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Madrid, 2001
ISBN: 84-669-2285-7
UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID
FACULTAD DE CIENCIAS POLTICAS Y SOCIOLOGA
DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLTICA Y DE LA
ADMINISTRACIN II
Y a Carmelo,
por acompaarme tan acertada y brillantemente
en este gran proyecto que los dos tenemos entre manos.
AGRADECIMIENTOS
Son muchas las personas que me han prestado ayuda y aliento y sin las que la
realizacin de esta tesis hubiera sido mucho ms difcil y costosa.
En primer lugar, quiero agradecer a Rafael Ban, director de esta tesis, su apoyo y
direccin a lo largo de este prolongado y arduo proceso. Nunca podr agradecerle lo
suficiente el hecho de haberme descubierto la Ciencia Poltica y de la Administracin y el
deslumbramiento intelectual que eso supuso para m, adems de la paciencia demostrada y
de no haber dejado de creer en m en ningn momento.
En las tareas de revisin y edicin de este trabajo debo agradecer la ayuda de Carlos
Closa, Marta Martnez, Juan Carlos Monedero y Celia Valiente, por su paciente lectura y
sus valiosas sugerencias m.
Tambin debo agradecer la acogida que, desde el curso 1994-95 en el que comenc
dando clases como profesora asociada, me ha ofrecido tanto el Departamento de Ciencia
Poltica y de la Administracin II como, en general, la Facultad de Ciencias Polticas y
Sociologa de la Universidad Complutense de Madrid. Gracias a los colegas por los nimos
en los pasillos, a Jos Ignacio Fernndez, secretario administrativo, por la simpre cariosa
y eficaz ayuda logstica y, de forma muy especial, a mis alumnos y alumnas a lo largo de
estos aos, quienes han sido un constante estmulo y el mejor elemento de contraste y
maduracin de las ideas que se reflejan en esta tesis.
El Centro Superior de Estudios de Gestin, Anlisis y Evaluacin de la UCM, que me
ha acogido como docente y responsable de la Unidad de Evaluacin, ha sido tambin muy
importante en este proceso. Debo una mencin muy especial a su anterior director, Juan
Luis Paniagua, por su constante y desinteresado apoyo y porque me ofreci la posibilidad
de contribuir con mi experiencia a participar en un proyecto que ana acertadamente el
mundo acadmico y el profesional. En Juan Gmez Castaeda, su actual director, he
encontrado siempre un trato humano exquisito y un apoyo incondicional a esta tarea
doctoral. Tambin han sido importantes la comprensin y los nimos de la gente que ha
trabajado conmigo de forma ms cercana, en la Unidad de Evaluacin, Marta Martnez y
Juan Andrs Ligero, y en el Observatorio Regional de Polticas Pblicas, David Corominas,
Manuel Galn y Jos Manuel Cruz. Agradezco tambin al resto de los compaeros y
compaeras del Centro su aliento y, en especial, a Andrs Benito, su gerente, por cuidar y
velar con mimo ese buen ambiente humano y profesional.
Fue tambin desde el CSEGAE que Juan Luis Paniagua, junto a Jess Montero, me
ofreci la posibilidad de asistir al Seminario sobre Elaboracin de Tesis y Diseo
Curricular" en 1998. Este Seminario supuso un impulso y un estmulo muy importante para
m. La impecable, paciente y dedicada direccin del prof. Carlos Closa hizo que el
aprovechamiento fuera mximo, adems de resultar tremendamente divertidas y
estimulantes las discusiones epistemolgicas que all mantuvimos. A partir de entonces,
nunca he dejado de contar con sus sabias orientaciones. El intercambio y el contraste con el
resto de los integrantes (Ral Aguilera, Ariel Jerez, M Teresa Martnez del Olmo, Laura
Nuo, Luis Ramiro y Mara Velasco), adems de las risas de entonces, han servido de
estmulo durante todo el proceso.
Gracias, en fin, a todas las personas a las que quiero y que me quieren, por el apoyo y
las necesarias ausencias y porque han tenido que soportar la cantinela de la tesis y los
agobios que sta producan a mi persona. Debo agradecer igualmente a mi familia extensa
estar ah y el apoyo logstico prestado en los momentos en los que los que lo he necesitado,
que han sido muchos.
INTRODUCCIN
PARTE V: CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFA
ANEXOS
LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS DE IGUALDAD DE
GNERO DE LOS GOBIERNOS CENTRAL Y AUTONMICOS EN
ESPAA: 1995-1999
NDICE
INTRODUCCIN
Objeto..................................................................................................................................... 1
Marco terico ......................................................................................................................... 3
Objetivos e hiptesis de la investigacin............................................................................... 8
Metodologa ........................................................................................................................... 9
Plan de exposicin ............................................................................................................... 12
Introduccin ......................................................................................................................... 19
3. Lo especfico de la evaluacin......................................................................................... 41
3.1. Las diferencias con otras prcticas de anlisis: evaluacin vs. Investigacin ........... 41
3.2. El carcter poltico de la evaluacin........................................................................... 53
3.3. El carcter prctico y aplicado a la accin: el elemento valorativo y el
establecimiento de recomendaciones ................................................................................ 57
3.4. El carcter prctico y aplicado a la accin: La preocupacin por la
utilizacin y el uso de la evaluacin.................................................................................. 65
Introduccin ......................................................................................................................... 71
2. Las polticas de igualdad de gnero en Espaa desde una perspectiva histrica........... 146
2.1. Un crecimiento rpido .............................................................................................. 146
2.2. La evolucin en la definicin del problema ............................................................. 151
2.3. La entrada en la agenda poltica ............................................................................... 157
2.4. El marco institucional de las polticas de igualdad .................................................. 162
2.5. Una revisin de los actores que contribuyen a la formulacin de las polticas........ 172
1. Fundamentacin............................................................................................................. 193
1.1. La metaevaluacin.................................................................................................... 193
El concepto de metaevaluacin y su diferenciacin con el concepto
de sntesis de evaluaciones ....................................................................................... 193
El significado y las funciones de la metaevaluacin................................................ 196
Tipos de metaevaluacin .......................................................................................... 198
Criterios para la metaevaluacin .............................................................................. 202
La metaevaluacin de evaluaciones de polticas pblicas de igualdad
de gnero que se presenta en este trabajo................................................................. 211
1.2. El anlisis de los procesos de evaluacin de las polticas pblicas
de igualdad de gnero en Espaa..................................................................................... 213
BIBLIOGRAFA................................................................................................................ 499
ANEXOS
A. Documentacin consultada
B. Entrevistas realizadas
LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS DE IGUALDAD DE
GNERO DE LOS GOBIERNOS CENTRAL Y AUTONMICOS EN
ESPAA: 1995-1999
NDICE TABLAS
Captulo 1
Tabla 1.1.
Tres perspectivas para el anlisis de polticas pblicas ........................................................... 26
Tabla 1.2.
Procedimientos analticos generales segn el momento y el tipo de cuestin......................... 27
Tabla 1.3.
El anlisis valorativo en evaluacin y sus cuatro niveles ........................................................ 31
Tabla 1.4.
Diferencias entre la evaluacin de programas y la evaluacin de polticas............................. 40
Tabla 1.5.
Diferencias entre investigacin y evaluacin...................................................................... 51-52
Captulo 2
Tabla 2.1.
Esquema de Stake para la recopilacin de datos de un programa............................................ 90
Tabla 2.2.
Variables situacionales de Patton............................................................................................. 95
Tabla 2.3.
Tabla comparativa de Paradigmas.......................................................................................... 101
Tabla 2.4.
Tipos de evaluacin. Clasificacin segn las cuatro tipologas bsicas ................................ 115
Tabla 2.5.
Criterios de evaluabilidad segn Chelimsky.......................................................................... 117
Tabla 2.6.
Listado de agentes crticos (Stakeholders) segn Guba y Lincoln ........................................ 122
Captulo 3
Tabla 3.1.
Estructuras gubernamentales para la igualdad de gnero en las comunidades autnomas.... 149
Tabla 3.2.
Evolucin del problema de la igualdad .................................................................................. 155
Tabla 3.3. a.
Marco institucional de las polticas de igualdad autonmicas. Ao 1998 ............................. 165
Tabla 3.3. b.
Marco institucional de las polticas de igualdad autonmicas. Ao 2001 ............................. 170
Tabla 3.4.
Evolucin de los planes estatales y autonmicos de igualdad de gnero en Espaa ............. 181
Tabla 3.5.
Duracin de los planes de igualdad........................................................................................ 182
Tabla 3.6.
Nmero de reas, objetivos y acciones. Planes de igualdad estatales y autonmicos ........... 183
Captulo 4
Tabla 4.1.
Tipos de metaevaluacin........................................................................................................ 201
Tabla 4.2.
Criterios para la metaevaluacin ............................................................................................ 205
Tabla 4.3.
Key Evaluation Checklist (KEC) de Michael Scriven............................................................ 206
Tabla 4.4.
Normas para la evaluacion de programas.
The Joint Committee on Standards for Educational Evaluation. 2 Edicin. 1994........ 208-210
Captulo 5
Tabla 5.0.
Tipos de evaluacin. Segunda generacin de evaluaciones................................................... 252
Tabla 5.0.a.
Tipos de evaluacin. Evaluaciones externas.......................................................................... 260
Tabla 5.0. b.
Tipos de evaluacin. Evaluaciones mixtas............................................................................. 262
Tabla 5.0. c.
Tipos de evaluacin. Evaluaciones internas........................................................................... 263
Tabla 5.1.
Contextos evaluativos ............................................................................................................ 266
Tabla 5.2.
Estructura institucional........................................................................................................... 288
Tabla 5.3.
Costes directos de los estudios externos de evaluacin ......................................................... 296
Captulo 6
Tabla 6.1. a.
Equipos externos de evaluacin. Evaluaciones externas ....................................................... 305
Tabla 6.1. b.
Equipos externos de evaluacin. Evaluaciones internas mixtas ............................................ 307
Tabla 6.2. a.
Tiempos y momentos de las evaluaciones externas ............................................................... 311
Tabla 6.2. b.
Tiempos y momentos de las evaluaciones internas mixtas .................................................... 314
Tabla 6.2. c.
Tiempos y momentos de las evaluaciones internas................................................................ 316
Tabla 6.3. a.
Criterios y preguntas de evaluacin. Evaluaciones externas .......................................... 318-321
Tabla 6.3. b.
Criterios y preguntas de evaluacin. Evaluaciones internas mixtas ............................... 326-328
Tabla 6.3. c.
Criterios y preguntas de evaluacin. Evaluaciones internas .................................................. 331
Tabla 6.4. a.
Procedimientos y metodologa. Evaluaciones externas .................................................. 335-337
Tabla 6.5. a.
Instrumentos de recopilacin de informacin utilizados. Evaluaciones externas.................. 339
Tabla 6.4. b.
Procedimientos y metodologa. Evaluaciones mixtas ..................................................... 341-343
Tabla 6.5. b.
Instrumentos de recopilacin de informacin utilizados. Evaluaciones mixtas .................... 345
Tabla 6.4. c.
Procedimientos y metodologa. Evaluaciones internas .......................................................... 346
Captulo 7
Tabla 7.1.
Pertinencia y utilidad de la informacin producid. Cuadro-resumen .................................... 357
Tabla 7. 2. a.
Contenidos de los informes de evaluacin. Evaluaciones externas ................................ 359-362
Tabla 7. 2. b.
Contenidos de los informes de evaluacin. Evaluaciones internas mixtas ..................... 367-369
Tabla 7. 2. c.
Contenidos de los informes de evaluacin. Evaluaciones internas........................................ 374
INTRODUCCIN
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INTRODUCCIN
Existe, por lo tanto, una necesidad de estudios sobre los incipientes procesos de
evaluacin que se estn llevando a cabo en las administraciones pblicas. Un enfoque
novedoso para hacer dichos estudios es la realizacin de metaevaluaciones (evaluacin
de evaluaciones), que consisten en la recopilacin, anlisis y valoracin sistemtica de
un conjunto determinado de procesos de evaluacin. La metaevaluacin es, por lo tanto,
una herramienta especialmente til para la mejor comprensin de la funcin de
evaluacin en determinado mbito o sector y para la realizacin de propuestas de
mejora y desarrollo de dicha funcin. De esta manera, se conseguir aumentar, por un
lado, la demanda de evaluaciones y, por otro, la oportunidad, la relevancia, el rigor y la
validez de las evaluaciones que ya se realizan.
OBJETO
1 Por polticas de igualdad de gnero se entienden las polticas encaminadas a paliar la desigualdad
existente entre los gneros o, si se quiere, en su denominacin ms comn, las polticas de igualdad de
oportunidades para las mujeres o entre mujeres y hombres. Para entender mejor el uso del trmino
igualdad de gnero, vase el captulo tres, especialmente el punto referido a la evolucin en la
definicin del problema (punto 2.3.).
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1
INTRODUCCIN
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Por otro lado, el caso escogido resulta especialmente adecuado e ilustrativo. Las
polticas de igualdad de gnero en Espaa son polticas innovadoras, no slo porque son
relativamente recientes sino tambin porque se conciben de forma integral y
transversal, implicando varias reas gubernamentales en su formulacin y ejecucin.
Dichas polticas se conciben, en este trabajo, no slo como el conjunto de medidas
suficientemente coherentes entre s que los gobiernos adoptan para evitar o paliar la
desigualdad entre los gneros, sino tambin como los procesos que se generan con
dicha intervencin, es decir, el anlisis y la definicin del problema, la introduccin en
la agenda de las cuestiones y los problemas pertinentes, la toma de decisiones, la
participacin de agentes crticos, la coordinacin de actores, la implantacin de
medidas, etc.. Lo que en esta investigacin se analiza es cmo los gobiernos evalan su
accin en dicho terreno, as como el papel que cumple dicha evaluacin en el proceso
de la poltica pblica.
Para evaluar una poltica pblica, es imprescindible evaluar las acciones pblicas
que se realizan en el marco de dicha poltica, aunque la evaluacin de la poltica vaya
ms all de la simple evaluacin de las acciones concretas. As, el objeto general de la
tesis doctoral que aqu se presenta se centra en una unidad de anlisis ms concreta, la
evaluacin de los planes centrales y autonmicos de igualdad de gnero. Efectivamente,
en Espaa, se elaboran los llamados planes de igualdad que consisten en un conjunto
de medidas, para un perodo de tiempo determinado, aprobados por el Ejecutivo y que
pretenden abordar el problema de la desigualdad de gnero de una forma integral y
transversal, es decir, implicando a diferentes reas o sectores gubernamentales. La
elaboracin de planes se convierte, a partir de la dcada de los aos noventa, en el
principal instrumento a travs del que se articulan las polticas de igualdad de gnero
central y autonmicas. Por lo tanto, siendo el objeto de la investigacin la evaluacin
de las polticas pblicas de igualdad de gnero, el cuerpo emprico de la misma
coincide con la evaluacin de los planes de igualdad. De hecho, no podra ser de otro
modo, ya que las evaluaciones existentes son de los planes y no de las polticas. Ms
all, los planes son el principal y prcticamente nico instrumento de articulacin de las
polticas de igualdad de gnero y, adems, pretenden abarcar todas las acciones que en
dicha materia se realicen. Por lo tanto, en este caso concreto, el anlisis y valoracin de
las evaluaciones realizadas de los planes de igualdad permite, de forma clara, una
reflexin sobre la evaluacin de las polticas de igualdad de gnero en general.
2
INTRODUCCIN
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MARCO TERICO
Sin embargo, el mbito del anlisis de las polticas pblicas resulta especialmente
adecuado para entender y situar los procesos de evaluacin en el contexto poltico en el
que se producen. Adems, puede ayudar a resolver preguntas como: Cul es el papel
que cumple la evaluacin de polticas pblicas? Puede incidir sustancialmente en su
anlisis y desarrollo? Se estn llevando a cabo realmente evaluaciones? De qu tipo?
Estn sirviendo para algo? Contribuyen a la institucionalizacin y normalizacin de
la funcin de evaluacin en las instituciones pblicas? Qu aaden?
2 Aqu se entiende programa en un sentido amplio, incluyendo en este concepto proyectos, planes,
programas, polticas, medidas, servicios, materiales, etc.
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INTRODUCCIN
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INTRODUCCIN
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5
INTRODUCCIN
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INTRODUCCIN
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INTRODUCCIN
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Las hiptesis que formulamos sobre los resultados previsibles son las siguientes:
a) Con una mayor amplitud y visin global respecto a los contenidos que se
evalan (si adems del grado de cumplimiento de las acciones se evala el
propio diseo del plan, el proceso de puesta en prctica y sus efectos).
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INTRODUCCIN
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METODOLOGA
3 Es decir, la evaluacin puede tener efectos no slo respecto a los resultados a raz de su aplicacin, sino
tambin por su mera aplicacin como instrumento de gestin en las administraciones pblicas.
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INTRODUCCIN
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De todas formas, y dada la eleccin del mtodo del estudio de caso, aunque
nuestra finalidad es la de establecer relaciones entre diferentes variables, las
conclusiones slo pueden ser en trminos de tendencias y no tanto en trminos de
causalidad. De hecho, en la exposicin de los datos nos hemos guado por la inevitable
complejidad, coyunturalidad y contextualidad de los fenmenos estudiados (los
procesos de evaluacin). La complejidad viene dada por la necesidad de considerar
varias variables independientes y la imposibilidad de considerar una nica causa
simple. La coyunturalidad, porque los fenmenos de evaluacin son el efecto de varias
actuaciones y de su interseccin en el tiempo y el espacio. Y la contextualidad, porque
cualquier causa especfica puede tener efectos diferentes dependiendo del contexto. Por
lo tanto, se analizan los fenmenos de evaluacin realizados en torno a las polticas y a
los organismos de igualdad de gnero, en su especificidad, procurando ser fiel a su
complejidad, coyunturalidad y contextualidad. Aunque esto no obvia, como ya se ha
sealado, la intencin de establecer ciertas tendencias, regularidades y
generalizaciones.
4 Esta especificidad de las polticas de igualdad de gnero se desarrolla tanto en la parte II (captulo tres)
como en la parte IV (captulo ocho y nueve).
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INTRODUCCIN
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Las fuentes de informacin a las que hemos recurrido han sido, esencialmente,
los organismos de igualdad responsables de los planes (tanto en lo que refiere a la
documentacin generada en torno a los mismos, como a las responsables polticas y
tcnicas de los mismos). En algunos casos nos hemos apoyado tambin en los
responsables tcnicos externos que realizaron las evaluaciones, tanto a travs de
entrevistas personales (telefnicas o presenciales), como a travs de la documentacin
producida por los mismos.
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INTRODUCCIN
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PLAN DE EXPOSICIN
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INTRODUCCIN
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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CAPTULO 1
LA EVALUACIN EN EL MARCO DEL ANLISIS
DE POLTICAS PBLICAS
INTRODUCCIN
En una segunda parte del captulo, se revisa, elabora y discute sobre el concepto y
el sentido de la evaluacin de programas y polticas pblicas. Una vez discutido el
concepto, se exponen y elaboran las funciones de la evaluacin, diferencindolas de sus
propsitos y objetivos. En la literatura especializada y los manuales sobre evaluacin se
suele hablar indistintamente de la evaluacin de proyectos, programas, planes y
polticas; sin embargo, se han querido sealar aqu las diferencias que existen, en
nuestro parecer, entre el concepto de evaluacin de programas (y que incluye
proyectos, planes, medidas, servicios pblicos, etc.) y el de evaluacin de polticas
pblicas.
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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Estas dos tradiciones se van desarrollando y, a partir de la dcada de los aos 70,
y paradjicamente por los resultados desalentadores para las dos corrientes, hubo una
expansin en EE.UU. de escuelas y programas de polticas pblicas (Ban, 1997: 41).
De todas formas, aunque haya habido tradiciones separadas de estudio, tambin ha
habido posturas eclcticas e integradoras. Hogwood y Gunn (1984) plantean el doble
componente descriptivo y prescriptivo desde la misma definicin del anlisis de
polticas pblicas. Consideran ambos componentes necesarios, aunque consideran
como inapelable y definitorio el carcter prescriptivo, por su aspecto novedoso y
valioso respecto a la aplicacin. Para estos autores, con este carcter, el anlisis de
polticas pblicas tiene una naturaleza aplicada, relevante socialmente,
multidisciplinaria, integral y dirigida hacia los problemas (Hogwood y Gunn, 1984:3).
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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Desde nuestro punto de vista y para enmarcar la evaluacin, conviene asumir una
visin integradora de estos dos componentes. La evaluacin, al igual que el anlisis en
general, se ve tambin en la disyuntiva de si el anlisis de la poltica debe mantenerse
al margen del anlisis para la poltica. Sin embargo, la evaluacin est ms
directamente vinculada a la doble exigencia de conocimiento y accin, ya que la
calidad del razonamiento no es algo separable de la pregunta sobre su pertinencia
prctica (Monnier, 1995: 259). Adems, la fase de la evaluacin de las polticas, dado
el reconocimiento formal con el que puede contar el evaluador, y con el que a veces no
cuenta el analista general (hay algo ms de mercado para evaluadores que para
analistas), se ha trabajado ms en su aspecto prescriptivo, que en el descriptivo. Es
decir, el evaluador ha intervenido estableciendo cmo debe hacerse una evaluacin o,
de hecho, hacindola, ms que estudiando o describiendo los procesos de evaluacin.
Sin embargo, esta segunda faceta descriptiva, que incluira la realizacin de estudios de
metaevaluacin (evaluacin de los procesos de evaluacin), puede resultar
especialmente interesante en contextos en los que no existe una cultura evaluativa
afianzada, pero en los que, de hecho, estn emergiendo con cierta fuerza diferentes
prcticas evaluativas (como es el caso espaol). En este sentido, insistimos, de acuerdo
con Hogwood y Gunn (1984), en la necesidad de incluir ambas perspectivas
(descriptiva y prescriptiva) en el marco de anlisis y, tambin, en la consideracin de
que la perspectiva prescriptiva es lo que confiere su carcter ms especfico y aplicado,
tanto al anlisis en general como a la evaluacin de polticas pblicas en particular. As,
del anlisis descriptivo de los procesos de evaluacin debe surgir, adems de una
comprensin general sobre las polticas pblicas, iluminacin sobre cmo hacer
evaluacin de dichas polticas en determinados contextos.
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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Este marco de anlisis, representado a travs de las fases del ciclo de una poltica,
y en sus diferentes versiones, es vlido adems para la doble faceta descriptiva y
prescriptiva del anlisis de polticas pblicas (Hogwood y Gunn, 1984: 4).
Bajo esta perspectiva del ciclo de vida de una poltica pblica, la evaluacin se
convierte en una de las fases de desarrollo. Si se estudian y analizan todas las fases, la
evaluacin tiende a ser concebida como una de las fases finales, aunque la mayora
de los autores reconocen la circularidad de las polticas pblicas, y se suele limitar a
la evaluacin final de los resultados de la poltica. Sin embargo, el campo de la
evaluacin de programas y polticas se ha ido desarrollando en los ltimos aos hacia
una clara expansin del mbito que abarca, tanto en lo que se refiere a la metodologa
como a las preguntas que responde. Inicialmente, la evaluacin se conceba
exclusivamente como un medio para medir los resultados y los efectos de una poltica o
programa. En la actualidad, nadie discute que la evaluacin puede abarcar las diferentes
fases de la poltica o programa, desde su diseo o concepcin hasta su impacto.
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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Algunos autores (Rist, 1990; Ballart, 1993; Vedung, 1997) sealan el carcter
retrospectivo de la evaluacin, dado que pretende ofrecer informacin sobre lo que ha
ocurrido o est ocurriendo. Adems, en la primera acepcin de la evaluacin como
medio para evaluar los resultados y efectos de un programa o poltica, resultaba lgico
e inevitable considerarla de forma exclusivamente retrospectiva. A medida que se va
ampliando el foco de la evaluacin, sin embargo, este carcter exclusivamente
retrospectivo no queda tan claro. De hecho, en el marco de algunos organismos
internacionales y algunos pases, como Suecia, se desarrollan modalidades de
evaluacin "ex-ante", que hacen difcil su clasificacin como actividad retrospectiva.
Este carcter retrospectivo puede implicar, adems, un cierto riesgo de considerar la
evaluacin exclusivamente hacia el final de los procesos, perdiendo una gran parte de
su potencial como elemento integrador, y desde un principio, del ciclo de vida de un
programa o poltica.
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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2) sobre hechos, cuya presencia puede limitar o mejorar el logro de los valores, y
1) Emprica, que describe las causas y los efectos de una poltica pblica dada.
Las cuestiones se refieren a los hechos y el tipo de informacin que se genera es
denominativo o designativo. Un posible ejemplo sera la descripcin, explicacin
o prediccin del gasto pblico en sanidad o educacin.
2) Evaluativa, que determina el valor de una poltica pblica. Las cuestiones son
de valor y el tipo de informacin que se genera es de carcter evaluativo. Como
ejemplo, la evaluacin de las diferentes maneras de distribucin de la carga fiscal
segn sus consecuencias ticas y morales.
Tabla 1.1:
TRES PERSPECTIVAS PARA EL ANLISIS DE POLTICAS PUBLICAS
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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Adems, la produccin de informacin, sea del tipo que sea, se lleva a cabo a
travs de diferentes tcnicas analticas. Para Dunn, el anlisis de polticas utiliza los
mismos procedimientos analticos generales que se utilizan en otras ciencias sociales,
mencionando la descripcin, la prediccin, la evaluacin y la prescripcin. La
descripcin y la prediccin ayudan a contestar cuestiones designativas, la evaluacin
las evaluativas y la prescripcin las normativas. La prediccin y la recomendacin se
realizan tpicamente antes de que se adopte la accin (ex-ante), es decir, estn
relacionadas con el futuro; la descripcin y la evaluacin lo hacen despus (ex post) y
estn relacionadas con el pasado.
Tabla 1.2:
PROCEDIMIENTOS ANALTICOS GENERALES SEGN EL MOMENTO
Y EL TIPO DE CUESTIN
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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Adems hay otros dos mtodos que no tienen correspondencia directa con ningn
procedimiento analtico general:
Para Dunn, finalmente, esto se combina con cinco tipos de informacin relevante
para las polticas: problemas, alternativas, acciones, resultados y desempeo de la
poltica. El anlisis de polticas pblicas integrado que l propone es un proceso de
indagacin que implica esos cinco componentes de informacin y que se transforman el
uno en el otro a travs de los seis mtodos analticos (estructuracin de problemas,
pronstico, seguimiento, evaluacin, recomendacin y deduccin prctica). La
informacin y los mtodos son interdependientes y forman parte de un proceso
dinmico en el que ocurren las transformaciones correspondientes: los problemas se
transforman en alternativas y stas en acciones y stas en resultados, y as
sucesivamente.
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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Creemos que una definicin completa del concepto de evaluacin debe reflejar
ambos extremos, tanto lo referido al objeto como lo referido a los procedimientos.
Argumentaremos ms adelante la necesidad tambin de incluir en el mismo concepto
de evaluacin cuestiones referidas a las funciones de la misma.
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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Stufflebeam y Shinkfield (1987: 23) sealan tres funciones segn el uso que se
quiera hacer de la evaluacin: perfeccionamiento o mejora (improvement),
recapitulacin1, rendimiento de cuentas o responsabilidad (accountability) y
ejemplificacin o iluminacin para acciones futuras (enlightenment). En sus diferentes
versiones, creemos que stas son las tres funciones bsicas de la evaluacin.
Adems de estas dos funciones, la evaluacin puede cumplir una tercera que es la
de dar luz o iluminar acciones futuras. Aunque el sentido ltimo de la evaluacin
tiene que ver, esencialmente, con el programa concreto evaluado en un contexto,
situacin y momento determinado de forma que se contribuya a su mejora y se rindan
cuentas sobre el mismo, las evaluaciones arrojan una informacin sistemtica que
contribuye al "acervo cientfico" no slo de ese programa, servicio o poltica concreta
sino tambin del abordaje general de determinados problemas pblicos. Como dice
Carol Weiss, "el estudio de las polticas y programas en accin es una oportunidad para
estudiar los estmulos que conducen al cambio y las condiciones ambientales bajo las
cuales es ms probable que ocurran cambios" (Weiss, 1998a: 28). Es claro que si se
evalan sistemticamente los diferentes programas de prevencin de
drogodependencias, por ejemplo, dichas evaluaciones contribuirn en su conjunto, a
construir conocimiento sobre las diferentes formas de hacer prevencin, cules son los
contextos y grupos adecuados, quines son los agentes intervinientes necesarios, qu
respuestas han dado los poderes pblicos en diferentes momentos y por qu, etc. En
definitiva, se sabr ms sobre cmo hacer prevencin y esto servir de orientacin
general a los poderes pblicos sobre cmo abordar el problema de las
drogodependencias. En este sentido, en la actualidad, en la comunidad cientfica
internacional algunos evaluadores reclaman ms experiencias de sntesis de
1
Aqu respetamos la traduccin realizada en la versin castellana del trmino accountability aunque nos
parece ms adecuada la expresin "rendimiento de cuentas" o incluso de "responsabilidad" como se hace
en la traduccin de este trmino en otras obras (Rossi y Freeman, 89; Vedung, 97).
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Sin embargo, los objetivos ("fin o intento a que se dirige o encamina una accin
u operacin"), fines ("motivo con que se ejecuta una cosa") y propsitos ("nimo o
intencin de hacer o de no hacer una cosa"), se distinguen de las funciones en que
pueden ser mucho ms variados y no definen en s mismos, la naturaleza, en este caso,
de la evaluacin.
- Para la formulacin de polticas, esto es, por ejemplo, para valorar y/o justificar
la necesidad de un nuevo programa. Requiere informacin de la evaluacin de, al
menos, tres grandes reas: 1) informacin del problema que se trata, 2)
informacin sobre anteriores programas y esfuerzos similares o relacionados, e 3)
informacin que permita la seleccin de un programa alternativo sobre otro.
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- Para la ejecucin de polticas, esto es, por ejemplo, para asegurar que el
programa se est ejecutando de la forma ms efectiva y eficiente. Se aplica
igualmente a nuevos programas o programas ya existentes. La informacin que se
requiere para este propsito tiene que ver con: 1) informacin sobre la ejecucin
o implementacin del programa (si es operativo, cunto cuesta, si es similar en las
diferentes localizaciones, si se ajusta a lo formulado, si hay problemas en la
puesta en prctica, etc.) , 2) informacin sobre la gestin del programa (el grado
de control del gasto, la cualificacin y credenciales del personal, la distribucin
de recursos, el uso de la informacin del programa en el proceso de toma de
decisiones, etc.), e 3) informacin sobre el estado actual del problema abordado
en el programa (si est creciendo o aumentando, si est cambiando, etc.).
rendir cuentas (la cultura del rendimiento de cuentas puede hacer a los
profesionales de una organizacin estar ms atentos a las expectativas del
pblico)
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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Carol Weiss (1998a) seala que los evaluadores deben ser conscientes de la
existencia de propsitos encubiertos y Vedung (1997) utiliza el trmino propsitos
"estratgicos" ya que normalmente estn orientados a un determinado plan (aunque la
mayora de las veces permanecen encubiertos); en su identificacin se basa, en parte,
en un listado de abusos evaluativos identificado por Suchman (67). Stufflebeam y
Shinkfield (1987) hablan de pseudoevaluaciones. Estos propsitos se podran resumir
en los siguientes:
"La evaluacin es, entonces, una empresa racional que a menudo se lleva a
cabo por razones no racionales o, al menos, no informativas (...), pero lo
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As Carol Weiss (Weiss, 1998a: 7), habla de programas nacionales (pone como ejemplo
el Head Start), de proyectos locales (pone como ejemplo el programa concreto de Head
Start que se lleva a cabo en el Centro Comunitario de Brigham), y de componentes de
los proyectos (pone como ejemplo un elemento del proyecto local mencionado como es
la implicacin de los padres a travs de encuentros semanales). Tambin Weiss habla
de que se pueden evaluar polticas, aunque la definicin que ofrece de las mismas sea
algo limitada (una poltica es una declaracin de objetivos, aceptada oficialmente,
ligada a una serie de actividades que se supone cumplirn dichos objetivos en una
determinada jurisdiccin). Sin embargo, la conclusin de Weiss al respecto es que la
mayora de las estrategias evaluativas que se usan en evaluacin de polticas son las
mismas que en la evaluacin de programas.
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Tabla 1.4
DIFERENCIAS ENTRE LA EVALUACION DE PROGRAMAS
Y LA EVALUACION DE POLITICAS
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3. LO ESPECFICO DE LA EVALUACIN
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De forma especial, las diferencias en el objeto de estudio han sido poco tratadas
en la literatura sobre evaluacin, aunque desde nuestro punto de vista, tambin se
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Segn nuestro punto de vista, la idea de metodologa de Weiss tiene que ver
con una visin tradicional y acotada del mtodo y que se limita a la forma en la que se
recopila y analiza la informacin. Esto tambin tiene que ver con la necesaria
diferencia que se debe establecer entre los niveles metodolgico y tecnolgico (referido
a las tcnicas para la recopilacin y anlisis de la informacin). La metodologa se
refiere al razonamiento lgico que vincula la informacin que se recopila al
conocimiento general. Las tcnicas son las que permiten recopilar la informacin.
Como veremos ms adelante, si consideramos que la metodologa de evaluacin
comprende algo ms que la recopilacin y el anlisis de la informacin, se pueden
tambin encontrar diferencias de mtodo entre los dos tipos de indagacin.
En primer lugar, esta especificidad tiene que ver con la definicin del problema a
resolver y con el primer paso sobre cmo se seleccionan los criterios o preguntas de
evaluacin. Weiss (1998: 15) seala que, en evaluacin, las preguntas que se plantean
se derivan siempre del propio programa a evaluar. Independientemente de que se tenga
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2
El trmino stakeholder suele utilizarse en ingls debido, en parte a su difcil traduccin. Aqu lo vamos
a traducir como agente crtico, alguien que puede verse afectado o afectar al programa y, por lo tanto, a
su evaluacin.
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grandes clases: los agentes, los beneficiarios y las vctimas del programa a
evaluar. En este listado se incluyen desde los patrocinadores del programa (agentes)
hasta las personas que sufren costes de oportunidad por el uso del evaluando, tales
como las personas que hubieran preferido invertir los recursos en otros programas
(vctimas). Por lo tanto, el elenco de destinatarios a los que hay que responder y de
posibles actores a involucrar es mucho ms amplio y complejo en los procesos de
evaluacin que en los de investigacin.
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Respecto a los efectos de los dos tipos de indagacin, se puede decir que la
investigacin pretende, en general, conseguir aportaciones a la comunidad cientfica y
un reconocimiento por parte de la misma; la evaluacin, sin embargo, pretende la
utilidad concreta y la utilizacin de los resultados que produzca. Esta utilizacin puede
ser directa e inmediata, para la toma de decisiones (se utilizan los resultados para tomar
decisiones concretas sobre el programa o poltica evaluada) o ms indirecta, difusa o
mediata, para el aprendizaje organizativo (se aprende de los resultados y de los propios
procesos de evaluacin y este aprendizaje general supone una mejora para el programa
y la organizacin o colectivo que lo lleva a cabo).
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Otra diferencia estriba en la mayor atencin que necesariamente deben prestar los
evaluadores a las cuestiones de tipo tico. Es claro que tambin la investigacin
(especialmente ms en unos campos que en otros) debe guiarse por unos principios
ticos, pero el carcter poltico de la evaluacin, apegada a un contexto especfico al
que tiene que responder y en la que siempre existen un nmero de personas y grupos
relacionados de diferente forma con el objeto de estudio, hace que la aparicin de
dilemas ticos en situaciones de evaluacin sea ms frecuente que en situaciones de
investigacin. Esta preocupacin por las cuestiones ticas ha sido recogida por las
asociaciones profesionales y acadmicas de evaluadores y, en los ltimos aos, se han
desarrollado cdigos deontolgicos que suponen, no slo orientaciones para afrontar
posibles dilemas ticos, sino tambin una forma de consolidar e institucionalizar el
campo profesional de la evaluacin (Bustelo, 1998).
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UTILIDAD
Debe ser una contribucin relevante para la Debe tener capacidad de respuesta ante y cierta
comunidad cientfica lealtad hacia los responsables de los programas
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Como se ha visto hasta ahora, las diferencias entre investigacin y evaluacin son
de tales dimensiones, que deben reflejarse no slo en la prctica de la evaluacin sino
tambin en la teora. Los manuales de evaluacin, por ejemplo, deberan dejar de hablar
de diseos de evaluacin como diseos de investigacin social, y concentrar sus
esfuerzos en las caractersticas metodolgicas especficas de la evaluacin. Otra
cuestin pendiente es, en nuestra opinin, la necesidad de una mayor elaboracin, tanto
desde el punto de vista prctico como del terico, sobre la valoracin y la emisin
sistemtica de juicios como parte del anlisis y la metodologa de evaluacin. Tambin
creemos que se debe seguir insistiendo en la forma de incluir, de forma sistemtica y
cmo quehacer especfico de los procesos evaluativos, el contexto del programa o
poltica evaluada como marco de referencia de la que arranca y al cual responde la
evaluacin, manteniendo el rigor de la actividad evaluativa.
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Una de las primeras autoras que trata el tema de evaluacin y poltica es Carol H.
Weiss, quien escribe un artculo en 1973 que tambin ser publicado catorce aos ms
tarde en la obra de Palumbo anteriormente mencionada. En dicho artculo titulado
Donde la poltica y la investigacin evaluativa se encuentran, la autora sostena que la
evaluacin es una tarea racional pero que se lleva a cabo en un contexto poltico en el
que hay que tener en cuenta tres consideraciones: la primera, que las polticas y
programas que se evalan son resultado de decisiones polticas. Segundo, la evaluacin
al llevarse a cabo para alimentar el proceso de toma de decisiones entra,
inevitablemente, en la arena poltica. Tercero, la evaluacin en s misma adopta una
postura poltica ya que, por su misma naturaleza, expone implcitamente cuestiones
tales como la naturaleza problemtica o necesidad de algunos programas, la legitimidad
de las estrategias y objetivos, etc. Conocer estas resistencias y fuerzas polticas es
necesario para realizar una evaluacin til. Aos ms tarde (Weiss, 1998), la autora
sigue insistiendo en que la evaluacin no se hace en abstracto, sino en un contexto
determinado; ms all, sta se realiza, principalmente, para facilitar la toma de
decisiones sobre el programa o poltica evaluada. En definitiva, se reconoce el contexto
poltico, incluso como determinante de una situacin evaluativa a la que vamos a tener
que responder metodolgicamente de formas diversas. La evaluacin como proceso
sistemtico reconoce, pero tambin ayuda a contrarrestar y controlar, ese clima poltico
en el que est inmerso cualquier programa o poltica, especialmente si es pblico. De
esta manera, para Weiss, el rigor de la evaluacin sistemtica es particularmente
importante si los programas son complejos, las decisiones a tomar son importantes y
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Sin embargo, otros autores como Monnier (1995) van un paso ms all, y
consideran que no slo se trata de que la evaluacin se desarrolla inevitablemente en un
contexto poltico que hay que reconocer y tener en cuenta, sino que es una actividad
poltica en s misma y, por lo tanto, forma parte integrante de dicho contexto poltico.
Es decir, evaluacin y poltica no son dos realidades fcilmente separables. De esta
manera, la evaluacin, al margen del rigor metodolgico, debe procurarse una
legitimidad poltica. Y muchas veces, la credibilidad de una evaluacin depende ms de
dicha legitimidad poltica -que supone el reconocimiento y consideracin de los
distintos actores sociales- que de una exclusiva legitimidad cientfico-tcnica. Para
Monnier, la evaluacin sirve, entonces, como "elemento negociador entre Estado y
sociedad civil" y, por lo tanto, elemento generador e integrante de la realidad poltica.
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3
Esta prctica de incluir en un mismo equipo evaluador sesgos opuestos es lo que hizo la GAO (General
Accounting Office) con la evaluacin de los polmicos programas de educacin bilinge en EE.UU.
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informacin que ofrecen las evaluaciones (la informacin es poder), que es necesario
extender las evaluaciones ms all de los objetivos de un programa y comprender los
procesos organizativos que subyacen a toda situacin evaluativa. Tambin implica que
hay que tener en cuenta a todos los agentes crticos (stakeholders) -especialmente a los
ms indefensos- y reconocer que existen diferentes necesidades de informacin en
diferentes puntos del ciclo de una poltica.
Finalmente, nos gustara hacer una reflexin sobre otras posibles implicaciones
que tiene este inevitable carcter poltico de la evaluacin. En primer lugar, creemos
que la evaluacin slo puede entenderse plenamente desde una comprensin profunda
de los procesos polticos y de las polticas pblicas, mucho ms que desde una
posicin tcnica estrictamente metodolgica. La evaluacin de programas y polticas
pblicas es algo ms que una herramienta metodolgica o, si se quiere, la
"metodologa" de evaluacin debe entenderse en un sentido mucho ms amplio del que
normalmente se le asigna. Son importantes los pasos dados en los ltimos aos en los
que la evaluacin va tomando cuerpo como disciplina, diferencindose de la
investigacin e incluso, del anlisis de polticas pblicas (Lincoln y Guba, 1986), y
reclamando un cuerpo terico propio en el que su carcter poltico es central
(Chelimsky, 1998). Esto lgicamente ha de tener implicaciones en cmo se concibe la
formacin de evaluadores, cuestin que se abordar ms adelante en este captulo. En
segundo lugar, reafirma la idea de que, en evaluacin existe un doble componente:
adems de un componente cognitivo, relacionado con los aspectos sistemticos,
cognitivos y "comparativamente objetivos" de la investigacin y la indagacin, existe
un componente intuitivo, relacionado con aspectos intuitivos y cargados de significado
por parte del evaluador, sus clientes, los agentes crticos en la evaluacin y las
organizaciones en las que estn inmersos. Este segundo componente se ha ido
reconociendo en la ltima dcada, considerndose que debe ser integrado con el
primero (Torres, Preskill y Piontek, 1996).
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4
En la parte III de esta tesis doctoral se analiza como en una publicacin basada en los resultados de
evaluacin de uno de los planes autonmicos de igualdad, se menciona expresamente que se exponen los
datos recopilados e interpretados, procurando excluir los juicios de valor... (para que).. la lectora o el
lector sean quienes saquen sus propias conclusiones (Comunidad de Madrid, 1997, Las mujeres en la
Comunidad de Madrid, p.3) .
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Adems, las bases de valoracin pueden ser relativamente diferentes, y tener sus
matices especficos, dependiendo del mbito al que pertenezca la poltica o programa
evaluado. As, por ejemplo, en la evaluacin de las polticas de cooperacin al
desarrollo existe un consenso generalizado sobre la importancia de valorar a travs de
los criterios generales de eficiencia (hasta qu punto los resultados alcanzados derivan
de una utilizacin eficiente de los recursos financieros, tcnicos y humanos), eficacia
(hasta qu punto se han alcanzado los objetivos propuestos), impacto (consecuencias
previstas y no previstas para la sociedad, tanto negativas como positivas), pertinencia
(hasta qu punto el programa evaluado se ajusta, en este caso, a los objetivos globales
de desarrollo, a la poltica del donante y del receptor y a las necesidades y prioridades
locales) y viabilidad (definida en este mbito como hasta qu punto los cambios
positivos logrados como consecuencia del programa se mantienen despus de que ste
haya finalizado) (NORAD, 1997, Ministerio de Asuntos Exteriores, 1998).
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Por la propia naturaleza de la evaluacin, sta debe contar con un ltimo nivel de
anlisis y exposicin de los resultados que consiste en la traduccin de los resultados
de la evaluacin en recomendaciones. Estas recomendaciones son sugerencias sobre
posibles lneas de accin a seguir respecto al programa o poltica evaluada, cambios
propuestos en el programa o cosas a mantener en el mismo o consejos para la mejora
dirigidos a los patrocinadores, responsables y/o profesionales del programa.
Evidentemente, estas recomendaciones deben seguir la secuencia lgica y sistemtica
de los niveles de anlisis anteriores. Es decir, las recomendaciones de una evaluacin
deben estar basadas en las valoraciones realizadas que, a su vez, habrn estado basadas
en la recopilacin y anlisis sistemtico de la informacin.
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El segundo argumento que utiliza Scriven es que, desde el punto de vista del
consumidor que quiere informacin para elegir entre diferentes productos, no tiene
ningn inters ni las recomendaciones para la accin (compre este determinado
producto) ni para la mejora (esto le interesar al responsable del producto, no al
consumidor). Este enfoque orientado al consumidor, que parece especialmente
adecuado para orientar a tomar decisiones en una situacin de mercado -al estilo de la
famosa publicacin Consumer Reports- no parece tan adecuado para la evaluacin de
programas y polticas pblicas. No slo en la mayora de los casos, la ciudadana no
tiene la oportunidad de elegir entre varios servicios, programas o polticas concreta,
sino que, incluso cuando esto es as, esta informacin es vlida nica y exclusivamente
en un momento muy determinado (en el de la eleccin de entrar o participar en un
determinado programa). Pongamos un ejemplo en el que podramos emular una cierta
situacin de mercado. Unos padres tienen que elegir el colegio pblico al que asistirn
sus hijos, ya que los criterios de zonificacin en su municipio son amplios y pueden
elegir, al menos entre 3 o 4 centros5. En el momento de la seleccin, esta perspectiva de
consumidores va ser especialmente interesante. Pero una vez seleccionado el colegio,
la perspectiva cambia radicalmente, porque rara vez se cambia de colegio a un nio
porque hemos comprobado que otro funciona un poco mejor o para probar en cual entre
varios le va mejor. Definitivamente, a los padres les interesar que el colegio de sus
hijos sea evaluado y que se ofrezcan recomendaciones para la mejora. Por ltimo, esta
visin liberal de la evaluacin de Scriven presupone una alta madurez a la ciudadana
consumidora de los recursos pblicos. Si a esto le aadimos la falta de cultura
evaluativa en general y de los poderes pblicos en particular, como es el caso de
Espaa, creemos que desperdiciar la capacidad del evaluador para establecer
recomendaciones y dejar a poderes pblicos poco acostumbrados y con poco tiempo la
tarea de traducir los anlisis en posibles cursos de accin, parece, cuanto menos,
insensato. Por otro lado, los ejemplos que utiliza Scriven para ilustrar sus
argumentaciones son de unos determinados tipos de evaluacin (de personal y de
productos) que, en cierto modo, estn alejados de una concepcin ms general de
evaluacin de programas o polticas.
5
Tambin podemos suponer que estos criterios de eleccin existen en cualquier caso. En algunos pases,
como en EE.UU. es prctica habitual que las familias siten su lugar exacto de residencia en funcin del
colegio elegido para los hijos.
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1. Las recomendaciones deben seguir claramente y deben ser apoyadas por los
hallazgos de la evaluacin.
- centrales y secundarias
- sumativas y formativas
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- si estn slidamente apoyadas por los datos (y todos los miembros del
equipo de evaluacin estn de acuerdo) o menos slidamente apoyadas y
existe algn disenso respecto a las mismas
4. Las recomendaciones deben ser realistas, o mejor dicho, se deben enfocar hacia
acciones bajo el control de los destinatarios de la evaluacin, es decir, sobre lo
que puedan hacer algo. En esta misma lnea, se sugiere ofrecer datos y
descripciones que tengan que ver con los elementos clave del contexto del
programa evaluado.
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aumento o mejora del conocimiento sino, sobre todo, por el grado en el que ha
resultado valiosa para cubrir las necesidades especficas de informacin de un cliente,
destinatario o usuario particular. Esto hace que, necesariamente, se distingan diferentes
necesidades de informacin.
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El uso de la evaluacin puede ser simblico (Palumbo, 1987: 25). Cmo y por
qu las organizaciones usan las evaluaciones es parte de cmo se utiliza la
informacin en general. La informacin se utiliza, sobre todo, con un valor
simblico; los gestores de programas y polticas tienden a recopilar ms
informacin de la que necesitan y si la informacin es favorable tiene mayores
probabilidades de ser utilizada que si no lo es.
En la misma lnea, para Carol H. Weiss (1998b), bajo esta visin ampliada sobre
los usos de la evaluacin, se puede hablar de cuatro tipos de uso:
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De esta manera, para Weiss (1998b: 27), adems de utilizarse los resultados,
hallazgos y recomendaciones de un estudio de evaluacin, se usan las ideas y
generalizaciones extradas de la evaluacin, el mismo hecho de evaluar (ya que la gente
en torno de un programa se hace ms consciente del mismo), el foco del estudio y las
medidas utilizadas, as como el propio diseo de investigacin utilizado en el estudio
de evaluacin (ya que puede influir en las operaciones de programa).
6
Este efecto se describi por primera vez en 1939 por dos investigadores (Roethlisberger y Dickson, 39)
que pretendan hallar la intensidad de luz ptima para la productividad de unas obreras que trabajaban
con piezas elctricas pequeas, en la planta de la Western Electric Company en Hawthorne. Constataron
que cualquier cambio en la intensidad de la luz produca un aumento de la productividad. Concluyeron
que el hecho de pertenecer al grupo experimental y ser observadas significaba una seal de atencin
personalizada de la empresa hacia ellas o hacia su bienestar personal.
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CAPTULO 2
LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
DESDE UNA PERSPECTIVA HISTRICA
INTRODUCCIN
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quines son estos agentes crticos o stakeholders y, sobre todo, la inclusin o no de los
mismos en el diseo de evaluacin va a depender del enfoque que se adopte, siendo los
ltimos enfoques participativos y pluralistas los que hacen una definicin ms amplia
de agentes crticos y los que consideran clave la participacin de los mismos en la
evaluacin. En cualquier caso, cada enfoque suele dar prioridad a un tipo de
destinatarios de la evaluacin (patrocinadores, directores, gestores y profesionales,
usuarios, comunidad poltica o cientfica, etc.). Asimismo se discute en este captulo el
diferente papel que puede cumplir el evaluador dependiendo tambin de los diferentes
enfoques y estructuras institucionales en donde se produzca la evaluacin. De esta
manera, se describe el continuo cuyos extremos estaran representados, por un lado, por
el evaluador distanciado o despegado y, por el otro, por el evaluador comprometido o
apegado, y se identifican los diferentes tipos de evaluadores segn se encuentren en el
organigrama o staff de las organizaciones pblicas, trabajen en una organizacin
externa especializada en evaluacin o formen parte de un proyecto de evaluacin.
Un tema de especial auge hoy en da desde todos y cada uno de los enfoques de
evaluacin propuestos son las posibles implicaciones ticas relacionadas con la
prctica de la evaluacin. Efectivamente, en los ltimos aos se le ha prestado mucha
atencin a las cuestiones ticas relacionadas con la evaluacin. Esta preocupacin, en
cierta lgica, ha sido paralela al reconocimiento del carcter poltico de la evaluacin -
y, por lo tanto, al poder que sta pueda tener- y a la necesidad de que el evaluador
interacte en el contexto en el que debe intervenir. En este captulo se analizan las
cuestiones ticas que se tratan de forma creciente en los manuales de evaluacin, as
como la aparicin y desarrollo de cdigos deontolgico para evaluadores.
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Los estudiosos en los mbitos de la educacin y la salud son los primeros que
empiezan a realizar estudios sistemticos sobre los resultados de su trabajo. En
EE.UU., Cabot en 1912 examina 3000 informes de autopsia y los compara con los
diagnsticos realizados previamente para evaluar la calidad de la diagnosis mdica. En
1914, Codman intenta evaluar el desempeo de los cirujanos a travs de la medicin
del estado de los pacientes despus de dejar el hospital. Uno de los estudios ms
famosos en educacin en aquellos aos (1933) fue el Eight-Year Study, dirigido por
Ralph Tyler y en el que se comparaban los resultados en 15 institutos de secundaria
progresistas y 15 tradicionales. Tambin en 1934, Palmer, de la Asociacin Americana
de Salud Infantil realiz un estudio sobre la efectividad de programas de salud en las
escuelas.
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En EE.UU. la evaluacin sigue creciendo hasta los aos 80, en los que la
administracin de Reagan corta drsticamente la financiacin para las nuevas
iniciativas sociales y los programas innovadores en el nivel federal (que era el tipo de
programas que generaba mayor movimiento de evaluacin). Hacia mediados de los 80,
y dados estos recortes en la financiacin disponible para los estudios de la evaluacin,
el panorama era pesimista: en la introduccin al Evaluation Studies Review Annual del
ao 1986, sus editores sealaban que haba varios signos de que la evaluacin, como
actividad cientfica diferenciada, se estaba desinstitucionalizando (Cordray y Lipsey,
1987: 32). Aunque en los 90 se recupera parte de esa financiacin (U.S. General
Accounting Office, 1987), existe una tendencia general al adelgazamiento del Estado
Federal, y las polticas sociales (y por lo tanto, su evaluacin) se han situado ms al
nivel central y local.
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1
Comienza a haber algunas tmidas excepciones. En la Universidad Complutense, por ejemplo, se
imparti durante los cursos 1998/99 y 1999/2000 un Experto en Evaluacin de Proyectos, Programas y
Polticas de Cooperacin al Desarrollo organizado por el Instituto Complutense de Desarrollo y
Cooperacin (IUDC-UCM). Este Experto, sin embargo, se ha reconvertido en el curso 2000/01 en un
Experto en Gestin del Ciclo de Proyecto que, aunque incluye una parte importante de evaluacin, ya no
tiene el carcter especfico de las dos primeras ediciones.
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programas Great Society y War on Poverty que significan una amplia y audaz reforma
social que fomenta mucha investigacin y evaluacin. Las medidas y programas se
basaban, supuestamente, en decisiones racionales respaldadas cientficamente. Como
comenta Aguilar Villanueva Este aire intelectual, tcnico, de las polticas reformistas
contribuyo a aumentar la confianza en la capacidad del gobierno. Gran sociedad y
Guerra a la pobreza eran polticas no slo legtimas, justas, sino correctas. (...) Esa
actitud explicar la magnitud del escepticismo posterior en el gobierno (Aguilar, 1996
(4): 25).
Este proceso es paralelo a ser consciente de que las grandes evaluaciones de los
grandes programas sociales, bajo un paradigma estrictamente positivista-
experimentalista no resultaban tiles para la mejora de las polticas reales. Qu haba
que evaluar pues? De esta manera, se comienzan a desarrollar enfoques que enfatizan la
evaluacin de los procesos, los contextos, los pequeos resultados, algo que ayudara a
ir tanteando y comprendiendo mejor el abordaje posible y real de los problemas
sociales y no tanto algo que pudiera dictaminar la resolucin masiva, directa y final de
los problemas que, adems, estaba claro que no se consegua. Esta prdida general de la
ingenuidad y la fe ciega en la aplicabilidad directa de la ciencia, as como el
reconocimiento de la complejidad de los procesos polticos que intervienen e una
poltica pblica son tambin factores importantes para entender la evolucin y el
desarrollo de las propuestas terico-prcticas en el campo de la evaluacin.
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Los modelos que aqu se resean, ms que modelos tericos son grandes
enfoques o aproximaciones sobre cmo concebir y enfrentar la evaluacin de
programas o polticas; en muchos casos, se trata de propuestas terico-prcticas para
realizar estudios de evaluacin. El sentido de su estudio y exposicin en este trabajo
estriba en ofrecer un marco general de los enfoques ms importantes en evaluacin,
entender cul ha sido la evolucin de las diferentes propuestas y, finalmente, estar en
condiciones de extraer conclusiones sobre cules enfoques pueden resultar los ms
adecuados para la evaluacin de las polticas de igualdad de gnero.
- la valoracin (la forma en que los valores se adhieren a las descripciones de los
programas),
As, clasifican las teoras en: 1) Teoras del estado uno, que son las que intentan
traer la verdad a la resolucin de los problemas sociales, y en las que incluyen a
Scriven (La ciencia de valorar) y a Campbell (El metodlogo de la sociedad
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experimentadora), 2) Teoras del estado dos, que son las que generan alternativas que
enfatizan el uso y el pragmatismo, y en las que incluyen a Weiss (La relacin entre
evaluacin e investigacin de polticas), a Wholey (La evaluacin para la mejora de
los programas) y a Stake (La evaluacin sensible y los mtodos cualitativos). 3) Por
ltimo, las teoras del estado tres son las intentan integrar el pasado, y en ellas
incluyen a Cronbach (El diseo de la evaluacin funcional para un mundo de
acomodacin poltica) y a Rossi (Las evaluaciones extensas, a medida y dirigidas por
la teora. Un abanico de opciones).
- Enfoques participativos
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Este modelo presupone que existen objetivos claros, precisos y medibles con los
que se pueden relacionar los efectos, considerados asimismo medibles. Una de las
mayores crticas recibidas es que, la mayora de las veces los objetivos de los
programas y las polticas son generales o ambiguos y, en muchas ocasiones,
incoherentes y hasta contradictorios. Este enfoque, adems, pretende y necesita traducir
en trminos operativos, racionales y jerarquizados los objetivos como paso previo a su
evaluacin. Esto ha condicionado, durante mucho tiempo, el concepto de
evaluabilidad de un programa o poltica y se han desarrollado mecanismos y tcnicas
para medir y aumentar dicha evaluabilidad2. Incluso suponiendo que una cierta
evaluabillidad existen una serie de limitaciones tcnicas importantes, ya que no todos
los objetivos son igualmente precisos, claros y medibles. Esto produce, y de hecho ha
producido, un proceso de filtracin en el se escogen los objetivos ms fcilmente
reducibles a trminos observables y operativos, de manera que puedan ser medibles.
2
Se trata en mayor profundidad esta cuestin de la evaluabilidad en el punto referente a tipos de
evaluacin.
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Otra crtica posible a este modelo es que concibe la evaluacin de una manera
terminal, tendiendo a medir el xito o fracaso final, y que da slo una idea parcial del
programa o poltica evaluada. Cuestiones sobre la adecuacin y pertinencia de los
objetivos propuestos y sobre la operatividad y funcionamiento de los programas,
incluyendo la eficiencia con la que se gestionan los recursos quedan fuera de este
modelo.
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Entre las muchas crticas que ha recibido este enfoque, est la idea de que el
mtodo cientfico-experimental (o aproximaciones al mismo) no es aplicable en
muchas situaciones evaluativas. Muchas veces por acercarse a este mtodo se sacrifican
aspectos importantes en la evaluacin, como son, tener una visin parcial del programa
evaluado y emplear mucho tiempo en la investigacin, de manera que la informacin
llega demasiado tarde para ser realmente til. Efectivamente, este enfoque pretende el
control de variables. En una situacin tan compleja como es un programa o poltica
pblica, o bien slo se estudia una pequea parte o componente del mismo, haciendo
caso omiso de los restantes, o bien se hacen grandes estudios que permitan el control de
un nmero alto de variables. Este tipo de grandes estudios tiene una alta probabilidad
de no resultar operativos ni tiles, ya que son muy caros y llevan mucho tiempo. Por
otro lado, los defensores de este enfoque estn ms preocupados por la metodologa de
investigacin, es decir, por conseguir un estudio fiable, vlido y representativo que en
que esa investigacin evaluativa arroje una informacin til para el programa evaluado.
Ya se ha comentado anteriormente la conveniencia de distinguir entre evaluacin e
investigacin, procesos que deben ser complementarios pero, desde nuestro punto de
vista, claramente diferenciados.
Como reaccin a los enfoques anteriores, una serie de autores desarrollan sus
perspectivas de evaluacin desde un punto de vista ms pragmtico, enfatizando el uso
y la utilidad de la evaluacin para la toma de decisiones en el programa o poltica
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Ya en 1963, Cronbach seala que la evaluacin sirve, sobre todo, para mejorar
los programas y las asignaturas. De esta manera la evaluacin se convierte en algo
fundamental para el desarrollo de los currculos educativos, siendo la herramienta que
permite recoger y utilizar informacin que ayuda a tomar decisiones sobre los
programas educativos. En su versin posterior, la evaluacin es un elemento necesario
para la mejora de los programas llegando a ser una instrumento que, en ltima
instancia, ayuda a desarrollar las polticas sociales y educativas. Tambin introduce en
dicho artculo la importancia de una evaluacin formativa que describa (y no mida
necesariamente) los cambios y los resultados del programa, se fije en los efectos
colaterales e identifique los aspectos que necesitan revisin.
Para Cronbach, la evaluacin debe estar bien planificada para que resulte
provechosa y el mejor diseo es el que promete aumentar el beneficio social a partir de
la evaluacin. Tambin debe tener una capacidad de respuesta flexible ya que las
preocupaciones de la comunidad a la que sirve son cambiantes. Por esta razn, aunque
la evaluacin ha de ser realista, cientfica y razonada, debe tambin penetrar en el
pensamiento de la comunidad y de los interesados en la evaluacin. El evaluador es,
por lo tanto, una especie de profesor que ayuda a hacer y contestar preguntas buenas y
apropiadas a cada situacin; por lo tanto, trabaja en equipo con los responsables del
programa.
3
Shadish, Cook y Levinton (91) clasifican a Cronbach en las teoras del estado tres que son las
integradoras. Sin embargo, el primer Cronbach (63) insiste en la idea de la mejora de los programas a
travs de la evaluacin.
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dar el balance adecuado entre los dos estilos a cada situacin evaluativa o a cada
pregunta de evaluacin. Para seleccionar las preguntas de evaluacin adecuadas
propone una primera fase divergente, de apertura y una posterior fase convergente en la
que se establecen prioridades. Para el establecimiento de prioridades propone guiarse
por dos factores: el grado de incertidumbre de una pregunta (a mayor incertidumbre
respecto a la respuesta, ms prioridad se debe otorgar a la pregunta) y el grado de
influencia (que define como el peso relativo que tiene dicha pregunta en el proceso de
toma de decisiones que afectan al programa evaluado).
Daniel L. Stufflebeam forma parte del Comit Phi Delta Kappa que se rene en
1969 para evaluar el estado de la cuestin en evaluacin educativa y ofrecer algunos
consejos a la hora de realizar evaluaciones. Este Comit dictamina que la evaluacin
est enferma (escepticismo, falta de directrices, sndrome de las diferencias no
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significativas, etc.) y decide que hay cinco cuestiones que hay que tener en cuenta: 1)
hay que redefinir la evaluacin, 2) la toma de decisiones est ntegramente relacionada
con la evaluacin, 3) la evaluacin no puede estar exenta de valores, 4) existen
diferentes niveles de evaluacin porque existen diferentes clases de pblico que
necesitan informacin distinta y 5) hay que distinguir entre evaluacin e investigacin.
Evaluacin del Input: su objetivo es valorar la capacidad del sistema para llevar
a cabo las estrategias planteadas con los recursos dados. Identifica y valora el
mrito de proyectos alternativos y ayuda a disear los programas y a dar forma a
las propuestas y proyectos. Sirve para tomar decisiones sobre la estructuracin
del programa: identificacin de fuentes de apoyo y diseo de estrategias y
procedimientos. Ofrece una base para juzgar la ejecucin o implementacin del
programa.
Bajo una perspectiva sistmica, este modelo es una estrategia para la mejora de
sistemas y evaluar significa obtener y utilizar feedback sistemticamente, de manera
que se convierte en una herramienta ara ayudar a que los programas funcionen mejor
para las personas a las que intentan servir. La evaluacin cumple un papel crucial en la
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En la planificacin del diseo de una evaluacin hay que ser flexibles, ya que la
dinmica de la misma hace difcil prever con exactitud cules van a ser las necesidades
especficas de informacin. Esta contradiccin (necesidad de planificacin pero
tambin de flexibilidad) es fcilmente resoluble asumiendo el diseo como un proceso
en el que hacer revisiones peridicas para una readaptacin y adecuacin a la realidad
del mismo.
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4
Su pensamiento sobre esta cuestin ha sido expuesto en el punto 3.2. del captulo primero.
5
Para un mayor desarrollo de su teora, vase el punto 3.4. del captulo primero.
6
Weiss ha utilizado el enfoque dirido por la teora (Theory-Driven Approach), que se podra considerar
otro enfoque ms (Chen, 1990, 1994; Chen y Rossi, 1983; Bickman, 1990). En este trabajo obviamos su
referencia especfica por abordarlo en las aportaciones de Weiss.
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Por ltimo, estara la elaboracin de normas que son los criterios explcitos
para valorar la calidad de un programa. Hay dos tipos de normas: absolutas
(convicciones personales de lo que es bueno o deseable para un programa) y
relativas (Caractersticas de programas similares que se consideran
satisfactorios).
Transacciones
Resultados
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Para Scriven, los informes para consumidores en los que se ofrecen estudios
comparativos de productos en el mercado (Consumer Reports) son un ejemplo de
evaluacin. El fin ltimo de la evaluacin es satisfacer las necesidades de los
consumidores; para esto, un evaluador externo e independiente debe emitir un juicio
basndose en pruebas procedentes de la comparacin de distintos programas. En esta
lnea, es muy importante que la evaluacin est libre de costes, es decir, debe arrojar un
balance positivo coste-beneficio o, en otras palabras, debe merecer la pena claramente.
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El nfasis de este enfoque se pone en ofrecer una informacin til y utilizable por
parte de los agentes crticos y los responsables del programa. La utilizacin de los
resultados de la evaluacin es el elemento organizador de este enfoque. Como principal
ventaja se encuentra el aumento de la probabilidad de uso de las evaluaciones, aunque
se corre el riesgo de sesgar informacin por no considerarse relevante.
Patton (1978, 1997) cree que el mayor problema de los estudios de evaluacin
consiste en que los resultados de los mismos no se utiliza; es decir la mayora no son
tiles para los potenciales usuarios. La falta de utilizacin de las evaluaciones la
enmarca Patton en la crisis general de la informacin: se ha avanzado muchsimo en la
7
Vase tabla 4.3. Key Evaluation Checklist de Scriven. Captulo 4.
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13) El uso es diferente del informe y la difusin del mismo. Estos son medios
para facilitar el uso. El uso puede ser tomar decisiones, mejorar programas,
cambiar formas de pensar, facultar o empoderar a los participantes o generar
conocimiento.
Patton apela a las Normas del Joint Committee (1994) para resaltar que, ante
todo, una evaluacin debe ser til. Para que se d este tipo de evaluacin, tienen que
darse cinco requisitos:
c) Mltiples roles del evaluador: ste debe ser un investigador, pero tambin un
profesor, un buen comunicante y relaciones pblicas, etc. El factor personal es
muy importante.
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Este listado de variables situacionales resulta ser una buena gua para realizar un
diagnstico de la situacin evaluativa, operacin necesaria que debe realizarse antes de
delimitar una evaluacin. El hecho de ser consciente de estas dieciocho variables va a
facilitar la respuesta a los interrogantes sobre por qu, para qu y para quines
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G. Enfoques participativos
Los enfoques participativos estn teniendo especial auge en los ltimos aos en
general en la evaluacin de programas y, de forma especial, en algunos sectores como
el de las polticas de cooperacin al desarrollo y ayuda internacional. Por
participativos, en sentido amplio, entendemos los enfoques que hacen especial nfasis
en la participacin de los agentes crticos en el programa en los procesos de evaluacin.
Es decir, la participacin es el elemento central de los mismos. Aqu vamos a hablar de
tres de estos enfoques:
8
No hemos encontrado un trmino en espaol que pueda expresar el sentido del concepto de
empowerment. An siendo conscientes de que no existe el trmino en espaol, hemos decidido utilizar
una traduccin literal que exprese el sentido del mismo. Pedimos disculpas por ello y agradeceramos
cualquier sugerencia para un trmino ms adecuado.
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Por supuesto, estos no son los nicos enfoques participativos, aunque s nos
parecen los ms interesantes desde el punto de vista de la evaluacin. Se han propuesto
diferentes mtodos desde esta perspectiva participativa, en algunos casos en el mbito
de la planificacin y gestin de proyectos, aunque han tenido tambin su reflejo en
evaluacin. Un ejemplo en el mbito de la cooperacin al desarrollo y los organismos
internacionales, es el Diagnstico Rural Participativo (Participatory Rural Appraisal
o PRA). El PRA consiste en una serie de aproximaciones y mtodos que permiten a
los habitantes de las comunidades locales (rurales o urbanas) expresar, ampliar,
compartir, analizar sus conocimientos de las condiciones en las que viven, planificar
acciones futuras y llevarlas a la prctica (...) La utilizacin del PRA implica ciertos
cambios de orientacin con respecto a la evaluacin tradicional en cuanto a los marcos
de anlisis, las modalidades de trabajo, las relaciones y el poder (Ministerio de
Asuntos Exteriores, 1998: 92).
Antes de pasar a explicar cada uno de los enfoques, se exponen aqu algunas de
las fortalezas y debilidades de este tipo de enfoques. Para Weiss (1998: 105 y ss.), la
evaluacin participativa da voz a los agentes crticos en el programa y fomenta la
cooperacin con el evaluador. Tambin, a menudo ayuda a que dichos agentes crticos
comprendan mejor el programa o poltica, es decir, que se produzca aprendizaje sobre
el programa, adems de que tambin fomenta el aprendizaje sobre evaluacin, sobre
todo de los profesionales del programa, pero tambin de otros agentes crticos. En el
sentido de la justicia y la igualdad, las evaluaciones participativas tienden a compensar
la balanza y a un mayor equilibrio, aunque la misma Weiss seala que tampoco hay que
ser ingenuos al respecto: sentarse juntos en una mesa de trabajo, en una atmsfera
igualitaria, no elimina las distinciones que hay puertas afuera. Todava son importantes
las distinciones de clase, edad, raza, nacionalidad, ocupacin, gnero y otras (...) La
superacin de las diferencias de poder y de conocimiento entre los diferentes agentes
crticos no es fcil (Weiss, 1998a: 106).
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Debe ser entendida como un proceso en el que los involucrados participen desde
sus primeras etapas, distinguiendo los proyectos con origen participativo de los
que no lo tienen, y en los que la evaluacin sea la etapa final de un seguimiento.
Los indicadores que se utilicen deben reflejar dichos conceptos y ser resultado
de un anlisis sistemtico basado en la colaboracin.
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Una de las mayores aportaciones de estos autores es que su enfoque supone una
propuesta ontolgica, epistemolgica y metodolgica distinta. La evaluacin que
proponen se basa en un paradigma naturalista y constructivista (Lincoln y Guba, 1985;
Guba, 1990). Esto quiere decir que, desde el punto de vista ontolgico (lo que se
considera que es la naturaleza de la realidad), piensan que las realidades existen como
constructos o construcciones mentales y que son relativas a las personas que los
sostienen. Desde el punto de vista epistemolgico (cul es la relacin entre el
conocimiento y el conocedor), creen que el conocimiento y el investigador formar parte
de una misma entidad subjetiva. Los hallazgos e informacin que se consiguen son el
resultado de una interaccin. Tambin significa que hay que estudiar los fenmenos tal
y como se dan, en su contexto, sin manipulacin de variables por parte del
investigador. Desde el punto de vista metodolgico (cmo se puede obtener el
conocimiento), proponen identificar, comparar y describir las diferentes construcciones
que existen. Esto significa una propuesta radicalmente distinta al paradigma positivista
e hipottico-deductivo hasta entonces dominante, en el que se consideraba que la
realidad existe y se dirige por leyes de causa-efecto que pueden ser conocidas, que la
investigacin puede y debe hacerse libre de valores y que las hiptesis pueden ser
comprobadas de forma emprica. E incluso distinto del postpositivismo que suaviza
el paradigma anterior ya que asume que la realidad existe pero no puede ser totalmente
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Positivismo
a) La realidad existe y se dirige por leyes de causa-efecto que pueden ser
conocidas.
b) La indagacin puede estar libre de valores.
c) La hiptesis pueden ser comprobadas empricamente.
Post-positivismo
a) La realidad existe, pero no puede ser enteramente comprendida o explicada.
Hay una multiplicidad de causas y efectos.
b) La objetividad es un ideal, pero requiere de una comunidad crtica.
c) Es crtico con el experimentalismo, y enfatiza las aproximaciones cualitativas,
la teora y el descubrimiento.
Teora crtica
a) La realidad existe, pero no puede ser enteramente comprendida o explicada.
Hay una multiplicidad de causas y efectos.
b) Los valores median en la indagacin.
c) Propone la eliminacin de una falsa conciencia y facilita y participa en la
transformacin.
Constructivismo
a) La realidad existe como constructos mentales que son relativos a aquellos que
los sostienen.
b) El conocimiento y el conocedor son parte de una misma entidad subjetiva. Los
hallazgos son el resultado de la interaccin.
c) Identifica, compara y describe las varias construcciones que existen
(hermenetico y dialctico).
Fuente: Parsons, W. 1995. Public Policy. An Introudction to the Theory and Practice of Policy
Analysis. Chetelham: Edward Elgar, p. 71.
Los principios fundamentales de esta nueva propuesta son organizados por sus
autores a travs de cinco conceptos axiomticos: pluralismo de valores, construcciones
de los agentes crticos, justicia, mrito y valor y negociacin.
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D. Los conceptos de mrito y valor: Estos dos conceptos son distintos entre s,
dependiendo el mrito de las caractersticas internas del evaluando y el valor, de
caractersticas externas, siendo un concepto relativo al entorno en el que se sita
dicho evaluando. De esto, se desprenden otros tres principios:
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10. Mientras el mrito puede ser valorado en solitario, el valor slo puede
valorarse en relacin a un contexto y unas necesidades determinadas. Si se
cambia el contexto, se cambiarn las necesidades y el valor.
13. A los agentes crticos se les debe dar la oportunidad de reaccionar ante los
resultados por razones ticas y de validez y para satisfacer el requisito de
colaboracin.
14. El evaluador debe implicar a todos los agentes crticos en todos los
momentos del proceso de evaluacin, solicitando y teniendo en cuenta sus
puntos de vista en las decisiones a tomar.
De esta manera, la evaluacin tiene un significado muy distinto del que haba
tenido en las tres generaciones anteriores. Guba y Lincoln distinguen ocho rasgos
distintivos de este nuevo enfoque, que se resumen de la siguiente manera:
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Los autores, sin embargo, reconocen que la evaluacin de cuarta generacin tiene
algunas limitaciones. Estas son:
1. Falta de legitimacin del nuevo enfoque. Este es el anlisis que hacen los
autores a finales de los aos 80. Creemos que, hoy en da, una dcada ms
tarde, aunque el problema de la legitimidad de los enfoques participativos
sigue existiendo, su credibilidad ha ido y sigue aumentando de forma
paulatina y su aceptacin es cada vez mayor, si no de los enfoques
metodolgicos globales, s de algunas de las tcnicas que se proponen (CAD,
1997, citado en Ministerio de Asuntos Exteriores, 1998: 93-94).
4. Los lmites del tiempo y el contexto: Esta evaluacin est ligada al momento y
al contexto determinado en el que se lleva a cabo. Son evaluaciones que no
son generalizables.
6. La naturaleza abierta del enfoque: Es muy difcil alcanzar un punto final; las
evaluaciones se acaban cuando se acaba el tiempo o el dinero. La contestacin
de una pregunta levantar unas cuantas preguntas ms.
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Facilitacin: como rbitros y facilitadores para que los otros realicen una
autoevaluacin. Esto consiste en una orientacin general y hacia el proceso de la
evaluacin. El evaluador puede asistir a las reuniones de trabajo, remover ciertos
obstculos, clarificar patrones de mala comunicacin, ayudar a crear equipos de
facilitacin, a trabajar con unidades reacias y dar ideas nuevas para trabajar con
unidades cansadas. Tambin puede ayudar a crear el diseo de evaluacin.
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Iluminacin: se trata de ayudar a abrir los ojos e ilustrar con ejemplos, datos,
hechos e ideas sobre los roles, las estructuras y las dinmicas de los programas.
Se puede ayudar a conseguir datos que ilustren efectos o a identificar cules son
las fortalezas y planterselas como objetivos a trabajar. La experiencia de
iluminacin ofrece el mismo tipo de intoxicacin intelectual que cada uno de
nosotros ha experimentado cuando por primera vez nos topamos con una
pregunta de investigacin. El proceso crea una comunidad dinmica de
aprendices a medida en que la gente se engancha en el arte y la ciencia de
evaluarse a s mismos (Fetterman, Kaftarian y Wandersman, 1996: 16).
Los pasos a dar en una evaluacin para el empoderamiento son los siguientes
(Fetterman, Kaftarian y Wandersman, 1996: 20)
4) Documentacin del programa: ayuda a los participantes del programa para que
determinen el tipo de informacin necesaria para documentar un progreso creble hacia
los objetivos.
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c) Ser un espejo reflectante que ayude a los actores a tomar conciencia de sus
expectativas y a ajustarlas a la realidad (Monnier, 1995: 269).
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2. TIPOS DE EVALUACIN
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pretende que la propia evaluacin sea un instrumento docente que permite obtener
feedback en una doble direccin (profesor-alumno) y que gua el propio desempeo del
alumno9. La transferencia de esta idea a la evaluacin de programas y polticas provoca
esta tipologa bsica segn el papel que queramos cumpla la evaluacin.
El papel que se le confiere a la evaluacin en cada tipo es, por lo tanto, distinto.
La evaluacin formativa se asocia ms a la funcin de mejora de la evaluacin, y la
sumativa, a la de rendimiento de cuentas. Aunque este paralelismo no es absolutamente
lineal. Tambin la evaluacin formativa puede cumplir una funcin de responsabilidad
y, por supuesto, una sumativa la de mejora (aunque no sea de aplicacin inmediata).
Algunos autores como Cronbach (Cronbach, 1963; Cronbach et al., 1980) han
defendido la evaluacin formativa por encima de la sumativa, haciendo hincapi,
precisamente, en la funcin de mejora de la evaluacin. Para Scriven, sin embargo, esta
postura no es realista; para l, toda decisin que no sea arbitraria descansa sobre una
evaluacin sumativa (y relacionada con cmo resolver problemas como la droga, el
control de crmenes, la ciruga, etc.). En definitiva, aunque se haga buena evaluacin
formativa (que suele resultar, adems, cara), nunca se debe dejar de hacer sumativa. De
hecho la tesis nmero diez de su obra Hard-Won Lessons in Program Evaluation seala
que La evaluacin formativa es atractiva, pero la evaluacin sumativa es un
imperativo (Scriven, 1993: 59).
9
Desgraciadamente, la prctica totalidad de la evaluacin que se aplica al alumnado en el actual sistema
universitario espaol, es de tipo sumativo. Adems de la propia cultura e inercia del sistema universitario,
existen al menos tres factores que, a nuestro juicio, contribuyen a la dificultad de aplicar una evaluacin
formativa del alumnado: el poco reconocimiento de la labor docente del profesorado universitario fuera
del aula (tanto de forma oficial como elemento cultural aprehendido por la comunidad universitaria), la
existencia de grupos grandes de alumnos y el sistema cuatrimestral de asignaturas.
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10
Se podra incluir en esta clasificacin un primer tipo de evaluacin: la evaluacin de necesidades que
coincidira con la evaluacin del contexto del modelo CIPP de Stufflebeam (Stufflebeam y Shinkfield,
87). Aqu ha decidido descartarse por dos razones. Por un lado, para hacer una evaluacin de necesidades
o contexto no tiene por qu existir necesariamente una intervencin por lo que no se estara hablando
estrictamente de evaluacin de programas; por otro, el anlisis de la realidad o diagnstico de
necesidades puede llevar una lgica metodolgica muy distinta a las evaluaciones.
11
Como se explicaba en el punto 1.4., la teora del programa se refiere a los mecanismos que median
entre un programa y sus resultados y la teora de la implementacin tiene que ver con lo que se requiere
para traducir los objetivos en las operaciones de programa.
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informacin sobre los productos que los han generado, los procesos de puesta en
prctica y el diseo y teora subyacente a dicho programa) suele ofrecer una visin
parcial que es, adems poco til para la mejora de los programas y el rendimiento de
cuentas y para la explicacin de las razones de que se hayan dado o no una serie de
efectos.
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Formativa: Se hace con la intencin de mejorar sobre la marcha el diseo y la ejecucin del
programa a evaluar.
Evaluacin de Resultados:
De outcomes o efectos: Analiza y valora los efectos que son producidos por los
outputs del programa.
Interna: Se lleva a cabo por parte de los responsables o profesionales del programa o por
una unidad interna de la entidad que financia, planifica y/o ejecuta el programa, siendo en
realidad una (auto)evaluacin.
Externa: Se realiza por parte de alguien ajeno al programa, y que no tiene nada que ver ni
con su financiacin, ni con su planificacin ni con su ejecucin.
Fuente: elaboracin propia
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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Adems de las cuatro clasificaciones bsicas (por las que cualquier evaluacin
puede ser clasificada), se quiere sealar aqu otros dos tipos especficos de evaluacin y
que tienen que ver con los propios procesos evaluativos: la evaluacin de la
evaluabilidad y la metaevaluacin.
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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Tabla 2.5
CRITERIOS DE EVALUABILIDAD
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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12
La Evaluation Research Society, junto con el Evaluation Network se reconvierte en el ao 1986 en la
AEA (American Evaluation Assotiation). En la asociacin actual, aunque se declara internacional y hay
asociados no norteamericanos y grupos de trabajo sobre temas internacionales y multiculturales, esto no
deja de ser una nota meramente extica. Al igual que la organizacin antecesora, su principal actividad
cientfica, acadmica y profesional se desarrolla en EE.UU.
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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Evaluacin del proceso: Para Chelimsky esta es una forma de evaluacin que
o bien se puede hacer sola o en combinacin con otro tipo. Su finalidad es describir
y analizar los procesos de las actividades en ejecucin del programa, con la idea de
mejorarlas. Para la autora, esta evaluacin contesta sobre todo preguntas sobre la
ejecucin de la poltica pero ayuda tambin a las evaluaciones de efectividad a
contestar preguntas relacionadas con el rendimiento de cuentas y a explicar los
resultados de las mismas.
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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Guba y Lincoln (1989) van ms all y hacen una definicin curiosa y amplia de
los posibles agentes crticos o stakeholders de un programa y que, por lo tanto, tendran
algn inters en su evaluacin. Distinguen entre agentes, beneficiarios y vctimas de
los programas o polticas (el evaluando). En la tabla siguiente (tabla 2.6) se expone su
listado.
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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Listado de posibles agentes crticos (stakeholders). Los autores distinguen 3 tipos con sus
diferentes subtipos:
1. Los agentes que son aquellas personas involucradas en la produccin, uso y puesta en
prctica del programa o poltica a evaluar (el evaluando). Incluyen:
- los que formulan el evaluando
- los que financian, en los niveles local, regional y nacional
- los asesores de necesidades locales, es decir quienes identifican la
necesidad que el evaluando va a intentar mitigar o remover
- los que toman las decisiones y deciden utilizar o desarrollar el evaluando
de forma local
- los proveedores de materiales, instrumental e instalaciones necesarias
- el cliente de la evaluacin (el que contrata)
- el personal que ejecuta el evaluando, como por ejemplo, los profesores,
los oficiales de polica, las enfermeras, etc. (profesionales en general)
2. Los beneficiarios que se benefician de alguna manera del uso del evaluando. Incluyen:
- los beneficiarios directos, el grupo diana, las personas para las que fue
diseado el evaluando
- los beneficiarios indirectos, las personas cuya relacin con los
beneficiarios directos se ve mediatizada, facilitada, fomentada o
positivamente influida
- las personas que ganan algo por el hecho de que el evaluando est en
uso, como por ejemplo, las editoriales de materiales o textos, las empresas
proveedoras de servicios, etc.
3. Las vctimas, personas o grupos afectados negativamente por el uso del evaluando (y
que pueden incluir, debido a los fallos del evaluando, uno o ms grupos supuestamente
beneficiarios). Incluyen:
- los grupos sistemticamente excluidos del uso del evaluando, como por
ejemplo, los jvenes normales excluidos de los programas para los
superdotados
- los grupos que sufren efectos colaterales negativos, como por ejemplo, los
estudiantes, y sus padres, que son trasladados a un colegio distante de
forma que los alumnos con necesidades especiales ocupan sus puestos en
el colegio cercano
- las personas que se ven en desventaja poltica, como prdidas de poder,
influencia o prestigio por el uso del evaluando
- las personas que sufren costes de oportunidad, como por ejemplo
personas que hubieran preferido dedicar ese dinero a otras cuestiones o,
por ejemplo, editoriales rivales.
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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En cualquier caso y, sin necesidad de ser tan exhaustivos como Guba y Lincoln,
se cree conveniente insistir en la pluralidad de actores potenciales de un proceso de
evaluacin y en su necesaria participacin e inclusin en el mismo, dependiendo de la
situacin evaluativa concreta. Este reconocimiento de la pluralidad de actores ha ido
paralelo al auge de los enfoques participativos en evaluacin. La fundamentacin de
estos enfoques se basa, como ya se ha visto, por un lado, en otorgar una mayor
legitimidad al proceso evaluador y, por otro, en aumentar la utilidad del mismo. Lo que
s parece evidente es que a mayor participacin de diferentes actores en la evaluacin,
mayor probabilidad de uso de la misma. Para Ballart (1993: 203), la implicacin de los
principales actores, incluyendo entre stos a los mismos beneficiarios de la poltica y a
los que tengan algn inters en al misma es condicin para un cierto pluralismo y
adems tambin para la integracin de todas las informaciones, interpretaciones y
juicios pronunciados en el marco del proceso evaluador.
Eso s, tampoco hay que ser ingenuos y pensar que todos los agentes crticos van
a a estar deseando participar abiertamente y sin problemas en los procesos de
evaluacin, en los que, lgicamente, cada persona o colectivo va a tener sus propios
intereses y en los que es inevitable que surjan conflictos. Si se reconoce el ambiente y
contexto poltico de cualquier situacin evaluativa, tambin significa aceptar que no
siempre estos actores crticos (stakeholders) van a querer negociar amablemente con
los evaluadores (Chelimsky, 1998, 44-45). Para esta autora los evaluadores deben
predecir los posibles ataques de aquellos para estar preparados a una respuesta valiente
y adecuada.
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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Lgicamente, uno de los principales actores de los procesos evaluativos son los
propios evaluadores. Dependiendo de la orientacin y el tipo de evaluacin a realizar,
su papel puede variar sustancialmente. Weiss (1998: 34) menciona tres tipos de
posibilidades para encargar una evaluacin, basndose en la experiencia
estadounidense:
13
Adems de los contratos, en los que la institucin pblica contratante establece los parmetros del
estudio (lo que sera el equivalente al pliego de condiciones tcnicas en Espaa) y selecciona al equipo
basndose en esos parmetros, y que es el procedimiento ms comn, tambin existe en Estados Unidos
la posibilidad de becas o proyectos de investigacin (grants) que se dan a investigadores o evaluadores
que son los que inician y manejan su propio estudio. Algunos estudios de evaluacin se producen bajo
esta segunda modalidad.
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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Por ltimo, si tenemos en cuenta este ambiente en el que deben moverse y al que
deben responder los evaluadores, stos, adems de formacin metodolgica en
evaluacin, deben conocer los procesos polticos y teora de la organizacin y de
grupos. Para Torres, Preskill y Piontek (1996), en la ltima dcada se ha reconocido en
el campo de la evaluacin que, adems de un componente cognitivo (relacionado con
los aspectos sistemticos, cognitivos y "comparativamente objetivos" de la
investigacin y la indagacin), existe un componente intuitivo (relacionado con
aspectos intuitivos y cargados de significado por parte del evaluador, sus clientes, los
agentes crticos en la evaluacin y las organizaciones en las que estn inmersos).
Ambos componentes deben ser integrados para una buena labor evaluativa.
Esto tiene que ver con lo que debe ser la formacin de los evaluadores y la
institucionalizacin de la evaluacin de la profesin y actividad cientfica diferenciada.
En el mundo anglosajn, los programas de formacin especializados para evaluadores
son una realidad desde hace aos (Altschuld y Engle, 1994) y en los ltimos 10-15 aos
se ha avanzado mucho en el terreno de la consolidacin profesional, a travs del
desarrollo de asociaciones profesionales y la creacin de cdigos deontolgicos para
evaluadores (Bustelo, 1998). Incluso se comienza a sealar la necesidad de acreditacin
de los evaluadores profesionales en Estados Unidos.
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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Como se puede observar, a las cuestiones ticas a las que se refiere Weiss van ms
all del comportamiento tico al que se refiere en el punto 5. Es decir, evaluar
ticamente implica el propio concepto y concepcin de la evaluacin. Ocurre lo mismo
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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4. Consideracin con los informantes: avisar con tiempo y hacer un uso eficiente
de su tiempo
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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PARTE I: LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
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Para una discusin ms profunda sobre este aspecto, vase el captulo 9 de este trabajo.
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PARTE II: LAS POLITICAS PUBLICAS DE IGUALDAD DE GENERO EN ESPAA
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CAPTULO 3
LAS POLTICAS PBLICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN
ESPAA EN LOS NIVELES CENTRAL Y AUTONMICO
INTRODUCCIN
El objetivo de este captulo es ofrecer una visin general de las polticas pblicas
espaolas de igualdad de gnero en los niveles de gobierno central y autonmico. Esta
visin general resulta imprescindible para analizar las evaluaciones que sobre dichas
polticas pblicas se han realizado y para comprender la funcin de evaluacin en torno a
las mismas.
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Captulo 3. Las polticas pblicas de igualdad de gnero en Espaa en los niveles central y autonmico
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PARTE II: LAS POLITICAS PUBLICAS DE IGUALDAD DE GENERO EN ESPAA
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PARTE II: LAS POLITICAS PUBLICAS DE IGUALDAD DE GENERO EN ESPAA
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1 Esta definicin no obvia una visin ms amplia como la que se refleja en la definicin de Dye, ya que una
poltica pblica puede ser todo aquello que los gobiernos deciden hacer y no hacer (Dye, 1975: 1). En este
sentido, tambin entendemos como poltica pblica de igualdad de gnero cuando los poderes pblicos no
asumen un problema como pblico o deciden no actuar en determinadas esferas por considerarlas del mbito
privado.
2Vase el punto 2.2. de este captulo, en el que se hace un anlisis sobre la evolucin del problema pblico
de la desigualdad a lo largo de la existencia de las polticas pblicas de igualdad de gnero.
3 De acuerdo con la literatura especializada en el movimiento feminista, han existido dos grandes olas de
activismo poltico feminista en la mayora de los pases occidentales. La primera ola coincidira con el
principio de siglo y los movimientos sufragistas. La segunda empieza en la mayora de los pases
industrializados a finales de la dcada de los aos 60 y a principios de la de los 70 (en Espaa ser un poco
ms tarde, con un retraso de aproximadamente 10 aos). Algunas autoras (Stetson y Mazur, 1995: 20)
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PARTE II: LAS POLITICAS PUBLICAS DE IGUALDAD DE GENERO EN ESPAA
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feminista, que estuvo protagonizado, entre otros, por el feminismo radical, explica las
desigualdades de gnero por la existencia de un sistema patriarcal. El nuevo concepto
entonces de patriarcado o sistema patriarcal implica un sistema bsico de dominacin
sexual, que pasa por encima del de raza o clase social y que configura un sistema social
organizado a partir de la superioridad del gnero masculino sobre el femenino. Esta nueva
nocin de sistema patriarcal explicaba las razones por las que la igualdad formal o de
derecho, reivindicada por las sufragistas que conformaron el feminismo de primera ola, y
conseguida a grosso modo con el derecho al voto de las mujeres en la casi totalidad de
los pases occidentales, no haba sido suficiente. La verdadera igualdad implicara,
entonces, cambios ms grandes que la igualdad de hombres y mujeres ante la ley y que
deban incidir en ese sistema organizado socialmente sobre una divisin del trabajo en
funcin del sexo biolgico, y a partir del cual se han construido social y culturalmente los
gneros. Estas nuevas ideas, aunque generan rupturas en el movimiento de mujeres debido
al diferente papel que se le otorga al Estado en la teora feminista una parte del feminismo
radical considera que el Estado no puede hacer nada por las mujeres-, tambin provocan la
propia intervencin del Estado, a travs de la formulacin de polticas de promocin y de
acciones positivas para las mujeres. Es en Estados Unidos de Amrica en dnde surge y
tiene un mayor auge este movimiento feminista radical de segunda ola, y tambin dnde
haban comenzado a dar las primeras acciones positivas y los primeros indicios del llamado
feminismo institucional, a travs del Womens Bureau, el cual se crea a principios del
siglo XX (Stetson, 1995: 254-271).
reflejan en su escritos cmo los historiadores hablan de una tercera ola en la actualidad de algunos pases (ej:
EE.UU.). Otros textos hablan del feminismo de tercera ola, a partir de la dcada de los aos 80, y que se
centrara en la crtica al uso monoltico de la categora mujer, reconociendo as la diversidad de las mujeres
y que afecta a otras variables que interactan con el gnero, como son el pas, la raza, la etnicidad y la
preferencia sexual (Miguel, 1995: 254-5).
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PARTE II: LAS POLITICAS PUBLICAS DE IGUALDAD DE GENERO EN ESPAA
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poltica ya que, en el Antiguo Rgimen, al menos, las relaciones familiares tenan gran
importancia en la vida poltica. El Estado, entonces, ha tenido un papel importante en la
creacin y mantenimiento de la situacin de las mujeres4. Sin embargo, y debido a las
propias movilizaciones feministas, los gobiernos occidentales comienzan a aplicar medidas
para corregir las desigualdades de gnero por lo que se produce, segn algunas autoras, la
paradoja de que algunas instituciones del Estado generan o apoyan directa o indirectamente
la discriminacin de gnero, mientras que otras intentan corregir la situacin (Astelarra,
1990: 211).
El anlisis que sobre el Estado hace la teora feminista est marcado, precisamente,
por la idea de Catherine MacKinnon de que el feminismo no tiene una teora del Estado
(MacKinnon, 1995: 177). Para esta autora, el feminismo tiene capacidad descriptiva sobre
la forma en la que el Estado aborda las diferencias de gnero, pero le falta un anlisis del
Estado como jerarqua de gnero. De esta manera, la prctica feminista habra oscilado
entre la adopcin de una teora liberal del Estado por una lado, y una teora del Estado de
izquierdas (marxista y postmarxista) por otro (Threlfall, 1990: 215).
Siguiendo en esta lnea, Stetson y Mazur (1995: 6-10) dividen las crticas feministas
al Estado en dos tipos o corrientes: al Estado de Bienestar y al Estado liberal. Una parte de
las crticas de la literatura feminista se concentran, pues, en el Estado de Bienestar. As,
las feministas marxistas britnicas (McInstosh, 1978; Wilson, 1977) reclaman que el
Estado de bienestar es un instrumento creado por el Estado capitalista que oprime
particularmente a la mujer; de esta manera, la dependencia de las mujeres de sus maridos se
sustituye por una dependencia del Estado capitalista. Las feministas escandinavas (Hernes,
1990; Borchost and Siim, 1987) reconocen que algunas polticas de bienestar son esfuerzos
bien intencionados para ofrecer beneficios sociales a los trabajadores y sus familias y que el
nfasis en las madres trabajadoras ha aumentado las opciones y la independencia
econmica de las mujeres; sin embargo, estas polticas han institucionalizado el papel de
las mujeres como madres y trabajadoras, lo cual contribuye a la doble carga ya que no se
han alterado los papeles tradicionales de los hombres. Sus conclusiones son que las mujeres
se convierten en usuarias sin haber alcanzado realmente el estatus de ciudadanas; por lo
tanto, aunque las mujeres hayan alcanzado libertades respecto a las estructuras familiares
patriarcales, el Estado de bienestar ha fortalecido su subordinacin a la esfera pblica. De
esta manera, la vida de la mujer depende ms de la poltica de los Estados que la de los
hombres, y est determinada por la misma (Hernes, 1990: 47). Threlfall seala que existe
una segunda etapa en la crtica feminista al Estado de bienestar que consiste en una nueva
reflexin hecha a partir de los aos de crisis econmica y de polticas de recorte del gasto
pblico coincidente especialmente con los aos de thatcherismo ingls: se reconoce
4 Existe una lnea de trabajo sobre gnero y ciudadana, de la que es un buen exponente Elisabeth Meehan,
quien realiza una reconceptualizacin de la nocin de ciudadano a la luz de las nuevas realidades europeas.
Segn Meehan, la ciudadana es un concepto que ha evolucionado a lo largo de la historia, pero todava es
una categora que excluye. Viejas ideas como la incapacidad de las mujeres de pensar en el inters pblico y
como la divisin del trabajo en las esferas pblica y privada tienen todava influencia en la poltica europea y
afectan a las posibilidades de las mujeres para actuar como ciudadanas (Meehan, 1993: 24). Sobre ciudadana
y mujeres, vanse tambin Sassoon (1998), Woodward (1998), Gallego (1998), y todos los artculos en la
obra colectiva editada por Paloma de Villota (1998).
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PARTE II: LAS POLITICAS PUBLICAS DE IGUALDAD DE GENERO EN ESPAA
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Otra parte importante de las crticas hacia el Estado por parte de la literatura
feminista, son las referidas al Estado liberal. Estas crticas van dirigidas no slo hacia el
Estado liberal sino tambin hacia el feminismo liberal que es el que ha reclamado, desde un
principio, cambios en las leyes y la integracin de las mujeres en el mbito pblico. Segn
estas crticas, subyacente a esta concepcin liberal, se halla la idea de que el Estado es
neutral y puede responder ante cualquier grupo que desarrolle recursos polticos. Y esto,
segn Ferguson (1984) y MacKinnon (1995), es un mito que sirve, adems, a los intereses
de los ms poderosos. La idea es que, independientemente de las leyes que se aprueben o
de las mujeres que accedan a puestos pblicos, el Estado refleja, promueve, sostiene y
responde ante una jerarqua de dominacin masculina y subordinacin femenina. Para estas
autoras, las burocracias son la misma esencia de la desigualdad; por eso las polticas
lanzadas por dichas burocracias no pueden producir igualdad. Adems, el discurso
burocrtico en s mismo produce clientes y no participantes, haciendo que las mujeres
acaben subordinadas al Estado5.
5 Las crticas feministas a la ciencia de la administracin son tambin claras y se refieren a las teoras de Max
Weber y tambin a las crticas a la profesionalizacin, liderazgo e institucionalizacin de la autoridad.
Lovenduski (1997: 208-209) menciona las teoras de Jones (1993), Ferguson (1984) y Bologh (1991). Segn
estas autoras, el burcrata racional de Weber es, al fin y al cabo, una constructo de una masculinidad concreta
idealizada; en su mundo, las mujeres se mantienen en la esfera privada bajo la proteccin de los hombres. En
definitiva, las organizaciones burocrticas institucionalizan la preponderancia de masculinidades concretas,
potenciando y otorgando ventajas de este modo a algunos hombres sobre todas (o casi todas) las mujeres y
otros hombres.
6 Castells (1996: 21-25) establece tres grandes perspectivas de la teora poltica feminista: la teora feminista
liberal, la teora feminista marxista y socialista y la teora feminista radical. Para ello se basa en la
clasificacin de Alison Jaggar (Jaggar, 88) que identifica cuatro tendencias separando la teora marxista de la
socialista (liberal, marxista, socialista y radical). Para Castells la distincin entre teora feminista marxista y
socialista resulta poco clara.
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PARTE II: LAS POLITICAS PUBLICAS DE IGUALDAD DE GENERO EN ESPAA
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propia naturaleza, ya que est pensado para el poder de los hombres. Este paradigma
rechaza al Estado por masculino. 3. Segn el paradigma marxista feminista el Estado no
oprime especficamente a las mujeres, ya que stas estn oprimidas como consecuencia de
su posicin de clase; es decir, las mujeres de clases dominantes no estn oprimidas. El
Estado es capitalista, pero no patriarcal, siendo el patriarcado un sistema de dominacin
masculina sobre la mayora de las mujeres y algunos hombres. 4. Segn los sistemas
duales, que son una mezcla entre el feminismo radical y el marxista, el capitalismo y la
dominacin masculina estn combinados en el Estado para oprimir a las mujeres. Y, por
ltimo, 5. La visin postestructuralista aboga por que no se puede asumir lo que hace el
Estado por las mujeres sin analizar sus diferentes partes y los efectos que cada una produce
en las mujeres, bien sean positivos o negativos. El Estado y, por lo tanto, las organizaciones
estatales, son espacios de carcter cambiante en el que compiten discursos tanto internos
como externos. Para Lovenduski, ninguna de estas teoras explica adecuadamente el papel
del Estado en las polticas de gnero y, cada una, tiene sus ventajas e inconvenientes. La
teora feminista liberal nos muestra la importancia de las leyes para las mujeres aunque no
tiene en cuenta cmo funcionan realmente. Si se asumen que todos somos iguales ante la
ley se pueden institucionalizar las desigualdades. La teora radical, a pesar de ser simple y
no ofrecer un marco para la comprensin de por qu las mujeres se benefician a veces de la
accin del Estado, nos alerta del modo en el que las normas masculinas se introducen en las
instituciones para gobernarnos. El paradigma marxista muestra lo importante de las
relaciones econmicas y los sistemas duales, cmo los sistemas econmicos y de gnero se
combinan para afectar la posicin de las mujeres. Sin embargo, la teora marxista ignora
dicha interaccin y tambin la importancia de las circunstancias familiares para su estatus
de clase. Tampoco explican los sistemas duales por qu algunas mujeres se benefician a
veces de la accin del Estado, cuestin que s permite la visin postestructuralista que, sin
embargo, presenta muy pocas posibilidades para la generalizacin.
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PARTE II: LAS POLITICAS PUBLICAS DE IGUALDAD DE GENERO EN ESPAA
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Una de las posibles respuestas9 de los poderes pblicos de las diferentes naciones
ante el problema de la desigualdad apuntado y destacado por el movimiento feminista y las
organizaciones internacionales, es lo que se ha venido a denominar feminismo
institucional (Lovenduski, 1997; Granados, 1999), feminismo de Estado (Stetson y
Mazur, 1995; Valiente, 1994) o femocracias (Threlfall, 1990). Este feminismo
institucional o de Estado, que se generaliza a partir de la dcada de los aos 70 y la de los
80 en la mayora de los pases occidentales, puede definirse como el "establecimiento de
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PARTE II: LAS POLITICAS PUBLICAS DE IGUALDAD DE GENERO EN ESPAA
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10 Para Lovenduski existe una relacin entre el feminismo institucional y los sistemas de representacin
democrtica. Para esta autora un indicador importante del lugar que ocupan las mujeres en un sistema de
representacin democrtica es el grado de institucionalizacin de los conflictos de gnero. El feminismo
institucional es la manifestacin organizativa de su institucionalizacin. Las interesantes cuestiones que
plantea este concepto tienen que ver con las polticas de legitimidad, representacin y organizaciones
(Lovenduski, 1997: 208).
11Vanse el listado de organismos de igualdad en Europa occidental consignados en el cuadro 10.1 en
Lovenduski, 1997: 206. En el se reflejan los nombres de tres organismos establecidos antes de 1970 (en
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PARTE II: LAS POLITICAS PUBLICAS DE IGUALDAD DE GENERO EN ESPAA
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Este crecimiento del feminismo institucional genera un especial inters por las
instituciones estatales en los estudios de gnero desde el rea de la ciencia poltica. A partir
de los aos 90, comienzan a aparecer investigaciones cuyo objeto de estudio es este
feminismo institucional en el mundo occidental, el papel que dicho feminismo cumple
respecto a las polticas pblicas de igualdad y sus relaciones con el movimiento feminista
(Meehan y Sevenhuijsen, 1991; Stetson y Mazur, 1995; Gardiner, 1997). Una de las obras
emblemticas de esta nueva perspectiva del feminismo de Estado es Comparative State
Feminism, de Stetson y Mazur (1995), en la que realizan un anlisis comparativo del
feminismo institucional en 14 pases. Esta mirada hacia las agencias o estructuras
dedicadas a la mujer, rompiendo en cierto modo la visin anterior ms monoltica y global
del Estado, ofrece una nueva perspectiva de anlisis del Estado y de su capacidad para
conseguir objetivos feministas. Como mencionan algunas autoras, para desarrollar una
teora feminista del Estado, se necesita menos abstraccin y ms estudios sobre "el alcance
y el contexto de la accin gubernamental y sus consecuencias en la posicin de las
mujeres" (Dahlerup, 1987: 108). El trabajo emprico de Stetson y Mazur es una referencia
obligada en este sentido. Estas autoras hacen un anlisis comparativo a partir de 14 estudios
de caso, entre los que se encuentra Espaa, realizados por investigadoras que ya haban
realizado previamente algn tipo de estudio relacionado con el feminismo de Estado en su
pas. El objetivo de la investigacin era analizar hasta qu punto las estructuras
Austria y Reino Unido), veinticinco entre 1970 y 1980 y otros diez entre 1981 y 1990. Curiosamente, no
consigna la creacin del IM en Espaa en 1983.
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Captulo 3. Las polticas pblicas de igualdad de gnero en Espaa en los niveles central y autonmico
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PARTE II: LAS POLITICAS PUBLICAS DE IGUALDAD DE GENERO EN ESPAA
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12 El trmino womens policy machinery es utilizado por Stetson y Mazur para describir "cualquier estructura
establecida por el gobierno y cuyo propsito principal es el de la mejora de la situacin social de las mujeres"
(p.3).
13 Australia, Holanda, Noruega y Dinamarca se clasifican en el tipo 1, en el que tienen tanto alto nivel de
influencia en las polticas como alto nivel de acceso a las organizaciones de mujeres. En el tipo 2 y junto a
Espaa, se encuentran Suecia, Gran Bretaa y Francia; en el tipo 3, en el tienen un alto nivel de acceso pero
un bajo nivel de influencia en las polticas, se encuentran Alemania, Estados Unidos y Canad y en el tipo 4
(bajo nivel en las dos categoras) estaran Irlanda e Italia. Polonia es el otro caso para el contraste en el que no
se encuentran signos de feminismo de estado.
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Captulo 3. Las polticas pblicas de igualdad de gnero en Espaa en los niveles central y autonmico
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PARTE II: LAS POLITICAS PUBLICAS DE IGUALDAD DE GENERO EN ESPAA
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Por lo tanto, se puede decir que el estudio del feminismo institucional ha estado
inextricablemente unido al anlisis de las polticas pblicas de igualdad de gnero y al
papel del movimiento feminista en dichas estructuras y polticas. Se podra decir, pues, que
la existencia de algn tipo de estructura gubernamental de igualdad es condicin necesaria
para la formulacin y ejecucin de lo que denominamos polticas de igualdad de gnero,
entendidas stas como se han definido al inicio de este captulo (como el conjunto de
intenciones y decisiones, objetivos y medidas adoptadas por los poderes pblicos en torno a
la promocin de la situacin de la mujer y de la igualdad de gnero entre mujeres y
hombres). El objeto de este captulo es realizar un anlisis de las polticas de igualdad en
Espaa en el nivel central y autonmico.
El anlisis tanto del feminismo de Estado y su impacto como de las propias polticas
de igualdad se ha centrado en Espaa, sobre todo, en el nivel central (Astelarra, 1990;
Threllfall, 1994; Valiente, 1995, 1996 y 1997; Gil Ruiz, 1996; Martnez, 1997; Sensat y
Varella, 1998). Se han realizado algunos estudios autonmicos en el caso andaluz y vasco
por parte de jvenes politlogas (Granados, 1997 y 1999; Elizondo y Martnez, 1995), pero
son todava a todas luces insuficientes14 y son prcticamente inexistentes los estudios del
feminismo institucional en el nivel local, con alguna pequea excepcin (Valiente, 1999).
Sin embargo, dada la actual estructura del Estado espaol y su desarrollo en los ltimos 25
aos, no se puede obviar el nivel autonmico en el anlisis del impacto de las polticas
pblicas de igualdad de gnero y de las estructuras gubernamentales dedicadas a las
mujeres. Especialmente, si tenemos en cuenta que las competencias relacionadas con la
promocin de la mujer iban en el paquete inicial de competencias cedidas a las
comunidades autnomas desde el inicio en su misma creacin, incluso para las que
accedieron a la autonoma por la va lenta o a travs del artculo 143 de la Constitucin.
Es decir, la competencia en temas de mujer ha sido caractersticamente autonmica desde
el comienzo del Estado de las autonomas.
14 Para tener una mejor de idea del estado actual de los Estudios de gnero o Womens studies en ciencia
poltica en Espaa y la evolucin que han tenido, consultar Granados, 1999: 74-105; Uriarte, 1997 y Valiente,
1998.
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PARTE II: LAS POLITICAS PUBLICAS DE IGUALDAD DE GENERO EN ESPAA
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Es decir, aunque se pueden analizar las estructuras anteriores como las primeras
estructuras gubernamentales dedicadas a la mujer, e incluso valorar el papel de transicin
que cumplieron, habr que esperar hasta la creacin del IM en 1983 para hablar de un
feminismo institucional ms significativo17. Con la creacin del IM se aumenta el rango
poltico administrativo de las estructuras gubernamentales dedicadas a la mujer, se dispone
de un presupuesto propio y es entonces cuando las polticas pblicas de igualdad de gnero
comienzan a formar parte de las polticas de gobierno.
15 El movimiento feminista mantuvo contradicciones al plantearse las relaciones con la Subdireccin General
de la Condicin Femenina. Por un lado, era el nico organismo democrtico que defenda los intereses de las
mujeres y que poda facilitar apoyo econmico a las asociaciones y, por otro se representaba una institucin
estatal en un gobierno percibido como de derechas (Alberdi, Escario y Lpez-Acotto, 1996: 331).
16 En aquellos aos se consiguieron algunos xitos importantes, como la inclusin de la prohibicin de las
discriminaciones por razn de sexo en el trabajo en el estatuto de los Trabajadores, y la reforma del Cdigo
Civil en 1981, que legalizaba el divorcio y adaptaba las leyes relativas al matrimonio al principio de igualdad
establecido en la Constitucin (Granados, 1999: 263-264).
17 Queda pendiente la realizacin de un estudio en profundidad sobre el verdadero papel que cumpli,
durante la transicin democrtica, la Subdireccin General de la Condicin Femenina y que, posteriormente
se denominara Subdireccin General de la Mujer en la creacin y aparicin del feminismo institucional en
Espaa.
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Este retraso espaol de aproximadamente dos lustros respecto a otros pases del
mbito occidental, que haban desarrollado el feminismo de Estado en la dcada de los
setenta, tiene que ver sobre todo con el tardo desarrollo democrtico espaol debido a la
dictadura franquista de cuarenta aos de duracin.
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analicemos el marco institucional, aunque estas estructuras son muy diferentes y su poder y
grado de institucionalizacin y consolidacin difiere mucho entre s, vemos que en un
espacio de no ms de siete aos se generalizan las estructuras gubernamentales dedicadas a
la mujer en el nivel autonmico.
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TABLA 3.1
Estructuras gubernamentales para la igualdad de gnero en las
comunidades autnomas
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Este desarrollo debe ser entendido, adems, teniendo en cuenta dos factores del
contexto socio-poltico espaol que son importantes para el anlisis del desarrollo y el
papel de las polticas pblicas de igualdad de gnero en Espaa en general, y en el nivel
autonmico, en particular. En primer lugar, este pas pasa de la dictadura franquista a un
sistema democrtico integrado en Europa en un perodo aproximado de 10 aos. A esta
situacin poltica hay que aadirle los profundos cambios sociales, incluyendo el papel de
las mujeres, que ha experimentado la sociedad espaola. En segundo lugar, y de forma
paralela, hay que tener en cuenta el desarrollo del Estado de las autonomas. En menos de
20 aos hemos pasado de un pas fuertemente centralizado a uno de los ms
descentralizados de Europa, desarrollando un modelo abierto, todava en desarrollo, con
claros caracteres federales, aunque slo podra ser adjetivado como "cuasi-federal o
federalizante" dada la atrofia del Senado como verdadera cmara territorial y cuya reforma
se est estudiando (Moreno, 1997:141).
En este contexto, las polticas de igualdad de gnero en el nivel autonmico han ido
adquiriendo una importancia creciente, de tal manera que resulta imprescindible su anlisis
para obtener una idea general de estas polticas en el Estado espaol. Esta generalizacin y
descentralizacin de las polticas de igualdad de gnero tambin ha tenido sus efectos en el
nivel local aunque, como se ha comentado anteriormente, este desarrollo ha sido mucho
ms irregular. El estudio sistemtico de las polticas de igualdad de gnero en el nivel local
(incluyendo polticas de promocin de la mujer, que es lo que, en muchos casos, domina en
este mbito), que excede este trabajo de investigacin, permanece como un campo de
estudio todava sin explotar y que, creemos, adquirir deseablemente un gran desarrollo en
los prximos aos.
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El tipo de respuestas que se den y el tipo de acciones pblicas que se lleven a cabo al
amparo de una poltica pblica dependen, en gran medida, de cmo se defina el problema
pblico que se pretende resolver. Es decir, en este caso es importante saber cmo se define
el concepto de (des)igualdad de gnero. Ms all, resulta interesante analizar si ha habido
algn cambio en la definicin del problema desde que ste se hiciera pblico y ver cul ha
sido su evolucin desde el inicio de las polticas pblicas de igualdad de gnero en Espaa.
20(Ley de creacin del Organismo Autnomo Instituto de la Mujer. Ley 16/1983, de 24 de Octubre).
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21 El concepto de gnero, adems, pretende romper en cierto modo las categoras monolticas de mujeres y
hombres, desplazando el foco de mujer hacia el de gnero, explicando la desigualdad no tanto por las
diferencias genricas entre hombres y mujeres, sino por los conflictos en las relaciones de gnero. Para
Lovenduski, los conflictos de gnero (...) se definen como conflictos construidos en funcin de los roles
opuestos de hombres y mujeres. Al contrario de conceptos como temas de mujeres, derechos de mujeres o
necesidades de mujeres, el conflicto de gnero no presupone intereses comunes de todas las mujeres y todos
los hombres. El conflicto de gnero no requiere una identidad social amplia, sino que requiere que la disputa
se construya en funcin de diferencias entre mujeres y hombres concretos (Lovenduski, 1997: 207).
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22 Los ltimos datos sobre usos del tiempo son que en 1996 las mujeres espaolas emplean una media de
7h35 en actividades domsticas, mientras los hombres lo hacen durante 3h05. Estos datos son algo mejores
que los de 1993 (7h.58 frente a 2h30), y esto significa que las cosas van cambiando. Pero las diferencias
siguen siendo enormes (Instituto de la mujer. Mujeres en cifras).
23 III Plan para la Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres 1997-2000. Pg. 10.
24 Tanto Gil (1996) como Sensat y Varella(1998) basan sus anlisis en el I y II Plan exclusivamente. En
nuestro breve anlisis del III Plan central, encontramos que, en estos temas, parece haber incluso algn
retroceso. Mientras en el II Plan haba un rea especfica sobre Promocin de una distribucin ms
equitativa de las responsabilidades domsticas, en el III slo hemos encontrado un objetivo dentro del rea
de Economa y Empleo que tiene que ver con la armonizacin de la vida familiar y laboral de las mujeres
y los hombres. Es significativo no slo que ese objetivo sea formulado desde el rea de economa y empleo
(rea productiva), sino que es menos preciso y ambicioso que el del II Plan. As, por ejemplo, podemos
comparar la accin 3.5.4. del III Plan con la 5.1.5. del II. La primera es sensibilizar a la opinin pblica
sobre la importancia de difundir una imagen de las mujeres y de los hombres que afiance y consolide una
distribucin de las tareas no sexistas. La segunda es realizar campaas, a travs de publicidad y material
divulgativo, sobre la prctica cotidiana del reparto de papeles y responsabilidades, a fin de suscitar una toma
de conciencia en dos vertientes: una, sobre la igualdad de oportunidades, y otra, sobre los efectos positivos
que para las nias y nios supone el ser atendidos tanto por parte de la madre como del padre.
(Curiosamente, aunque esta ltima accin se fundamenta con los efectos positivos que la misma puede tener
no slo sobre la mujer madre, sino tambin sobre los hijos -y esto es un paso importante-, no se menciona en
ningn momento los posibles efectos positivos posibles para el hombre en su labor de padre).
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campaa de 1998 de la Comunidad de Madrid (La igualdad nos interesa a todos y no slo
a las mujeres. Aplica la igualdad en tu vida cotidiana). Otro ejemplo es el del programa
OPTIMA (lanzado por el IM despus del II Plan, a travs del IV Programa de Accin de
la UE) y que trata de estimular a las empresas para que establezcan compromisos de
igualdad en sus organizaciones25. Esta tendencia podra llevar a utilizar tambin estrategias
de marketing o venta, adems de las tradicionales de reivindicacin que, por supuesto,
siguen estando en la esencia de cualquier accin pblica dirigida a conseguir la igualdad.
Puede ser bien para vender la imagen de la mujer para el mundo productivo (por ejemplo,
las mujeres pueden ser muy buenas y diferentes directivas en una organizacin") o bien
para vender las actividades reproductivas a los hombres (por ejemplo, es importante una
presencia fuerte del padre en los primeros aos de crianza o la prctica de actividades
domsticas y de cuidado de los dems son importantes para el desarrollo y maduracin
afectiva y emocional del ser humano).
25En el II Plan, la accin 3.8.3. mencionaba, entre otras medidas, campaas con el lema la igualdad de
oportunidades es una buena oportunidad para las empresas.
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INCIDIR EN LAS
Igualdad entre los sexos Igualdad de gnero ESTRUCTURAS
Lucha contra la Lucha contra la SOCIALES
discriminacin discriminacin (y no slo en
basada en el sexo basada en el gnero las mujeres)
(diferencias biolgicas) (consecuencias sociales)
LOS DESTINATARIOS
DE LAS ACCIONES DE
Igualdad a Igualdad entre IGUALDAD PUEDEN SER
TAMBIEN LOS HOMBRES
NO SOLO POLITICAS
Igualdad como Igualdad de ESPECIFICAS SINO
derecho de la gnero como PERSPECTIVA DE GENERO
mitad de la forma de EN TODAS LAS
poblacin desarrollo social POLITICAS PUBLICAS
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26 Nosotros no estamos de acuerdo en que la frontera entre una accin y una discriminacin positiva est
claramente delimitada; creemos, adems, que la utilizacin del trmino discriminacin puede acentuar el
carcter peyorativo de este tipo de medidas. Lo que est claro es que, aunque estas medidas han sido muy
criticadas y tienen una altsima probabilidad de ser polmicas, s se reconocen como efectivas (por ejemplo, el
sistema de cuotas en los partidos polticos). Para un estudio en profundidad la fundamentacin jurdica de
dichas medidas y de las crticas posibles a las mismas, vanse Ruiz Miguel (1996) y Prez del Ro (1996).
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hombre debe asumir responsabilidades para que la mujer pueda trabajar y no soportar
una doble carga (es decir, en funcin del mbito productivo y por una cuestin de
justicia social, para que las mujeres tengan la oportunidad de ser ms productivas),
pero se insiste menos en una justificacin del reparto del mbito reproductivo en s
mismo, reconocindolo, valorizndolo e intentndolo repartir con los hombres,
porque tambin puede ser bueno para ellos y para la sociedad en general.27
27 Aqu nos encontramos tambin con la dualidad pblico-privado. Lo que se ha definido como perteneciente
al mbito privado es un terreno en el que los poderes pblicos no deben entrar. En el corazn de la cuestin
est, pues, qu es lo que se considera de mbito pblico y qu se considera del mbito privado. La historia de
las polticas pblicas de igualdad es, en cierto modo, cmo los movimientos de mujeres han ido consiguiendo,
a lo largo de las historia, que cuestiones consideradas tradicionalmente como privadas hayan sido
consideradas cuestiones pblicas y hayan entrado en la agenda de actuacin de los poderes pblicos. Uno de
los ejemplos ms recientes ha sido el caso de la violencia domstica y el maltrato a las mujeres.
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28 Por femcratas entendemos las personas responsables de las instituciones pblicas que tienen por objetivo
la promocin e igualdad de la mujer. Este trmino, junto con el de feminista de Estado se ha utilizado tambin
para denominar a cualquier mujer feminista en la administracin Pblica (Siim, 1991; Sawer, 1990)
29 Aunque en el nivel local tambin se utiliza en ocasiones este mismo instrumento (sobre todo en las
ciudades grandes y medianas), su uso no est tan extendido y generalizado como en los otros dos niveles
gubernamentales.
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y se apoyan especialmente en el precepto 9.2, que establece que corresponde a los poderes
pblicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los
grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstculos que impidan o
dificulten su plenitud y facilitar la participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica,
econmica, cultural y social, para fundamentar la necesidad de su intervencin para la
aplicacin real de dicho principio de igualdad. Estos fundamentos jurdicos deben tambin
estudiarse en los Estatutos de autonoma, normas fundamentales de las comunidades
autnomas. En todos estos estatutos se han incluido preceptos similares al 9.2 de la
Constitucin, algunos de forma ms especfica que la propia Constitucin y los otros
Estatutos. Este es el caso del precepto 12.2 del Estatuto de Andaluca que establece que la
Comunidad Autnoma propiciar la efectiva igualdad del hombre y de la mujer andaluces,
promoviendo la plena incorporacin de sta en la vida social y superando cualquier
discriminacin laboral, cultural, econmica y poltica30. En cualquier caso, la Constitucin
Espaola (CE) de 1978 efecta una descentralizacin territorial del poder, y como ya se ha
visto anteriormente, las materias de promocin de la igualdad de gnero, as como casi toda
la poltica social van a pasar a depender desde un principio de las comunidades autnomas,
por lo que los fundamentos jurdicos de las polticas de igualdad de gnero tambin deben
contemplarse desde la perspectiva autonmica.
30Para un excelente estudio de las bases jurdicas del principio de igualdad de gnero, tanto en la
Constitucin Espaola como en los diferentes Estatutos de Autonoma, consultar Granados (1999: 233- 253).
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ratifica muy poco despus de la creacin del IM, en diciembre de 1983 y en 1995 eran ms
de 150 los pases que la haban ratificado. Basndose en el artculo 17 de dicha Convencin
se crea el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin de la Mujer, que es el que se
encarga de velar por la aplicacin de la Convencin en los Estados Participantes.
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33 El nico estudio de caso conocido hasta ahora es el realizado por Elena Granados (1999). En l, la autora
atribuye especial importancia en la creacin del Instituto Andaluz de la Mujer al mimetismo respecto al IM
en el nivel nacional.
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En este apartado se analiza este marco institucional tomando en cuenta dos factores
organizativos de dichas estructuras gubernamentales: uno, el tipo de organismo y el otro, su
posicin en el organigrama del respectivo gobierno -central o autonmico-, es decir, a qu
departamento gubernamental est adscrito. Estos dos factores nos parecen claves de la
capacidad institucional de dichas estructuras. En primer lugar, el tipo de organismo
determina el grado de autonoma y en muchos casos fortaleza de la estructura. En segundo
lugar, la posicin en el gobierno es determinante para tener una mayor autoridad como
impulsor de una poltica horizontal y para que las polticas de igualdad de gnero no estn
especialmente sesgadas hacia una el rea que las alberga (bienestar social, empleo, etc.).
Tambin se discuten los cambios que han acaecido respecto a estos dos factores en cada
una de las comunidades autnomas
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Sociales con el de Trabajo, las cuestiones ms "sociales" (y que ocupaban el corazn del
anterior Ministerio de Asuntos Sociales) adquieren una relativamente menos importante
posicin en un Ministerio en el que los temas estrella son las pensiones, la seguridad
social y los planes de empleo. Por otro lado, pone en una buena posicin los temas de
empleo de los planes de igualdad, aunque se siga identificando los temas de mujer con el
rea de asistencia social.
- En parntesis aparecen los partidos polticos que formaban los diferentes gobiernos
autonmicos en el ao 1998 (Tabla 3.3.a), y que los forman en la actualidad (Tabla 3.3.
b). Si el gobierno es de coalicin se sealan los dos partidos con un / entre los mismos.
34 La razn de presentar los dos momentos estriba en que el marco institucional del ao 1998 es con el que se
realizan la mayora de las evaluaciones que se estudian en este trabajo y es el que, por lo tanto, se analiza. Sin
embargo, en las elecciones autonmicas de 1999 se producen algunos cambios de signo poltico en algunas
comunidades autnomas y algunos cambios significativos de estructuras. Hemos querido reflejar estos
cambios en la tabla 3.3. b.
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- En las casillas de las otras direcciones generales no especficas, se sealan los nombres
de las Direcciones Generales en las que se sitan las competencias de igualdad de
gnero.
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Direcciones 89 Castilla- La
Generales de Mancha
86-97 Cantabria (PSOE) 88-91
la Mujer (PP/PRC) 89 Madrid Extremadura
(PP) (PSOE)
+ Sanidad
88-97 Comun.
Valenciana
(PP/UV)
Secretaras 94 Castilla y 88-95 Asturias
Regionales de Len (PP)
la Mujer (PP)
+ Sanidad
Comisin
Interdeparta 90 Baleares
mental (PP)
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Son creadas por ley. El resto de los organismos son unidades administrativas que
estn normalmente reguladas por decretos.
35 Existe tambin una Comisin Interdepartamental en Catalua, que fue creada previamente al Institut
Catal de la Dona, a travs del decreto 25/1987 de 29 de Enero, denominada Comisin Interdepartamental
de Promocin de la Mujer y que en el ao 1993 cambia de nombre por el de Comisin Interdepartamental
para la Igualdad de Oportunidades de las Mujeres (Decreto 209/1993 de 31 de Agosto). Dicha Comisin es
la que elabora el I Plan cataln que tiene, entre sus medidas, la creacin del Instituto Cataln de la Mujer que
es creado por la ley 11/1989 de 10 de Julio. Esta comisin sigue subsistiendo en paralelo con el Instituto, la
preside el Presidente de la Generalidad que nombra una vicepresidenta que se hay significado en la labor a
favor de las mujeres y en ella estn representados todos los departamentos de la Generalidad. Se concibe
como un rgano de coordinacin e impulso de las acciones que promueven la no discriminacin entre
hombres y mujeres y sus funciones son las de coordinar y fomentar las acciones y proyectos de los diferentes
departamentos y proponer a la Junta de Gobierno del Instituto Cataln de la Mujer las medidas normativas
necesarias para fomentar la igualdad de oportunidades y la no discriminacin entre hombres y mujeres
(Decreto 209/1993 de 31 de Agosto).
36 Con los cambios producidos en el Gobierno del Principado de Asturias en las elecciones de junio de 1999
(en las que accede el PSOE al poder), se crea el Instituto Asturiano de la Mujer en agosto de ese mismo ao.
Sin embargo, este Instituto no se crea como sus homlogos autonmicos, como un organismo autnomo, sino
como un rgano desconcentrado, dependiente de la Consejera de Presidencia, a travs del Decreto 61/1999
de 10 de Agosto (B.O.P.A. 12 de agosto de 1999).
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37 Este nmero aumenta a ocho en 1999, con la creacin del Instituto Asturiano de la mujer, dependiente de
la Consejera de Presidencia.
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Len y La Rioja las competencias de bienestar social comparten Consejera con las
competencias de Sanidad. En Galicia, acorde con la ideologa conservadora del Partido
Popular en el gobierno desde hace varias legislaturas, existe una Consejera especfica
llamada Familia, Mujer y Juventud de la que depende la Agencia para la Promocin de
la Igualdad entre el Hombre y la Mujer. Los restantes dos organismos (Asturias y
Extremadura) dependen de las Consejeras de Cultura.
Si se combinan estos dos factores mencionados, se puede tener una idea de cun
favorable o ventajoso es el marco institucional de cada una de las polticas pblicas de
igualdad de oportunidades autonmicas. Como se puede ver en la tabla 3.3.a, en el ao
1998 haba cuatro institutos (Andaluca, Aragn, Catalua y el Pas Vasco) que cuentan
con el marco institucional ms favorable.
Las femcratas son conscientes de estos factores y la evolucin y los cambios que se
han producido a lo largo de estos aos han ido, por lo general, en esta direccin. Bien
creando un organismo autnomo (como es el caso de Navarra38), creando unidades
administrativas superiores o especficas (como en Cantabria, Castilla y Len, Extremadura
y Asturias)39, o pasando el organismo de otro departamento o consejera al rea de
presidencia (como en Cantabria y Murcia).
Slo hay tres excepciones significativas; una de ellas ilustra precisamente esta
tendencia: el Instituto Andaluz de la Mujer que en sus comienzos fue adscrito a la
Consejera de Presidencia, fue pasado en 1990 a la Consejera de Asuntos Sociales para
volver a Presidencia en 1994. La evaluacin que hacen sus responsables de este perodo en
Asuntos Sociales es negativo, es decir, se consideran y perciben en mejor posicin estando
en Presidencia. Las otras dos excepciones tienen que ver con los cambios de tipo poltico
que se dieron en las elecciones legislativas de 1995 en algunas comunidades autnomas al
ganar el Partido Popular, entre ellas Madrid y Murcia. En 1995, la Direccin General de la
Mujer de Madrid pasa de la Consejera de Presidencia a la de Sanidad y Servicios Sociales,
nica consejera madrilea ocupada por una mujer (Rosa Posada). Murcia cambia su
anterior Direccin General de la Mujer en una nueva y significativamente diferente
Direccin General de Poltica Social y Familia, tambin en 1995; en 1997 se reconvierte
en Direccin General de Juventud, Mujer y Familia y se adscribe a la Consejera de
Presidencia.
Tambin en la tabla 3.3.a se reflejan los partidos polticos que formaban gobierno en
cada Comunidad Autnoma en el ao 1998, ya que, como se ha explicado antes, el marco
38 El Instituto Navarro de la Mujer se crea en 1997. Antes exista una Subdireccin general de la Mujer que
depencda de la Direccin General de Bienestar Social.
39 Cantabria crea en 1997 la Direccin general de la Mujer, dependiente de Presidencia. Antes, exista la
Agencia de Promocin de la Mujer que dependa de la Direccin general de Bienestar Social. La Secretara
Regional de la Mujer de Castilla y Len pasa de ser una pequea unidad administrativa dependiente de la
Direccin General de Accin Social a depender directamente del Consejero de Bienestar Social en 1994. En
Extremadura se pasa de una unidad administrativa pequea dependiente de la Direccin General de Accin
Social (Asesora Ejecutiva de la Mujer) a una Direccin General de la Mujer en 1991.
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Area Familia,
gubernamental Presidencia Bienestar Cultura
/ Mujer y
Tipo de organismo Social Juventud
88 Andaluca
(PSOE)
Organismos 93 Aragn 94 Canarias
(PSOE/PAR) (CC/PP)
Autnomos 90-2000 Baleares + Empleo 91 Galicia (1)
(PSOE/PSM/UM)
91-95 Navarra (PP)
89 Catalua
(CiU)
(UPN)
88 Pas Vasco + Deporte y
(PNV-EA) Juventud
88-99 Asturias
Otro tipo de (PSOE)
Instituto Asturiano
organismos de la Mujer (rgano
desconcentrado) (2)
89 Castilla- La
Direcciones Mancha
(PSOE)
Generales de 88-91
86-97 Cantabria 89 Madrid (3)
la Mujer (PP/PRC) (PP) Extremadura
88-97 C. (PSOE)
Valenciana
(PP)
94-2000 Castilla
y Len (4)
(PP)
+ Sanidad
Otros 91-97 Murcia (4) 88 La Rioja
organismos (PP) (PP)
Secretara Sectorial + Sanidad y
no especficos de Mujer y de la
Consumo
Juventud D. Gnal. Bienestar
Social
(1) La Consejera pasa a denominarse Familia, Promocin de Empleo, Mujer y Juventud
(2) El rgano desconcentrado es una figura de la Administracin Institucional autonmica que se establece por decreto
(3) En 1999 la Consejera pasa a ser de Servicios Sociales exclusivamente
(4) La Direccin general se denomina de la Mujer e Igualdad de Oportunidades
(5) En Murcia pasa de ser una Direccin General a una Secretara Sectorial
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Como se puede observar en la tabla 3.3.b los cambios que se han producido a partir
de las elecciones autonmicas de 1999 y del 2000 (Galicia) son los siguientes:
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2.5. Una revisin de los actores que contribuyen a la formulacin de las polticas
pblicas de igualdad de gnero
Como actores importantes del feminismo de Estado en el nivel autonmico hay que
considerar el nivel local. As, las diputaciones provinciales y los ayuntamientos no slo se
consideran algunas veces como destinatarios de las polticas de igualdad de gnero en el
nivel autonmico, sino que tambin para el cumplimiento de muchas de las acciones
propuestas por los planes de igualdad cuentan con ellos como agentes activos. En algunos
de los organismos de igualdad existe algn tipo de estructura en la que existe una
representacin de este nivel local. Por ejemplo en el Instituto Vasco de la Mujer
(Emakunde), este nivel local est presente en su Consejo de Administracin.
40 Al igual que hace Eva Martnez (97:), utilizamos el trmino "actores" en masculino ya que el trmino en
femenino no se utiliza, aunque resulta evidente que sera ms lgico, en este caso, hablar de "actrices".
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perodo, no han sido especialmente fluidas. Sin embargo, como seala Martnez, s ha
habido un impacto del movimiento feminista en el feminismo de Estado espaol, aunque
este impacto ha podido variar dependiendo de los diferentes momentos. Con todo, es cierto
que las organizaciones feministas espaolas no son ni han sido tan fuertes y potentes como
en otras democracias occidentales y, adems, no han estado muy dispuestas a crear redes
entre ellas (Martnez, 1997: 226-227). Si nos centramos en el mbito autonmico, vemos
que, a grandes rasgos, existen diferencias entre las comunidades autnomas. La presencia
de los movimientos de mujeres en las polticas pblicas de igualdad es mayor en algunos
lugares, como por ejemplo, Catalua, Canarias o el Pas Vasco, que en otros. Para estudiar
a fondo la presencia o ausencia de los movimientos de mujeres en las polticas pblicas de
igualdad de gnero espaolas, hacen falta estudios de caso en cada Comunidad Autnoma
que analicen la flexibilidad y la disposicin de las estructuras femocrticas y las femcratas
para la participacin de los movimientos de mujeres, la fortaleza de cada movimiento y el
marco de relaciones entre femcratas y feministas en la formulacin, ejecucin y
evaluacin de las polticas de igualdad. Otra de las cuestiones que quedan por estudiar es el
papel que estn cumpliendo algunos grupos de mujeres no feministas (como asociaciones
de viudas, de amas de casa, algunas asociaciones de mujeres rurales) en las polticas de
igualdad de gnero en Espaa en este momento, ya que los gobiernos conservadores
tienden a estar especialmente dispuestos a recabar su participacin en las polticas de
igualdad.
Otros actores importantes suelen ser en las polticas pblicas los partidos polticos.
Ya se ha sealado la importancia del Partido Socialista Obrero Espaol (PSOE) en la
creacin del IM y el comienzo de las polticas pblicas de igualdad de gnero en el nivel
central. El protagonismo del PSOE en las polticas de igualdad fue tambin alto al
comienzo de las polticas pblicas de igualdad de gnero autonmicas. En primer lugar, por
la propia influencia del IM y, en segundo lugar, porque era el partido que gobernaba la
mayora de las comunidades autnomas en aquel momento (10 de 17 en 1987). Con todo, a
medida que ha ido pasando el tiempo, el PSOE ha ido perdiendo ese protagonismo en las
polticas de igualdad de gnero. Esto se debe, principalmente a su posicin en el mapa
poltico autonmico, siendo especialmente dbil desde que en las elecciones autonmicas
de 1995 pierde siete Comunidades y en 1996 pierde las elecciones generales. Adems, las
polticas pblicas de igualdad de gnero autonmicas se han ido desarrollando por su
cuenta, con una influencia decreciente de la poltica a nivel central.
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para las polticas de igualdad de gnero -esto es, los planes de igualdad- por parte de los
gobiernos conservadores es la influencia tan importante que ha tenido la IV Conferencia
Mundial de la Mujer en Pekn en Septiembre de 1995 y su Plataforma de Accin, as como
el IV Programa de Accin Comunitario para la Igualdad de Oportunidades para Mujeres y
Hombres (1996-2000).
En los sindicatos tambin se han movilizado mujeres feministas que han tenido cierta
influencia en las polticas de igualdad de gnero, especialmente en las polticas
relacionadas con el empleo. Efectivamente, en Espaa se han impulsado en los ltimos
aos bastantes medidas para la promocin del empleo femenino y, en esto, han tenido un
papel importante las secretaras de la mujer de los principales sindicatos. En los ltimos
aos, tambin estn teniendo un papel importante como agenda setters y como impulsoras
de medidas en los temas de acoso sexual en el mbito laboral.
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41Para tener una visin general del estado de la cuestin en los estudios de mujeres y poltica, consultar
Uriarte, 1997 y Valiente, 1998b.
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La concepcin de planes de carcter integral como son los planes de igualdad est
ntimamente ligado a los conceptos de "perspectiva de gnero" y "mainstreaming" o
transversalidad de dicha perspectiva de gnero, que son conceptos clave de las polticas de
igualdad de gnero a nivel internacional (tanto la Plataforma de Accin de la IV
Conferencia Mundial de la Mujeres en Pekn, 1995 como el IV Programa de Accin
Comunitaria, 1996-2000, establecen sendas directrices y recomendaciones respecto a
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dichos conceptos). Conseguir que todas las polticas pblicas sean formuladas, ejecutadas y
evaluadas con perspectiva de gnero es la meta. El "mainstreaming" o transversalidad es la
estrategia para conseguir dicha perspectiva de gnero.
42 Existen muchas crticas a la traduccin de mainstreaming como transversalidad porque se entiende que
es algo ms; se cree que por transversalidad se puede interpretar la simple contabilidad de las mujeres que
se han beneficiado de una determinada actuacin o poltica. Quiz esto podra ser subsanado traducindolo
como transversalidad de la perspectiva de gnero, aunque parece que es un trmino algo complejo. En
cualquier caso, la utilizacin del trmino en ingls se ha generalizado en la comunidad de poltica (policy
network) de la igualdad de gnero. Este no es un fenmeno exclusivo de Espaa, sino que se da
internacionalmente.
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Por lo tanto, los planes de igualdad son un instrumento que tiene como filosofa
subyacente la perspectiva de gnero en los diferentes sectores o polticas, ya que, como se
ha comentado anteriormente, estos planes son un conjunto de objetivos y medidas que se
deben llevar a cabo por los diferentes departamentos gubernamentales y no slo por el
organismo de igualdad correspondiente.
43Vanse los prrafos 79, 105, 123, 141, 164, 189, 202, 229, 238, 252, 273 de la Plataforma de Accin de la
IV Conferencia Mundial de la Mujer. Pekn, 1995.
44 En Espaa existe algn proyecto como el Hera 2001. Visibilizando el Mainstreaming que desarrolla la
Fundacin Mujeres en el marco del IV Programa Comunitario de Igualdad de Oportunidades. Para ms
informacin consltese la pgina web: www.fundacionmujeres.es/hera2001.
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Globalidad: los planes se disean para ser globales y comprensivos, es decir, para
tratar el problema de la igualdad desde diferentes mbitos y sectores (empleo, educacin,
legislacin, salud, etc.) y desde diferentes perspectivas. Este factor hace que se vea el
desarrollo de la mujer desde una perspectiva ms integral y realista y que se vaya
superando poco a poco la visin tradicional y limitada de relacionar casi exclusivamente la
promocin de la mujer y la igualdad de gnero con los temas de bienestar social.
Visin estratgica: Un buen plan significa que se deben establecer unas lneas
estratgicas y relacionarlas con perodos de tiempo concretos y determinados. Se tienen
tambin que prever con antelacin los recursos -tanto econmicos como humanos e
institucionales- y se deben adquirir compromisos respecto a los mismos. Esta es una gran
ayuda para situar a los poderes pblicos sobre dnde quieren llegar y cmo y cundo
piensan hacerlo.
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deben ser seguidos por otros planes. Las femcratas han comenzado a pensar en la
evaluacin de los planes de igualdad como algo necesario y deseable. Ms an, esto puede
ser importante para la creacin de una "cultura evaluativa" en las administraciones
pblicas, dado adems, el carcter horizontal de dichos planes.
Por supuesto, todos estos factores estn presentes en los planes de igualdad de forma
potencial. Es decir, aunque la estructura de los planes los permiten, facilitan y estimulan,
tambin estos pueden quedarse en compromisos exclusivamente formales o en
declaraciones generales de buenas intenciones.
Como se puede observar en dicha tabla 3.4, cuando finaliza el perodo de aplicacin
de un plan, no siempre se ha continuado de forma inmediata con el siguiente.
Normalmente, el proceso de elaboracin y posterior aprobacin es largo y, en algunos
casos, se seala que dicho retraso es debido, precisamente, a la necesidad de evaluar los
resultados del plan, los cuales no suelen estar listos nada ms acabarlo. Salvo en los casos
de Cantabria, Extremadura y Comunidad Valenciana, en donde este perodo interplanes
ha resultado mucho ms largo por diferentes razones de inestabilidad organizativa, las
lagunas de tiempo suelen durar un mximo de uno o dos aos. La tendencia parece
dirigirse, adems, hacia la reduccin de estos perodos.
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88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03
Castilla-La Mancha I Plan 1990-1994 II Plan 1995-1999 III Plan 1999 - 2003
Navarra I 98-2000
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DURACION n planes %
Dos aos 1 3%
Tres aos 21 55%
Cuatro aos 10 26%
Cinco aos 6 16%
TOTAL 38 100%
45A finales del ao 1998 se aprueba el III plan gallego (1998-2001) y en el ao 1999 el III castellano-
manchego (1999-2003). Estos dos planes no estn incluidos en el total de 38 analizados.
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Tabla 3.6
NUMERO DE AREAS, OBJETIVOS Y ACCIONES
PLANES DE IGUALDAD CENTRALES Y AUTONOMICOS
I PLANES II PLANES III PLANES
PLANES 6-30-122 10-46-170 10-25-192
NACIONALES (88-90) (93-95) (97-2000)
ANDALUCIA 7-28-200 4-21-66
(90-92) (95-97)
ARAGON 8-34-239 9-25-154
(94-96) (97-2000)
ASTURIAS 6-26-87 6-16-62 (ND)
(89-91) (93-95) (97-2000 )
BALEARES ND 7-7-68
(91-93) (96-99)
CANARIAS 7(26)-51-168 7(34)-71-225
(95-96) (97-2000)
CANTABRIA 7-22-172 10-15-99
(91-93) (98-2000)
CASTILLA-LA ND 5-14-65
MANCHA (90-94) (95-99)
CASTILLA y LEON 8(19)-42-227 5-7-64
(94-96) (97-2000)
CATALUA 6-34 7(26)-56-157 8-28-98
(89-92) (94-96) (98-2000)
EXTREMADURA 7-7-126 (en elaboracin)
(91-sin plazo)
GALICIA 5-56 5(8)-16-84
(92-94) (95-97)
MADRID 7-26-160 3-13-83 4-14-127
(89-91) (93-95) (97-2000)
MURCIA 6-29-142 6-28-82
(93-95) (97-2000)
NAVARRA 10-23-76
(98-2000)
PAIS VASCO 7(34)-86-320 9(32)-92-397
(91-94) (96-2000)
LA RIOJA 5-28-158 7-45-110
(91-95) (96-99)
C.VALENCIANA 7-32-125 11-69-177
(89-91) (97-2000)
Media de actuaciones de los planes autonmicos en 1998 (en itlica) = 1700/15= 126
(Quitando el caso extremo del Pas Vasco= 107)
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Esta tendencia hacia planes ms especficos tiene que ver, en cierto modo, con las
necesidades de seguimiento y evaluacin, ya que es muy difcil, si no imposible, seguir y
evaluar objetivos y acciones que estn formulados de forma vaga y general.
Por otro lado, existe una segunda tendencia a formular mayores compromisos
explcitos de los poderes pblicos. Estos pueden consistir en sealar los Ministerios,
Consejeras o Departamentos que son responsables de cada una de las acciones, en un
compromiso formal de seguir y evaluar el plan o por una intencin formal de dar a conocer
el Plan al correspondiente Parlamento autonmico. Un ejemplo ilustrativo es cmo el I Plan
de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres (1988-90) en el nivel central, no fue
aprobado por el Consejo de Ministros, sino que ste "tom conocimiento" de dicho Plan, es
decir, "anunci pblicamente que saba de su existencia, pero que no lo consideraba una
tarea de Gobierno" (Valiente, 1994:25). Esto no slo ya no ocurre con el II Plan central
(1993-95) que s es aprobado formalmente por el Consejo de Ministros, ni tampoco con
ninguno de los planes autonmicos que son todos aprobados por acuerdo de los respectivos
Consejos de Gobierno.
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Respecto al tipo de acciones, tanto las catalanas como las vascas en sus respectivos
institutos, han elaborado diferentes categorizaciones de acciones. Adems de los grupos
destinatarios y las ya mencionadas reas, han desarrollado otras interesantes categoras para
clasificar las acciones.
46 De los quine planes autonmicos actuales, dos se refieren a la cooperacin internacional (Aragn y
Castilla-La Mancha), cuatro a la cooperacin nacional y la relacionada con la Unin Europea (Castilla-Len,
Madrid, Murcia y La Rioja), otros cuatro tanto a cooperacin nacional como internacional (Canarias,
Navarra, Pas Vasco y Comunidad Valenciana) y las cinco restantes mencionan el trmino "cooperacin"
relacionado con la promocin y apoyo a grupos de mujeres (Andaluca, Baleares, Cantabria, Catalua y
Galicia).
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Las catalanas han desarrollado tres categoras basadas en el tipo de poltica que
subyace a cada accin, y que clasifican de la siguiente manera: a) promocin (servicios
dirigidos a la mujer), b) igualdad (acciones dirigidas a establecer las condiciones necesarias
para que hombres y mujeres tengan las mismas oportunidades) y c) paridad (dirigidas a
modificar las relaciones sociales que hagan que hombres y mujeres compartan
responsabilidades en el mbito pblico y el privado). En el anlisis realizado en el Instituto
Cataln de la Mujer, la mayora de las acciones son de promocin y de igualdad; por lo
tanto, las acciones de paridad deben ser reforzadas.
Ambos anlisis sugieren que las acciones dirigidas a una transformacin social
verdadera tienen todava una importancia relativa en los planes. Como se ver ms adelante
en el anlisis de las evaluaciones, este interesante tipo de anlisis se ha hecho,
exclusivamente, en el Pas Vasco y Catalua, precisamente en dos de las comunidades
autnomas donde tanto los organismos como las polticas de igualdad estn relativamente
ms consolidados.
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Sin embargo, los planes de igualdad tambin tienen una serie de debilidades, tambin
potenciales, y que pueden convertirse en amenazas de este instrumento de la poltica.
En primer lugar, no slo las polticas pblicas de igualdad de gnero en Espaa son
todava muy pequeas si las comparamos (tanto en trminos presupuestarios como en
trminos de atencin de los poderes pblicos) con otras polticas pblicas, sino que su
principal instrumento, los planes de igualdad, dependen en cierto modo de la persuasin.
Es decir, los agentes promotores de dichos planes que son los organismos de igualdad,
tienen como objetivo impulsar, ms que ejecutar directamente las polticas de igualdad de
gnero. De manera que las femcratas a la cabeza de dichos organismos de igualdad deben
convencer o persuadir a otros departamentos y poderes pblicos para que asuman y
ejecuten unos objetivos que inicialmente no son suyos. Esta tarea no es fcil y es el gran
caballo de batalla, tanto a niveles polticos como tcnicos de las femcratas y los
organismos de igualdad. Es ms, los organismos de igualdad no tienen poder para
sancionar el incumplimiento de los objetivos y acciones propuestas en un plan. Esto
significa que, en definitiva, los planes de igualdad necesitan ser reforzados con estrategias
de persuasin y convencimiento por parte de las femcratas y sobre las que no se ha
teorizado en la literatura sobre polticas pblicas.
En este caso, es interesante hacer un breve anlisis sobre las estrategias utilizadas por
las femcratas para persuadir al resto de las instancias gubernamentales de que incorporen
la perspectiva de gnero y hagan suyos los objetivos propuestos. Entre las estrategias que
mencionan las responsables de los organismos de igualdad entrevistadas para esta
investigacin, estn las de ir con los datos por delante, tener mucha paciencia para
explicar y repetir las cosas muchas veces y no enfrentarse nunca directamente47.
Efectivamente, adems de la obtencin de datos que avalen la necesidad de actuacin para
conseguir una mayor igualdad, las otras estrategias mencionadas dependen ms de la
posicin de liderazgo de la responsable y de su capacidad personal de persuasin y
persistencia, y esto, lgicamente, se convierte en un punto especialmente dbil si se dan
cambios en las responsables. Aunque excede claramente los objetivos de este trabajo,
quedara pendiente investigar a fondo sobre las estrategias empleadas. Esto permitira,
adems de evaluar su efectividad, establecer y protocolizar las estrategias ms adecuadas
para la introduccin de la transversalidad de gnero en todas las polticas y programas.
Otra posible debilidad de los planes de igualdad es que pueden llevar al mimetismo.
En los primeros pasos de elaboracin de los planes, una de las primeras tareas de las
tcnicas de los organismos de igualdad es mirar y tener en cuenta otros planes de igualdad
47En el captulo ocho se analiza pormenorizadamente el discurso extrado de las entrevistas realizadas. Para
conocer las entrevistas realizadas, vase el anexo correspondiente.
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Captulo 3. Las polticas pblicas de igualdad de gnero en Espaa en los niveles central y autonmico
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PARTE II: LAS POLITICAS PUBLICAS DE IGUALDAD DE GENERO EN ESPAA
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(sobre todo del mismo nivel gubernamental). Los planes se construyen, por lo tanto, con
una primera base de lo ya formulado en planes similares; aunque se hagan adaptaciones
posteriores y se tengan en cuenta las caractersticas propias de la poblacin diana, esa
primera base es importante. Probablemente esta sea una de las razones por las que los
planes se parezcan bastante entre s, al menos desde el punto de vista formal. Esto, que no
tiene por qu ser una debilidad en s misma, puede sin embargo llevar a reproducir rutinas
y, sobre todo, tender hacia una falta de innovacin. Ms all, los planes estereotipados
pueden hacer ms difcil la reaccin ante nuevas contingencias no contempladas en planes
formulados de una forma rgida.
Por ltimo, como ya se ha mencionado antes, otro peligro de los planes es quedarse
en el terreno simblico. Las polticas de igualdad de gnero tienen el peligro de ser
polticas simblicas, debido a la incorporacin de la retrica sobre la igualdad de gnero en
los discursos polticos (Meehan y Devenhuijsen, 1991) y debido a que lo polticamente
correcto incluye el respeto por dicha igualdad. An reconociendo la importancia de las
polticas simblicas (Valiente, 1998) y una cierta evolucin de unas polticas de igualdad
de gnero simblicas iniciales a ciertas polticas sustantivas a partir de los aos 60
(Martnez, 1997: 212), existe sin embargo una tendencia hacia lo simblico y lo retrico en
el discurso de la igualdad de gnero. Los planes de igualdad pueden quedarse en un plano
meramente formal y, precisamente, servir como "cortina de humo" y como instrumento
para legitimar polticas pblicas de puro carcter simblico. No es raro que se justifique
como parte de las actuaciones de un plan de igualdad, por ejemplo, la contabilizacin de las
mujeres beneficiarias de unos cursos de bsqueda de empleo de otro departamento,
ministerio o consejera, cuando ni esas actividades formativas se han planificado con
perspectiva de gnero, ni el anlisis de la realidad previo se ha hecho teniendo en cuenta
realmente a las mujeres y cuando dichas actuaciones se hubieran hecho en cualquier caso,
existiendo o no el Plan de Igualdad. Esta es una de las razones por las que la evaluacin de
las polticas y los planes de igualdad, una evaluacin consciente y desde diferentes puntos
de vista, resulta crucial en estos momentos en los que se cumple una dcada de utilizacin
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PARTE II: LAS POLITICAS PUBLICAS DE IGUALDAD DE GENERO EN ESPAA
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de los planes de igualdad como instrumento principal de las polticas pblicas de igualdad
de gnero.
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Captulo 3. Las polticas pblicas de igualdad de gnero en Espaa en los niveles central y autonmico
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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CAPTULO 4
LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS DE
IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA.
MARCO PARA EL ANLISIS Y LA VALORACIN
INTRODUCCIN
En este cuarto captulo se ofrece una primera visin general de las experiencias de
evaluacin en torno a las polticas de igualdad de gnero en Espaa en los niveles de
gobierno autonmico y central. Tambin se fundamenta y se expone el marco para su
anlisis y valoracin, la metaevaluacin, que permitir la exposicin estructurada de los
datos en los captulos siguientes (captulos cinco, seis y siete).
Captulo 4. La evaluacin de las polticas de igualdad de gnero. Marco para el anlisis y la valoracin
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Captulo 4. La evaluacin de las polticas de igualdad de gnero. Marco para el anlisis y la valoracin
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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1. FUNDAMENTACIN
1.1. La metaevaluacin
1
Como se seal en el captulo 1, el Joint Committee on Standards for Educational Evaluation comenz
a reunirse al inicio de los aos ochenta publicando la primera edicin de sus normas en el ao 1981.
Dicho Comit est integrado por ms de doscientos profesionales en el campo de evaluacin quienes se
renen peridicamente para revisar las normas. Aunque este Comit se inicia con el mbito educativo de
fondo se convierte rpidamente en referencia en las restantes disciplinas que se ocupan de la evaluacin
de programas y polticas (Bustelo, 1998).
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Captulo 4. La evaluacin de las polticas de igualdad de gnero. Marco para el anlisis y la valoracin
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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2
No existe una metodologa o procedimiento especial para metanalizar o sintetizar estudios de tipo
cualitativo. Dado que una gran cantidad de estudios de evaluacin combina metodologas cualitativas y
cuantitativas, la utilizacin concreta del metanlisis en el campo concreto de la evaluacin de programas
es, de alguna forma, limitada.
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Captulo 4. La evaluacin de las polticas de igualdad de gnero. Marco para el anlisis y la valoracin
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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sesgo hacia metaevaluar una nica evaluacin. Es decir, se metaevala cada estudio de
evaluacin por separado; por lo tanto, cada evaluacin, individualmente, debe ser a su
vez evaluada. De esta manera, la idea de metaevaluar varios procesos de evaluacin
simultneamente, y que esto ofrezca una base para la comparacin (es decir, la idea de
sntesis de evaluaciones, pero no de sus resultados sino de los procesos de evaluacin)
no se deja entrever en la literatura que ha desarrollado el concepto de metaevaluacin
como control de calidad de las evaluaciones. En realidad, este desarrollo del concepto
de metaevaluacin en su acepcin ms aplicada (para controlar la calidad de los
procesos y no tanto para estudiar dichos procesos) resulta acorde con la propia
definicin de evaluacin, diferencindose de otros procesos de anlisis e investigacin:
las evaluaciones se dan siempre en escenarios de accin, en los que el programa o
poltica a evaluar es lo prioritario. Por lo tanto, la mejora y conocimiento concreto de
dichos programas y el control de responsabilidades en torno a los mismos ser siempre
prioritario sobre la construccin de conocimiento -aunque ste verse sobre los propios
procesos de evaluacin-.
Captulo 4. La evaluacin de las polticas de igualdad de gnero. Marco para el anlisis y la valoracin
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Tipos de metaevaluacin
La metaevaluacin es, en realidad, una evaluacin que tiene por objeto de estudio,
en lugar de un programa o poltica pblica, la evaluacin de un programa o poltica.
Esto quiere decir que puede ser tratada y, por lo tanto, clasificada, como cualquier otra
evaluacin.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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La tercera clasificacin tiene que ver con el agente que realiza la evaluacin (en
este caso metaevaluacin). As, pueden existir las metaevaluaciones internas, que son
las que se llevan a cabo por parte de los mismos evaluadores; es decir, quienes realizan
la evaluacin y tambin la metaevalan, o las metaevaluaciones externas que son las
que se realizan por alguien ajeno al proceso de evaluacin metaevaluado. En realidad
estos dos tipos de metaevaluacin son bastante diferentes ya que la interna significa que
alguien interno al equipo de evaluacin lleva el control de calidad de la misma (existen
varias listas de comprobacin que se proponen para este control y que se vern en el
punto siguiente). Sin embargo, la metaevaluacin externa significa un reconocimiento y,
en cierto modo, la institucionalizacin de esta actividad, ya que implica recursos
adicionales a los procesos de evaluacin regulares. De todas formas, pueden existir
diversas combinaciones y Patton (1997) pone precisamente como ejemplo la utilizacin
de la metaevaluacin como forma de combinar evaluacin interna y externa: se tratara
de hacer una evaluacin interna y tener a alguien que, externamente, revisa y comprueba
el proceso de evaluacin. Esto resultara en una evaluacin que, an siendo interna,
goza de la credibilidad de las evaluaciones externas.
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Por ltimo una metaevaluacin de resultados debe preguntarse por los ouputs
(productos) y outcomes (efectos) de la evaluacin o evaluaciones meta-evaluadas. En
este caso, el producto por excelencia de un proceso de evaluacin son los resultados e
informacin (datos, interpretaciones, valoraciones y recomendaciones), que tpicamente
se reflejan en informes de evaluacin, pero que tambin pueden expresarse en otro tipo
de soporte (sesiones orales, presentaciones, etc.) . Por lo tanto, una metaevaluacin de
outputs analizar la calidad de los resultados e informacin que produce y cmo stos se
reflejan en los informes u otros soportes, si el informe final se entreg a tiempo y si se
difundi a todas las partes responsables de la evaluacin y si incluye una descripcin
del evaluando, su contexto, el propsito de la evaluacin, los procedimientos
empleados, los resultados, etc. La metaevaluacin de outcomes, sin embargo, tiene que
ver con los efectos que la evaluacin consigue: aprendizaje sobre el programa e
intervencin evaluado, modificaciones en dicho programa como consecuencia de la
evaluacin, control de responsabilidades y aprendizaje organizativo en general, as
como contribucin a la comunidad de programa o poltica evaluada. En definitiva, los
efectos de una evaluacin tienen que ver con su utilidad y utilizacin.
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Formativa: Se hace sobre la marcha con la intencin de mejorar el diseo y la ejecucin del
proceso de evaluacin.
Sumativa: Se hace una recapitulacin del proceso de evaluacin para ofrecer una valoracin
global y final del mismo.
Interna: Se llevan a cabo por parte de los mismos evaluadores, siendo en realidad una
(auto)metaevaluacin. Los propios evaluadores se metaevalan, tratndose de un control
interno.
Metaevaluacin de Resultados:
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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La utilizacin de una metodologa adecuada tiene que ver con los procedimientos
empleados para conocer el objeto de estudio. En primer lugar, debe existir una cierta
coherencia entre los niveles epistemolgico, metodolgico y tecnolgico y, sobre todo,
debe responder ante un determinado contexto y resultar adecuada para el estudio del
objeto a evaluar (programa o poltica), es decir la metodologa escogida debe permitir e
ir dirigida a conseguir una evaluacin que sea relevante al contexto y programa a
evaluar. Una cuestin clave es que se hayan establecido previamente los criterios de
evaluacin, habindose descrito la base lgica sobre al que se harn los juicios
sistemticos posteriores. Tambin debe existir una coherencia tcnica entre el diseo
para el establecimiento de criterios de evaluacin, el diseo para la recopilacin y
anlisis de la informacin y las tcnicas concretas empleadas para dicha recopilacin y
anlisis. Y adems esto debe hacerse con una adecuada relacin coste-beneficio (es
decir, la evaluacin debe tener su medida y debe merecer la pena el esfuerzo y recursos
empleados en relacin a la informacin y resultados que se obtienen) y teniendo en
cuenta el tiempo y el calendario, factor clave en los procesos evaluativos. Las tcnicas
deben ser vlidas y permitir una recopilacin fiable de informacin. Tambin, la
metodologa empleada debe permitir la participacin de los diferentes agentes crticos
en el programa, especialmente si se sigue un enfoque participativo.
3
Schwandt y Halpern exponen una tabla sobre los atributos que debe tener la evidencia (informacin,
datos) que se recoge en una auditora. Estos atributos pueden servir como referencia general sobre
caractersticas deseables o criterios de bondad para la informacin o datos que se recopilen en cualquier
estudio de evaluacin. (Schwandt y Halpern, 1988: 34, tabla 1.3, adaptada de Edds, J.A. 1980.
Management auditing: Concepts and practices. Dubuque, IA: Kendall Hunt).
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Fiabilidad: que la informacin y los datos sean fiables significa que sean
verdaderos y confiables.
Suficiencia: tiene que haber suficiente informacin para que se puedan establecer
conclusiones dentro de unos lmites razonables de riesgo.
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Tabla 4.2.
CRITERIOS PARA LA METAEVALUACION
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1. DESCRIPCION. El diseo de la evaluacin, el equipo evaluador, el calendario del estudio.. las fuentes de
informacin utilizadas para la metaevaluacin y la eleccin del metaevaluador.
3. CONSUMIDOR. Identificar los clientes y los destinatarios de la evaluacin, de anteriores evaluaciones. Hay
destinatarios potenciales que podran haber sido reales?
4. RECURSOS. Recursos para la evaluacin. Fuentes de las limitaciones en el diseo y, por lo tanto, en la
evaluacin del diseo y la ejecucin.
5. VALORES. Criterios de mrito para la evaluacin, dadas las necesidades del cliente y las normas profesionales
relevantes: temporalidad, relevancia, coste-efectividad, justicia, validez, cobertura de las necesidades apropiadas y
relevantes del cliente, etc. Deben ser validados y no slo sealados. Existe alguna premisa evaluativa del
evaluador evidente en la evaluacin, o es lo suficientemente transparente al respecto?
6. PROCESO. Se diseo y ejecut bien la evaluacin, por ejemplo, se hizo de manera que se facilitara su propia
evaluacin? Para comunicar y diseminar bien los resultados? Respet el evaluador la confidencialidad? Foment
la credibilidad? Se han valorado los resultados de errores falsos negativos vs. falsos positivos? Se mostr
consideracin hacia aquellos a los que ha afectado la evaluacin? Se dispuso para un equilibrio de poder?
7. RESULTADOS. Incluye los informes y sus efectos buenos y malos, pero slo hasta el extremo de lo previsible
por el evaluador. Tambin incluye los efectos del proceso de evaluacin; ha producido productividad, una moral
minada o debilitada, el uso de la informacin en decisiones?
8. COSTES. Cunto cost la evaluacin (especialmente costes no monetarios)? Cules hubieran sido las
alternativas al coste (incluida no hacerla)?
10. POSIBILIDADES DE GENERALIZACION. Otros usos para el diseo, en momentos futuros, para programas
diferentes, en otros lugares, etc.
11. RELEVANCIA. Una sntesis de todo lo anterior, para llegar a valorar el valor y el mrito de la evaluacin.
12. RECOMENDACIONES. Puede haberlas o no, pero pueden incluir: rechazar, repetir (para confirmar), aceptar,
ejecutar.
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Otros criterios para la metaevaluacin son las propias normas del Joint Committe.
Estas son las normas ms utilizadas como referencia para metaevaluar la calidad de las
de evaluaciones, probablemente debido a su especificacin, claridad, orden y
estructuracin. Como ya se ha mencionado anteriormente, en su segunda edicin,
publicada en el ao 1994, aparece precisamente la metaevaluacin como una norma
especfica, aunque ya en su primera edicin se dejaba entrever la idea de utilizar el
listado de normas como una gua para la metaevaluacin, y se propona su utilizacin
como lista de comprobacin. Estas normas aparecen en la tabla 4.4.4 que se expone a
continuacin. Cada una de las normas es, en realidad, un criterio o pregunta de la
metaevaluacin.
4
Las normas se presentan en cuatro bloques: (U) utilidad, (F) factibilidad/viabilidad, (C) correccin/
legitimidad y (P) precisin
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NORMAS DE UTILIDAD
Las normas de utilidad pretenden asegurar que una evaluacin servir a las necesidades de
informacin de los usuarios pretendidos.
U2 Credibilidad del evaluador Las personas que dirijan una evaluacin deben ser
merecedoras de confianza y competentes para realizar una evaluacin, de manera que los
hallazgos de la evaluacin consigan la mxima credibilidad y aceptacin.
NORMAS DE FACTIBILIDAD/VIABILIDAD
Las normas de factibilidad tienen el propsito de asegurar que una evaluacin sea realista,
prudente, diplomtica y frugal.
5
Adaptacin y traduccin por parte de Mara Bustelo.
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6
NORMAS DE CORRECCION /LEGITIMIDAD
Son las normas dirigidas a asegurar que la evaluacin se dirija legal y ticamente y con la
debida atencin al bienestar de aquellos implicados en la evaluacin, as como a aquellos
afectados por sus resultados.
C3 Derechos de los sujetos Las evaluaciones se deben disear y dirigir de tal forma que
se respeten y protejan los derechos y el bienestar de los sujetos.
C6 Revelacin de los resultados Las partes formales de la evaluacin deben asegurar que
el conjunto completo de resultados de la evaluacin junto con sus pertinentes limitaciones
son accesibles para las personas afectadas por la evaluacin y para cualquier otra persona
con derechos legales expresados a recibir los resultados.
6
El trmino original en ingls es "propriety standards". Aunque nos parece ms adecuada la traduccin
con el trmino de "normas de correccin", mantenemos tambin el trmino de "legitimidad" que es el que
aparece en la traduccin al espaol de la 1 edicin de las normas (Joint Committee: 1988: 3).
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NORMAS DE PRECISION
Estas normas tienen el propsito de asegurar que una evaluacin revele y proporcione
informacin tcnicamente apropiada sobre las caractersticas que determinan el valor o
mrito del programa evaluado.
P2 Anlisis del contexto El contexto en el cual el programa existe se debe examinar con
suficiente detalle de manera que se puedan identificar sus posibles influencias sobre dicho
programa.
P10 Conclusiones justificadas Las conclusiones a las que se llega en una evaluacin
deben estar justificadas explcitamente de manera que los agentes crticos de la evaluacin
puedan ponderarlas.
P11 Informe imparcial Los procedimientos para informar deben asegurar que no haya
distorsin causada por sesgos y sentimientos personales de cualquiera de las partes de la
evaluacin, de manera que los informes reflejen de forma justa los resultados de la
evaluacin.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Por esta razn se ha optado por tener por objeto de la metaevaluacin un conjunto
de varias evaluaciones en lugar de centrarse en uno o dos procesos de evaluacin. Como
se ha comentado anteriormente, en este trabajo no se pretende juzgar los procesos
concretos sino la funcin de evaluacin en las polticas pblicas de igualdad de gnero.
Por lo tanto, se ha favorecido la descripcin general comparativa entre varias
evaluaciones por encima de la descripcin pormenorizada y en profundidad de cada
proceso de evaluacin.
Es una metaevaluacin externa ya que se realiza por alguien ajeno tanto a los
equipos de evaluacin que realizan las diversas evaluaciones como a los
organismos de igualdad que las encargan.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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evaluacin, las estructuras institucionales que apoyan las evaluaciones, los tipos de
evaluacin realizadas y los recursos empleados en las mismas. Tambin se estudian
variables como la inclusin o no de diferentes agentes crticos en los diseos de
evaluacin, la adecuacin del calendario diseado y, por supuesto, los criterios e
indicadores de evaluacin utilizados, adems de los procedimientos, metodologa y
tcnicas empleadas en la recopilacin, anlisis y valoracin de la informacin.
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Por otro lado, los poderes pblicos necesitan evaluar para obtener signos
explcitos que permitan ajustar sus acciones. Cuentan tambin con otras fuentes de
informacin como sondeos y encuestas, investigaciones, servicios de informacin, etc.,
pero la evaluacin puede ser una herramienta valiosa para facilitar el aprendizaje
organizativo y la toma de decisiones para la mejora, el futuro y el control de
responsabilidades de una determinada poltica. Sin embargo, aunque el concepto y la
fase de evaluacin de las polticas pblicas se haya desarrollado de forma ms o menos
contundente y vertiginosa en los ltimos aos en la teora, la prctica real de la
evaluacin est todava muy lejos de lo que se propugna en los manuales. Esto ocurre
de forma especial en algunos pases, como Espaa, en los que el desarrollo institucional
de la evaluacin ha sido muy bajo y la consiguiente cultura evaluativa prcticamente
inexistente, sobre todo en las administraciones pblicas. Hace falta, por lo tanto, que las
instituciones pblicas sean conscientes de su bajo grado de desarrollo terico-prctico
respecto a la evaluacin de sus acciones e intervenciones. Es necesario, pues, que se
comience a crear una cierta cultura de evaluacin que puede generarse no slo con la
propia prctica evaluativa, sino tambin con el hecho de hacer de los procesos de
evaluacin objeto de estudio y con el aprendizaje extrado de los anlisis realizados de
las primeras experiencias de evaluacin.
7
Termino acuado para mencionar a las responsables de los organismos especficos de igualdad (vase
captulo tres).
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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El marco temporal del anlisis est determinado por la propia realidad de los
planes de igualdad y sus evaluaciones. Aqu se consignan los primeros intentos de
8
Vase el captulo 3. Se toma como punto de partida de las polticas de igualdad de gnero en Espaa la
creacin del IM, a finales del ao 1983.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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evaluacin, coincidentes con algunos primeros planes9, pero los procesos de evaluacin
que se estudian en profundidad y que se seleccionan para la metaevaluacin son los que
se llevan a cabo a partir del ao 1995 y se completan antes de terminar el ao 1999, y
que denominaremos de segunda generacin10. Salvo en los casos de Aragn, Canarias y
Castilla y Len, en donde se evalan los primeros planes, pero que por criterios
cronolgicos son incluidos en esta segunda generacin, el resto de las evaluaciones son
de los segundos planes.
9
Los primeros intentos de evaluacin se realizan del I Plan a nivel central (1988-1990), del I Plan
Cataln (1989-1992), el I Plan Andaluz (1990-1992), y el I PAPME Vasco (1991-1994).
10
Se incluye tambin la evaluacin del II PAPME vasco (1996-2000), ya que la evaluacin de dicho plan
se plantea desde un principio y de forma continua, con resultados anuales. Al ser, adems, una de las
experiencias de evaluacin ms afianzadas y que cuenta con el precedente de la evaluacin del PAPME
anterior, se cree especialmente interesante incluirlo en el anlisis. Tambin se incluye el caso de la
evaluacin del II Plan riojano (1996-1999), que se plantea como una evaluacin interna desde el inicio,
aunque la fase final de la evaluacin no se concluye hasta el ao 2000 (esta fase final que consiste en una
evaluacin externa no entra, por lo tanto, en nuestro anlisis).
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Captulo 4. La evaluacin de las polticas de igualdad de gnero. Marco para el anlisis y la valoracin
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En primer lugar, se debe sealar que las experiencias de evaluacin en torno a las
polticas de igualdad de gnero se circunscriben a evaluaciones de los planes de
igualdad y, en algunos casos, a la evaluacin de algunas actuaciones o programas
concretos11. Es decir, en ningn caso se ha hecho ni se ha formulado en trminos de
evaluacin de la poltica global.
11
Aqu consignamos de las que tenemos constancia: en Asturias, la evaluacin de los talleres itinerantes
socioculturales (1996), y los programas NOW (que en el caso de esta Comunidad Autnoma se realizan
por parte del mismo que los gestiona). Ms reciente es la evaluacin del programa ELIGE en Andaluca.
En general, los programas que cuentan con dinero europeo -como los NOW- suelen requerir la existencia
de una evaluacin, que en muchos casos se da como una mera formalidad para cubrir el expediente,
pero que en otros sirve para generar una informacin til e ir generando una cierta cultura evaluativa en
torno a los organismos de igualdad.
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Captulo 4. La evaluacin de las polticas de igualdad de gnero. Marco para el anlisis y la valoracin
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Salvo en el caso del Pas Vasco, en el que la apuesta y los esfuerzos empleados en
la evaluacin son muchos mayores (por lo que los resultados resultan ms completos y
tiles), y en el de Andaluca, en donde se contrata a una entidad consultora externa para
que colabore en la evaluacin el ltimo ao, y que hace que la evaluacin finalmente
tenga mayor alcance y amplitud, estas primeras evaluaciones mencionadas son muy
dbiles y se limitan casi exclusivamente a una comprobacin del cumplimiento de las
acciones que se haban aprobado en los respectivos planes. Esta debilidad est ms que
justificada en estas primeras experiencias de evaluacin, no slo por la carencia de
precedentes, competencia y cultura evaluativa, sino tambin porque la calidad tcnica de
12
Se puede mencionar tambin la evaluacin realizada del primer Plan extremeo (1991), que se realiza y
da lugar a un documento en 1994. Los dos tcnicos que elaboran esta evaluacin no se encontraban
trabajando en la Direccin General de la Mujer en el periodo de ejecucin del plan, y la realizan
recopilando informacin interna en esa misma Direccin. La evaluacin consiste en la realizacin de una
ficha por cada objetivo de actuacin del Plan en la que se contemplan tres tipos de informacin: 1) fecha
de inicio y fin prevista y fecha de inicio y fin real, 2) grado de cumplimiento, con 4 categoras (accin
finalizada, se concluir en breve, iniciada recientemente y accin sin iniciarse) y 3) Acciones/programas.
Finalmente se hace una valoracin del grado de cumplimiento por cada rea en forma de porcentaje.
Aunque esta evaluacin supone un esfuerzo de ordenacin de la informacin por parte de la Direccin
General, no puede ser considerado como un verdadero proceso de evaluacin sistemtica. Entre otras
cosas, dicha evaluacin no parece que llegue a ninguna conclusin, ya que en Extremadura no se ha
elaborado, por el momento, un II Plan. En este momento la Direccin General de la Mujer de
Extremadura es, adems, bastante diferente a sus organismos homlogos autonmicos, ya que tiene un
fuerte carcter de ejecucin de acciones y actuaciones, ms que de impulso de las mismas. Precisamente,
sta es la nica Comunidad Autnoma en la que el primer Plan no ha tenido continuidad real en un
segundo Plan.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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los primeros planes era menor que la de los posteriores, sobre todo en el sentido de que
contaban con objetivos y medidas muy generales o vagos y, en ocasiones, excesivos; en
definitiva, los primeros planes eran difcilmente evaluables. Precisamente, estas
primeras experiencias de evaluacin contribuyen al aprendizaje y rodaje de las
femcratas y, por lo tanto, a mejorar la calidad tcnica de los planes subsiguientes.
La primera evaluacin que se realiza es la que se hace del I Plan central. Esta
evaluacin se hace de forma interna y consiste exclusivamente en comprobar y
consignar si las 120 medidas contempladas en el Plan se haban cumplido o no (es decir,
si se haban realizado). En el propio documento de evaluacin15 (una publicacin del
Plan, que aade una segunda parte sobre la evaluacin del mismo) se menciona que lo
que se hace es un balance de cumplimiento del mismo (pg. 105 del documento)16. La
conclusin es que el I Plan tiene un grado de cumplimiento del 96-97% porque se
consigna que se han ejecutado 116 medidas. Las cuatro restantes (tres referentes a
reformas en el Cdigo Civil y Cdigo Penal y la otra un Convenio con RTVE para
contribuir al cambio de actitudes a travs de los medios), quedan pendientes una vez
finalizado el perodo de vigencia del Plan.
13
Vase el punto 2.4. del captulo 2.
14
En el caso de Madrid, existe una pequea publicacin llamada evaluacin y en cuya introduccin se
dice textualmente: Esta publicacin recoge la Evaluacin del Plan, detallando todas las actuaciones
desarrolladas, en los 3 aos de vigencia. Efectivamente, el documento slo recoge un listado ordenado
de las actuaciones realizadas. No se recoge ninguna otra informacin, ni valoracin ni tampoco ninguna
referencia a un posible proceso de evaluacin. En la Direccin General de la Mujer no existe ninguna
constancia de la existencia de dicho proceso. (Direccin General de la Mujer. Comunidad de Madrid.
Plan de Igualdad para las Mujeres. 1989-1991. Evaluacin 9 pp. Sin ISBN ni fecha).
15
INSTITUTO DE LA MUJER (Ministerio de Asuntos Sociales). 1990. Plan de Igualdad de
Oportunidades de las Mujeres 1988-1990. Evaluacin. 155 pp.
16
Todas las citas mencionadas en este apartado se refieren al documento INSTITUTO DE LA MUJER
(Ministerio de Asuntos Sociales). 1990. Plan de Igualdad de Oportunidades de las Mujeres 1988-1990.
Evaluacin. 155 pp.
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Captulo 4. La evaluacin de las polticas de igualdad de gnero. Marco para el anlisis y la valoracin
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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En este documento sobre la evaluacin del primer Plan central, se realiza una
valoracin general de lo que ha supuesto el Plan. Posteriormente, se trata cada una de
las 6 reas del plan (ordenamiento jurdico, educacin y cultura, empleo y relaciones
laborales, salud, cooperacin internacional y asociacionismo). En cada rea se hace una
introduccin sobre el significado e importancia de la misma y una valoracin general
sobre lo que se ha realizado. Luego se ve medida por medida, explicando las
actuaciones realizadas y su significado, simplemente describiendo lo que se ha hecho,
sin realizar juicios ni valoraciones sobre el cumplimiento de las mismas. Al final del
documento se exponen dos listados: uno sobre los Departamentos Ministeriales
implicados en la ejecucin del Plan para la Igualdad de Oportunidades, en el cual se
listan los Ministerios implicados y su forma de implicacin concreta (comisiones
mixtas, convenios, acuerdos y grupos de trabajo) y otro sobre las Campaas de
Informacin y Sensibilizacin realizadas, en el que se detallan las publicaciones
editadas y las campaas en los medios de comunicacin, con sus correspondientes
fechas.
Sin embargo, y a pesar de las limitaciones que presenta esta primera evaluacin,
en las valoraciones generales que sobre el Plan se realizan en este documento se insiste
en la importancia del Plan como forma de articular todas las actuaciones del Gobierno
en materia de igualdad, reflejando el espritu de lo que luego se conocer como
mainstreaming promovido por la Plataforma de Accin de la IV Conferencia de las
Naciones Unidas en Pekn:
Es decir, en la valoracin que se realiza del Plan se ofrece una visin que va ms
all de la valoracin del cumplimiento de cada una de las actuaciones contempladas en
el mismo. Tambin se realizan otras valoraciones generales. Por ejemplo, se resaltan dos
logros importantes como que a lo largo del desarrollo del Plan
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Tambin se aportan otros datos, como que en la encuesta realizada por el Instituto
en 1990 para conocer las demandas de las mujeres espaolas, se haba constatado que el
65% de las mujeres encuestadas tena conocimiento del Plan (esto se expresa de un
modo ms triunfalista el grado de conocimiento que haba alcanzado el Plan de Accin
entre la poblacin era de un 65% p. 107). Otra informacin que se aporta en forma de
logro (aunque no resaltndola especialmente como el establecimiento de los
mecanismos de coordinacin interministeriales y la influencia en las comunidades
autnomas) es la constitucin de una plataforma de asociaciones de mujeres de toda
Espaa, que, con la denominacin de Comisin Consultiva para el seguimiento del Plan
para la Igualdad, ha designado representantes para el Consejo Rector del IM, al igual
que los sindicatos mayoritarios CC.OO. y U.G.T., lo que ha permitido que las
organizaciones no gubernamentales de mujeres puedan hacer or su voz en el rgano
desde el que se coordinan e impulsan las polticas para la igualdad (p. 107). Sabemos,
por el estudio realizado por Celia Valiente, que la experiencia de dicha Comisin
Consultiva fue muy desesperanzadora17 y que la representacin de los colectivos de
mujeres en un Consejo Rector, que apenas se reuni durante aquellos aos, fue
prcticamente simblica (Valiente, 1995, 1996 y 1997).
Esta evaluacin del I Plan central ha tenido ciertas crticas. Para Valiente (1996:
185) las afirmaciones de la evaluacin han de tomarse con extrema cautela por dos
razones: una, porque los objetivos no eran claros y concretos y, por lo tanto, resultaba
17
Dicha Comisin Consultiva se estableci en 1988 y su propsito era, precisamente, evaluar el
cumplimiento del I Plan y elaborar recomendaciones y propuestas al respecto que seran tenidas en
cuenta por el IM. Este intento de acercamiento, sin embargo termin siendo lo que Valiente califica como
una crucial oportunidad perdida. Las feministas criticaron haber sido llamadas para hacer el
seguimiento de un Plan en el que no haban participado en su formulacin y lo interpretaron como un
mero gesto simblico de las femcratas. Numerosas participantes se negaron a participar desde un
principio y entre las que lo hicieron enseguida surgieron desavenencias y luchas por la competencia entre
asociaciones por ser las ms representativas de los problemas y las opiniones del conjunto de las mujeres.
Result prcticamente imposible la aprobacin de las recomendaciones ms bsicas. (Valiente, 1996:188-
190).
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El primer plan andaluz (1990-1992), cuya vigencia estaba prevista hasta 1992,
se prolonga hasta 1994, ao en el que se presentan los resultados de su evaluacin al
Parlamento de Andaluca, que haba creado una Comisin de Seguimiento y Vigilancia
del Plan. Esta evaluacin se supone que da pie a la elaboracin del II Plan que va de
1995 a 1997. El primer Plan andaluz se evala por parte del propio IAM, aunque se
cuenta con la ayuda de una consultora externa (Fondo de Formacin de Sevilla) que
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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colabora con el IAM para realizar la evaluacin durante el ao 199318. Tambin como
parte del proceso de evaluacin, en el ao 1992 se realiz un primer informe de
evaluacin sobre el grado de cumplimiento de cada una de las acciones, que se realiz
internamente.
18
El estatus interna o externa de la evaluacin de este primer plan no est del todo claro. Se habla
siempre de colaboracin de una consultora externa. En el Informe de Evaluacin, que aparece con la
autora del propio Instituto se lee textualmente: A lo largo del presente ao 1993 se ha llevado a cabo,
con la colaboracin de una empresa consultora, una evaluacin externa del Plan para la Igualdad, cuyos
resultados se ofrecen en el presente informe Informe de Evaluacin del Plan para la Igualdad de
Oportunidades. 1990-1993 p. 40). En el informe no existe ninguna referencia concreta a dicha empresa
consultora aunque se les denomina el equipo evaluador.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Plan eran muy vagas, muy blandas y muy pobres en relacin a los objetivos propuestos
(...) baratas, indirectas y de resultados inciertos, debido precisamente a la necesidad de
obtener la colaboracin voluntaria de otros departamentos (Granados, 1999: 802). Ante
tal panorama, es comprensible que slo el hecho de seguir la pista a cada una de las
medidas y comprobar su ejecucin y la colaboracin departamental no slo sea una
ardua labor, sino que baste y sea til para una primera evaluacin de un primer plan.
Aun as, y como era previsible dada la presentacin de resultados, esta evaluacin
del primer plan andaluz ha tenido algunas crticas. Elena Granados, en su estudio sobre
el Instituto Andaluz de la Mujer, concluye que a pesar de la colaboracin de una
consultora externa, los resultados del I Plan se presentaron de una forma
extremadamente optimista, si tenemos en cuenta que muchas de las actuaciones
previstas perseguan objetivos muy difciles de lograr en un perodo de tiempo tan
corto (Granados, 1997: 30). Para la autora, los indicadores utilizados son los que con
mayor probabilidad van a arrojar resultados positivos, poniendo el ejemplo que para
evaluar los programas de fomento del empleo en lugar de utilizar el indicador del n de
mujeres que logran acceder a un puesto de trabajo, se utilizan los indicadores de n de
cursos realizados, n de asistentes a los cursos, coste de los cursos, etc. Y seala que es
curioso que slo se mencione un fracaso en todo el Plan19. Ciertamente, los resultados
del Plan resultan casi siempre positivos y si nos fijamos en la valoracin global del Plan
que se realiza en las pginas 44 y 45 del informe, previamente a la presentacin de
resultados por cada una de las reas, se observa un aire triunfalista y excepcionalmente
optimista20. Por ejemplo, el primer resultado mencionado Ha alcanzado una elevada
notoriedad, y sus principales programas han sido conocidos por un alto porcentaje de la
poblacin (p. 44), no slo adolece de concrecin (qu porcentaje, qu programas, qu
poblacin?), sino que resulta muy difcil saber a travs de qu instrumento de
recopilacin sistemtica de informacin han llegado a esa conclusin (no desde luego
con ninguno de los utilizados en el proceso de evaluacin). Efectivamente, no se
encuentra el necesario tono (auto)crtico que debe tener cualquier evaluacin.
Sin embargo, y al igual que se valoraba la evaluacin del I Plan central, creemos
comprensible que la evaluacin de un primer plan tenga un cierto tono triunfalista, ya
que a travs de estos primeros planes se realizan por vez primera una serie de acciones y
porque supone un avance cualitativo y sustancial sobre la situacin anterior. Adems,
insistimos en lo positivo de estas primeras evaluaciones, por el simple hecho de
planterselas. De hecho, el IAM hizo una apuesta fuerte por la recopilacin sistemtica
de informacin y por la evaluacin. La complejidad de la evaluacin del primer plan,
19
El fracaso mencionado se refiere a unos asentamientos de cooperativas de mujeres, que haban previsto
el IAM y el Instituto Andaluz de Reforma Agraria para explotaciones agrarias de Huelva y Sevilla, y que
no llegaron a producirse (sealado en Granados, 1997: 30, en nota a pie de pgina).
20
El listado es el siguiente: 1 Ha alcanzado una elevada notoriedad, y sus principales programas han
sido conocidos por un alto porcentaje de la poblacin. 2 Ha alcanzado un alto grado de cumplimiento en
general, habiendo generado incluso actuaciones importantes no previstas inicialmente. 3 Ha supuesto un
gran esfuerzo de colaboracin interinstitucional, lo que constituye un modelo positivo de actuacin para
distintos programas sociales. 4 Ha movilizado importantes recursos en varios de los programas. 5 La
relacin costo econmico-resultados es muy favorable a causa de la implicacin voluntaria de numerosos
agentes y el aprovechamiento de medios ya existentes. 6 Ha generado un mayor conocimiento de la
situacin social de la mujer en todas las reas, lo que puede servir para planificar polticas ajustadas en el
futuro y 7 El IAM ha resultado un buen instrumento de coordinacin y dinamizacin del Plan.
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que supuso adems un enorme esfuerzo interno en el IAM, les hizo conscientes de la
necesidad de concretar los objetivos y actuaciones y de ser algo ms realistas. As, la
obsesin en el II Plan era, por un lado, hacer un II Plan ms sencillo y realista que el I
(con menos medidas y ms concretas) y, en segundo lugar, realizar una evaluacin
totalmente externa del II Plan y que no supusiera tanto esfuerzo interno para el Instituto.
En cualquier caso, el II Plan incorpor las recomendaciones que en la evaluacin del I
Plan se hacan, por lo que dicha evaluacin cumpli una de sus funciones ms
importantes.
Finalmente, la evaluacin del primer Plan de Accin Positiva para las Mujeres
de Euskadi (PAPME) es el primer esfuerzo de evaluacin ms continuo y completo,
que se define como una prioridad del Instituto Vasco de la Mujer (Emakunde) y en el
que se emplean bastantes esfuerzos y recursos. Aunque la evaluacin del I PAPME es el
primer intento o experiencia en Emakunde, es, en realidad, el comienzo de una
verdadera poltica de evaluacin, planteada de forma consciente y rigurosa desde un
principio. El planteamiento de una metodologa de evaluacin ya para el I PAPME fue
una de las preocupaciones prioritarias de Emakunde ya que atribua gran importancia a
la evaluacin, pues slo a partir de ella se poda tener lneas futuras de actuacin
eficaces para la consecucin de una igualdad de oportunidades real, objetivo estratgico
del PAPME21. Adems del rigor y de la dedicacin de Emakunde a la funcin de
evaluacin, los procesos evaluativos estn muy bien documentados en memorias e
informes, en los que se reflejan no slo los resultados de la evaluacin, sino tambin el
planteamiento y el proceso de evaluacin, incluidas las dificultades encontradas a lo
largo del mismo. Ms all, como se ver en el anlisis de las segundas evaluaciones,
existe una continuidad entre la evaluacin del I y el II PAPME, habindose ido puliendo
los procesos de evaluacin. Aqu apuntamos pues, de forma general, lo que supuso la
evaluacin del I PAPME y se analizar en mayor profundidad los procesos de
evaluacin con la evaluacin del II.
21
Informe de Evaluacin del I PAPME Emakunde, pg. 8.
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Para una mayor especificacin vase Informe de Evaluacin del I PAPME
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A su vez, estos nueve tipos han sido reagrupados en tres niveles en funcin de su
estrategia general de actuacin:
23
Como se argumentar en el captulo 5, y aunque en Emakunde se considere que esto no tiene que vase
con una evaluacin de impacto, esta informacin permitira en parte, a nuestro parecer, una verdadera
evaluacin del impacto de las polticas de igualdad entre los gneros. Si el objetivo ltimo de dichas
polticas es la perspectiva de gnero en otras polticas pblicas, la bsqueda de los efectos de las polticas
de igualdad debe hacerse en las otras polticas pblicas y su incorporacin de la perspectiva de gnero,
adems de analizar el impacto de cada una de las acciones concretas.
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(I) Plan de Accin Positiva para las Mujeres en Aragn 1994-96. Instituto
Aragons de la Mujer. Realizada 1996-97. Evaluacin interna.
24
No se incluye la evaluacin realizada en Asturias del II Plan de Igualdad, ya que sta es una evaluacin
descriptiva de constatacin de las acciones nica y exclusivamente a travs del gasto presupuestario. La
razn de la evaluacin es, adems, saber dnde se estaba por parte del nuevo equipo que llega a la
Secretara Regional de la Mujer, con el cambio de gobierno (y de partido en el gobierno) en 1995. Las
razones para haber incluido, por ejemplo, la evaluacin del I Plan aragons y no haber incluido la del II
Plan asturiano en esta segunda tanda y la del I Plan extremeo en la primera, son claras: las evaluaciones
extremea y asturiana son dos acciones puntuales que no son inicio de una mnima poltica de
evaluacin. En el caso aragons, la evaluacin del I Plan, en la que se emplean ya bastantes esfuerzos,
sirve como acicate para plantearse la evaluacin del II Plan que es, adems, inmediatamente aprobado.
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la realidad concreta y cambiante de los programas que evalan de forma que se van
modificando para resultar ms tiles y con mayor calidad tcnica. Sobre todo cuando, en
este caso, el proceso de evaluacin del II Plan tiene algunos elementos criticables y
manifiestamente mejorables.
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25
La publicacin de este plan es del ao 1998 y en ella no se hace referencia ninguna a la aprobacin de
este Plan en Consejo de Gobierno ni aparece ninguna fecha de acuerdo sobre el mismo. Simplemente se
menciona que en el seno de la Comisin de Seguimiento para la Igualdad de Oportunidades de las
Mujeres, constituida en Enero de 1996, se ha desarrollado este III Plan... (pag. 7).
26
Al igual que en Baleares, en esta C.A. se ha dado un cambio de partido en el Gobierno en la ltima
legislatura y tambin se ha creado una nueva estructura en 1999, el Instituto Asturiano de la Mujer,
aunque en este caso no es un organismo autnomo, sino un rgano desconcentrado, creado por decreto
y dependiente de la Consejera de Presidencia.
27
La informacin que obtuvimos de la Comisin Interdepartamental en Febrero de 2000 es que no se
haba realizado ninguna evaluacin del II Plan y se estaba a la espera de la creacin del Instituto Balear
de la Mujer. En ese momento ya exista un proyecto de ley aprobado por el Parlamento.
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resultados. Es decir, no parece que se contemple una evaluacin sumativa que tenga por
objeto, adems de los resultados, el propio diseo del plan y su proceso de puesta en
prctica. Ni tampoco que se vayan evaluando resultados de forma peridica y continua.
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Sobre cada uno de estos tipos se fijan una serie de indicadores mnimos, aunque se
explicita que la fijacin de los mismos est en funcin del objeto de la evaluacin. Para
definirlos se proponen puntos de referencia como los colectivos destinatarios, el tipo de
programa o actuacin, la cooperacin con otras entidades o asociaciones, las estrategias
de desarrollo y el presupuesto.
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Es evidente que una primera conclusin positiva es que en esta tercera generacin
de planes, la evaluacin est mucho ms presente de lo que estaba en las generaciones
anteriores. Salvo en alguna excepcin, prcticamente todos los planes hacen alguna
mencin explcita a su seguimiento y evaluacin. Esta preocupacin por la evaluacin,
adems, acarrea tambin la realizacin de planes ms especficos y realistas, es decir,
ms evaluables; en definitiva, slo el hecho de pensar en trminos de evaluacin, hace
no slo que los objetivos y actuaciones sean ms concretos y realistas, sino tambin que,
28
Informacin extrada de una carta de 25 de Junio de 1997, firmada por la entonces Directora General
de la Mujer de la Generalidad Valenciana (Ester Fonfra), en la que se seala que todava no est firmado
dicho convenio y que nos ser enviado tan pronto est debidamente formalizado.
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Esto significa que las experiencias de evaluacin que estudiamos en esta segunda
generacin son muy heterogneas entre s y, esta circunstancia, va a hacer difcil la
comparacin en algunos casos. An as, al ser una metaevaluacin de once procesos de
evaluacin, se da prioridad precisamente a la comparacin entre los casos sobre el
anlisis en profundidad de cada uno de ellos.
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El contexto evaluativo
Existen dos factores clave para entender el contexto en el que se genera esta segunda
generacin de evaluaciones: la generalizacin de los planes de igualdad, reforzados
entre otros factores, por el panorama internacional. Y, en segundo lugar, los cambios
de gobierno en algunas de las comunidades autnomas.29
En el anlisis del contexto evaluativo se tienen en cuenta las siguientes variables:
organismo responsable, tipo y antigedad del mismo; departamento al que est
inscrito dicho organismo; partido en el gobierno en el momento de la evaluacin y
cambios producidos en dicho perodo; si han existido cambios en las responsables de
los organismos de igualdad que han hecho y/o encargado la evaluacin. Por ltimo se
ha tenido en cuenta la historia respecto a los planes y respecto a la evaluacin de los
mismos (es decir, si exista experiencia evaluadora previa).
29
Curiosamente, una vez asumidas las polticas de igualdad de gnero por todos los gobiernos
autonmicos (incluidos los de signo ms conservador, a partir de 1995) como un terreno propio, el
cambio de gobierno en algunas CC.AA. ha resultado, en cierto modo, un factor facilitador de la
evaluacin, ya que las nuevas responsables necesitaban saber y aprehender que es lo que se haba hecho
hasta entonces.
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Este criterio de metaevaluacin va a ser el que utilicemos en primer lugar, con el fin
de clasificar las once experiencias metaevaluadas. Por lo tanto, la informacin
recopilada y analizada sobre el mismo, aparece en este captulo nmero cuatro,
previamente a la clasificacin de evaluaciones externas, mixtas e internas.
Otro factor importante para valorar el planteamiento que se hace de una evaluacin,
es sin duda, los recursos que en ella se invierten, ya sean econmicos o humanos. En
el caso de las evaluaciones externas, resulta fcil la ponderacin de los gastos
directos. Ms difcil es la medicin de los gastos indirectos, sobre todo en los
procesos de evaluacin interna. Tambin en los procesos de evaluacin externa es
interesante medir los gastos indirectos, es decir, el esfuerzo invertido por el
correspondiente organismo de igualdad en la coordinacin con el equipo externo,
ms el tiempo interno empleado en aportar y recoger informacin, as como en
recibir, revisar, ponderar, analizar y procesar los resultados de una evaluacin.
La medicin de estos gastos indirectos es, sin embargo, muy difcil hacerla de
manera fiable si no se ha establecido previamente unos criterios y un sistema para la
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la base de que un buen informe30 de evaluacin debe explicitar los propsitos del
estudio, describir el contexto del plan evaluado y la situacin evaluativa concreta,
relatar la metodologa de evaluacin (en la que se incluyan, adems de las
especificaciones tcnicas de los instrumentos y tcnicas utilizadas para la
recopilacin y el anlisis de la informacin, una explicacin de la estrategia
evaluativa general, el modo en el que se han establecido los criterios de evaluacin,
los propios criterios de evaluacin, las estructuras y foros que se han utilizado para la
recopilacin y cmo se han establecido las valoraciones y recomendaciones).
Otros aspectos a tener en cuenta en este apartado son la difusin que se ha hecho de
los informes de evaluacin, quines han sido los destinatarios de dicha difusin y su
calendario. Adems de la calidad del producto final del proceso de evaluacin -el
informe- hay que valorar la difusin que se le da, como otra condicin para su uso y
utilidad. Es necesario saber si se han difundido dichos informes, a travs de qu
instrumentos (reuniones, jornadas, publicacin) y quines han sido sus destinatarios
principales. En algunos casos, el simple hecho del calendario de la evaluacin puede
dificultar enormemente la utilizacin de la evaluacin, al menos su uso instrumental
para la mejora del plan siguiente.
30
La norma U5 (Claridad del informe) del Joint Committee dice que Los informes de evaluacin deben
describir claramente el programa que est siendo evaluado, incluyendo su contexto, y los propsitos,
procedimientos y resultados de la evaluacin, de manera que se ofrezca informacin esencial y fcilmente
comprensible (Joint Committee 94: 49).
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Nuestra insistencia tiene que ver con que, en general, la utilidad de los procesos de evaluacin
analizados en nuestra metaevaluacin (aunque en muchos de los casos tampoco sta ha sido muy alta) se
encuentra ms en este segundo aspecto que en el uso instrumental y directo de los resultados concretos de
los estudios de evaluacin que, en realidad, ha sido muy bajo en la mayor parte de los casos, como se
ver en el anlisis de cada una de las experiencias.
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Una vez expuestos los criterios para el anlisis y valoracin de las once
experiencias de evaluacin, recordamos aqu que las tcnicas que se utilizaron para la
recopilacin y el anlisis de la informacin son la recopilacin y anlisis documental
(esencialmente los propios planes, informes de evaluacin, as como otra
documentacin relacionada -proyectos, pliegos de condiciones tcnicas, fichas y
registros, etc.-, y las entrevistas abiertas semiestructuradas realizadas a las responsables
de los organismos de igualdad. Mucha de la informacin fue completada y contrastadas
a travs de las entrevistas estructuradas personales y telefnicas realizadas a los y las
responsables tcnicos/as de la evaluacin en los correspondientes organismos de
igualdad.
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CAPITULO 5
EL PLANTEAMIENTO GENERAL DE LOS PROCESOS DE
EVALUACIN: TIPOS, CONTEXTO, PROPSITOS,
ESTRUCTURAS Y RECURSOS
INTRODUCCIN
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1 Algunos autores, como Alvira (1991) distinguen entre evaluacin de resultados, que seran los efectos
sobre la poblacin destinataria, y evaluacin de impacto, que seran los efectos de un programa sobre la
sociedad en general. Aqu, se prefiere hablar de efectos (o impactos, indistintamente) directos (poblacin
destinataria) e indirectos (sobre la poblacin en general). Si el programa va dirigido a la poblacin en
general, el impacto sobre la misma seran efectos directos.
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Otra de las formas de hacer evaluacin de efectos o impactos que se plantea en las
evaluaciones analizadas es la evaluacin de la percepcin y opinin de los colectivos
destinatarios o de las personas implicadas en la ejecucin del Plan (normalmente,
trabajadores o responsables de otros departamentos gubernamentales). Por lo general, la
fundamentacin de este tipo de evaluacin es recoger la opinin o percepcin de agentes
clave sobre el Plan, sin especificar si se trata de opiniones o percepciones sobre el
diseo, el proceso de ejecucin o sus resultados. En el caso del IM, la evaluacin
cualitativa se concibe como parte de la evaluacin de resultados, aunque los criterios
sobre los que se recoge informacin no tienen nada que ver con los de la evaluacin
cuantitativa, que tambin forma parte de dicha evaluacin de resultados. Con dicha
evaluacin cualitativa lo que se pretende es conocer la percepcin personal que del
desarrollo y los efectos de las actuaciones han tenido los responsables de la
coordinacin desde los distintos ministerios, y la percepcin social que, de los efectos
de las actuaciones, han tenido sus destinatarias (Alvaro et al. 1998: 38). Es decir,
adems del desarrollo, se pretende obtener la percepcin sobre los efectos. En otros
casos, como en Castilla-La Mancha, se plantea inicialmente recoger la percepcin de los
colectivos destinatarios y personas implicadas respecto al desarrollo del Plan. En la
exposicin de los resultados de la evaluacin, sin embargo, se refleja cmo en el anlisis
se discierne bien entre las opiniones y percepciones sobre el diseo del plan, el
desarrollo del mismo (cuestiones de organizacin, implicacin de entidades y dotacin
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Las evaluaciones del I Plan aragons y del II riojano son procesos netamente
internos. El resto de las evaluaciones (Andaluca, Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla
y Len, Galicia y Madrid) se realizan por parte de equipos externos en coordinacin con
los respectivos organismos de igualdad. Como ya se ha expuesto, en la tabla 5.0 se
exponen la totalidad de los once procesos evaluativos estudiados de esta segunda
generacin de evaluaciones de planes de igualdad, segn las cuatro clasificaciones
bsicas explicadas.
Las razones para escoger la tipologa segn el agente evaluador, son las
siguientes:
- Evaluaciones externas
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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- Evaluaciones mixtas
- Evaluaciones internas
EVALUACIONES EXTERNAS
Son las evaluaciones en las que se encarga a un equipo externo -es decir, que no
tiene que ver ni con la financiacin, ni con la planificacin ni con la ejecucin del plan
evaluado- el estudio de evaluacin en su totalidad: diseo, ejecucin e informes.
Estas son:
Sin embargo, todos estos estudios de evaluacin son definidos como externos por
parte de los correspondientes organismos de igualdad, y se hace hincapi, precisamente,
en este carcter externo y, por lo tanto, supuestamente ms objetivo. Aunque, en la
mayora de los casos, la decisin de encargar una evaluacin externa tiene ms que ver
con la incapacidad tcnica de llevarla a cabo internamente (no slo por falta de
formacin o especializacin profesional sino, sobre todo, por falta real de recursos
humanos que pudieran encargarse y dedicarle el tiempo necesario a ello), que por
necesidad de una mayor objetividad.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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En la tabla 5.0.a se exponen de nuevo las seis evaluaciones externas segn los
otros tres tipos de evaluacin:
EVALUACIONES MIXTAS
Son evaluaciones en las que se recurre a equipos externos en slo una parte del
proceso de evaluacin. Puede ser que el diseo sea interno y parte de la ejecucin
externa (como es el caso del IM) o, por el contrario se pida asesoramiento externo en el
diseo de la evaluacin, aunque la ejecucin se haga internamente (Pas Vasco y
Catalua).
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Estas son:
En la tabla 5.0.b. se exponen estas tres experiencias segn los otros tres tipos de
evaluacin.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Mixta
Catalua Sumativa Diseo, Post-facto Diseo con
asesora externa,
II (94-96) Proceso y ejecucin interna
Resultados con colaboracin
externa
Mixta
Pas Vasco Formativa/ Diseo, Post-facto Diseo con
asesora externa,
II (95-98) Sumativa Proceso y ejecucin interna
Resultados con colaboracin
externa
EVALUACIONES INTERNAS
Estas son:
3 La experiencia de evaluacin aqu analizada es el proceso interno de evaluacin que se lleva a cabo en
los primeros aos de vigencia del Plan. Tambin como parte de la evaluacin del II Plan estaba
contemplada una evaluacin final, sta de carcter externo (que, de hecho, se contrata en el ao 2000).
Todo el diseo y la recopilacin y anlisis de la informacin, as como la redaccin de las memorias
anuales se realiza de forma interna, salvo, y de forma excepcional, la redaccin de la memoria anual de
1999, para la que se pide ayuda externa. En cualquier caso, nosotros mantenemos la experiencia de
evaluacin riojana como evaluacin interna, ya que son los datos e informacin que hemos podido
manejar (las aportaciones externas no estaban todava disponibles cuando se cierra el trabajo de campo
para esta investigacin).
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Slo dos de las once experiencias analizadas pueden ser consideradas como
evaluaciones internas puras y, en uno de los casos, La Rioja, se recurre a una
colaboracin externa al final del proceso.
A partir de ahora se exponen los datos obtenidos por cada experiencia segn los
criterios de meta-evaluacin establecidos, y tambin se utilizar esta clasificacin,
basada en la tipologa de evaluaciones segn el agente evaluador.
4Adems de la evaluacin final tambin se pide a una empresa externa que realice la memoria anual del
ao 1999, ya que se considera que es mucho trabajo para asumir internamente y dado que la tcnica que
hasta entonces se haba ocupado de las mismas estaba de baja maternal.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Panorama general
5En 1995, la Comunidad Autnoma de la Regin de Murcia cambia su anterior Direccin General de la
Mujer en una nueva y significativamente diferente Direccin General de Poltica Social y Familia; en
1997 se reconvierte en Direccin General de Juventud, Mujer y Familia y se adscribe a la Consejera de
Presidencia.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Es decir, existen dos factores clave para entender el contexto en el que se genera
esta segunda generacin de evaluaciones. En primer lugar, la generalizacin de los
planes de igualdad en las comunidades autnomas, reforzados entre otros factores, por
el panorama internacional. Y, en segundo lugar, los cambios de gobierno en algunas de
las comunidades autnomas Precisamente, una vez asumidas las polticas de igualdad
de gnero por todos los gobiernos autonmicos (incluidos los de signo ms
conservador) como un terreno propio, el cambio de gobierno en algunas comunidades
autnomas ha resultado, en algunos casos, un cierto factor facilitador de la evaluacin,
ya que las nuevas responsables necesitaban saber y aprehender que es lo que se haba
hecho hasta entonces.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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TABLA 5.1.
EL CONTEXTO EVALUATIVO
SEGUNDA GENERACION DE EVALUACIONES
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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7 En el caso de Andaluca, la directora del Instituto Andaluz de la Mujer desde su creacin, Carmen
Olmedo, abandona su cargo a principios del ao 2000, para presentarse y posteriormente ser elegida
como diputada al Parlamento por el PSOE, en las elecciones generales de Marzo de dicho ao. Tambin
cambia la directora del Instituto Cataln de la Mujer en dicho ao.
8 Este mecanismo intergubernamental es siempre unidireccional, en el sentido de que es siempre el
Ministerio correspondiente el que convoca a las comunidades autnomas, y no al contrario.
9 Este cambio de equipo es importante ya que uno de los factores que definen los primeros aos del IM es
un equipo tcnico y funcionarial muy sensibilizado y comprometido con la causa feminista y la misin
del IM. Su primera directora, Carlota Bustelo, puso especial empeo en formar un equipo con estas
caractersticas persuadiendo a funcionarias de carrera con sensibilidad feminista para que se incorporaran
al IM. Este nivel de implicacin personal resulta sin embargo difcil de mantener a lo largo del tiempo a
medida que las instituciones crecen y se consolidan y, sobre todo, cuando cambian los equipos
responsables.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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esta segunda generacin eran organismos autnomos10. Sobre el total del nivel
autonmico (17 comunidades autnomas con sus correspondientes organismos) y
central (IM), el nmero de estos organismos autnomos es de ocho, es decir, el nico
organismo de igualdad, que siendo organismo autnomo, no realiza proceso de
evaluacin de un plan de igualdad es el Instituto Navarro de la Mujer, cuestin lgica ya
que dicho Instituto se crea en el ao 1995 y hasta 1998 no aprueba su I Plan de
Igualdad, por lo que el planteamiento de su evaluacin deber ser necesariamente
posterior. Con esto se constata, que aunque tambin se han dado procesos de evaluacin
en organismos con otro formato distinto al de organismo autnomo, el hecho de tener
una estructura institucional fuerte parece que facilita la existencia de procesos de
evaluacin.
10 En agosto de 1999 se crea el Instituto Asturiano de la Mujer, que no llega a ser un organismo
autnomo, sino un rgano desconcentrado adscrito a la Consejera de Presidencia, creado por decreto y
no por ley. En el ao 2000 se crea el Instituto Balear de la Mujer, ste s como organismo autnomo.
11Para un anlisis pormenorizado del discurso que las responsables tienen sobre la evaluacin, vase
captulo 6.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Los contextos evaluativos en los que se realizan las seis experiencias externas de
evaluacin son muy heterogneos entre s y no especialmente favorables segn los
criterios de autonoma y posicin gubernamental del organismo de igualdad
correspondiente. De los seis organismos de igualdad que impulsan estos procesos de
evaluacin, slo tres son organismos autnomos. De estos tres institutos, slo Andaluca
goza de una historia larga (desde 1988, ya que el Servicio Gallego es de 1991 y el
12 Lo nico que hace el IM al respecto es ya en Junio del ao 1998, despus de que varias comunidades
autnomas reclamaran apoyo tcnico en los temas de evaluacin, en el que se organiza un seminario de
dos das y medio de duracin en la Universidad Internacional Menndez Pelayo en Santander, sobre
Evaluacin de Polticas de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres y que dirigen la
profesora Roco Fernndez Ballesteros (Universidad Autnoma de Madrid) y Mariano Alvaro (Consejero
Tcnico de Estudios del IM). Aunque este curso denota inters en el tema, esta accin es concreta, tarda
y aislada en el tiempo y posteriormente no tiene continuidad en ningn seminario permanente o grupo de
trabajo.
13 En Madrid, gana las elecciones autonmicas de 1995 el Partido Popular, hay una reestructuracin
importante de la Administracin Autonmica y la Direccin General de la Mujer pasa de la Consejera de
Presidencia a la recin creada Consejera de Sanidad y Servicios Sociales (que resultaba de la fusin de
las anteriores Consejeras de Salud y de Integracin Social).
14 Memoria explicativa para la contratacin de un estudio para elaborar un sistema de indicadores para
evaluar el II Plan de Igualdad (Direccin General de la Mujer. Noviembre 1995). En el caso de Madrid
el estudio de evaluacin se divide en dos fases que se sacan a dos concursos pblicos, uno en noviembre
de 1995 y el otro en junio de 1996. Las condiciones del concurso de junio de 1996 son, lgicamente, una
continuacin del primero (Pliego de Prescripciones Tcnicas que regula la contratacin de Consultora y
asistencia para la evaluacin del II Plan de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres de la Comunidad
de Madrid).
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Las otras tres experiencias se encargan por parte de las Direcciones Generales de
la Mujer de Castilla- La Mancha y de Madrid y por parte de la Secretara Regional de la
Mujer de Castilla y Len, todas ellas en el rea de Bienestar Social.
Los tres organismos que realizan procesos internos mixtos de evaluacin -IM,
Instituto Cataln de la Mujer e Insituto Vasco de la Mujer -Emakunde- son organismos
autnomos, creados por ley. Son, adems, de los organismos ms antiguos, por lo que,
en este sentido, nos encontramos ante un contexto evaluativo fuerte y estable.
Salvo el IM, que est adscrito al rea de Asuntos Sociales, los otros dos tienen,
adems, una posicin privilegiada en el organigrama gubernamental ya que se sitan en
el rea de Presidencia. Como ya se ha visto antes, el IM, a pesar de no estar en el rea de
presidencia tiene un contexto institucional fuerte por su propia condicin nacional y por
haberse fortalecido de una forma excepcional en sus primeros diez aos de vida.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Adems, en los tres casos, exista una experiencia de evaluacin previa. En el caso
del IM y de Catalua dichas primeras experiencias tuvieron muchas limitaciones (ver el
captulo 4); en el caso del Pas Vasco, la experiencia previa en evaluacin haba tenido
mayores dimensiones y haba sido mucho ms contundente y continuada que en los
otros dos casos.
En general, nos encontramos, en los casos de las evaluaciones mixtas, con los
contextos evaluativos ms propicios para la evaluacin. Tanto en el caso de Catalua
como, y especialmente, del Pas Vasco, la apuesta de evaluacin es fuerte. En cierto
modo, se podra decir que la eleccin de realizar procesos internos en los que se
involucra de forma especial el organismo de igualdad pero que, adems, recurren a
ayuda externa, es una forma de apostar por el desarrollo de la funcin de evaluacin y
de una cultura evaluativa en torno a las polticas de igualdad de gnero. Este quiz no
sea tanto el caso del IM, en el que, como se ha comentado antes, la funcin de
evaluacin se relega ms a una funcin tcnica de estudio o investigacin. Sin embargo,
se podra decir que, incluso con sus limitaciones, el estudio de evaluacin del II Plan
nacional, cuenta con un contexto evaluativo favorable para ello.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Panorama general
15 En cierto modo, tambin Madrid y Castilla y Len plantean la idea de construir una metodologa
permanente de indicadores, que permita la evaluacin de planes futuros. Aunque, en realidad, ms que a
la evaluacin de planes, se refieren a la construccin de un sistema de indicadores para medir de forma
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Respecto al diferente grado de ambicin, hay que tener en cuenta que entre estas
seis experiencias se encuentran estudios que cuestan menos de dos millones de pesetas
(Canarias y Castilla y Len) y alguno de ms de cincuenta (Andaluca). Por lo tanto es
lgico que haya diferencias a este respecto. En general, parece que cuando los estudios
son especialmente pequeos, los equipos externos se curan en salud y sealan unos
propsitos acordes con las dimensiones de su estudio. En algunos casos, como en
Galicia, los objetivos iniciales son ms ambiciosos de lo que la dimensin real del
estudio luego resulta y en otros, como en Castilla- La Mancha, los objetivos son ms
realistas y ajustados a la dimensin del estudio y al proceso que realmente se lleva a
cabo.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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(Madrid) para la realizacin del estudio. En casi todas las experiencias analizadas, los
objetivos se explicitan por parte del equipo externo Andaluca, Canarias, Castilla- La
Mancha, Castilla y Len y Galicia, pero en otras, como Madrid, estn previamente
establecidos ya que se abre un concurso pblico para la evaluacin. Mientras en
Andaluca, Castilla y Len y Madrid se hace hincapi en propsitos relacionados con la
investigacin, en otras se hace en el control y rendimiento de cuentas o la
sistematizacin (Canarias y Castilla- La Mancha) y en otras en el anlisis de los planes
para la mejora de los mismos (Galicia y, en cierto modo tambin Canarias y Castilla- La
Mancha).
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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son distintos (o, al menos, las prioridades son distintas) a los de la evaluacin16. Como
se ver ms adelante, creemos que este propsito de investigacin puede haber sido
precisamente uno de los factores por los que la evaluacin del II Plan andaluz ha
generado problemas de coordinacin interna-externa y se ha retrasado en su entrega,
haciendo claramente peligrar su objetivo ltimo de utilidad para el proceso de toma de
decisiones.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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puede observar, resulta curioso que el objetivo general no incluya el primer objetivo
especfico, ya que hacer una evaluacin de diseo (que tiene que ver ms con la
evaluacin de la idoneidad) va ms all y es claramente diferente a analizar si los
objetivos de dicho plan se han cumplido (evaluacin de la eficacia)17.
17 La informacin y las citas estn extradas del documento Proyecto de evaluacin del II Plan de
Igualdad de Oportunidades. Las Mujeres de castilla-La Mancha hacia el siglo XXI (Fundacin
Mujeres. Octubre 1998).
18 En la publicacin del I Plan, aparece un apartado en el que, bajo el ttulo de La responsabilidad sobre
la evaluacin del Plan, se expone que la Secretara Regional de la Mujer, se responsabilizar de la
elaboracin de un Informe de Seguimiento del Plan, que cubrir las iniciativas lanzadas, los recursos
aplicados, la colaboracin con otros organismos, los cambios generados por el Plan en los programas en
los que ha hecho referencia a estudios de situacin sociolgica, y las reas e iniciativas de xito o de
fracaso en el desarrollo del Plan. Es decir, los objetivos iniciales s eran algo ms ambiciosos.
19 Documento: Secretara Regional de la Mujer (Junta de Castilla y len), Resumen de la Evaluacin del
Plan Integral de Igualdad de Oportunidades para la Mujer en Castilla y Len 1994-1996. 78 pp. Sin
fecha.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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20 Documento: EURODOXA, S.A., Anteproyecto para la Evaluacin del Plan Integral de Igualdad de
Oportunidades para la Mujer en Castilla y Len 1994-1996. 14 pp. Sin fecha.
21 Trptico: Evaluacin del II Plan de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres Gallegas.
Informacin
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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que los indicadores debern servir para medir el resultado obtenido con el esfuerzo
inversor y ayudar a mejorar y, si fuera necesario, a modificar las acciones contempladas
hasta la fecha. El objeto del contrato es la elaboracin de un sistema objetivo y fiable
de evaluacin de los resultados obtenidos por la aplicacin de las polticas de accin
positiva integradas en el II Plan (subrayados mos). El segundo contrato tiene por
objeto la implementacin de dicho sistema de indicadores el cul, textualmente,
permitir verificar en qu grado se han desarrollado medidas pertinentes para el logro
de los objetivos propuestos en dicho Plan al tiempo que facilitar el conocimiento de
medidas alternativas acordes con aquellas actividades mediante cuya aplicacin no se
hayan logrado los resultados previstos y proporcionar un modelo analtico para seguir
y evaluar anualmente las actividades a desarrollar por la Direccin General de la
Mujer22. Es decir, lo que se peda en los pliegos de condiciones tcnicas era claro: el
propsito inicial era la evaluacin del II Plan y no el estudio de la situacin de la mujer
madrilea durante el periodo de vigencia de dicho Plan, que fue lo que posteriormente
se realiz. Con esa evaluacin se pretenda, adems, no slo verificar el cumplimiento
del Plan, sino obtener alternativas para mejorar. Ms adelante veremos como en el
informe de evaluacin no se ofrecen ni valoraciones sobre los datos recogidos ni
recomendaciones, sugerencias o alternativas. Sin embargo, la ambigedad en los
propsitos de la evaluacin queda patente cuando los responsables polticos y tcnicos
declaran que, adems de la evaluacin, el objetivo ltimo era obtener datos sobre la
situacin de la mujer madrilea. En la publicacin de los resultados de la evaluacin, en
su presentacin, se mencionan varios propsitos: evaluar los resultados e incidencia del
II Plan, elaborar las herramientas necesarias para evaluar sucesivos planes de
igualdad, conocer el grado de cumplimiento, comparar la situacin actual de las
mujeres madrileas con la que exista en el ao 1992 y cotejar los datos referidos a
nuestra Comunidad con los correspondientes al conjunto de Espaa. Como se puede
observar, se entremezclan propsitos referidos a una evaluacin -que no se realiza- y a
una investigacin sobre la situacin social de la mujer, hecha en forma de
observatorio peridico -que es lo que, en parte se realiza-. De hecho, la
fundamentacin que encontramos en dicha presentacin es que el diseo de las
polticas de igualdad resultar ms eficiente si se identifican cules son los problemas
que van superndose a medida que la sociedad se transforma y cules son los que
ofrecen resistencia o incluso se agravan (DGM. Las mujeres en la Comunidad de
Madrid. p.3-4). Es decir, tiene ms que ver con una fundamentacin referida a la
necesidad de conocer la realidad sobre la que se acta y la evolucin del problema
pblico sobre el que se pretende actuar, y no tanto con la necesidad de conocer los
efectos de la actuacin de los poderes pblicos sobre dicho problema, ni con la
necesidad de mejorar dicha actuacin, ni con el rendimiento de cuentas. A pesar de la
legitimidad, necesidad y clara conveniencia de esta funcin de investigacin continua
sobre el problema de la (des)igualdad de gnero, creemos que el hecho de que la DGM
se haga responsable del estudio de la situacin de las mujeres madrileas no le debera
eximir de la responsabilidad de evaluar sus actuaciones.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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24 Documento: Institut Catal de la Dona, Informe davaluaci del II Pla dactuaci del Govern per a la
igualtat doportunitats per a les dones Versi revisada 25/4/1997. 242 pp.
25 Todas las referencias de Emakunde, Memoria de Actuacin de los poderes pblicos en 1997 en
ejecucin del II Plan de Accin Positiva para las Mujeres en la Comunidad Autnoma de Euskadi 159
pp. ms anexo.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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En definitiva, parece que los objetivos de Catalua y el Pas Vasco tienen que ver
con el desarrollo de la propia funcin de evaluacin y no slo con los objetivos del
estudio en s y parecen, adems, algo ms ajustados y realistas a las dimensiones de los
estudios que en el caso del IM.
Es decir, los propsitos en estos dos casos son muy distintos: mientras en el caso
aragons el caso es cubrir unas necesidades concretas de informacin y que responden a
una situacin y contexto determinado, en el caso de La Rioja, se concibe la evaluacin
como algo inherente a la propia intervencin, es decir, como una fase ms de los planes,
pretendiendo adems normalizarse en la dinmica propia de dichos planes.
26Documento sobre evaluacin, presentado por Emakunde al Seminario sobre Evaluacin de Polticas de
Igualdad en la UIMP, Santander, Junio 1998. p.6-7.
27Gobierno de LR, Plan Integral de la Mujer 1996-1999. p. 66-67.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Panorama general
De los once planes evaluados de esta segunda generacin que es objeto de nuestra
meta-evaluacin, slo se hace referencia explcita a la evaluacin en cinco de ellos. Esta
referencia, adems, suele ser una simple mencin (salvo en el caso del Pas Vasco, en la
que la mencin es extensa y especfica), a diferencia de la tercera generacin de planes
en los que se suele dedicar un apartado especfico al sistema de evaluacin. Las
menciones a la evaluacin que aparecen en cinco de los once planes metaevaluados
son28:
El IM, en su cuarto apartado del Acuerdo del Consejo de Ministros, dice: Antes de finalizar el
perodo de vigencia previsto para el Plan, la Ministra de Asuntos Sociales elevar un informe de
evaluacin al Consejo de ministros en el que expondr el grado de cumplimiento alcanzado, las
actuaciones puestas en prctica y las causas que hubieran motivado la no realizacin de algunas
de las actuaciones previstas. Este informe incluir un anlisis de la incidencia social del Plan.
28Todas las referencias y citas en este apartado aparecen en los correspondientes planes evaluados.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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En el tercer apartado del Acuerdo del Consejo Rector del Instituto Canario de la Mujer, sobre el I
Plan 95-96) se dice que dicho Consejo acuerda: Encomendar a la Direccin del Instituto
Canario de la Mujer las funciones de impulso, seguimiento, coordinacin, y junto con el Consejo
Rector, la evaluacin de las medidas contenidas en el Anexo del Acuerdo.
Finalmente, en el Acuerdo del Consejo de Gobierno Vasco por el que se aprueba el II PAPME, en
su tercer artculo se acuerda: Encomendar a la Direccin del Instituto Vasco de la Mujer
(EMAKUNDE) las funciones de impulso, seguimiento y evaluacin generales del II Plan de
Accin Positiva para las mujeres en la Comunidad Autnoma de Euskadi (a continuacin se
especifica el modo de efectuar dichas funciones)30
29 El (II) Plan Integral de la Mujer de LR (1996-1999) no es un Plan aprobado por Consejo de Gobierno
sino por el Consejo de Bienestar Social.
30 En la Propuesta de Acuerdo por el que se aprueba el II Plan de Accin Positiva para las Mujeres en la
Comunidad Autnoma de Euskadi, cuyo acuerdo adopto el Consejo de Gobierno, en su Sesin
celebrada el 29 de Diciembre de 1995, se especifican de forma muy amplia tres apartados respecto a este
srtculo tercero: uno referido al Ejercicio de las funciones de coordinacin, seguimiento y evaluacin del
Plan, otro sobre Mtodos de coordinacin, evaluacin y seguimiento del Plan y finalmente
Disposiciones comunes al ejercicio de las funciones de coordinacin, seguimiento y eevaluacin, en el
que se incluyen hasta los aspectos que deben recoger los informes de evaluacin.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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evaluacin del II Plan32. En ella hablaba tanto de los resultados de la evaluacin como
de la metodologa que se haba utilizado para la misma. La existencia de una estructura
que fomenta este esfuerzo de explicacin y rendimiento de cuentas es sin duda un
acicate ms para los procesos de evaluacin y refuerza la funcin de evaluacin.
Como se puede observar, entre los casos estudiados, existe una Comunidad
Autnoma, Castilla- La Mancha, en la que no existe ningn tipo de estructura para la
coordinacin, seguimiento y evaluacin del Plan.
Tambin resulta interesante analizar como, en algunos de los casos de los planes
que no han sido evaluados (y por lo tanto, no son objeto de nuestra meta-evaluacin), s
exista una mencin a la evaluacin y una mnima estructura institucional para la
misma. Este es el caso del II Plan asturiano (1993-1995), en el que, bajo el apartado de
coordinacin y seguimiento, adems de proponer la creacin de una Comisin
Interinstitucional de elaboracin, coordinacin y seguimiento del II Plan (es decir, una
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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2) Las estructuras creadas ad-hoc para coordinar, impulsar, seguir y evaluar los
planes son ventajosas porque implican formalmente al resto de los departamentos en
una tarea en la que su aportacin de informacin va a ser clave. Pero se corre el peligro
de que se queden en una mera estructura formal y son menos estables
institucionalmente.
3) Las estructuras no especficas para los planes tienen, a veces, una fortaleza
institucional mayor que las estructuras ad-hoc (son incluso, ms permanentes), pero
tambin tienen otras funciones que cumplir, lo que puede hacer que la funcin de
evaluacin de los planes se diluya. En general, pueden cumplir un papel muy
34El organismo de igualdad creado en 1988 no tena rango de Organismo autnomo, rango que adquiere
con la Ley 5/1992, de 30 de Junio, aunque es suprimido un ao y medio ms tarde en la Ley 6/1993, de
31 de Diciembre, de Presupuestos de la Generalidad Valenciana para el ejercicio 1994. Para ms detalles,
vase el captulo 2 de este trabajo.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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35 Informacin extrada de IM. 1994. 10 aos del Instituto de la Mujer. Madrid: Instituto de la Mujer.
pp.169-172.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Mencin Plantilla en
expresa de Estructuras responsables del seguimiento y la organismos
evaluacin en evaluacin de los Planes de igualdad
el Plan
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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36 Trptico Evaluacin del II Plan de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres Gallegas.
Informacin.
37Junta de Castilla y Len, Plan Integral de Igualdad de Oportunidades para la Mujer en Castilla y
Len. pp. 219-220.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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En el caso del IM, en el II Plan, slo se menciona que su Consejo Rector realizar
las funciones de impulso y coordinacin de las medidas previstas en el Plan. Es decir,
no se menciona explcitamente la funcin de evaluacin en ningn lugar y, como se ha
visto antes, la responsabilidad de la evaluacin recae sobre la Ministra de Asuntos
Sociales que es la que deber elevar el informe de evaluacin al Consejo de
Ministros. En el IM se cre en 1988 una Comisin Consultiva para el seguimiento del
Primer Plan de Igualdad, que como se ha visto en la exposicin de dicha primera
evaluacin, tuvo problemas en su funcionamiento. En la evaluacin del II Plan no se
crea una estructura semejante, y la responsabilidad de la evaluacin recae sobre el
propio Instituto y su Consejo Rector.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Respecto a los vnculos con los parlamentos, el caso del Pas Vasco es el vnculo
ms estable ya que existe a travs del organismo de igualdad y no del Plan. Por la ley de
Emakunde el organismo es el que est obligado y toma la iniciativa de rendir cuentas al
Parlamento. En los otros casos, la iniciativa parte de las diferentes comisiones
legislativas relacionadas con los temas de igualdad o de mujer; por lo que la actividad
parlamentaria al respecto depende de lo activo o fuerte de dichas comisiones y siempre
es a peticin de las mismas, y no del organismo ejecutivo.
39 Propuesta de Acuerdo por el que se aprueba el II Plan de Accin Positiva para las Mujeres en la
Comunidad Autnoma de Euskadi, cuyo acuerdo adopt el Consejo de Gobierno, en su Sesin
celebrada el 29 de Diciembre de 1995.
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Panorama general
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Gastos indirectos: En este caso nos encontramos no slo con una falta real de
datos (en muchos casos los responsables tcnicos no eran capaces de hacer una
estimacin del tiempo dedicado a la evaluacin) sino de un problema de fiabilidad de
los mismos. Adems de la subjetividad y relatividad de las estimaciones cuando stas se
realizaban, para hacer un clculo vlido de los gastos indirectos reales de los procesos
de evaluacin, habra tambin que incluir el porcentaje de los gastos generales de cada
organismo de igualdad correspondiente a la funcin de evaluacin, as como tambin
del esfuerzo empleado en cada departamento gubernamental (distinto al organismo de
igualdad) en el proceso de evaluacin. Estas dificultades nos hicieron desistir de dar
cifras aproximadas, aunque s hemos querido dar una idea general sobre si el esfuerzo
empleado ha sido mucho o poco.
Presupuesto de los organismos de igualdad durante los aos de vigencia del plan
evaluado. Esta cifra es ms fcil de obtener y es ms fiable que la del presupuesto de los
planes. Con este dato se puede calcular el porcentaje de lo que ha supuesto la evaluacin
(al menos en sus gastos directos) respecto al organismo de igualdad. Esta informacin
es importante ya que son los organismos de igualdad los que tienen la responsabilidad
de la evaluacin de los planes. El gasto relativo que se haga en evaluacin en cada
organismo da una idea aproximada del peso que se le da a dicha funcin. Para unificar
criterios, se propona comparar el gasto de la evaluacin con los presupuestos
correspondientes a los aos de vigencia del Plan, aunque en la mayora de los casos, la
evaluacin se hace en aos posteriores a dicha vigencia.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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ANDALUCIA 55.980.000
II (95-97)
CANARIAS Menos de
I (95-96) 2.000.000
CASTILLA-LA 5.500.000
MANCHA41
II (95-99)
CASTILLA Y 1.950.000
LEON
I (94-96)
GALICIA 3.000.000
II (95-97)
MADRID 19.500.000
II (93-95)
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Como se puede observar, en trminos absolutos hay mucha diferencia entre los
estudios analizados. Por un lado, estaran los dos estudios ms pequeos, los de
Canarias, Castilla y Len, tanto en dimensiones como en coste. En segundo lugar
estaran los estudios de Castilla-La Mancha y Galicia, con dimensiones parecidas,
aunque los costes sean algo diferentes. Despus estara el estudio madrileo que cuesta
un total de 19.500.000 ptas. y, por ltimo, diferenciado tanto en dimensiones como en
coste, se encontrara el estudio de evaluacin del II Plan andaluz.
Adems, en los clculos hechos habra que tener en cuenta los prespuestos de los
aos en los que se realiza la evaluacin que no siempre coinciden con los de vigencia
del Plan. Por ejemplo, en el caso de Andaluca, el gasto de la evaluacin se contrae para
los aos 1997, 1998 y 1999 (y sin embargo nosotros comparamos con los presupuestos
sumados de 1995, 1996 y 1997, aos de vigencia del Plan); esto quiere decir que en
realidad, el porcentaje de gasto dedicado a la evaluacin sera an menor (0,81% en
lugar de 0,97%), ya que la suma de los presupuestos 97-98-99 del IAM (6.907.727.000
ptas.)42 es bastante mayor que la de 95-96-97 (5.792.819.000 ptas.).
Tambin habra que tener en cuenta las prrrogas que en muchos casos han tenido
los planes evaluados. En el mismo caso de Andaluca, el Plan se extiende dos aos ms,
por lo que el porcentaje de lo que ha supuesto la evaluacin externa descendera si
aadiramos el presupuesto autonmico dedicado al Plan de Igualdad en los aos 1998
y 1999. Este caso tambin ocurre en Madrid, ya que el segundo plan se extiende durante
ms de un ao antes de la aprobacin del tercero.
42No disponemos de los presupuestos de 1999, por lo que la suma la hacemos equiparndolos a los de
1998. Los datos los extraemos de Granados (1999).
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43Hay que tener en cuenta que ese mismo equipo es el que elabora la publicacin peridica de Mujeres
en cifras, que requiere bastantes energas y recursos y que no puede ser considerado como trabajo de
evaluacin de los planes.
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CAPTULO 6
LOS ELEMENTOS CLAVE DE LA EVALUACIN: AGENTES,
MOMENTOS, CRITERIOS Y METODOLOGA
INTRODUCCIN
El primer elemento clave analizado en este captulo es el que hace referencia a los
agentes involucrados en los procesos de evaluacin analizados: quines participan en el
diseo y ejecucin de la evaluacin y cul es el grado de participacin de los actores
crticos de las polticas de igualdad en los procesos de evaluacin. La primera cuestin
tenida en cuenta fue la referida a los equipos tcnicos que disearon y dirigieron los
procesos de evaluacin. En el caso de las evaluaciones internas y las mixtas, se
analizaron los recursos humanos de los organismos de igualdad que se dedicaron y qu
medida a los procesos de evaluacin y se tuvo en cuenta, en las evaluaciones mixtas, el
tipo y la magnitud de la colaboracin externa en cada caso. Para las evaluaciones
externas, se describen el tipo y las caractersticas generales de los equipos externos que
realizaron las evaluaciones, as como los procedimientos de colaboracin y
coordinacin con los organismos de igualdad. Adems de a los equipos tcnicos, este
apartado hace referencia a otros posibles actores que hubieran podido participar
activamente en algunas de las fases de evaluacin, haciendo especial referencia a la
sociedad civil y al movimiento de mujeres, as como a tcnicos y profesionales de otras
unidades administrativas implicadas en la elaboracin y desarrollo de los planes
evaluados.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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tercer lugar, el tiempo transcurrido entre la finalizacin del perodo de vigencia del plan
y la entrega del informe final y, por ltimo, los retrasos que se produjeron sobre el
calendario inicial de los estudios de evaluacin.
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En este apartado, se analizan, por un lado, los equipos tcnicos que disean y
ejecutan las evaluaciones y, por otro, quines han participado en los procesos de
evaluacin.
Respecto a la primera cuestin, los equipos tcnicos que dirigen las evaluaciones,
se tratarn separadamente las evaluaciones externas y las evaluaciones internas,
diferenciando en estas las evaluaciones mixtas, las cuales han contado con la
colaboracin de un equipo externo y las evaluaciones internas. Lgicamente, ste es
precisamente el aspecto que ms vara de un tipo de evaluacin a otra.
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sociedad civil (como los Consejos de la Mujer) no parecen haber tenido una importancia
crucial en las evaluaciones que se han metaevaluado.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Procedimiento
Equipos externos responsables de la para la
evaluacin o que participan en ella colaboracin
Los equipos internos cumplen tambin un papel muy importante, no slo en las
evaluaciones internas, sino tambin en la necesaria coordinacin del organismo de
igualdad con los equipos externos en el caso de las evaluaciones externas. En la mayora
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de los casos, ms que tratarse de un equipo interno, suele tratarse de una persona con la
responsabilidad tcnica de la evaluacin, cuyo papel suele ser muy importante. Sin
embargo, y en general, en las evaluaciones externas de esta segunda generacin la
implicacin de los equipos internos en los procesos de evaluacin no ha sido muy
grande: precisamente, la contratacin de un equipo externo libera a unos equipos
internos que, adems de la evaluacin, deben cumplir muchas otras funciones
(normalmente asociadas a fomento de la investigacin, recopilacin de datos sobre
igualdad, documentacin y publicaciones, etc.). An teniendo en cuenta esta tendencia
general, existen diferencias entre las seis experiencias externas: en algunos procesos de
evaluacin se ha dejado hacer en mayor medida al equipo externo, como es el caso de
Canarias, Castilla- La Mancha y Castilla y Len. En el resto, se ha llevado una
coordinacin algo ms estrecha y continuada equipo interno-externo durante el proceso,
como es el caso de Andaluca, Madrid, y de forma especial Galicia, aunque en algunos
de los casos, como es Andaluca, esta coordinacin ha fallado a lo largo del proceso
debido en parte, a los cambios producidos en el propio equipo externo.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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En las evaluaciones mixtas, tambin se cuenta con equipos tcnicos externos que
colaboran en algn momento del proceso de evaluacin, ya sea en su diseo (Catalua),
su ejecucin (IM) o cuestiones concretas de ambos procesos (Pas Vasco). A diferencia
de las evaluaciones externas, el peso de la responsabilidad tcnica de las evaluaciones
recae sobre los equipos internos de los organismos de igualdad aunque tambin
colaboren equipos externos. En la tabla 6.1. b. se sealan los equipos externos que han
participado en estos tres procesos mixtos de evaluacin y el procedimiento de
colaboracin utilizado en cada caso.
Procedimiento
Equipos externos responsables de la para la
evaluacin o que participan en ella colaboracin
En dos de los casos de evaluacin interna mixta, los equipos externos tienen
origen universitario. Este no es el caso de la evaluacin del II Plan nacional en el que la
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Algo distinto ha sido en el caso de Catalua y, sobre todo, en el del Pas Vasco, en
donde la evaluacin de los planes se ha concebido como algo no puramente tcnico ni
tangencial, sino como una funcin crucial en Emakunde. En el caso del Pas Vasco,
adems, se le da especial importancia a la participacin de los diferentes departamentos
de las administraciones pblicas vascas y a la Comisin Interdepartamental como
vehculo de dicha participacin.
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En este punto se identifican cuatro elementos temporales distintos y que son los
siguientes. En primer lugar, es importante sealar en qu momento del perodo de
vigencia del plan evaluado se plantea y comienza la evaluacin del mismo. En segundo
lugar, se analiza la duracin de los procesos de evaluacin desde su inicio hasta la
entrega del informe final. En tercer lugar, se consigna tambin cunto tiempo pasa
entre la finalizacin del perodo de vigencia del plan y la entrega del informe final
y, por ltimo, se analizan los retrasos sobre el calendario inicial de los procesos de
evaluacin. El criterio seguido para el momento en el que se plantea la evaluacin ha
sido consignar el momento en el que existe un proyecto escrito. Este suele ser distinto
del momento de comienzo, en el cual se consigna la fecha en la que falla el concurso, se
firma el convenio o se comienza de hecho a establecer criterios de evaluacin, disear
instrumentos de recopilacin de informacin, etc. El momento de finalizacin viene
determinado por la entrega del informe final.
Todos estos elementos se reflejan en las tablas 6.2, que se dividen en 6.2.a para las
evaluaciones externas, 6.2.b para las mixtas y 6.2.c para las internas.
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vida) acarrea muchos problemas y hace que las evaluaciones pierdan una parte
importante de su potencial como instrumento de mejora y rendimiento de cuentas.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Por ejemplo, la urgencia con la que se plantea la evaluacin del II Plan andaluz es
mucho menor que con la evaluacin del II Plan castellano-manchego. En el caso de
Andaluca, la posibilidad de una evaluacin estaba planteada desde un principio del
plan, ya que existan precedentes de evaluacin del I plan; incluso se tena claro que se
iba a tratar de una evaluacin externa. El caso es que sta no se plantea como tal hasta la
mitad del perodo de vigencia y el proyecto de evaluacin que se plantea entonces es
muy ambicioso y requiere de tiempo por delante, entre otras cosas, porque incluye un
estudio de la situacin social de la mujer andaluza. En principio esto no parece causar
problemas y, de hecho, la evaluacin se plantea, desde un principio, a dos aos vista y
siendo conscientes de que los resultados de la evaluacin no van a estar hasta 15 meses
despus del final del perodo de vigencia del plan: en realidad, esta situacin no genera
grandes problemas, ya que el II plan andaluz se prorroga un ao ms. En definitiva, en
Andaluca la evaluacin condiciona los tiempos del plan.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Por ltimo, parece interesante analizar los retrasos habidos en los procesos de
evaluacin. En la mayora de estos procesos se producen retrasos sobre el calendario
inicial y esto afecta a la globalidad de la evaluacin, as como a su potencial utilidad.
Los retrasos en Andaluca se producen a lo largo de todo el proceso de evaluacin. En el
caso de Castilla-La Mancha, el retraso produce que se apruebe el III Plan con
anterioridad a que est listo el informe de evaluacin del II Plan. En el caso de Galicia,
los retrasos son debidos, principalmente, a las dificultades en la recopilacin de
informacin, pero se trata de un retraso que, aun siendo de cuatro meses, no resulta
especialmente significativo, ya que se presentan los resultados a los tres meses de que
haya finalizado el plan. Finalmente, en el caso de Madrid, lo que ocurre es que se retrasa
el inicio del proceso de evaluacin debido a que coincide con el perodo de elecciones
autonmicas y con una cambio de gobierno y de partido en el gobierno: aunque la
evaluacin se haba planteado al inicio del ao 1995 no se resuelve su ejecucin hasta
finales de ese mismo ao, una vez han pasado las elecciones (junio 1995) y se dan los
cambios de estructura, responsables y equipos en la Direccin General de la Mujer. Este
retraso inicial es el que va a caracterizar todo el proceso de evaluacin, aunque el
calendario de la evaluacin externa se cumpla sin retrasos.
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El caso de la evaluacin del II PAPME vasco (al igual que la del II plan riojano)
es una excepcin en lo que se refiere a los momentos de la evaluacin, ya que sta se
plantea de forma continua y desde el inicio del perodo de vigencia. Los tiempos se
determinan por la recopilacin y el procesamiento continuo de informacin y por la
presentacin de memorias anuales. En este caso, adems, tenan ya una experiencia
acumulada y un rodaje con la evaluacin del I PAPME, de forma que la funcin de
evaluacin se establece de forma continuada respecto al plan anterior.
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Criterios o preguntas
Canarias Grado de cumplimiento de los objetivos previstos y alcance de las acciones (en
realidad se trata de relacionar las diferentes acciones ejecutadas ordenadas segn
I (95-96) las reas del Plan y si las han realizado el ICM u otras instituciones canarias). Se
consigna el tipo de actuacin segn una clasificacin de contenido con 4
categoras: actuaciones informativas y formativas, iniciativas culturales, ayudas
econmicas y otro tipo de actuaciones.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Castilla-La Evaluacin del diseo: Sobre los objetivos y las actuaciones, A) Coherencia, B)
Concrecin, C) Posibilidades de realizacin y D) Puntos fuertes y dbiles (tipo de
Mancha programa, colectivos destinatarios, cooperacin entre entidades, integracin de
II (95-99) recursos, entorno y realidad de las mujeres, pistas para desarrollar las
actuaciones y continuidad de los programas)
Castilla y Len Cambios acaecidos en la situacin de las mujeres de Castilla y Len, durante
el perodo de vigencia del PIIOM: en la disponibilidad de empleo, en la
I (94-96) demanda y las condiciones de empleo, en la facilitacin de empleo, en la
evolucin de la salud, en las anomias padecidas por las mujeres y en la oferta y la
demanda de educacin entre las mujeres. Tambin se consigna informacin sobre
las acciones culturales y de cooperacin, la promocin del asociacionismo y la
participacin institucional en el marco del PIIOM.
Se hace un anlisis comparativo de la situacin de las mujeres en Castilla y Len,
combinando los siguientes criterios:
- El estado de las mujeres antes de y durante el perodo de vigencia del plan
- La situacin en Castilla y Len respecto al conjunto nacional
- El cotejo de los datos referidos a las mujeres, con los datos referidos a los
hombres
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Galicia Grado de cumplimiento de las acciones segn las reas del II PIOM
II (95-97) (asociacionismo, educacin y cultura, formacin y empleo, ordenamiento jurdico,
salud y servicios sociales)
Evolucin de las actividades por aos
Distribucin segn tipo de actividad (informacin y formacin; programas,
planes, proyectos y servicios; campaas; convenios, decretos y convocatorias;
estudios, publicaciones y folletos; subvenciones, ayudas y becas; datos
estadsticos)
Clasificacin de las actividades segn el carcter de las actuaciones (directas si se
ponen en marcha para cumplir los fines del Plan, indirectas si responden a otros
objetivos pero atienden indirectamente)
Clasificacin de las actuaciones segn el contenido (informacin, divulgacin,
sensibilizacin; formacin y educacin; empleo, insercin laboral e integracin;
investigacin y anlisis de la situacin social de las mujeres; y tratamiento de
problemas sociales y de salud)
Clasificacin de las actividades segn mbitos de impacto /destinatarios
(poblacin general, centros y asociaciones, mujeres y profesionales)
Participacin institucional y entidades responsables de las actuaciones
mbito geogrfico en donde se realizan las actuaciones
Financiacin de las actividades
Otros aspectos: canales de difusin y de informacin de las actividades, material
utilizado, directivas europeas en relacin a las actividades, convenios existentes
para la realizacin de actividades.
Valoracin de las actuaciones por parte de los responsables de las mismas:
grado de participacin y nivel de respuesta de las destinatarias, impacto en los
medios de comunicacin, grado de consecucin de los objetivos previstos,
contribucin potencial a las polticas de igualdad, repercusin para la
sensibilizacin de las mujeres y grado en el que se enmarcan en las prioridades del
PIOM.
Se elaboran una serie de indicadores para cada objetivo y cada accin.
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5 Por ejemplo, respecto al tipo de anlisis CONCRECION DEL OBJETIVO, la categora ALTA se
define como contenido preciso, claro, conciso y sin ambigedades y en el propio contenido se incluye
el modo de realizacin; la categora MEDIA se define como contenido poco preciso, con cierta
ambigedad y no incluye el modo o pistas para su realizacin; y, por ltimo, la categora BAJA se
define como contenido no preciso, poco claro y/o con ambigedades y no incluye el modo o pistas
para su realizacin.
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En la tabla 6.3.b. que aparece ms adelante se exponen los criterios para cada
una de las tres experiencias mixtas.
6 Documento sobre evaluacin, presentado por Emakunde al Seminario sobre Evaluacin de Polticas de
Igualdad en la UIMP, Santander, Junio 1998. p. 16.
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Criterios o preguntas
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Pas Vasco Tipo de actuaciones que se realizan desde los tres niveles de la Administracin
II (95-98) Pblica Vasca (Departamentos de Gobierno y Organismos Autnomos;
Diputaciones Forales; Ayuntamientos y Mancomunidades).
Destinatarios: colectivos destinatarios de las actuaciones realizadas.
Grado de ejecucin del II PAPME: en qu medida estn siendo o no ejecutadas
las acciones propuestas desde el mismo?
Valoracin del conjunto de actuaciones para que orienten la ejecucin del II
PAPME en toda su integridad durante su perodo de vigencia.
Se definen, para la evaluacin del II PAPME, siete grandes categoras, en las que
se clasifican todas acciones propuestas en el II PAPME segn el tipo de
intervencin. La informacin sobre la temtica tratada en cada caso, el colectivo
destinatario y el modo concreto en que se ha desarrollado la actividad se recoge y
se trata en la evaluacin pero no son criterio para esta categorizacin:
1. SENSIBILIZACION, INFORMACION, DIVULGACION: En esta categora
se incluyen todas las acciones cuyos objetivos son aumentar el grado de
sensibilizacin, incrementar la informacin correcta o disminuir la informacin
incorrecta, a travs de actividades diversas dirigidas a colectivos especficos o a
la poblacin general.
2. ORIENTACION, ASESORAMIENTO, APOYO: Incluye acciones con las
que se pretende proporcionar apoyo, orientacin o asesoramiento de diversos
tipos, a travs de servicios, materiales, recomendaciones, etc.
3. FORMACION: acciones dirigidas a aumentar, mejorar o introducir cambios
en la formacin general o especfica de colectivos diferentes (mujeres,
profesionales, profesorado, empresariado, polticos/as). Tambin incluye
acciones que suponen introducir nuevos programas de formacin, incluir
mdulos nuevos en los programas de formacin ya establecidos, etc.
4. REALIZACION ESTUDIOS, INVESTIGACIONES, EVALUACION:
acciones que pretenden impulsar y favorecer la creacin de conocimiento en
campos diversos.
5. AMPLIACION, ADAPTACION DE RECURSOS: acciones que suponen
cambios (crear, proporcionar, aumentar, adaptar) en cuanto a los recursos
econmicos, humanos, materiales, sociocomunitarios, etc., existentes en la
comunidad.
6. COORDINACION, COLABORACION, INTERCAMBIO: acciones que
tienen por objetivo aumentar la coordinacin, la colaboracin y el intercambio de
experiencias entre entidades y/o agentes sociales, a travs de actividades como
jornadas, congresos, reuniones, acuerdos, convenios, etc.
7. INTERVENCION SOBRE NORMAS JURIDICAS Y SOCIALES: acciones
que pretenden modificar situaciones de base que generan o favorecen la
discriminacin. Se incluyen acciones que benefician, directa o indirectamente
tanto a las mujeres como a la sociedad en general; o bien acciones dirigidas a
colectivos especficos que por encontrarse en situaciones extremas (personas con
cargas familiares, con discapacidades, con adicciones, cumpliendo condena, etc.)
requiere de una actuacin especfica para poder beneficiarse de un plan de
igualdad de oportunidades.
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7 Los criterios de evaluacin del I PAPME eran algo ms sofisticados, y eran los siguientes:
Actividades realizadas: Naturaleza y contenido de las actuaciones ejecutadas, Qu acciones han sido
ejecutadas? Cmo han sido ejecutadas? A qu tipo, clase o estrategia corresponden?
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Criterios o preguntas
Aragn Grado de ejecucin de las acciones del Plan y organismo que las ejecuta, segn
la siguiente clasificacin:
I (94-96) A) Acciones realizadas: en su totalidad, acciones habituales (que se integran en la
dinmica normalizada del IAM y debern continuar impulsndose) y acciones
realizadas parcialmente.
B) Acciones sin realizar
La Rioja Para cada actuacin del Plan, se establecen una serie de indicadores (Listado de
II (96-99) Indicadores). De cada actuacin se evalan, anualmente:
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Castilla y Len Los datos disponibles para los anlisis proceden de dos clases de fuentes:
- Fuentes secundarias: estadsticas que se buscan, reelaboran y analizan, en
I (94-96) cualquier institucin que ofrezca datos, que tengan que ver con el contenido del
PIIOM y que se refieran a la Comunidad de Castilla y Len.
- Fuentes primarias (administrativas): La informacin facilitada por la propia
Junta de Castilla y Len, referida, generalmente, a sus propias actuaciones.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Galicia 1. En primer lugar se cre una comisin interna de evaluacin compuesta por las
II (95-97) personas designadas por las Consejeras, as como personas responsables de otros
organismos pblicos de inters (RTVG, etc.)
2. Se dise por parte del equipo evaluador los instrumentos o protocolos de
recogida de informacin.
3. Se adecuan o modifican estos instrumentos al objeto de adaptarlo a las
necesidades especficas de la comisin.
En un principio se redact una ficha por cada tipo de actividad pero, debido a su
complejidad, se condens en una nica ficha, para facilitar el manejo y tabulacin
de los datos, aunque en cada actividad se completaron solo los items que le
correspondan o se adecuaban.
En la ficha se contemplaba: rea, programa y objetivos, actividad o accin, con
una serie de parmetros: localizacin temporal y espacial, tipo de destinatarias,
financiacin, requisitos para su acceso o participacin, y canales de difusin, y
valoracin de la accin.
La recopilacin de informacin se realiz por parte de las personas que formaban
parte de la Comisin, designadas por cada una de las Consejeras.
A medida que se reciben las fichas, se procede analizar la documentacin
entregada completndola en su caso. Luego, se trasvasa la informacin en bruto
con el fin de prepararla para su proceso informtico.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Canarias X
I (95-96)
Recopilacin
Castilla-La X X X documental,
(sistemati- contactos
Mancha informales
II (95-99) zacin)
Castilla y Len X X
I (94-96) (fuentes
admtivas.)
Galicia X
II (95-97)
Madrid X X X
II (93-95) (fuentes
admtivas.)
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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En la tabla 6.4. b se sealan, para cada una de las tres experiencias mixtas, los
procedimientos utilizados para la recopilacin y el anlisis de la informacin. En el caso
de la evaluacin cuantitativa realizada por el IM se especifican de forma profusa los
procedimientos de muestreo y los de anlisis estadstico, aunque esto no es as para los
anlisis de la informacin extrada a travs de tcnicas de tipo cualitativo ni a travs de
fichas o registros de informacin; en lo cualitativo, se suele especificar ms sobre el
instrumento y menos sobre los procedimientos posteriores para analizar la informacin
recopilada a travs de dichos instrumentos. Esta es, de todas formas, una tendencia
generalizada en todas las experiencias de evaluacin estudiadas.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Evaluacin cualitativa:
A) Entrevistas en profundidad: 11 entrevistas a responsables de la puesta en
marcha de las polticas de igualdad en los Ministerios de Administraciones
Pblicas, Justicia e Interior, Trabajo, Educacin y Ciencia, Industria y Sanidad.
B) Grupos de discusin: 8 grupos constituidos por representantes de colectivos
de mujeres. Participaron representantes de: institutos y seminarios universitarios
de estudios de las mujeres; mujeres participantes en los cursos/programas
formativos de alfabetizacin y acceso a la cultura; mujeres participantes en cursos
promovidos desde la iniciativa NOW, para su promocin e insercin en el mundo
laboral; mujeres pertenecientes a asociaciones de carcter social, educativo,
poltico, feminista...; mujeres que ocupaban puestos de direccin o predireccin,
tanto en las administraciones o empresas pblicas, como en la empresa privada;
mujeres que hubieran tenido un hijo/a en el ltimo ao, habiendo sido asistidas
por la sanidad pblica; mujeres pertenecientes o colaboradoras de colectivos de
mujeres marginadas.
Evaluacin cuantitativa:
Diseo cuasi-experimental pre y post con grupo de control (el diseo tiene una
medida pre y otra post con un grupo experimental -mujeres- y un grupo de control
-hombres).
Se realizan dos recogidas de datos, mediante la aplicacin de cuestionarios ad-
hoc, a una muestra representativa de la poblacin espaola mayor de edad, en dos
momentos diferentes (1993-1996).
La seleccin de las 1.255 personas que compusieron sendas muestras,
pertenecientes a todo el territorio espaol, se llev a cabo mediante un muestreo
de conglomerados polietpico, con estratificacin de las unidades de primera etapa
(secciones censales). Las unidades de la segunda etapa fueron las viviendas;
dentro de las secciones, se seleccionaron mediante muestreo sistemtico con
arranque aleatorio. Las unidades muestrales de la tercera etapa (personas) se
eligieron mediante un sistema de cuotas por sexo, edad, ocupacin, segn la
composicin de la seccin respecto a estas variables.
Tratamiento estadstico: razn diagnstica (esterotipia de rasgos y valores); alfa de
Cronbach, anlisis de componentes principales y anlisis de covarianza
(estereotipia de roles y actitudes hacia la igualdad de gneros); estadsticas
descriptivas -media y desviacin tpica- y tcnicas multivariantes -regresin
logstica-(calidad de vida); medias, desviaciones tpicas y %, anlisis de varianza
y covarianza (usos del tiempo); anlisis discriminante e indicadores de igualdad.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Fuentes de informacin: El rea de Seguimiento del Plan del ICD realiza desde
1994 una tarea de seguimiento de la puesta en prctica del plan, a travs de una
ficha para cada una de las acciones previstas. Con esta informacin se realizan los
Informes de situacin sobre el grado de ejecucin de las acciones. Esto hace que
el equipo evaluador pueda concentrarse en las tareas de anlisis y evaluacin
propiamente dicha.
Tambin el equipo evaluador ha realizado numerosas consultas a la jefa del rea
de Seguimiento del ICD.
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8 En el caso de la evaluacin del II PAPME, a los instrumentos utilizados para recopilar la informacin se
les denomina en alguna ocasin cuestionarios, ya que en realidad son preguntas que se realizan a los
diferentes organismos y departamentos de la Administraciones Pblicas Vascas. Sin embargo, aqu
hemos preferido considerarlo como registros de informacin que deben rellenar los otros
departamentos, ms que como cuestionarios o encuestas, ya que se asemejan ms a quellos que a stos.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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EVALUACIONES MIXTAS
Instituto Mujer X X X X
II (93-95)
Recopilacin
Catalua X documental,
contactos
II (94-96) informales
Visitas a las
Pas Vasco X (*) administracio-
nes pblicas
II (95-98) vascas
(*) En Emakunde a estos instrumentos se les denomina en alguna ocasin cuestionarios, ya que en
realidad son preguntas que se realizan a los diferentes organismos y departamentos de la
Administraciones Pblicas Vascas. Sin embargo, aqu los consideramos registros de informacin que
deben rellenar los otros departamentos, ms que como cuestionarios o encuestas, ya que, en una
consideracin general, se asemejan ms a aquellos que a stos.
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CAPTULO 7
LA UTILIZACIN DE LAS EVALUACIONES: PERTINENCIA,
COMUNICACIN E IMPACTO
INTRODUCCIN
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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la base de que un buen informe de evaluacin debe describir, adems de los resultados,
los propsitos del estudio, el contexto del plan evaluado, la metodologa de evaluacin,
la estrategia evaluativa general, el modo en el que se han establecido los criterios de
evaluacin, los propios criterios de evaluacin, las estructuras y foros que se han
utilizado para la recopilacin y cmo se han establecido las valoraciones y
recomendaciones.
Por ltimo, se trata en este captulo del impacto que los estudios de evaluacin
tienen tanto en los organismos de igualdad y en su funcin de evaluacin como en la
propia poltica. El concepto de impacto de las evaluaciones est inextricablemente
unido al de uso; el impacto de las evaluaciones depende del uso que se haga de las
mismas. En este apartado se realiza una valoracin de los cambios que se produjeron
por la propia existencia de los procesos de evaluacin estudiados, siendo conscientes de
las inevitables limitaciones encontradas para recopilar informacin de suficiente alcance
y calidad sobre este extremo. En general, adems de analizar los posibles usos de los
resultados de las evaluaciones, tambin se estudiaron la potencial utilizacin de los
propios procesos de evaluacin, pudiendo servir stos para introducir una cultura y una
metodologa de evaluacin en los organismos de igualdad y para generar una mayor
comprensin de las polticas de igualdad y de cmo abordar el problema de la
desigualdad de gnero.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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1 Siendo muy interesante el anlisis que se realiza sobre qu tipo de igualdad se pretende con el plan (no
slo igualdad formal sino de hecho; algo que va ms all de la igualdad de oportunidades, pretendiendo
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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adems de la igualdad ante la ley, la igualdad de recursos, la igualdad de bienestar y la igualdad poltica),
el anlisis que se realiza sobre el poco poder discriminante del plan por tratar colectivamente a las
mujeres, y la idea de que el Plan debera haberse planteado tambin la igualdad no slo respecto a los
hombres, sino entre las mujeres (p. 21 del Avance de informe), nos parece, cuando menos, algo
ingenua y creemos que denota, en cierto modo, la falta de conocimiento y especializacin del equipo
evaluador en temas de gnero. Efectivamente, el leit-motiv de las polticas de igualdad de gnero no es la
igualdad de oportunidades entre todos los ciudadanos, objetivo muy loable en una sociedad democrtica,
pero que excede con mucho los objetivos de estas polticas, sino de un determinado tipo de desigualdad
que es la que se explica por el gnero, a lo largo y ancho de todas las situaciones y clases sociales. El
objetivo de la igualdad de gnero tiene que ver con conseguir que la variable sexo no explique tantas
diferencias significativas en toda una multiplicidad de sectores y situaciones sociales. Creemos que la
igualdad entre las mujeres tampoco tendra mucho sentido plantersela en aislado, es decir, sin plantearse
paralelamente la igualdad entre los hombres. Por supuesto esto no significa que a la hora de formular las
polticas y programas no se tengan en cuenta las situaciones sociales especficas de la poblacin a la que
van dirigidas (insistimos de nuevo en que las destinatarias de los planes de igualdad no deben ser
exclusivamente las mujeres; pueden y deben ser tambin los hombres), no se estudien y asuman las
interacciones e interdependencia de determinadas desigualdades y problemas sociales (sin caer en la
trampa de estereotipar algunos problemas como, por ejemplo, equiparar la violencia contra las mujeres
exclusivamente a situaciones de marginacin, obviando el hecho de que la violencia contra las mujeres se
da en todos los estratos sociales), e incluso que no se pueda y deba hacer una estudio de las desigualdades
sociales desde la perspectiva de gnero, como ya se hace en torno a los estudios feministas o women
studies (feminizacin de la pobreza; la doble marginacin de gnero y raza, etc.). Pero de ah a plantearse
que las polticas de igualdad de gnero, por el hecho de plantearse las desigualdades debidas al gnero
deben necesariamente tambin plantearse cualquier otro tipo de desigualdad entre las mujeres, nos parece
errar de alguna forma en el planteamiento y distraer del objetivo fundamental para el que se concibieron.
2Vase tabla 3.9.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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reducida al anlisis del grado de satisfaccin de las usuarias, dejando de lado muchas de
las cuestiones inicialmente planteadas en el proyecto de evaluacin.
La valoracin general del proceso de evaluacin que se realiza por parte de las
responsables internas del IAM no es muy positiva. Para ellas, la evaluacin se ha
quedado en una fase esencialmente descriptiva y opinan que no se ha explotado casi el
cuestionario realizado. Esto en parte lo achacan a los cambios que se han dado en el
equipo externo a lo largo del proceso.
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muy escasas ya que el apartado de conclusiones ocupa un 0,03% (8 de las 265 pginas)
de la extensin del informe final.
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La evaluacin del II Plan gallego establece unos criterios muy completos para
una buena evaluacin de los outputs del mismo: cumplimiento de acciones segn reas,
carcter de las actuaciones, contenido, mbitos de impacto, destinatarios, participacin
institucional, mbito geogrfico, financiacin. A esto aade datos de evolucin de las
actividades por aos y sobre la difusin e informacin de actividades, que permite una
cierta visin de proceso y alguna informacin sobre las valoraciones que hacen los
responsables de las actuaciones sobre las mimas. Las dificultades en la obtencin de
informacin en este proceso evaluativo, a pesar de la creacin de una comisin de
evaluacin ad-hoc, son bastante grandes y, por lo tanto, la cantidad y calidad de
informacin recopilada no es tan alta como en otros casos (por ejemplo Catalua y Pas
Vasco). Sin embargo, se podra decir que la pertinencia es alta.
Respecto a la evaluacin del II Plan madrileo, y al igual que ocurre con la del
castellano-leons, se puede decir que se centra en variables relacionadas con el Plan de
forma indirecta, aunque en este caso la informacin es ms completa ya que, adems del
anlisis secundario se hace tambin un anlisis primario a travs de una encuesta y un
estudio ms sistemtico de las fuentes administrativas de la propia Direccin General de
la Mujer. Es decir, el alcance de la informacin recopilada es alto (la cantidad y calidad
de la misma es alta), pero la pertinencia de la misma, aunque alta para un estudio sobre
la situacin de la mujer madrilea aplicado a las polticas de igualdad, es muy baja para
la evaluacin del Plan. El hecho de centrarse exclusivamente en los cambios generales
producidos en las mujeres madrileas durante el perodo de vigencia del Plan es,
adems, contrario a lo que se requera inicialmente en el pliego de condiciones para el
concurso pblico para la Consultora y Asistencia para la evaluacin del II Plan de
Igualdad de Oportunidades para las Mujeres de la Comunidad de Madrid (Resolucin
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Por lo tanto, la traduccin prctica en este caso no slo es inexistente, sino que
en la publicacin de los resultados de la evaluacin del II Plan que hace la Direccin
General de la Mujer se hace alarde de ello. As, en la presentacin de dicha publicacin
se dice: Se ha procurado, en fin, que la lectora o el lector sean quienes saquen sus
propias conclusiones. Para ello, este libro ofrece la informacin necesaria para conocer
los cambios que se estn produciendo en la vida de las mujeres, procurando excluir los
juicios de valor (nfasis mo. p.3 en Las Mujeres en la Comunidad de Madrid. Datos
para abrir caminos hacia la igualdad).
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estudiadas son las que subyacen y justifican los posibles cambios estructurales que
hayan podido tener lugar, creemos que obviar la evaluacin de dichos cambios (que son
muchos y muy variados), contribuye a tener una idea muy parcial de lo que ha sido el II
PIOM.
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cierta evaluacin del diseo del plan y para evaluar el grado de ejecucin del Plan en su
conjunto, y la recopilacin sistemtica y continuada de informacin, adems de la
realizacin de memorias anuales, permite tambin una evaluacin del proceso. Adems
del esfuerzo y reflexin sobre los criterios de evaluacin (qu se quiere evaluar) han
elaborado y depurado mucho los instrumentos de recopilacin de informacin, a lo largo
de su experiencia evaluativa. Y tanto el alcance de la informacin como la calidad de la
misma es alta y ha ido mejorando en los ltimos aos. El grado de pertinencia, por lo
tanto, es alto.
Sin embargo, la traduccin prctica del proceso evaluativo es muy baja, ya que
el Informe sobre el grado de cumplimiento del Plan no contiene ninguna conclusin o
recomendacin clara: ni siquiera realiza juicios de valor, sino simplemente se limita a
describir y explicar las actuaciones realizadas.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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TABLA 7.1.
PERTINENCIA Y UTILIDAD DE LA INFORMACIN PRODUCIDA
SEGUNDA GENERACIN DE EVALUACIONES
Cuadro resumen
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Los otros aspectos que se tienen en cuenta en este apartado son la difusin que se
ha hecho de los informes de evaluacin, quines han sido los destinatarios de dicha
difusin y su calendario.
En la tabla 7.2.a se reflejan los esquemas de los informes de cada una de las seis
experiencias externas de evaluacin. En el caso de Andaluca, se presentan dos, uno
correspondiente al informe intermedio y otro al informe final.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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ndice
Introduccin (2 pgs.)
1. Evolucin de la situacin social de la mujer (9 pgs.)
2. Planes de igualdad de oportunidades de las mujeres en Andaluca (4 pp)
3. Modelo de evaluacin (3 pgs.)
4. Evaluacin del diseo del II Plan de Igualdad (12 pgs.)
4.1. Anlisis de los objetivos y de los indicadores del II Plan
4.2. Anlisis del objetivo final: El Plan y la igualdad de oportunidades
4.3. Anlisis de la coherencia formal de los objetivos intermedios
4.4. Evaluacin de los indicadores del II Plan
5. Proyecto de evaluacin de la implementacin (25 pgs.)
5.1. Anlisis de las actividades; 5.2. Aspectos de la organizacin; 5.3. Estudio
piloto; 5.4. Propuesta de indicadores para la evaluacin del II Plan; 5.5.
Necesidad de un sistema de informacin
6. Evaluacin de los resultados e impacto del Plan: estudios realizados a travs de
encuestas (11 pgs.)
6.1. Encuesta sobre objetivos del Plan (Estudio 1)
6.2. Estudio sobre las actuaciones del Plan (Estudio 2)
6.3. Estudio sobre la situacin social de la mujer en Andaluca en 1998 (Estudio
3)
Bibliografa (2 pgs.)
Presentacin
ndice
Introduccin: La igualdad de oportunidades y el II Plan (4 pgs.)
1. La naturaleza de la Evaluacin del Plan (8 pgs.)
2. Desarrollo Democrtico (19 pgs.)
3. Desarrollo Educativo y Cultural (11pgs.)
4. Desarrollo del Bienestar Social (17 pgs.)
5. Desarrollo Econmico (17 pgs.)
6. Perfil sociolgico de las usuarias/beneficiarias del II Plan (15 pgs.)
7. Satisfaccin de las usuarias del II Plan (13 pgs.)
Anexo: II Plan Andaluz para la Igualdad de las Mujeres (21 pgs.)
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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ndice
I. Introduccin (4 pgs.)
II. Objeto del trabajo (14 pgs.)
Metodologa (marco de actuacin, anlisis de actuaciones del ICM y anlisis de
actuaciones de Consejeras)
Consideraciones generales
III. Informe de auditora (197 pgs.)
(1. Cultura y sociedad; 2. Educacin; 3. Salud; 4. Justicia; 5. Empleo, formacin,
relaciones laborales; 6. Servicios Sociales; 7. Cooperacin
IV. Conclusiones (9 pgs.)
V. ANEXOS (40 pgs.)
Anexo I: Fichas de solicitud de datos
Anexo II: Relacin de personas de contacto
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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ndice
Introduccin: Diseo del estudio (5 pgs.)
(Diseo del estudio; Las fuentes; La presentacin de la informacin; Contenido)
Los cambios acaecidos en la situacin de las mujeres de Castilla y Len, durante
el perodo de vigencia del PIIOM (26 pgs.)
1. Presentacin de resultados
2. Los cambios acaecidos en la disponibilidad de empleo
3. Los cambios acaecidos en la demanda y en las condiciones de empleo
4. La facilitacin del empleo para las mujeres en Castilla y Len
5. La evolucin de la salud de las mujeres de Castilla y Len
6. Las anomias padecidas por las mujeres de Castilla y Len
7. Las acciones culturales y de cooperacin promovidas en el marco del PIIOM
8. La promocin del asociacionismo y de la participacin en el marco del
PIIOM
9. La participacin institucional de la Junta de Castilla y Len en actuaciones
promovidas por organizaciones sin nimo de lucro
10. La oferta y la demanda de educacin entre las mujeres de C y L.
TABLAS (44 pgs.) No existe un ndice de tablas.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Presentacin. 2 pgs.
Por Rosa Posada. Consejera de Sanidad y Servicios Sociales
I. Caractersticas demogrficas. 12 pgs.
II. Integracin de las mujeres en el mercado laboral. 24 pgs.
III. La evolucin de la calidad de vida y el empleo del tiempo de las mujeres. 32
pgs.
IV. La atencin a la salud integral de las mujeres. 12 pgs.
V. La participacin poltica y social de las mujeres. 10 pgs.
VI. La violencia que afecta a las mujeres. 24 pgs.
VII. La escolarizacin y los niveles de instruccin reglada. 16 pgs.
VIII. El analfabetismo y la formacin de adultos. 8 pgs.
IX. Imagen de la DGM. 3 pgs.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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En ese primer punto introductorio del informe, se seala que la informacin que se
ofrece se recopila a travs de un sistema de recopilacin diseado para el estudio y que
contemplaba bsicamente dos ejes de recogida de informacin. Por un lado, la
recopilacin de resultados de ejecucin de las acciones del Plan, a travs de la
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Respecto a la difusin del informe, sabemos que los resultados del estudio se
presentan al Consejo Regional de la Mujer en Marzo de 1997, prcticamente al mismo
tiempo que se hace entrega del informe final por parte de la empresa externa que lo
realiza. El resumen se realiza por una cuestin de coherencia en palabras de su
responsable, ya que el informe final son cinco tomos y ni siquiera se poda plantear la
posibilidad de hacer copias para todo el mundo del Consejo y adems porque se
4Lo que aparece en el resumen sobre las fuentes secundarias es lo siguiente: Las estadsticas que se han
buscado, reelaborado y analizado, en cualquier institucin que ofrezca datos, que tengan que ver con el
contenido del PIIOM y que se refieran a la Comunidad de Castilla y Len (Resumen de la evaluacin
pg. 6)
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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consideraba que muchos de los grficos tenan un contenido demasiado tcnico y desde
el punto de vista de la divulgacin es poco eficaz; sin embargo, se insiste en la
disponibilidad del informe en su totalidad para quien quiera ir a las oficinas de la
Secretara Regional de la Mujer para consultarlo. Tambin se insiste en que en el
Consejo Regional se sabe de la existencia y disponibilidad del informe. El resumen de la
evaluacin que se realiza por parte de la Secretara Regional de la Mujer se difunde por
parte de dicha Secretara, incluida su entrega a los asistentes al Seminario que se realiza
en la Universidad Internacional Menndez Pelayo de Santander en el verano de 1998
sobre Evaluacin de las polticas de igualdad entre mujeres y hombres, y en el que
una persona representante de la Secretara Regional explicaba, en una mesa redonda, la
experiencia de evaluacin del II Plan Integral castellano leons.
La difusin del informe gallego ha sido muy limitada, aunque no era la intencin
inicialmente. Segn la responsable de la Agencia en verano de 1997, la evaluacin del
plan, el plan evaluado, yo mi idea es que se publique (...), todava no sabemos que
posibilidades va a tener, pero desde luego, hacerlo pblico (...) por supuesto que s,
nosotros quisiramos hacerlo pblico y ya sabemos que va a haber muchas cosas en las
que no vamos a estar espacialmente contentas...; incluso se comenta que es que
adems aunque no quisiramos, nos lo iban a reclamar desde el Parlamento y tendran
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Introduccin (3 pgs.)
1. Estudio de la implementacin (15 pgs.)
(rea jurdica; Educacin; Empleo; Imagen Social; Responsabilidades familiares;
Participacin social y poltica; Acceso a puestos de decisin; Salud; Marginacin;
rea internacional)
2. Evaluacin cuantitativa (13 pgs.)
2.1. Estereotipos; 2.2. Valores; 2.3. Actitudes hacia el trabajo extradomstico; 2.4.
Calidad de vida percibida; 2.5. Usos del tiempo
3. Evaluacin cualitativa (16 pgs.)
(Los puntos de este apartado se desarrollan con los objetivos de las reas
siguientes: rea jurdica; Educacin; Empleo; Participacin social y poltica;
Acceso a puestos de decisin; Salud; Marginacin)
ANEXO: Grado de cumplimiento de las actuaciones correspondientes a las 10
reas del PIOM (21 pgs.)
(En unas tablas se consignan las actuaciones por cada rea y se seala con una
cruz, por cada una de ellas si estn iniciadas o no iniciadas)
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esos cuadros se consigna, con una cruz, si las actuaciones han sido iniciadas (en una
columna), o no iniciadas (en otra columna). De las 170 actuaciones, slo 11 de ellas
constan como no iniciadas5. Dicha publicacin resumen es la que resulta accesible
para el pblico, no los informes directamente. Incluso en la presentacin de la
publicacin se dice que cada uno de sus tres apartados hace referencia concreta al
correspondiente informe, que obra en los archivos del Instituto (p. 9, nfasis nuestro).
Efectivamente, los informes originales estn en archivos del Instituto6, pero no
accesibles directamente al pblico en el Centro de Documentacin correspondiente.
5 Las acciones que constan como no iniciadas son la 1.1.8. Impulsar, en el marco de la Conferencia de
Ministros de Justicia de los pases iberoamericanos, el conocimiento y la divulgacin de las leyes
igualitarias dictadas en Espaa y sus instrumentos de aplicacin; 2.4.3. Introducir el principio de
igualdad de oportunidades en la evaluacin del sistema educativo, como uno de los indicadores de la
calidad de la enseanza; 2.5.3. Favorecer que en las comisiones que evalen la investigacin y la
docencia, o que decidan sobre la distribucin de recursos y ayudas del Ministerio de Educacin y
Ciencia, en sus distintos niveles, se tenga en cuenta la perspectiva de la igualdad de oportunidades entre
los sexos; 2.7.1. Seguir incorporando criterios que favorezcan la participacin equilibrada entre los
sexos en la Normativa del Consejo Superior de Deportes; 6.2.2. Elaborar propuestas de
descentralizacin de las oficinas pblicas en sedes o circunscripciones ms pequeas con unificacin de
la gestin de todas las prestaciones sociales y de una sola sede; 6.3.5. Establecer mecanismos de
coordinacin con las mujeres de la Unin Interparlamentaria, organismo que realiza anlisis comparados
entre pases, sobre la participacin poltica; 7.2.4. Elaborar recomendaciones para que sean
admitidos/as como candidatos/as a los cursos de formacin del INAP, los funcionarios/as que se
encuentren disfrutando del ao de excedencia especial por cuidado de hijos/as menores; 7.3.3.
Suscribir un convenio con la Direccin General del Patrimonio del Estado para promover el desarrollo
de un Plan de Igualdad de Oportunidades; 8.6.2. Elaborar un mapa de riesgos sanitarios de las mujeres,
en que se tenga en cuenta variables no slo relativas al puesto de trabajo sino tambin variables
ambientales, psquicas y de condiciones de vida de las mujeres; 8.6.5. Realizar experiencias piloto en
base a diversas medidas preventivas de salud y sociales en el mbito laboral, formando parte de los
proyectos subvencionados por la inciativa NOW; teniendo en cuenta las recomendaciones de la Comisin
Europea en cuanto a la mejora de la calidad del trabajo de las mujeres; y 8.7.1. Impulsar la creacin de
un Grupo de Trabajo en el que intervengan representantes del Ministerio del Interior, de Justicia, de
Sanidad y Consumo, del de Asuntos Sociales y de Asociaciones de Mujeres, para elaborar un protocolo
de malos tratos y agresiones sexuales a las mujeres.
6 A efectos de la investigacin, nosotros no tuvimos ningn problema para consultar los informes en el
despacho del Consejero Tcnico de Estudios del IM.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Respecto a la difusin del informe cataln, se realiz una rueda de prensa pero no
se hizo una publicacin especfica para divulgarlo, aunque la responsable del Instituto
Cataln de la Mujer comenta en la entrevista realizada, en diciembre de 1997, que va a
estar en el centro de documentacin para consulta. Curiosamente, el informe final de
evaluacin es del mes de Mayo de ese mismo ao, es decir, el informe de evaluacin no
estaba todava disponible en el centro de documentacin siete meses despus de su
presentacin. Es posible que este hecho est relacionado con las dificultades que
tuvimos para que nos enviaran una copia del informe para la realizacin de esta
investigacin8 (lo obtuvimos despus de 13 meses de peticin a travs de gestiones
7 Como ya se ha explicado anteriormente, el foco de la evaluacin del II Plan cataln se encuentra en las
acciones del Plan, no tanto en el Plan de forma global. Sin embargo, es una de las experiencias en las que
existe un mayor grado de anlisis del Plan en su conjunto y no slo de cada actuacin o rea, como
ocurre en otras experiencias. Es decir, no se evala el diseo del Plan en s mismo o los objetivos del
mismo, aunque se recoge informacin global muy valiosa para ello (quines participan, a quines va
dirigido, tipo de poltica, recursos dedicados a cada cosa, etc.).
8 Uno de los temas que deja pendiente esta investigacin, y probablemente cualquier investigacin que
requiera recopilar y analizar documentalmente informes de evaluacin, es la falta de criterios en las
administraciones pblicas espaolas sobre el carcter pblico de los informes de evaluacin. Mientras no
tuvimos ningn problema en la obtencin de una copia (o en poder consultarlos in situ) de los informes
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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en algunos de los casos estudiados, en otros encontramos reticencias a la obtencin de los informes por
nuestra parte. Mientras en algn caso el motivo de que finalmente pudiramos obtener una copia tuvo que
ver con nuestra pertenencia a la Universidad y el apoyo institucional que esto nos daba, en otros la
obtencin se realiz a nivel personal y de manera privada. Aunque esto excede los lmites de este trabajo,
uno de los temas que queda pendiente de anlisis y estudio en nuestro pas es el carcter pblico que los
informes de evaluacin (de programas y polticas pblicas), su difusin y divulgacin y el estatus
administrativo que stos deben tener, adems de los criterios que deberan utilizarse y el marco legal de
los mismos.
9 De alguna forma se aprovecharon los actos del dcimo aniversario (se divulgaba la evaluacin y las
lneas estratgicas que nos estbamos marcando cara al tercer plan). En este sentido, no slo no hubo
una divulgacin especfica del estudio de evaluacin, sino que tampoco parece que en seis conferencias
de dos horas de duracin en la que haba un ponente y adems se discutan las lneas del III Plan y se
debatan con un audiencia media de 150-160 personas, se pudieran tratar con mucha profundidad los
resultados de la evaluacin.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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se realizaba una accin. Se rellenaron ms de 400 fichas en los tres aos (94, 95 y 96) y
se hizo el informe con esta base. El informe consiste, sobre todo, en contar lo que se
hizo, y aunque existe una cierta base emprica, no se realiza todo el anlisis que hubiera
sido posible.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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En este sentido, se analizan indicios de: 1) Los efectos de los mismos procesos de
evaluacin, incluida una mayor comprensin y/o apreciacin de la evaluacin, el posible
fortalecimiento o institucionalizacin de la funcin de evaluacin y el aprendizaje sobre
dicha funcin de evaluacin. 2) Una mayor comprensin o nuevas perspectivas en una
situacin, programa u organizacin (que sera lo que se ha llamado uso conceptual).
3) Las acciones que se llevan a cabo como resultado de la evaluacin (llamado uso
instrumental). As, buscamos algn indicio o rastro de utilizacin en estos tres
sentidos para poder dar algo de luz sobre este aspecto, adems tambin de estar atentos
a encontrar algn tipo de uso persuasivo o de uso en otras instituciones y que vaya
ms all del programa evaluado10.
10 Como se explica en el captulo 4, se utiliza tambin la clasificacin de Carol Weiss respecto a los tipos
de uso: instrumental, conceptual, persuasivo y el que influye en otras instituciones, ms all del programa
evaluado. (Weiss, 1998b: 23; punto 4.3.1., captulo 4).
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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el plan evaluado), al haber sido utilizada para aportar una mayor visibilidad a las
polticas de igualdad y al Instituto Canario de la Mujer, y como reclamo a los diferentes
colectivos para la elaboracin del II plan.
El impacto de la evaluacin del I Plan castellano leons parece haber sido alto en
opinin de su responsable poltica, aunque este impacto ha de ser matizado. En general,
la evaluacin resulta til no como evaluacin sino como estudio de diagnstico de la
situacin de las mujeres en Castilla y Len. No se tena ningn dato al respecto y, por lo
tanto, la informacin resulta muy til para la formulacin del II Plan, ya que el estudio
ayuda a que se conozca mejor el problema pblico que se quiere abordar. Pero
realmente no aporta ninguna informacin relacionada con la intervencin pblica que
supuestamente se est evaluando por lo que resulta prcticamente imposible que tenga
impacto sobre el rendimiento de cuentas; sobre la mejora de los planes y la iluminacin
de acciones futuras en el sentido de, como se ha dicho anteriormente, aportar un mayor
conocimiento sobre el problema que no sobre el plan.
11 Los mayora de los datos que se obtienen de la Direccin General de la Mujer de Castilla-La Mancha
(entrevista a su directora general y una jefa de servicio, datos sobre el seguimiento del II Plan, etc.)
previamente a la realizacin de la evaluacin. Sin embargo, decidimos incluir esta experiencia de
evaluacin en el estudio por su inters y caractersticas de evaluacin externa.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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La evaluacin del II Plan gallego no parece haber tenido tanto impacto como
hubiera sido el esperado y el deseado. Existe un dficit de difusin de los resultados de
la evaluacin y esto puede deberse, en parte, al cambio de directora de la Agencia de
Igualdad durante el proceso de evaluacin, y al hecho de que la persona que recibe el
informe final es otra distinta a la que haba encargado dicho trabajo de evaluacin y, en
este caso, parece que con una idea distinta sobre el papel que puede y debe cumplir una
evaluacin13.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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El impacto del estudio que se realiza para evaluar el II Plan madrileo creemos
que, como evaluacin que pretende la mejora de las polticas y el rendimiento de
cuentas, es muy bajo. Sin embargo, aunque no como evaluacin, el estudio realizado
viene a cubrir una carencia existente de estudios que analizaran la situacin social de las
mujeres madrileas. Es decir, incluso cumple en cierto modo un papel de ayuda a la
formulacin de polticas de igualdad de gnero (ya que ayuda a conocer mejor el
problema -la desigualdad por motivos de gnero en un determinado territorio- sobre el
que hay que intervenir).
Por otro lado, al publicar un resumen de los resultados del estudio, stos han
tenido una difusin alta entre los colectivos de mujeres de la Comunidad de Madrid.
Pero estos, por su propia naturaleza no han podido tener mucho impacto en una mayor
comprensin de las polticas de igualdad (quiz lo han tenido algo respecto a una mayor
comprensin del problema a abordar), ni tampoco sobre la propia funcin de evaluacin.
Dicha funcin no ha podido verse fortalecida ni normalizada ni como consecuencia del
estudio se ha aprendido ms sobre evaluacin. Por el contrario, sorprende la falta de
crtica, tanto interna como interna, que ha recibido dicha evaluacin; este hecho es otro
indicador ms de la falta de cultura evaluativa en las administraciones pblicas
espaolas. De hecho, la evaluacin del III Plan madrileo se plantea en los mismos
trminos que la del II, por lo que podemos concluir que se ha dado ms bien poco
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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aprendizaje en evaluacin. Otra cosa es que el estudio podra ser una excelente base (y
por lo tanto podra tener un gran impacto en ello) para desarrollar un observatorio
regional de igualdad que estudiara de forma peridica la situacin de la mujer
madrilea, al estilo del trabajo que el IM realiza con Mujeres en cifras. Sin embargo,
esto no debera obviar la necesidad de evaluacin de los planes y actuaciones.
La experiencia de evaluacin del II PIOM estatal tiene como efecto una cierta
normalizacin de la funcin de evaluacin en el IM. Al menos, no se cuestiona la
evaluacin del III PIOM (de hecho se refleja ya un cierto compromiso de evaluacin en
el propio Acuerdo de Consejo de Ministros que lo aprueba), y existe un equipo tcnico
que se ocupa de ello. Esto tiene alguna relacin con la tambin normalizacin de la tarea
de producir Mujeres en cifras, publicacin que produce la Subdireccin de Estudios y
Documentacin y que refleja peridicamente (aproximadamente cada dos aos) la base
de datos sobre mujer que se renueva de forma permanente. Mujeres en cifras lleva
producindose desde el ao 1987, por lo que la normalizacin de su produccin es
muy anterior a la evaluacin. Sin embargo, tanto el departamento como los responsables
tcnicos de ambas tareas son los mismos los equipos que realizan una y otra tambin. La
normalizacin de la tarea de evaluacin se produce cuando se incorpora en el III Plan
la evaluacin en los mismos trminos que se haba realizado en el II. Este mismo hecho,
sin embargo, es el que nos lleva a interpretar que se ha dado poco aprendizaje sobre la
evaluacin en torno a los PIOM estatales y el IM. Creemos que el Instituto ha sido muy
poco autocrtico con su propia evaluacin y, por lo tanto, no ha estado abierto al
aprendizaje que la experiencia de evaluacin le hubiera podido aportar. Si esto hubiera
sido as, se hubieran incorporado mayores cambios y mejoras ms sustanciales a un
diseo de evaluacin que era manifiestamente mejorable.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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aunque ste sea ciertamente dbil15. Sin embargo, creemos que este liderazgo se
produce ms por su posicin estratgica del Instituto respecto a las comunidades
autnomas que por un verdadero liderazgo metodolgico. Es ms, y como se
desarrollar ms detenidamente en los captulos siguientes de este trabajo, creemos que
el IM hubiera podido cumplir un mayor liderazgo metodolgico, y que hubiera podido
consistir en generar metodologa de evaluacin, coordinar y ayudar a intercambiar las
experiencias de evaluacin en las diferentes comunidades autnomas, crear espacios de
encuentro, intercambio y reflexin, etc. En nuestra opinin, sin embargo, el IM ha
dejado pasar esta oportunidad y, en este momento, el liderazgo metodolgico en
evaluacin es mucho mayor en algunas comunidades autnomas que en el propio IM.
El diseo de la evaluacin del II PIOM estatal no permite tener una visin integral
del diseo, proceso y resultados del Plan, por lo que resulta difcil que se haya generado
una mayor comprensin de las polticas de igualdad de gnero en ese sentido. Con la
evaluacin de la implementacin simplemente se tiene una idea de qu se ha hecho
bajo el paraguas del Plan. Con la evaluacin cualitativa nos hacemos una cierta idea
del estado de opinin general de ciertos colectivos respecto al mismo y con la
evaluacin cuantitativa nos hacemos una idea de cmo evolucionan los usos del
tiempo, las actitudes y los valores de los espaoles y espaolas respecto al gnero; es
ms creemos que la evaluacin cuantitativa es una excelente y rigurosa investigacin
sobre cmo medir la evolucin de la sociedad espaola respecto a cuestiones tan
intangibles pero tan cruciales como las estereotipias de gnero, los valores y las
actitudes. Y en ese sentido creemos que aporta una mayor comprensin sobre la
medicin de estos extremos, cuestin sumamente importante en el anlisis del problema
de la desigualdad de gnero y su evolucin. En este caso, aunque aporta una mayor
comprensin sobre la situacin de desigualdad, no aporta una mayor comprensin sobre
las polticas de igualdad porque no son su objeto de estudio, ni las evala en ningn
caso. La responsable poltica del IM, en la entrevista que realizamos sobre la evaluacin
y ante la pregunta sobre qu haban aprendido con la evaluacin y para qu les haba
servido en este sentido, no pareca tener una visin global de la aportacin de la
evaluacin del II PIOM a la mejor comprensin del Plan y de la poltica de igualdad, e
insista ms en la idea abstracta de la necesidad de evaluar y del necesario rendimiento
de cuentas.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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En cualquier caso, la evaluacin del II Plan cataln parece haber tenido efectos en
el fortalecimiento y apreciacin de la funcin de evaluacin. Esta funcin de evaluacin
se considera clave para planes posteriores, incluido que se piense en trminos de
indicadores de evaluacin y asignacin presupuestaria concreta por parte de cada
Departamento. Tambin hay una referencia explcita a una evaluacin de impacto en
el III Plan, cuestin que no se haba podido plantear en la evaluacin del II, y que se
considera que ser posible al haber planificado previamente con unos indicadores de
actividad y de evaluacin.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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En lo que se refiere a la evaluacin del II PAPME vasco, hay que constatar aqu
la actitud de aprendizaje constante que tienen en Emakunde respecto a la evaluacin.
Esta es una de las comunidades autnomas que ha demostrado un inters ms sincero
por nuestra investigacin, siendo paradjicamente una de las que ms poda ofrecer en
el tema de evaluacin. La evaluacin ha sido definida como un tema prioritario en la
institucin, y esto ha tenido un impacto fuerte que trasciende el propio Emakunde,
probablemente hacia otras instituciones vascas y tambin hacia otros organismos e
igualdad de otras comunidades autnomas. Por lo tanto, estamos ante la experiencia
analizada con un mayor impacto en lo que se refiere a los efectos sobre la propia
evaluacin, tanto en una mayor apreciacin de la misma y en un aprendizaje claro sobre
ella, como en cuanto a la normalizacin y el fortalecimiento de la funcin de evaluacin.
Esta capacidad de aprendizaje de evaluacin en la misma institucin, se puede constatar
no slo en los esfuerzos invertidos por Emakunde en los procesos de evaluacin, sino
tambin en los procesos de reajuste y perfeccionamiento del propio sistema de
evaluacin que se aprecia de la evaluacin del I PAPME al II.
Adems, las memorias anuales presentadas al Parlamento Vasco sirven para rendir
cuentas y han tenido un cierto uso persuasivo, adems de que han aportado una gran
visibilidad a Emakunde como institucin y a las polticas de accin positiva y de
igualdad de gnero. Tambin el uso conceptual ha sido relativamente alto, ya que las
evaluaciones y especialmente, las tipologas de actuaciones desarrolladas en las mismas
han permitido a las responsables de las polticas reflexionar sobre las mismas y saber
dnde se encuentran sus puntos dbiles.
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PARTE III: LA PRCTICA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO EN ESPAA
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Tambin va a ayudar a tener una idea general y global sobre lo que se ha hecho -y
no se ha hecho- al amparo del I Plan aragons de igualdad. Aunque este impacto sobre
una mayor comprensin de las polticas de igualdad no sea especialmente alto, s se da
en cierto modo y merece, por lo tanto, una cierta consideracin.
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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CAPTULO 8
EL DISCURSO SOBRE LA FUNCIN DE EVALUACIN EN TORNO
A LAS POLTICAS DE IGUALDAD DE GNERO
INTRODUCCIN
En la parte anterior (parte III) se han descrito y analizado las once experiencias de
evaluacin objeto de estudio, segn una serie de criterios establecidos en torno a tres ejes:
el planteamiento de las evaluaciones (contexto, propsitos, tipologa, estructuras y
recursos), los elementos claves de dichos procesos (agentes, momentos, criterios y
procedimientos), y su posible utilizacin. En esta parte IV se realiza una valoracin global
de dichas experiencias en su conjunto.
En esta parte IV se incluye tambin, en este captulo ocho, la valoracin que realizan
las responsables polticas de los organismos de igualdad sobre las experiencias de
evaluacin en concreto, y en general, de la funcin de evaluacin de las polticas de
igualdad de gnero en el seno de dichos organismos. Adems de cmo se hayan realizado
de hecho las evaluaciones, resulta imprescindible para una valoracin completa, captar la
perspectiva institucional frente a dichas experiencias de evaluacin, comprender de una
forma ms global el contexto en el que se generan, as como saber cmo se entiende la
funcin de evaluacin y el papel que cumple en los organismos de igualdad. Al comprobar
que eran prcticamente inexistentes los documentos institucionales o declaraciones
explcitas que, en los organismos de igualdad, trataran el tema de la evaluacin, la mejor
forma de obtener dicha perspectiva fue a travs de la captacin del discurso que sobre la
evaluacin tengan sus mximas responsables.
CAPITULO 8: El discurso sobre la funcin de evaluacin en torno a las polticas de igualdad de gnero
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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institucional ante la evaluacin se puede captar, sobre todo, a travs del discurso de sus
responsables polticas y, en parte tambin, del de las responsables tcnicas de los procesos
de evaluacin, en caso de que stos se hayan dado.
1 Vase en el anexo correspondiente la fecha de las entrevistas y los nombres de las entrevistadas.
2Los guiones de las entrevistas aparecen tambin en el anexo.
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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3En el caso gallego, la responsable entrevistada fue la persona que encarg la evaluacin del II Plan, aunque
no la misma que recibi el informe en marzo de 1998, fecha de su finalizacin.
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CAPITULO 8: El discurso sobre la funcin de evaluacin en torno a las polticas de igualdad de gnero
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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2) Las responsables con ms tiempo en el cargo vs. las que llevan menos tiempo en l
Parece que la experiencia poltica y/o feminista previa al cargo tambin influye
en el discurso de las responsables. Adems, as como las primeras directoras de los
organismos de igualdad se destacaban por tener experiencia previa en organizaciones
feministas (por lo tanto las que llevan ms tiempo en el cargo suelen tener esta
caracterstica), no es as con las directoras de los organismos de igualdad a partir de
CAPITULO 8: El discurso sobre la funcin de evaluacin en torno a las polticas de igualdad de gnero
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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1995, especialmente si los partidos que asumen el gobierno son de corte conservador,
ya que entre las filas o simpatizantes del Partido Popular es ms difcil encontrar
mujeres que tengan una militancia feminista.
En este caso, pues, las directoras que han tenido un pasado de militancia
feminista tienen un discurso sobre las polticas de igualdad de gnero -y esto tambin
se traduce en el discurso sobre la evaluacin de las mismas- que el resto.
Aunque las diferencias son menores de lo que cabra esperar, ya que el discurso
pro igualdad de gnero se ha ido generalizando en todas las tendencias polticas
incluidas las conservadoras, se encuentran discursos diferenciados en el sentido de
que las responsables de organismos cuyos gobiernos son conservadores tienen un
discurso menos elaborado, ms reciente y algo ms ingenuo respecto a las
polticas de igualdad de gnero. En cualquier caso, tienen un discurso poco
conservador respecto al gnero y esto, y en algunos casos se reconoce, les trae ms de
algn problema en el seno del partido al que representan. En definitiva, son las
encargadas de impulsar polticas que son progresistas en el nombre de un partido
conservador y esta circunstancia, de por s, puede ser contradictoria.
6 El gobierno canario es una coalicin entre el PP y Coalicin Canaria. En el caso del Instituto Canario de la
Mujer -adscrito a la Consejera de Empleo y Asuntos Sociales- est dirigido por una mujer perteneciente a
Coalicin Canaria. Los gobiernos de las comunidades autnomas de Aragn, Asturias y Baleares cambian de
signo poltico en las elecciones de 1999, pasando a ser coaliciones de partidos autonmicos con el PSOE.
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CAPITULO 8: El discurso sobre la funcin de evaluacin en torno a las polticas de igualdad de gnero
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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Pues decirte que hay una parte de, de... no s como decrtelo... experiencia
personal, no?, porque habiendo muchas diferencias, porque las hay, por
ejemplo mi caso personal, yo no creo que a m me hayan discriminado nunca,
pero es que yo posiblemente o t en este caso, a lo mejor somos gente
privilegiada
En este caso, hemos encontrado alguna diferencia entre las responsables que
vienen de un bagaje profesional relacionado con las ciencias sociales (ms que las que
vienen de las ciencias jurdicas, de la salud o las relacionadas con el mundo
empresarial), que parecen entender algo mejor lo que significa evaluar programas
pblicos. Especialmente, si vienen del mbito del trabajo social, por la tradicin que
CAPITULO 8: El discurso sobre la funcin de evaluacin en torno a las polticas de igualdad de gnero
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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Estas cuatro dimensiones o polos interactan entre s. Es decir, en algn caso, una
responsable tiene un discurso muy elaborado sobre las polticas de igualdad de gnero
porque, aunque no tenga mucha antigedad en el cargo, tiene un pasado de militancia
feminista y tiene muy incorporado el discurso de gnero, y adems tienen un bagaje
profesional que le permite tener una idea ms aquilatada de lo que es la evaluacin de
programas. En general, respecto al discurso de la evaluacin en concreto el primer polo o
dimensin mencionada (haber estado directamente implicada en la evaluacin) parece ser el
ms importante y para el discurso de las polticas de igualdad en general, el tercero
mencionado, ya que haber tenido o estar cercana a una militancia feminista ofrece muchas
ms probabilidades de tener un conocimiento profundo sobre cuestiones de gnero.
Una vez expuestas las diferencias en los discursos y las causas que hemos
identificado de las mismas pasamos a exponer las caractersticas comunes o tendencias que
hemos encontrado. Para exponer este discurso de las responsables polticas sobre la
evaluacin de las polticas de igualdad de gnero, diferenciamos cuatro puntos. En primer
lugar, las ideas asociadas a la evaluacin adems de sus actitudes hacia la misma, es decir,
qu piensan sobre y cmo se sitan ante la evaluacin. Estas las agrupamos en siete ejes:
expectativas mgicas, necesidad de la evaluacin, propiedad para los organismos, confusin
con anlisis de la situacin de la mujer, visin tcnica, lo cuantitativo y el seguimiento. En
segundo lugar, exponemos los porqus de la evaluacin, es decir, la utilidad simblica que
las responsables polticas le dan a la evaluacin (para qu creen ellas que puede servir, para
qu les ha servido a ellas), as como sobre qu y cmo deben evaluarse las polticas de
igualdad. En tercer lugar, se identifican y analizan qu cosas proponen que se deben evaluar
y cmo. Y por ltimo, tambin se exponen las dificultades percibidas por estas responsables
a la hora de poner en prctica un proceso de evaluacin de un plan de igualdad de gnero,
ya que el constructo de dificultades es uno de los principales hilos conductores de su
discurso.
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CAPITULO 8: El discurso sobre la funcin de evaluacin en torno a las polticas de igualdad de gnero
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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En este punto se analizan las ideas que las responsables entrevistadas tienen asociadas
a la evaluacin, as como las actitudes ante la misma. En su discurso hemos encontrado
ciertas expectativas mgicas sobre la evaluacin, contribuyendo as a un discurso simblico
sobre la necesidad de la evaluacin, normalmente poco elaborado: la evaluacin debe
hacerse ms por una necesidad incuestionable que por una conveniencia real. En general, la
evaluacin se concibe como algo sobre todo tcnico y que est asociada de forma especial a
la medicin de los resultados de los planes evaluados, y adems de forma numrica y
cuantitativa. Finalmente, la evaluacin de los planes es algo propio de los organismos de
igualdad, aunque a veces se conciba slo o bien como evaluacin externa o bien se
confunda con lo que sera el seguimiento de la gestin de los planes. A continuacin, se
desarrollan estas ideas ms pormenorizadamente.
2.1. Entre las expectativas mgicas sobre la evaluacin y una visin ms realista
El discurso que sobre evaluacin tienen las responsables polticas de los organismos
de igualdad en el nivel central y en el autonmico contiene ciertas expectativas mgicas
sobre evaluacin, especialmente si en los organismos de igualdad no se tiene experiencia
evaluadora. Es ms, a mayor experiencia y a mayor implicacin de la responsable poltica
en la evaluacin, visin ms realista y ajustada de los procesos evaluativos.
De esta manera, para las responsables con menos experiencia en evaluacin, cuando
se trata de hablar sobre la evaluacin, su potencia y posibilidades son mltiples: se habla de
medicin de impactos, de cmo la evaluacin permite saber en qu se ha cambiado y, sobre
todo, en la necesidad de la evaluacin para la planificacin de los planes subsiguientes. Sin
embargo, para las responsables con mayor implicacin en los procesos de evaluacin, es
decir, las que saben ms sobre evaluacin, tienen una visin mucho ms ajustada y realista
sobre la misma. Hablan mucho ms abiertamente de las dificultades que entraa la
evaluacin y mencionan la prctica imposibilidad de la medicin de impactos, o ms
sabiamente an, no de la imposibilidad, sino de la poca pertinencia de invertir la cantidad
de esfuerzos y recursos que ello conlleva cuando, a lo mejor, la informacin que arrojara
no sera tan importante o crucial; es decir, porque no merecera la pena. Por ejemplo, para
la responsable catalana, los estudios de impacto son carsimos y para la responsable vasca,
la evaluacin que se realiz para medir el impacto de una campaa de sensibilizacin sobre
los malos tratos, no mereci la pena.
CAPITULO 8: El discurso sobre la funcin de evaluacin en torno a las polticas de igualdad de gnero
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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imposible, dados los estudios realizados. Por ejemplo, el discurso de una responsable en
cuyo organismo se ha realizado un estudio sobre la situacin de la mujer durante los aos
de vigencia del plan pero en el que no se ha estudiado ningn aspecto relacionado
directamente con el plan, es el siguiente:
Sin embargo, en este ejemplo concreto, dadas las caractersticas del estudio en
cuestin, slo se ha podido obtener una orientacin general sobre el problema a abordar
(algunos indicadores de desigualdad de gnero), pero en ningn caso informacin sobre el
plan evaluado en concreto.
Aqu tambin hay que mencionar el componente simblico y retrico que ha ido
adquiriendo el discurso sobre la evaluacin en los ltimos aos. La evaluacin es buena y
necesaria, incluso dicho de forma contundente, aunque no se haya hecho nunca ni se hayan
invertido recursos o esfuerzos en ello. Aunque se trate del discurso de responsables en
cuyos organismos no se hubiera realizado ningn tipo de evaluacin en el momento de la
entrevista o se hubiera evaluado de forma claramente deficitaria, con muy poca utilidad
final, la necesidad, conveniencia y potencia de la evaluacin, al menos en el nivel
simblico, aparece de forma clara.
... cualquier programa poltico tiene precisamente como una fase muy
importante la evaluacin del programa. O sea, que nosotros ... , porque es
obvio que los programas se tienen que evaluar
Yo creo que es absurdo llevar una accin a cabo si no se evala (por parte de
una responsable de un organismo en el que no se haba hecho nada de
evaluacin)
CAPITULO 8: El discurso sobre la funcin de evaluacin en torno a las polticas de igualdad de gnero
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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Plan se utiliz para la elaboracin del III, pero tambin se utilizaron, en igual o mayor
medida, un estudio de la situacin social de la mujer en esa regin, la Plataforma de Accin
de la IV Conferencia Mundial de la Mujer en Pekn y el IV Programa de Accin
Comunitario de la UE.
Sin embargo, este discurso no aparece con la suficiente fuerza. As como tienen claro
que su funcin principal es el impulso de las polticas de igualdad, no ocurre lo mismo con
la funcin de evaluacin que aparece, ms bien, como algo residual o tangencial. Es decir,
si se habla de evaluacin, ellas asumen la responsabilidad, pero esta funcin no se ve como
algo especfico y crucial de los organismos de igualdad, salvo en el caso del Instituto Vasco
9Aqu existe una excepcin y es la Direccin General de la Mujer de Extremadura que en realidad funciona
ms como un organismo ejecutor que impulsor de las polticas de igualdad. De hecho, en Extremadura hubo
un primer plan aprobado en el ao 1991 y nunca se ha llegado a formular un segundo, entre otras cosas
porque no tienen tiempo de hacerlo, ya que estn ocupadas en la ejecucin directa de muchas actividades.
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de la Mujer. Para ellas la evaluacin es una prioridad y, por lo tanto, es lgico que se note
en el discurso de su responsable todos los esfuerzos y energas invertidas en ello.
2.4. Una evaluacin ms integral vs. una evaluacin asociada exclusivamente a los
resultados
Muchas de las evaluaciones que se han realizado se centran, sobre todo, en el grado
de cumplimiento del plan que, como se ha visto anteriormente, consisten en una
evaluacin de los productos o outputs del plan -con diferente grado de sofisticacin segn
la experiencia de evaluacin de la que se trate-. En algunos casos esta evaluacin consiste
exclusivamente en una descripcin o enumeracin de lo que se ha hecho en cada una de las
reas del plan evaluado. Sin embargo, en el discurso de las responsables, se deja entrever
una asociacin de la idea de evaluacin a una evaluacin de los efectos o impactos del plan
(outcomes), es decir, lo que se consigue modificar por el plan. En realidad, esta idea tiene
que ver, de alguna forma, con las expectativas mgicas sobre la evaluacin que se han
encontrado en el discurso de algunas de las responsables. Sin embargo, no aparece
prcticamente (exceptuando las responsables con ms experiencia en evaluacin) la idea de
una evaluacin de diseo y de proceso y que contemple la evaluacin de las estrategias de
transversalidad, coordinacin, etc.
Esta visin de la evaluacin como medicin de efectos tiene que ver tambin con la
confusin, que se encuentra en muchos discursos, entre la evaluacin de los planes y las
polticas con el diagnstico de la situacin social de la mujer. En cualquier caso, si se
hablara de evaluacin de efectos, se tratara de la medicin de los efectos netos (lo que ha
ocurrido por el plan y no debido a otros factores), y sin embargo de lo que se habla, en
muchos casos, es de la necesidad de tener datos sobre la realidad sobre la que hay que
intervenir. Es decir, se confunde la evaluacin de la accin de los poderes pblicos con el
estudio o investigacin del problema que se quiere abordar. En el siguiente verbatim se
puede apreciar que de lo que se habla es de un anlisis del problema de la igualdad, sobre
datos que demuestren que la desigualdad de gnero sigue existiendo y hay que actuar sobre
ella, pero no sobre si es efectivo o no el plan correspondiente.
Aqu se deja entrever la necesidad de investigacin y datos que existe en torno a las
polticas de igualdad. Hacen falta estudios e investigaciones sectoriales, observatorios de
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Aunque es evidente que, adems del componente tcnico que indudablemente tiene, la
evaluacin tiene un importantsimo componente poltico, y aunque esto est ampliamente
reconocido por la comunidad cientfica y desarrollado en la teora y la prctica de
evaluacin10, no parece que est plenamente asumido por la mayora de las responsables
polticas. Ms bien la idea que se extrae de forma general en el discurso es que la
evaluacin es algo exclusivamente tcnico. En muchos casos, ellas mismas se declaran
inexpertas y apelan a los profesionales o a los tcnicos que la han realizado.
De hecho, y esto nos parece un indicador claro de esta idea, en uno de los casos se nos
deneg inicialmente la entrevista con la directora del organismo de igualdad, alegando que
para hablar de evaluacin debamos entrevistarnos con el responsable tcnico de la misma.
Slo despus de insistir en que lo que interesaba era su posicin como responsable poltica
de la evaluacin, la directora accedi a ser entrevistada.
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clarificado qu se quiere evaluar y los baremos para hacerlo (saber qu es lo que se puede
ser valorado como satisfactorio). Pero siempre con nmeros, ndices o porcentajes. Es lo
que tiene credibilidad y lo que ofrecera seguridad a las responsables tanto interna como
externamente, es decir para justificar las polticas de igualdad de gnero y la accin pblica
de la que son responsables. Para eso ellas necesitan:
Aunque en algunos casos se mencionan los estudios de evaluacin que han utilizado
tcnicas cualitativas de recopilacin y anlisis (entrevistas y grupos de discusin), esto
aparece de forma muy tangencial y, de hecho, en el discurso de las responsables, se
equipara prcticamente la evaluacin a la medicin numrica.
Esto tambin tiene que ver con la equiparacin que tambin se hace, en algunos casos,
de evaluacin a estudios de evaluacin externa. La evaluacin no slo es algo tcnico, sino
que debe ser algo externo, ya que esta externalidad otorga credibilidad al estudio realizado.
Si se analizan estas dos circunstancias, se comprueba, una vez ms, cmo la funcin de
evaluacin no llega a estar asumida del todo como algo propio, como una funcin interna y
propia de los organismos de igualdad. Es decir, o bien se limita al seguimiento y control de
la gestin si se concibe de forma interna y, si no, es algo que debe hacerse externamente,
por parte de expertos que son los que conciben, disean y valoran los estudios realizados, es
decir, en los que el organismo no tiene mucho que decir. De hecho, son muy pocas las
experiencias analizadas en las que se asume la evaluacin como algo propio y la funcin de
evaluacin est realmente asumida y desarrollada de manera interna -aunque se requiera de
asesoramiento externo en un momento dado-.
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Una reflexin que realizamos a raz de analizar la idea que las responsables polticas
de los organismos de igualdad tienen sobre el rendimiento de cuentas, es el fuerte
componente gubernamental de las polticas pblicas de igualdad en Espaa y la poca
centralidad y participacin real que el movimiento social y de mujeres tiene en las mismas.
Para las responsables polticas el rendimiento de cuentas y responsabilidades se hace a las
instancias superiores, bien sea al poder legislativo, al gobierno o, incluso, al partido
poltico. Sin embargo, hacia los iguales -otros departamentos- o al movimiento social y de
mujeres se les pide, y no se les rinde, cuentas.
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Sin embargo, ocurren dos fenmenos en el discurso de las responsables que tienen
que ver con la utilidad de la evaluacin y que consisten, por un lado, en lo que podramos
llamar ilusin de utilidad y, por otro, en la poca capacidad de sorpresa que las
responsables otorgan a la evaluacin.
En algunos casos s y te soy sincera, en algunos casos se ve clarsimo que hay una
relacin, en otros no, pero digo yo que algo habr contribuido el plan,(...) algo
tendr que ver, tampoco, te soy sincera, no quiero decir con esto que s puede inferir
de una forma causa y efecto inmediato, pero s desde luego que algo habr tenido
que... yo quiero creer que algo ha tenido que ver todas esas acciones. Pero tambin
te soy sincera, porque como el plan no estaba temporalizado y no estaba concreto,
los indicadores son un poco tambin genricos, y por lo tanto no te puedo decir a
ciencia cierta que esto es por esto, pero algo habr contribuido. (subrayado mo)
Por ltimo, sorprende la poca capacidad de sorpresa que han tenido las
evaluaciones para las responsables polticas. Se supone que una evaluacin, para resultar
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realmente til, debe aportar algo nuevo, alguna informacin que antes no se tuviera y que
ensee algo sobre el plan o poltica que se est evaluando. Pues esa capacidad de sorpresa
no se deja entrever en el discurso y, solo ante una pregunta directa sobre si haba algo que
les hubiera sorprendido de los resultados de la evaluacin, las responsables contestan, en
muchos casos, algunos datos tangenciales. Incluso en algn caso dicen no acordarse o no
tenerlo en la cabeza presente en ese momento.
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Sin embargo, y aunque sea de forma poco clara, s se deja entrever qu es lo que
preocupa a las responsables como objeto de la evaluacin, es decir, sobre qu se debe
evaluar. Aparece el concepto de grado de cumplimiento, que en realidad tiene que ver
sobre todo, con la evaluacin de outputs o productos y, en cierto modo, con el propio
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...para evaluar nuestra propia parte de impulso, no hay acciones para ello, eso
debera estar reflejado en la evaluacin
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Las responsables sealan toda una serie de dificultades a la hora de evaluar que aqu
se exponen organizadas en torno a tres factores. Dificultades relacionadas 1) con la falta de
cultura de la evaluacin, 2) con la propia complejidad de los planes de igualdad y, 3) con la
transversalidad o concepcin de horizontalidad de las polticas de igualdad de gnero.
Curiosamente, casi todas las dificultades mencionadas no tienen que ver con los
procesos de evaluacin en s, sino con factores previos o en torno a la misma (o bien
falta de cultura o costumbre de hacer evaluacin, o bien dificultades que provienen por los
propios planes y polticas y no por su evaluacin). Slo en el caso del Pas Vasco,
probablemente debido a su larga experiencia en evaluacin y a la antigedad de la
responsable de Emakunde en el cargo, el discurso es ms elaborado respecto a la evaluacin
y se mencionan dificultades inherentes al propio proceso, como son la dificultad de
encontrar la unidad de medida (o de evaluacin), la dificultad de establecer tipologas
vlidas de acciones o, incluso, el peligro de que las administraciones pblicas se engaen a
s mismas, no teniendo suficiente autocrtica. En el resto, las dificultades mencionadas son
ms genricas y, como se ha mencionado anteriormente, no relacionadas directamente con
los propios procesos de evaluacin, sino con el contexto general de los planes a evaluar. Se
describen a continuacin, y de forma pormenorizada, las dificultades sealadas por las
responsables polticas.
- Falta de equipos expertos. En Espaa existen todava, hoy por hoy, pocos
profesionales especializados en la evaluacin de programas. Como deca una de las
responsables, si adems de evaluacin deben saber sobre polticas de igualdad de gnero, es
decir, comprender y ser sensibles a la perspectiva de gnero y la estrategia de
transversalidad o mainstreaming, es mucho ms difcil contar con personas expertas que
puedan suplir la falta de referencias mencionada anteriormente. En palabras de otra de las
responsables (refirindose al equipo externo que realiza la evaluacin), aprenden con
nosotras.
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...pero no planteamos todava nada de evaluacin, porque adems nos queda hasta
el ao 2000 (en una entrevista realizada a finales del ao 1997)
...se ha hablado pero no hay nada atado (entrevista realizada a la mitad del
perodo de vigencia del plan del que se trataba de evaluar).
Se sealan una serie de dificultades que tienen que ver con la propia complejidad de
los planes de igualdad de gnero. Esta complejidad viene dada por el propio contenido de
los mismos, por su integralidad y las diferentes reas o aspectos que contienen. Una de las
consecuencias de esta complejidad e integralidad es la generalidad o abstraccin con la que
son formulados: se tocan muchos aspectos de forma general. Las dificultades mencionadas
por las responsables son las siguientes.
- La generalidad y abstraccin de los planes. Esta caracterstica los hace muy poco
evaluables, ya que al contar con objetivos abstractos, su traduccin en algo operativo que
pueda ser medible o aprehendible es muy difcil. Esta es la dificultad que ms se menciona
por parte de las responsables. De hecho, reconocen que los intentos de evaluacin son los
que han hecho que los planes subsiguientes sean ms realistas.
- La dificultad de medir los impactos. Los efectos que se pretenden conseguir con los
planes de igualdad de gnero son profundos y a largo plazo; de hecho, se pretende una
modificacin profunda de las estructuras y las relaciones sociales y esto, de por s, requiere
de mucho tiempo. Por lo tanto son efectos muy difcil de medir y no existe una teora clara
sobre cules seran los pasos intermedios o los indicios que pudieran indicar que esos
cambios se van produciendo. Las responsables ms experimentadas en evaluacin son
conscientes de la dificultad de poder comprobar de forma fiable dichos efectos.
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econmicamente y otras que menos. Esta dificultad slo se menciona por una de las
responsables ms experimentadas. Pero de hecho, en esta generacin de segundos planes,
slo se calcula el presupuesto empleado en el plan en muy pocas de las experiencias
analizadas. En la mayora, ni siquiera se tiene una idea real de cunto dinero se ha
empleado para la ejecucin del plan evaluado.
Hay dos temas que aparecen recurrentemente en el discurso de las responsables y que
tienen que ver con la estrategia de la transversalidad. Uno de ellos tiene que ver ms
especficamente con la evaluacin y es el de las dificultades en la recopilacin de
informacin: para recopilar la informacin necesaria para el seguimiento y la evaluacin
de los planes, por mucho que se gestione dicha informacin en los propios organismos de
igualdad, se necesita recurrir al resto de las unidades gubernamentales para obtenerla. Esta
es una de las mayores dificultades con la que se han encontrado y tambin tiene que ver con
el segundo tema recurrente que es la falta de implicacin del resto de las unidades
gubernamentales en las polticas transversales de igualdad de gnero. Esta falta de
implicacin se traduce en desinters, incomprensin y tergiversacin de lo que son o deben
ser las polticas de igualdad de gnero. Las dificultades en la recopilacin de informacin
tienen su origen en dicha falta de implicacin.
Para entender cmo las responsables polticas explican el origen de estas dificultades
y para organizar su discurso, vamos a exponer las dificultades sealadas en torno a dos
polos: 1) La propia dificultad del concepto de perspectiva de gnero (siendo dicha
perspectiva de gnero la meta u objetivo y la estrategia para conseguirlo la transversalidad
o mainstreaming) y 2) Las estrategias para la trasmisin de dicha perspectiva de gnero.
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construidas sobre unas determinadas relaciones entre los gneros. Su asuncin implica
modificar dichas estructuras sociales y realizar un nuevo contrato social entre los gneros.
Aplicado a las polticas pblicas, la perspectiva de gnero significa analizar la realidad,
formular y disear las polticas, ejecutarlas y evaluarlas teniendo en cuenta a las mujeres,
analizando diferencialmente los posibles impactos e implicaciones para uno y otro gnero.
En palabras de una de las responsables, significa ejercitar otra mirada a la realidad,
visibilizando a las mujeres y trabajando por una distribucin real de derechos y deberes ms
equitativa entre los gneros.
La trasmisin de esta idea es difcil y, esencialmente, es lo que tienen que hacer los
organismos de igualdad y sus respectivas responsables, respecto a sus compaeros de
gobierno. Ya que no se trata de hacer polticas verticales dirigidas a la mujer, sino que las
polticas pblicas en general se hagan con perspectiva de gnero. Las responsables se
quejan de que este concepto no est realmente asumido:
Ni las mismas personas, muchas veces, de otras consejeras saben, se dan cuenta
que algunas de las acciones que estn haciendo, estn precisamente incidiendo en
aspectos de la mujer, y a veces me lo dicen, no, no aqu se hace igual para los
hombres que para las mujeres, bueno se hace igual para los hombres que para las
mujeres, pero se est haciendo esto? s, pues si se est haciendo esto, y qu
participacin hay?, pues igual de los hombres que de las mujeres, o ms de las
mujeres, bueno pues ya tenemos que tener en cuenta que entonces es algo que esta
favoreciendo, por lo menos ya se est trabajando en ese mbito en el campo de la
mujer; entonces a lo mejor lo que es importante que ya no se tenga en cuenta desde
la labor del organismo, puesto que ya hay otro que lo est haciendo.
Y dicen: no, es que yo no hago nada para la mujer. Y dices: cmo que no? no
acabas de hacer un curso de no se qu?, ah bueno!, claro!, s, en ese aspecto s;
digo: pues ya est. O sea, cuesta mucho meterlos en... el cerebro y en la cabeza
polticas de igualdad no?.
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Esta visin poco elaborada de la perspectiva de gnero va, en algn caso, paralela
incluso a la no asuncin real de la base de partida de cualquier poltica de igualdad y que es
la existencia de discriminacin respecto a las mujeres, al menos no en todos los niveles o
sectores. Entre las responsables de organismos de igualdad pertenecientes a partidos
conservadores, que llevan poco tiempo en el cargo y que no proceden de la accin poltica
feminista, existe una tendencia a la externalizacin de la discriminacin. Es decir, ellas son
unas privilegiadas que no han sido discriminadas nunca, aunque reconocen que hay otros
colectivos de mujeres que s lo estn.
Las responsables consideran que hay reas de gobierno ms sensibles que otras a
las cuestiones de gnero. Las reas ms sensibles, suelen ser bienestar social, educacin,
trabajo, sanidad, etc. y las que menos economa, industria, agricultura, etc. Adems por el
propio contenido del trabajo, por lo que las reas ms sensibles estaran ms
acostumbradas a trabajar en relacin con las mujeres, para las responsables en realidad
muchas veces esto depende ms de la sensibilidad personal de las personas al cargo.
Preguntadas sobre en qu se basa o que es lo que da esa mayor sensibilidad (casi todas
coinciden que, aunque hay mayor probabilidad de encontrar a polticas mujeres
sensibilizadas, esto no siempre coincide habiendo polticos hombres sensibilizados y
mujeres polticas menos sensibles), casi todas sealan factores de carcter personal,
haciendo referencia a la formacin y a las conductas interiorizadas de cada uno/a.
Es cmo conseguir llevar a cabo esa estrategia, el mainstreaming, para m eso seria
muy importante y realmente eso es una cosa que nadie ha dado todava en el clavo.
Porque yo he ido a diferentes seminarios, incluso en la UE en el que se ha debatido
esto, y muy bien, el discurso es muy bonito terico, y cuando llegas a la pregunta de:
Cmo hacer esto?, no hay una respuesta.
La estrategia de la transversalidad o mainstreaming tiene que ver, sobre todo con una
tarea de convencimiento o persuasin al resto de los compaeros de gobierno para que
hagan suyos los objetivos de las polticas de igualdad, ya que no se trata de que las acciones
las lleven ellas sino las unidades administrativas correspondientes. As,
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Para que el resto de las unidades administrativas asuman los objetivos y acciones que
les corresponden, primero hay que convencer a los respectivos responsables polticos de la
necesidad y conveniencia de dichas polticas. Las responsables asumen que esa es una de
las tareas ms importantes que tienen encomendadas, aunque se quejan enormemente de lo
difcil y arduo que a veces resulta. E incluso a veces, dejando entrever que esa no debe ser
una de sus principales funciones.
Adems sabes lo que ocurre?, que la persona, generalmente, que est al frente de
un organismo de igualdad, llega a un momento a que solo se le asocia con mujer, es
decir, fulanita de tal, solo sabe hablar de mujeres. Oiga no, fulanita de tal, puede
hablar de mujeres, pero adems puede hablar de derecho que para eso tiene la
formacin detrs, y ya te encasillan o esta es una histrica que solo sabe hablar de lo
mismo. Hay que ser bastante ms hbil para que no te metan los goles por ah. Y
suele ser un tema que quema. Quema mucho.
Como se puede observar, estas dificultades mencionadas tienen ms que ver con las
polticas de igualdad de gnero en general y no tanto con la funcin de la evaluacin en
particular. Curiosamente, este convencimiento y persuasin que deben realizar y que parece
crucial y para el que encuentran muchas dificultades, no es objeto de evaluacin.
Sin embargo, resulta muy interesante el anlisis de las estrategias que utilizan para
realizar esta tarea de convencimiento y persuasin, ya que esto podra dar lugar a
reflexionar sobre qu se debera evaluar de estas estrategias. A la hora de preguntarlas por
las estrategias que utilizan para convencer y persuadir a los compaeros de gobierno para
que se impliquen en la puesta en prctica de los planes, vemos que son verdaderas maestras,
especialmente las que llevan ms tiempo en el cargo. Analizamos a continuacin las
estrategias mencionadas por las responsables entrevistadas.
En primer lugar, cabe mencionar lo que llamaramos las estrategias formales para
conseguir esa otra estrategia general de la transversalidad. Entre ellas se mencionan, por
parte de las responsables:
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2. Repeticin y reiteracin.
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.... tienes que volver a empezar el discurso desde un principio, siempre ests
empezando,(...) y tienes que empezar otra vez a convencerlos de la necesidad
de estas polticas, o sea que es lo eternamente puesto en cuestin.
Y como digo yo, hay que ir trabajando, no hacer mucho ruido y cuando se dan
cuenta ya han cado, no, no, no es que hayan cado, cado literal, pero hay que
ser bastante sutil en este tema eh?
Estas cuatro primeras estrategias son las ms mencionadas y, con diferentes matices
se sealan por prcticamente todas las responsables. Las siguientes estn menos
generalizadas, pero tambin se menciona por parte de alguna responsable como
estrategias para el convencimiento.
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6. Recurrir o apelar a la experiencia personal de los responsables a los que hay que
convencer
Esto significa capacidad de respuesta, es decir, estar siempre atentas a lo que ocurre
en la sociedad y a lo que est dispuesta la administracin, adems de estar siempre
con toda la disponibilidad para actuar en los momentos ms adecuados.
9. Utilizar el humor
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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CAPTULO 9
LOS FACTORES QUE FACILITAN Y DIFICULTAN LA
EVALUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS DE IGUALDAD DE
GNERO
HACIA UNA EVALUACIN INNOVADORA DE DICHAS POLTICAS
INTRODUCCIN
Una vez realizado el anlisis sobre las once experiencias de evaluacin, se pueden
distinguir diferentes tipos de factores influyentes en las mismas. Por un lado, se distinguen
factores que facilitan o dificultan la evaluacin, pero que son previos a la misma, es decir,
no son inherentes a los propios procesos de evaluacin, sino que son condiciones que
intervienen e influyen en dichos procesos. Por otro lado, estaran los factores que forman
parte de la evaluacin y que son elementos de la misma, y que influyen de una forma
determinante en su desarrollo. Finalmente, nos encontramos con aquellos factores que
determinan el impacto de dichos procesos de evaluacin.
Por lo tanto, la valoracin se hace respecto a los tres tipos de factores mencionados.
En primer lugar, se valora la influencia, tanto negativa como positiva, que tienen algunos
factores previos a los propios procesos de evaluacin y que tienen que ver, en algunos
casos, con caractersticas especficas de las polticas de igualdad de gnero (por ejemplo, la
existencia de los planes como instrumento de poltica o la idea de polticas transversales y
horizontales) y, en otros, con caractersticas institucionales (por ejemplo, falta de cultura y
experiencia previa en evaluacin de programas o la fortaleza institucional relativa de los
organismos de igualdad).
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Captulo 9. Los factores que facilitan y dificultan la evaluacin de las polticas de igualdad de gnero
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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Captulo 9. Los factores que facilitan y dificultan la evaluacin de las polticas de igualdad de gnero
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En este punto se desarrollan el primer tipo de factores, que son denominados factores
previos y que se organizan en dos polos. Por un lado, los factores que facilitan la
evaluacin: la concepcin de planes, el aval internacional, la fortaleza institucional, el
reconocimiento simblico de la evaluacin y la institucionalizacin de sus compromisos.
Por otro, los factores que la dificultan: generalidad de los planes, carcter horizontal y
transversal, su fuerte carcter persuasivo y no sancionador, la falta de cultura y experiencias
previas, la falta de equipos preparados y la falta de normalizacin en el quehacer cotidiano
de las administraciones pblicas. A continuacin se desarrollan ms pormenorizadamente.
Captulo 9. Los factores que facilitan y dificultan la evaluacin de las polticas de igualdad de gnero
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1Vase captulo 3.
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Como se puede observar, esta influencia internacional (en la que tambin incluimos
para Espaa la influencia de la Unin Europea, a travs de sus Programas de Accin), avala
y legitima las polticas gubernamentales de igualdad de gnero. Adems del aval general de
las polticas de igualdad, existe tambin un acuerdo en las estrategias generales a llevar a
cabo, que seran, por un lado, la transversalidad de las acciones para conseguir una
perspectiva de gnero en todas las polticas pblicas (mainstreaming) y, por otro, el
empoderamiento de las mujeres2. Por ltimo, el compromiso de los gobiernos por estas
polticas y estrategias fomenta, en cierto modo, su evaluacin, ya que, en teora, los
gobiernos deberan rendir cuentas sobre los avances logrados al respecto.
2 La identificacin de estas dos estrategias, que van a marcar a partir de entonces las actuaciones de
promocin de la igualdad de gnero, se considera como el gran fruto del proceso de trabajo que se consum
en la IV Conferencia Mundial en Pekn en 1995. (Cirujano, 2000: 114; Lpez, 2000: 59-84).
3 Council of Europe, Group of Specialist in Gender Mainstreaming, 1998: 20-21.
4Lo que en la literatura anglosajona se conoce como womens equality machineries.
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son consideradas como dos estrategias para un mismo fin: la igualdad de gnero. Para este
grupo s existen diferencias entre estas dos estrategias. Mientras el punto de partida de las
polticas y los organismos especficos es un problema concreto resultante de la desigualdad
de gnero, para el mainstreaming es una poltica que ya existe, de forma que se reorganice
su proceso y se tenga el gnero en cuenta por parte de los actores que normalmente estn
implicados en dicha poltica. Para el Grupo de Especialistas, el mainstreaming es una
estrategia fundamental y tiene un gran potencial para lograr un cambio sostenible, pero es
ms lenta. Las polticas y acciones especficas actan de forma mucho ms rpida, pero
normalmente se limitan a reas de poltica muy especficas.
Las razones por las que los organismos de igualdad siguen siendo imprescindibles,
son cuatro:
a. En torno a los organismos de igualdad, que han sido capaces de desarrollar polticas
y, a la vez, poner de manifiesto cuestiones importantes de igualdad, se ha ido acumulando
una experiencia importante en cuestiones de gnero. De hecho, esta experiencia y
conocimiento de las cuestiones de gnero es una condicin necesaria para comenzar una
estrategia de mainstreaming.
c. Los organismos de igualdad son directos y especficos, por lo que parten de los
desequilibrios existentes en las relaciones de gnero y se focalizan en cmo la desigualdad
puede ser vencida. La estrategia del mainstreaming significa introducir la perspectiva de
gnero en una poltica dada de forma que los efectos de dichas polticas sean ms neutrales
respecto al gnero, pero no tiene en cuenta, como punto de partida de las polticas, los
desequilibrios reales de gnero. Por eso siempre se necesitarn las polticas y los
organismos especficos que directamente traten con dichos desequilibrios.
Para nosotros, adems, existe otra vinculacin definitiva entre ambas estrategias y es
la idea de que, en realidad, el mainstreaming de gnero no es una estrategia que se haga
partiendo de cero o en abstracto sino que, hoy por hoy, y todava durante muchos aos, es
una estrategia que se hace y se har desde las polticas y los organismos especficos de
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igualdad. Al menos, este es el caso de Espaa en donde, como ya se ha visto, las polticas
de igualdad estn articuladas en planes transversales que impulsan y coordinan los
organismos especficos de igualdad. En definitiva, el mainstreaming se propone desde las
polticas especficas de igualdad que son, a su vez, impulsadas y sustentadas desde los
organismos de igualdad. Precisamente, el gran objetivo, tanto de las polticas especficas de
igualdad, como de los organismos especficos, es conseguir la perspectiva de gnero en el
resto de las polticas pblicas. Una buena parte de sus energas y recursos irn, adems de a
polticas especficas, destinados a poner en marcha esta estrategia del mainstreaming.
Con esto, queremos hacer hincapi en que, no slo los organismos de igualdad no
estn en peligro de extincin sino que estn avalados tanto por las propias polticas de
igualdad como por los organismos internacionales que las legitiman y las reclaman. A pesar
de que parecen haberse quedado algo obsoletos en su denominacin (siempre se trata de
institutos o direcciones de la mujer cuando el foco de las polticas ha girado hacia las
relaciones de gnero5), su consolidacin e institucionalizacin en los difierentes niveles
gubernamentales es un hecho. En el caso espaol, y teniendo en cuenta los niveles central y
autonmico6, la consolidacin e institucionalizacin de estos organismos ha sido evidente
en la ltima dcada. De hecho, y salvo en contadas excepciones, el marco institucional se
ha ido fortaleciendo segn los dos factores analizados (tipo de organismo y posicin en el
organigrama gubernamental), es decir, las modificaciones que se han dado a lo largo de sus
aos de existencia, han sido siempre para otorgar a dichos organismos una mayor fortaleza
y consolidacin institucional.
5 Vase el punto sobre la evolucin de la definicin del problema en el captulo 3 de esta tesis doctoral.
6 Insistimos en que esta tendencia de consolidacin e institucionalizacin de unidades de mujer o de gnero
parece tambin ser la tnica en el nivel local, pero sobre esto hace falta hacer todava ms estudios (Valiente,
1998 b).
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Este grado de generalidad de los planes dificulta su evaluacin, ya que lo que denota
en realidad es una falta de claridad en los objetivos, no saber exactamente lo que se quiere
hacer o no saber cmo hacerlo. Como se ha sealado antes, lo que ocurre es que las
interpretaciones de lo que realmente se pretende hacer pueden ser mltiples y, por lo tanto,
la evaluacin, sobre todo el establecimiento de los criterios de evaluacin (QU se va a
evaluar), resulta una tarea ardua. En estos casos, es normalmente el propio proceso de
evaluacin el que acaba definiendo (en realidad, reconstruyendo) los trminos de referencia
con los que se formul el plan.
En algunos casos, un cierto grado de generalidad ha sido, inevitable, ya que los planes
tuvieron que ser aprobados por toda una serie de agentes crticos quienes, en su mayora, no
tenan muy elaborado ni asumido un discurso de gnero. As, la ambigedad de los planes
es lo que a veces preserva de encontrar problemas en su aprobacin. Un conjunto de
intenciones generales es aceptable por parte de todo el mundo, mxime si el discurso de
gnero a adquirido un alto valor simblico, como es el caso. Un conjunto de medidas
concretas puede encontrar ms problemas, aunque eso asegure de una manera ms firme su
cumplimiento.
Pero insistimos en que la generalidad de los planes, en nuestro parecer, denota sobre
todo, ausencia de lo que podramos denominar teora de programa. Recordamos aqu7 que
por teora de programas se entiende el conjunto de premisas o creencias que subyace a la
accin, es decir el conjunto de hiptesis sobre las que la gente construye y planifica los
programas o los planes (Weiss, 1998a). Es una explicacin de las relaciones causales que
unen las entradas o inputs de un programa con sus salidas, outputs o resultados esperados,
un modelo sobre cmo un programa se supone que debe funcionar. Por ejemplo, por qu
la elaboracin de un programa de educacin sexual y planificacin familiar para jvenes
contribuye a favorecer cambios permanentes en las actitudes y comportamientos de y hacia
las mujeres jvenes8?, o mejor an, cmo debe ser ese programa de educacin sexual para
que realmente favorezca cambios permanentes en las actitudes o comportamientos?, e
incluso, por qu se escogen, precisamente, acciones de promocin del deporte, de
informacin en Centros de Enseanzas Medias y de educacin sexual para favorecer el
cambio permanente de actitudes y comportamientos?, por qu esas y no otras? Todo esto
es lo que creemos est relacionado con la teora de programas y es lo que normalmente
falla cuando un plan queda formulado de forma general.
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Los planes de igualdad tienen un carcter integral, es decir, cubren toda una serie de
reas o aspectos muy diversos entre s pero que, a su vez, estn relacionados. El leit-motiv
y punto comn es la promocin de la igualdad de gnero -o la eliminacin de la
discriminacin basada en las relaciones de gnero- en todos los aspectos tratados:
educacin, empleo, salud, participacin social y poltica, medioambiente, mundo rural, etc.
Este carcter integral hace que los planes sean, en s mismos, complejos, simplemente por
la cantidad de aspectos que cubren y cmo se relacionan unos con otros. Esta complejidad
hace ms difcil la evaluacin, entre otras cosas, por la propia teora subyacente a la accin
-la teora de programas-, la cual debe ser amplia para cubrir todas las dimensiones de las
que son objeto los planes.
Por otro lado, la discriminacin que est en la base de las relaciones de gnero es algo
en s mismo muy complejo y profundamente enraizado en las propias estructuras sociales.
Combatir dicha discriminacin es tambin, pues, complejo, ya que implica una mirada
distinta a la realidad, una forma diferente de analizarla y abordarla. Por lo que la accin que
los poderes pblicos se propongan para abordar dicho problema es tambin compleja y, por
lo tanto, difcilmente evaluable. Por ltimo, el carcter innovador de estas polticas tambin
contribuye a moverse en un terreno desconocido y en el que hay que elaborar ex-novo los
parmetros a travs de los cuales se va a juzgar dicha accin pblica.
El carcter horizontal viene determinado por la idea de canalizar las acciones a favor
de la promocin de la equidad de gnero, a travs de las polticas pblicas regulares,
huyendo de realizar una nica poltica vertical para las mujeres. Este carcter horizontal,
como ya se ha visto, se refuerza con la estrategia del mainstreaming, avalada por la
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esta dimensin aqu explicada, no se va a comprender nunca una buena parte de la accin
transversal en pro de la igualdad de gnero.
Adems, nos encontramos con una escassima, si no nula, tradicin evaluadora en las
administraciones pblicas espaolas. Esta falta de cultura de evaluacin revierte, entre
otras cosas, en la ausencia de modelos y de bagaje terico, as como de un saber hacer en
evaluacin de programas. Esta es la razn por la que, en general, se ha recurrido a modelos
utilizados en metodologa de investigacin en ciencias sociales en general, no sabiendo
adaptar o no aplicando modelos y saber hacer especfico sobre evaluacin de programas
que s se haba ido desarrollando en otros pases y en el nivel internacional.
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Sin embargo, queda an mucho camino por recorrer para que la funcin de evaluacin
se desarrolle con todas sus potencialidades para las polticas de igualdad. Y para acelerar
este proceso, los poderes pblicos, y en especial las femcratas al frente de los organismos
de igualdad, deben reconocer la funcin de evaluacin como una de las prioridades de
dichos organismos. Esto implicara dedicar esfuerzos y recursos, formacin del personal y
bsqueda de ayuda externa especializada; pero tambin supondra disposicin para el
intercambio, la reflexin y el aprendizaje. Esta falta de experiencia y de cultura se concreta
especialmente en una escasez de recursos para la evaluacin, ya que al no ser una funcin
reconocida y normalizada se considera como un gasto extra. Ya se ha visto en el captulo
anterior la parquedad de recursos empleados para la evaluacin de los planes de igualdad,
sobre todo si se analizan las cantidades en trminos relativos, comparndolos con los
recursos empleados para otras funciones. Como se ver en el punto siguiente, la falta de
recursos y, sobre todo, la falta de disposicin para emplearlos es uno de los factores que
ms dificultan las evaluaciones y condicionan su calidad.
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9 Prcticamente no existe formacin especfica de post-grado en evaluacin en Espaa. Durante dos cursos
acadmicos (1998-1999 y 1999-2000) se realiz un Experto en Evaluacin de Polticas, Programas y
Proyectos de Cooperacin al Desarrollo (IUDC-Universidad Complutense de Madrid) que ha acabado por
reconvertirse en un curso general sobre la Gestin del Ciclo de Proyecto ante la demanda laboral en ese
campo.
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Adems, en algunos de los casos analizados, era la primera vez que se haca evaluacin en
el seno de los organismos de igualdad.
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En este punto se exponen los factores que tienen que ver con el propio proceso, es
decir, que son inherentes al mismo y que determinan claramente el producto evaluativo. En
este caso no se trata de cuestiones relacionadas con la cultura organizativa de las
organizaciones responsables de la evaluacin, con el diseo o forma de ejecucin de los
planes a evaluar o con la falta de normalizacin de su funcin y la ausencia de profesionales
para llevarla a cabo, sino de factores que tienen que ver directamente con la forma en la que
se producen los procesos de evaluacin. Es decir, no nos referimos aqu a factores en torno
a las evaluaciones sino a aquellos directamente relacionados con su diseo y ejecucin.
En este apartado, pues, sealamos los factores que, en nuestro parecer, han influido
ms, y de forma ms directa, en los procesos y los productos de evaluacin analizados. De
esta manera aqu se sealan la falta de claridad en los criterios de evaluacin, los problemas
relacionados con los flujos de informacin y con los calendarios de los procesos, la
importancia de los agentes responsables de dichos procesos, el dficit de elaboracin de
conclusiones, valoraciones y recomendaciones, adems de la comunicacin deficitaria.
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distinguir entre hacer investigacin sobre la situacin de la mujer y hacer evaluacin de los
planes y las polticas de igualdad de gnero. En general, estos dos extremos tienden a
confundirse y en algunos casos no llegan a diferenciarse bien, e incluso, en algunos casos,
se han diseado las evaluaciones de los planes en trminos de investigacin de la situacin
de las mujeres. Este ltimo ha sido el caso, sobre todo, de la Comunidad de Madrid, la
Junta de Castilla y Len y, en parte, del propio IM. En estas evaluaciones se pretenda
evaluar el impacto de los planes: para ello se establecieron una serie de medidas o
indicadores y se midieron los mismos al inicio y al final del plan, analizando las diferencias
o evolucin durante el perodo de vigencia del mismo. Evidentemente, este tipo de
indagacin proporciona informacin sobre la evolucin de la situacin de la mujer en una
serie de variables, pero no permite ningn tipo de conexin entre dichos datos y el plan. Es
decir, dicha evolucin puede haber sido producida por muchas otras variables, adems del
plan (la propia evolucin de la sociedad). En otras palabras, no se puede llegar a la
conclusin de que, en la ausencia del plan, no hubiera pasado lo mismo, ni se ofrece
ninguna informacin rigurosa sobre los efectos netos del plan (los efectos debidos al plan
y exclusivamente al plan y que sin l, no se hubieran producido). En el caso de las
evaluaciones de Madrid y Castilla y Len (en esta ltima se utilizan los mismos indicadores
que en Madrid, ya que se realiza por parte del mismo equipo externo), los indicadores se
establecen tomando como base el plan; es decir, y en este caso, las variables que definen la
situacin de la mujer se definen por los aspectos que los poderes pblicos han considerado
susceptibles de mejora o cambio. An as, el hecho de que se recoja informacin sobre, por
ejemplo, el mayor nmero de mujeres universitarias al final que al principio del perodo de
vigencia del plan, o el igual nmero de mujeres empleadas en la Comunidad de Madrid, no
significa ni mucho menos que haya sido el plan el causante o provocador de esta situacin,
no por su potencial capacidad para hacerlo, sino porque no se ha obtenido ninguna
informacin que permita establecer una mnima conexin entre los datos y las acciones de
los poderes pblicos. En el caso de la evaluacin cuantitativa del II Plan central del IM,
las variables medidas son ms especficas y tienen que ver con una investigacin concreta
respecto a los estereotipos sexuales, valores, actitudes, calidad de vida y usos del tiempo;
aqu tambin se recoge informacin, a travs de dos encuestas en el inicio del plan y el final
y se analiza la evolucin de una serie de ndices relacionados con las variables estudiadas.
En ambos casos (Madrid y Castilla y Len, por un lado y el IM, por otro), se trata de
excelentes investigaciones sobre la situacin social de las mujeres. Incluso en el caso del
IM, es una investigacin de tipo innovador, en la que se construyen una serie de ndices
muy interesantes para medir la (des)igualdad entre los gneros, basados en aspectos
normalmente no recogidos como son valores, estereotipos y actitudes. Adems, tomando
como base los usos del tiempo se construyen unos indicadores o ndices de igualdad social,
calidad de vida, autonoma personal, trabajo domstico y productividad. Pero es evidente
que no se trata de evaluaciones de los planes que se supone estn evaluando. La funcin de
investigacin sobre la situacin de la mujer es una de las funciones especficas y ms
importantes de los organismos de igualdad. En nuestra opinin es necesario llevar a cabo
investigaciones, pero no hay que disfrazarlas de evaluacin, no es bueno ni para la
funcin de investigacin ni para la de evaluacin, ya que en realidad, ni se estn dedicando
los suficientes recursos a la investigacin, ni se estn haciendo realmente evaluaciones.
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Como se ha visto en el primer captulo de esta tesis doctoral, existen muchas razones
para diferenciar las funciones de investigacin y evaluacin, pero aqu se resaltan
especialmente dos. En primer lugar se diferencian en el objeto, siendo el objeto de la
investigacin la situacin de la mujer y su evolucin a lo largo del tiempo (es decir, el
problema pblico de la desigualdad de gnero) y el objeto de la evaluacin, los planes, es
decir cmo abordan los poderes pblicos el problema de la desigualdad y cmo influyen
dichas actuaciones en el problema pblico. La evaluacin debe centrarse en la respuesta
que los poderes pblicos dan a un determinado problema, y no en ese problema en
abstracto. En segundo lugar, tambin resaltamos las diferencias entre las funciones que
ambos tipos de indagacin pueden cumplir: la evaluacin debe cumplir especialmente dos
funciones que son la de mejora de la actuacin de los poderes pblicos y la del control de
responsabilidades. La investigacin pretende, sobre todo, construir conocimiento y
contribuir genricamente al mejor conocimiento y definicin de los problemas que los
poderes pblicos deben abordar. En el caso de las polticas de igualdad de gnero, es
evidente que la investigacin sobre la situacin de la mujer contribuye, definitivamente, a
una mejor formulacin de las polticas de igualdad. Pero eso no obvia la necesidad de
evaluacin de dichas polticas. Una cosa es monitorizar el problema que hay que abordar y
otra, que es precisamente lo que le confiere un carcter especfico a la evaluacin, valorar
la actuacin de los poderes pblicos para abordar dichos problemas. Esta valoracin debe
hacerse por una cuestin de responsabilidad pblica -los poderes pblicos deben rendir
cuentas y responsabilidades sobre su gestin- y tambin, porque la evaluacin es una fuente
de aprendizaje para ser ms conscientes y conocer mejor las actuaciones que se realizan,
pero adems tambin para mejorarlas a travs de informacin sobre los procesos, los xitos
y fracasos, etc. La continua monitorizacin del problema a abordar -que lo puede cumplir la
investigacin- es necesaria siempre como una fuente importante para el reajuste de las
polticas; pero dicha actividad no cumple las funciones que puede y debe cumplir la
evaluacin de dichas polticas y planes, ya que es una fuente de informacin diferente.
2.2. Falta de una visin global de la actuacin de los poderes pblicos ante el problema
de la desigualdad de gnero: la evaluacin de las polticas vs. la evaluacin de los
planes
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10 En algunas comunidades autnomas se han realizado evaluaciones parciales de programas concretos, como
es el caso de Asturias, del programa de talleres itinerantes socioculturales (1996), y los programas NOW (que
en el caso de esta Comunidad Autnoma se realizan por parte del mismo que los gestiona). En general, todos
los programas que cuentan con fondos europeos suelen requerir la existencia de una evaluacin, que en
muchos casos se da como una mera formalidad para cubrir el expediente, pero que en otros sirve para
proporcionar una informacin til e ir generando una cierta cultura evaluativa en torno a los organismos de
igualdad. Pero estas experiencias de evaluacin siempre se refieren a programas o actuaciones muy concretas,
y ni siquiera se plantean como una evaluacin parcial de los planes.
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articular de alguna forma con el marco de poltica ms amplio que es el que le da su razn
de ser o fundamentacin. Este enganche o reconstruccin de la teora de programas
surge cuando se parte de la visin ms amplia que supone la perspectiva de la evaluacin
de polticas. Y de esto todava estn muy lejos las experiencias de evaluacin analizadas,
en las que como se ha comentado antes, predomina la visin de evaluar exclusivamente las
medidas de un plan, y no tanto el plan como una unidad global.
Esta conclusin tiene tambin que ver, al igual que la primera, con la falta de claridad
en el fin y las funciones de la evaluacin. El discurso sobre las funciones de las
evaluaciones analizadas contiene, por lo general, razones suficientemente bien esgrimidas
sobre la necesidad del rendimiento de cuentas, la mejora de los planes y la iluminacin para
acciones futuras, aunque en muchas ocasiones estas razones se quedan en el nivel
discursivo y no llegan realmente a desarrollarse y cumplirse en la prctica. Quiz la funcin
que mejor se cumpla, por encima de las otras, ha sido la del control de responsabilidades
(es decir, la evaluacin sirve, sobre todo, para presentar datos y rendir cuentas de la gestin
tanto al ejecutivo sobre todo, como al legislativo -es el caso especialmente del Pas Vasco
y, en menor medida, de Catalua y Madrid), aunque esto tampoco puede generalizarse.
11 Se recuerda aqu la interesante propuesta de Weiss de lo que ella llama las teoras del cambio, y que
incluyen la teora de programa, distinguindola de la teora de la implementacin del programa. Mientras
la teora de programa se refiere a los mecanismos que median entre la entrega (y la recepcin) del programa
y el surgimiento de los efectos de inters, la teora de la implementacin es la teora subyacente a lo que se
requiere para traducir los objetivos en la entrega del servicio en curso o en las operaciones del programa. El
mecanismo operativo de cambio de la teora de programas no son las actividades del programa en s (lo que
se hace), sino la respuesta que dichas actividades generan. El de la teora de la implementacin es el de la
entrega y reparto de los servicios y las actividades del programa. Es decir, mientras la primera teora pone el
nfasis en las respuestas de la gente a las actividades, la otra en cmo se llevan a cabo dichas actividades.
12 La comunidad de poltica (policy community) estara compuesta por todas las personas o grupos que
afectan o se ven afectados por la poltica, o que tienen algn inters en la misma, incluidas las femcratas,
otros actores gubernamentales, el movimiento de mujeres, las personas expertas en temas de igualdad,
seminarios o institutos universitarios interesados en los estudios de mujer, etc.
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Una de las razones que aqu se identifican como clave de la falta de claridad en el fin
y las funciones de las evaluaciones estudiadas, es la ausencia de reconocimiento del
carcter poltico que todo proceso de evaluacin tiene. Por lo general, la evaluacin de los
planes de igualdad se ha considerado como un asunto eminentemente tcnico, y esto es
algo que inevitablemente hace que se desvirten los procesos de evaluacin, hacindolos en
muchos casos residuales e intiles para los fines que supuestamente se haban propuesto en
un principio.
2.4. Percepcin de la evaluacin como una funcin secundaria: el papel crucial de los
organismos de igualdad en la evaluacin de las polticas de igualdad de gnero
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Aqu se insiste no slo en el protagonismo crucial que deben tener los organismos de
igualdad en los procesos de evaluacin de las polticas y los planes (esto ha sido as hasta
ahora ya que en todos los casos estudiados, el impulsor y en algunos casos tambin ejecutor
de cada evaluacin estudiada ha sido precisamente el organismo de igualdad
correspondiente), sino en que la funcin de evaluacin debe ser claramente una de sus
funciones principales. De hecho, puede ser precisamente esta funcin de evaluacin la que
ayude a definir diferencialmente el papel que deben cumplir los organismos de igualdad en
las polticas tranversales de igualdad de gnero. Es decir, aunque los organismos de
igualdad vayan perdiendo protagonismo en la propuesta, formulacin y ejecucin de
actuaciones por la igualdad de gnero (esto sera deseable ya que indicara que se va
asumiendo la perspectiva de gnero en el resto de las polticas pblicas), no tendran por
qu perderlo nunca respecto a su coordinacin y, precisamente, al seguimiento y la
evaluacin de las mismas.
De esta manera, se seala la importancia que podra y debera tener un buen liderazgo
de los organismos de igualdad respecto a la evaluacin de las polticas de igualdad de
gnero. Precisamente, el hecho de que sean polticas que se plantean como transversales y
cuyo objetivo ltimo es conseguir que el resto de las polticas pblicas tengan perspectiva
de gnero, podra poner en duda la necesidad o conveniencia de organismos especficos de
igualdad. El necesario papel que pueden cumplir los organismos especficos de igualdad
parece evidente cuando pensamos en las funciones de anlisis e investigacin sobre gnero
y de impulso, coordinacin, seguimiento y, sobre todo, evaluacin de las polticas de
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Sin embargo, este no ha sido el caso en las experiencias analizadas, salvo el caso de
Emakunde, ya mencionado, en donde la funcin de evaluacin de sus Planes de Accin
Positiva ha tenido un papel prioritario. En la mayora de los casos, sin embargo, los
procesos de evaluacin no han sido demasiado protagonistas, dentro de los organismos, ni
en su concepcin, ni en su ejecucin y ni siquiera en su posterior utilizacin.
Relacionado con esto, nos gustara sealar que, desde nuestro punto de vista, el
organismo de igualdad central, el IM, y debido a su posicin respecto al resto de los
organismos de igualdad autonmicos, podra haber ejercido un mayor liderazgo en temas de
evaluacin. Precisamente en unos momentos en los que el IM ha tenido que ir redefiniendo
sus funciones, tanto por la transversalidad de las polticas y el cambio de enfoque de
promocin de la mujer a cuestiones de gnero, como por el propio desarrollo del Estado de
las autonomas y las polticas de igualdad autonmicas. La cuestin de la evaluacin de las
polticas de igualdad podra ser una de las cuestiones clave en torno a la cual el IM ejerciera
un liderazgo orientando, proponiendo, coordinando y reuniendo a las comunidades
autnomas. Incluso hubiera podido recuperar parte de su liderazgo perdido en la generacin
de los terceros planes autonmicos, en los que, como se ha visto en el tercer captulo, se da
una mayor influencia internacional (del IV Programa Europeo y de la Plataforma para la
Accin de Pekn) en detrimento de una menor influencia nacional que haba sido mucho
ms evidente en los primeros y segundos planes. Sin embargo, el IM ha desaprovechado
esta oportunidad, al menos en los procesos de evaluacin estudiados. Tras muchas
peticiones por parte de algunos organismos autonmicos, se realiz, en junio de 1998, un
breve curso de dos das y medio, en la Universidad Internacional Menndez Pelayo,
auspiciado por el IM, y que no ha tenido ninguna continuidad posterior14.
14 Evaluacin de las polticas de igualdad entre mujeres y hombres (Santander, 29 junio-1 julio de 1998;
directores: Roco Fdez. Ballesteros y Mariano lvaro). Al l se invitan a las comunidades autnomas de
Castilla y Len, Catalua, Galicia y Pas Vasco para que expongan sus experiencias de evaluacin.
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momento es que, o bien no se han aprovechado las experiencias ya realizadas por otros
organismos de igualdad, o bien se ha producido un cierto mimetismo plano sin demasiado
cuestionamiento de unas experiencias con otras (por ejemplo, tratar diferenciadamente una
evaluacin cuantitativa y una cualitativa), al igual que ha ocurrido, en muchos casos, con la
propia elaboracin de los planes (Bustelo, 1999a: 381-382).
2.5. Visin parcial de la evaluacin: una mala gestin y utilizacin de los diferentes
tipos de evaluacin
Una buena forma de analizar esta visin parcial es repasando las tipologas bsicas de
evaluacin, comprobando la utilizacin que de ellas se ha hecho en estas experiencias, que,
en realidad, ha sido parcial, desaprovechando en cierto modo, la potencialidad de la
evaluacin. Para esto se utilizan tres de las cuatro tipologas mencionadas en el captulo
dos. Segn el papel que cumple la evaluacin, segn el contenido, y segn el momento. La
cuarta, segn el agente, se trata en el punto siguiente de forma separada.
En lo que se refiere al papel que cumple la evaluacin, casi todas las evaluaciones se
han concebido de manera sumativa. Esto es normal si se considera que las evaluaciones
sumativas pretenden hacer recapitulacin del programa a evaluar y valorarlo de forma
global. Las formativas, sin embargo, pretenden mejorar el programa sobre la marcha. En la
mayora de los casos, las evaluaciones se han empezado tarde, por lo que una visin
formativa era casi imposible. En cualquier caso, aunque se concibieran las evaluaciones
exclusivamente desde un punto de vista sumativo, estas deberan concebirse desde un
principio, para que se pudiera ir recogiendo informacin que, en un momento determinado,
se analizara y valorara globalmente. Adems, las evaluaciones sumativas, aunque no
sirvan para mejorar el propio plan que se est evaluando, s sirven para mejorar los
siguientes, cumpliendo as, y de esta manera, una de las funciones clave de la evaluacin. Y
si realmente se consiguiera normalizar la funcin de evaluacin y sta se incorporara al
quehacer cotidiano de los organismos de igualdad y restantes unidades administrativas
implicadas, habra que ir tambin hacia una evaluacin formativa, al menos de algunos de
los aspectos del plan, que ayudara a ir mejorando sobre la marcha los propios planes que se
estn evaluando.
Respecto al momento, todas las evaluaciones son post-facto. Inclusive, como se ver
ms adelante, una de las enormes dificultades de los procesos de evaluacin analizados es,
precisamente, su dimensin temporal y los retrasos que se han producido, tanto en su
planteamiento, como en el propio proceso, una vez empezado. Sin embargo, podra darse
una evaluacin ex-ante de los planes, que resultara sumamente til y por la que no habra
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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que hacer demasiados esfuerzos o invertir demasiados recursos. Se tratara de realizar una
buena y sistemtica evaluacin ex-ante, una vez se elaborara el plan a evaluar o en el
mismo proceso de elaboracin y como parte del mismo, y antes de que ste fuera aprobado
y puesto en marcha. Esto podra contribuir enormemente a reforzar los planes y los
compromisos que con stos adquieren los diferentes actores gubernamentales y no
gubernamentales. Este tipo de evaluacin no se ha dado en ninguno de los casos.
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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llevar a cabo: muchas veces los efectos que se pretenden conseguir con los planes de
igualdad son muy diversos, a largo plazo y, en general, difciles de medir (por ejemplo,
cambio de actitudes en la sociedad). Adems, tambin es difcil identificar o delimitar los
destinatarios de dichas actuaciones. Sin embargo, no por su dificultad hay que dejar de
intentarlo. Una de las cuestiones que aqu se proponen, y que podra ser muy interesante,
sera la medicin de efectos intermedios (efectos que, aunque no sean los finales, se sabe
que tienen una alta probabilidad de acabar produciendo los efectos finales que se proponen.
Por ejemplo, cambio de actitudes ante las futuras profesiones en los y las jvenes de un
Instituto que han asistido a un programa de orientacin profesional no sexista -el efecto
final sera una seleccin ms igualitaria de profesiones-). Esto podra hacerse si se explicita
la teora de programa de los planes, y se pueden establecer efectos intermedios bien
fundamentados.
Adems de aprovechar mejor las oportunidades que nos brindan los diferentes tipos
de evaluacin, se tratara de utilizarlos conjunta y sinrgicamente, sobre todo en lo que se
refiere la tipologa mencionada aqu en ltimo lugar -segn el contenido o fase-. Es decir,
cuando se hace evaluacin de la implementacin o proceso de ejecucin del plan y
evaluacin de resultados, se suelen hacer dos estudios separados con procesos
diferenciados. Y esto hace que la evaluacin pierda mucha de su posible potencia.
Pongamos un hipottico ejemplo: si lo que se quiere evaluar es la coordinacin
gubernamental que ha habido en un determinado plan de igualdad, se podra realizar:
- una evaluacin de diseo, que tendra que ver con la conceptualizacin de dicha
coordinacin, la existencia de estructuras de coordinacin, si su diseo es adecuado y si
estaban previstas y explicitadas en el plan
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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evaluacin global del plan. En definitiva, para tener una visin holstica de los planes y las
polticas de igualdad hay que evaluar tanto su diseo, como su proceso de puesta en
prctica y sus resultados, analizando conjuntamente dichas fases o elementos de la
intervencin pblica.
Los procesos internos puros son poco frecuentes y muy probablemente, cada vez lo
sean menos an, debido principalmente a que los procesos de evaluacin requieren un
esfuerzo que, normalmente, la plantilla de los organismos de igualdad no est en
condiciones de asumir plenamente, adems de la tendencia general, cada vez mayor, de las
administraciones pblicas a concertar servicios externos. De hecho, de las dos experiencias
clasificadas como internas en este trabajo, La Rioja ha recurrido finalmente a
colaboraciones externas no slo en la parte que tena prevista inicialmente, como era la
evaluacin final, sino tambin en las ltimas evaluaciones anuales (la del ao 1999 y el ao
2000). Ya se justific en su momento por qu se decidi seguir clasificando dicha
experiencia como interna y teniendo en cuenta los datos de los primeros aos de vigencia
del plan que corresponden a una evaluacin netamente interna. En el caso de la otra
experiencia de evaluacin interna -Aragn-, se trat de una experiencia de dimensiones
pequeas y que se realiz en un momento en el que haba habido un fuerte cambio
organizativo y con una idea muy concreta de obtener una informacin descriptiva simple
que diera una idea de lo realizado hasta entonces y lo que quedaba por hacer.
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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Este tipo de aprendizaje que se ha producido en estos dos casos de evaluacin mixta
es lo que nos hace concluir que, desde este punto de vista, los procesos mixtos son
preferibles a los externos. Es cierto que las evaluaciones externas tienen ms probabilidades
de ser coherentes desde un inicio, en el sentido de que pueden contar con especialistas en
evaluacin que ofrezcan una visin global. Sin embargo, este aprovechamiento de una
especializacin y autoridad de expertos en evaluacin tambin puede darse en procesos
mixtos, si as se concibe desde los organismos de igualdad. Tambin las evaluaciones
externas tienen, en principio, mayores probabilidades de ajustarse a un calendario y de
hacerse en tiempo, dado que no estn tan determinadas por las urgencias y los procesos
internos de las instituciones, pero esto no ha sido as ya que los problemas de calendario se
han dado tanto en los casos mixtos como en los externos. De hecho, uno de los procesos
con problemas de calendario ms graves ha sido la evaluacin del II Plan Andaluz,
concebida como externa desde un principio. Otra de las cuestiones clave de las
evaluaciones externas, y que normalmente se atribuye como ventaja sobre las internas o
mixtas, es la mayor credibilidad que aquellas tienen. Sin embargo, en los casos estudiados
ste no parece haber sido un factor determinante. De hecho, la colaboracin y el
asesoramiento en los procesos mixtos funcionan y se mencionan como un cierto aval en
este sentido.
Esta tendencia, sin embargo, no puede ser generalizable de forma absoluta. Creemos
que lo que hace preferible unos procesos sobre otros es el trabajo conjunto de un equipo
experto externo y un equipo interno que se implica en los procesos de evaluacin. As,
podemos encontrar, entre los casos externos estudiados, procesos en los que se ha dado un
mayor esfuerzo por implicar a los equipos internos, como es el caso de Galicia. Es decir, en
realidad, el xito en este sentido no depende tanto de que sean procesos externos o no, sino
de cmo sean stos concebidos. Salvo en el caso mencionado de Galicia y, en parte, en el
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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Por otro lado, la definicin de los criterios de evaluacin puede -y debe servir- para
realizar un proceso de revisin del propio programa o poltica a evaluar, es decir para
clarificar y reforzar los objetivos y para repasar o explicitar la teora de programas, en
otras palabras, las premisas, principios y mecanismos subyacentes al programa (por
ejemplo, qu es lo que hace pensar o por qu una campaa publicitaria sobre el reparto de
las responsabilidades domsticas va a contribuir a un cambio de actitudes en la
poblacin?). Y esto en la doble vertiente apuntada por Weiss, lo que ella llama las teoras
de cambio de un programa, que seran la combinacin de la teora de programas
(cules son los mecanismos por los que la transmisin de valores a travs de los medios de
comunicacin provoca cambios de actitud? y la teora de la implementacin del
programa (qu secuencia de distribucin debe darse o cmo debe hacerse una campaa
publicitaria, en definitiva, qu es lo que provoca que una campaa publicitaria sensibilice a
la sociedad?) (Weiss, 1998: 57-58).
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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Una primera cuestin detectada, pues, es que parece que no ha habido una reflexin
seria previa a los procesos de evaluacin sobre realmente qu se quiere evaluar. Es ms, en
muchas ocasiones da la impresin de que el QU evaluar (criterios de evaluacin) se ha
definido a travs del CMO evaluarlo (metodologa y tcnicas utilizadas), dando prioridad
a esto ltimo. Un ejemplo ilustrativo de esta circunstancia es la evaluacin del II Plan de
Igualdad central (y significativo ya que ha marcado pautas para algunas comunidades
autnomas) en la que se hace una distincin entre una evaluacin cuantitativa y una
evaluacin cualitativa. Son dos estudios totalmente diferenciados y el aspecto clave que
los diferencia, y por lo que se definen, no es su contenido sino por el tipo de tcnicas de
recopilacin y anlisis que se han utilizado en los mismos. El estudio cuantitativo analiza, a
travs de una encuesta, una serie de variables en la poblacin general (usos del tiempo,
valores, actitudes, estereotipos y calidad de vida antes y despus del plan), y como se ha
comentado en el captulo 5 de este trabajo, sin ninguna conexin real con el plan
supuestamente evaluado. El cualitativo recoge las opiniones sobre el plan de personas
implicadas y colectivos destinatarios del mismo: por lo que se define es porque se lleva a
cabo a travs de entrevistas en profundidad y grupos de discusin (por eso lo denominan
cualitativo) y no por qu tipo de opiniones (si son sobre el diseo, el desarrollo o los
resultados, sobre el papel de los planes en la sociedad o sobre cmo ha afectado dicho plan
a estas personas) ni por qu se ha recogido esa informacin y no otra. La falta de claridad
sobre los criterios de evaluacin queda ms patente an cuando se comprueba que el tercer
estudio que completa la evaluacin del II Plan central es denominado evaluacin de la
implementacin. En este caso la categora utilizada s tiene que ver con el contenido o fase
del plan que se evala y no con la metodologa utilizada. En general, definir el tipo de
evaluacin por el tipo de instrumentos que se utilizan en la recopilacin de informacin -
cualitativos o cuantitativos- parece una visin equivocada de la evaluacin de programas,
especialmente si tenemos en cuenta que, tanto la teora como la propia prctica de la
evaluacin aconsejan y abogan por la utilizacin conjunta y dialctica de diferentes
instrumentos, tanto cuantitativos como cualitativos. En el ejemplo que hemos escogido -
evaluacin del II Plan central- s se han utilizado ambos tipos de tcnicas, pero no se ha
hecho conjuntamente, sino de forma independiente, lo que resulta un indicador claro de que
el elemento organizador de la evaluacin ha sido el tipo de instrumentos de recopilacin y
anlisis de la informacin y no los criterios de evaluacin. Y esto, en nuestro parecer, es
confundir el propio sentido de la evaluacin: los instrumentos deben estar al servicio de los
criterios y no al contrario, es decir los instrumentos sirven para recopilar y analizar una
informacin sistemtica que va a ser la que nos va a permitir contestarnos a las preguntas o
criterios de evaluacin que se han formulado y valorar, entonces, el programa o poltica
evaluada segn dichos criterios.
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El ejemplo escogido ilustra de forma evidente este factor que determina, desde su
propia concepcin, la experiencia de evaluacin mencionada. Pero en el resto de las
experiencias mencionadas tambin existe, en mayor o menor medida, esta tendencia.
Parece que lo ms importante son las tcnicas o instrumentos para recoger la informacin y
esto, en muchos de los casos, opaca pasos previos (definicin de los criterios de
evaluacin) y posteriores (valoracin, emisin de juicios y recomendaciones) de la
evaluacin. Creemos que esto est influido por factores anteriormente mencionados,
especialmente la falta de cultura de evaluacin y de experiencia y el hecho de que los
profesionales que han intervenido, salvo en algunas excepciones, son ms especialistas en
metodologa de investigacin social que en evaluacin de programas y polticas pblicas.
Otra de las carencias detectadas y que es otro indicador de esta falta de claridad en
qu se debe evaluar es, como ya se ha visto en el punto 9.2.5., que se tiende a separar los
diferentes tipos de evaluacin realizados -en caso de que se hagan diferentes tipos-, sin
integrarlos en un necesario anlisis y valoracin comn.
Por otro lado, uno de los criterios ms utilizados en prcticamente todas las
evaluaciones analizadas es el del grado de cumplimiento de las actuaciones del plan. Tal
y como se concibe este criterio en la mayora de las evaluaciones, este grado de
cumplimiento se suele referir a la ejecucin de cada una de las actuaciones propuestas en
el plan. Es decir, se trata simplemente de comprobar si se han realizado o no cada una de
las acciones o medidas propuestas. En muchos casos, ni siquiera se realiza una valoracin
global del plan, sino de cada una de las actuaciones. De esta manera, aunque algunas de las
experiencias se denominan evaluacin de la implementacin (que sera una evaluacin de
proceso), en realidad se trata ms de una simple evaluacin de outputs, analizando el
producto final -si se ha realizado o no- ms que el proceso por el cual se llega al mismo.
Esta tendencia hacia la evaluacin de los resultados de los planes es tambin general; se
tiende a pensar que lo que hay que evaluar son los productos, salidas o efectos de los
planes, es decir lo externo, ms que el diseo o los procesos, algo ms interno. El hipottico
ejemplo que antes hemos sealado en el punto 9.2.5. -evaluacin de la coordinacin, por
otro lado, elemento clave en un plan o poltica transversal- se seala como hipottico
porque no hemos encontrado nada parecido en ninguna de las experiencias analizadas, es
decir no se han evaluado prcticamente los procesos de coordinacin, a pesar de que las
responsables polticas y tcnicas coinciden en valorarlo como un elemento clave de las
polticas de igualdad de gnero.
Sin embargo, y a pesar de todas las limitaciones que se han sealado, en algunas
comunidades autnomas se han trabajado muy seriamente los criterios de evaluacin y se
ha avanzado mucho en la valoracin y reflexin sobre el tipo de actuaciones que se estaban
realizando. Dichas clasificaciones, que se han hecho sobre todo en el Pas Vasco, y tambin
en Galicia y Catalua aunque en menor medida, han ayudado, por un lado, a clarificar
algunos criterios de evaluacin (no slo se trata de comprobar si se han ejecutado o no las
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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En esta lnea, ya se ha visto que una de las cuestiones tericas que se ha desarrollado
como principal estrategia y fundamento en las polticas de igualdad de gnero es el
mainstreaming o transversalidad normalizada de la perspectiva de gnero. Por lo tanto, si
la estrategia planteada es dicha transversalidad de la perspectiva de gnero y dado que
dichas polticas, a travs de los planes, son un conjunto de actuaciones coordinadas (es
decir, no es un sector o tema de mujeres sino un tema transversal amplio que implica a
todos los sectores - CAD, 1998: 38) no sera el efecto final de estas polticas la perspectiva
de gnero en el resto de las polticas pblicas? Esto implicara que, realmente, la forma de
evaluar los efectos finales de los planes y polticas de igualdad sera la valoracin del resto
de las polticas pblicas en el sentido de si estn formuladas, ejecutadas y evaluadas con
perspectiva de gnero. A este respecto, ha habido alguna experiencia interesante sobre la
valoracin del impacto de gnero en otras polticas (Gender Impact Assessment) en
Holanda, Nueva Zelanda y Blgica, aunque este tipo de instrumento se ha utilizado ms
como diagnstico o evaluacin ex-ante de las polticas ms que como evaluacin de las
polticas de igualdad16. Evidentemente, esto tambin implica que la evaluacin de las
polticas de igualdad de gnero debera cargar las tintas, adems de en la perspectiva de
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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plan en tal Ministerio o Consejera, porque nadie saba identificar muy bien qu se haba
hecho al respecto y/o porque las responsabilidades respecto a tales acciones estaban
excesivamente diluidas o no identificadas. De hecho, en algn caso se han justificado
muchas acciones a posteriori, simplemente contabilizando el nmero de mujeres
participantes en una accin que en cualquier caso, existiera o no el plan, habra realizado
una determinada unidad administrativa.
En realidad, para que un sistema de informacin sea vlido (que mida lo que quiere
medir, es decir, que la informacin recogida sea pertinente al objetivo con el que se ha
diseado, en este caso la evaluacin) y fiable (que lo mida bien, de forma completa y sin
errores) tienen que darse una serie de condiciones. Un sistema de informacin debe ser:
- Claro y definido: las categoras, items, variables y/o indicadores deben estar bien
definidos de forma que sean unvocos. Ya que distintos actores van a recopilar la
informacin, todos deben entender lo mismo para que dicha recopilacin sea
uniforme, comparable, vlida y fiable.
Pero como se ha sealado antes, un buen sistema de informacin no basta. Hace falta
tambin una estructura de coordinacin. En el captulo quinto de este trabajo (punto 5.2.3.
referente a las estructuras institucionales para la evaluacin) se describen detalladamente
los tipos de estructuras de coordinacin en torno a las once experiencias de evaluacin
metaevaluadas. En general, se ve que dichas estructuras son todava muy dbiles y se
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establecen una serie de tendencias, como son la importancia de los organismos autnomos
en los procesos de evaluacin y sus propias estructuras (Consejos Rectores), las ventajas y
desventajas de las estructuras creadas ad-hoc para el seguimiento y evaluacin de los
planes y de las estructuras no especficas, y la poca vinculacin real -salvo alguna
excepcin- de los Consejos de la Mujer y de los Parlamentos y Asambleas Legislativas.
En cualquier caso, s se puede extraer una conclusin general a este respecto, y es que
es bueno que existan vnculos y compromisos, respecto a la evaluacin, de:
- Las estructuras vinculadas a los planes y/o a los organismos de igualdad, y que
quienes tienen responsabilidades respecto a las polticas de igualdad, las tengan
tambin, aunque sea slo formalmente, con su evaluacin. Esto no obvia que puedan
darse, y que esto sea muy positivo, estructuras ad-hoc para la evaluacin, de
carcter ms operativo (y que siempre cuenten con el apoyo poltico necesario).
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- Por el carcter transversal y horizontal de las polticas: al ejecutarse las acciones por
parte de diferentes entidades y unidades administrativas, la informacin siempre va a
estar desperdigada y hay que disear unos sistemas que permitan centralizarla de
forma continua, estable y homognea.
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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Hay dos cuestiones relacionadas con el tiempo y que resultan cruciales en cualquier
proceso de evaluacin, y en los que las polticas de igualdad de gnero no van a ser una
excepcin. En primer lugar, el momento en el que se plante la evaluacin, ya que sta
resulta una herramienta mucho ms potente si se plantea de una forma continua. Esto no
quiere decir que se deba estar evaluando todo el tiempo sino que la evaluacin, para que se
aproveche en todas sus posibilidades, debe estar planteada desde el inicio, en la misma fase
de diseo y planificacin de los planes. Y esto es algo de lo que han adolecido todas las
experiencias analizadas, a excepcin de la evaluacin del Pas Vascoy La Rioja: se han
planteado las evaluaciones hacia finales del perodo de vigencia del plan que se quera
evaluar. Esta circunstancia, adems de ser un claro indicador de que los planes no haban
sido elaborados en trminos de resultados esperados (y, por lo tanto, muchos de los
objetivos y actuaciones estaban formulados vaga y ambiguamente), ha acarreado mltiples
dificultades: o bien no se haba recogido ninguna informacin previamente y si se haba
hecho la informacin recopilada no sola ser til para la evaluacin. De esta forma, una
buena cantidad de informacin necesaria -que se hubiera podido recoger si se hubiera
planteado la evaluacin con antelacin- resultaba imposible ya tenerla, simplemente por
criterios temporales.
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17Vase punto 1.2.1. del captulo primero, en el que se exponen los cuatro niveles de anlisis en evaluacin,
expuestos por Patton: resultados o hallazgos, interpretaciones, valoraciones y recomendaciones.
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aspectos concretos del programa a evaluar, bien sea para contribuir al aprendizaje de las
organizaciones que tienen como una de sus misiones la funcin de evaluar sus actuaciones
pblicas. Por lo tanto parece evidente que uno de los productos de los procesos de
evaluacin debe ser un listado de recomendaciones que traduzca en trminos prcticos lo
que se ha concluido a travs de dicho proceso o estudio.
18 Vase punto 1.3.3. del captulo 1, especialmente las referencias realizadas a Torres, Preskill y Piontek
(1996) y a Patton (1997).
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del II Plan central ni en la de Castilla y Len, al igual que ocurre en la de Madrid, se realiza
ningn tipo de conclusin.
Desde nuestro punto de vista, existe pues, un clarsimo dficit de elaboracin prctica,
en algunos casos tan extremo, que esta circunstancia bastara para poner en duda si
realmente nos encontramos ante un proceso de evaluacin o ante otro tipo de anlisis o
investigacin: en cualquier caso, podran ser valorados como procesos de evaluacin
claramente incompletos. En general, s parece que puede concluirse que a los procesos de
evaluacin analizados se les podra haber sacado ms jugo o, al menos, se hubiera podido
profundizar ms en los mismos de forma que su utilidad prctica fuera mayor.
Esta circunstancia del dficit de elaboracin prctica es una de las que ms influye,
segn el punto de vista que aqu se expone, en la falta de utilidad y de impacto de las
evaluaciones realizadas. En un contexto en el que no existe cultura de evaluacin,
probablemente sea muy difcil que los potenciales destinatarios de dicha evaluacin sean
capaces de hacer dicha traduccin o elaboracin prctica por su cuenta, no por falta de
capacidad, sino por falta de costumbre, mtodo y, seguramente, tambin tiempo. Pretender
que los responsables polticos y tcnicos de un plan de igualdad -teniendo en cuenta todas
las unidades gubernamentales implicadas- hagan por s solos dicha traduccin es algo, al
menos, ingenuo. Esto se agrava ms an si se piensa que otros potenciales destinatarios de
la evaluacin de los planes deben ser el propio movimiento de mujeres, otros niveles
gubernamentales y hasta la propia ciudadana.
Para que se d un buen proceso de comunicacin y difusin tienen que darse los dos
pasos descritos: que el informe sea completo y que se difunda bien. Por lo general, todas las
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En general, los informes tienden a ser incompletos, aunque varan enormemente desde
los ms completos y exhaustivos, tanto en los procedimientos y la metodologa de
evaluacin como en las valoraciones y conclusiones, como es el caso vasco, a los ms
parcos, como es el caso madrileo, en el que se ofrecen directamente los resultados del
estudio sin ofrecer ninguna valoracin ni explicar nada sobre los procedimientos empleados
en el mismo. Adems de no desarrollar normalmente conclusiones generales, valoraciones
y, especialmente, recomendaciones, tampoco, salvo en alguna excepcin, son muy
explcitos respecto a la metodologa y al proceso seguido. De las experiencias internas
mixtas, ya se ha dicho que el Pas Vasco es la que produce informes ms completos (la
nica experiencia que ofrece informacin no slo de los resultados sino tambin del propio
proceso de evaluacin) y que mejor difusin tiene. En el caso cataln el informe es bastante
completo y, sin embargo, su difusin no parece haber sido muy alta. Justo al contrario que
la evaluacin del II Plan central, en la que se publica un resumen del estudio muy
incompleto. De las experiencias externas, la andaluza y la canaria son las que parecen estar
ms equilibradas respecto a informes ms o menos completos (en el caso canario las
limitaciones reflejadas en el informe son las que se dieron en el proceso de evaluacin, y en
el caso andaluz, se hace un buen resumen aunque sea pequeo aunque no refleje toda la
riqueza del proceso), y un mnimo proceso de difusin (publicacin andaluza y jornadas
canarias). En los casos restantes existe un desequilibrio entre los dos extremos: hay dos
casos en los que los informes son ms o menos completos -Castilla-La Mancha y Galicia-
pero en los que el proceso de difusin posterior es prcticamente inexistente. En los otros
dos (Castilla y Len y Madrid), aunque el proceso de difusin es relativamente bueno, los
informes que se difunden son muy incompletos. En general, adems, no suelen haberse
identificado previamente los destinatarios del informe, por lo que los procesos de difusin
suelen ser incompletos.
19En algunos casos, se pueden consultar los informes en las oficinas del organismo de igualdad, pero no se
pueden reproducir. En otros, como es el caso del IM, las copias estn disponibles en la oficina
correspondiente, pero no lo estn en el Centro de Documentacin.
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hace por parte de las personas que tienen una responsabilidad tcnica o incluso, poltica. De
hecho, en ms de una Comunidad Autnoma hemos tenido problemas para obtener copias a
efectos de esta investigacin (que iba avalada por una universidad, en la que se aseguraba
que no se iban a utilizar los datos ms que en un anlisis general para la investigacin, y en
la que se deca que el objeto de la investigacin eran los procesos de evaluacin y no los
resultados obtenidos en los mismos). Lo curioso es que no parece existir un criterio comn
respecto al posible acceso a los informes de evaluacin. Como ancdota ilustradora de esta
falta de criterios a la que nos referimos, mientras en una comunidad autnoma tuvimos que
avalar nuestra peticin de informacin con la garanta de la Universidad Complutense, en
otra acabaron enviando la copia del informe a la direccin particular de la investigadora,
despus de muchos meses de espera y probablemente por temor a que la va oficial no
fuera la adecuada.
Por ltimo, se seala aqu un factor que afecta de forma muy directa a los procesos de
evaluacin. En trminos generales, se han dedicado pocos recursos a la segunda generacin
de evaluaciones de los planes de igualdad. En el captulo quinto se realiza un anlisis de los
recursos invertidos en cada una de las once experiencias de evaluacin, y, teniendo en
cuenta dicho anlisis, se puede llamar la atencin sobre las siguientes circunstancias:
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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Rioja. Al ser muy diferentes entre s en presupuestos y estructura, tambin deben serlo
respecto a los recursos invertidos en la evaluacin.
- Respecto a los datos obtenidos, los gastos directos, los recursos empleados, en
trminos generales, han sido muy bajos: de las seis evaluaciones externas, slo hay dos
(Andaluca y Madrid) que hayan superado algo ms de los cinco millones de pesetas. Esto
si lo consideramos en trminos absolutos es poco, pero es mucho menos si lo hacemos en
trminos relativos. Como ya se indicaba en el captulo quinto aunque los gastos directos
puedan parecer altos, como es en el caso de Andaluca, no lo son en trminos relativos.
Teniendo en cuenta la evaluacin andaluza, que es la ms cara, (estudio para tres aos y
que inclua un estudio sobre la situacin social de la mujer andaluza, y que cost cincuenta
y seis millones aproximadamente), con mucha diferencia respecto a las dems, el monto
empleado representa slo el 0,07% del presupuesto total del Plan y el 0,97% del
presupuesto del Instituto Andaluz de la Mujer en los tres aos de vigencia del Plan.
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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Los dos puntos primeros han sido analizados como factores inherentes a los procesos
de evaluacin ya que forman parte de dichos procesos, aunque justamente creemos que son
los factores que condicionan de una forma ms directa la utilidad y la utilizacin posterior
de las evaluaciones.
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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Por lo tanto, lo que queda por analizar relacionado con la utilizacin de las
evaluaciones es el impacto de los resultados y los procesos de evaluacin en las polticas
y en los organismos de igualdad. Una primera cuestin es que resulta necesario
diferenciar entre el impacto de los resultados de la evaluacin y el impacto que pueden
generar los propios procesos de evaluacin. En general, el impacto de los resultados es ms
bajo que el impacto de los procesos en esta segunda generacin de evaluaciones.
El poco uso instrumental de los resultados de las evaluaciones (que se haya hecho
algo, se haya tomado alguna accin o decisin, como consecuencia de dichos resultados) es
lgico si se tiene en cuenta el conjunto de cuestiones que han sido analizadas en puntos
anteriores: muchas veces se debe a un mal enfoque (pertinencia del contenido de la
evaluacin), unido, adems, a un mal aprovechamiento de la informacin recopilada (poca
elaboracin prctica y pobre comunicacin), que hace que la utilidad final para la toma de
decisiones sobre los planes haya sido muy baja.
20 En Galicia, aunque existan unas ciertas condiciones para este uso conceptual, dado el contenido de los
resultados de la evaluacin realizada, el estudio de evaluacin fue posteriormente muy poco utilizado, en
general, por parte de las responsables del organismo de igualdad que recibieron el informe de evaluacin (y
que haban cambiado respecto a quienes lo haban encargado).
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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Aunque el impacto de los procesos de evaluacin ha sido algo mayor, se debe, sobre
todo, al hecho de haber sido las primeras experiencias de evaluacin en la mayora de los
casos. Tambin creemos que la evaluacin podra tener mucho ms impacto si se
desarrollara la funcin de evaluacin en los organismos de igualdad de una forma ms
consciente y otorgndole la centralidad que requiere.
Captulo 9. Los factores que facilitan y dificultan la evaluacin de las polticas de igualdad de gnero
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PARTE IV: LA VALORACIN DE LA EVALUACIN. EL RETO DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
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Sin embargo, creemos que la sntesis de evaluaciones cumple una funcin muy
distinta a la de metaevaluacin, pero absolutamente complementaria y conveniente. En los
ltimos aos se ha visto como han aumentado las sntesis de investigaciones, los estudios
de meta-anlisis y tambin la sntesis de resultados de estudios de evaluacin,
especialmente en el mundo anglo-sajn (Cook, 1997: 31). De hecho, existe todo un
movimiento de reivindicacin de este tipo de estudios, ya que la racionalidad lo aconseja:
existen ya una buena cantidad de investigaciones y evaluaciones que pueden ser re-
analizadas y re-utilizadas, aprovechando las sinergias de unas y otras e incluso eliminando
los posibles sesgos de los estudios individuales. En definitiva, esta tendencia significa
reconocer que existe una buena cantidad de informacin ya generada que puede ser
utilizada en un anlisis secundario para dar nueva luz a los problemas a afrontar. En el caso
de la sntesis de evaluaciones se propone analizar conjuntamente los resultados de varias
evaluaciones de programas similares para poder llegar a conclusiones sobre la efectividad
de los programas (Cook, 1997: 36-37).
- Que las evaluaciones realizadas sean ms o menos homogneas, para que sus
resultados puedan ser sintetizados y comparados entre s. Las evaluaciones metaevaluadas
son experiencias completamente heterogneas entre s y cuyos resultados difcilmente
puede ser sintetizados en un cuerpo comn de criterios, variables y datos.
Esta es otra de las razones por las que creemos que puede ser especialmente til la
realizacin de metaevaluaciones como la que aqu se presenta. En cierto modo, se trata del
posible uso conceptual que de estas metaevaluaciones puede hacerse. Se trata de entender
mejor la funcin de evaluacin y el tipo de evaluaciones que pueden realizarse y es
conveniente realizar. De esta manera, se puede contribuir a un desarrollo ms pleno y
racional de dicha funcin de evaluacin, producindose ms y mejores estudios de
evaluacin que posteriormente podrn ser sintetizados.
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PARTE V: CONCLUSIONES
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CONCLUSIONES
2. De los dos componentes del anlisis de polticas pblicas descritos por Lasswell -
descriptivo y prescriptivo-, y que, aunque complementarios, han producido
tradiciones cientficas distintas policy making y policy analysis, la perspectiva
prescriptiva ha sido la ms trabajada en el campo concreto de la evaluacin. En
definitiva, cuando se han realizado estudios de evaluacin, se han hecho ms bien
evaluaciones con una intencin prescriptiva relacionada con la mejora la poltica
evaluada, ms que anlisis descriptivos de la fase de evaluacin de las polticas.
Esta tesis doctoral parti, precisamente, de dicha perspectiva descriptiva de
procesos de evaluacin para un caso concreto -las polticas pblicas de igualdad de
gnero en Espaa- incluyendo tambin el componente prescriptivo, ya que la
metaevaluacin se realiza con la intencin de prescribir mejoras en la funcin de
evaluacin que es objeto de estudio.
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PARTE V: CONCLUSIONES
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4. Desde aqu se propone una definicin de evaluacin que refleje tanto lo referido al
objeto como lo referido a los procedimientos, adems de incluir en el mismo
concepto de evaluacin tambin cuestiones referidas a las funciones de la misma.
Respecto al objeto, la evaluacin de polticas pblicas se ocupa de cualquier
intervencin social que pretenda abordar un problema pblico, bien sea
globalmente (polticas) o bien de forma particular a travs de proyectos, programas,
planes, medidas, servicios, materiales, etc. Como adems, las intervenciones
(polticas, programas, etc.) no son estticas y tienen un ciclo de vida, el objeto
puede ir desde su diseo hasta los impactos a largo plazo que puedan producir. En
lo que se refiere a los procedimientos, como la evaluacin pretende emitir juicios
sobre el valor y mrito del objeto (programas, polticas, etc.) evaluado, adems de
la recopilacin y el anlisis sistemtico de informacin, se realiza un enjuiciamiento
tambin sistemtico. Por ltimo, las funciones deben ser incluidas en la definicin
ya que la evaluacin no se hace en abstracto sino con la intencin de mejorar los
programas y polticas evaluadas, rendir cuentas y/o ejemplificar o ilustrar acciones
futuras. As, el sentido ltimo de la evaluacin es su utilidad para el proceso de
intervencin social. Esta utilidad debe ser concebida, adems, en dos sentidos. Por
una lado, la evaluacin debe ser capaz de generar una informacin til para el
programa o poltica que esta evaluando, es decir, la informacin ha de ser
pertinente al objeto evaluado y a su contexto determinado. Por otro, debe ser una
informacin con carcter prctico, es decir, debe estar dirigida a la accin,
proponiendo cursos de accin futura (que pueden ir desde modificaciones concretas
a continuar o terminar el programa o poltica evaluada).
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PARTE V: CONCLUSIONES
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PARTE V: CONCLUSIONES
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6.3. Por la propia naturaleza de la evaluacin, sta debe contar con un ltimo
nivel de anlisis y exposicin de los resultados que consiste en la traduccin de
los resultados de la evaluacin en recomendaciones. Estas recomendaciones son
sugerencias sobre posibles lneas de accin a seguir respecto al programa o
poltica evaluada, cambios propuestos en el programa o cosas a mantener en el
mismo o consejos para la mejora dirigidos a los patrocinadores, responsables y/o
profesionales del programa. Evidentemente, estas recomendaciones deben seguir
la secuencia lgica y sistemtica de los niveles de anlisis anteriores
(recopilacin, anlisis o interpretacin y enjuiciamiento).
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PARTE V: CONCLUSIONES
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PARTE V: CONCLUSIONES
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12. Respecto a los tipos de evaluacin, seleccionamos las cuatro tipologas bsicas
que nosotros consideramos clave para distinguir la naturaleza de la evaluacin.
Estas tipologas bsicas se construyen a partir de cuatro dimensiones. Segn el
papel que cumple la evaluacin, distinguimos entre evaluacin formativa -con la
intencin de ir modificando sobre la marcha el programa evaluado- y evaluacin
sumativa -con la intencin de hacer una recapitulacin y valoracin final al cabo
de un perodo de tiempo-. Segn el contenido o fase de la poltica o programa, se
puede realizar una evaluacin del diseo -cuyo objeto es el diseo o
conceptualizacin del programa-, de proceso -que se centra en el proceso de puesta
en prctica o ejecucin, y las cuestiones de gestin y funcionamiento de los
programas-, o de resultados -valora tanto los outputs o productos del programa, su
realizacin, cumplimiento y calidad, como los outcomes, efectos o impactos del
programa tanto sobre sus destinatarios o beneficiarios como a la comunidad en
general-. Segn el agente evaluador distinguimos entre evaluacin interna -la cual
se lleva a cabo por parte de los responsables o profesionales del programa o por una
unidad interna de la entidad que financia, planifica y/o ejecuta el programa, siendo
en realidad una (auto)evaluacin-, y evaluacin externa -se realiza por parte de
alguien ajeno al programa, y que no tiene nada que ver ni con su financiacin, ni
con su planificacin ni con su ejecucin-. Finalmente, segn el momento en el que
se evala existe la evaluacin ex-ante -que se realiza antes de que el programa se
ponga en marcha- y la evaluacin ex-postfacto -que se realiza una vez el programa
se ha puesto en marcha o ha terminado-.
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PARTE V: CONCLUSIONES
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15. En los ltimos aos se le ha prestado mucha atencin a las cuestiones ticas
relacionadas con la evaluacin. Esta preocupacin es paralela al reconocimiento del
carcter poltico de la evaluacin y, por lo tanto, al poder que sta puede tener y a la
necesidad de que el evaluador interacte en el contexto en el que debe intervenir.
Muchos de los ms recientes manuales en evaluacin de programas y polticas
contienen un captulo especfico en cuestiones ticas, y se han elaborado algunos
cdigos deontolgicos (Joint Committee y asociaciones americana, canadiense y
australasitica). Estos cdigos, adems de ser, a la vez, un indicador y un elemento
generador o provocador de una mayor consolidacin institucional y profesional de
la evaluacin y fomentar un sentido de pertenencia e identificacin entre los
profesionales, acotan y regulan la prctica profesional. Pero el aspecto ms
caracterstico de estos cdigos deontolgicos es que permiten la introduccin y
desarrollo de los temas ticos, que resultan clave en la prctica de la evaluacin. En
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PARTE V: CONCLUSIONES
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definitiva, se trata de orientar ante los conflictos y dilemas ticos que se van a
producir, inevitablemente, en cualquier situacin evaluativa.
16. Las polticas pblicas de igualdad de gnero se definen, en este trabajo, como el
conjunto de intenciones y decisiones, objetivos y medidas adoptadas por los
poderes pblicos en torno a la promocin de la situacin de la mujer y de la
igualdad de gnero entre mujeres y hombres. As, se incluyen todas las acciones
impulsadas por los poderes pblicos y que tienen por objetivo conseguir una mayor
igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, incidiendo sobre las
condiciones socio-econmicas y culturales que impiden y obstaculizan dicha
igualdad. Su origen se encuentra en la idea o el reconocimiento de que el Estado o
los poderes pblicos pueden y deben hacer algo para paliar las desigualdades de
gnero y la discriminacin de la mujer. Aunque las relaciones de las mujeres con
el Estado han sido casi siempre difciles y, de alguna forma, contradictorias, el
impulso esencial para que el tema de la desigualdad de gnero se convirtiera en una
cuestin pblica, entrara en la agenda de los poderes pblicos y se comenzaran a
formular medidas al respecto, se debe al movimiento feminista de segunda ola de
la dcada de los aos sesenta y la de los setenta.
19. Las polticas de igualdad de gnero en Espaa han tenido un rpido crecimiento
desde la creacin del Instituto de la Mujer (IM) central, a finales del ao 1983. El
rpido desarrollo del feminismo institucional en Espaa cristaliza en la creacin
generalizada de organismos de igualdad autonmicos, en los ltimos aos de la
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PARTE V: CONCLUSIONES
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dcada de los ochenta y los primeros de los noventa. Entre los factores que
configuran ese feminismo institucional y que son el marco institucional de las
polticas de igualdad, se identifican el tipo de organismo y la posicin en le
organigrama gubernamental de ducho organismo, concluyendo que el marco
institucional ms es el que consiste en:
22. El principal instrumento con el que se articulan las polticas objeto de estudio son
los planes de igualdad, que consisten en un conjunto de medidas y objetivos que
son aprobados por consejo de gobierno. Los planes fomentan potencialmente una
visin estratgica y de conjunto y tienen como principio subyacente la
transversalidad de la perspectiva de gnero, al menos tericamente; tambin se
identifican y analizan algunas de las debilidades de estos planes de igualdad, como
son el posible mimetismo en su elaboracin, su gran dependencia del poder de
persuasin de las femcratas que estn al frente de los organismos de igualdad que
los impulsan, y el peligro de quedarse en un plano meramente simblico y formal.
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PARTE V: CONCLUSIONES
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27. La metaevaluacin es, en realidad, una evaluacin que tiene por objeto de estudio,
en lugar de un programa o poltica pblica, la evaluacin de un programa o poltica.
Esto quiere decir que puede ser clasificada, como cualquier otra evaluacin y, por
lo tanto, es posible establecer una tipologa de (meta)evaluaciones basndose en
las mismas clasificaciones bsicas ya mencionadas: 1) Formativa o sumativa, segn
se trate de mejorar la evaluacin sobre la marcha o si se realiza una recapitulacin
de la globalidad de un proceso de evaluacin para rendir cuentas sobre el mismo o
mejorar otras evaluaciones subsiguientes.2) De diseo, proceso y/o resultados,
segn la metaevaluacin tenga por objeto de estudio el diseo de la evaluacin, su
proceso puesta en prctica (cmo se ha llevado la evaluacin a cabo), o sus
resultados (principalmente el informe, la comunicacin de resultados y su posterior
utilizacin). 3) Interna o externa, segn se haga por los propios agentes que han
realizado la evaluacin o por agentes ajenos a la misma, y 4) Exante o expostfacto
segn se realice antes o despus de que el estudio de evaluacin haya concluido.
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PARTE V: CONCLUSIONES
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en muchos casos, los procesos de evaluacin se han llevado a cabo con poca
inversin de recursos humanos en los mismos, en algunos casos porque la plantilla
del organismo es objetivamente muy pequea. En general, adems de una mayor
dedicacin, se necesita una mayor formacin tcnica en evaluacin de programas.
En lo que se refiere a las estructuras para la coordinacin de las evaluaciones,
parece haber estructuras ms adecuadas que otras para asegurar una evaluacin. Sin
nimo de establecer unas conclusiones definitivas, creemos que se pueden observar
las siguientes tendencias:
2) Las estructuras creadas ad-hoc para coordinar, impulsar, seguir y evaluar los
planes son ventajosas porque implican formalmente al resto de los
departamentos en una tarea en la que su aportacin de informacin va a ser
clave. Pero se corre el peligro de que queden en una mera estructura formal
adems de ser menos estables institucionalmente.
3) Las estructuras no especficas para los planes tienen, a veces, una fortaleza
institucional mayor que las estructuras ad-hoc (son incluso, ms
permanentes), pero tambin tienen otras funciones que cumplir, lo que puede
hacer que la funcin de evaluacin de los planes se diluya.
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PARTE V: CONCLUSIONES
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PARTE V: CONCLUSIONES
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40. Una de los criterios que se analizaron, referidos a la utilizacin de los procesos de
evaluacin fue el de la pertinencia y utilidad de la informacin producida por la
evaluacin. Para ello, se analiz y valor la globalidad y el alcance de la
informacin, as como el grado de elaboracin prctica, es decir, si la informacin
analizada se traduce en conclusiones, valoraciones y recomendaciones para la
mejora de los planes. En general, la informacin producida por las evaluaciones no
es demasiado completa o, por decirlo de otro modo, no contempla los planes de
forma global. La excepcin en este caso es el caso andaluz, aunque la globalidad
era mayor en el proyecto de evaluacin inicial que lo que luego realmente fue. Hay
tres casos Catalua, Galicia y Pas Vasco- en el que la informacin es completa
dentro de un tipo de evaluacin (outputs). El alcance de la informacin es algo
mejor, aunque es muy heterogneo segn los casos. Finalmente, el grado de
elaboracin prctica es muy bajo, siendo prcticamente inexistente en muchos de
los casos. Como indicador de este bajo grado de elaboracin prctica, podemos
mencionar el hecho de que ni un solo informe de los consultados contiene unas
recomendaciones claras que orienten la mejora de los planes evaluados. Aqu, de
nuevo, la excepcin es la evaluacin del plan vasco ya que, aunque sin
recomendaciones, en las memorias anuales hay una parte importante de
conclusiones que, adems, incluyen conclusiones sobre el propio proceso de
evaluacin y no exclusivamente sobre los resultados.
41. Respecto a la comunicacin de los resultados, los informes suelen ser bastante
incompletos, aunque varan enormemente desde los ms exhaustivos, tanto en los
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PARTE V: CONCLUSIONES
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42. El impacto de las evaluaciones no slo se analiz respecto al uso que se ha hecho
de los resultados de la evaluacin, sino tambin a los usos de los procesos de
evaluacin, sirviendo stos para introducir una cultura y una metodologa de
evaluacin y para generar una mayor comprensin de la intervencin pblica en
general adems de una mayor conciencia sobre cmo se abordan los problemas
pblicos. De esta manera, concluimos sobre los siguientes tres aspectos:
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PARTE V: CONCLUSIONES
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3) Las acciones que se llevan a cabo como resultado de la evaluacin. Este tipo
de uso instrumental se ha dado, creemos, en menor medida de lo que habra
podido darse si los estudios de evaluacin hubieran estado orientados a una
verdadera utilizacin de los mismos. En muchos casos, las acciones tomadas como
consecuencia de la evaluacin, tienen ms que ver con la propia estructuracin del
plan (concretar ms las acciones, asignarles una delimitacin temporal y unos
responsables concretos para su ejecucin) y con su posterior evaluacin (adquirir
compromisos, aunque generales, respecto a la misma en los subsiguientes planes),
que con la modificacin de contenidos o estrategias, tanto en un plano global (por
ejemplo, dar ms peso a un tipo de acciones que a otras) como en uno concreto de
cada actuacin (modificando cualquier aspecto de cada actuacin o actividad a
realizar).
43. En general, se aprecia que el discurso sobre la evaluacin por parte de las
responsables polticas de los organismos de igualdad no es un discurso
previamente construido. Esto es lgico si se tiene en cuenta que la prctica
evaluativa es muy novedosa y que, adems, no existe cultura de evaluacin ni
referencias tericas o prcticas en torno a las polticas de igualdad y, por lo general,
ni siquiera tampoco en el entorno institucional de las administraciones pblicas
espaolas. En este caso, el discurso sobre su evaluacin est inextricablemente
ligado al de las polticas de igualdad de gnero y ste, a travs de los objetivos y
estrategias de dichas polticas, a los conceptos de acciones positivas, perspectiva de
gnero, transversalidad de las polticas, etc. De hecho, en muchos casos, la falta de
discurso elaborado sobre evaluacin se suple con uno sobre las polticas que se
pretenden evaluar. Otra conclusin general del anlisis realizado es que no se
puede hablar de un discurso comn o monoltico ante la evaluacin. Sin
embargo s se pueden encontrar algunas ideas comunes y tendencias en los
posicionamientos y, tambin, algunas diferencias discursivas que pueden ser
categorizadas, de forma general, en cinco polos o factores: 1) Las responsables en
cuyo organismo se ha hecho evaluacin y ellas han tenido implicacin en ello vs.
las responsables en cuyo organismo no se ha hecho evaluacin o ellas no han tenido
implicacin en ello, 2) Las responsables con ms tiempo en el cargo vs. las que
llevan menos tiempo en l, 3) Las responsables que tienen un pasado y/o feminista
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PARTE V: CONCLUSIONES
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44. Entre las ideas asociadas a la evaluacin y las actitudes ante la misma nos
encontramos algunas ideas generalizables al discurso de todas las responsables
como, por ejemplo, que la evaluacin de las polticas de igualdad de gnero es algo
propio de los organismos de igualdad. Existe tambin una cierta tendencia general a
considerar la evaluacin como algo tcnico, que debe centrarse en los resultados y
que debe ser sobre todo cuantitativa. Entre las ideas asociadas que generan mayores
diferencias discursivas destacamos la existencia de ciertas expectativas mgicas
sobre evaluacin (la evaluacin lo soluciona todo), especialmente si en los
organismos de igualdad no se tiene experiencia evaluadora (a mayor experiencia y a
mayor implicacin de la responsable poltica en la evaluacin, visin ms realista y
ajustada de los procesos evaluativos).
46. El discurso de las responsables denota muy poca claridad respecto a QU se quiere
evaluar. En general, las responsables apelan a la falta y a la necesidad de
indicadores preestablecidos, pero no sealan cules. Al no existir, en la mayora
de los casos, una reflexin previa sobre qu se debe evaluar, se suple esta carencia
apelando a criterios metodolgicos o tcnicos, pasando a hablar de instrumentos
para recopilar la informacin. Y otro fenmeno que ocurre al referirse a los
contenidos de la evaluacin es que existe la tendencia a confundir la necesidad de
datos sobre el problema de la igualdad con la informacin sobre los planes y cmo
se aborda dicho problema. En algunos casos, las responsables ms experimentadas
s parecen haber hecho una reflexin algo ms seria sobre el tipo de acciones que se
realizan en los planes, preguntndose sobre qu es y qu no es una accin positiva.
Pero, en general, cuestiones como el diseo de los planes, si stos son o no el
instrumento adecuado y si se consigue la perspectiva de gnero en el resto de las
polticas pblicas, no aparecen realmente como objeto de la evaluacin en el
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PARTE V: CONCLUSIONES
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47. Las responsables sealan una serie de dificultades a la hora de evaluar que
clasificamos en tres factores. Dificultades relacionadas 1) con la falta de cultura de
la evaluacin, 2) con la propia complejidad de los planes de igualdad y, 3) con la
transversalidad o concepcin de horizontalidad de las polticas de igualdad de
gnero. Curiosamente, casi todas las dificultades mencionadas no tienen que ver
con los procesos de evaluacin en s, sino con factores previos o en torno a la
misma (o bien falta de cultura o costumbre de hacer evaluacin, o bien dificultades
que provienen por los propios planes y polticas y no por su evaluacin).
48. Identificamos, en primer lugar, una serie de factores previos a los propios procesos
de evaluacin, pero que tienen influencia sobre los mismos, tanto negativa como
positiva. Estos factores tienen que ver, por ejemplo, con las caractersticas
especficas de las polticas de igualdad de gnero (por ejemplo, la existencia de los
planes como instrumento de poltica o la idea de polticas transversales y
horizontales) o con caractersticas de tipo institucional (por ejemplo, falta de cultura
y experiencia previa en evaluacin de programas o la fortaleza institucional relativa
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51. La primera hiptesis (existen una serie de factores que facilitan y dificultan la
evaluacin de las polticas de igualdad de gnero) se verifica, diferencindose
adems entre los factores previos que condicionan la evaluacin, los factores
inherentes a los propios procesos de evaluacin y que inciden de forma
determinante en el xito o fracaso de la misma, y algunos factores relativos al
impacto global de las evaluaciones, como son la relativa pertinencia y utilidad de
los procesos o la imposibilidad de realizar una sntesis de los resultados de las
evaluaciones.
52. La segunda hiptesis se confirma igualmente en todos los extremos planteados: las
evaluaciones ms eficaces son las que se plantean de una forma ms global,
planificndose desde un principio, con ayuda de agentes externos y fuerte
implicacin interna, con una mayor elaboracin o traduccin prctica, y con una
mejor comunicacin y publicidad de sus resultados.
53. Respecto a la tercera hiptesis, el grado de verificacin es menor que en las dos
anteriores, entre otras cosas, por las dificultades inherentes a la recopilacin de
informacin sobre el impacto de las evaluaciones. En cualquier caso, y dada la
informacin obtenida, la relacin entre las variables planteadas en la hiptesis
admite algunos matices. Siguiendo la conclusin n 50, podemos decir que se
confirma el hecho de que la propia existencia de procesos de evaluacin ha
contribuido a introducir una cierta cultura de evaluacin en los organismos de
igualdad, pero esta cultura no parece haberse extendido a otras unidades
administrativas. Tambin parece que las evaluaciones realizadas han generado una
relativa mejora de los sistemas de informacin en los organismos de igualdad y, en
algunos casos concretos, pero no en todos, una mayor conciencia y comprensin de
las polticas. Sin embargo, salvo algunas excepciones, las evaluaciones estudiadas
no han sido realmente tiles para los propios planes (para introducir mejoras en
ellos y rendir responsabilidades sobre los mismos).
Respecto a la evaluacin
53. La evaluacin debe ser evaluada y los evaluadores evaluados. Por eso es necesario
que se desarrolle el enfoque de la metaevaluacin en su acepcin ms concreta de
control de calidad de las evaluaciones. Aqu se abre una discusin sobre quines
deben o pueden ser los metaevaluadores y cules deben ser las instancias que
acrediten la calidad de las evaluaciones realizadas en las administraciones pblicas.
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PARTE V: CONCLUSIONES
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55. A pesar de que la prctica de la evaluacin va aumentado todava tiene que crecer
sustancialmente. Pero no slo hay que hacer ms evaluaciones sino que hay que
investigar ms sobre las mismas. Hay que saber traducir la prctica profesional de
la evaluacin en trminos cientficos y realizar anlisis e investigaciones que tengan
por objeto la funcin de la evaluacin en el sector pblico.
56. Hay que seguir profundizando en lo que se debe evaluar de las polticas de igualdad
de gnero. En nuestra opinin, en la actualidad sera prioritaria una evaluacin que
abordara los planes de igualdad como instrumento de poltica y su adecuacin a los
objetivos y estrategias de las polticas de igualdad de gnero. Tambin resulta
necesario la evaluacin de las estrategias planteadas (mainstreaming) y que incluya
una visin global sobre su diseo, su implantacin y puesta en prctica y sus
resultados.
57. Las polticas de igualdad de gnero y el feminismo institucional en Espaa han sido
estudiadas en el nivel central, pero menos en el autonmico y, sobre todo, en el
local. Es necesario realizar estudios de caso sobre cada una de las polticas de
igualdad autonmicas (slo se ha hecho de la poltica andaluza y, parcialmente, de
algunos aspectos de la vasca) y tambin, sobre todo, de las polticas y las
instituciones locales cuyo objetivo sea conseguir una mayor igualdad de gnero.
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BIBLIOGRAFA
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BIBLIOGRAFIA
Aguilar Villanueva, L. F., (Ed.). (1996). El estudio de las Polticas Pblicas. Coleccin
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526
ANEXO A
DOCUMENTACIN CONSULTADA
DOCUMENTACIN GENERAL
ARAGN
1. Plan de Accin Positiva para las mujeres en Aragn 94-96 (aprobado 21/11/94).
Documento fotocopiado. Diciembre de 1994
2. Plan de Accin Positiva para las mujeres en Aragn. Volumen I. Documento
fotocopiado. Junio 1994. Documento introductorio y general de justificacin del
Plan (concepto de accin positiva, planes, marco jurdico,, demografa y datos sobre
mujeres y recursos).
3. Acortando distancias. Memoria 1996 (Instituto Aragons de la Mujer)
4. La Mujer Aragonesa en cifras. 1997.
5. II Plan de Accin Positiva para las Mujeres en Aragn. Documento para el debate.
Junio de 1997.
6. II Plan de Accin Positiva para las Mujeres en Aragn. Publicacin. 64 pp.
7. Informe sobre el grado de cumplimiento del Plan de Accin Positiva para las
mujeres de Aragn. 1994-1996. Enero de 1997.
8. 2 Plan de Accin Positiva para las Mujeres en Aragn 1997-2000. Proceso de
elaboracin. Octubre 1997. Documento fotocopiado.
9. Ficha de evaluacin de las acciones del Plan de Accin Positiva para las mujeres en
Aragn 1994-96
CANARIAS
CASTILLA-LEN
CASTILLA-LA MANCHA
CATALUA
EXTREMADURA
GALICIA
MURCIA
LA RIOJA
PAS VASCO
1. Ley sobre creacin del Instituto Vasco de la Mujer. Publicacin bilinge (27 pp.)
2. (I) Plan de Accin Positiva para las mujeres en la Comunidad Autnoma de
Euskadi. 1991-1994. Publicacin bilinge (122pp. por 2)
3. Propuesta de Acuerdo por el que se aprueba el II Plan de Accion Positiva para las
mujeres en la Comunidad Autnoma de Euskadi (29/12/95).Fotocopia. 2pp.
4. II Plan de Accin Positiva para las mujeres en la Comunidad Autnoma de Euskadi.
Publicacin bilinge (158 pp. por 2)
5. II Plan de Accin Positiva para las mujeres en la Comunidad Autnoma de Euskadi:
CATEGORIAS. Documento interno. 113 pp. Emakunde y UPV (Dpto. de
Psicologa Social y metodologa de las Ciencias del Comportamiento).
6. II Plan de Accin Positiva para las mujeres en la Comunidad Autnoma de Euskadi:
ACCIONES E INDICADORES DE EVALUACION. Documento interno. 1O2 pp.
Emakunde y UPV (Dpto. de Psicologa Social y metodologa de las Ciencias del
Comportamiento).
7. INSTRUMENTOS DE EVALUACION DEL II P.A.P.M.E. (II Plan de Accin
Positiva para las mujeres en la Comunidad Autnoma de Euskadi). Documento que
recoge los instrumentos de evaluacin de las 7 categoras. Emakunde y UPV (Dpto.
de Psicologa Social y metodologa de las Ciencias del Comportamiento).
8. Memoria de actuacin de los Poderes Pblicos en 1997 en ejecucin del II Plan de
Accin Positiva para las mujeres en la Comunidad Autnoma de Euskadi.
Documento interno. 121 pp. Emakunde y UPV (Dpto. de Psicologa Social y
metodologa de las Ciencias del Comportamiento.)
9. Memoria de actuacin de los Poderes Pblicos en 1996 en ejecucin del II Plan de
Accin Positiva para las mujeres en la Comunidad Autnoma de Euskadi. Borrador.
Documento interno. 159 pp. + Anexos (fichas) Emakunde .
10. Evaluacin del (I) Plan de Accin Positiva para las Mujeres en la Comunidad
Autnoma de Euskadi (1991-94). Documento interno. 138pp.
11. Emakunde. Instituto Vasco de la Mujer, PAPMES y Evaluacin. Comunicacin
presentada por Ana Alberdi al seminario sobre Evaluacin de Polticas de Igualdad
de Oportunidades entre Mujeres y Hombres, celebrado en Santander los das 29, 30
de junio y 1 de Julio de 1998, en el marco de los cursos organizados por la
Universidad Internacional Menndez Pelayo.
VALENCIA