
Cabe advertir que no se pretende establecer un vnculo directo
entre ciertas condiciones econmicas adversas y los sentimientos de
inseguridad o de desafecto y rechazo respecto de la situacin que se refleja
en estos sondeos. Sin duda, la relacin entre esas condiciones econmicas
objetivas y las percepciones, actitudes y disposiciones es compleja;
1 Se evita reiterar la multiplicidad de elementos del diagnstico econmico y social de la regin en las
ltimas dcadas que ya han sido analizados en numerosos documentos de la CEPAL. Vanse, por
ejemplo, las diversas ediciones del Panorama social de Amrica Latina y CEPAL (2006b).
47
Captulo III Desigualdad, pobreza, vulnerabilidad y cohesin social
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Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
2 La masificacin de la educacin es, por cierto, un camino que transitaron todas las sociedades
desarrolladas. Quizs lo distintivo de este proceso en la regin latinoamericana, y especialmente en
los pases que han alcanzado tasas ms elevadas de cobertura primaria y secundaria sea, adems de
su rapidez, que se haya dado eminentemente en un perodo el de la globalizacin de importantes
transformaciones en el mercado laboral, caracterizadas por cambios en las condiciones de contratacin,
reduccin relativa de la oferta de puestos de trabajo y exigencias de mayores calificaciones y destrezas
para desempearse en esos puestos. La rapidez de la incorporacin de la poblacin a la educacin
formal en la regin no es un dato menor en este panorama, en la medida en que ha impuesto plazos
muy cortos a la necesaria adecuacin del sistema educacional a estas nuevas condiciones. En este
sentido, al menos parte de los problemas de calidad de la educacin apuntan a la falta de pertinencia
de los contenidos.
3 Por ejemplo, la rpida expansin del acceso a bienes durables (refrigerador, telfono, televisor, vehculo
motorizado, computadora, y otros) que se registran en los censos de poblacin y vivienda, representan
mejoras importantes en el bienestar que no captan directamente las mediciones de la pobreza basadas en
el ingreso de los hogares. Como se ver ms adelante, la pobreza absoluta en la regin, entendida como
la falta de un ingreso que satisfaga las necesidades bsicas, apenas se logr reducir en 2005 a los niveles
registrados en 1980. Sin embargo, tanto los censos de poblacin y vivienda de inicios de la dcada de los
noventa como los de la dcada actual muestran aumentos muy apreciables en el acceso de la poblacin
a bienes duraderos en todos los pases latinoamericanos.
49
Captulo III Desigualdad, pobreza, vulnerabilidad y cohesin social
75 76
73
74
70
Esperanza de vida
68
70
65
65
60
56
55
50
1960
1962
1967
1970
1972
1977
1980
1982
1985
1987
1990
1992
1995
1997
2000
2002
2004
120
101
100
85
Tasa de mortalidad infantil
80
60
60
42
40 35
23 25
20
13
8
4
0
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2004
50
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
100
95
89,3
90
85
82,6
80
Acceso
75,2
75
70 68,8
65
60
55
50
1990 2002 1990 2002
70
64,1
60,1
60
Tasa
50
40
30,0
30
20
10
0
1991 1999 2003 1991 1999 2003
Fuente: Procesamientos especiales a partir de datos de Banco Mundial, World Development Indicators (WDI).
51
Captulo III Desigualdad, pobreza, vulnerabilidad y cohesin social
4 En los pases del este de Asia y la regin del Pacfico la tasa de alfabetizacin de los adultos es del
90,4%.
5 Esos siete pases son Argentina, Chile, Costa Rica, Cuba, Mxico, Panam y Uruguay.
6 Las cifras provienen del Informe sobre desarrollo humano, 2005 (PNUD, 2005).
52
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe sobre desarrollo humano 2005, Ediciones Mundi-
Prensa, 2005.
a
Promedio de tasas brutas de matrcula en la enseanza primaria, secundaria y terciaria.
b
Paridad de poder adquisitivo.
c
Comunidad de Estados Independientes (CEI).
7 Obviamente, las mejoras que registran los indicadores sobre el conjunto de la regin se han alcanzado
a partir de niveles iniciales diferentes, lo que ha permitido tambin distintos grados de inclusin de la
poblacin en los pases.
53
Captulo III Desigualdad, pobreza, vulnerabilidad y cohesin social
2. y la mitad vaca
Sin embargo, el desarrollo social no se ha dado al mismo ritmo que el
desarrollo econmico. Hace varias dcadas, la obra de Anbal Pinto hizo
notar este desfase en muchos pases de ingreso medio de la regin. En esos
pases el Estado haba intervenido tempranamente y con cierto xito para
asegurar el acceso a la educacin y la atencin mdica, y haba concertado
pactos sociales que incorporaban a una parte de la poblacin urbana. Esto
permiti elevar el estndar de vida promedio, que pas a ser el estndar
de referencia, mientras los que quedaban excluidos de estos servicios no
podan satisfacer sus aspiraciones, debido al escaso dinamismo econmico
y la insuficiente creacin de fuentes de trabajo, y a la imposibilidad de elevar
los recursos fiscales a un ritmo acorde con las crecientes necesidades y el
aumento de la poblacin. Exista un pacto social restringido, difcil de sostener
a largo plazo sin que se produjeran frecuentes dficit fiscales, cuyas secuelas
inflacionarias terminaban provocando efectos muy nocivos precisamente en
la poblacin ms vulnerable. Por esta razn, finalmente el pacto se quebr.
8 Esto ltimo se aplica especialmente a los estratos medios urbanos que han mejorado su nivel de bienestar
pero que, al mismo tiempo, han ampliado muy rpidamente sus expectativas de consumo. En el caso
de los estratos cuyo ingreso ha crecido, la parte vaca del vaso pareciera crecer.
54
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
El pacto ya supona una mitad vaca del vaso, que se hizo ms visible en la
crisis de aquella forma de Estado.
Amrica Latina y el Caribe han registrado recientemente un crecimiento
econmico relativamente alto en comparacin con el ndice histrico (4%
anual en el trienio 2003-2005).9 Sin embargo, cuando se consideran las tres
ltimas dcadas, el crecimiento econmico ha sido muy lento. Adems,
resulta inferior al ritmo de expansin que la CEPAL ha estimado necesario
para incorporar productivamente la fuerza de trabajo y reducir la pobreza
absoluta. Desde mediados de los aos setenta, el PIB ha crecido a una tasa
promedio anual de 2,8%, solo poco ms de un punto ms que el aumento de
la poblacin. Pero quizs la mayor frustracin en relacin con la evolucin de
la economa de Amrica Latina ha sido la persistente divergencia, en trminos
de producto por habitante, entre la regin y el mundo desarrollado, diferencia
que se registra desde inicios de la dcada de 1970 y que continu aumentando
en los ltimos aos, a pesar de la recuperacin del crecimiento.
Esa falta de dinamismo ha hecho ms difcil una mayor reduccin de la
pobreza absoluta en la regin. Si se considera a Amrica Latina y el Caribe
en su conjunto, apenas en 2005 pudo revertirse el retroceso de los aos
ochenta en materia de pobreza, a pesar de la disminucin lograda por algunos
pases desde comienzos de los aos noventa: con un ingreso por habitante
un 12% superior al de 1980, la regin registr en 2005 el mismo nivel de
pobreza de 25 aos atrs, alrededor del 40%, y se proyecta que en 2006 habr
bajado al 38,5%. En el mismo lapso, el nmero de pobres aument desde
alrededor de 136 a 205 millones de personas (vase el grfico III.2). Por
tanto, se calcula que en los ltimos 16 aos la pobreza en Amrica Latina
se redujo en algo menos de 10 puntos porcentuales, aunque la poblacin
afectada aument 5 millones.
Una de las consecuencias ms negativas de la insuficiencia del
crecimiento y de su alta volatilidad es que en los ltimos 25 aos el
porcentaje de poblacin que vive en la extrema pobreza o indigencia una
de las expresiones ms elocuentes de la exclusin social no ha podido
reducirse significativamente.10 Se estima que en 2006 cerca de 15% de los
latinoamericanos viva en hogares con ingresos inferiores a los requeridos
para satisfacer sus necesidades de alimentacin.
9 La CEPAL calcula que el crecimiento del PIB regional en 2006 ser del 5,3%, con lo cual los ltimos cuatro
aos (2003-2006) constituirn el mejor cuatrienio en materia de expansin econmica de la regin de los
ltimos 25 aos. Sin embargo, en un documento reciente (Naciones Unidas, 2005) se seala que los cinco
pases que registran un ndice de extrema pobreza superior a 30%, tendran que expandir sus economas
a tasas superiores a 5% anual e incluso llegar a 9% para reducir esa cifra a la mitad en 2015.
10 La CEPAL estima que entre 1980 y 2006 el nmero de personas en situacin de pobreza extrema en
Amrica Latina aument de 62 a 79 millones.
55
Captulo III Desigualdad, pobreza, vulnerabilidad y cohesin social
Grfico III.2
Porcentajes de personas
60
50 48,3
43,5 43,8 44,0
40,5 42,0
39,8 38,5
40
Porcentajes
30
22,5
18,6 19,0 18,5 19,4
20 16,9
15,4 14,7
10
0
1980 1990 1997 1999 2002 2004 2005 2006 c
Millones de personas
300
250
221 217
211 209 205
200 204
200
Millones
150 136
93 97
89 89 88 81
100 79
62
50
0
1980 1990 1997 1999 2002 2004 2005 2006 c
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de las encuestas de hogares de los pases.
Estimacin para 19 pases.
a
b
Incluye a los indigentes.
Las cifras para 2006 son una proyeccin para todos los pases; las correspondientes a 2005 son estimaciones preliminares
c
56
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
11 Este podra ser el caso de Chile y Uruguay, pases en que la pobreza extrema es cercana o inferior a 5%,
pero no en los pases en los que esta supera el 20% y hasta el 30%. Las estimaciones ms recientes de
la magnitud de la pobreza y de la pobreza extrema realizadas por la CEPAL se encuentran en la edicin
2005 del Panorama social de Amrica Latina (CEPAL, 2005, p. 317.)
57
Captulo III Desigualdad, pobreza, vulnerabilidad y cohesin social
Grfico III.3
30 000
(En paridad de poder adquisitivo, dlares de 2000)
Producto interno bruto per cpita regional
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Amrica Latina OCDE
190
(En paridad de poder adquisitivo, dlares de 2000)
180
Producto interno bruto per cpita regional
170
160
150
140
130
120
110
100
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
58
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
5,0
Coeficiente de variacin de las tasas de crecimiento
4,5
(Promedios mviles de cinco aos)
del producto interno bruto regional
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Amrica Latina OCDE
49,0
1990
48,0
47,0
Porcentajes de poblacin pobre
46,0
1994
45,0
44,0 2002
1986 2001
43,0
2000
42,0
2004
41,0
1980
40,0 2005
39,0
2006 a
38,0
3 200 3 400 3 600 3 800 4 000 4 200 4 400
Fuente: Procesamientos especiales a partir de datos de Banco Mundial, World Development Indicators (WDI) y Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama social de Amrica Latina, Santiago de Chile, varias ediciones.
a
Proyecciones.
59
Captulo III Desigualdad, pobreza, vulnerabilidad y cohesin social
12 Hay pocos estudios cuantitativos sobre los efectos de los shocks externos en la pobreza y la desigualdad
en los pases de la regin. Sobre los casos de Costa Rica, El Salvador y Honduras, vase Snchez
(2005).
13 En los aos noventa el coeficiente de variacin de las tasas de crecimiento del producto en Amrica Latina
y el Caribe duplic con creces el valor correspondiente al mundo desarrollado y a los pases asiticos
en desarrollo.
14 En el caso del Istmo Centroamericano, hay claras pruebas de que la disminucin de la pobreza requiere
no solo del crecimiento econmico, sino que ste tambin sea estable. Ver Sauma (2006).
60
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
15 La conciencia difundida que hoy existe sobre la necesidad de adoptar polticas contracclicas para proteger
a los grupos ms vulnerables obliga a prestar especial atencin al contexto macroeconmico si se quiere
evitar el deterioro redistributivo que acarrea el movimiento cclico de la economa. Por eso, CEPAL ha
hecho hincapi en la necesidad de una macroeconoma slida, estable y de criterios contracclicos que
permitan proteger y promover a los sectores ms excluidos, condicin indispensable de una agenda
destinada a fomentar la equidad.
61
Captulo III Desigualdad, pobreza, vulnerabilidad y cohesin social
16 Las crisis provocan muchas veces daos irreparables como la desnutricin severa entre los menores de
cinco aos, a pesar de la menor vulnerabilidad macroeconmica ante los choques externos, la mayor
eficiencia de los programas para proteger a la poblacin ms vulnerable en los perodos de crisis severas
y la rapidez con que se ha recuperado el producto y el empleo una vez retomado el crecimiento.
17 La brecha de pobreza se refiere a la diferencia entre el ingreso promedio de los pobres y el monto de
ingreso que se requiere para situarse fuera de esa condicin.
18 Estos dos pases adems de Chile son los que presentan los menores niveles de pobreza extrema
en Amrica Latina.
19 Vase Machinea y Hopenhayn (2005), Hammill (2005).
62
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
Grfico III.4
0,7
0,6
Coeficiente de Gini
0,5
0,4
0,3
Valor mximo
Percentil 75
0,2 Mediana
Percentil 25
Valor mnimo
0,1
0,0
OCDE Medio Oriente Europa Asia Asia oriental y frica Amrica Latina Iberoamrica
y frica del oriental y Asia meridional Pacfico Subsahariana y el Caribe
Norte central
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las
encuestas de hogares de los respectivos pases y Banco Mundial, World Development Indicators (WDI).
63
Captulo III Desigualdad, pobreza, vulnerabilidad y cohesin social
Grfico III.5
Amrica Latina: participacin del 40% ms pobre y del 10% ms rico de los hogares
en el ingreso total y relacin de ingresos medios entre ambos, 1990-2005
50 35
Participacin porcentual en el ingreso
45
30
40
25
(nmero de veces)
35
Equivalencia
30
20
25
15
20
15 10
10
5
5
0 0
Per
Chile
Bolivia
Panam
Guatemala
Costa Rica
Nicaragua
Brasil
Mxico
Honduras
Rep. Dominicana
El Salvador
Paraguay
Venezuela
(Rep. Bol. de)
Argentina a
Colombia a
Uruguay a
Ecuador a
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las
encuestas de hogares de los respectivos pases y Banco Mundial, World Development Indicators (WDI).
a
Zonas urbanas.
64
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
20 Los autores sealan que la redistribucin del ingreso se debe realizar mediante el gasto social, no mediante
la recaudacin de impuestos directos que gravan las rentas y que tienen efectos muy distorsionantes,
son costosos de administrar y permiten recaudar relativamente poco, a diferencia del impuesto al valor
agregado (IVA). En el caso de Chile, los autores proveen evidencia de que un dlar gastado en mejorar
la capacidad de recaudacin del IVA aumenta en 31 dlares los ingresos recaudados por ese concepto.
Los datos sobre un conjunto de pases indican que, en promedio, ese dlar invertido eleva los ingresos
por IVA en 12 dlares.
21 Naturalmente hay menos acuerdo sobre si esas desigualdades son una traba para el crecimiento y si es
o no suficiente el crecimiento econmico para reducir la pobreza. Respecto de los factores subyacentes
de la desigualdad en materia de ingreso, cabe destacar el estudio economtrico de Hammill en el que
se calcula que la desigualdad en el ingreso de los individuos est determinada en gran medida por el
nivel de formacin y las diferencias en el mercado laboral (Hammill, 2007).
65
Cuadro III.2
66
Amrica Latina (6 pases): lmites de ingreso, ingreso promedio, participacin en el ingreso total y promedio de aos
de estudio de los ocupados pertenecientes a distintos estratos de ingreso laboral
(En dlares de 2000 expresados en paridad de poder adquisitivo)
Captulo III
Brasil (2003) Lmite b (Dlares en PPA de 2000) 3 630 5 444 27 224 40 492 92 562
(7 306 dlares en PPA) Ingreso promedio (Dlares en PPA de 2000) 2 160 3 505 60 923 80 989 159 264
Participacin en el ingreso Porcentaje 3,5 11,8 42,4 32,1 12,6
Promedio de aos de estudio Nmero de aos 4,5 5,4 12,6 13,2 14,2
Chile (2003) Lmite b (Dlares en PPA de 2000) 4 531 6 343 26 858 44 401 134 292
(9 727 dlares en PPA) Ingreso promedio (Dlares en PPA de 2000) 3 104 4 249 67 041 98 703 244 955
Participacin en el ingreso Porcentaje 4,5 12,0 45,3 34,4 14,7
Promedio de aos de estudio Nmero de aos 8,6 9,1 15,4 15,7 16,3
Colombia (2002) Lmite b (Dlares en PPA de 2000) 3 210 6 209 20 284 28 636 62 089
(6 293 dlares en PPA) Ingreso promedio (Dlares en PPA de 2000) 1 831 3 356 39 383 54 955 118 458
Participacin en el ingreso Porcentaje 3,6 13,3 37,4 26,0 10,4
Promedio de aos de estudio Nmero de aos 5,7 5,9 15,3 16,3 18,0
Mxico (2004) Lmite b (US$ de 2000 ppa) 3 541 6 538 27 240 40 298 93 160
(9 010 dlares en PPA) Ingreso promedio (US$ de 2000 ppa) 1 752 3 513 56 476 78 067 163 612
Participacin en el ingreso Porcentaje 2,7 11,1 41,0 29,8 12,5
Promedio de aos de estudio Nmero de aos 5,9 6,5 13,3 14,2 15,2
Venezuela, Rep. Bol de (2002) b (Dlares en PPA de 2000) 5 458 7 796 26 099 36 138 71 998
Lmite
(5 259 dlares en PPA) Ingreso promedio (Dlares en PPA de 2000) 3 341 5 233 47 694 64 014 120 336
Participacin en el ingreso Porcentaje 5,0 16,1 34,6 23,1 8,7
Promedio de aos de estudio Nmero de aos 6,4 7,0 12,1 12,4 13,0
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
a
Zonas urbanas.
Desigualdad, pobreza, vulnerabilidad y cohesin social
b
Corresponde al lmite superior del 20% ms pobre y del 40% ms pobre. En los restantes casos corresponde al lmite inferior del estrato.
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
Estos datos permiten refutar una percepcin muy difundida entre los
individuos del estrato medio-alto y alto, que consideran que sus ingresos
relativos son bajos. Por ejemplo, en Brasil, Chile y Mxico, quienes
declaran un salario mensual cercano o superior a los 2.200 dlares por mes
forman parte del 10% de ocupados de ms altos ingresos. Cmo explicar
esa percepcin tan difundida? Dejando de lado las explicaciones ms obvias
la mera queja interesada o el natural desconocimiento de la estructura
distributiva global, posiblemente responda a que en las comparaciones
de ingreso, los individuos valoran mayormente, o les son ms visibles, los
de quienes ganan ms y tienen patrones de consumo a los cuales aspiran. La
mirada es hacia arriba de la escala de ingresos y no al revs, hacia quienes
ganan menos. Y dada la alta concentracin del ingreso, esa mirada siempre
encuentra a individuos con ingresos muy superiores a los propios. El grupo
de referencia (al que se aspira a pertenecer) est siempre por encima del grupo
de pertenencia. En pases con un bajo nivel de ingreso por habitante, solo la
poblacin que integra el 5% o incluso el 1% ms rico tiene acceso al patrn
de consumo tpico de los estratos medios o altos de pases desarrollados. Esto
ocurre cuando la captacin del ingreso est muy concentrada, con estratos
medios que reciben una fraccin baja del ingreso nacional.
Por otra parte, hay indicadores que dejan en evidencia ostensibles
desigualdades sociales relacionadas con la discriminacin tnica y de gnero
y correlacionadas con el ingreso. En el caso de los pueblos originarios,22
las disparidades respecto de la poblacin no indgena entre pases, reas
geogrficas y grupos sociales se mantienen y, lo que es peor, en algunos
mbitos se profundizaron en los ltimos 15 aos. Ya se han ilustrado los
avances en el desarrollo social de la regin, entre otros el descenso de las tasas
de mortalidad infantil; en 2000, sin embargo, el promedio latinoamericano de
mortalidad infantil de los nios indgenas era de un 60% mayor que el de los
no indgenas: 48 por 1.000 nacidos vivos, en comparacin con 30 por 1.000.
La brecha es an ms alta cuando se trata del perodo que abarca hasta los
cinco aos de vida, en el cual la sobremortalidad asciende al 70% (CEPAL,
2006a). Son contundentes las diferencias de la mortalidad infantil indgena
entre pases: las ms altas probabilidades de morir en la infancia y en la niez las
presentan Paraguay (mortalidad infantil indgena de 72,1 por cada mil nacidos
vivos) y Bolivia (63,3 por mil). Las ms bajas tasas son las de Chile y Costa
Rica, de 11,5 por cada mil nacidos vivos. Adems, destaca la heterogeneidad en
materia de mortalidad infantil entre pueblos indgenas y pases; por ejemplo, la
probabilidad de morir antes de cumplir el ao de un nio quechua en Bolivia
quintuplica con creces la de un nio quechua en Chile (grficoIII.6).
22 Para un tratamiento comparativo de la situacin demogrfica de los pueblos indgenas en la regin ver
CEPAL (2006a). Los ltimos informes sobre desarrollo humano del PNUD de Bolivia y Guatemala estn
centrados en el tema indgena.
67
Captulo III Desigualdad, pobreza, vulnerabilidad y cohesin social
Grfico III.6
100
93
90 85
81
80 76
69
67 69
Tasa de mortalidad
70 64 63
59 58
60 56 55
52 51 53 53
51
50 46 47 45
43
41 40
40 37 37
29
30 24
19
20 15 16
12 12
10
0
Mapuche
Atacameo
Aymara
Quechua
Bribri
Cabcar
Misquito
Garifuna
Chort
Lenca
Tolupn
Embera
Wounaan
Kuna
Bugl
Ngbe
Costa
Amazonia
Sierra
Maya
Xinka
Chiquitano
Mojeo
Otro nativo
Guaran
Aymara
Quechua
Enhlet Norte
Pai-tavitera
Guaran occidental
Ava - Guaran
Nivacle
Mbya
a
ile
ca
ia
as
ay
al
do
m
liv
Ch
Ri
m
ur
gu
na
ua
Bo
te
nd
a
ra
Pa
Ec
ua
st
Ho
Pa
Co
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama social de Amrica Latina 2006
(LC/G.2326-P), Santiago de Chile, diciembre.
23 Varios pases latinoamericanos, sin embargo, no han alcanzado el acceso universal a la educacin
primaria, considerada un derecho y por tanto obligatoria. En efecto, a comienzos de esta dcada,
el 12% de los jvenes de 15 a 19 aos no haba completado ese ciclo bsico. En cuanto a la
educacin secundaria, alrededor del 55% de los jvenes de 20 a 24 aos de edad no alcanz 12
aos de educacin, mnimo necesario para tener alguna oportunidad de percibir ingresos que permitan
mantenerse fuera de la pobreza durante la vida adulta (vase Naciones Unidas, 2005, captulo III).
24 Dentro de las partidas destinadas a gasto social, las que tuvieron un mayor incremento durante los aos
noventa fueron las destinadas a educacin. Vase CEPAL (2005).
69
Captulo III Desigualdad, pobreza, vulnerabilidad y cohesin social
invertir para apoyar a los grupos ms pobres. En las dos ltimas dcadas se
agrega a todo lo anterior el efecto de los ciclos de expansin y contraccin
del crecimiento econmico, que se ha traducido en mayor concentracin
de los ingresos (Machinea y Hopenhayn, 2005).
El relativo desfase entre los dos principales mecanismos de inclusin
respondera, en el caso de la educacin, a su rpida expansin, a su
insuficiente calidad y a restricciones de la oferta de ciertas calificaciones
requeridas por la dinmica econmica. En el caso del empleo, el desfase
responde a la lentitud con que se ha expandido la oferta de puestos de trabajo
en relacin con la oferta de calificaciones, y a cambios en las condiciones
de contratacin que han tendido a crear ms inestabilidad y rotacin de la
poblacin entre distintas ocupaciones. Esto podra explicar el sentimiento
de inseguridad econmica e inconformidad que expresa una parte de la
poblacin. Como se indica ms adelante, en los sondeos de opinin este
sentimiento se manifiesta en una mala evaluacin de la situacin econmica
personal y familiar, y en la percepcin de que las condiciones de vida propias
son peores que las de los padres. Como se destaca en el captulo V, un pacto
de cohesin social debera contemplar, entre otros elementos, propuestas
que atiendan las demandas ciudadanas en estos mbitos cruciales para la
movilidad e inclusin social.
El rpido avance hacia la universalizacin de la educacin que
indudablemente debe seguir constituyendo un objetivo prioritario ha
tenido un inesperado efecto colateral: en cierta medida, la desigualdad entre
estratos sociales se ha convertido en una caracterstica endgena del sistema
educacional. Y algunas desigualdades que no eran tan evidentes han tendido
a expresarse en el deterioro de la calidad, bajos logros en el aprendizaje,
repeticin y desercin escolar temprana. Precisamente porque la educacin es
ahora ms incluyente, las diferencias entre los estudiantes de distintos estratos
sociales se han hecho ms visibles. As, lo que es claramente un avance la
expansin de la matrcula y la conquista progresiva de un derecho plantea
nuevos problemas que es preciso atender.25
En relacin con el empleo, la menor capacidad de las economas para
absorber el aumento de la oferta de recursos humanos de alta calificacin se
25 En pases donde el avance en el acceso a la educacin ha sido muy rpido y a partir de niveles iniciales
relativamente altos, el logro educacional de los hijos ha tendido a desvincularse del de los padres. En
esos trminos, un estudio reciente sobre movilidad social en Chile seala que: los hijos de personas
con menor nivel de escolaridad tambin pueden acceder a niveles superiores de educacin. Alrededor
de un tercio de las personas de entre 24 y 35 aos de edad que ingresan a estudios post secundarios
provienen de padres que solo cursaron la primaria (Torche y Wormald, 2004).
70
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
71
Captulo III Desigualdad, pobreza, vulnerabilidad y cohesin social
72
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
Grfico III.7
100
90
82 83
80 81 80
79 79
77
80 75
70
70
61
59
Porcentajes
58 58 58 57
60 54 55
50 53 53 54
52 51
50 50 50 50
40
30
20
10
0
1996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: Base de datos del Latinobarmetro 1996-2005 y cifras publicadas del Informe Latinobarmetro 2006.
73
Captulo IV Algunos factores subjetivos de la cohesin social: un enfoque basado en los sondeos de opinin
74
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
Captulo IV
A. A manera de prembulo
La permanencia de los mecanismos de exclusin social, la magnitud de
la poblacin excluida, as como la concurrencia de un gran nmero de
factores adversos que afectan a un mismo grupo de personas como
75
Captulo IV Algunos factores subjetivos de la cohesin social: un enfoque basado en los sondeos de opinin
76
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
77
Captulo IV Algunos factores subjetivos de la cohesin social: un enfoque basado en los sondeos de opinin
Recuadro IV.1
78
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
79
Captulo IV Algunos factores subjetivos de la cohesin social: un enfoque basado en los sondeos de opinin
Uruguay casi la mitad (47% como promedio) manifiesta acuerdo con ella.
Con excepcin de Nicaragua, en todos estos pases la percepcin negativa
acerca de la justicia se acentu entre los aos indicados, que coincidieron con
crisis econmicas. Tambin se insinan diferencias segn el origen tnico de
los entrevistados. En Bolivia, Guatemala y Per el porcentaje de poblacin
indgena8 que concuerda con esa afirmacin es significativamente ms bajo
(12, 7 y 17 puntos porcentuales, respectivamente). Es preciso retener esta
constatacin, porque las diferencias segn el origen tnico de la poblacin
se hacen ms significativas cuando se trata de actitudes y predisposiciones
de las personas, que constituyen factores subjetivos ms cercanos a los
comportamientos.
En cuanto a la eficiencia del sistema judicial, el Informe sobre desarrollo
humano de Chile de 1998 incluye resultados de una Encuesta nacional sobre
seguridad humana (CEP/PNUD, 1997) que sealan que 89% del total de
1.504 personas entrevistadas afirm tener poca o ninguna confianza en
que ante un hecho delictivo grave el o los culpables seran condenados en
un tiempo razonable. Slo 9% expres absoluta o bastante confianza al
respecto (PNUD, 1998).
Tambin es muy generalizada la percepcin de que no todas las personas
son iguales ante la ley. En efecto, frente a la pregunta de Latinobarmetro
Piensa usted que todos son iguales ante la ley o que no hay igualdad ante
la ley en el pas?, solo 24% de los encuestados afirma que todos son iguales
ante la ley. Cabe destacar la estabilidad de este porcentaje en los cuatro
aos en que ese sondeo de opinin incorpor esta pregunta (1996, 1997,
1998 y 2000), as como las escasas diferencias en las respuestas de acuerdo
con la edad y la educacin de los entrevistados, aunque los datos revelan
una percepcin de desigualdad ante la ley un poco ms acentuada entre la
poblacin con ms carencias.9 Tambin se constatan diferencias significativas
entre pases; en Costa Rica y Uruguay un mayor porcentaje de entrevistados
estima que hay igualdad ante la ley (37% y 45%, respectivamente), en tanto
que en Argentina y en Brasil esos porcentajes son muy inferiores al promedio
latinoamericano (13% y 11%, respectivamente).
Como se destaca ms adelante, esta apreciacin negativa acerca del
sistema judicial coincide con la tambin extendida falta de confianza en
8 Slo en el ao 2003, Latinobarmetro introdujo una pregunta sobre el idioma hablado (habla o no lengua
autctona), que se utiliz para evaluar la pertenencia a poblaciones indgenas.
9 La informacin sobre posesin de ciertos bienes de consumo permiti identificar a dos grupos extremos:
los carentes de ciertos bienes y servicios bsicos muy difundidos (agua potable, refrigerador o televisor)
y los que disponen de bienes de uso menos difundidos y suntuarios a los cuales accede un pequeo
grupo de la poblacin (computador, automvil o segunda casa para vacaciones). El primer grupo incluy
al 28,5% de las personas de la muestra, y el segundo al 32,5%.
80
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
81
Captulo IV Algunos factores subjetivos de la cohesin social: un enfoque basado en los sondeos de opinin
12 Para facilitar la redaccin se hace referencia a una visin o percepcin negativa; con ello se quiere
aludir al hecho de que esta percepcin no contribuye a mejorar el nivel de la cohesin social.
82
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
13 Esta pregunta ha tenido modificaciones a lo largo de los nueve aos en los que se ha formulado, y desde
2004 se le hace solo a quienes tienen trabajo. Para hacer comparables los datos se utiliz la propia
informacin del cuestionario sobre condicin de actividad, y solo se consideraron las respuestas dadas
por los entrevistados que se declaran ocupados.
83
Captulo IV Algunos factores subjetivos de la cohesin social: un enfoque basado en los sondeos de opinin
Grfico IV.1
56
2. Prdida de control del medio: El
trabajo no es garanta de xito 58
39
4. Normas mnimas: Los connacionales
son honrados 31
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
2002-2003 a 1996-1997
Fuente: Base de datos del Latinobarmetro 1996-2005, y cifras publicadas en el Informe Latinobarmetro 2006.
a
Los datos finales del indicador 1 corresponden al promedio 2004-2005, los del indicador 2 a 2002, los del indicador 4 a 2000-
2001, los del indicador 6 a 2001 y 2003, y los del indicador 7 a 1998 y 2000.
desde la perspectiva del capital social, incluye un juicio moral acerca del
grado de confianza que puede tenerse respecto de personas desconocidas.
Se distingue entre confianza generalizada o confianza social respecto
de personas o instituciones desconocidas sobre las cuales se dispone de
insuficiente informacin o experiencias para hacer un juicio, y la confianza
particularizada o interpersonal, referida a la confianza en personas que
se conoce a partir de lazos dbiles.14 En esta perspectiva, un elemento
bsico para el desarrollo de la confianza interpersonal es la participacin
en organizaciones y asociaciones cuyos miembros solo comparten algunos
intereses, es decir, en grupos de personas que tienen caractersticas
heterogneas. Esta participacin se propone como la base del aprendizaje
de la confianza social, porque al confiar en personas que solo se conoce
relativamente, el juicio moral involucrado puede hacerse extensivo a los
desconocidos (Herreros, 2004).
La desconfianza social, contrario sensu, se origina fundamentalmente en
la experiencia personal o ajena de que los otros no hacen lo esperado, que
no cumplen con las normas bsicas. De ah la extrema relevancia del anlisis
del apartado anterior, que muestra evidentes fracturas mayores en algunos
Grfico IV.2
51
Confianza en
54
la televisin
Confianza en las 45
Fuerzas Armadas 43
35
Confianza en la polica
37
36
Confianza en el
33
Poder Judicial
33
Confianza en
28
el Congreso
26
Confianza en los
20
partidos polticos
Desconfianza total
13
0 10 20 30 40 50 60
Porcentajes
2005-2006 1996-1997
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales a partir de los
microdatos del Latinobarmetro 1996-2005, y cifras publicadas en el Informe Latinobarmetro 2006.
14 La conceptualizacin de este tipo de confianza excluye los clsicos lazos fuertes basados en la
consanguinidad y relaciones de parentesco, la amistad o la convivencia prolongada, que suponen un
conocimiento global de las personas.
85
Captulo IV Algunos factores subjetivos de la cohesin social: un enfoque basado en los sondeos de opinin
86
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
2. Multiculturalismo y discriminacin
15 Aqu se destacan solamente las instituciones que fueron evaluadas de esta manera por ms de 50%
de los entrevistados. En sentido contrario, ms de 40% de las personas seala que los sindicatos y las
organizaciones sociales tienen menos poder del que deberan tener (PNUD, 2004a).
16 En esa perspectiva cabe analizar la Asamblea Constituyente recientemente instalada en Bolivia.
87
Cuadro IV.1
Amrica Latina (18 pases): poblacin indgena c. 1993-2000, tratados internacionales y derechos multiculturales y lingsticos, 2002
88
Poblacin estimada Porcentaje del total Convencin de Derechos constitucionales
Pueblos
Indgenas y Tribales Derechos Derechos
Pas Est. inferior Est.superior Est. inferior Est. superior Constitucin
(OIT No 169, 1989) a multiculturales lingsticos
(Millones) (Porcentajes)
Argentina 0,36 0,37 1,0 1,1 S 1853/1994 Dbiles No
Bolivia 4,12 5,65 55,6 76,2 S 1967/1994 S No
Brasil 0,25 0,33 0,2 0,2 S 1988 No No
El Salvador 0,09 0,60 1,6 10,6 No 1983/1992 No No Pero se respetan lenguas autctonas
Guatemala 4,95 7,13 49,6 71,5 S 1985 S S Las lenguas indgenas tienen estatus oficial en las reas donde
son habladas
Honduras 0,63 0,96 11,2 17,0 S 1982 No No
Mxico 8,70 13,42 9,5 14,7 S 1917/1992 S No Pero se promueven las lenguas indgenas
Nicaragua 0,16 0,33 3,6 7,4 No 1987/1995 S S Los idiomas de las comunidades de la costa atlntica son
oficiales en esas regiones
Panam 0,13 0,23 5,0 8,8 No 1972/78/83/93/94 S No Pero se conservan y difunden las lenguas aborgenes
Venezuela 0,32 0,47 1,4 2,1 S 1999 S S Las lenguas indgenas son de uso oficial para los indgenas y
(Rep. Bol. de) deben ser respetadas en todo el territorio
Recuadro IV.2
90
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
Fuente: Miguel Szkely, Un nuevo rostro en el espejo: Percepciones sobre la discriminacin y la cohesin social en Mxico,
serie Polticas sociales, N 128 (LC/L.2643-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL),
2006. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.06.II.G.169.
Se consideraron indgenas a las personas hablantes de lengua indgena y a las que se autoidentificaron como tales. Datos del
a
ltimo censo de poblacin de Mxico del ao 2000 indican que segn el criterio de autodefinicin de pertenencia, cerca de
6,1 millones de personas perteneceran a pueblos indgenas (6,3% de la poblacin total).
17 Sigue vigente la siguiente afirmacin sobre la regin hecha hace una dcada y que, desde un sentido ms
genrico, se entrecruza con los laberintos desde los cuales Octavio Paz se haba planteado el problema
de la identidad mexicana: Por nuestra propia precariedad sustancial nos hemos construido basados
en la negacin del otro; y esta negacin del otro es un cimiento en el imaginario latinoamericano: signo,
estigma, fantasma. La identidad basada en esta negacin siempre es una identidad postergada: el criollo es
no-indio, pero eso no lo hace europeo; su compulsin a huir de la diferencia le impide ver la diferencia fuera
y dentro de s, con lo cual niega parte de su propio ser. En el caso del indio, la diferencia queda tambin
bloqueada en su subjetividad, pues se la padece como agresin, privacin o avasallamiento. La dialctica
de integrados y excluidos, tan mentada en las sucesivas crisis de modernizacin, parecera encontrar su
tronco materno en esa originaria negacin del otro (Caldern, Hopenhayn y Ottone, 1996, p. 71).
91
Captulo IV Algunos factores subjetivos de la cohesin social: un enfoque basado en los sondeos de opinin
3. La solidaridad social
Recuadro IV.3
92
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
93
Captulo IV Algunos factores subjetivos de la cohesin social: un enfoque basado en los sondeos de opinin
Total 54 Total 61
0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100
94
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
Por otro lado, los pases donde la poblacin percibe mayor solidaridad
social de los dems son los ms fortalecidos en la institucionalidad de la poltica
social, con una lucha ms activa contra la pobreza y donde se expresa, en
general, ms confianza.19 Sin embargo, no queda claro que la percepcin positiva
sobre el grado de solidaridad de los dems vaya acompaada por una valoracin
favorable de la subordinacin de los intereses propios al bien comn.
A la luz de la informacin descrita sobre confianza y solidaridad, cabra
preguntarse si alguna fractura social est minando la solidaridad social o
la confina exclusivamente a la colaboracin en comunidad, y si esta fractura
est ligada especficamente con la exclusin social y la discriminacin.
En el grfico IV.4 se ilustra una tendencia contraria a lo que el sentido
comn esperara en cuanto a una actitud favorable a la solidaridad social,
valindose del indicador de rechazo a la frase: Los impuestos deberan ser
lo ms bajos posible, aun si disminuye el gasto social. Dado que el indicador
corresponde en s a la valoracin de un juicio sobre los impuestos, cabra esperar
que el mayor rechazo a esta afirmacin debera encontrarse entre la poblacin
ms excluida (con menor nivel de instruccin, con menor acceso a bienes, ms
discriminada), y mayor apoyo entre las personas en mejor posicin social.
Grfico IV.4
45
40
34 33 34
35
29 28 30
30
26 26 25
25 23
22
18 18
20
15
11
10
0
Hasta Hasta Desde Poblacin Poblacin Poblacin Habla Habla Habla Habla Habla Habla Habla Habla
primaria secundaria secundaria con sin con acceso lengua espaol lengua espaol lengua espaol lengua espaol
completa incompleta completa carencias carencias a bienes autctona autctona autctona autctona
materiales materiales suntuarios
bsicas bsicas
Amrica Latina Amrica Latina Bolivia Guatemala Paraguay Per
19 Cabe mencionar que en 1997 el PNUD en Chile y el Centro de Estudios Pblicos (CEP) realizaron la
Encuesta nacional sobre seguridad humana, sobre la base de una muestra representativa de 1.504
personas. El 63,8% estuvo de acuerdo con la afirmacin Es difcil que hagan algo por los dems sin
esperar algo a cambio, y un 76,1% estuvo de acuerdo con que Las personas no consideran a los dems
con tal de conseguir sus objetivos (PNUD, 1998). Tras esto subyace una percepcin del alto grado de
orientacin instrumental de la conducta de los dems, contraria a la gratuidad, a la solidaridad.
95
Captulo IV Algunos factores subjetivos de la cohesin social: un enfoque basado en los sondeos de opinin
Sin embargo, se aprecia una situacin inversa: las personas con mayor
nivel de instruccin son relativamente ms favorables al gasto social o a
los impuestos: 34% entre quienes completaron la educacin de segundo o
mayor nivel, frente a solo 23% de quienes terminaron de cursar la enseanza
primaria. Las personas con mayor acceso a bienes son ms favorables (33%
de quienes tienen bienes suntuarios frente a solo 22% de quienes tienen
carencias materiales bsicas). La poblacin de origen no indgena es ms
favorable que la indgena; en promedio para los pases donde se hizo esta
distincin, es de 29% frente a 18%.
En este sentido, es notable el bajo sentimiento solidario en la regin
cuando estn en juego recursos materiales propios (28%), explicable en parte
por el rechazo mismo a los impuestos. Por otro lado, es probable que las
tendencias observadas se asocien precisamente a la exclusin social, porque
esta exclusin se expresa tambin en la no participacin, como beneficiario,
de los mecanismos de solidaridad institucional, de movilidad social, y de
deliberacin pblica y poltica. Muchas veces el Estado no est presente,
o solo lo est para recaudar (aunque sea con impuestos indirectos). As,
los ms pobres, las personas con un menor nivel de formacin, y los ms
discriminados tenderan a tener menos confianza y a ser menos solidarios
hacia su sociedad, al menos en lo referido a impuestos, lo que reforzara su
individualidad y su pertenencia comunitaria. Por su parte, una visin activa
acerca de la injerencia en el medio social20 capacidad de influir y mayor
nivel de bienestar familiar y en menor medida la educacin, relacionada
a su vez con el primero son factores importantes que influyen en la
predisposicin favorable a los impuestos. Otro factor, que est en alguna
medida asociado, sera la confianza social hacia las personas. Por ltimo, es
interesante constatar que la mejor predisposicin frente a los impuestos se
asocia con la valoracin positiva de la democracia (vase modelos estadsticos
utilizados en el recuadro IV.5).
20 Medida por el rechazo a la frase Entre eleccin y eleccin lo nico que puede hacer alguien como yo
es mirar y esperar.
96
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
21 En palabras de Weber, a partir de una racionalidad con arreglo a fines y no a valores, a pesar de estar
en juego los valores mencionados de la libertad y la justicia.
97
Captulo IV Algunos factores subjetivos de la cohesin social: un enfoque basado en los sondeos de opinin
98
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
Grfico IV.5
Porcentaje de participacin
40 40
Porcentaje de participacin
35 34
32 35
30 31
28 29 29 29
30 30
26 26
25 25 24 23
22 23 22 22 22 22
21 21
20 20
35 32
15 28 28 15
25 27
25 24 23 24 23
10 10
15 15 16 15 16 15 16 15 15 16 16
5 5
0 0
Total
Quintil I
Quintil V
Rural
Urbano
Hombres
Indgena
Mujeres
25 a 34 aos
50 a 64 aos
No indgena
Quintil I
Quintil V
Rural
Urbano
Hombres
Mujeres
Indgena
25 a 34 aos
50 a 64 aos
Total nacional
No indgena
Porcentaje de participacin
40 40
35 35
30 30
24
25 25
19 18
20 17 18 17 20
15 15
15 12 12 15
11 11 11 11 11 11
10 10 9 10 10 9
10 10
16 15
12 13 13 11
5 11 9 8 9 9 10 5 8 10
7 8 8 8 8
8 7 7
0 0
Quintil I
Quintil V
Rural
Urbano
Hombres
Mujeres
25 a 34 aos
50 a 64 aos
Indgena
Total nacional
No indgena
Quintil I
Quintil V
Rural
Urbano
Hombres
Mujeres
25 a 34 aos
50 a 64 aos
Indgena
Total nacional
No indgena
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las
encuestas realizadas en hogares de los respectivos pases. Los pases estn ordenados de acuerdo con su nivel de PIB per
cpita. El valor superior de la barra indica el porcentaje de personas que participan, y el inferior el porcentaje de personas que
participan en organizaciones comunitarias y en organizaciones y comunidades con orientacin religiosa.
a
En este pas se solicita a los entrevistados que indiquen cul es el tipo de organizacin a la que dedican ms tiempo; en
los restantes casos, se indaga por la participacin simultnea en diferentes organizaciones. En estos casos, se privilegi
en primer lugar la participacin en comunidades religiosas, luego en otro tipo de organizaciones comunitarias (juntas de
vecinos, centros de madres, clubes deportivos, entre otros), despus en organizaciones funcionales (sindicatos, asociaciones
gremiales, asociaciones de regantes, cooperativas, entre otros) y finalmente en organizaciones polticas. Por ejemplo, en
Nicaragua, las personas que participan exclusivamente en organizaciones funcionales son el 2,4%; si se considera el total
de personas que participan en estas organizaciones, independiente de sus otras participaciones, el valor llega a 3,3%. En
Paraguay, estos valores son de 3,9% y 4,6% respectivamente, y en Per de 6,0% y 7,3%.
b
Tanto en 2001 como en 2003 se pregunta sobre la participacin social. Sin embargo, la encuesta de 2003 no incluy
informacin sobre origen tnico ni participacin en comunidades religiosas. En 2001 no se indag sobre la participacin en
organizaciones polticas. En el grfico se imput la proporcin de participantes en estas ltimas organizaciones a partir de la
informacin de 2003.
c
En este pas no se indaga la participacin poltica.
99
Captulo IV Algunos factores subjetivos de la cohesin social: un enfoque basado en los sondeos de opinin
100
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
101
Captulo IV Algunos factores subjetivos de la cohesin social: un enfoque basado en los sondeos de opinin
2. Valoracin de la democracia
En el captulo Cmo ven los latinoamericanos a su democracia (PNUD,
2004c), se afirma que el apoyo que los ciudadanos dan a la democracia es
un componente clave de la sustentabilidad del sistema. Ese apoyo, que se
manifiesta en la aceptacin voluntaria por parte de los ciudadanos de las
principales instituciones democrticas, de los procedimientos de renovacin
del poder poltico y de las formas de lograr acuerdos mediante ellos, es un
componente importante de la cohesin social, porque refleja el acuerdo
bsico sobre los mecanismos que permiten alcanzar otros acuerdos (o
pactos) en cuanto a las reglas aceptadas mayoritariamente, y que les otorgan
legitimidad.
El grado de preferencia por la democracia frente a otros sistemas de
gobierno y la satisfaccin general de las personas con respecto de ella y a
su funcionamiento influyen en la capacidad de los Estados para concertar
voluntades frente a acuerdos que alteran de manera significativa y estable
la distribucin de los recursos entre distintos grupos de la sociedad, entre
los contribuyentes netos y los beneficiarios. Tanto el documento
mencionado como Latinobarmetro y Eurobarmetro ofrecen importantes
indicios de estas actitudes y percepciones.
La primera de las fuentes mencionadas analiza la fragilidad de la
preferencia por la democracia frente a otros sistemas de gobierno en los
pases latinoamericanos. Utilizando una batera de indicadores incorporados
en la ronda 2002 de Latinobarmetro y datos para 1996, el estudio destaca
en primer lugar una disminucin de 61% a 57% en el total de entrevistados
que manifestaron preferir la democracia frente a cualquier otro rgimen.
Esta preferencia por la democracia por parte de solo algo ms de la mitad
de los ciudadanos no necesariamente implica un firme apoyo a esta forma de
gobierno. A partir de varias preguntas, que fueron incorporadas especialmente
a Latinobarmetro en 2002, se puede afirmar que buena parte de las
personas que manifiestan su preferencia por la democracia tiene actitudes
contrarias a algunas reglas bsicas de este rgimen. Aproximadamente una
de cada tres opina que la democracia puede funcionar sin instituciones como
el parlamento y los partidos polticos (PNUD, 2004c, p. 132).
Entre las conclusiones se destacan las orientaciones hacia la democracia
en la regin, basadas en un ndice de apoyo al sistema democrtico que
considera tres factores y 11 indicadores.25 Mediante este ndice se identificaron
tres orientaciones principales en torno a las cuales se agrupan las opiniones
de los latinoamericanos: los demcratas, los ambivalentes y los no
25 Para una breve descripcin de los indicadores que componen el ndice, vase PNUD (2004c), notas 75
y 76 de las pginas 132 y 133.
102
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
demcratas. Los primeros son quienes en todos los asuntos consultados dan
respuestas favorables a la democracia y la prefieren ante cualquier otra forma
de gobierno, al tiempo que apoyan las reglas democrticas en la gestin de
gobierno, incluso en pocas de dificultades. Los segundos tienen opiniones
ambiguas, si no contradictorias. Son en general coherentes con concepciones
delegativas de la democracia. Estn en principio de acuerdo con ella,
pero creen vlido que se tomen decisiones antidemocrticas en la gestin
de gobierno si, a su juicio, las circunstancias lo ameritan. En consecuencia,
en algunos temas comparten las opiniones de los demcratas y en otros, las
de los no demcratas. Los no demcratas son quienes en todos los asuntos
consultados expresaron opiniones contrarias a la democracia. En particular,
opinan que el desarrollo del pas es una meta ms importante que preservar
la democracia, y no creen que el sistema democrtico sea indispensable para
alcanzar el desarrollo econmico.
De acuerdo con dicho ndice, 43% de los latinoamericanos se
clasific como demcrata; 26,5% como no demcrata y 30,5% como
ambivalente. Dos conclusiones son particularmente relevantes a los
efectos de proponer y concretar pactos sociales. La primera es que si los
pactos han de basarse necesariamente en una aprobacin mayoritaria y
especialmente en la disposicin a apoyarlo de parte de quienes valoran
ms positivamente la democracia (los clasificados en el estudio como
demcratas), entonces hay que tener en cuenta que los demcratas
fueron la orientacin ms extendida entre los latinoamericanos, pero no
alcanzaron a formar una mayora. Sumaron el 43% de los consultados en
los 18 pases de Amrica Latina. Por eso, la existencia de una mayora que
respalde a la democracia depende de la capacidad de los demcratas para
atraer a sus posiciones a los ambivalentes (PNUD, 2004c, p.140).
El estudio brinda seales acerca de la importancia que tienen los
logros educacionales y las posibilidades de movilidad social ascendente en
las percepciones sobre la democracia. La insercin social de las personas
que sustentan una orientacin determinada es heterognea, ya que no
pertenecen mayoritariamente a un grupo o clase social. Las valoraciones y
orientaciones hacia la democracia son tambin heterogneas, pero hay ciertas
caractersticas de las personas que se asocian a una orientacin positiva hacia
la democracia y otras a una ms negativa. En efecto, el estudio constat
que: las personas con educacin superior (completa o incompleta) son ms
proclives a ser demcratas y que no hay, en cambio, mayores diferencias
entre las personas con educacin primaria y secundaria; los demcratas
han experimentado mayor movilidad educativa en relacin con sus padres;
hay una mayor presencia relativa de jvenes entre los no demcratas; los
no demcratas son, en promedio, personas que perciben haber registrado
103
Captulo IV Algunos factores subjetivos de la cohesin social: un enfoque basado en los sondeos de opinin
26 Tanto en Amrica Latina como en Europa el porcentaje de satisfaccin con la democracia presenta
diferencias muy apreciables entre los pases: ms de 40 puntos porcentuales entre Uruguay y Guatemala
(78% y 34%, respectivamente) y ms de 50 puntos porcentuales entre Dinamarca y Portugal (92% y
36%).
104
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
Grfico IV.6
Per 43 54
Francia
Honduras 40 52
Alemania
Brasil 39
40
Italia
Paraguay 36
36
34 Portugal
Guatemala
Amrica 52 Unin 56
Latina a Europea b
0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100
100
90
80
Porcentajes de personas satisfechas
70
61 63 62
58 58 59 57 56
60
53
47 48 58 57
47 55
50
53 52 52
47
40
30
20
10
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulados de Latinobarmetro 1996-
2005 y Eurobarmetro 1995-2005.
a
El promedio regional no incluye Repblica Dominicana.
b
Los datos iniciales corresponden al promedio de los aos 1995 y 1997.
c
Promedio de mediciones de otoo y primavera en 1999, 2000, 2003 y 2004.
105
Captulo IV Algunos factores subjetivos de la cohesin social: un enfoque basado en los sondeos de opinin
106
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
100
89
90 85
80 80 81 81
79 78
80
73 74 74
73 71 71 71
70 67
66
58
Porcentajes
60
50
50 46 46
42 41
39 39
40
33 32
30 28
30
20
10
0
1996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005
107
Captulo IV Algunos factores subjetivos de la cohesin social: un enfoque basado en los sondeos de opinin
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), La democracia en Amrica Latina. Hacia
una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Buenos Aires, Argentina, 2004, 2a edicin.
a
Los datos se refieren a las elecciones legislativas para la cmara baja o nica, salvo Ecuador, que registra
la primera ronda de elecciones presidenciales. Las cifras de Mxico son de los distritos de representacin
proporcional de la cmara baja.
108
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Buenos
Aires, 2004 [en lnea] http://www.paralibros.com/catalogo/31181.htm, http://www.cne.gov.ve/estadisticas/e001.pdf, http://
centralamerica.ms.dk/articles/Spanish/abstencion.htm y http://www.participa.cl/Documentos/ABSTENCION%202005.pdf.
109
Captulo IV Algunos factores subjetivos de la cohesin social: un enfoque basado en los sondeos de opinin
Recuadro IV.5
ni
i=1
n in
i =1
i
i=1
110
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
Regresin p exp( 0 + 11 + 2 2 + n n )
logstica: 1)1) log = 0 + 1 1 + 2 2 + n n 2)2) p =
1 p 1 + exp( 0 + 11 + 2 2 + n n )
111
Captulo V Oportunidades, capacidades y proteccin: tres pilares de la cohesin social
112
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
Captulo V
114
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
115
Captulo V Oportunidades, capacidades y proteccin: tres pilares de la cohesin social
116
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
118
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
119
Captulo V Oportunidades, capacidades y proteccin: tres pilares de la cohesin social
9 Solo a modo de ejemplo: para un total de 18 pases considerados de la regin, por lo menos uno de
cada cuatro jvenes de la cohorte de 15 a 19 aos pertenecientes al 20% ms pobre de los hogares
no logr terminar la enseanza primaria. En el caso de los jvenes del estrato superior (quintil ms alto)
la proporcin correspondiente es, en promedio, uno de cada 25. Mientras el decil ms pobre tiene
un promedio ponderado de 3,1 aos de escolaridad, el promedio del decil ms rico es de 11,4 aos
(CEPAL/UNESCO, 2005).
122
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
124
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
125
Captulo V Oportunidades, capacidades y proteccin: tres pilares de la cohesin social
126
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
128
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
129
Captulo V Oportunidades, capacidades y proteccin: tres pilares de la cohesin social
Visto de esta forma, una clave para evaluar las polticas sociales y
los Estados sociales sera determinar cmo responden a las dinmicas de
riesgos y a su distribucin social. La cohesin se debilita cuando existe la
percepcin de que en la proteccin frente a riesgos hay una ciudadana de
primera categora y otra de segunda, que al perpetuar dicha jerarqua
entre generaciones, adquiere un carcter estamental. Por el contrario, cuando
el Estado y la sociedad crean mecanismos de resguardo que reducen el
efecto de eventos catastrficos en el bienestar de las familias, se fortalece la
percepcin de pertenencia a la sociedad.
En cuanto a la exclusin, hay que subrayar que el mercado de
aseguramiento opera mediante mecanismos de descreme, es decir, las
aseguradoras privadas excluyen o hacen pagar altos precios por las plizas
a quienes por su edad, condicin de salud u otros factores, representan
mayores costos. A lo que se suman las fuertes asimetras de informacin,
donde los asegurados no son capaces de comprenderla fcilmente: por
ejemplo, qu gama de prestaciones abarca una pliza de seguro y qu precio
tiene y, en caso de un evento, en qu gastos adicionales deber incurrir. Estos
rasgos son constitutivos del mercado de aseguramiento y dificultan o, en
el peor de los casos, imposibilitan que las personas encaren sus riesgos de
manera individual segn sus ingresos. Esta realidad afecta de manera aguda
y acuciante a las personas de bajos ingresos e incluso a las de medianos o
altos ingresos, cuando incurren en gastos catastrficos dados los costos
de una enfermedad, por ejemplo. De all se desprende la importancia y el
sentido que tiene el aseguramiento social en la cohesin.
La accin del Estado respecto del aseguramiento y los sistemas
contributivos de carcter obligatorio, que constituyen formas de proteccin
colectiva de riesgo (pools de riesgo) y que permiten a los sujetos encarar
sus riesgos individuales de manera colectiva se denomina mecanismos de
diversificacin de riesgos. El aseguramiento pblico, el aseguramiento social
con mecanismos de financiamiento obligatorio que puede realizarse con
aseguradores pblicos o privados y las regulaciones pblicas que impiden el
descreme del mercado y garantizan la diversificacin de contingencias, son
frmulas para evitar la seleccin de riesgo. Adems mejoran la eficiencia de
estos mercados, al propiciar la estabilidad del aseguramiento (Sojo, 2003).
Para expresarlo en trminos afines a la cohesin social, estas frmulas
permiten participar de una comunidad de proteccin para enfrentar
contingencias.
Los sistemas de proteccin social debieran sustentarse en mecanismos
de solidaridad, basados en transferencias de unos a otros. Cuando se opta por
130
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
11 En el marco de las reformas pro mercado, las prestaciones sociales contributivas fueron sujetas a
contratos de naturaleza individual, excluyendo as de los beneficios a quienes, por la precariedad de su
empleo, no podan cumplir con sus obligaciones contributivas. A la postre, la inequidad se reprodujo en
el propio sistema de proteccin social. Para superar desequilibrios actuariales y aumentar la cobertura de
los sistemas de proteccin, las reformas de los aos noventa muchas veces enfatizaron incentivos para
fortalecer en el nivel de los contratos individuales la relacin entre esfuerzos contributivos y proteccin.
Con ello se exacerbaron las brechas de cobertura de los sistemas, restndole fuerza a los mecanismos de
solidaridad. Tras un exhaustivo anlisis de la baja cobertura que han acarreado estos diseos, la CEPAL
sugiere un nuevo contrato social basado en el disfrute efectivo de los derechos sociales.
131
Captulo V Oportunidades, capacidades y proteccin: tres pilares de la cohesin social
12 Se trata de una reforma compleja desde el punto de vista poltico, ya que estn en juego varios elementos
de solidaridad: el pilar solidario se propone a lo largo de todo el sistema reformado y de forma solvente
en trminos actuariales. Tambin se ha planteado otorgar una pensin universal bsica (PUB) a quienes
no tienen historia contributiva o tienen cierto techo de ingresos, lo que implica crear un fondo solidario.
Adems se plantea garantizar un complemento a la pensin contributiva producto del ahorro individual,
para compensar las insuficiencias y discontinuidades de las contribuciones (Uthoff, 2007).
133
Captulo V Oportunidades, capacidades y proteccin: tres pilares de la cohesin social
Grfico V.1
12
Personas dependientes / trabajadores formales
10 BOL97
BOL02
HON02
PAR02
NIC97 GTM97 Necesidades
8 HON97
NIC02 DOM02
GTM02
PER97
SLV02
6
SLV97
PER02
DOM97 MEX97
CHL02 URY02
PAN02
CRI97 VEN97
PAN97 VEN02 ARG02
4 BRA97
CRI02 ARG97
BRA02 CHL97 URY97
Brecha de Estado de bienestar MEX02
0
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000
Fuente: A. Uthoff, C. Vera y N. Ruedi, Relacin de dependencia del trabajo formal y brechas de proteccin social en Amrica
Latina y el Caribe, serie Financiamiento del desarrollo, N 169 (LC/L.2497-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2006.
Grfico V.2
8
70
60 27
Porcentajes
40
30
47
20
36
Biparental con hijos;
10 el cnyuge no trabaja
0
1990 2003 / 2004
Biparental con hijos; el cnyuge no trabaja Biparental con hijos; el cnyuge trabaja
Biparental sin hijos; el cnyuge no trabaja Biparental sin hijos; el cnyuge trabaja
Monoparental con jefatura masculina Monoparental con jefatura femenina; la mujer no trabaja
Monoparental con jefatura femenina; la mujer trabaja
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas
de hogares.
13 Martnez y Camacho (2005) realizaron un anlisis sobre la infraestructura del cuidado en la regin y en
Mora, Moreno y Rohrer (2006) se resea el debate en Amrica Latina sobre polticas conciliatorias.
136
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
138
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
1. El dilema tributario
El financiamiento del gasto social depende de dos vectores fundamentales:
el primero es la estructura del mercado de trabajo. Solo una fraccin de
trabajadores accede a empleos protegidos, con servicios sociales en calidad de
contribuyente. El resto miembros de su familia no comprendidos por las
prestaciones o trabajadores no insertos en sistemas contributivos deber
recurrir a la oferta del sistema pblico, a la propia familia o al mercado
(Esping-Andersen, 1996 y 2000). Esta heterogeneidad puede dimensionarse
contrastando la proporcin de trabajadores formales con la de aquellos
que no acceden a este tipo de empleo (jvenes, inactivos, desempleados o
trabajadores informales y adultos mayores). El segundo vector crucial es
la carga impositiva, con la que el Estado no solo puede cubrir brechas de
proteccin frente a riesgos en sectores ms vulnerables, sino contar con ms
o menos financiamiento para polticas sociales que contribuyan a la mayor
cohesin, sobre todo cuando tienen un efecto positivo en la igualdad de
oportunidades y en la universalizacin del acceso a servicios.
En Amrica Latina la carga impositiva alcanza en promedio al 17% del
PIB, muy por debajo del 41% de la Unin Europea, del 36% de la OCDE y
del 26% de Estados Unidos. El nivel de imposicin es muy bajo en la regin,
exceptuando algunos pases como Brasil. La situacin en general es muy
dispar, ya que pases pertenecientes a la misma regin tienen entre s casi las
mismas diferencias en la tributacin que existen entre los pases desarrollados
139
Captulo V Oportunidades, capacidades y proteccin: tres pilares de la cohesin social
Grfico V.3
30
25
En porcentajes del PIB
20
15
10
5
1980 1990 2000 2005 b
Fuente: J.C. Gmez Sabaini, Cohesin social, equidad y tributacin. Anlisis y perspectivas para Amrica Latina, serie
Polticas sociales, N 127 (LC/L.2641-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL),
2006. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.06.II.G.167.
a
La presin tributaria incluye contribuciones a la seguridad social. La de cada pas se ponder por el respectivo PIB a partir de
la serie en dlares corrientes que elabora la CEPAL.
b
Datos preliminares.
140
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
14 Una discusin importante en Brasil versa precisamente sobre la calidad de la alta imposicin tributaria
y sus efectos adversos en la competitividad. Al respecto ver Afonso (2007).
141
Captulo V Oportunidades, capacidades y proteccin: tres pilares de la cohesin social
142
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
Grfico V.4
Amrica Latina: prociclicidad del gasto pblico social total, 1991-2003
16
14
12
10
Tasa de variacin anual
-2
-4
-6
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama social de Amrica Latina 2005 (LC/G.2288-P),
Santiago de Chile, 2005, captulo II.
Dicho de otro modo, los gobiernos deben aplicar reglas fiscales que, al
ahorrar en las buenas pocas, les permita prepararse para las malas, lo que
exige al menos dos pasos: i) asegurar la estabilidad, situando las finanzas
pblicas en una trayectoria sostenible; y ii) lograr que la poltica fiscal juegue
un papel contracclico que permita disminuir la volatilidad agregada. El
primer paso implica ahorrar y acumular reservas para tiempos difciles; el
segundo, crear una herramienta de autoaseguramiento mediante reglas de
supervit estructural (Arenas de Mesa y Guzmn, 2003).15
La selectividad debe hacer ms eficaz el principio de universalidad
de la poltica social, asignando recursos que permitan superar formas
especficas de exclusin o barreras de acceso (CEPAL, 2000, pp. 32 y 33).
Para incrementar la equidad en la asignacin de recursos, es crucial mejorar
los programas focalizados. Desde la perspectiva de la proteccin social, es
15 Para el caso chileno, la regla establece que ante una estimacin de la trayectoria del PIB potencial, el fisco
debe siempre mantener un supervit equivalente al 1% de ese PIB, de modo que, cuando la economa
crece por sobre el PIB potencial, el Estado ahorra y cuando lo hace por debajo, el Estado gasta ms.
143
Captulo V Oportunidades, capacidades y proteccin: tres pilares de la cohesin social
144
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
Grfico V.5
Amrica Latina: evolucin de los principales componentes Amrica Latina (nueve pases): distribucin del gasto
del gasto social, como porcentajes del PIB regional social en educacin y sus componentes, y de la
distribucin del ingreso primario por quintiles de ingreso
(en porcentajes)
18 100
Incremento
2,3
16
15,1
13,8 80
14
12,8 Educacin
60
Incremento
10
2,3
Salud
8 7,5
Incremento 6,6 40
0,8
6 Seguridad
Incremento 5,2 social
4,1 -0,2 Incremento
4 3,6 -0,3
3,3 3,1 2,9 20
2,8
2 Distribucin del
1,2 0,9 ingreso primario
0,9
0 0
Gasto social Gasto en Gasto en Gasto en Gasto en 0 20 40 60 80 100
total educacin salud seguridad y vivienda y
asistencia otros Porcentaje acumulado de poblacin
social
1990-1991 1996-1997 2002-2003
Amrica Latina (nueve pases): distribucin del gasto Amrica Latina (nueve pases): distribucin del
social y sus componentes, y de la distribucin del ingreso gasto social en asistencia y promocin social, y de la
primario por quintiles de ingreso distribucin del ingreso primario por quintiles de ingreso
(en porcentajes) (en porcentajes)
100 100
Asistencia
Educacin social
primaria
80 80
Porcentaje acumulado de gasto
Porcentaje acumulado de gasto
Educacin 60
60
total
Educacin
secundaria
40 40
20 Distribucin del 20
ingreso primario
Distribucin del
Educacin ingreso primario
terciaria
0 0
0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama social de Amrica Latina 2005 (LC/G.2288-P),
Santiago de Chile, 2005, captulo II.
145
Captulo V Oportunidades, capacidades y proteccin: tres pilares de la cohesin social
146
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
Captulo VI
148
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
149
Captulo VI Hacia un contrato de cohesin social
8 Del bagaje de la filosofa poltica sobre la comprensin del trmino contrato, como puede inferirse, esta
perspectiva adopta la concepcin contempornea de contrato relacional, que en varios sentidos dista
de la teora contractual tradicional. Por razones de espacio y nfasis, las distinciones entre ambas teoras
no se exponen ac y se remite a Courtis y Espejo (2007) de donde se toman los planteamientos.
150
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
151
Captulo VI Hacia un contrato de cohesin social
152
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
153
Captulo VI Hacia un contrato de cohesin social
10 Hirschman (1977) prevena respecto de una restriccin semejante hace algunos aos al plantear las
limitaciones de la salida de la comunidad a la que se pertenece.
11 Vase Roberto Gargarella (2000), pp. 285-293 y (2005), pp. 13-48.
154
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
12 Respecto del derecho de huelga como forma de autotutela de los derechos de los trabajadores, vase
Baylos (1987) y (1991), cap. 4.
13 Entre ellas, la extensin subsidiaria del reclamo judicial a otras personas consideradas solventes, la
demostracin de existencia de bienes o valores para afrontar un potencial reclamo y el establecimiento
de procedimientos privilegiados de reclamo, como los ttulos ejecutivos, que limitan los campos de
posible discusin ante un reclamo judicial.
14 Un tratamiento ms amplio de esta cuestin puede encontrarse en Vctor Abramovich y Christian Courtis (2006),
cap. 3, donde con algunas modificaciones se siguen los lineamientos establecidos por Luigi Ferrajoli y
Gerardo Pisarello. Vanse Luigi Ferrajoli (2002) pp. 37-72 y Gerardo Pisarello (2003a), pp. 23-53, y (2003b)
pp. 137-262 y (2004) pp. 363-386. En un sentido similar, Manuel Aragn (1995), pp. 67-89.
155
Captulo VI Hacia un contrato de cohesin social
15 Amartya Sen concluye que las hambrunas de gran magnitud durante los siglos XIX y XX se produjeron
en pases sin libertad de prensa, carentes de una esfera pblica independiente de la estatal y de canales
de participacin y crtica poltica. Vase Sen (1982) y (2000).
16 No se expone la amplia gama de complejidades de las garantas respecto de la tutela de los derechos de
los ciudadanos, que tambin son vitales respecto de las garantas polticas y jurisdiccionales, las garantas
de tipo institucional y extrainstitucional y las garantas sociales. Al respecto, vase una apretada sntesis
en Courtis y Espejo (2007) y Abramovich y Courtis (2006).
156
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
sociales que han sido desaventajados histricamente, como las mujeres, los
indgenas, los nios, los adultos mayores y las personas con discapacidad,
entre otros. Recientemente, tambin se ha tendido a fortalecer el sistema de
controles mediante la creacin de rganos de contralor novedosos, como la
institucin del ombudsman o defensor del pueblo, o de instituciones pblicas
que brindan auditora financiera independiente.
Proveer partidas presupuestarias adecuadas es crucial como garanta
poltica y econmica de los derechos sociales: ello pone de manifiesto el rango
que los poderes polticos efectivamente asignan a la implementacin de sus
obligaciones en esta materia. Como se ha visto, segn la arquitectura especfica
de los sistemas de proteccin social y de la poltica social, estos recursos
se combinan adems con los provenientes de contribuciones obligatorias
solidarias. Ya se hizo mencin del tema al plantear la agenda de polticas para
la cohesin social y en el siguiente apartado de este captulo se complementar
el tema del financiamiento desde la perspectiva del contrato.
Por su parte, las llamadas garantas jurisdiccionales otorgan a los titulares
de derechos la capacidad de someter denuncias de incumplimiento de las
obligaciones que surgen como contrapartida de esos derechos ante un poder
independiente de los sujetos obligados sean estos pblicos o privados y,
dado el caso, confieren competencia a ese poder independiente para forzar
el cumplimiento y establecer reparaciones o sanciones.17 Se trata de garantas
secundarias, es decir, que entran en juego solo cuando los poderes encargados
de concretar e implementar derechos incumplen con su obligacin; recin
entonces cobra sentido la posibilidad de reclamo judicial.
Desde este punto de vista, la metfora contractual aplicada a la
legitimacin del poder estatal no se aparta significativamente del espacio que
ocupa la judicialidad en el terreno tradicional de los contratos entre individuos.
Es decir, que la solucin de controversias vinculadas con incumplimientos
alegados debe iniciarse con el dilogo entre los contratantes ya que el litigio
judicial por su carcter contencioso insume costos y tiempo y es adecuado
solo cuando no es posible una solucin por otra va.
Una preocupacin central de la teora jurdica contempornea ha sido,
justamente, la efectividad de las garantas jurisdiccionales, particularmente
cuando el Estado incumple o viola derechos fundamentales. Tambin se
17 Tradicionalmente, esta funcin es cumplida por el poder judicial, aunque pueden existir otras formas de
garanta jurisdiccional, como tribunales administrativos, tribunales arbitrales, cortes internacionales u otras
autoridades que administren mtodos no judiciales de resolucin de conflictos, que deben garantizar
la imparcialidad y la independencia respecto de las partes en conflicto. Vanse Abramovich y Courtis
(2002), pp. 37-47; Ferrajoli (2000), pp. 39-46, y Pisarello (2003b), pp. 155-252.
157
Captulo VI Hacia un contrato de cohesin social
18 En este marco cobran tambin sentido los indicadores de cohesin social que fueron analizados en el
cap. II.
158
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
160
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
161
Captulo VI Hacia un contrato de cohesin social
21 Sobre pasivos contingentes, vase la nota 16 del captulo V del presente libro.
162
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
163
Captulo VI Hacia un contrato de cohesin social
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Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
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