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Feldfeber y Gluz PDF
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M F **
N G ***
E
A:
1990 ,
ABSTRACT: This paper analyzes the education policies in Argentina from 2003
onwards, amidst socio-economical guideline contradictions in a dynamics of
continuity and change in the policies that used to prevail in the 1990s. Such
analysis is divided into two periods: The rst one is the Nestor Kirchner admin-
istration (2002-2007), whose characteristics were transformations at the level of
legislation and minor advances in terms of concrete policies to guarantee their
enforcement; the second one is the current Cristina Fernndez de Kirchner ad-
ministration (2007-2011), whose policies are directed towards social inclusion.
Key words: Education policies. Right to education. State. Education reform. In-
equalities.
P
A:
1990,
RSUM: cet article analyse les politiques dducation en Argentine partir de
2003 dans le cadre des contradictions des orientations socioconomiques et de
tendances aussi bien la continuit quau changement des politiques hgmo-
niques des annes 1990. Cee analyse est divise en deux priodes: la premire
est celle du gouvernement Nestor Kirchner (2002-2007), caractris par des
transformations au niveau lgal mais peu de progrs en termes de politiques
concrtes pour garantir leur application ; la seconde est celle des politiques ac-
tuelles du gouvernement Cristina Fernndez de Kirchner (2007-2011) qui rvle
des progrs vers linclusion sociale.
Mots-cls: Politiques dducation. Droit lducation. tat. Rforme de lensei-
gnement. Ingalits.
Introduccin
A
mrica Latina est atravesando por una coyuntura compleja y contradic-
toria en la que convergen gobiernos de nuevo signo con otros que conti-
nan aplicando polticas de corte neoliberal vinculadas con el modelo del
Consenso de Washington. Las consecuencias de los procesos de reforma del Estado
y de aplicacin de las polticas derivadas del modelo neoliberal, han sido similares
en casi todos los pases de la regin en trminos de primaca del sector nanciero
de la economa, polarizacin social, profundizacin de la pobreza y crecimiento del
desempleo; y disolucin de los lazos de integracin ciudadana fundados en polti-
cas de aspiracin universal, entre otras. En forma esquemtica podemos sealar la
presencia de tres tipos de Estado en Amrica Latina: los neoliberales, donde Mxico
constituye uno de los ejemplos emblemticos; los pases que buscan refundar el Esta-
do como Bolivia, Ecuador y Venezuela y los estados que recomponen capacidad
regulatoria y de inversin, como en los casos de Brasil y Argentina (Sader, 2008). El
denominador comn de los gobiernos de nuevo signo en la regin es la relativamen-
te amplia oposicin al consenso poltico reformista de los 90 y la recuperacin de la
centralidad del Estado en la implementacin de polticas ms inclusivas (Moreira et
al., 2008). Sin embargo, estas polticas siguen conviviendo con viejas modalidades
de intervencin estatal.
En el caso de la Argentina, una profunda crisis no slo econmica sino tambin
poltica culmin con la renuncia del Presidente Fernando De La Ra en diciembre de
2001.1 El perodo de recuperacin que se inicia luego de las elecciones presidenciales
del 2003 ha sido objeto de anlisis e interpretaciones encontradas entre aquellos que
plantean que no hay cambios sustantivos en la matriz de redistribucin social a pesar
de las mejoras en el nivel de ocupacin y en los salarios (Basualdo, 2008; Bonnet, 2008),
y los que sostienen que se est en condiciones de transitar hacia un nuevo patrn
de acumulacin (Tenewicki, 2007). Entre unos y otros, los anlisis que consideran
que no hay ni continuidad lineal ni ruptura radical (Svampa, 2007). Algunos estudios
destacan la recuperacin del poder poltico frente a la lgica economicista de los 90
pero se observa una escasa eciencia administrativa para fortalecer la poltica pblica
a largo plazo (Aronskind, en prensa); otros la recuperacin del papel del Estado en la
implementacin de polticas sociales hacia la ciudadana aunque sin superar los meca-
nismos de control propios de los modelos asistencialistas (Hintze y Costa, 2010).
En este trabajo, nos proponemos analizar las poltica educativa a partir del
2003 en el marco de profundas contradicciones en las orientaciones socio-econmi-
cas y de coexistencia de tendencias tanto de continuidad como de cambio respecto
de las polticas hegemnicas de la dcada de los 90.
El anlisis se divide en dos perodos: el primero, se centra en el estudio de las
polticas educativas durante la presidencia de Nstor Kirchner (2003-2007), caracte-
rizadas por transformaciones importantes a nivel de la legislacin y menores avan-
ces en trminos de polticas concretas que garanticen su efectivizacin. El segundo
perodo, examina las polticas en curso del actual gobierno de Cristina Fernndez
de Kirchner (2007-2011), en el que se observan avances en las polticas destinadas a
la inclusin social. Recuperaremos en primera instancia en forma esquemtica las
principales caractersticas de los 90 para luego identicar la presencia de polticas
de viejo y nuevo signo en el campo educativo en la Argentina.
Estos cambios fueron desplazando la responsabilidad del Estado hacia las ins-
tituciones y los sujetos en el marco de las nuevas orientaciones de las polticas socia-
les. La poltica social del modelo del Estado de Bienestar Keynesiano de aspiracin
universalista y, de acuerdo con la legislacin, con derechos accesibles para todos los
ciudadanos experiment una reorientacin vinculada con la focalizacin en grupos
meta y la lucha contra la pobreza (Stahl, 1994).
El Presidente Menem (1989-1999) llev a cabo durante sus dos presidencias
una reforma de carcter fundacional tendiente a expandir el sistema educativo so-
bre nuevas bases.2 La autodenominada transformacin educativa busc establecer
nuevos criterios de gestin en el funcionamiento del sistema basados en los princi-
pios de autonoma y responsabilidad individual por los resultados educativos. Los
cambios tambin estuvieron destinados a la contencin de los sectores socialmente
excluidos (Feldfeber, 2003).
La legislacin constituy uno de los instrumentos fundamentales que apuntal
la reforma. Entre las principales bases que orientaron la transformacin encontra-
mos la Ley de Transferencia de servicios educativos de nivel medio y superior no
universitario (n. 24.049, sancionada en 1991 y promulgada en 1992) mediante la cual
se transrieron las instituciones de dependencia nacional hacia las provincias y la
Ciudad de Buenos Aires; la Ley Federal de Educacin (
) (n. 24.195, 1993) que fue
la primera ley nacional que abarc todo el sistema educativo y el Pacto Federal edu-
cativo (suscripto en 1994 y convertido en Ley n. 24.856 en 1997) como herramienta
para concertar federalmente las acciones y los recursos para la implementacin de la
. Tambin se sancion la Ley de Educacin Superior (n. 24.521, 1995) que plasma
un modelo de estado evaluador asociado a la lgica de mercado y se modic, en la
Reforma Constitucional de 1994, la clusula acerca de las leyes de organizacin y de
base del sistema educativo que debe sancionar el Congreso que incluye juntos los
principios de gratuidad y equidad3 (art. 75, inc. 19).
La
introdujo profundas transformaciones en la organizacin del sistema,
estableci una nueva estructura acadmica y extendi a 10 aos la obligatoriedad
escolar. En funcin de la ley se denieron Contenidos Bsicos Comunes y se imple-
ment un Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad. Tambin se establecieron
mecanismos de acreditacin y evaluacin de las instituciones de educacin superior.
El papel del Estado se presenta en forma ambigua: en algunos aspectos aparece como
principal e indelegable y en otros como subsidiario o secundario otorgando un rol
importante a las familias, la Iglesia y el sector privado. Por otro, concentra las fun-
ciones de control en manos del gobierno central. Esto se deriva tanto del importante
rol del en el logro de los consensos para la implementacin de la Ley como de
las funciones que se le asignan en el texto de la Ley a este Ministerio sin escuelas
(Paviglianiti, 1993). La Ley incluy a la educacin privada dentro del concepto de lo
pblico, diferenciando por el tipo de gestin: educacin pblica de gestin estatal y
educacin pblica de gestin privada (Feldfeber, 2003). En materia docente las polti-
cas estuvieron centradas, luego de la transferencia de las Instituciones de Formacin
Docente de dependencia nacional a los estados subnacionales, en las demandas de
profesionalizacin y autonoma y en la discusin de nuevos criterios para denir la
carrera laboral de los docentes. Para compensar las desigualdades se desarrollaron
polticas asistenciales y compensatorias a travs del Plan Social Educativo ( ).
Las polticas focalizadas compensatorias constituyen un ejemplo paradigm-
tico de esta forma de intervencin estatal. Se proponen compensar las desigualdades
de origen de los estudiantes concentrando los recursos en la poblacin objetivo: los
ms pobres entre los pobres. Estas polticas se fundaron en el principio de equidad,
concebida como no dar lo mismo a quienes no son iguales, y se convirtieron en la
estrategia de combate a la pobreza a travs de las distintas lneas de accin desa-
rrolladas desde el que funcion desde 1993 hasta 1999 y que incluy entre sus
iniciativas: infraestructura escolar; material didctico, tiles escolares, estmulo a las
iniciativas escolares y becas para estudiantes cuyas condiciones econmicas ponan
en riesgo la continuidad de los estudios.
El oper centralizadamente, ya que la denicin de prioridades y lneas de
accin se hicieron en el Ministerio Nacional, mientras que las provincias se limitaron
a seleccionar las escuelas que deban entrar a los distintos programas que lo com-
ponan perdiendo soberana en la denicin de la poltica hacia sus escuelas (Gluz,
2009), a la vez que las escuelas perdan autonoma en denir sus propios proyectos
que quedaron condicionados a las directivas del programa acerca del destino de los
recursos (Duschastzky y Redondo, 2000).
Este modo de hacer poltica, implic un cambio de los modelos de prestacin
de aspiracin universal basados en la reciprocidad que supone la educacin como de-
recho y que se haba expresado a lo largo de la historia del sistema educativo nacional
en la progresiva expansin de una educacin comn.
La implementacin de la reforma de los 90 redeni el rol docente del Estado,
traslad la responsabilidad a las jurisdicciones a la par que recentraliz mecanismos
de control en manos del gobierno nacional; profundiz las diferencias entre las jurisdic-
ciones y las tendencias a la fragmentacin del sistema; agudiz los irresueltos proble-
mas del federalismo; deslegitim el saber de los docentes frente al saber de los expertos
y coloc a los estudiantes en condicin de pobreza en el lugar de sujetos asistidos.
controlar la inacin, sino que gener desconanza en las estadsticas ociales y una
proliferacin de mediciones alternativas de consultoras privadas que alimentaron
las expectativas inacionarias. Asimismo, resta credibilidad a las mediciones sobre
la pobreza y sobre la mejora en las condiciones de vida de la poblacin.
El rea en que se produjeron cambios ms signicativos fue la de los derechos
humanos. El gobierno asumi como poltica de Estado la condena a la violacin de
los derechos humanos durante la ltima dictadura militar (1976-1983), impuls la
derogacin de las Leyes de Punto Final y de Obediencia Debida, sancionadas bajo
presin militar durante el gobierno de Ral Alfonsn, y los indultos decretados por
Carlos Menem, reabri las causas para que pudieran ser juzgados quienes haban
sido indultados y descabez la cpula militar. Tambin se produjo el recambio de la
Corte Suprema de Justicia.
Como veremos, las ambigedades evidenciadas en el campo de las polticas
sociales y econmicas del perodo tambin se expresaron en el campo educativo.
Ley de Garanta del salario docente y 180 das de clase (n. 25.864, ao 2003).
Fa un ciclo lectivo anual mnimo de 180 das efectivos de clase, para los
establecimientos educativos de todo el pas y estipula que en caso de in-
cumplimiento, los gobiernos provinciales debern adoptar las medidas
necesarias a n de compensar los das de clase perdidos. Contempla la
posibilidad de asistencia nanciera del Poder Ejecutivo Nacional para
las jurisdicciones provinciales que no pudieran saldar las deudas sala-
riales del personal docente, con el n de garantizar la continuidad de la
actividad educativa.
Ley del Fondo Nacional de Incentivo Docente (n. 25.919, ao 2004), que
prorrog por el trmino de 5 aos o hasta la aprobacin de una Ley de
los sindicatos docentes. Sin embargo, aunque se present ocialmente como una
estrategia de participacin, el mecanismo de consulta ha sido cuestionado en tanto
no se generaron las condiciones en trminos de espacios, tiempos y circulacin de
informacin y tampoco se denieron los procedimientos a travs de los cuales las di-
ferentes opiniones fueron ponderadas e incorporadas a la propuesta nal (Feldfeber,
2006). Efecto probablemente de las limitaciones del proceso de consulta, pero tam-
bin de las histricas relaciones de poder entre Estado, Iglesia y otras corporaciones,
muchas de las deniciones sobre la educacin pblica de los 90 perduran en el texto
de ley junto con otras que expresan sentidos contrapuestos.
El primer aspecto a destacar es la conceptualizacin de la educacin como
bien pblico y como derecho social y la centralidad del Estado en la garanta de este
derecho. Estos principios se yuxtaponen con la formulacin de la educacin como
un derecho personal y con el rol de la familia como agente natural y primario de la
educacin tal como lo estableca la
de 1993.
Otro aspecto central se vincula con la necesidad de establecer una estructura
acadmica comn. La Ley de Educacin Nacional modica nuevamente la estructu-
ra de niveles y ciclos que haba sido reformada con la
e implementada de modo
dispar en cada una de las provincias. Vuelve a los niveles de educacin primaria
y secundaria (en lugar de la Educacin General Bsica y el Polimodal) pero sin lo-
grar unicar la duracin de cada uno de estos dos niveles, postergando a futuro
esta cuestin central que se vincula con la unicacin del sistema. Como ejemplo, la
Provincia de Buenos Aires que concentra aproximadamente el 40% de la matrcula
del pas cuenta con una educacin primaria de 6 aos y una secundaria de igual du-
racin; mientras que su vecina Ciudad de Buenos Aires, tiene una escuela primaria
de 7 aos y una secundaria de 5 aos, lo que genera dicultades en la equiparacin
entre las trayectorias escolares de los estudiantes de estas jurisdicciones.
No menos polmica resulta la cuestin del federalismo, si bien, el conjunto
de las leyes sancionadas en el perodo incluyen en mayor o menor medida aspectos
relativos a la gestin federal de la educacin dotando de un mayor protagonismo
al Estado nacional en lo relativo a la direccionalidad de la poltica educativa y, a
los intentos de integracin del sistema, persisten los problemas vinculados con la
articulacin de las polticas nacionales y jurisdiccionales para garantizar el derecho
a la educacin. Problema que trasciende el campo educativo y se vincula, entre otras
cuestiones, con el Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos.
Hay que recordar que, la federalizacin del sistema de la dcada de los 90 no
signic su democratizacin ni la superacin de las desigualdades entre las juris-
dicciones. Sin desconocer que se trata de un sistema federal, la
cre el Consejo
Federal de Educacin () que reemplaz al Consejo Federal de Cultura y Educa-
cin. Al igual que el anterior Consejo es el organismo de concertacin, acuerdo y
contaban con una mayor cantidad de escuelas , con menor presupuesto pro-
vincial para el desarrollo de lneas propias de actuacin, equipos regulares ms
reducidos y con menor capacidad de gestin estatal, adoptaron los lineamientos
nacionales sin variaciones y sin redenir la relacin con el nivel central prevalecien-
te en los 90 (Gluz y Chiara, 2007).
En sntesis, las transformaciones en la poltica educativa del perodo muestran
importantes avances y no pocas ambigedades. Los cambios legislativos y en la pol-
tica nacional permitieron un incremento aunque an insuciente de la inversin
educativa, el establecimiento de un piso salarial docente en todo el pas, un intento
de recuperar polticas de inspiracin universal y una mayor preocupacin por la
articulacin del sistema educativo federal. No obstante, no se avanz en la discusin
respecto de qu es lo pblico en educacin sosteniendo la denicin de las escuelas
en funcin del tipo de gestin (estatal, privada, social y cooperativa), continuaron
con modalidades de intervencin por programas hacia los sectores en condicin de
pobreza superponiendo objetivos universales y particulares y no se han logrado ar-
ticular polticas que ayuden a resolver los problemas de larga data vinculados con la
gestin federal de la educacin y con la fragmentacin del sistema.
Matrimonio igualitario que permite el matrimonio entre personas del mismo sexo.
Ambas iniciativas signicaron y signican duros enfrentamientos con importantes
grupos econmicos de los medios de comunicacin y con la jerarqua eclesistica.
Los enfrentamientos con la fraccin agraria del poder econmico, cuando el go-
bierno intent imponer retenciones mviles a la renta extraordinaria del sector sojero,
generaron uno de los conictos ms serios que vivi el pas luego de la crisis del 2001 y
que termin con una derrota del gobierno en el parlamento (Aronskind, en prensa).
A nes del 2009, retomando los debates instalados por el Frente Nacional con-
tra la pobreza, la presidenta estableci por decreto del (n. 1.602/09) la Asigna-
cin Universal por Ho (
). Se trata de una poltica que otorga una prestacin no
contributiva a los sectores desempleados y a los empleados precarios similar a la
que reciben los hos de los trabajadores formales. Si bien no se trata de una poltica
estrictamente universal, puesto que slo apunta a aquellos sectores que no perciben
la asignacin por medio del rgimen contributivo, el diseo del mismo avanza en una
propuesta ms inclusiva. Quedan excluidos del benecio los trabajadores del sector
informal que perciben ingresos mensuales que superen al Salario Mnimo Vital y
Mvil vigente. A diferencia de los planes y programas asistenciales de las dcadas
anteriores, la
se integra dentro del conjunto de las polticas de seguridad social.
Un aspecto destacado de la
en el caso argentino es su magnitud ya que
supera tanto en trminos relativos como en prestacin por hogar a todos los restantes
programas de transferencias condicionadas de ingreso de la regin en Amrica Lati-
na (representa actualmente 0,6% del y se prev que llegue al 0,8% del cuando
se logre la meta de 4.000.000 de nios) (Agis et. al., 2010).
En el decreto de la
se reconoce que la medida no implica el n de la po-
breza pero si ofrece una respuesta reparadora a una poblacin que ha sido castigada
por las polticas econmicas de corte neoliberal y que la clave para una solucin
estructural del tema de la pobreza se vincula con el crecimiento econmico y con la
creacin constante de puestos de trabajo.
El impacto de esta medida en la mejora de las condiciones de vida de la po-
blacin es difcil de evaluar por los problemas, anteriormente mencionamos, en la
medicin por parte del de variables tan centrales como el nivel de pobreza y
la inacin.
A modo de cierre
Es difcil analizar un proceso en curso, al tiempo que no se puede prever el
rumbo que nalmente tomarn los cambios en el sistema escolar ya que el impacto
de las polticas educativas solo se podr evaluar a largo plazo. Sin embargo hemos
podido mostrar algunas continuidades y algunos cambios respecto de los objetivos
y modos de construccin de la poltica pblica en el campo educativo.
Las polticas sociales y educativas, a partir del ao 2003, se proponen, desde
un discurso fundado en el derecho ciudadano, construir modelos ms integrales de
intervencin. Resulta signicativo el cambio de rumbo en algunas de las polticas
que podemos reconocer como de nuevo signo basadas en un rol ms activo del
Estado en la garanta del derecho a la educacin, en la promocin de la unidad del
sistema educativo nacional y en el diseo de polticas inclusivas y ms igualitarias
fundadas en principios universales.
No obstante, los desarrollos del perodo no han transformado ciertos aspectos
bsicos de la poltica educativa de los 90 como la redenicin de la educacin pbli-
ca, los mecanismos de control que acompaan las intervenciones hacia los sectores
en condicin de pobreza, la efectivizacin de los principios estipulados en algunas
leyes, o las dicultades para construir un verdadero federalismo sin por ello renun-
ciar a la unidad nacional.
Sin lugar a dudas muchos de estas cuestiones trascienden el campo de la edu-
cacin, no obstante ello, las polticas educativas en Argentina an tienen deudas
pendientes con el efectivo cumplimiento del derecho a la educacin.
Notas
1. Que se vayan todos y no quede ni uno solo, en referencia a la clase poltica, fue uno de los lemas
que aglutin muchas de las movilizaciones populares de esos aos
2. La profunda crisis del sistema encuentra sus antecedentes en la ltima dictadura militar (1976-
1983) cuando se quiebra un modelo de mayor inclusin social a travs del sistema educativo.
3. En Argentina la introduccin del concepto de Equidad como principio losco orientador de las
polticas estuvo caracterizada por un contexto de polmica (Feo, 2002). Mientras para algunos
refuerza las nociones de gratuidad e igualdad, para otros las relativiza.
4. En el ao 2005 tambin se sancion la Ley n. 26.061 de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias,
Nios y Adolescentes, que establece expresamente en su articulado el derecho a la educacin.
5. La Educacin Tcnica de larga historia en nuestro pas fue subsumida dentro del nivel polimodal
perdiendo su especicidad en trminos formativos.
6. Algunos de esos objetivos son cuanticables y otros han sido denidos con gran nivel de generali-
dad difcil de evaluar.
7. El primero era para la educacin obligatoria, desde los 6 hasta los 14 aos; el segundo para nali-
zacin del entonces polimodal, de 15 a 18 aos.
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