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Centro de Investigaciones Econmicas

CAPITULO 1:
Economa, principales conceptos
Versin revisada

Montevideo, 5 de enero de 2005

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 Indice

1.1 LA ECONOMA COMO CIENCIA: DEFINICIN Y OBJETO DE ESTUDIO .......................................... 3

1.2 LOS AGENTES ECONMICOS .................................................................................................... 7
1.2.1 Hogares o familias ................................................................................................................. 7
1.2.2 Empresas ................................................................................................................................ 8
1.2.3 Estado o sector pblico ....................................................................................................... 11
1.2.4 Sector externo....................................................................................................................... 13
1.3 ECONOMA POSITIVA Y ECONOMA NORMATIVA .................................................................... 13
1.4 ENFOQUES MICRO Y MACROECONMICO ............................................................................... 13
1.4.1 El enfoque microeconmico ................................................................................................. 14
1.4.2 El enfoque macroeconmico ................................................................................................ 14
1.5 MODELOS Y VARIABLES ........................................................................................................ 15
1.5.1 Modelo del flujo circular...................................................................................................... 16
1.5.2 Producto a nivel agregado ................................................................................................... 18
1.5.3 Ingreso y gasto agregados ................................................................................................... 19
1.5.4 Valor agregado .................................................................................................................... 20
1.5.5 Cmo se mide el PIB? ........................................................................................................ 20
1.5.6 Cmo es el PIB de Uruguay? ............................................................................................. 23
1.5.7 Crecimiento econmico........................................................................................................ 26
1.6 OFERTA Y DEMANDA AGREGADAS ........................................................................................ 28
1.6.1 Un flujo circular ms complejo............................................................................................ 28
1.6.2 La Contabilidad Nacional .................................................................................................... 30
1.6.3 La oferta agregada u oferta final ......................................................................................... 32
1.6.4 La demanda agregada o demanda final............................................................................... 33
1.7 CONCEPTOS CLAVE ............................................................................................................... 37
1.8 PREGUNTAS DE REPASO (OJO VAN EN CADA SECCIN, NO AL FINAL)..................................... 38
1.9 BIBLIOGRAFIA.................................................................................................................. 39

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 Captulo 1: Economa, principales conceptos
En este captulo se define la Economa como ciencia y se presentan los conceptos tericos
bsicos que permitirn lograr una mejor comprensin de los temas que se abordan en los
captulos posteriores.

1.1 La economa como ciencia: definicin y objeto de estudio

La Economa es una ciencia social que estudia el problema que enfrentan las sociedades al
tener que asignar recursos limitados para satisfacer fines mltiples.

Por qu es una ciencia social? Porque se ocupa de las decisiones que toman las personas
cuando viven en sociedad. Las decisiones de Robinson Crusoe aislado en su isla no le
interesan a la ciencia econmica, aunque indudablemente l asignaba recursos escasos para
satisfacer todas sus necesidades.

Por qu esto es un problema? Cuando las personas toman decisiones econmicas existe un
problema por dos razones bsicas: por un lado, las necesidades que intentan satisfacer no
tienen un lmite preciso y por otro lado, no cuentan con una cantidad ilimitada de recursos.

Las personas buscan satisfacer las necesidades propias y las de su familia para poder
sobrevivir y para tener una vida placentera. Entre ellas se encuentran las necesidades
bsicas o primarias, como la alimentacin o la salud, y tambin necesidades de tipo
secundario, que aumentan el bienestar. Las necesidades secundarias son muy variadas y, en
general, se asocian al bienestar espiritual; entre ellas se encuentra, por ejemplo, el deseo de
ir al cine, de escuchar msica, de asistir a un espectculo deportivo o de ir de vacaciones a
otro lugar. Estas necesidades cambian segn la poca, el pas, la educacin o la moda, son
culturales. Antiguamente, la vestimenta sola incluir como accesorio importante el
sombrero. Hoy en da, sin embargo, las personas no consideran necesario usar un sombrero
para salir a la calle. Antiguamente, para comunicarse con un amigo que estaba lejos, era
necesario escribirle una carta. Hoy en da es posible llamarlo por telfono o conectarse con
l a travs de Internet. Estos ejemplos ilustran la primer dificultad: las necesidades a
satisfacer no tienen un lmite preciso y cambian con el tiempo.

Por otra parte, las personas cuentan con una cantidad limitada de recursos en relacin a esas
mltiples necesidades. Permanentemente deben optar porque sus ingresos no les permiten
hacer todo lo que desearan: deciden comprar un pantaln nuevo o comprar un par de
zapatos; eligen ir a un espectculo deportivo o a un concierto de rock; compran un auto o
hacen un viaje, etc.

La decisin es difcil porque se trata de asignar recursos limitados a la satisfaccin de

necesidades infinitas. Ah est la segunda dificultad que enfrentan los individuos: la
escasez relativa de los recursos. Por eso a la ciencia econmica se le llama la ciencia de la
escasez.

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Se enfrentan los individuos ricos al problema econmico de la escasez? S, tambin tienen
este problema porque la escasez es relativa pues deviene de la disparidad entre los deseos
humanos y los recursos disponibles para satisfacerlos. Por ms que una persona disponga
de gran cantidad de recursos para la satisfaccin de sus necesidades, siempre deber optar
pues stas son ilimitadas. Adems de la satisfaccin de necesidades comunes, tendr deseos
de poseer diamantes de tamao cada vez mayor o de viajar a la luna, o de dominar una
compaa que le proporcione ms poder y ms dinero, etc.

En la medida en que las personas y los pases ms ricos dedican mayores ingresos y tiempo
al ocio, se van multiplicando sus necesidades secundarias en forma permanente. As, las
necesidades de las personas pueden ser consideradas como infinitas, no slo porque son
muy variadas, sino tambin porque la mayora de los individuos prefieren tener mucha
cantidad de un bien que les satisface antes que poca cantidad. Esta idea es uno de los
supuestos que la ciencia econmica adopta en cuanto a la racionalidad del comportamiento
de los individuos.

Cuando las personas adoptan decisiones econmicas son capaces de establecer un orden de
preferencias o prioridades. As, por ejemplo, saben si prefieren comprar una torta de
chocolate o una de frutilla. Esta idea es otro de los supuestos bsicos que adopta la
Economa: que el individuo toma decisiones de forma de lograr el mayor nivel de
satisfaccin posible. Mediante este supuesto se descarta la posibilidad de que el individuo
sea indeciso y que le resulte indiferente cualquier opcin.

En todos los casos las personas toman decisiones. Toma decisiones un empresario, cuando
resuelve qu productos va a ofrecer en el mercado, qu cantidad va a producir y qu
tecnologa va a utilizar. Tambin toma decisiones econmicas una persona cuando decide
en qu va a gastar sus ingresos, qu cantidad de cada producto va a adquirir, etc. Estas
decisiones se interrelacionan en los mercados a travs de la oferta y la demanda de bienes y
servicios.

La sociedad en su conjunto emplea sus recursos escasos para producir bienes y servicios
con el fin de satisfacer mltiples necesidades, mediante las opciones que realizan sus
miembros. Los recursos de una sociedad son, por ejemplo, los recursos energticos, los
trabajadores, las mquinas, etc. Con ellos la sociedad produce bienes y servicios (alimentos,
servicios de salud, de educacin, etc,) que se distribuyen entre sus miembros para atender
sus necesidades. Aunque las sociedades ms ricas ponen a disposicin de sus miembros una
cantidad mayor de bienes y servicios, el problema econmico de la escasez se mantiene ya
que los deseos de estas sociedades tambin son ilimitados en la medida en que las
necesidades secundarias se multiplican.

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 Recuadro 1.1:
Recursos o factores productivos

Recursos o factores: Son los medios bsicos que se utilizan para producir bienes y servicios.
En general se clasifican en tres grupos:
Trabajo: Es el tiempo y el esfuerzo que las personas dedican al proceso productivo. Depende
de las facultades fsicas e intelectuales de cada uno. La cantidad de trabajo se designa
generalmente con la letra L.
Capital: Son los bienes duraderos que contribuyen a la produccin de bienes y servicios.
Comprende las maquinarias y equipos, las construcciones y las existencias (stocks) de bienes
intermedios utilizados en el proceso productivo. La cantidad del factor capital se designa
generalmente con la letra K.
Tierra o Recursos naturales: Son los recursos que brinda la naturaleza en un pas
determinado; no son producidos por el hombre. Estos son la tierra, los minerales, los recursos
energticos, el agua, etc. Se designan generalmente con las letras RN.

Los recursos de que dispone una sociedad para la produccin determinan, en cierto grado,
los bienes que puede producir esa sociedad con mayor facilidad. Un pas con abundancia de
pasturas, como Uruguay, tendr muy buenas condiciones para producir ganado y productos
derivados de la ganadera. Por el contrario, un pas que no dispone de petrleo en su
subsuelo, no tiene las mejores condiciones para desarrollar la industria petroqumica.

Los bienes que utilizan las personas para satisfacer sus necesidades pueden obtenerse de
dos maneras, pagando un precio por ellos o en forma gratuita. Esa diferencia de acceso al
bien est determinada por su escasez. Cuando un bien es muy abundante, por ejemplo el
aire que se respira, se puede obtener sin pagar ningn precio por l. Estos bienes se llaman
bienes libres.

En cambio, cuando un bien es escaso y las personas lo requieren para cubrir sus
necesidades, deben pagar un precio por l. Estos bienes se denominan bienes econmicos.
El agua del ro, que no es potable, es un bien libre, pero el agua potable es un bien
econmico porque debemos pagar por ella.
La Economa se ocupa del estudio de los bienes econmicos y no se ocupa del estudio de
los bienes libres.
Diagrama 1.1

Recursos Bienes
limitados limitados Necesidades
ilimitadas

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 Recuadro 1.2:
Bienes

Bien: Es todo objeto material utilizado, directa o indirectamente, para satisfacer los deseos de
los seres humanos. Si los bienes no estn limitados en cantidad y no pertenecen a nadie en
particular son bienes libres. Si los bienes son escasos en cantidad en relacin con las
necesidades humanas y pueden ser apropiados, son bienes econmicos.
Los bienes econmicos pueden clasificarse de distinta forma. Segn se destinen en forma
directa o indirecta a la satisfaccin de necesidades, se clasifican en:
- Bienes de consumo: Se utilizan directamente en la satisfaccin de las necesidades de las
personas, como por ejemplo, aqullos comprados por una familia para la alimentacin de sus
miembros (pan, carne, verdura, arroz, etc.), los que adquieren para la higiene personal (jabn,
pasta de dientes, etc.), los electrodomsticos utilizados en la casa (heladera, cocina, lavarropa,
televisor, etc.). Algunos de los bienes de consumo son duraderos: permiten la satisfaccin de
las necesidades durante un perodo extenso de tiempo, porque pueden ser utilizados muchas
veces sin agotarse, como por ejemplo, un mueble, un televisor o un auto. En cambio, hay
bienes de consumo que satisfacen las necesidades slo durante un perodo corto, porque se
agotan cuando se utilizan, y por lo tanto, deben ser adquiridos frecuentemente para la
satisfaccin de las necesidades. Los alimentos son bienes de consumo no duradero.
- Bienes de capital: No son utilizados en forma directa en la satisfaccin de las necesidades
de las personas. Son los bienes que se utilizan para producir otros bienes, por ejemplo, las
mquinas que se usan en la produccin de alimentos, vestimenta o automviles. Existen
bienes que, por sus caractersticas intrnsecas, son siempre bienes de capital: una
motoniveladora, un tractor, un telar. Existen otros bienes que son de consumo o de capital
segn el uso que se les d: una camioneta comprada por una familia es un bien de consumo,
mientras que la misma camioneta comprada por un distribuidor es un bien de capital.

En los ltimos 50 aos se ha producido un cambio importante en los bienes que satisfacen
las necesidades de las personas. Cada vez ms se requieren ciertos bienes intangibles o
inmateriales, llamados servicios. El cambio tecnolgico y el aumento de los ingresos
inciden para que las personas consuman proporciones crecientes de estos bienes en
comparacin con los bienes materiales o tangibles. En la actualidad, cualquier persona de
ingresos medianos destina una parte importante de sus ingresos a pagar bienes intangibles o
servicios: electricidad, agua, telfono, televisin por cable, seguros, patentes, salud,
impuestos. Ms an, hace 50 60 aos el consumo de electricidad corresponda
bsicamente a lamparillas, radio, plancha y heladera. En la actualidad, la tarifa elctrica
incorpora el consumo derivado del televisor, el lavarropas, el lavavajillas, el aire
acondicionado, la computadora, el reproductor de videos. A su vez, las tarifas telefnicas
en la actualidad incorporan no slo el gasto por telefona fija sino el gasto en acceso a
Internet, los telfonos celulares y los servicios obtenidos por lnea telefnica: partidas de
nacimiento, por ejemplo.

Si bien las actividades de produccin de servicios no crean objetos materiales, su resultado

tambin es la satisfaccin de necesidades humanas en forma directa o indirecta. Hay
servicios que satisfacen necesidades bsicas en forma directa, como las clnicas que brindan
servicios de asistencia a la salud. Otros, por ejemplo, los centros de turismo termal

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satisfacen directamente necesidades de tiempo libre (ocio) o esparcimiento. Otros servicios
colaboran en la satisfaccin de necesidades, como los servicios que presta un distribuidor,
llevando productos desde la fbrica a los locales de venta al pblico.

Texto de apoyo
La paradoja del agua y los diamantes

Adam Smith en el siglo XVIII, denomin la paradoja del agua y los diamantes, a la
siguiente reflexin: cmo se explica que siendo el agua tan til para los seres humanos y
tan esencial para conservar la vida, sin embargo, es menospreciada y vendida
excesivamente barata? Contradictoriamente, los diamantes, cuya utilidad real para la vida
es nula y sirven nicamente en su condicin de joya, se venden a precios altsimos. El
razonamiento contina as: las personas pueden sobrevivir sin diamantes, pero si estuvieran
en medio del desierto durante tres das, valoraran un vaso de agua ms que todos los
diamantes del mundo. Lo que ocurre es que los diamantes tienen precios elevados debido a
una cierta utilidad (o satisfaccin) alta que se relaciona con su limitada existencia. La
utilidad del bien no es lo que explica sus precios sino que stos responden a la escasez.

No obstante, el hecho de que un bien sea escaso no asegura que tenga un precio alto. Un
cuadro pintado por un mal pintor puede ser sumamente escaso, digamos que una pieza
nica, pero ello no va a determinar que tenga un gran precio, si las personas no obtienen
satisfaccin de su contemplacin. Las dos condiciones, utilidad y escasez, contribuyen a la
explicacin de los diferentes precios que tienen los bienes.

1.2 Los agentes econmicos

La economa estudia las decisiones que adoptan en una sociedad ciertos agentes o
instituciones: los hogares, las empresas y el Estado. Tambin el sector externo (el resto del
mundo) es considerado como agente econmico en la medida en que se relaciona con los
otros agentes a travs de los mercados.

1.2.1 Hogares o familias

Los hogares o familias son considerados como unidades de consumo. Esto significa que
compran o demandan en el mercado de bienes y servicios todo lo necesario para cubrir sus
necesidades. Diariamente las familias toman decisiones de consumo: resuelven qu
cantidades de bienes o servicios van a comprar, sean ellos alimentos, salud o vacaciones.
Sus decisiones dependen, por un lado, del ingreso que tenga la familia para gastar (su
restriccin de presupuesto o restriccin presupuestaria) y de los precios vigentes de los
artculos de consumo. Por otro lado, sus decisiones de cunto comprar de cada bien
dependen de sus preferencias o gustos.

Se supone que las familias distribuyen el ingreso entre todos los consumos de la mejor
manera posible, dadas sus preferencias. As, en un ao determinado y con el nivel de

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precios vigente, dos familias con igual cantidad de recursos e igual cantidad de integrantes,
pueden elegir opciones de consumo muy diferentes. Mientras que una de ellas puede
decidir tomar vacaciones y alquilar una casa en la playa, la otra puede considerarlo
disparatado pues prefiere satisfacer otras necesidades que considera prioritarias, como
comprarse un auto. Sin embargo, al ao siguiente si hay un cambio de precios relativos,
aunque ambas familias mantengan las mismas preferencias, sus decisiones pueden ser otras.

La decisin ptima o de mayor eficiencia consiste en asignar los recursos disponibles de

forma de satisfacer al mximo las necesidades, teniendo en cuenta las preferencias.

1.2.2 Empresas

Las empresas son las unidades de produccin, organizan el proceso productivo para la
obtencin de bienes y servicios. Deciden qu cosas producir, cmo producir (en base a qu
tecnologa) y cunto producir. Para hacerlo, las empresas utilizan factores de produccin
(capital, trabajo y recursos naturales) combinados en ciertas proporciones determinadas por
la tecnologa que utiliza. Esa combinacin se denomina funcin de produccin.

Recuadro 1.3:
La funcin de produccin

La funcin de produccin determina la cantidad mxima que se puede producir de un

determinado bien a partir de ciertas cantidades de factores utilizados en el proceso
productivo. La relacin entre el producto y los factores es directa, a medida que se utilizan
ms factores se obtiene ms producto. En trminos algebraicos, la funcin de produccin se
expresa como:

Qx = f (L, K, RN)

siendo:
Qx la cantidad producida del bien x
L, K y RN las cantidades de los factores productivos (ver Recuadro 1.1)

Los factores de produccin pueden combinarse de muchas maneras para producir una
misma cantidad. Una empresa alcanza la eficiencia tcnica si obtiene la mxima
produccin posible con determinadas cantidades de factores. La funcin de produccin
resume la informacin tcnica sobre las combinaciones de factores tcnicamente eficientes
que estn disponibles para la empresa. Sin embargo, las empresas van a tratar de minimizar
los costos de produccin, dados los precios de los factores productivos que utilizan. Cuando
se alcanza este resultado la empresa logra la eficiencia econmica.

A nivel de la economa en su conjunto, la posibilidad de expandir la produccin est

limitada por la disponibilidad de los recursos y el acceso a la tecnologa, los cuales en tanto
bienes econmicos son escasos.

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Se puede medir la eficiencia tcnica a nivel de la economa en su conjunto? Para
responder a esta pregunta se plantea un sencillo modelo que permite identificar las distintas
opciones de produccin y ubicar cules son las ms eficientes. Este modelo denominado
frontera de posibilidades de produccin (FPP), es un grfico que representa las
cantidades producidas en una economa a partir de los recursos disponibles. Se supone que
en esta economa se producen slo dos bienes, por ejemplo, alimentos y vestimenta.

Recuadro 1.4:
La frontera de posibilidades de produccin (FPP)

La frontera de posibilidades de produccin o frontera de posibilidades tecnolgicas define

todas las combinaciones de dos bienes que son alcanzables, dadas la dotacin de recursos y
la tecnologa disponibles para el pas. Los puntos sobre la FPP son puntos de ptimo
porque sealan la mxima produccin posible dada la dotacin de recursos.

La dotacin de recursos disponible define un conjunto de combinaciones posibles entre la

produccin de alimentos y de vestimenta. Para una dotacin determinada de recursos las
combinaciones posibles se ubican sobre la curva FPP. En un extremo, si todos los recursos
disponibles se dedican a producir alimentos, estaremos ubicados en el punto A en el
Diagrama 1.2. En el otro extremo, si todos los recursos se utilizan en la produccin de
vestimenta, nos ubicaremos en el punto V. Entre estos dos extremos, sobre la curva, se
encuentran todas las combinaciones posibles de ambos bienes que pueden producirse con
los recursos disponibles.

Diagrama 1.2

Frontera de Posibilidades de Produccin ( FPP)

Vestimenta Combinaciones
inalcanzables
V xP dada la dotacin
de recursos.
xQ Situaciones
deseables pero no
Combinaciones posibles
alcanzables dada la
dotacin de recursos pero
inferiores a situaciones
posibles y ms deseables

Alimentos
A

Si nos desplazamos a lo largo de la curva FPP en direccin al punto V estaremos

aumentando la cantidad producida de vestimenta para lo cual es necesario disminuir la
cantidad producida de alimentos. Lo inverso sucede si nos desplazamos a lo largo de la
curva en direccin al punto A. Sobre la FPP, cualquier intento de incrementar la produccin
de un bien necesariamente supone la renuncia a una determinada cantidad del otro. La

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cantidad de unidades de un bien que se dejan de producir para generar una unidad ms de
otro bien se denomina costo de oportunidad.

Recuadro 1.5:
Costo de oportunidad

El costo de oportunidad de un bien o servicio es la cantidad de otros bienes o servicios a la

que se debe renunciar para obtenerlo. Por ejemplo, el costo de oportunidad de leer un libro
es la cantidad de actividades que se podran hacer y se sacrifican cuando se decide leerlo.
Del mismo modo, el costo de oportunidad del capital es el rendimiento que se deja de
percibir en una inversin alternativa.

En el caso de la Frontera de Posibilidades de Produccin el costo de oportunidad es igual a

la cantidad de unidades de un bien que se dejan de producir para generar una unidad ms de
otro, dados los recursos existentes. As, por ejemplo, el costo de oportunidad de producir
ms alimentos es igual a la cantidad de vestimenta que se debe dejar de producir al
reasignar los factores productivos para aumentar la cantidad de alimentos.

El costo de oportunidad de producir una unidad ms de vestimenta es distinto segn las

unidades que se estn produciendo de este bien (es decir, depende del punto de la FPP en
que nos encontremos). Las diferencias en la relacin de unidades de uno y otro bien a lo
largo de la FPP explican su forma cncava.

Cuando la mayor parte de los factores productivos se destina a producir alimentos (cerca
del punto A), la FPP es muy empinada. Esto significa que por cada unidad de alimentos que
se deja de producir se aumenta la produccin de vestimenta en mucho ms que una unidad.
Esto se debe a que cerca del punto A los factores productivos ms aptos para producir
vestimenta se estaran utilizando en la produccin de alimentos y bastara una pequea
disminucin en la cantidad producida de alimentos para aumentar significativamente la
cantidad de vestimenta. Por ejemplo, si las costureras estuvieran dedicadas a producir
tallarines, su habilidad estara desaprovechada. En la medida en que aprovecharan mejor
sus aptitudes, dedicndose a producir vestidos y no tallarines, se lograra aumentar las
unidades de vestimenta en mayor proporcin que lo que disminuiran las unidades de
alimentos.

Lo contrario sucede en el otro extremo de la FPP (cerca del punto V): por cada unidad de
vestimenta que se deja de producir aumenta la produccin de alimentos en mucho ms de
una unidad. La FPP en este tramo se vuelve ms achatada (horizontal).

Cuando nos encontramos en el tramo intermedio de la FPP, donde se producen cantidades

similares de los dos tipos de bienes, los factores productivos estn asignados en forma ms
equilibrada. La cantidad que se debe sacrificar de cada bien para producir mayor cantidad
del otro se vuelve ms pareja.

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Los puntos sobre la FPP son puntos de eficiencia porque en ellos se est produciendo la
mxima cantidad posible con los recursos disponibles. Cualquier combinacin de alimentos
y vestimenta situada en el interior de la frontera (como el punto Q) supone ineficiencia,
puesto que sera posible ubicarse en un punto ms a la derecha y/o ms arriba que
permitira aumentar la produccin de al menos uno de los dos bienes, sin disminuir la
produccin del otro. Los puntos interiores son, por lo tanto, posibles pero no deseables, en
la medida en que representan combinaciones inferiores a las que se ubican sobre la FPP.

En cambio, las combinaciones que se ubican fuera de la FPP (como el punto P) seran
deseables pero no posibles, dado que los recursos disponibles no permiten alcanzarlas. Slo
es posible lograr esas combinaciones si un cambio tecnolgico desplaza la FPP hacia la
derecha.

1.2.3 Estado o sector pblico

Adems del sector privado (empresas) en las economas modernas acta el sector pblico.
El sector pblico disea e implementa polticas econmicas o polticas de gobierno,
establece regulaciones para el funcionamiento de las actividades econmicas, controla el
cumplimiento de dichas regulaciones y sanciona su incumplimiento. Las polticas que el
Estado implementa y las actividades que desarrolla tienden a ciertos objetivos principales
en relacin al funcionamiento general de la economa: el crecimiento econmico, la
estabilizacin de los precios, la disminucin del desempleo y la equidad en la distribucin
del ingreso. Tambin est entre sus cometidos el garantizar a los ciudadanos sus derechos
de propiedad y el usufructo del producto de sus esfuerzos econmicos.

El Estado tambin acta como agente econmico cuando consume bienes y servicios
(unidades de consumo pblicas) y, en muchos casos, cuando produce directamente bienes y
servicios (unidades de produccin pblicas).

En el mbito del derecho privado un individuo tiene asegurada su libertad por el hecho de
que puede hacer todo aquello que las normas no prohban. En cambio, en el mbito del
derecho pblico, el Estado slo puede hacer lo que las normas habilitan, lo cual contribuye
a asegurar la libertad de los individuos. En consecuencia, el sector pblico como agente
econmico, realiza algunas acciones similares a las del sector privado pero que estn
regidas por un marco jurdico diferente, mucho ms regulado.

Por qu el Estado regula las actividades econmicas que realiza el sector privado? Existen
varias razones para ello, derivadas de la existencia de imperfecciones o fallas del mercado.

Las fallas del mercado son situaciones o condiciones en las cuales los precios no dan
buenas seales a los consumidores (no reflejan adecuadamente sus preferencias) o a los
productores (no reflejan adecuadamente sus costos). Tradicionalmente se entenda que en
esos casos estaba justificada la produccin por parte del Estado de los bienes y servicios
que respondan a tales caractersticas. Actualmente se entiende que el Estado debe regular y
controlar tales situaciones, pero no necesariamente desarrollar las actividades por s mismo.

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Existen bsicamente tres tipos de fallas de mercado que justifican la regulacin pblica:
existencia de bienes pblicos, de externalidades y de monopolios naturales. Suelen
agregarse otros dos tipos de fallas: la informacin asimtrica y los mercados incompletos.

Bienes pblicos. Son bienes que pueden ser consumidos de manera indivisible por
toda la comunidad. Tienen la caracterstica de no poder excluir de su utilizacin a
las personas y que no resultan ms caros porque los utilice una persona ms. Por
ejemplo, la luz de un faro es un bien pblico. No puedo impedir que un barco se
beneficie de su seal aunque no pague impuestos para mantenerlo en
funcionamiento y tampoco resulta ms caro si la utilizan cien barcos en lugar de uno
solo.

Externalidades. Algunas actividades tienen efectos positivos o negativos sobre

terceros sin que los precios en los mercados reflejen los beneficios o perjuicios
ocasionados. En tales casos el Estado debe intervenir, al menos para sancionar a
quien perjudica a los dems. Existen externalidades cuando los costos o los
beneficios que corresponden a los agentes privados no son iguales a los costos o los
beneficios que corresponden a la sociedad en su conjunto. Es el caso de empresas
que contaminan un arroyo perjudicando a las familias que se encuentran aguas
abajo. En tal caso el Estado puede obligar a las empresas a reducir los efectos
contaminantes o puede cobrarles multas (o derechos de contaminacin).

Monopolios naturales. Existe un monopolio natural cuando en cierta actividad

una sola empresa produce a menor costo que si hubiera dos o ms empresas. Un
ejemplo de este tipo puede darse en la distribucin de electricidad, en el transporte
ferroviario o en un gasoducto. Si el monopolio natural se dedica a la produccin de
un bien que cubre necesidades primarias de la poblacin, por ejemplo, electricidad o
agua potable, es frecuente que esta actividad sea realizada o regulada por el sector
pblico porque tomar en cuenta el bienestar general de la poblacin y no solamente
la maximizacin de su ganancia.

Informacin asimtrica. Existen actividades donde las unidades de produccin

tienen mucha ms informacin que las unidades de consumo. En estos casos, el
Estado interviene para obligar a informar a las personas acerca de las caractersticas
de los bienes que estn comprando o los servicios que estn contratando, en
particular si esos bienes o servicios afectan necesidades primarias de las personas.
As, por ejemplo, es obligatorio declarar los ingredientes de los alimentos, informar
la fecha de vencimiento y cul es la empresa que los produce o que los importa.

Mercados incompletos. Son mercados en los cuales, aunque existan agentes

dispuestos a pagar por un bien o servicio, existen condiciones de incertidumbre o
riesgo que hacen que no se instalen empresas privadas para su produccin. Un caso
tpico en Uruguay son los seguros contra el granizo. En la medida en que es alta la
probabilidad de que caiga granizo, las empresas privadas no aseguran a los

12
 agricultores contra este fenmeno; slo lo hace el Banco de Seguros del Estado, que
es una institucin del sector pblico.

Existen otras razones por las cuales el Estado acta en la economa. Estas no son
meramente econmicas sino que responden a juicios de valor aceptados por la sociedad.
Ms all de las funciones centrales del Estado (justicia, defensa, seguridad) en todos los
pases del mundo el sector pblico presta ciertas funciones que por alguna razn la sociedad
considera que las hace mejor que el sector privado: es el caso de la educacin pblica o la
salud pblica. Por eso decimos que las economas modernas son economas mixtas, porque
participan en ellas tanto el sector privado como el sector pblico.

1.2.4 Sector externo

Los pases no estn aislados, tienen relaciones con el resto del mundo al que se denomina,
en forma genrica, sector externo. El sector externo produce parte de los bienes y servicios
que luego son ofrecidos dentro del pas a travs del comercio. A su vez, el sector externo
consume parte de los bienes y servicios que se elaboran dentro del pas.

1.3 Economa positiva y economa normativa

La realidad econmica puede abordarse desde un punto de vista positivo o normativo. La
economa positiva es aqulla que describe la realidad: realiza afirmaciones acerca de cmo
es o cmo podra ser el mundo. Trata de sealar qu condiciones pueden determinar que
sucedan ciertos fenmenos en el futuro. La economa positiva se puede validar o refutar
analizando la evidencia, por lo tanto es una disciplina cientfica.

La economa normativa es aqulla que indica cmo debera ser el mundo, realiza un juicio
de valor. Ofrece prescripciones acerca de lo que es deseable en base a juicios de valor. Por
tal motivo la economa normativa no se puede validar o refutar con informacin, porque los
juicios de valor tienen que ver con criterios ticos, ideolgicos o polticos que tienen las
personas.

El anlisis econmico forma parte de la economa positiva y en la medida en que no

incorpora juicios de valor se considera conocimiento cientfico.

1.4 Enfoques micro y macroeconmico

La Economa se divide en dos grandes campos que responden a distintos niveles de

anlisis: microeconoma y macroeconoma.

13
1.4.1 El enfoque microeconmico

El enfoque microeconmico analiza cmo actan las unidades econmicas y cmo se

relacionan en el mercado de bienes y servicios o en el mercado de factores. La
microeconoma estudia, por ejemplo, cmo se modifica la demanda de combustibles
cuando su precio aumenta a raz del incremento en el precio del barril de petrleo. Tambin
brinda respuestas a la interrogante de lo que puede suceder en los mercados de otros bienes
sustitutivos (como la electricidad o el gas natural) frente a ese aumento del precio del
petrleo.
Recuadro 1.6:
Microeconoma

La microeconoma es la rama de la teora econmica que analiza el comportamiento de las

unidades individuales tales como los consumidores, las empresas, y los mercados. Analiza
la conducta de los individuos en sus roles de consumidores y de productores, de
demandantes y de oferentes, y sus interrelaciones.

La primera percepcin que tiene una persona sobre los temas econmicos es
microeconmica. Cuando un nio recibe por primera vez una moneda de 10 pesos, y se
dirige a un quiosco a comprar golosinas, realiza su primera actividad econmica. Deber
elegir entre mltiples ofertas atractivas de golosinas de diferentes formas y colores que le
son ofrecidas desde tentadoras vitrinas, a determinados precios. Empezar preguntando al
quiosquero los precios de las golosinas que ms le gustan y mentalmente ir asignando sus
10 pesos. En ese momento sentir por primera vez, el dilema de querer obtener mltiples
bienes con recursos escasos. Se ha convertido en un consumidor, vive el conflicto entre lo
que desea tener y lo que puede comprar.

1.4.2 El enfoque macroeconmico

La macroeconoma estudia el comportamiento de la economa en su conjunto y de los

grandes agregados econmicos: el empleo global, el ingreso o renta nacional, la inversin,
el consumo, los precios, los salarios, etc.
En forma cotidiana, en los informativos, en las reuniones de trabajo o en las conversaciones
domsticas, se escuchan referencias a la marcha de la economa en general: referencias al
desempleo o a la inflacin. Estos conceptos tienen cierto nivel de abstraccin, no son tan
intuitivos como los de la microeconoma. El propsito de la macroeconoma es obtener una
visin simplificada de la economa en su conjunto, que permita conocer y actuar sobre el
nivel de la actividad econmica o de otros agregados de un determinado pas.

14
 Recuadro 1.7:
Macroeconoma

La macroeconoma se ocupa del estudio del funcionamiento de la economa en su conjunto.

Estudia fenmenos tales como la inflacin, el crecimiento econmico y el desempleo.
Responde interrogantes acerca de por qu hay expansiones y recesiones, por qu suben los
precios o el desempleo, cmo influye el dficit fiscal, etc.

En el campo de la macroeconoma se plantean distintas opciones a quienes deben tomar

decisiones a ese nivel. A veces es necesario elegir entre aumentar el crecimiento econmico
o lograr mayor equidad en la distribucin del ingreso, entre tener ms crecimiento o evitar
la contaminacin, entre aceptar un nivel de precios mayor o un mayor desempleo, etc.

Entre otras cosas, la macroeconoma permite la elaboracin de polticas para evitar que se
produzcan cambios bruscos en la produccin o en el empleo en ciertos perodos, aumentos
de los precios en otros, o procesos generalizados de endeudamiento de los agentes. En
cambio, la macroeconoma no busca explicar por qu en determinado ao se producen ms
o menos automviles o computadoras, ni por qu su precio aument o se redujo. De este
tipo de cuestiones se encarga la microeconoma.

Los dos enfoques, el micro y el macroeconmico no son excluyentes sino complementarios.

Existe una estrecha relacin entre ambos campos y de hecho, los efectos micro o
macroeconmicos de un determinado fenmeno son difciles de separar. Un ejemplo que
ilustra esta complementariedad es el establecimiento de un impuesto a la renta. El anlisis
macroeconmico se pregunta sobre las consecuencias que este impuesto puede tener sobre
el nivel de actividad. Para analizar esta cuestin, sin embargo, debe preguntarse cmo
afecta este impuesto las decisiones microeconmicas de los hogares en trminos de la
cantidad de bienes y servicios que desean consumir.

1.5 Modelos y variables

La economa analiza el comportamiento de los agentes y cmo se relacionan entre s a
travs de modelos. Los modelos son visiones simplificadas de la realidad econmica que
permiten analizar los grandes agregados o los comportamientos promedio de los agentes
econmicos. Estas simplificaciones permiten analizar aspectos especficos de una economa
para poder entender su comportamiento.

Existen dos formas bsicas de conocer una ciudad donde uno nunca ha estado. Una de ellas
es tomando una foto area, donde aparecern las calles, las casas, los rboles, las antenas,
los cables y los autos. Otra forma es mediante un plano donde estn dibujadas las lneas
esenciales que marcan las calles y las plazas. Si bien una fotografa es una reproduccin
ms exacta de la realidad, contiene demasiados elementos que generan confusin cuando
uno quiere identificar las calles para llegar a un cierto destino. En cambio, si bien el plano
no contiene todos los elementos de la realidad (es una simplificacin de la misma), resulta

15
mucho ms til para orientarse y seleccionar los caminos. Los modelos econmicos son los
planos que nos permiten conocer de manera ms simple y rpida cmo funciona la
economa.

Los modelos econmicos consisten en diagramas y ecuaciones que establecen relaciones

que reflejan lo que sucede en la realidad. Los modelos se basan en supuestos y toman en
cuenta slo los aspectos ms relevantes de la realidad.

Los modelos utilizan para representar la realidad un conjunto limitado de variables

econmicas. Se denomina variable econmica a todo lo que influye en las decisiones sobre
el qu, el cmo y el para quin de que se ocupa la economa o que describe los resultados
de esas decisiones. Su nombre deriva del hecho de que puede asumir distintos valores en
diferentes momentos del tiempo o en diferentes lugares. Por ejemplo, cualquiera de los
agregados macroeconmicos tales como inversin, consumo, ahorro, gasto, etc., es una
variable econmica.

1.5.1 Modelo del flujo circular

Cmo se relacionan los agentes econmicos?

El modelo del flujo circular de la economa permite observar cmo se relacionan dos tipos
de agentes: las unidades econmicas de consumo (hogares o familias) con las unidades
econmicas de produccin (empresas) en el mbito de dos mercados: el mercado de bienes
y servicios y el mercado de factores. Este modelo tambin relaciona las variables
produccin, ingreso y gasto.

Recuadro 1.8:
Modelo del flujo circular

El modelo de flujo circular es una representacin de las corrientes permanentes de

intercambios reales y monetarios que se generan entre las empresas y las familias.

16
 Diagrama 1.3

Diagrama simple del flujo circular de la economa

Gasto de las
Mercado de familias
Ingreso de Bienes y
las empresas Servicios

Bienes y servicios
Bienes y servicios comprados

) +
vendidos

Empresas Hogares
Factores de
produccin Factores de
demandados produccin
ofrecidos
Ingreso o
Mercado Renta de las
familias
Salarios, de
alquileres y factores
beneficios

Flujo real Flujo monetario

El mercado de bienes y servicios

En la parte superior del Diagrama 1.3, se representan las relaciones que se dan en el mercado
de bienes y servicios. En l las empresas venden lo que producen y las familias compran lo
que necesitan. Un ejemplo sencillo que permite entender cmo se relacionan los agentes
econmicos en el mercado es la famosa feria de Tristn Narvaja que funciona en Montevideo
todos los domingos. Suponiendo que todos los feriantes son tambin productores, ellos son
los agentes econmicos que deciden qu frutas, flores o verduras producir, con qu
tecnologa y en qu cantidad.

Cuando los feriantes ven que no logran vender la totalidad de la mercadera que llevaron al
mercado, es probable que decidan bajar el precio. Es comn ver en la feria carteles donde se
van tachando los precios y se muestra su tendencia a la baja a medida que se acerca la hora en

17
que finaliza la feria. Los consumidores, a su vez, atendiendo al dinero que tienen en su
monedero, a sus preferencias y a los precios, deciden qu productos comprar y en qu
cantidades.

La confluencia de las decisiones de estos dos grupos de agentes econmicos determina qu

productos se venden ese da en la feria, qu cantidad y a qu precios. Las decisiones de
productores y consumidores determinan cunto dinero llevan los primeros a su casa como
resultado de sus ventas (y cunta mercadera retorna porque no fue vendida), cunto gasto
realizan los compradores y cuntas frutas y verduras llevaron a sus casas. La suma de las
decisiones microeconmicas de los individuos determina el resultado de ese da de mercado
en la feria de Tristn Narvaja.

El mercado de factores

En la parte inferior del Diagrama 1.3, se observan las relaciones entre los distintos agentes en
el mercado de factores. Para realizar sus compras las familias deben poseer una cantidad de
dinero equivalente al gasto que realizan.

De dnde obtienen las familias sus ingresos para poder consumir? Las familias son las
propietarias de los factores de produccin (trabajo, capital y recursos naturales), que son
utilizados en la produccin de los bienes y servicios. Por lo tanto, las familias obtienen su
ingreso en el mercado de factores donde venden los servicios de los mismos. Ellas ofrecen el
uso de los factores en este mercado y a cambio de esto, reciben una retribucin. La
retribucin que proviene del trabajo es el salario, la que proviene del uso del capital es el
beneficio o inters y la del uso de la tierra se denomina renta. En el mercado de factores las
empresas son las que compran y las familias son las que venden y en l se determinan los
precios de los factores.

1.5.2 Producto a nivel agregado

A nivel agregado o global, la suma de las decisiones de todos los vendedores y compradores
del pas, determina el resultado macroeconmico del mercado global de bienes y servicios de
la economa. Siguiendo el diagrama, la lnea llena que va desde las empresas al mercado de
bienes y servicios representa la produccin o flujo real de bienes y servicios.

Supongamos que las empresas que se representan en el diagrama del flujo circular
producen slo bienes y servicios que se destinan a satisfacer necesidades de las familias.
Con este supuesto, al flujo real en la parte superior izquierda del diagrama, le corresponde
un flujo monetario que representa el pago que reciben las empresas en el mercado de bienes
y servicios finales por las ventas realizadas.

A nivel agregado, si suponemos que todos los bienes y servicios producidos son vendidos,
este flujo monetario representa lo que se denomina Producto Interno Bruto (PIB) de la
economa simple ilustrada en el diagrama. El PIB es el valor monetario de la suma de todos
los bienes y servicios producidos en esta economa.

18
 Diagrama 1.4
PIB

Mercado de
Bienes y
Servicios

)
Empresas

1.5.3 Ingreso y gasto agregados

Si observamos nuevamente el diagrama del flujo circular, podemos ver otras variables
importantes a nivel agregado. En primer lugar, en la parte inferior derecha del diagrama, el
Ingreso Nacional (Y) que tambin se denomina Renta Nacional. Dado que las familias son
propietarias de los factores de produccin, la retribucin obtenida en el mercado de factores
se distribuye hacia las familias como indica la lnea punteada.

Diagrama 1.5

Mercado de Gasto o consumo

Bienes y privado (C)
Servicios

+
Hogares

Mercado de Ingreso
factores Nacional (Y)

Las empresas pagan a las familias un valor monetario por el servicio de los factores. Esta
retribucin a los factores es el ingreso que reciben los hogares. A nivel agregado, en esta
economa simple, es indiferente medir el PIB o el valor del ingreso nacional porque ambos
valores son idnticos. El ingreso nacional est formado por la suma de todos los salarios,
rentas y beneficios percibidos por los hogares.

19
 Producto = Ingreso

PIB = Y (1)

En segundo lugar, el diagrama de circulacin permite ver el gasto de los agentes. Si

suponemos, para simplificar, que todo el ingreso de las familias es gastado en comprar bienes
y servicios en el mercado, el ingreso de los hogares es igual al Gasto o Consumo privado
(C).

Y=C (2)

PIB = C (3)

1.5.4 Valor agregado

El diagrama se completa, en la parte inferior izquierda, con la contribucin de los factores

al valor de produccin. La lnea punteada representa la retribucin pagada por las empresas
por el uso de los factores de produccin. Es igual a la suma de todos los pagos realizados a
los factores por concepto de salarios, alquileres o rentas e intereses o beneficios y se
denomina valor agregado. Este valor agregado es igual al PIB.

VA = PIB (4)

Diagrama 1.6

)
Empresas Salarios,
beneficios y
rentas

Mercado
de
VA factores

1.5.5 Cmo se mide el PIB?

En una economa verdadera, la medicin del PIB es ms complicada que la que surge a
partir del modelo de flujo circular descrito anteriormente. No slo existen en este caso
bienes finales que son directamente consumidos por las familias, sino tambin bienes
intermedios y bienes de capital que se utilizan por las empresas en el proceso productivo.
Por otra parte, no slo consumen las familias, sino tambin el Estado y no todos los bienes

20
producidos son consumidos en el mismo perodo, sino que algunos de ellos se acumulan en
stocks que sern utilizados en perodos posteriores. Adicionalmente, algunos bienes no se
consumen en el pas sino que se venden al sector externo (se exportan), del mismo modo
que algunos bienes que se consumen en el pas no se producen en ese espacio geogrfico
sino que se compran al sector externo (se importan).

El flujo de bienes y servicios que da lugar al PIB, implica un proceso productivo donde se
van encadenando los productos generados en distintos sectores. Por ejemplo, en la
produccin de una mesa con destino a los hogares, se recorren distintas etapas que van
desde la produccin de la madera (forestacin) hasta la produccin de muebles en la
carpintera, pasando por una serie de servicios, como el de transporte.

En una primera etapa, la madera en bruto es vendida al aserradero por un cierto valor,
supongamos $150, que corresponde a su valor de produccin. Los troncos de madera en
bruto son la materia prima o el consumo intermedio de la actividad econmica siguiente (el
aserradero).

Cunto vale la produccin del aserradero? El valor de lo que produce el aserradero se

obtiene multiplicando la cantidad de madera aserrada por su precio de venta. Si se producen
100 metros cbicos que se venden a $2 el metro cbico, el valor de produccin del
aserradero es de $200. Como vimos, este valor de produccin no se genera solamente en el
aserradero, ya que la madera en bruto tena un valor de produccin de $150 cuando entr al
aserradero para ser transformada en tablas. Este costo est incluido en el precio al que se
venden las tablas aserradas. Por lo tanto el valor que genera el aserradero como actividad
econmica es el valor de produccin de la madera aserrada menos el valor de produccin
de la madera en bruto. Esto es $200 menos $150, o sea, $50. Es decir, el valor que agrega el
aserradero es la diferencia entre su valor de venta y el valor del consumo intermedio.

Luego la madera aserrada es comprada por un carpintero para fabricar la mesa. Cunto
vale la produccin de esta nueva actividad (la del carpintero)? Se debe contar la cantidad de
mesas que produce y multiplicarla por el precio al cual las vende. Si fabric 10 mesas y las
vendi a $35, el valor de la produccin de la actividad realizada por el carpintero es de
$350. Sin embargo, el valor que agrega el carpintero es la diferencia entre el valor de
produccin de las mesas y el valor de las tablas aserradas (consumo intermedio). Esto es,
$350 menos $200, lo que da un valor de $150. Este es el valor agregado de la carpintera.

No debe confundirse entonces, el valor de la produccin de cada actividad con su valor

agregado, que es la resultante de restarle al valor de produccin el del consumo intermedio
(materias primas o bienes intermedios).

Si en la economa slo se fabricaran mesas a partir de los rboles plantados en el pas, el

PIB se medira por el valor de produccin de las mesas que se destinan al consumo final,
que es igual a la suma del valor agregado de cada una de las actividades involucradas,
como se muestra en el cuadro 1.1.

21
 Cuadro 1.1
Valor de produccin, PIB y valor agregado
En pesos
Etapa de Valor de Consumo Valor
la produccin produccin intermedio agregado
Plantacin de rboles 150 0 150
Aserraderos 200 150 50
Produccin de 350 150 200
bienes intermedios
Fabricacin de muebles 350 200 150
Produccin de 350 200 150
bienes finales
PIB 350

En la economa en su conjunto, para medir el PIB o Valor Agregado se contabiliza el valor

de produccin de todos los bienes y servicios producidos menos el consumo intermedio de
bienes utilizados en esa produccin. Esto es igual a la suma del valor de los factores
productivos (trabajo, capital, recursos naturales) utilizados en todas las actividades. Esta
definicin suele ser la ms utilizada.

Recuadro 1.9:
Producto Interno Bruto (PIB)

Qu es el Producto Interno Bruto o PIB de un pas? Es el valor monetario final de todos

los bienes y servicios generados por los factores de produccin localizados en ese pas
durante un perodo determinado.

La palabra PRODUCTO se refiere al valor generado por los factores de produccin, sin
tomar en cuenta el valor de las materias primas o los insumos intermedios incorporados en
los bienes y servicios producidos, a efectos de evitar duplicaciones en el total agregado. Es
equivalente al valor agregado por los factores de produccin en un perodo determinado.
La palabra INTERNO indica que se considera la produccin realizada dentro de las
fronteras del pas aunque los productores o las empresas sean extranjeros. Del mismo
modo, significa que no se tiene en cuenta la produccin realizada por factores de
produccin uruguayos en el exterior.
El calificativo de BRUTO se aade al producto interno para sealar que no se toma en
cuenta la prdida de valor (o depreciacin), que hayan sufrido los bienes de capital durante
el perodo de tiempo que se est considerando (por desgaste u obsolescencia, por ejemplo).
Si se tomara en cuenta la depreciacin se estara considerando el producto neto.

22
 Recuadro 1.10:
Valor bruto de produccin (VBP) y Valor Agregado bruto (VAB)

El valor bruto de produccin es el valor total de los bienes y servicios producidos en un

pas en un perodo de tiempo determinado.

El valor agregado bruto es el valor de los bienes y servicios producidos en dicho pas en
un perodo de tiempo, pero descontando el costo de los insumos utilizados en la
produccin.

En ambos casos, los valores son brutos porque no se toma en cuenta la prdida de valor o
depreciacin que sufren en el perodo considerado los bienes utilizados en la produccin.

1.5.6 Cmo es el PIB de Uruguay?

El PIB de Uruguay y su estructura

Segn las cifras preliminares del Banco Central del Uruguay (BCU), en el ao 2003 el PIB
alcanz un monto de $ 315.446 millones. Esta medida del PIB en pesos uruguayos (unidad
monetaria del pas), est expresada en pesos corrientes. Esto significa que las cantidades
de bienes y servicios producidos estn valoradas a los precios vigentes en 2003, perodo en
el cual se generaron esos bienes y servicios (perodo corriente).

23
Las actividades que se realizan en el pas pueden ser agrupadas en sectores econmicos y el
total del PIB puede ser descompuesto segn la contribucin que hace cada uno de ellos al
valor agregado bruto. La composicin por sectores del PIB uruguayo en el ao 2003 se
presenta en el Grfico 1.1.

Grfico 1.1
Estructura del PIB en 2003

12,4%

40,0%
18,0%

4,5%
3,3%
11,5%
10,3%

Sector Agropecuario, Pesca y Minera Indusria Manufacturera

Electricidad, Gas y Agua Construccin
Comercio, Restaurantes y Hoteles Establecimientos financieros y seguros
Otros servicios

Fuente: Elaborado con datos del BCU.

En 2003 el sector primario (que incluye las actividades agropecuarias, la pesca y la minera)
gener algo ms del 12% del PIB y la industria manufacturera fue responsable de un 18%
del total. El conjunto de actividades que componen el sector servicios representaron ms de
60% del PIB en ese ao. Entre ellas se destacan las actividades de comercio, restaurantes y
hoteles y los servicios financieros. Un conjunto muy variado de otros servicios (como las
actividades que realiza el gobierno, los servicios a empresas y los servicios culturales,
personales, etc.) representan un 40% del total.

24
 Cuadro 1.2
Evolucin de la estructura del PIB por sectores de actividad
(en porcentajes)

1983-1989 1990-1999 2000-2003

Sector Agropecuario y dems primarios 8,2 7,7 8,4
Industria Manufacturera 22,0 16,9 16,5
Construccin 4,8 5,0 4,5
Sector Servicios 65,0 70,3 70,6
Electricidad, Gas yAgua 3,0 4,1 4,3
Comercio, Restaurantes y Hoteles 15,1 12,8 12,0
Transportes y Comunicaciones 6,8 8,5 8,8
Establecimientos financieros y seguros 8,8 9,7 10,5
Bienes inmuebles 11,2 13,6 13,4
Servicios prestados a las empresas 2,1 2,3 2,2
Servicios del Gobierno General 8,6 9,1 9,1
Otros serv. comunales, sociales y personales 9,3 10,4 10,3
Total PIB 100 100 100
Fuente: Elaborado con datos del BCU

El PIB real o a precios constantes

Para considerar la evolucin del PIB a lo largo del tiempo es necesario medir la variacin
en las cantidades de bienes y servicios producidos. Esto requiere eliminar las variaciones
del PIB ocasionadas por cambios en los precios. Volviendo al ejemplo de las mesas,
supongamos que en 2002 se produjeron 100 mesas que se vendieron a $50 cada una y que
en 2003 se produjeron 80 mesas que se vendieron a $100 cada una. En el primer ao, el
valor de lo producido es $500, mientras que en el segundo ese valor es $ 800. Aunque el
valor aument, la cantidad producida es menor (80 contra 100). Si comparamos los valores
en uno y otro ao, llegaramos a la conclusin errada de que la produccin de 2003 es
mayor que en el ao anterior. Sin embargo, la poblacin tendr menos mesas disponibles en
este ltimo ao.

Cuando se desea saber si las actividades productivas del pas aumentaron o disminuyeron
en un perodo de tiempo es necesario medir el PIB a los precios vigentes en un determinado
ao. A esto se le llama valor del PIB a precios constantes.

Al igual que en el ejemplo de las mesas, entre 2000 y 2003 el PIB de Uruguay, pas de
$243.027 millones a $ 315.446 millones, como lo indica el Cuadro 1.3. En pesos corrientes es
evidente que aument. Sin embargo, ese incremento responde a subas en los precios y, por lo
tanto, esos valores no reflejan el crecimiento de las cantidades producidas de los distintos
bienes y servicios.

Para conocer la variacin real de la actividad productiva realizada en el ao es necesario

eliminar el efecto de los precios. Con ese fin, se valan los distintos componentes del PIB a
precios constantes correspondientes a un ao base, en este caso, 1983. Al hacerlo, se

25
comprueba que, contrariamente a lo que sugieren los valores a precios corrientes, el PIB de
2003 a precios constantes es menor que el de 2000.

Cuadro 1.3
PIB de Uruguay a precios corrientes y constantes
En millones de pesos

Aos PIB PIB

a precios corrientes a precios de 1983
2000 243.027 287
2001 247.211 277
2002 260.967 246
2003 315.446 253
Fuente: Elaborado con datos del BCU

Cuando el valor del PIB o de cualquier otra variable econmica est expresado en precios
del ao considerado (precios corrientes), se le denomina valor nominal y cuando est
expresado en precios constantes se le llama valor real. Para transformar una variable como
el producto, que se compone de mltiples bienes y servicios, de precios corrientes a precios
constantes, se utilizan Indices de precios.

Recuadro 1.11:
Indice de precios

Un ndice de precios es el cociente entre el valor monetario de un conjunto dado de bienes y

servicios en un perodo determinado (por ejemplo, 2003) y su valor monetario en un perodo
elegido como base (por ejemplo, 1983), multiplicado por 100.

Si en 2003 el valor del ndice de precios es mayor que 100, significa que los precios de ese
ao son mayores que los de 1983 (ao base). Por el contrario, si el valor del ndice de precios
en 2003 es menor que 100 eso implica que los precios de 2003 son menores que los de 1983.

1.5.7 Crecimiento econmico

El crecimiento de la actividad econmica se mide a travs de la variacin del PIB a precios

constantes o, lo que es lo mismo, a travs de la variacin del VAB a precios constantes.
Para determinar si hubo crecimiento econmico se considera si aument el PIB real, esto es,
si aument la cantidad fsica de bienes y servicios producidos en un perodo de tiempo dado.
Usualmente se calcula la tasa de variacin porcentual del PIB real como indicador de la
marcha de la economa del pas ao por ao.

26
 Recuadro 1.12:
Tasa de variacin porcentual

La tasa porcentual de variacin es una medida estadstica que muestra los aumentos o
disminuciones que experimenta una variable entre dos momentos diferentes del tiempo.

Se calcula como el cociente entre la variacin (diferencia) que registra el valor de una variable en
un perodo y el valor de esa misma variable al comienzo del perodo, multiplicado por 100. Si la
variable (por ejemplo, el PIB) est medida en precios constantes, el porcentaje obtenido es la tasa de
variacin real del PIB.

Algebraicamente si queremos calcular la tasa de variacin del PIB de 2003 con respecto al ao
anterior, tendremos:

PIB 2003 PIB 2002

tasav PIB = .100
PIB 2002

siendo tasav PIB la tasa de variacin porcentual del PIB

Puede suceder que la cantidad real de bienes aumente pero la poblacin crezca a una tasa
mayor, de modo que cada persona podra acceder a menos bienes. Por tal motivo, el
crecimiento tambin se evala mediante el PIB real per cpita, es decir, el PIB real dividido
por la cantidad de habitantes del pas. Esta variable da una medida de la cantidad de bienes
y servicios en relacin al tamao de la poblacin.

El PIB por habitante es tambin la medida adecuada para comparar la situacin de un pas
en relacin a los dems. Obviamente si los pases A y B tienen un PIB similar pero el pas
A tiene una poblacin que duplica a la de B, los habitantes de este ltimo estarn en
condiciones de satisfacer mejor sus necesidades porque tendrn acceso al doble de bienes y
servicios.

27
 Recuadro 1.13
Producto por habitante y Paridad de Poderes de Compra

Qu es el producto por habitante? El producto por habitante o producto per cpita, es el

cociente entre el PIB y el nmero de habitantes de un pas para un perodo determinado. El
producto por habitante es un indicador frecuentemente utilizado para medir la variacin de
la riqueza de una economa a lo largo del tiempo y, fundamentalmente, es empleado para
comparar la riqueza entre pases.

Para poder hacer estas comparaciones es necesario, en primer lugar, medir el PIB por
habitante de los diversos pases en una misma moneda. Se suele utilizar como moneda
comn el dlar americano. En segundo lugar, se deben realizar ciertos ajustes a las cifras de
los PIB en dlares, dado que una misma cantidad de esta moneda compra cantidades
diferentes de bienes en cada pas. En consecuencia, el valor del PIB por habitante en
dlares es ajustado para que refleje en todos los pases igual capacidad para comprar
bienes. A este ajuste se le denomina ajuste por Paridad de Poderes de Compra (PPC).

1.6 Oferta y demanda agregadas

1.6.1 Un flujo circular ms complejo

En una economa verdadera, las relaciones que se establecen entre los agentes no son tan
simples como las que surgen del modelo del flujo circular. Adems de las relaciones entre
empresas y familias, a travs de los mercados de bienes y servicios y de factores, existen
relaciones entre estos agentes y otros como el Estado, el sector externo y las instituciones
financieras. En el Diagrama 1.7 se agrega algo ms de complejidad al modelo del flujo
circular, esquematizando los principales flujos monetarios que se dan entre todos esos
agentes econmicos.

28
 Diagrama 1.7.
Diagrama complejo del flujo circular de la economa

Pagos de import. y export.

Mercado de
Consumo
Bienes y
Ingresos de Servicios
las empresas
Inversin Compras del Estado

)
Empresas
Dficit pblico
*
Impuestos
+
Hogares

Estado
Pagos a factores

&
Instit.
Financ. Ahorro privado

Mercado de
Ingreso o renta

Sector
externo factores
Pagos a factores de y
hacia el exterior

Los hogares

Los hogares, adems de vincularse con las empresas, se relacionan con el Estado a travs
del pago de impuestos. Algunos hogares no gastan todo su ingreso en la compra de bienes y
servicios y en el pago de impuestos, sino que ahorran una parte del mismo, mediante
depsitos u otros instrumentos ofrecidos por las instituciones financieras.

Las empresas

Las empresas no slo venden bienes y servicios a los hogares, sino tambin al Estado,
recibiendo a cambio un flujo monetario. Las empresas requieren fondos para financiar la
inversin que les permite producir bienes y servicios. Estos fondos los obtienen de las

29
instituciones financieras que intermedian entre el ahorro de las familias y las necesidades
de las empresas.

El sistema financiero

El sistema financiero est formado por instituciones que operan como intermediarios entre
los hogares que ahorran y las empresas que necesitan recursos monetarios para invertir y
producir bienes y servicios. Tambin el Estado necesita fondos para financiar sus dficits
cuando sus gastos superan a sus ingresos.

El Estado

El Estado o sector pblico obtiene sus ingresos a travs de la recaudacin de impuestos que
cobra a los hogares. Es tambin un demandante de bienes y servicios producidos por las
empresas.1

El sector externo

La economa nacional se relaciona con el resto del mundo (o sector externo) a travs de dos
flujos principales, uno real y uno monetario. El flujo real est compuesto por los bienes y
servicios importados o exportados. El flujo monetario est compuesto por los pagos y
cobros por concepto de exportaciones o importaciones. 2

1.6.2 La Contabilidad Nacional

Como se vio en el diagrama del flujo circular ms simple, el PIB es igual al ingreso total y al
gasto total:

PIB = Y (5)

De acuerdo a la versin del flujo circular representada en el Diagrama 1.7, el gasto total debe
incluir no slo el gasto de consumo de los hogares (C), sino tambin el gasto de inversin de
las empresas (I), el gasto del consumo del Estado (G) y el gasto neto del sector externo o
exportaciones netas (X - M). Debemos escribir, entonces:

PIB = C + I + G + X M (6)

Esta expresin se denomina identidad de la contabilidad nacional. Es una identidad porque

se cumple siempre, debido a la forma en que se definen las variables.

1
Suponemos, por ahora que el Estado no produce bienes y servicios, no contrata factores ni invierte ni
tampoco cobra impuestos a las empresas.
2
En esta versin del flujo circular se supone que las relaciones con el resto del mundo se limitan al
comercio de bienes y servicios.

30
 Texto de Apoyo
Identidades y ecuaciones

Identidad
Una identidad est formada por dos expresiones separadas por un smbolo de igual donde,
para cualquier valor de las variables, se cumple su igualdad.

Igualdad
En una ecuacin, en cambio, slo se cumple la igualdad para ciertos valores de la
expresin.

Ingreso disponible y ahorro

Con el ingreso (Y) que reciben, las familias pagan impuestos (T) al Estado. El monto que
pueden gastar depende, entonces, no slo de sus ingresos sino tambin de cunto pagan por
concepto de impuestos. Se define as el ingreso disponible (Yd), que es la porcin del
ingreso total que puede efectivamente ser gastada en consumo:

Yd = Y T (7)

Sin embargo, las familias no gastan todos sus ingresos en consumo, sino que tambin
ahorran. El ahorro (S) es aquella parte del ingreso disponible que las familias no gastan en
consumir en el perodo presente. Cuando las familias deciden ahorrar estn postergando su
consumo de hoy para consumir en el futuro.

S = Yd C (8)

La cantidad de ahorro de las familias depende del nivel de sus ingresos y de sus pautas
culturales en relacin al consumo. Hay familias (y hay pases) que tienden a gastar una
parte mayor de sus ingresos que otras, dado un mismo nivel de ingresos.

Sustituyendo Yd en la ecuacin (8):

S=YTC (9)

A su vez, como Y es igual al PIB, sustituyendo Y por la desagregacin del PIB se obtiene:

S=C+I+G+X-MTC (10)

Supongamos que estamos en una economa cerrada (sin relaciones con el exterior) y que G
= T, es decir que el Estado est en equilibrio (no tiene dficit ni supervit). Bajo estas
condiciones, el ahorro es igual a la inversin:

S=I (11)

31
De la ecuacin (10) se puede deducir tambin la relacin que existe entre los saldos o
balances del sector privado, del Estado y del sector externo. Reagrupando trminos se
obtiene:

(S I) + (T - G) = X M (12)

Balance Balance Balance

Privado del Gobierno Externo

Esta igualdad es meramente contable; no implica relaciones de causalidad entre los

balances o saldos de cada uno de estos agentes econmicos relevantes.

1.6.3 La oferta agregada u oferta final

En una economa abierta (es decir, que se relaciona con el resto del mundo), se define la
oferta agregada (tambin llamada oferta final) como la suma de todos los bienes y servicios
finales que se ofrecen en el pas, cualquiera sea su procedencia. Se distingue dentro de la
oferta agregada dos grandes componentes: los bienes y servicios producidos internamente
(el PIB) y los bienes y servicios importados (que designaremos con la letra M).

OA = PIB + M (13)

Recuadro 1.14:
Oferta agregada o final

La oferta agregada u oferta final es la suma de todos los bienes y servicios finales que se
producen o se importan en una economa en un determinado perodo.

Grfico 1.2
Estructura de la oferta agregada en Uruguay
(valores promedio 2000-2003)

17 %

83%

Producto Interno Bruto Importaciones

Fuente: Elaborado con datos del BCU

32
En los ltimos tres aos, los bienes y servicios producidos en Uruguay han representado, en
promedio, un 83% de la oferta agregada del pas.

1.6.4 La demanda agregada o demanda final

A nivel de la economa en su conjunto, tambin se puede definir una demanda agregada

(tambin llamada demanda final). Esta es la suma de todos los gastos que realizan los
agentes econmicos cuando adquieren bienes y servicios finales. La demanda agregada
tiene dos grandes componentes: la demanda interna (DI) que incluye todas las demandas de
los agentes radicados en el pas y las exportaciones (X) que son los bienes y servicios que
el sector externo le compra al pas. A su vez, la demanda interna est compuesta por el
consumo de los hogares o familias (C), por la formacin bruta de capital o inversin de las
empresas (I) y por el consumo o gasto del gobierno (G).

Consumo privado

El mayor componente de la demanda agregada es el consumo de las familias o los hogares,

tambin llamado consumo privado (C). Las familias compran bienes y servicios en
diferentes lugares (almacenes, supermercados, teatros, restaurantes, carpinteras, bancos,
etc.) independientemente de que sean producidos en el pas o importados. Los bienes y
servicios consumidos por las familias son bienes finales, es decir, que no se utilizan en la
produccin de ningn otro bien o servicio, sino que se destinan directamente a satisfacer las
necesidades de las personas.

Formacin bruta de capital o inversin

Un segundo componente de la demanda agregada es el que corresponde a la formacin

bruta de capital o inversin (I). Tanto las empresas como el sector pblico gastan (o
invierten) en adquirir maquinaria, en construir edificios, carreteras, etc., en hacer cultivos o
plantaciones, etc. Todos estos gastos no se destinan a satisfacer directamente necesidades
de ningn agente econmico, sino que se incorporan al proceso de produccin de bienes y
servicios. Sin embargo, a diferencia de las materias primas y de los insumos intermedios,
este tipo de bienes no se agota en un solo perodo de uso, sino que las empresas o el sector
pblico los utilizan en forma recurrente en el proceso productivo. La demanda de este tipo
de bienes tambin se considera una demanda final y, por lo tanto, integran la demanda
agregada.

Consumo o gasto pblico

Tambin el Gobierno demanda bienes y servicios en el mercado para poder desarrollar sus
actividades. Debe comprar papel para sus oficinas, alimentos para los comedores infantiles,
medicamentos para los hospitales pblicos, etc. El consumo o gasto del gobierno (G)
comprende nicamente los gastos corrientes realizados por el sector pblico, porque los
gastos de inversin se consideran como parte del componente anterior.

De manera que la demanda agregada est compuesta tambin por el gasto pblico:

33
 DI = C + I + G (12)

Exportaciones

Finalmente, el sector externo tambin demanda bienes y servicios del pas. La suma de las
compras que agentes econmicos del exterior realizan en el pas tambin es parte de la
demanda agregada. Cuando vienen turistas al pas o cuando se vende carne o automviles a
compradores del exterior, se estn exportando bienes o servicios. Estas exportaciones
representan la demanda externa que enfrenta el pas.

En definitiva, la demanda agregada de bienes y servicios se expresa como:

DA = C+I+G+X (15)

Recuadro 1.15:
Demanda agregada o final

La demanda agregada o final es la suma de los gastos de consumo (pblico y privado) de los
gastos de inversin y de las compras de bienes y servicios del sector externo.

En los tres ltimos aos, el consumo privado represent, en promedio, un 61% de la demanda
agregada en Uruguay. La demanda externa fue el componente que sigui en importancia,
siendo casi un 18% del total, como lo indica el Grfico 1.3.

Grfico 1.3
Estructura de la demanda agregada en Uruguay
(promedio 2000-2003)
17,6% 10,8%

10,6%

61,0%
Inversin Consumo privado Gasto Pblico Exportaciones

Fuente: con datos del BCU.

34
La oferta y la demanda agregada son iguales ex post. Esto significa que al final del perodo
todos los bienes y servicios producidos en el pas o importados fueron utilizados (o
demandados). Por lo tanto, se verifica la siguiente igualdad:

PIB + M = C + I + G + X (16)

Cuadro 1.4
Oferta y demanda agregada en Uruguay (2000-2002)
En millones de pesos constantes de 1983

2000 2001 2002* 2003*

Producto Interno Bruto 286,6 276,9 246,4 252,5
Importaciones 138,6 128,8 92,8 94,3
Oferta agregada o final 425,2 405,7 339,2 346,8
Inversin 43,8 39,9 26,1 32,7
Gasto Pblico 36,5 35,5 32,2 31,5
Consumo privado 238,4 233,6 194,2 192,3
Exportaciones 106,5 96,7 86,7 90,3
Demanda agregada o final 425,2 405,7 339,2 346,8
*Datos preliminares
Fuente : BCU

35
1.7 Conceptos clave
Necesidades
Escasez relativa
Preferencias
Factores productivos
Bienes libres y econmicos
Bienes de consumo y de capital
Fallas del mercado
Externalidades
Modelo del flujo circular
Bienes y servicios finales
Producto Interno Bruto
Ingreso Nacional
Consumo privado
Bienes y servicios intermedios
Valor agregado bruto
Precios corrientes y constantes
Valor nominal y real
Indices de precios
Producto por habitante
Oferta y demanda agregada
Importaciones
Consumo
Ahorro
Inversin
Exportaciones
Ingreso disponible

37
1.8 Preguntas de repaso (ojo van en cada seccin, no al final)
1) Cul es el objeto de estudio de la Economa?
2) Tienen ms necesidades las personas que viven en pases de altos ingresos o las
que viven en pases de bajos ingresos?
3) Cul es el dilema que enfrenta el consumidor?
4) Qu es un bien econmico?
5) Qu es un bien libre?
6) Qu son los factores productivos?
7) Qu es un bien de consumo duradero? Y uno no duradero?
8) Qu es un bien de capital?
9) Cules son las Unidades de Consumo y qu decisiones toman?
10) Cules son las Unidades de Produccin y qu decisiones toman?
11) Cul es la decisin ptima del consumidor?
12) Qu es la eficiencia tcnica?
13) Qu es la eficiencia econmica?
14) Pueden diferir la eficiencia tcnica y la econmica?
15) Qu es la frontera de posibilidades de produccin (FPP)?
16) Qu es el costo de oportunidad?
17) Por qu razones el Estado regula algunas actividades econmicas que realiza el
sector privado?
18) Cul es la diferencia entre economa positiva y economa normativa?
19) Cul es el objeto de estudio de la microeconoma?
20) Cul es el objeto de estudio de la macroeconoma?
21) Los enfoques micro y el macroeconmicos son excluyentes?
22) Qu es un modelo econmico?
23) Qu es una variable econmica?
24) Cules son los principales mercados del Modelo del flujo circular de la economa?
25) Qu es el flujo real?
26) Qu es el flujo nominal?
27) El PIB se mide a travs del valor bruto de la produccin?
28) Qu es el Consumo privado?
29) Cul es el sector productivo con mayor participacin en el PIB de Uruguay?
30) Qu quiere decir que el PIB est valuado a precios constantes de 1983?
31) Cmo se mide el crecimiento de la actividad econmica?
32) Qu papel juega la tecnologa en la FPP?
33) Qu es la funcin de produccin?
34) Qu es la oferta agregada y cuales son sus componentes en una economa abierta?
35) Qu origen tiene la oferta total que existe en un pas en un cierto momento?
36) Qu es la demanda agregada y cules son sus componentes en una economa
abierta?
37) Las familias gastan todos sus ingresos en el consumo?

38
1.9 BIBLIOGRAFIA
BERGARA, M. et al. (1999). Economa para no economistas. Montevideo, Departamento
de Economa. Facultad de Ciencias Sociales.

BEKER, V.; MOCHON, F. (1995). Economa. Elementos de micro y macroeconoma.

Madrid, Mac Graw Hill.

FISCHER, S.; DORNBUSCH, R. y SCHMALENSEE, R. (1990). Economa. 2 Edicin.

Mxico, Mc Graw Hill.

LARRAIN F. (2004) Macroeconoma: un enfoque prctico. Mxico, Pearson Educacin.

MANKIW, N.G. (2004). Principios de Economa. 3 Edicin. Madrid, Mc Graw Hill.

MANKIW, N.G. (1997). Macroeconoma. 3 Edicin. Madrid, Antoni Bosch.

SACHS, J.; LARRAIN, F. (1994). Macroeconoma en la economa global. Mxico,

Prentice Hall Hispanoamericana.

39
 cinve
Centro de Investigaciones Econmicas

CAPITULO 2:
Crecimiento durante el siglo XX
Versin revisada

Montevideo, 5 de enero de 2005

1
 Indice

2.1 EL CRECIMIENTO ECONMICO DE URUGUAY DURANTE EL SIGLO XX .......................... 3

2.1.1 Crecimiento lento o con fluctuaciones profundas? ...................................... 3
2.1.2 Crecimiento comparado: rezago relativo ...................................................... 7
2.2 QU DICE LA TEORA SOBRE LOS DETERMINANTES DEL CRECIMIENTO ECONMICO? 11
2.2.1 Qu es el crecimiento econmico? ............................................................. 11
2.2.2 Por qu se puede expandir la frontera de produccin? ............................. 12
2.2.3 Por qu crecen los pases? ......................................................................... 17
2.2.4 La evidencia emprica: determinantes prximos del crecimiento................ 19
2.2.5 Determinantes Finales del Crecimiento Econmico .................................... 26
2.3 CONCEPTOS CLAVE ................................................................................................. 28
2.4 RESUMEN ............................................................................................................... 28
2.5 PREGUNTAS ............................................................................................................ 30
2.6 BIBLIOGRAFA......................................................................................................... 31

2
 Captulo 2: Crecimiento durante el siglo XX
Entre los habitantes de Uruguay existe una percepcin generalizada de que el pas sufri un
fracaso econmico considerable en algn momento del siglo XX. Con frecuencia se cree
que en el pasado lejano las condiciones de vida en Uruguay eran mejores que en el
pasado cercano y en el presente. Se dice que Uruguay era la Suiza de Amrica, se habla
del pas de las vacas gordas y se aora una poca en la que todo funcionaba tan bien que
hasta el seleccionado de ftbol sala campen del mundo. Se afirma que despus el pas se
estanc y peor an, entr en una crisis que se ha extendido prcticamente a lo largo de toda
la segunda mitad del siglo XX. Es as? Esa percepcin es compatible con los datos duros
y puros que manejan los economistas?

Este captulo identifica los hechos sobre los que se asienta la percepcin del fracaso, al
tiempo que resume los principales argumentos que explican sus causas. En la primera
seccin se describen las principales caractersticas del desempeo econmico de Uruguay
durante el siglo XX. En la segunda, se presentan los conceptos principales relacionados con
la contabilidad del crecimiento y los resultados que arroja para Uruguay y otros pases. En
la tercera, se comenta la adecuacin de las teoras basadas en la acumulacin de factores
productivos a distintos pases y/o perodos. En la cuarta se analiza el papel de variables
como el cambio tecnolgico en la explicacin del crecimiento de economas como la
uruguaya. Finalmente en la ltima parte se introducen las corrientes explicativas sobre los
determinantes del crecimiento en pases en desarrollo donde variables tales como la
estabilidad macroeconmica, la calidad de las polticas, variables como la educacin juegan
un rol destacado. En esta seccin quedan planteados algunos de los temas que sern
desarrollados en los captulos siguientes.

2.1 El crecimiento econmico de Uruguay durante el siglo XX

2.1.1 Crecimiento lento o con fluctuaciones profundas?

Diversos indicadores sociales muestran que en los ltimos cincuenta aos las condiciones
de vida del promedio de la poblacin uruguaya no slo no empeoraron sino que mejoraron.
La mortalidad infantil se redujo de 55 a 18 por cada 1.000 nios nacidos vivos, la esperanza
de vida al nacer pas de 67 a 74 aos y el analfabetismo de las personas mayores de 15
aos descendi desde 6,7% a 2,4%. Sin embargo, el hecho de que, a mediados del siglo
XX, Uruguay dej de ser un pas de inmigracin para transformarse en uno de emigrantes
apunta en la direccin opuesta.

En el plano estrictamente econmico, los datos disponibles muestran que en la ltima mitad
del siglo hubo ms bienes y servicios disponibles que los que haba en 1950, como lo indica
el Grfico 2.1. Por qu existe, entonces, una visin tan negativa sobre la evolucin
econmica reciente?

3
 Grfico 2.1
PIB per cpita de la economa uruguaya: 1900-2003
ndice a precios constantes del ao 1913=100
300

250

200

150

100

50

0
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

Fuente: L. Brtola y Banco Central del Uruguay

A lo largo del siglo XX (ms precisamente, entre 1900 y 2003) el PIB por habitante (o per
cpita) de Uruguay creci, en promedio, un 1,4% por ao. Esto significa que, si bien hubo
aos en que la cantidad producida de bienes y servicios se redujo, en otros aos aument lo
suficiente como para compensar esas cadas y lograr que promedialmente el PIB per cpita
creciera, aunque a un ritmo relativamente lento. A ese ritmo se requieren aproximadamente
cincuenta aos para que el conjunto de bienes y servicios se duplique.

Este crecimiento promedio a lo largo de un perodo tan extenso, en realidad resume dos
realidades diferentes, como lo muestra el Grfico 2.1. En la primera mitad del siglo (entre
1900 y 1955), el PIB por habitante creci a una tasa anual promedio de 1,87%, pero
posteriormente (entre 1956 y 2003), slo se logr un aumento promedio de 0,84% anual.
Esto quiere decir que el ritmo de crecimiento se redujo a menos de la mitad del observado
en los primeros 55 aos del siglo XX.

Dicho de otra forma, aunque los uruguayos de hoy disfrutan de ms bienes y servicios que
sus antepasados, la velocidad a la cual stos han aumentado es mucho menor en la segunda
mitad del siglo XX que en la primera mitad. Si el PIB por habitante en los ltimos
cincuenta aos hubiera crecido al mismo ritmo que en 1900-1955, hoy se podra disfrutar
de casi 80% ms bienes y servicios. Ser este enlentecimiento en el ritmo de crecimiento
lo que explica la sensacin de fracaso que se asocia a la evolucin econmica del pas en la
segunda mitad del siglo? Para responder a esta pregunta es til observar con un poco ms
de detalle este ltimo perodo, representado en el Grfico 2.2.

4
 Recuadro 2.1:
Nmeros ndice y tasa de variacin

Indice del PIB. Para construir un ndice del PIB (o de cualquier otra variable) se divide el valor del
PIB (o de la variable) en cada ao entre su valor en un perodo que se toma como base y el resultado
se multiplica por 100. De este modo, el ndice toma el valor 100 para el perodo base y su valor en
cada ao refleja un valor comparable respecto a ese perodo base. Si en un ao determinado el valor
del ndice es mayor que 100 eso significa que el PIB es mayor que en el ao base.

A partir de los valores del ndice para distintos aos se puede calcular las tasas de variacin del PIB
ao a ao, como se explic en el Recuadro 1.12 del captulo 1).

En el grfico 2.1, para construir el Indice del PIB por habitante de Uruguay, se eligi como perodo
base el ao 1913 y el grfico muestra las variaciones del PIB con relacin a ese ao. Los valores del
ndice por debajo de 100 (sea antes o despus de 1913) sealan que para esos aos el PIB por
habitante era inferior al valor registrado en 1913. Por el contrario, los valores del ndice por arriba
de 100 (sea antes o despus de 1913) reflejan aos en los que el PIB por habitante era mayor que en
1913.

El grfico muestra que a largo plazo, el PIB por habitante creci en comparacin con el de 1913.
Esto implica que, en promedio, los habitantes de Uruguay disponen de ms bienes y servicios que
hace noventa aos.

Grfico 2.2
PIB per cpita de la economa uruguaya: 1955-2003
ndice a precios constantes del ao 1913=100

280

260

240

220

200

180

160

140

120

100
55
57
59
61
63
65
67
69
71
73
75
77
79
81
83
85
87
89
91
93
95
97
99
01
03
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20

Fuente: Datos de A. Maddison y preliminares del BCU para 2001-2003

5
La evolucin del PIB por habitante entre 1955 y 2003 muestra un primer perodo de ntido
deterioro econmico, en el cual la cantidad de bienes y servicios disponibles para la
poblacin se redujo. Este perodo se extendi aproximadamente hasta 1968 y refleja un
estancamiento de la produccin global que, comparada con el crecimiento de la poblacin
da como resultado una tendencia declinante del ingreso per cpita. Generalmente este
perodo se asocia con el agotamiento del modelo de crecimiento basado en la sustitucin de
importaciones que trataremos ms adelante en este libro.

A partir de entonces, la economa retom una senda de crecimiento cuyo ritmo se aceler a
lo largo de la dcada del setenta. Esta etapa se identifica con un modelo de crecimiento
basado en la promocin de exportaciones, que tambin trataremos ms adelante. Este
perodo de crecimiento se interrumpi abruptamente en 1982 inicindose un fuerte
retroceso, en el contexto de la aguda crisis de la deuda que afect a varios pases
latinoamericanos. La cada del PIB per cpita fue muy profunda y la recuperacin se inici
recin en 1985. Al igual que en la mayor parte de los pases latinoamericanos el resultado
de esta fuerte fluctuacin negativa fue una dcada perdida para el crecimiento, dado que
recin en 1991 se recuper el nivel previo a 1982.

En la dcada del noventa, la economa uruguaya volvi a crecer a un ritmo acelerado, sobre
la base de una conexin ms estrecha con los pases vecinos (en cierta medida vinculada al
MERCOSUR). Nuevamente el proceso se interrumpi en 1999 inicindose un retroceso
que se agudiz en 2002, en medio de una fuerte crisis regional que comenz a revertirse en
el ao siguiente. Esta nueva fluctuacin negativa ech por tierra buena parte del incremento
en el PIB per cpita logrado en la dcada del noventa.

En sntesis, observando la evolucin econmica uruguaya en el largo plazo se identifican

tres caractersticas bsicas: a) el PIB por habitante crece, pero a un ritmo lento, b) aunque
se logra un crecimiento importante en algunos perodos, ste no se sostiene en el tiempo y
en buena medida los avances se pierden al producirse profundas fluctuaciones1, c) las
distintas etapas que se observan en relacin al crecimiento estn vinculadas con cambios en
el contexto externo y en las polticas referidas a la insercin externa de la economa
uruguaya. Es importante destacar que la evolucin econmica de Uruguay no puede
calificarse como un proceso de estancamiento de largo plazo, como frecuentemente se
argumenta, sino que ms bien es el resultado de un estilo de crecimiento caracterizado por
perodos de impulsos seguidos por perodos de frenos a las expansiones previas, como ser
analizado en el captulo 3.

El retroceso en la dcada del sesenta y la incapacidad posterior para lograr un crecimiento

sostenido sin duda han incidido en esa percepcin de fracaso que mencionamos al
comienzo de este captulo. No obstante, otros elementos tambin inciden en este tema,
como veremos en la seccin siguiente.

1
Los ciclos econmicos y las fluctuaciones se tratan en el siguiente captulo.

6
2.1.2 Crecimiento comparado: rezago relativo

La dificultad para lograr un crecimiento sostenido no es el nico factor que explica la

visin negativa predominante en Uruguay. Un rasgo central que caracteriza el desempeo
econmico de largo plazo de Uruguay es que, cuando se compara con el de otros pases, su
crecimiento resulta dbil. El PIB por habitante, que era apenas inferior al promedio de los
de Blgica y Dinamarca a comienzos del siglo pasado, es ahora menos de la tercera parte de
ese promedio, como lo muestra el Grfico 2.3. 2 A pesar de que el producto por habitante
creci, Uruguay se alej de las economas industrializadas y algunos pases de la regin
se le acercaron en trminos de PIB por habitante. Algo similar sucedi con la economa
argentina. Esto significa que durante el siglo XX la economa uruguaya se rezag en
trminos relativos.

Grfico 2.3
PIB per cpita de Uruguay, Blgica y Dinamarca
En dlares constantes de 1990
25000

20000

Uruguay

15000 Dinamarca
Blgica

10000

5000

0
1900 2001

Fuente: Datos de A. Maddison

Entre 1900 y 2001 el PIB por habitante de Uruguay se multiplic por 3,4. Esto quiere decir
que, en promedio, cada habitante actual del pas tena en 2001 casi tres veces y media ms
ingresos (ms bienes y servicios) que quienes vivan en l cien aos antes.

Qu pas en los dems pases en ese mismo perodo? Luego de ms de un siglo, en

promedio, los habitantes del mundo tambin tienen en la actualidad ingresos ms altos que

2
Los datos que aparecen en el grfico 2.3, al igual que todos los que aparecen en este captulo comparando
distintos pases, estn expresados en dlares constantes corregidos por la Paridad de Poderes de Compra
(PPC). Como se seal en el recuadro 1.13 del captulo 1, este ajuste es imprescindible cuando se trata de
comparar entre pases.

7
sus bisabuelos y tatarabuelos. Entre 1900 y 2000 el PIB por habitante del mundo se
multiplic por 3,8. Ms trabajadores y capital y, sobre todo, innovaciones tecnolgicas y
nuevos conocimientos de mayor calidad, han llevado a que hoy se tenga un mayor acceso a
bienes y servicios que hace cien aos. Cmo evaluar la importancia del crecimiento
econmico que registra Uruguay a largo plazo? El Cuadro 2.1 permite comparar el
crecimiento de Uruguay con el de otros pases, ofreciendo una primera respuesta a esta
pregunta.

Cuadro 2.1
Crecimiento total del PIB por habitante: 1900-2001
En dlares de 1990
Pases Factor por el que se multiplica el PIB en el perodo
Argentina 3.0
Brasil 8.2
Chile 5.1
Colombia 5.2
Uruguay 3.4
Alemania 6.3
Estados Unidos 6.8
Francia 7.3
Reino Unido 4.5
Fuente: Datos de A. Maddison

El aumento del PIB por habitante de Uruguay luce escaso cuando se lo compara con el de
otros pases, especialmente si se tiene en cuenta que el punto de partida de algunos de ellos
es desde un nivel de riqueza superior.3 No slo los pases industrializados muestran un
crecimiento promedio mucho mayor que el de Uruguay, sino que lo mismo sucede con
otros pases latinoamericanos. A Uruguay parece costarle mucho lograr un ritmo de
crecimiento importante en el largo plazo y lo mismo le sucede a Argentina. Por el contrario,
Chile, Colombia o Brasil muestran un grado de dinamismo mucho mayor.

En el Grfico 2.3 se compara el PIB per cpita de Estados Unidos, Finlandia, Francia,
Italia, Japn y Uruguay en tres momentos distintos del tiempo: 1900, 1955 y 2001. A
principios del siglo XX, el PIB de Uruguay era el tercero de la muestra (superando a
Finlandia, Italia y Japn), y esta situacin no se modific sustancialmente al menos hasta
1955. Sin embargo, este panorama se revirti de manera notable en la segunda mitad del
siglo, ya que para el ao 2001 Uruguay tiene el PIB ms bajo de la muestra y por una
diferencia muy grande.

3
Como veremos en la seccin 2 de este captulo, existen razones que permiten pensar que los pases que han
alcanzado menores niveles de ingreso por habitante tienen mayores posibilidades de crecer que los pases ms
ricos.

8
 Grfico 2.3
PIB por habitante de Uruguay y de pases desarrollados
(En dlares de 1990)

30,000
Japn
25,000 Finlandia
Italia
Uruguay
20,000 Francia
Estados Unidos

15,000

10,000

5,000

0
1900 1955 2001

Fuente: Datos de A. Maddison

El fracaso econmico que los uruguayos perciben adquiere entonces una dimensin
relativa antes que absoluta. Primero, porque si bien quienes habitan hoy en Uruguay tienen,
en promedio, un ingreso mayor que quienes lo hacan hace cien o cincuenta aos, sus
condiciones de vida estn ms alejadas que en el pasado de las de los ciudadanos de los
pases industrializados.

Segundo, porque a lo largo del siglo XX otros pases de la regin se acercaron a Uruguay
en trminos de ingreso por habitante. En el Grfico 2.4, se compara el PIB per cpita de
Uruguay, Argentina, Brasil y Chile, nuevamente en tres momentos distintos del tiempo
(1900, 1955 y 2001). Como se puede ver, a principios del siglo XX, en trminos del nivel
de ingreso per cpita, Uruguay tena la segunda posicin (muy cerca de Argentina que
ocupaba la primera posicin), siendo su ingreso tres veces mayor que el brasileo. A
grandes rasgos, esta situacin se mantena en 1955. Sin embargo, en el ao 2001 el PIB per
cpita de Chile era un 30% mayor al de Uruguay, en tanto que Brasil se acerca mucho ms
a los niveles de de Argentina y Uruguay. Esto pone de manifiesto que, en algn momento
entre 1955 y 2001, algunos pases que histricamente tenan un ingreso per cpita inferior,
superaron o se acercaron mucho al nivel de Uruguay.

9
 Grfico 2.4
PIB per cpita de Uruguay y de pases de la regin
(En dlares de 1990)
12.000

10.000
Brasil
Chile
8.000
Uruguay
Argentina
6.000

4.000

2.000

0
1900 1955 2001

Fuente: A. Maddison

Las dos dimensiones del rezago relativo de Uruguay presentadas en los Grficos 2.3 y 2.4,
muestran que este proceso adquiere mayor relevancia en la segunda mitad del siglo XX.
Probablemente, sa es la razn por la que muchos uruguayos perciben al siglo pasado
partido en dos: la primera mitad asociada a la prosperidad y el bienestar, la segunda mitad
relacionada con estancamiento y crisis.

Es interesante destacar que el particular desempeo econmico de Uruguay en el largo

plazo, parece ser un fenmeno comn a las economas del Ro de la Plata, como se puede
ver en el grfico 2.4. En efecto, la experiencia argentina en materia de crecimiento tampoco
ha sido exitosa cuando se mira el siglo XX en su conjunto. Entre 1901 y 1910 el PIB por
habitante de Argentina era superior al de los pases ms desarrollados (Alemania, Francia,
Reino Unido y Estados Unidos), mientras desde fines de la dcada de 1940 el crecimiento
de estos pases es muy superior al de Argentina.

Lo anterior es ms relevante si se tiene en cuenta que el alejamiento de Argentina de los

pases ricos tiene lugar, al igual que el de Uruguay, en la segunda mitad del siglo XX. El
hecho de que Uruguay haya desarrollado un vigoroso proceso de integracin comercial y
financiera con Argentina en los ltimos treinta aos podra explicar en parte esta trayectoria
similar. En cierta medida, se podra especular con que el rezago relativo de Uruguay es un
fenmeno cuyos orgenes deberan buscarse en el pobre desempeo de las economas
vecinas al Ro de la Plata

10
2.2 Qu dice la teora sobre los determinantes del crecimiento
econmico?

En la seccin anterior hemos visto que el desempeo econmico de largo plazo de la

economa de Uruguay se caracteriz por un crecimiento lento y un rezago respecto a los
pases desarrollados. Qu aportes puede hacer la teora econmica para entender las
razones que lo explican?

En esta seccin se explican brevemente los factores que inciden en el crecimiento

econmico de los pases. A partir de all se trata de analizar los factores que explican el
crecimiento de Uruguay durante el siglo XX.

2.2.1 Qu es el crecimiento econmico?

El crecimiento econmico es uno de los aspectos que presenta el proceso de desarrollo de

una sociedad. Es el aspecto relacionado con la evolucin del producto y el ingreso de un
pas. En trminos tericos, es la expansin de la capacidad de produccin potencial, el
aumento del poder para incrementar la produccin. En trminos empricos, como vimos,
el crecimiento se suele medir a travs de la evolucin del PIB real (o en precios constantes),
y de la variacin del PIB por habitante.

La posibilidad de expandir la produccin de bienes y servicios de un pas est limitada por

la disponibilidad de los recursos y el acceso a la tecnologa, los cuales en tanto bienes
econmicos son escasos. Como vimos en el captulo 1, el instrumento que permite
visualizar las posibilidades de produccin en un momento dado, para una determinada
cantidad de factores de produccin es la frontera de posibilidades de produccin o FPP
(ver Recuadro 1.4). En el caso de un pas que produce slo dos bienes (alimentos y
vestimenta), las posibilidades de produccin en un momento dado y para un horizonte corto
de tiempo, quedan contenidas sobre la curva FPP, que se encuentra dibujada en el
Diagrama 1.1.

A lo largo del tiempo, sin embargo, la frontera de posibilidades puede ampliarse o

expandirse. Expandir la FPP es lo mismo que incrementar la capacidad potencial de
produccin de la economa. La expansin de la FPP implica crecimiento econmico,
porque combinaciones de alimentos y vestimenta antes inalcanzables se vuelven factibles.
A medida que las economas crecen, la FPP se traslada hacia arriba, se expanden las
posibilidades de produccin y los habitantes del pas estn en condiciones de disfrutar de
ms cantidad de todos los bienes (crecen sus conjuntos de oportunidades). El anlisis
propuesto en dos dimensiones (alimentos y vestimenta), puede fcilmente generalizarse a
todos los bienes y servicios sobre los cuales las personas tienen preferencias definidas.

11
 Diagrama 2.1

Cambios en la Frontera de Posibilidades de Produccin

Vestimenta

V2 F2

V1 F1

A1 Alimentos

2.2.2 Por qu se puede expandir la frontera de produccin?

En otras palabras; de qu depende que la economa crezca? En primer lugar depende del
aumento en las cantidades de los factores productivos o de la acumulacin de factores de
produccin. En el diagrama 2.1, supongamos que la disponibilidad de una cantidad mayor
de uno de los factores de produccin, tiene como consecuencia un aumento en la
produccin de vestimenta, en relacin a la cantidad producida de alimentos. La FPP se
desplaza de F1 a F2. Ello permitir contar con ms vestimenta para cualquier cantidad de
alimentos que el pas elija producir. Como el ejemplo supone que el aumento en la
acumulacin de factores afecta a un solo sector de la economa (el que produce
Vestimenta), la curva no se desplaza uniformemente hacia afuera, sino que la expansin es
mayor a medida que aumenta la produccin de vestimenta. As, la forma en que se expande
la frontera de produccin depender de cules son los factores de produccin que se
acumulan y cun importantes son esos factores en la produccin de cada bien o servicio.

12
 Recuadro 2.2:
Capital
Tradicionalmente, el capital ha sido concebido por la teora econmica como todos los
bienes que pueden ser utilizados para producir ms bienes.

Capital fsico: son los bienes materiales que se utilizan para producir ms bienes y que no
se extinguen en el proceso de produccin. Se lo suele medir por el stock de capital (K) que
es la suma de los valores monetarios de los bienes de capital acumulados. Tpicamente
maquinaria, herramientas, etc.

Modernamente, la teora econmica considera al capital como una categora ms amplia

que la definicin previa. El capital incluye tambin las habilidades que, adems de servir
para producir otros bienes, pueden ser acumuladas en el tiempo.
Capital humano: Es el stock de conocimientos acumulados mediante el aprendizaje y la
educacin. Dependiendo del perodo de tiempo que se quiera analizar y en funcin de la
informacin disponible, suele ser medido con algn indicador del nivel de educacin de la
poblacin de un pas como, por ejemplo, los aos de educacin formal de la poblacin
econmicamente activa.

Recuadro 2.3:
Acumulacin de factores de produccin

Se entiende por acumulacin, el aumento de las cantidades de los factores productivos.

Usualmente, la acumulacin requiere la asignacin de recursos productivos. Por ejemplo,
para ampliar el stock de capital fsico se requiere inversin, lo que implica ahorro; es decir
renunciar parcialmente al consumo presente a cambio de ampliar las posibilidades de
consumo futuro. A su vez, para ampliar el capital humano tambin se requiere que las
personas dediquen parte de su tiempo a acumular conocimiento, en vez de trabajar a
cambio de un salario o gozar de ocio.

A largo plazo, an en ausencia de innovaciones tecnolgicas, las economas pueden crecer

si logran acumular factores que no exhiban rendimientos decrecientes.

Una segunda razn por la que puede crecer la economa (o expandirse la FPP) es el cambio
tecnolgico. Esto se da, por ejemplo, cuando con la misma dotacin de factores, se produce
una cantidad mayor de bienes como consecuencia de una mejor organizacin del proceso
de produccin o de la incorporacin de un avance tecnolgico. La curva F2 del Diagrama
2.2 muestra cmo se desplaza la frontera de posibilidades de produccin en forma paralela
cuando se supone que el cambio tecnolgico beneficia por igual a la produccin de ambos
bienes.

13
 Diagrama 2.2

Cambios en la Frontera de Posibilidades de Produccin

Vestimenta

V2

V1 F2
F1

A1 A2
Alimentos

El cambio tecnolgico o progreso tcnico ha cambiado radicalmente la forma de producir a

lo largo del tiempo. El progreso tcnico tiene como consecuencia cambios radicales en la
vida de las personas; como prueba de ello basta pensar cmo se vivira en un mundo sin
electricidad o sin telfonos. El grado de incorporacin de los cambios tcnicos a los
procesos productivos marca diferencias importantes entre los pases.

El sentido comn relaciona el cambio tecnolgico o progreso tcnico con descubrimientos

o inventos que mejoran las formas de producir. Sin embargo, la nocin de progreso tcnico
debe ser ms amplia para incorporar otro tipo de cambios que tambin mejoran las formas
de producir. En un sentido amplio, el progreso tcnico es el conjunto de conocimientos
tcnicos y organizacionales que permiten acrecentar la riqueza productiva. La nocin de
progreso tcnico tiende a ser cada vez ms amplia dado que la eficacia econmica depende
cada vez ms de la capacidad de organizacin, de comunicacin, etc. En ese sentido, la
eficacia en la venta puede ser tanto o ms importante que la eficacia en la produccin.

Se puede medir el progreso tcnico? No, no en forma directa. Lo que podemos medir son
los efectos del progreso tcnico.

14
 Recuadro 2.4:
Cambio tecnolgico o progreso tcnico

Definicin: En un sentido amplio el progreso tcnico es el conjunto de conocimientos

tcnicos y organizacionales que permiten acrecentar la riqueza productiva.
Efectos:
-Traslado de la FPP hacia fuera, indicando un mayor conjunto de posibilidades de
produccin.
-Cambio en la funcin de produccin. En el captulo 1 supusimos que para una tecnologa
dada la cantidad producida dependa de las cantidades de recursos productivos utilizadas. Si
se admite la posibilidad de cambio tecnolgico o progreso tcnico la funcin de produccin
debe ser expresada como:

Q = A.f (K, L)

donde A es una medida del nivel actual de la tecnologa.

Esto quiere decir que la produccin cambia cuando cambia la cantidad de factores
productivos utilizados (K o L) o cuando hay progreso tcnico (cambio en A).

El concepto de cambio tecnolgico entendido en el sentido amplio se encuentra

ntimamente relacionado con otro concepto: la productividad de los factores. La
productividad se refiere al rendimiento de un determinado factor productivo. Es la cantidad
que se obtiene de un bien o servicio por cada unidad utilizada del factor productivo. La
productividad del trabajo se refiere al rendimiento con relacin al factor trabajo; del mismo
modo, la productividad del capital es el rendimiento obtenido al utilizar el factor capital. La
productividad tambin puede referirse a la aplicacin conjunta de determinadas cantidades
de ambos factores productivos; en este caso, se habla de la productividad total de factores
o PTF. Los efectos del progreso tcnico se reflejan en aumentos de la PTF.

Cmo afecta el progreso tcnico a la productividad de los factores? Tomemos como

ejemplo una industria que produce automviles y que, en cierto momento, mejora su
tecnologa de produccin, reorganizando la lnea de ensamblaje de automviles. La mejora
introducida tiene como efecto que la lnea de ensamblaje pase a armar diez autos por hora,
en vez de siete como antes del cambio tecnolgico. Si la cantidad de factores de produccin
utilizada (horas de trabajo y horas mquina) se mantuvo incambiada, se puede decir que la
industria ha aumentado su productividad, ya que es capaz de producir ms con la misma
cantidad de todos los factores.

15
 Recuadro 2.5:
Productividad de los factores

La productividad de un factor productivo es la cantidad de bienes o servicios que se obtiene

por unidad utilizada de ese factor. Tambin se le conoce con el nombre de producto medio
o producto promedio.

Productividad del trabajo: Es la cantidad de bienes y servicios obtenidos por hora de trabajo
utilizado. Se mide por el cociente Q/L.

Productividad del capital: Es la cantidad de bienes y servicios obtenida por cada hora de
servicios del capital utilizada (horas de mquina utilizadas). Se mide mediante el cociente Q/K.

Productividad total de factores (PTF). Es la relacin entre la cantidad de bienes y servicios

obtenidos y las unidades de todos los factores utilizados.

El cambio tcnico (ya sea en la forma de una mejor organizacin del trabajo, o por la
introduccin de mquinas ms modernas, etc.) se encuentra estrechamente vinculado con el
aumento de la productividad de los factores. El siguiente diagrama muestra los canales a
travs de los cuales el cambio tecnolgico, entendido en un sentido amplio, se transforma
en aumentos en la productividad de los factores de produccin.

16
 Diagrama 2.3
Relacin entre el Progreso Tcnico y la Productividad

Progreso Tcnico en el Sentido Amplio

Conocimiento tcnico Conocimiento organizacional Mejores relaciones del

trabajo

Aumento de Mejor organizacin Motivacin de

calificacin del trabajo los asalariados

Mejora las tcnicas de Aumenta los Disminuye los riesgo

Aumenta el valor
produccin resultados de los de paros y de
agregado por
esfuerzos de cada uno dilapidacin del capital
unidad gastada
humano
Ahorra factores de Disminuye los
produccin derroches humanos o
de capital

Ganancias de Productividad

Fuente: Gldan (1995)

2.2.3 Por qu crecen los pases?

En la seccin 2.1.2, se vio que en el ltimo siglo algunos pases han mostrado un
importante crecimiento econmico, mientras que otros, como Uruguay, han crecido
relativamente poco. La teora econmica identifica factores determinantes del crecimiento
econmico y relaciona su comportamiento con el desempeo alcanzado en los distintos
pases.

En el Diagrama 2.4 se presentan los factores que inciden directamente en el crecimiento

econmico: la acumulacin de factores de produccin, (acumulacin de capital fsico o
capital humano) y/o el avance tecnolgico. Estos determinantes actan directamente,
porque no puede existir crecimiento econmico si no existe acumulacin de factores o
avance tecnolgico. Por lo tanto, estos determinantes prximos o directos del crecimiento,
en realidad son formas de crecimiento, es decir, son las vas a travs de las cuales un pas
puede incrementar su produccin, desplazando la FPP como se indic anteriormente.

17
Sin embargo, esos determinantes prximos del crecimiento econmico se encuentran, a su
vez, determinados por otros factores. Por ejemplo, la calidad del capital humano se
encuentra determinada por el nivel educativo y el adiestramiento de los trabajadores. Un
trabajador ms capacitado ser capaz de producir ms que un trabajador poco capacitado, y
es por eso que frecuentemente se suele decir que la educacin de los individuos es
importante para el crecimiento econmico futuro de un pas.

Diagrama 2.4
Determinantes del crecimiento

DETERMINANTES PRXIMOS O DETERMINANTES LTIMOS

VAS DE CRECIMIENTO

Capital Humano Educacin Ambiente

Empresarial

Adiestramiento

Acumulacin de Factores
de Produccin
Instituciones
Polticas y
Econmicas

Capital Fsico Innovacin

CRECIMIENTO
ECONMICO
Cultura
Difusin de la
Tecnologa

Avances Tecnolgicos
(Progreso Tcnico)
Geografa
Financiamiento

Fuente: Fossati, Mantero y Olivilla (2004)

Por otro lado, una apropiada difusin de la tecnologa y la posibilidad de que las empresas
puedan contar con financiamiento, son elementos determinantes de la inversin (es decir,
de la acumulacin del capital fsico) y del avance tecnolgico.

Todos estos elementos que inciden en el crecimiento (educacin, adiestramiento,

innovacin, financiamiento, etc.), se consideran como determinantes indirectos. Como se
aprecia en el Diagrama 2.4, si profundizamos an ms podemos decir que estos elementos
se encuentran, a su vez, influidos por otra serie de factores, como la ubicacin geogrfica
del pas, su cultura y la calidad de sus instituciones polticas y econmicas. Estos ltimos
suelen considerarse en la literatura econmica como los determinantes ltimos o
responsables finales del crecimiento econmico de un pas.

18
2.2.4 La evidencia emprica: determinantes prximos del crecimiento

La relacin entre el crecimiento econmico y sus determinantes ltimos no resulta fcil de

analizar desde un punto de vista emprico. En consecuencia, para explicar por qu crecen
los pases, es til comenzar analizando los determinantes prximos del crecimiento
econmico de los distintos pases. En particular, resulta interesante comparar cules han
sido las vas (acumulacin de factores o avances tecnolgicos), a travs de las cuales los
diferentes pases han logrado incrementar su riqueza a lo largo del tiempo. Cul es la
principal va de crecimiento de los pases ms dinmicos? En el caso de los pases asiticos:
qu fue ms importante, el aumento de los factores productivos o el progreso tcnico?
Qu es lo que los distingue de Amrica Latina? Cmo se explica el pobre crecimiento de
Uruguay en el siglo XX?

Para poder responder a estas preguntas, es necesario descomponer el crecimiento

econmico de cada pas entre los distintos factores determinantes, es decir, entre la
acumulacin del capital fsico, la acumulacin del capital humano y el avance tecnolgico.
Esto se realiza generalmente a travs de lo que se denomina contabilidad de crecimiento.
A partir de una funcin de produccin don dos factores (capital y trabajo) se descompone la
tasa de crecimiento en sus fuentes: crecimiento del capital fsico acumulado, crecimiento
del trabajo acumulado y crecimiento de la PTF.

La descomposicin del crecimiento econmico en sus factores determinantes se basa en el

supuesto de que tanto el capital fsico como el trabajo acumulado tienen siempre la misma
calidad. Esto equivale a suponer que una mquina de hace 20 aos tiene la misma calidad
que una actual y que un trabajador de 1970 tiene, en promedio, la misma educacin que un
trabajador actual. Tambin se supone que todos los trabajadores se encuentran empleados y
que las mquinas se utilizan a plena capacidad.

Estos supuestos son simplificadores, no condicen con la realidad; la calidad de las

maquinas generalmente mejora en el tiempo, los trabajadores tienen cada vez un mayor
nivel educativo, y los factores de produccin casi nunca se encuentran en pleno empleo
(existe desempleo laboral y, muchas veces, capacidad ociosa en las fbricas). Por esa razn,
muchas veces se ajusta la acumulacin de los factores de produccin por los cambios en la
calidad y utilizacin de los mismos, con el fin de tener una medida ms exacta de la
contribucin de los mismos (y de la PTF que se obtiene por diferencia) al crecimiento
econmico.

Los estudios empricos sobre este tema presentan dificultades porque existen serios
problemas para obtener datos sobre la utilizacin de los factores de produccin o sobre su
calidad. A su vez, muchas veces existen errores de medicin en los datos utilizados, por lo
que, si bien en teora el concepto de productividad total de los factores se aproxima al
concepto de avance tecnolgico, en la prctica, la PTF calculada como residuo suele incluir
otros elementos ajenos al cambio tecnolgico.

19
 Texto de apoyo
La Contabilidad de Crecimiento

El primer ejercicio de contabilidad de crecimiento fue realizado por el economista

estadounidense Robert Solow en el ao 1957, con la intencin de cuantificar las
contribuciones de las distintas fuentes del crecimiento al desempeo econmico de su pas.
Desde entonces, este tipo de ejercicio ha sido utilizado en una gran cantidad de estudios
para innumerables pases y regiones.

A los efectos de estudiar la contribucin de los factores al crecimiento es necesario definir

una funcin de produccin que admita la posibilidad de progreso tcnico. A nivel agregado,
el nivel de produccin de la economa (PIB) es una funcin del stock del capital acumulado
(K), de la oferta de trabajo (L) y de otros factores que explican el nivel de productividad de
los factores (A), que es un reflejo de la tecnologa disponible.

PIB = A. f(L,K)

Mediante algunas transformaciones matemticas se llega a que la tasa de crecimiento de la

produccin (gPIB) puede descomponerse en tres fuentes diferentes: el crecimiento del capital
fsico (gk), el crecimiento de la oferta de trabajo aumentada por el componente de capital
humano (gh) y el crecimiento de la productividad total de los factores (gPTF). Ms
formalmente, se puede escribir:

g PIB = k .g k + h .g h + g PTF

siendo k y h la participacin de K y L, respectivamente, en el producto.

Como es muy difcil medir los cambios en la PTF (gPTF) en una economa, y dado que
generalmente se cuenta con informacin sobre la tasa de crecimiento del producto, del
capital fsico y del trabajo, suele hallarse la tasa de crecimiento de la PTF como residuo. En
otras palabras, se toma el crecimiento total de la economa, se le resta el crecimiento del
capital fsico y el crecimiento del trabajo ponderados por sus participaciones en el proceso
productivo, y como resultado se obtiene el crecimiento de la PTF. Matemticamente:

g PTF = g PIB k .g k h .g h

Qu dice la evidencia internacional sobre cules son las vas o determinantes

prximos ms importantes del crecimiento econmico?

A pesar de las objeciones mencionadas, los ejercicios de contabilidad de crecimiento

aportan ideas primarias acerca de los determinantes de la evolucin del PIB de los pases.
Si bien an existen algunas discrepancias en torno a este punto, la mayora de las
investigaciones recientes coinciden en sealar la importancia de la PTF como fuente de
crecimiento econmico. Si se ordenan los pases de mayor a menor segn la tasa de

20
crecimiento y se toman dos grupos extremos, los que ms crecieron por un lado y los que
menos crecieron por otro, se pueden extraer algunas conclusiones al respecto.

Cuadro 2.2
Vas de crecimiento de los pases que ms crecieron
en comparacin con los que menos crecieron
Factores de
Producto Produccin PTF
10% de pases con
7,55% 3,88% 3,67%
crecimiento ms alto

10% de pases con

-1,19% 2,29% -3,48%
crecimiento ms lento
Diferencia 8,74% 1,59% 7,15%

Nota: La muestra consta de 214 observaciones basadas en dos promedios de diez

aos cada uno (1980-1990 y 1990-2000) para 107 pases.
Fuente: Herald Beyer y Rodrigo Vergara (2002)

El Cuadro 2.2 muestra los resultados de un ejercicio realizado para un conjunto de 107
pases para el perodo 1980-2000. Los pases se ordenaron en forma decreciente segn sus
tasas de crecimiento anual. Luego se formaron dos grupos: uno con el 10% de los pases ue
mostraban tasas de crecimiento ms altas y otro con el 10% de los pases que mostraban las
tasas de crecimiento ms bajas. En el Cuadro se puede ver las diferencias en cuanto a la
importancia de las distintas fuentes de crecimiento en ambos grupos de pases. Los pases
con mayores tasas de crecimiento han realizado una mayor acumulacin de factores de
produccin (capital fsico y trabajo) que los pases que han crecido menos, es decir, han
invertido ms en maquinaria, en herramientas, en recursos humanos. Mientras el primer
grupo aument en casi 3.88% anual la cantidad de factores utilizados, el otro grupo slo
aument en 2,29% por ao la acumulacin de factores. Sin embargo, la explicacin ms
importante para las diferencias en el desempeo econmico se encuentra en el crecimiento
de la PTF (en la ltima columna del cuadro). El grupo de mayor crecimiento aument su
PTF en casi 4% anual, mientras que el de menor crecimiento sufri una cada de la misma
de ms de 3% anual. La diferencia entre la variacin de la PTF en uno y otro grupo fue de
ms de 7% por ao.

Es posible pensar que los pases pueden tener distintas fuentes de crecimiento segn el
estado inicial de riqueza. Por ejemplo, podra suceder que inicialmente los pases ms
pobres crecieran ms rpido mediante la acumulacin de factores, pero que, a medida que
aumentase su riqueza acumulada, se tornara ms importante la PTF como fuente de
crecimiento. Para analizar esta hiptesis, se han hecho estudios que separan las buenas y
malas experiencias de crecimiento en funcin de la riqueza inicial de los pases. Los
resultados obtenidos se pueden observar en el Cuadro 2.3 donde los pases se clasifican
segn su nivel de riqueza en 1980 y luego, segn sus tasas de crecimiento.

Los resultados obtenidos confirman la importancia de la PTF como fuente de crecimiento,

independientemente del estado inicial de riqueza de los pases. La conclusin principal aqu
es simple: si bien la acumulacin de factores de produccin es importante, los aumentos en
la PTF son la va ms importante para alcanzar altas tasas de crecimiento econmico.

21
 Qu dicen estudios similares para el caso uruguayo?

En el Grfico 2.5 se presentan los resultados de dos ejercicios de contabilidad de

crecimiento realizados para Uruguay para el perodo 1955-2003, en el cual el PIB aument
1,33% promedio anual. En el primer ejercicio (columna de la izquierda), se considera el
factor trabajo sin ajustar por cambios en su calidad, o sea, se consideran solamente los
cambios en la cantidad de trabajo. En el segundo ejercicio se ajust el factor trabajo por sus
cambios de calidad, es decir, se midi adems de la variacin en la cantidad de trabajo, el
nivel educativo de cada trabajador (columna de la derecha).

Grfico 2.5
Contribuciones al Crecimiento de Uruguay: 1955-2003
(% promedio anual)
1,6%

1,4%
0,26%
1,2%

1,0% 1,15%
0,8%
0,74% 1,3 3% 1,33%
0,6%

0,4%

0,2% 0,34% 0,34%

-0,1% -0,16%

-0,3%
Residuo T radicional de Solow Residuo de S olow Ajustado

Con trib ucin de l Ca pital Fsico Con tib ucin de l T rab ajo

Con trib ucin PT F

Fuente: Fossati, Mantero y Olivilla (2004)

El grfico permite observar varias cosas. En primer lugar, cuando no se consideran cambios
en el nivel educativo de los trabajadores, el factor trabajo explica la mayor parte del
crecimiento del perodo (0,74% de un total de 1,33%). Sin embargo, cuando se toman en
cuenta los cambios que han existido en la calidad (en el nivel educativo de los
trabajadores), la contribucin promedio anual del trabajo aumenta de 0,74% a 1,15%. La
contracara de ello es que la contribucin de la PTF al crecimiento del PIB (calculada por
diferencia), pasa de ser positiva a ser negativa (de 0,26% a -0,16%). Esto significa que
ambas estimaciones concuerdan en la importancia de la contribucin del factor trabajo al
crecimiento del PIB, pero es contradictorio el resultado obtenido acerca de la contribucin
de la PTF al crecimiento. Se puede decir que en el primer caso la contribucin de la PTF se
encontraba sobreestimada.

Si los resultados de la segunda columna son correctos, el crecimiento econmico uruguayo

en la segunda mitad del sigo XX ha estado impulsado fundamentalmente por la

22
acumulacin de trabajo y la mejora de su calidad, como consecuencia del aumento del nivel
de educacin, es decir, por la acumulacin de capital humano. La acumulacin de capital
fsico tambin tuvo un aporte positivo al crecimiento (0,34% de un total de 1,33%), una
cuarta parte aproximadamente de la contribucin del capital humano. En cambio, la PTF se
habra reducido, afectando negativamente al crecimiento. Esto estara indicando que
durante el perodo 1955-2003 la productividad total de los factores no slo no ha
contribuido al crecimiento econmico uruguayo, sino que lo ha perjudicado.

Cmo se comparan los resultados hallados para Uruguay con los de otros pases
latinoamericanos?

En el Grfico 2.6 presenta las tasas de crecimiento de distintas regiones para el perodo
1960-1999, dividiendo a su vez este perodo en sub-perodos de 10 aos de duracin.
Tambin se ha incluido Uruguay para apreciar las diferencias de comportamiento.

Grfico 2.6
Tasas de Crecimiento del Producto per Cpita 1960-1999 (%)

7,0%

6,0% 1961-70
1971-80

5,0% 1981-90
1991-99

4,0% 1961-99

3,0%

2,0%

1,0%

0,0%

-1,0%

-2,0%
Pases Este Asatico Amrica Latina y frica sub- Uruguay
Industrializados el Caribe Sahariana

Fuente: Loayza N., P. Fajnzylber y C. Caldern (2002)

En primer lugar se puede ver que, en el promedio de los ltimos cuarenta aos, los pases
de Amrica Latina y el Caribe, al igual que Uruguay, han tenido dificultades para alcanzar
altas tasas de crecimiento econmico. Entre 1961 y 1999 la regin ha tenido un
crecimiento mucho menor al logrado por los pases del Este Asitico, y tambin menor al
de los pases industrializados.

El desempeo de Uruguay ha sido bastante inferior al promedio de los pases de Amrica

Latina y el Caribe, lo que confirma que no slo se ha quedado atrs en comparacin con los
pases desarrollados, sino tambin en relacin con otros pases en vas de desarrollo. Es
particularmente llamativo el magro crecimiento logrado entre 1961 y 1970 en comparacin

23
con la evolucin del conjunto de pases latinoamericanos. Tambin debe sealarse el
impactante crecimiento de los pases del Este Asitico en un perodo en el cual Amrica
Latina (incluido Uruguay) presenta un crecimiento negativo de su PIB per cpita.

Cules han sido los determinantes prximos que han estado detrs del crecimiento de los
pases latinoamericanos? Veamos el Grfico 2.7.

Grfico 2.7
Contribuciones al crecimiento para pases de Amrica Latina y el Caribe 1960-99
5 .0 %

4 .0 %

3 .0 %

2 .0 %

1 .0 %

0 .0 %

-1 .0 %

-2 .0 %

-3 .0 %

-4 .0 %
PTF

PTF
T ra b ajo

T rab ajo

T ra b a jo

T ra b ajo

T rab a jo
P IB

P IB
P TF

PT F

P TF

PT F
Tra b a jo
P IB

PI B

P IB

PI B
C a p ita l

C ap it a l

C a p ita l

C a p it a l

C ap it a l
Ca p it al

A rg en tin a B ra sil Ch ile C o lo m b ia J am a ica N ic ara g u a

5 .0 %

4 .0 %

3 .0 %

2 .0 %

1 .0 %

0 .0 %

-1 .0 %

-2 .0 %

-3 .0 %
P IB

P IB
PTF

PTF
T ra b ajo

T rab ajo

T ra b a jo

T ra b ajo

T rab a jo
P IB

PI B

P IB

PI B
P TF

PT F

P TF

PT F
Tra b a jo

C a p ita l

C ap it a l

C a p ita l

C a p it a l

C ap it a l
Ca p it al

P a n am P ara g u a y P er Trin id a d y U ru g u ay V e n ez u e la
T o b ag o

Fuente: Loayza N., P. Fajnzylber y C. Caldern (2002)

24
En este conjunto de pases de Amrica Latina y el Caribe, al igual que en Uruguay, el
crecimiento econmico ha ocurrido fundamentalmente por la va de la acumulacin de
factores de produccin y no mediante aumentos en los niveles de productividad. Ms an,
la mayora de los pases muestran contribuciones negativas de la PTF al crecimiento. Como
hemos visto antes, los pases que ms rpido han crecido lo hicieron mediante aumentos
sostenidos en la PTF, lo que sugiere que el comportamiento de la productividad en la regin
estara explicando su pobre desempeo econmico en los ltimos aos.

El nfasis en la ausencia de incrementos sostenidos de la productividad, no significa que la

acumulacin de capital fsico (inversin) y de capital humano, no sean vas importantes
para alcanzar mayores tasas de crecimiento econmico. Por el contrario, estos factores
tambin inciden en forma importante. Muchos estudios sealan que tanto Uruguay como la
mayora de los pases de Amrica Latina tienen tasas de inversin y niveles de educacin
de sus trabajadores muy inferiores al de los pases desarrollados y al de otros pases en
desarrollo que han crecido aceleradamente. Sin dudas la inversin y la educacin son
factores fundamentales para el crecimiento econmico, pero la clave parece estar en los
aumentos sostenidos de la productividad total de los factores.

Problemas de medicin de la PTF

Como se seal anteriormente, en teora, el crecimiento de la productividad total de los

factores es tomado como una aproximacin del progreso tecnolgico no incorporado en el
capital fsico o en el capital humano. Dado que la mayora de los pases de Latinoamrica
experimentaron contribuciones negativas de la PTF al crecimiento del producto, esto estara
indicando un retroceso tecnolgico, lo cual intuitivamente parece equivocado. Sin embargo,
como se seal en la seccin 2.2.4, la forma residual en que se calcula la PTF hace que en
la prctica las mediciones no coincidan estrictamente con el concepto de progreso tcnico.

Una distorsin posible se origina al no tomar en cuenta el grado de utilizacin de los

factores de produccin. Por ejemplo, en pocas de recesin una empresa puede producir
30% menos de lo que su capacidad instalada le permite. En otras palabras, con las mismas
mquinas y los mismos trabajadores, la empresa produce menos, manteniendo la misma
tecnologa. Como el nivel de produccin cae y la cantidad de mquinas y trabajadores se
mantiene, esa cada en la produccin se refleja en la PTF que se reduce cae como si hubiera
ocurrido un retroceso tecnolgico.

Por esa razn, las teoras que identifican a la PTF con el cambio tecnolgico seran
aplicables cuando una economa est en la frontera de sus posibilidades tcnicas y, por lo
tanto, resultan vlidas para los pases desarrollados. En economas como la uruguaya y
muchas otras latinoamericanas, en las cuales la PTF flucta y cae por factores ajenos al
progreso tcnico, su validez es limitada. De todos modos, los estudios que se realizan con
este enfoque aportan informacin acerca de la contribucin de cada factor productivo y
detectan la importancia de otros elementos que pueden estar reflejados en la PTF como los
que se acaban de mencionar.

25
2.2.5 Determinantes Finales del Crecimiento Econmico

Hasta ahora hemos visto que de acuerdo con la evidencia emprica el camino fundamental
para alcanzar elevadas tasas de crecimiento econmico es el aumento en la productividad
total de los factores. Sin embargo el anlisis realizado hasta ahora no explica por qu
algunos pases logran niveles de productividad ms elevados que otros, ni tampoco por qu
algunos pases invierten ms que otros en maquinarias, en tecnologa o en educacin. Si el
crecimiento econmico es algo deseable, por qu hay pases que crecen poco? Si el
crecimiento de la productividad y la acumulacin de factores son fuentes de crecimiento
econmico, qu es lo que explica las diferencias en la productividad total de factores?
Qu es lo que lleva a algunos pases a invertir mucho ms que otros en capital fsico o en
capital humano?

Para comenzar a entender por qu se dan estas diferencias (que en ltima instancia son las
que explican los distintos ritmos de aumento del PIB per cpita) hay que tomar en cuenta
los determinantes ltimos o finales del crecimiento econmico. En otras palabras, debemos
analizar qu factores estn detrs de la tasa de crecimiento de la productividad y de la
acumulacin de factores y, por ende, determinan en ltima instancia, el crecimiento
econmico de los pases.

Diversos aportes tericos recientes han intentado identificar cmo son las relaciones de
causa-efecto entre los determinantes ltimos y el crecimiento econmico de los pases, as
como tambin la importancia de cada uno de ellos. A continuacin se mencionan
brevemente los lineamientos bsicos de estos desarrollos tericos. 4

Instituciones y Polticas Pblicas:

Por qu son importantes las instituciones en relacin al crecimiento? Las instituciones
ordenan el funcionamiento de la sociedad. Son, por ejemplo, la Constitucin de un pas, sus
leyes, los poderes del Estado, el sistema de seguridad social, los sindicatos, etc. Las
instituciones afectan el crecimiento en la medida en que implcita o explcitamente
establecen las reglas de juego en las que debe encuadrarse la actividad econmica y social,
incentivando ciertas conductas y desincentivando otras.
As, por ejemplo, si las instituciones generan incentivos para que las empresas inviertan
tiempo y recursos en actuar a travs de lobbies, ejerciendo presin sobre el gobierno para
obtener ventajas en vez de desarrollar formas creativas de producir y comercializar, el
crecimiento se ver disminuido.
Entre las instituciones que ms atencin han merecido por parte de los tericos del
crecimiento se destacan aqullas que protegen los derechos de propiedad y las que aseguran
el respeto a los contratos. Se considera que stas son instituciones que crean mercados
porque, en su ausencia, los mercados no existen o funcionan muy mal. En esta rea tambin
se incluyen las instituciones que combaten la corrupcin y velan por la aplicacin y
cumplimiento de la Ley y el orden en general. Segn la teora, la corrupcin, la falta de
respeto de los contratos tanto privados como pblicos y el incumplimiento de las Leyes

4
Tomado de Economic Growth in Latin America and the Caribbean: Stylized Facts, Explanations, and
Forecasts (2002), Loayza N., P. Fajnzylber y C. Caldern.

26
establecidas perjudica el crecimiento econmico, ya que los agentes econmicos deben
tomar sus decisiones con mucha incertidumbre debido a la falta de reglas de juego claras
y estables.

Adems de estas instituciones, el crecimiento econmico requiere la existencia de otro tipo

de instituciones que provean defensas frente a los shocks y que faciliten la distribucin de
las cargas sociales derivadas de esos shocks. Se trata de las instituciones que regulan los
mercados, que estabilizan la economa o que legitiman la accin de los mercados.5

Las instituciones reguladoras, como se seal en el captulo 1, deben actuar en los

mercados donde existen externalidades, economas de escala o competencia imperfecta (por
ejemplo, en el caso de las telecomunicaciones o de los servicios financieros). Las
instituciones estabilizadoras corresponden a la adopcin de polticas que minimicen la
volatilidad macroeconmica y que eviten crisis financieras (por ejemplo, los bancos
centrales, los regmenes cambiarios, etc.). En particular, el buen funcionamiento de los
mercados financieros promueve el crecimiento, ya que permite canalizar el dinero que
proviene de agentes con capacidad de ahorro, hacia otros agentes que tienen necesidades
financieras y quieren satisfacer consumo o realizar inversiones. Cuando los mercados
financieros no funcionan bien, los agentes que tienen ahorros y aquellos que necesitan de
esos ahorros permanecen desconectados y muchas inversiones pueden quedar sin realizarse,
perjudicando el crecimiento econmico del pas. En general, la estabilidad de todos los
agregados macroeconmicos contribuye a disminuir la incertidumbre sobre el futuro y a
promover la inversin.

Las instituciones legitimadoras son aqullas que proveen proteccin social, redistribuyen
ingresos y atenan los conflictos sociales (por ejemplo, los sistemas de seguridad social, los
seguros de desempleo, etc.).

Geografa:
La geografa determina las caractersticas climticas de los pases, que pases son vecinos o
no, la cercana o no al mar, etc. Estos factores son extremadamente importantes para el
crecimiento.

Por ejemplo la salud de los habitantes de un pas depende en parte del clima y como vimos
la salud es un determinante del capital humano y por tanto un determinante del crecimiento.
Por su parte la geografa de un pas puede determinar la productividad de las tierras y la
posibilidad de hacerla crecer por tanto determina el potencial de crecimiento de la
produccin asociada a este factor productivo.

La geografa tambin determina que mercados quedan ms cerca o ms lejos. No es lo

mismo vender productos a Brasil que vender productos a Japn. Mientras que al primero
podemos llegar en horas al otro llegamos en das. Esto hace que Argentina sea un socio
comercial natural, por una cuestin de geografa. Ahora bien si Argentina es un pas muy
inestable y por tanto nuestras exportaciones a este pas tambin los son, estaremos

5
Tomado de Rodrik, Subramanian y Trebbi (2002).

27
contagindonos de esta inestabilidad y como vimos la existencia de inestabilidad y de
ciclos econmicos puede ser negativa para el crecimiento.

Cultura
La cultura, determinada entre otras cosas, por las experiencias vividas e influenciada por las
religiones, es un determinante decisivo de los valores, las preferencias y las creencias de los
individuos y las sociedades. Para algunos autores, estos factores van a jugar un rol decisivo
en las opciones o preferencias econmicas y, en ltima instancia, en el desempeo
econmico de la sociedad. As suele ponerse como ejemplo que Amrica Latina es pobre
por tener descendencia ibrica mientras que Norteamrica es rica por su herencia
anglosajona.

2.3 Conceptos clave

Frontera de posibilidades de produccin (FPP)

Acumulacin de factores de produccin
Capital fsico
Capital humano
Vas de crecimiento
Cambio tecnolgico o progreso tcnico
Productividad de los factores
Productividad total de factores (PTF)
Contabilidad de crecimiento
Instituciones

2.4 Resumen

El crecimiento econmico es uno de los aspectos que presenta el proceso de desarrollo de

una sociedad. Es el relacionado con la evolucin del producto y la riqueza de un pas.

Entre los habitantes de Uruguay existe la percepcin generalizada de que el pas sufri un
fracaso econmico considerable en algn momento del siglo XX. Dicha percepcin
conduce frecuentemente a creer que en el pasado lejano las condiciones de vida en
Uruguay eran mejores que en el pasado cercano y el presente. En realidad, los habitantes
de Uruguay hoy son ms ricos que en 1900 o en 1955, el problema es que la velocidad a la
cual ha aumentado su riqueza es mucho menor en la primera mitad del siglo XX que en la
segunda mitad.

El otro rasgo que caracteriza el desempeo econmico de largo plazo de Uruguay es que
presenta un crecimiento comparado que resulta pobre en relacin al de los otros pases.
Debido a ello, a pesar de que el producto por habitante crece, Uruguay se aleja de las
economas industrializadas y algunos pases de la regin se le acercan en trminos de PIB
por habitante. Algo similar sucede con la economa argentina. Lo anterior permite deducir
que durante el siglo XX la economa uruguaya se rezaga en trminos relativos.

28
Cules son los factores directos que explican el crecimiento? La acumulacin de capital
fsico la acumulacin de capital humano y/o el avance tecnolgico actan directamente
sobre el crecimiento. Estos determinantes prximos o directos del crecimiento en realidad
son formas de crecimiento, es decir, son las vas a travs de las cuales un pas puede
incrementar su produccin.

La mayora de las investigaciones recientes coinciden en sealar la importancia de la PTF

como fuente de crecimiento econmico, si bien an existen algunas discrepancias. As, la
explicacin ms importante a los diferentes desempeos econmicos se encuentra en las
diferentes tasas de crecimiento de la PTF. Incluso, los resultados confirman la importancia
de la PTF como fuente de crecimiento, independientemente del estado inicial de riqueza de
los pases. Por tanto, la conclusin principal es que si bien la acumulacin de factores de
produccin es importante, los aumentos en la Productividad Total de los Factores son la
va ms importante para alcanzar altas tasas de crecimiento econmico.

Qu factores prximos explican el crecimiento en Uruguay? Los ejercicios de contabilidad

de crecimiento existentes en Uruguay permiten concluir que los cambios en el factor
trabajo y, sobre todo cuando incluyen las mejoras en el nivel educativo o acumulacin en
capital humano, son los ms importantes en la explicacin del crecimiento.

Cules han sido los determinantes prximos que han estado detrs del crecimiento de los
pases latinoamericanos? La evidencia indica que para el conjunto de pases de Amrica
Latina y el Caribe al igual que para Uruguay, el crecimiento econmico ha ocurrido
fundamentalmente va la acumulacin de factores de produccin y no mediante aumentos
en los niveles de productividad.

Los resultados encontrados para Uruguay y Amrica Latina, dado la forma residual en que
se calcula la PTF hace que en la prctica las mediciones no coincidan estrictamente con el
concepto de progreso tcnico. Adems hay distorsiones al no tomarse en cuenta el grado de
utilizacin de los factores de produccin. Por esa razn, las teoras que identifican a la PTF
con el cambio tecnolgico seran aplicables cuando una economa est en la frontera de sus
posibilidades tcnicas y, por lo tanto, resultan vlidas para los pases desarrollados. En
economas como la uruguaya y muchas otras latinoamericanas, en las cuales la PTF flucta
y cae por factores ajenos al progreso tcnico, su validez es limitada. De todos modos, los
estudios que se realizan con este enfoque aportan informacin acerca de la contribucin de
cada factor productivo y detectan la importancia de otros elementos que pueden estar
reflejados en la PTF como los que se acaban de mencionar.

A su vez, las formas o vas de crecimiento econmico se encuentran determinados por otros
factores que se consideran como determinantes finales o indirectos: nivel educativo,
adiestramiento de los trabajadores, apropiada difusin de la tecnologa, financiamiento,
instituciones, cultura, geografa, etc.

Para las diferencias entre los pases, que en ltima instancia son las que explican los
diferentes desempeos econmicos, se deben analizar los determinantes ltimos o finales
del crecimiento econmico. En otras palabras, se deben analizar que factores estn detrs

29
de la tasa de crecimiento de la productividad y de acumulacin de factores en los pases y
por ende determinar el crecimiento econmico de los mismos. En la literatura econmica,
tanto a nivel terico como a nivel emprico, se han desarrollado diversas explicaciones
sobre cules son las causas ltimas detrs del crecimiento econmico de los pases. Los
factores que la teora subraya en la actualidad como responsables del crecimiento
econmico son: las instituciones y polticas pblicas, la geografa y la cultura.

Las instituciones son importantes porque ordenan el funcionamiento de la sociedad y

afectan el crecimiento en la medida en que implcita o explcitamente establecen las reglas
de juego en las que debe encuadrarse la actividad econmica y social, incentivando ciertas
conductas y desincentivando otras.
Por su parte, la geografa determina las caractersticas climticas de los pases, que pases
son vecinos o no, la cercana o no al mar, etc. Estos factores son extremadamente
importantes para el crecimiento.
La cultura es un determinante decisivo de los valores, las preferencias y las creencias de los
individuos y las sociedades, que van a jugar un rol decisivo en las opciones o preferencias
econmicas y, en ltima instancia, en el desempeo econmico de la sociedad.

2.5 Preguntas

1. Qu se entiende por crecimiento econmico? Cules son las medidas usuales de

crecimiento econmico?

2. Cules son las principales caractersticas del desempeo econmico de la economa

uruguaya durante el siglo XX?

3. Cul es la razn por la que mucha gente piensa que Uruguay era un pas ms rico en el
pasado que en la actualidad? Qu argumentara usted a una persona que afirmara que los
habitantes de Uruguay hoy son, en promedio, ms pobres que nuestros abuelos?

4. Cules son, en teora, las principales vas de crecimiento de los pases?

5. Qu es la contabilidad del crecimiento?

6. Cmo se estima la contribucin al crecimiento de la productividad total de factores?

7. Cul es, empricamente, el factor clave que explica el crecimiento a largo plazo de las
economas?

8. Qu papel juega la productividad total de los factores en el crecimiento de largo plazo de

Uruguay?

9. Qu papel juega la productividad total de los factores en el crecimiento de los pases de

Amrica Latina?

10. Cules son los determinantes finales o indirectos del crecimiento?

30
2.6 Bibliografa

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Economa, Facultad de Ciencias Econmicas y de Administracin, Universidad de la
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31
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Hill, Mxico D.F.

32
 cinve
Centro de Investigaciones Econmicas

CAPITULO 3:
Fluctuaciones econmicas de corto plazo
y poltica econmica
Primer Borrador

Montevideo, 5 de enero de 2005

1
 Indice

3.1 MACROECONOMA DE CORTO PLAZO Y DE LARGO PLAZO ........................................ 3

3.1.1 Corto plazo y largo plazo ............................................................................... 3
3.1.2 El concepto de estabilidad econmica ........................................................... 6
3.2 LA INESTABILIDAD DE LA ECONOMA URUGUAYA.................................................... 7
3.2.1 Las fluctuaciones econmicas en los ltimos cuarenta aos ......................... 7
3.2.2 Comparacin con otros pases ..................................................................... 10
3.2.3 Fuentes de inestabilidad............................................................................... 11
3.3 LAS FLUCTUACIONES EN EL MODELO DE OFERTA Y DEMANDA AGREGADA ............ 15
3.4 POLTICA ECONMICA Y OBJETIVOS....................................................................... 16
3.4.1 Los objetivos de la poltica macroeconmica .............................................. 17
3.4.2 Tipos de poltica e instrumentos................................................................... 18
3.5 LA POLTICA ECONMICA Y LA INESTABILIDAD URUGUAYA .................................. 21
3.5.1 Recuperacin democrtica y nuevo intento estabilizador mediante el tipo de
cambio 21
3.5.2 La nueva poltica monetaria......................................................................... 22
3.6 CONCEPTOS CLAVE ................................................................................................ 23
3.7 PREGUNTAS DE REPASO ......................................................................................... 24
3.8 BIBLIOGRAFA ....................................................................................................... 24

2
 Captulo 3: Fluctuaciones econmicas de corto
plazo y poltica econmica

Cuando se piensa en la evolucin de la economa en los ltimos veinte aos del siglo
pasado, muchos uruguayos recordarn la crisis del ao 1982, cuando se quebr la tablita
y el crecimiento se interrumpi abruptamente. Este hecho marca el inicio de una etapa de
retroceso, caracterizada por el cambio abrupto en la cotizacin del dlar, gran cada del
producto, subas de precios y aumento del desempleo. Otros pases latinoamericanos
enfrentaban problemas parecidos en el marco de la llamada crisis de la deuda, que
implicaba serias dificultades de los pases para hacer frente a sus pagos con el exterior.
Como se observ en el captulo anterior (Grfico 2.2), la cada del PIB por habitante fue
muy profunda y la recuperacin se inici recin en 1985. Esta fuerte fluctuacin negativa
que se dio en Uruguay y en otros pases de Amrica Latina bautizaron a la dcada de los
ochenta con el nombre de la dcada prdida.

En los noventa, luego de retomar la senda del crecimiento con gran energa, Uruguay se
enfrent nuevamente a una brusca interrupcin a partir de 1999. Esta cada de los niveles de
PIB se prolong hasta el ao 2003 donde otra vez se retom el crecimiento. Como
resultado, nuevamente se ha perdido buena parte del avance logrado en los noventa y
muchos se preguntan si estaremos ante otra dcada perdida. Ante la gravedad de estos
retrocesos, surgen interrogantes de distinto tipo. Las fluctuaciones, son un problema
generalizado o es una caracterstica peculiar de nuestra economa? Presentan fluctuaciones
los pases desarrollados? Qu es lo que determina las profundas fluctuaciones de la
economa uruguaya? Es posible tomar medidas para suavizarlas?

En este captulo se analizan las caractersticas principales de las fluctuaciones de la

economa uruguaya en el corto plazo y se compara con lo sucedido en otros pases, en
particular con otros de Amrica Latina. Luego se indaga sobre sus causas y se presentan
los elementos tericos de la macroeconoma de corto plazo que permiten ampliar la
comprensin del fenmeno e introducirse en la poltica econmica, cuya finalidad es
corregir y mejorar los resultados de la economa y, en ltima instancia, mejorar el bienestar
de los ciudadanos. En la ltima parte, se analizan algunas de las caractersticas de la
poltica econmica en los ltimos treinta aos y se indagan sus principales restricciones, as
como sus aciertos y fracasos en las distintas etapas. Asimismo se dejan planteados los
desafos que Uruguay tiene planteados hacia el futuro en esta materia.

3.1 Macroeconoma de corto plazo y de largo plazo

3.1.1 Corto plazo y largo plazo

En el captulo 1 se defini el campo de la macroeconoma como aqul que se dedica al

estudio del comportamiento de la economa en su conjunto y de los grandes agregados

3
econmicos: el empleo global, la renta nacional, la inversin, el consumo, los precios, los
salarios, entre otros. Los temas de la macroeconoma pueden ser estudiados en referencia a
distintos perodos: corto plazo y largo plazo. Con respecto a estos perodos de referencia
cabe hacer algunas precisiones. Si bien es cierto que el largo plazo es la suma de sucesivos
plazos cortos, la diferencia entre ambos conceptos es ms sutil que la mera duracin de
tiempo. En el corto plazo hay elementos que no pueden cambiar, que estn dados. Por
ejemplo, en el corto plazo se toma como un dato la cantidad del factor capital (K)
disponible en una empresa o en toda la economa. En el largo plazo, en cambio, la cantidad
de capital no es un dato sino que es una de las variables a considerar. Del mismo modo, en
el caso de los precios es muy comn suponer que en el corto plazo hay muchos precios que
no cambian (precios rgidos), mientras que en el largo plazo los precios varan (precios
flexibles).

Recuadro 3.1:
Corto y largo plazo

Largo plazo. Es un perodo de tiempo tomado como referencia en el anlisis econmico, lo

suficientemente largo para permitir identificar la tendencia o la senda que siguen las
variables ms importantes de la macroeconoma. En el largo plazo se supone, adems, que
todas los agregados macroeconmicos pueden cambiar. En particular se supone que las
dotaciones de factores productivos pueden cambiar mediante la acumulacin y que los
precios son flexibles. Los agentes econmicos y la economa en su conjunto son capaces de
adaptarse a los cambios en los precios.

Corto plazo. Es un perodo de tiempo menor, cuya duracin es tal que hay magnitudes
econmicas que estn dadas, que no pueden ser cambiadas. En particular, hay precios que
son rgidos. Es un perodo en el cual los agentes econmicos no se adaptan totalmente a las
variaciones en los precios.

La macroeconoma de largo plazo estudia los problemas de la economa que se

manifiestan en plazos largos. El crecimiento de la economa debe ser analizado en el largo
plazo, por eso a la macroeconoma del crecimiento se le llama tambin macroeconoma de
largo plazo. Como se analiz en el captulo 2, en el largo plazo el problema fundamental de
la macroeconoma es explicar por qu la cantidad total de bienes y servicios crece o no
crece en el tiempo (y por qu puede crecer a tasas distintas entre pases). La
macroeconoma del crecimiento analiza, en particular, la tendencia del PIB y los factores
que inciden en la misma. En el Grfico 3.1 se observa la tendencia de la evolucin del PIB
y las fluctuaciones en torno a la misma, abarcando un perodo de ms de 100 aos.1 All se
observa que el PIB de Uruguay en el largo plazo sigue una tendencia creciente, identificada
con la lnea rosada.

La macroeconoma estudia por qu en algunos perodos el producto puede caer o puede

crecer a tasas muy bajas mientras en otros crece a tasas muy elevadas. Este es el campo de
1
Es un Grfico similar al Grfico 2.1 del captulo 2. La diferencia es que en este caso se trata del PIB total y
no por habitante. Adems, el perodo base para los precios es 2003.

4
la macroeconoma de corto plazo. Tambin la macroeconoma se encarga de proponer
algunas medidas que puedan evitar que el producto se reduzca, as como tambin que
crezca a una tasa tan elevada que pueda causar un aumento muy importante de los precios.

El Grfico 3.1 tambin muestra que el PIB presenta fluctuaciones en torno a la tendencia.
La macroeconoma de corto plazo busca explicar esas fluctuaciones o lo que se denomina
ciclo econmico. El ciclo econmico se define como las variaciones o fluctuaciones del
PIB y de la mayora de las variables econmicas, en torno a la tendencia de largo plazo. En
relacin al Grfico, la macroeconoma busca responder a la pregunta de por qu a veces el
PIB est por encima de la lnea rosada (rea gris en el grfico) y a veces est por debajo de
la misma (rea roja en el grfico).

Grfico 3.1
PIB del Uruguay 1900-2003
(en millones de pesos del ao 2003)

400000

350000

300000

250000

200000

150000

100000

50000

0
1900
1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000

Fuente: Brtola (1998 ) y Banco Central del Uruguay

Todos los pases experimentan fluctuaciones en la evolucin del PIB? S, todas las
economas de mercado experimentan fluctuaciones de la actividad econmica. Durante el
siglo XIX y hasta la dcada del treinta del siglo pasado, los ciclos econmicos de los pases
solan ser extraordinariamente pronunciados. Luego de la gran depresin de los aos
treinta, los gobiernos de todo el mundo se preocuparon crecientemente por tomar medidas
de poltica econmica que suavizaran la profundidad de los ciclos.

Son los ciclos econmicos iguales en todos los pases? No, las fluctuaciones cclicas
difieren mucho segn los pases, tanto en su regularidad como en su tamao y sus causas.
En particular, los pases pequeos como Uruguay muestran caractersticas diferentes a los
pases ms grandes.

5
 Recuadro 3.2:
Recesin, recuperacin y ciclo econmico
PIB

tiempo

Recesin: Es la fase de cada o de contraccin econmica.

Recuperacin: Es la fase creciente o de expansin econmica.
Ciclo econmico: Es la secuencia ms o menos regular de recuperaciones y recesiones de
la produccin real en torno a la senda de largo plazo de crecimiento de la economa.
Auge: Es el punto mximo del ciclo.
Depresin o fondo: Es el punto ms bajo del ciclo.

La macroeconoma de corto plazo no analiza solamente las fluctuaciones del PIB sino
tambin otras fluctuaciones, como la del empleo, los precios, el tipo de cambio, la tasa de
inters, el consumo, la inversin, etc.

3.1.2 El concepto de estabilidad econmica

La estabilidad econmica se compone de diversos aspectos y se refleja en muchas

variables macroeconmicas. Un pas tiene una economa estable cuando tiene poca
inflacin, cuando no tiene grandes episodios de crisis y auge econmico, cuando no tiene
grandes desequilibrios en sus relaciones con el sector externo y cuando no tiene
importantes crisis financieras. En contrapartida, las fluctuaciones importantes de variables
macroeconmicas tales como el producto o el nivel general de precios reflejan
inestabilidad en la economa.

Por qu es deseable la estabilidad econmica? Cules son los perjuicios de la

inestabilidad? La estabilidad de las principales variables de la economa o la ausencia de
grandes fluctuaciones favorece las condiciones para el crecimiento de la economa. A largo
plazo, un rbol crecer ms cunto ms propicias sean las condiciones que lo rodean.
Generalmente se asocia el concepto de estabilizacin con las variaciones en el nivel general
de precios. Sin embargo, el desafo de estabilizacin de la economa desborda ampliamente
a la mera estabilidad de precios. El concepto de estabilizacin relevante implica tratar de
suavizar las fluctuaciones en el nivel de la actividad productiva y, en particular, en la tasa
de desempleo.

6
3.2 La inestabilidad de la economa uruguaya

Como se seal en el captulo 2, el PIB de Uruguay presenta fluctuaciones profundas. El

estilo de crecimiento se caracteriza por perodos de impulsos que son seguidos de otros
que devienen en verdaderos frenosa las expansiones previas. El Grfico 3.2 muestra que,
al igual que en la mayora de los pases capitalistas, a lo largo del siglo XX tambin en
Uruguay los ciclos econmicos se hicieron menos frecuentes y pronunciados. Sin embargo,
los ciclos del PIB de Uruguay continan siendo comparativamente pronunciados.

En esta parte se describen las fluctuaciones del PIB y de otras variables importantes de la
macroeconoma: la inversin, el empleo y los precios. La descripcin de la evolucin de
estas variables apunta a responder las siguientes interrogantes: las fluctuaciones se
presentan en forma regular y predecible o son irregulares e impredecibles?el PIB y las
otras variables fluctan al unsono? Cuando disminuye la produccin aumenta el
desempleo?

3.2.1 Las fluctuaciones econmicas en los ltimos cuarenta aos

En el Grfico 3.2 se presenta la evolucin de cuatro variables a partir de 1960. En el panel

superior izquierdo se presenta la evolucin del PIB a precios constantes de 1983. Las reas
sombreadas marcan los perodos en los que el producto cae o, lo que es lo mismo, los
perodos de recesin. Como puede observarse, las fluctuaciones no son regulares ni tienen
todas la misma duracin.

En el panel inferior izquierdo del Grfico 3.2, se presenta la evolucin de la inversin (o

formacin bruta de capital). Este agregado macroeconmico es uno de los componentes de
la demanda agregada como se present en el captulo 1. Representa todo el gasto o compras
que realizan las empresas y el sector pblico en maquinaria, construccin de edificios o
carreteras, en hacer cultivos o plantaciones, etc. De esta forma, la formacin bruta de
capital fsico es el valor de los bienes de capital adquiridos por las unidades productoras
con el fin de utilizarlos por ms de un ao en sus procesos de produccin.

En el Grfico la inversin est medida en forma similar al producto, o sea, valuada a

precios constantes de 1983. Esta variable flucta al unsono con el producto, ya que en las
reas sombreadas (crecimiento negativo del PIB), la inversin cae. Sin embargo, en el caso
de la inversin las fluctuaciones son ms profundas y las cadas presentan mayor longitud.
Esto significa que en el caso uruguayo la inversin presenta ciclos de corto plazo
simultneos a los del PIB, pero ms agudos y prolongados. En el captulo 5, se analiza ms
en detalle el tema de la inversin en Uruguay.

7
 Grfico 3.2 Las fluctuaciones de la economa uruguaya
PIB Inflacin (% )
Mles de pesos a precios de 1983=100 140.00
350000
120.00
300000
100.00

250000 80.00

60.00
200000
40.00
150000 20.00

100000 0.00

1960

1963

1966

1969

1972

1975

1978

1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002
1960

1963

1966

1969

1972

1975

1978

1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002
Formacin bruta de capital fsco Tasa de D esempleo en Montevideo (% )
Mles de pesos a precios de 1983=100 18.0
55000
50000 16.0
45000 14.0
40000
12.0
35000
30000 10.0
25000 8.0
20000
6.0
15000
10000 4.0

1960

1963

1966

1969

1972

1975

1978

1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002
1960

1963

1966

1969

1972

1975

1978

1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002

Perodos de
crecimiento
negativo del PIB

Fuente: BCU, INE

En el panel superior derecho se presentan las variaciones del nivel general de precios de la
economa uruguaya, es decir, la inflacin. La inflacin mide el cambio porcentual del nivel
general de los precios. En general, la inflacin se mide a travs de la variacin del ndice de
Precios al Consumo (IPC), que es un promedio de los precios de los bienes y servicios a
nivel del consumidor.

Recuadro 3.3:
Precios e inflacin
Nivel de precios: se mide mediante ndices de precios. Ejemplos de estos ndices son
ndice de Precios al Consumo, el Indice de Precios Mayoristas, el Indice de Precios de la
Construccin, etc.
Inflacin: es el cambio porcentual del nivel general de los precios de la economa. En
general se mide a travs del Indice de Precios al Consumo que resume los precios de una
canasta bsica de las familias

A partir de fines de la dcada del 50 la inflacin pas a ser un fenmeno cotidiano en Uruguay. Slo
hacia fines del siglo XX se logr controlar este fenmeno, despus de varios intentos fallidos de

8
planes de estabilizacin. Muchas interrogantes surgen en torno a este tema. Por qu algunos pases
tienen inflacin alta mientras que en otros es muy baja? Cules son los factores determinantes de
la inflacin? Cules son los medicamentos ms adecuados para combatir la inflacin?

De acuerdo a la evidencia emprica para el caso uruguayo, las fluctuaciones de la inflacin son
contracclicos con el PIB, es decir, cuando el PIB pasa por una fase recesiva la inflacin se
encuentra creciendo y viceversa. Adicionalmente, se observa que los movimientos son ms
duraderos en el tiempo que los del PIB. Una explicacin posible de este fenmeno es que la
dinmica de la inflacin tiene cierta inercia, como consecuencia de perodos con inflacin crnica,
donde la gente se acostumbra a vivir con inflacin y donde existen mecanismos de indexacin
formales o informales, que hacen que la inflacin perdure. Sin embargo, como se observa en el
Grfico, durante la ltima fase recesiva del PIB, la inflacin decrece. Este fenmeno puede ser
consecuencia del plan de estabilizacin que rega desde 1991 y que se abandon en 2002, al mismo
tiempo que se alcanzaba el fondo del ciclo.

Finalmente, en el panel inferior derecho del Grfico se presenta el nivel del empleo que es
otra de las variables macroeconmicas de relevancia. Cmo se mide? La medicin ms
conocida y cuyos valores suelen ser anunciados en los noticieros, mes a mes o trimestre a
trimestre, es la tasa de desempleo. Esta se calcula como el nmero de personas
desocupadas como porcentaje de la poblacin econmicamente activa. En el captulo sobre
mercado de trabajo se comentar esta definicin con mayor detalle.

Recuadro 3.4
Desempleo
Tasa de desempleo: mide el nmero de personas que buscan activamente trabajo sin
encontrarlo, como porcentaje o fraccin de la fuerza laboral o poblacin econmicamente
activa.

Las variaciones de corto plazo de la tasa de desempleo tambin se relacionan con las
fluctuaciones del ciclo econmico del producto. En general, las cadas del producto se
asocian con aumentos sbitos del desempleo, mientras que las expansiones se acompaan
de bajas graduales del desempleo. Esto se puede observar en la Grfica 3.2. La tasa de
desempleo muestra elevada memoria, al igual que la inflacin. Esto significa que, cuando el
producto cae, la tasa de desempleo sube y ese incremento perdura en el tiempo. En
consecuencia, el estudio del ciclo macroeconmico pone especial atencin en las
fluctuaciones del desempleo, an cuando ste tambin se vincula con aspectos especficos
del mercado de trabajo, como la flexibilidad laboral.

En el ao 1981 Uruguay tena un desempleo de menos del 7%, mientras que en el ao 2002
ste alcanz un 17%. Qu factores explican el desempleo?, qu tasa de desempleo puede
considerarse baja? y qu polticas se pueden adoptar para reducirla? son algunas de las
interrogantes que la macroeconoma busca responder.

En conjunto, de los distintos paneles del grfico se deduce que durante las recesiones el PIB
y la inversin disminuyen, mientras que el desempleo y la inflacin aumentan, pero en
definitiva, todas estas variables macroeconmicas fluctan al unsono.

9
3.2.2 Comparacin con otros pases

En el grfico 3.3 se muestra la evolucin del PIB de distintos pases de la regin y de

Estados Unidos desde el ao 1980. En cada caso, el PIB est medido en precios constantes
de la moneda local, lo que implica que no pueden compararse directamente. Sin embargo,
observando las reas sombreadas (que indican los perodos de cada del PIB) se puede
observar que las fluctuaciones cclicas de Uruguay y Argentina son ms frecuentes y ms
extensas que las del resto de los pases seleccionados.

Es interesante destacar que todos los pases de Amrica Latina que se muestran en los
paneles del Grfico 3.3 tienen fluctuaciones de mayor extensin que Estados Unidos. En
Estados Unidos las cadas del PIB duran uno o dos aos, luego de lo cual vuelve a crecer.

Grfico 3.3.
Fluctuaciones del producto en pases seleccionados
PIB Arge ntina (Billone s de pe sos a pre cios de 1995) PIB B rasil (Billone s de pe sos a pre cios de 1995)
310 1100

290 1000
270
900
250
230 800
210
700
190
170 600

150
500
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
PIB CH ile (B illone s de pe sos a pre cios de 1995) PIB Estad o r Un id o s (Billo n e s d e d lare s ame rican o s a
45000
p re cio s d e 1995)
40000 11000
10000
35000
9000
30000
8000
25000
7000
20000
6000
15000
5000
10000
4000
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

PIB Uruguay (B illone s de pe sos a pre cios de 1995)

0.31
Perodos de 0.29

crecimiento 0.27

negativo del PIB 0.25

0.23
0.21
0.19
0.17
0.15
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003

Fuente: FMI

10
Diversos trabajos realizados sobre estos temas indican que las fluctuaciones
macroeconmicas de Brasil y Argentina lideran a las de Uruguay, es decir, que las
anteceden. En este sentido, y dado que los tres pases conforman el MERCOSUR vale la
pena destacar algunas caractersticas de las fluctuaciones de corto plazo en el PIB de estos
tres pases.

En primer lugar, los PIB de Uruguay y Argentina presentan fluctuaciones ms definidas

que el brasileo. Adicionalmente, la memoria en el tiempo de las cadas de los PIB en
Argentina y Uruguay es mayor que en Brasil, es decir, los ciclos son ms extensos y las
recesiones son ms profundas. Como se ve en el Grfico, las fluctuaciones de Argentina y
Uruguay son muy similares, por lo que podra decirse que el PIB uruguayo est fuertemente
atado al argentino.

3.2.3 Fuentes de inestabilidad

Los profundos cambios en el crecimiento del PIB de Uruguay reflejan la combinacin de

diversos fenmenos, muchos de los cuales se originan en el exterior. Ejemplos de ello son,
las variaciones en los precios de nuestros principales productos de exportacin o de los
precios de productos importados como el petrleo. En el pasado, conflictos blicos que
generaron una fuerte demanda por nuestros productos, as como otros sucesos relacionados
con los mercados de exportacin (como los temas de vaca loca en pases competidores),
tambin tuvieron fuerte incidencia en el nivel de actividad econmica en Uruguay.

Cmo inciden las relaciones con el resto del mundo en las fluctuaciones de la economa
uruguaya? Las economas pequeas y relativamente abiertas (como la uruguaya en el
perodo reciente), son ms vulnerables a los shocks provenientes del exterior que
economas grandes como Japn o Estados Unidos. Estos shocks llevan a que las economas
no logren mantenerse en una situacin de crecimiento del producto, bajo desempleo y baja
inflacin.

A continuacin enumeraremos los principales shocks que impactan sobre una economa
pequea y abierta como la uruguaya.

Recuadro 3.5
Los shocks o choques
Los shocks son cambios bruscos que se producen en otras economas y que repercuten en la
economa en cuestin a travs de diversos canales.

De acuerdo a un trabajo reciente, las fluctuaciones econmicas de Uruguay eran muy

importantes antes de 1930, y vuelven a serlo a partir de los aos setenta del siglo pasado.
En ambos perodos, las fluctuaciones se relacionan tanto con la evolucin de los trminos

11
de intercambio, como con los ciclos de la economa mundial y/o regional.2 Se denomina
trminos de intercambio a la relacin entre los precios de las exportaciones y los precios de
las importaciones de un pas. Precisamente, antes de 1930 y despus de 1974, es cuando
Uruguay guarda una relacin ms estrecha con la economa mundial y en este ltimo
perodo, adems, intensifica sus vnculos con Argentina y Brasil.

Recuadro 3.6:
Precios de exportacin, de importacin y
trminos de intercambio
Precios de exportacin: son los precios que se obtienen en los mercados externos cuando
se venden (exportan) bienes producidos en el pas
Precios de importacin: son los precios que se deben pagar a los proveedores externos
cuando se adquieren (importan) bienes producidos en el exterior
Trminos de intercambio: miden la relacin entre un ndice promedio de los precios de
exportacin y un ndice promedio de los precios de importacin de un pas para un perodo
de tiempo determinado. Un aumento (disminucin) de los trminos de intercambio indica
un crecimiento mayor (menor) de los precios de exportacin respecto a los precios de
importacin.

Como veremos en el captulo 7, nuestro pas vende en los mercados externos

fundamentalmente productos de escaso valor agregado (carne, cueros, arroz, tops de lana,
etc). A estos productos se les denomina commodities en los mercados internacionales,
donde se ocurren fuertes fluctuaciones de precios. Asimismo, una elevada proporcin de las
importaciones son tambin commodities (petrleo, hierro, cobre, caf, etc.) y, por lo tanto,
tambin sus precios fluctan. En virtud de ello, al igual que en otros pases
latinoamericanos, Uruguay est expuesto a oscilaciones muchas veces repentinas de los
trminos de intercambio que frecuentemente se traducen en desequilibrios importantes en la
balanza de pagos (registro contable de todas las transacciones con el resto del mundo).

Los cambios profundos o shocks de precios de las commodities, afectan por mltiples vas
al producto y a los precios internos de la economa, pero la ms importante tiene que ver
con la variacin en el nivel de ingreso del pas. Por ejemplo, un menor precio de la carne
implica un menor ingreso de exportacin, un menor poder de compra y una menor demanda
de todos aquellos agentes econmicos vinculados a la produccin de este bien. Cuando se
trata de un producto de gran importancia en la economa del pas, esto termina por
repercutir negativamente sobre el nivel de actividad de la economa en su conjunto. Un
ejemplo reciente fue la cada del precio de exportacin de la carne a raz de un brote de
fiebre aftosa en el ao 2001 que acentu la recesin en curso. (Grfico 3.4).

2
Brtola L. & Lorenzo F. Witches in the South:Kuznets-like swings in Argentina, Brazil and Uruguay, 1870-
2000.

12
 Grfico 3.4
Precio de la Carne de Exportacin (por kilo en US$)

1.8

1.6

1.4

1.2

0.8

0.6

0.4

0.2

0
1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002

Fuente: MGAP

Otro ejemplo notorio es la vulnerabilidad de Uruguay frente a las oscilaciones de los

precios del petrleo. Los shocks provocados por precio del petrleo que normalmente estn
asociados a resoluciones tomadas por la OPEP (Organizacin de Pases Exportadores de
Petrleo) o a conflictos en el Medio Oriente, zona que cuenta con las mayores reservas de
combustible fsil del mundo, impactan negativamente sobre la economa a travs de la
oferta de bienes. Un aumento en el precio del petrleo implica el encarecimiento de los
costos de produccin, y por lo tanto, una reduccin en las cantidades de bienes que las
empresas estn dispuestas a producir y un aumento del nivel general de precios en la
economa.

13
 Grfico 3.5
Precio del petrleo (US$ por barril)
35

30

25

20

15

10

0
1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002
Fuente: EIA

Otros shocks que normalmente suelen afectar a economas como la nuestra son los
asociados a las tasas de inters y a los movimientos internacionales de capital. La tasa de
inters que se cobra por prstamos en los mercados internacionales de capitales es el precio
que Uruguay debe pagar por los prstamos que solicita en el exterior cuando necesita
financiamiento. Cuando las tasas de inters suben o se reduce la entrada de capitales que
entran al sistema financiero se generan dificultades para el financiamiento de las empresas,
de las familias y del gobierno del pas, lo que termina por afectar negativamente su
demanda y a travs de sta el nivel de producto y la inflacin.

En los ltimos treinta aos Uruguay ha intensificado sus vnculos econmicos con la
regin, a travs de la participacin en el MERCOSUR.

Los shocks ms importantes que ha recibido la economa uruguaya en el perodo reciente

han estado relacionados con el nivel de actividad de la regin. Diversos estudios muestran
que el PIB de Uruguay est fuertemente atado al PIB de Brasil y de Argentina, y an ms a
este ltimo. Los ciclos en el PIB de Uruguay tienen una alta correlacin con los ciclos de
Argentina a lo largo de todo el siglo XX. Parte de esta correlacin se explica porque, tanto
la economa uruguaya como la argentina y la brasilea en muchas oportunidades se ven
sometidas a iguales shocks provenientes de otras partes de mundo. No obstante, en las
ltimas dcadas, el ciclo uruguayo ha estado generado, en buena medida, por shocks
provenientes directamente de Argentina y Brasil.

La incidencia de los ciclos del PIB de la regin sobre el de Uruguay est determinada por
las fuertes interrelaciones en materia comercial, pero tambin por los vnculos financieros,
en particular con Argentina.

14
 Grfico 3,7
Los ciclos del PIB en Argentina y Uruguay
25%
20% Argentina
Uruguay
15%
10%
5%
0%
-5%
-10%
-15%
-20%
-25%
00
05
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
60
65
70
75
80
85
90
95
00
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
3.3 Las fluctuaciones en el modelo de oferta y demanda agregada

La macroeconoma de corto plazo busca explicar entre otros problemas, el de los ciclos
econmicos. Para ello es til en primera instancia pensar que los ciclos econmicos nos
indican que en determinadas oportunidades la cantidad de bienes y servicios que la
economa produce est por encima o por debajo del nivel de producto correspondiente a lo
que marca la senda o tendencia de largo plazo.

En esta parte se retoma el modelo macroeconmico de oferta y demanda agregada

presentado en el captulo 1, al cual se incorporan conceptos dinmicos, para comprender
cmo se dan las fluctuaciones de las principales variables macroeconmicas, como el
producto, el empleo o los precios. Este es un tema relevante para tratar de evitar o disminuir
los efectos negativos de las fluctuaciones.

Cules son, en teora, los factores que generan los ciclos? Por qu en determinados
momentos se produce menos de lo que permitiran las maquinas y los hombres (que estn
dispuestos a trabajar) en un pas determinado? Para que un bien sea efectivamente
realizado, es necesario que la empresa que lo fabrica y lo ofrece en el mercado (oferta),
perciba que alguien se lo va a comprar (demanda), a un precio razonable. Por tanto,
tienen que darse dos condiciones: que exista la demanda y que sta exista a un precio
razonable. Si la demanda a ese precio razonable se reduce por algn motivo, la oferta o
nivel de produccin de la economa va a caer y tambin los precios. Comienza una
recesin.

15
Todos tenemos alguna idea intuitiva de que la oferta y la demanda dependen del nivel de
precios. Esto es efectivamente as en el corto plazo. Cuanto mayor es el nivel de precios
mayor es la cantidad ofrecida de bienes y servicios, es decir, mayor es la cantidad de bienes
y servicios que las empresas ofrecen para vender en los distintos mercados. Las cantidades
ofrecidas dependen positivamente del nivel de precios. Adems del nivel de precios a los
que se vende, en el corto plazo, la oferta tambin depende de los costos y de la capacidad
instalada. As a menor nivel de costos y a mayor capacidad instalada, mayor oferta.
Grficamente la relacin entre las cantidades ofrecidas y el nivel de precios, suponiendo
todo las dems variables constantes, se expresa mediante una curva creciente.

La relacin de la demanda agregada con el nivel de precios es opuesta a la anterior. A

mayores precios, las cantidades demandadas de bienes y servicios disminuyen.

Por qu se retraen las cantidades demandadas cuando suben los precios? Cuanto mayor es
el nivel de precios menor la cantidad de bienes y servicios que se puede comprar con una
cantidad dada de dinero. Esta disminucin del poder de compra del dinero, no slo tiene
un impacto negativo directo sobre el consumo de bienes y servicios, sino que tambin un
efecto contractivo indirecto a travs de la tasa de inters. En efecto, cuando los precios
suben y el dinero tiene menor poder de compra (es decir, se necesita ms dinero para
comprar la misma cantidad de bienes), ste ya no es tan abundante para realizar prstamos.
Si esto es as, la tasa de inters (el precio del dinero o lo que es lo mismo, lo que se cobra
por los prstamos) sube y cuando la tasa de inters sube, los hogares contraen el consumo y
las empresas reducen su inversin.

En definitiva, tanto por una va directa como por una va indirecta a mayor nivel de precios,
menor es la cantidad demandada de bienes y servicios.

3.4 Poltica econmica y objetivos

La poltica econmica es uno de los aspectos de la poltica en general. Est conformada por
el conjunto de medidas y disposiciones que tienen por objetivo controlar, organizar e
influenciar la vida econmica.

Porqu es necesaria la poltica econmica? Con qu objetivos se realiza la poltica

econmica? El objetivo en ltima instancia es guiar y conducir la economa hacia los
mejores resultados. Para ello deben ser definidos objetivos ms concretos.

Porqu es importante incluir el estudio de la poltica econmica en este libro? Porque

afecta a todas las personas diariamente y condiciona en el largo plazo la capacidad de
crecimiento de la economa Cmo nos afecta la poltica econmica? De varias formas,
dependiendo del tipo de polticas y del tipo de instrumentos que se utilicen.

En general, el ciudadano comn percibe fcilmente aquellas polticas que afectan sus
ingresos o sus gastos en forma directa. As, sin necesidad de explicaciones cualquier
trabajador sabe algo sobre la poltica econmica relacionada con los impuestos vigentes en

16
un economa, (o poltica tributaria), y sobre los efectos ms inmediatos. Sabe que si
disminuye la tasa del IVA los precios disminuirn y tendr ms dinero disponible para
gastar. Probablemente no piense que el gobierno recaudar menos por impuestos y por
ende, disminuir algunos de sus gastos o invertir menos en viviendas o carreteras. El
resultado final, el que tiene en cuenta los efectos de dicha poltica a nivel agregado, no es
percibido directamente.

3.4.1 Los objetivos de la poltica macroeconmica

La poltica macroeconmica busca promover la estabilidad, reduciendo la incertidumbre de

los agentes con respecto al futuro. El propsito principal de la poltica macroeconmica es
estabilizar la economa, es decir, evitar que los cambios imprevistos en el entorno generen
movimientos cclicos (transitorios) al alza o a la baja en las variables econmicas, con
consecuencias negativas sobre el crecimiento a largo plazo o sobre objetivos socialmente
relevantes.

En la prctica, las decisiones de poltica macroeconmica enfrentan al gobierno a dilemas

parecidos a los que enfrenta un consumidor. El gobierno debe utilizar un nmero limitado
de instrumentos de poltica para tratar de alcanzar objetivos mltiples. Por eso los
gobiernos tienen que definir claramente cules son las prioridades y elegir aquellos
objetivos fundamentales que puedan ser alcanzados con los instrumentos disponibles.
Adems debe tenerse en cuenta una dificultad adicional y es que los objetivos y los
instrumentos que se utilizan a veces tienen efectos que se compensan unos con otros.

Poltica define Objetivos

Instrumentos Para
econmica
lograr

Los objetivos de la poltica macroeconmica son mltiples pero en general son resumidos
en tres fundamentales:
Lograr un nivel de actividad creciente y sostenible. En otras palabras, lograr una tasa de
crecimiento del PIB alta y estable.
Alcanzar un elevado nivel de empleo. El objetivo a largo plazo es alcanzar el nivel de
pleno empleo.
Mantener los niveles de precios estables o levemente ascendentes.

Recuadro 3. 7:
Objetivos de poltica econmica
Objetivos Medicin
Crecimiento de la produccin Crecimiento anual del PIB
Nivel de empleo Tasa de desempleo
Estabilidad de precios Inflacin

17
3.4.2 Tipos de poltica e instrumentos

Para alcanzar los objetivos, e incidir sobre los resultados de la economa, si dejamos de
lado su potestad de regulacin, el gobierno dispone al menos de dos tipos de polticas: la
poltica fiscal y la poltica monetaria.

Poltica fiscal

Dentro de la poltica fiscal se consideran todas las medidas del gobierno relacionadas con
la utilizacin de los impuestos y del gasto pblico. En un sentido restringido, la poltica
fiscal puede ser utilizada con el objetivo de estabilizar los precios o el producto. En un
sentido ms amplio puede ser utilizada con otros fines. En la medida que esta poltica afecta
directamente los ingresos y los gastos del sector pblico y que en Uruguay ste es uno de
los temas que impone restricciones relevantes, ser desarrollado en el captulo 6 con ms
profundidad.

Los impuestos afectan a la economa global de dos maneras. Por un lado, si aumentan los
impuestos, las familias tendrn menos ingresos disponibles para gastar y disminuir la
demanda de bienes y servicios. En el captulo 1 se defini el ingreso disponible (Yd) como
el ingreso de los hogares menos los impuestos que pagan las familias (Yd = Y - T). Un
aumento de los impuestos tiene como consecuencia una disminucin de la demanda
agregada al disminuir el gasto en consumo de las familias (DA = C + I + G).

Por otro lado, si aumentan los impuestos sobre las empresas disminuyen sus beneficios
netos, lo que afecta los incentivos para realizar nuevas inversiones. Tambin en este caso,
una medida de poltica fiscal que aumente los impuestos tiene como efecto una disminucin
de la demanda agregada (DA = C + I + G). Cuando la poltica fiscal tiene como efecto
disminuir la demanda agregada se le llama poltica fiscal contractiva.

Recuadro 3.8:
Poltica fiscal
Se llama poltica fiscal a dos tipos de medidas del gobierno:
La primera se relaciona con los impuestos y tambin se le denomina poltica tributaria. Al
cobrar impuestos el gobierno recibe ingresos. Los impuestos pueden ser de muchos tipos y
pueden tener distintos objetivos, pero la idea fundamental es que los impuestos disminuyen
lo que pueden gastar las familias y las empresas y le transfieren ingresos al gobierno.
La segunda se relaciona con el gasto del gobierno y toma la forma de salarios pagados a los
funcionarios, transferencias a la seguridad social, gasto en carreteras, etc. Cuando el
gobierno gasta est transfiriendo ingresos a la poblacin.
Podran pensarse como polticas opuestas porque tienen efectos contrarios.

18
Por el contrario, la poltica fiscal expansiva son las acciones tendientes a aumentar el gasto
pblico o reducir los impuestos. De esta forma, un aumento del gasto pblico o una
reduccin que los impuestos que pagan las familias expande la demanda agregada y, por lo
tanto, la produccin. Si las empresas deciden producir ms cantidad de bienes y servicios,
aumentar su demanda de factores productivos, en particular, de mano de obra, por lo tanto
se estimular el aumento del empleo.

Recuadro 3.9:
Instrumentos de poltica fiscal
Tributacin: los impuestos son los ingresos pblicos creados por ley. Son de cumplimiento
obligatorio por parte de aquellos sujetos contemplados en la ley.
Gasto pblico: es el valor de los servicios suministrados por el Estado a los ciudadanos.
Est constituido por las compras y contrataciones de recursos materiales y humanos que
realiza el Estado y que le permiten cumplir con sus funciones.

Poltica monetaria

La poltica monetaria se refiere a la gestin, por parte del gobierno, del dinero, el crdito
y el sistema bancario del pas. Es el conjunto de decisiones tomadas por la autoridad
monetario para controlar la cantidad de dinero y las tasas de inters y, en general, las
condiciones del crdito. En el Uruguay la autoridad monetaria es el Banco Central. A
travs de la regulacin de la cantidad de dinero de la economa (la oferta monetaria), el
gobierno puede influir en una gran cantidad de variables econmicas, como los tipos de
inters, el precio de las acciones, el precio de la vivienda y el tipo de cambio.

El gasto total que se realiza en una economa depende de la cantidad de dinero disponible
para gastar y de las condiciones para conseguir crditos. Se llama cantidad de dinero al
efectivo o cantidad de monedas y billetes que hay en circulacin (en poder del pblico)
ms los saldos de las cuentas bancarias a las que se puede acceder fcilmente (cuentas a la
vista). Esta cantidad depende de las acciones del Banco Central ya que es la institucin que
controla la emisin de billetes. Adems del efectivo, para pagar las compras que realizan
las familias y las empresas se pueden utilizar cheques, o sea que el dinero depositado en
los bancos a la vista es equivalente al dinero como medio de pago.

La oferta monetaria es la cantidad de dinero disponible en la economa. Es la variable que

utiliza el Banco Central para influir sobre la inflacin, la produccin y el empleo. El
precio del dinero es la tasa de inters, por lo cual ambas variables estn muy relacionadas.
Cuando la oferta monetaria aumenta, la tasa de inters descender, ya que habr ms
cantidad de dinero que la deseada. El Banco Central maneja la oferta monetaria a travs de
sus instrumentos que se describen en el recuadro 3.11.

De esta forma, una poltica monetaria restrictiva engloba las acciones tendientes a
reducir el crecimiento de la cantidad de dinero (o elevar la tasa de inters). Esto afecta
negativamente a la demanda agregada y, por lo tanto, caen los precios, la produccin y el
empleo. Una poltica monetaria expansiva acta de manera inversa, tendiendo a

19
aumentar la cantidad de dinero (o disminuir la tasa de inters), lo que repercutir
positivamente en la demanda agregada.

Recuadro 3.10:
Poltica monetaria
La poltica monetaria es el conjunto de acciones que lleva a cabo la autoridad monetaria (en
Uruguay, el Banco Central) para controlar la oferta monetaria y las tasas de inters (metas
intermedias) para influir en los objetivos finales de poltica.

Recuadro 3.11:
Instrumentos de poltica monetaria

Encajes: el encaje se define como el porcentaje sobre el total de depsitos que las
entidades financieras deben mantener en efectivo o como depsitos en el Banco Central.
Este porcentaje determina la cantidad de fondos prestables que tienen las entidades
financieras.
Tasa de redescuento: es la tasa de inters a la que presta el Banco Central a los bancos que
necesitan liquidez. Esta tasa es utilizada para realizar poltica monetaria, debido a que es un
instrumento que permite manejar la liquidez de corto plazo. Los redescuentos son las
cantidades que presta el Banco Central a esta tasa.
Operaciones de mercado abierto: es la compra-venta de ttulos del estado en los
mercados financieros por parte del Banco Central.

En economas abiertas hay otra variable relevante: el tipo de cambio que es el precio de la
moneda extranjera expresado en moneda nacional (por ejemplo, pesos por cada dlar). Los
efectos de la poltica monetaria en una economa abierta no se reflejan necesariamente en
los precios, sino que dependen del rgimen cambiario vigente.

Existen bsicamente dos regmenes de tipo de cambio, segn ste sea fijo o flexible. Un
rgimen de tipo de cambio fijo es aqul en el cual la autoridad monetaria se compromete a
comprar y vender cualquier cantidad de moneda extranjera al precio fijo. Por el contrario,
en un rgimen de tipo de cambio flexible, ste se determina en el mercado, a travs de la
oferta y la demanda de moneda extranjera. La autoridad monetaria no asume ningn
compromiso al respecto.

Cuando el pas tiene un rgimen de tipo de cambio fijo (en cualquiera de sus modalidades),
pierde el control sobre la oferta monetaria pues debe emitir el dinero necesario para
comprar toda la moneda extranjera que se le ofrezca al precio (fijo) establecido. Cuando el
pas tiene un rgimen de tipo de cambio flexible, s puede hacer poltica monetaria y, a
travs de ella, lograr los efectos sealados ms arriba.

20
3.5 La poltica econmica y la inestabilidad uruguaya

En esta parte se describen algunas de las medidas de poltica econmica que fueron
llevadas a cabo en ocasin de las dos recesiones de la economa uruguaya comentadas.

3.5.1 Recuperacin democrtica y nuevo intento estabilizador mediante el tipo de

cambio

Como se seal anteriormente, la economa uruguaya vivi una experiencia de inflacin crnica en
la segunda mitad del siglo XX, logrando su control recin en los ltimos aos. Dada la
importancia de este fenmeno, los instrumentos de poltica fueron utilizados casi
exclusivamente para su combate, lo que limit su utilizacin para el objetivo, tambin
importante, de estabilizacin del nivel de actividad y empleo de la economa.

Desde mediados de la dcada del cincuenta, Uruguay ha aplicado diferentes planes de

estabilizacin con el objetivo primordial de bajar la inflacin. En 1978, con una inflacin
de dos dgitos, el gobierno militar decidi reformar su poltica monetaria. Como
prcticamente se haba logrado la liberalizacin completa de los movimientos de capitales y
del mercado cambiario, se pas a una poltica monetaria pasiva, es decir la variacin en la
cantidad de dinero estaba dada y se plante una variante del tipo de cambio fijo. La poltica
cambiaria se basaba en el preanuncio cambiario formal (tablita), bajo salarios indexados
a la inflacin pasada.

Este plan fue inicialmente expansivo, pero a mediados de 1981 se instal una recesin que
alent un deterioro de la confianza en el rgimen cambiario. Luego de varios meses de
indefinicin y de postergaciones sucesivas de los cambios en la poltica, se abandona el
rgimen cambiario de la tablita en noviembre de 1982. A raz de ello, en 1983 se registra
un incremento del tipo de cambio de 148%, y reaparece una tasa de inflacin elevada
(49%).

En marzo de 1991, se inici la aplicacin de un nuevo plan de estabilizacin. El Banco

Central comenz a operar con una banda cambiaria y decidi utilizar la variacin del tipo
de cambio como ancla nominal de los precios. El objetivo era trasmitir seales de precios
consistentes con una reduccin programada de la inflacin. El tipo de cambio variaba
libremente dentro de la banda, pero si tocaba el techo o el piso la autoridad monetaria
intervena para mantenerlo dentro de ella. El plan de estabilizacin tena por objetivo
reducir la inflacin y, en especial, controlar una de sus principales causas: el dficit fiscal
financiable con emisin, el cual haba cobrado mayor importancia con el deterioro
coyuntural de las finanzas pblicas a finales de los aos ochenta y comienzos de los
noventa.

Tanto el plan anti-inflacionario de 1978 como el de 1991 implicaron una imposibilidad de

utilizar la poltica monetaria como mecanismo estabilizador.

21
3.5.2 La nueva poltica monetaria

El plan iniciado en 1991 fue inicialmente expansivo con tasa de inflacin en descenso. Sin
embargo, a mediados de 1998 la economa ingres en una fase recesiva. A partir de enero
de 1999, y hasta el estallido de la crisis en Argentina en diciembre de 2001, Uruguay debi
absorber una serie de shocks externos adversos. A mediados de 2002 se abandona el
rgimen de banda cambiaria, pasando a un rgimen de tipo de cambio flexible, lo que
provoc un fuerte incremento del tipo de cambio y un rebrote de la inflacin.

Grfica: Banda cambiaria y cotizacin interbancaria ($/US$) en 2002

35

Cotizacin
30
Bandas cambiarias
25

20

15

10
3-12-01

3-1-02

3-2-02
3-3-02

3-4-02

3-5-02

3-6-02

3-7-02

3-8-02

3-9-02

3-10-02

3-11-02

3-12-02

Fuente: BCU

El abandono del rgimen de banda cambiaria implic la recuperacin de la capacidad del

Banco Central de hacer poltica monetaria. Hacia fines del ao 2002, con tipo de cambio
flexible, , el Banco Central introdujo un nuevo esquema para conducir la poltica monetaria.
Considerando el objetivo de estabilidad de precios en un marco de tipo de cambio flexible
como el vigente y dado que las caractersticas de nuestra economa desaconsejaban el uso
de una poltica monetaria basada en tasas de inters, el BCU adopt una poltica de
agregados monetarios3. La nueva poltica monetaria consiste en fijar metas sobre la Base
Monetaria (BM) con el objetivo de controlar la inflacin.

En 2002 la inflacin ascendi a 26%. La nueva poltica monetaria llevada a cabo por el
BCU logr disminuir sensiblemente la inflacin en el ao siguiente, llegando a 10,2%. En
2004 se alcanz la meta de inflacin establecida a principios de ao que la situaba dentro de
un rango de 7 a 9%.

3
Boletn de Poltica Monetaria. Cuarto trimestre de 2003.

22
 Grfico: Inflacin - Variacin interanual del IPC en %
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
En 90
En 91
En 92
En 93
En 94
En 95
En 96
En 97
En 98
En 99
En 00
En 01
En 02
En 03
04
e-
e-
e-
e-
e-
e-
e-
e-
e-
e-
e-
e-
e-
e-
e-
En

Fuente: INE

Recientemente, se ha dado a conocer la voluntad de las autoridades del BCU de

encaminarse hacia una poltica monetaria de Objetivos de Inflacin (OI). A pesar de las
limitaciones institucionales que an existen para una implementacin perfecta del
rgimen de OI probablemente ste sea un rgimen adaptado a las necesidades y realidades
del pas.

3.6 Conceptos clave

Corto y largo plazo

Inestabilidad
Estabilizacin
Ciclo y tendencia
Recesin
Auge
Reactivacin
Fondo
Inflacin
Hiperinflacin
Desempleo
Desequilibrio externo
Trminos de Intercambio
Poltica fiscal
Gasto pblico
Impuestos
Poltica monetaria
Oferta monetaria
Instrumentos
Polticas expansivas

23
Polticas contractivas

3.7 Preguntas de repaso

1) Qu problemas abordan la macroeconoma de largo y corto plazo?

2) Qu es el ciclo macroeconmico?
3) Cules son las principales caractersticas que tienen las fluctuaciones de corto plazo de
las variables econmicas en la economa uruguaya?
4) Cules son las causas de las fluctuaciones en la economa uruguaya?
5) Enumere los principales objetivos de la poltica econmica
6) Qu polticas se utilizan para estabilizar la economa y cules son los instrumentos de
cada una de ellas?
7) Qu polticas se aplicaron en Uruguay recientemente con el objetivo de estabilizacin
de la inflacin?

3.8 Bibliografa

ABOAL, D. Y D. CALVO (2000); Poltica y Macroeconoma en el Uruguay del Siglo XX; Trabajo
Monogrfico, Universidad de la Repblica Oriental del Uruguay.

ABOAL, D. Y LORENZO, F. (2002); Los equilibrios y las polticas macroeconmicas.

ABOAL, D. Y ODDONE, G. (2003); Reglas versus discrecionalidad: la poltica monetaria

en Uruguay entre 1920 y 2000. Banco Central de Uruguay, XVIII Jornadas de Economa.

ABOAL, D., LORENZO, F. Y NOYA, N. (2003); La inflacin como objetivo en Uruguay:

Consideraciones sobre los mecanismos de transmisin de la poltica monetaria y cambiaria;
Revista de Economa, Segunda poca Vol. X N 1, Banco Central del Uruguay, Mayo 2003

BADAGIN, A. (2003); Extraccin de seales y estimacin de ciclos macroeconmicos en los

pases del MERCOSUR: un anlisis integrado en el dominio del tiempo y de las frecuencias;
Trabajo de Investigacin Monogrfico, Facultad de Ciencias Econmicas y Administracin de la
Universidad de la Repblica Oriental del Uruguay

BEKER, V.A., MOCHN, F. (1994); Economa. Elementos de Micro y Macroeconoma. McGraw-

Hill, Madrid.

CHIESA, GRDA & ZERBINO; (2004). Efectos Reales de la Poltica Monetaria en Uruguay: Una
aproximacin al estudio de los canales de tasa de inters y del crdito bancario. Tesis de Economa
de la Facultad de Ciencias Econmicas y de Administracin. Universidad de la Repblica.

DEPARTAMENTO DE ECONOMA DE LA FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES DE LA

UNIVERSIDAD DE LA REBLICA (1999); Economa para no economistas; Universidad de la
Repblica, Montevideo.

24
KAMIL H., Y LORENZO, F. (1998); Caracterizacin de las fluctuaciones cclicas en la economa
uruguaya; Revista de Economa, Segunda poca Vol. V N 1, p. 83-14, Banco Central del
Uruguay

MANKIW, G. (2003); Principios de Economa; McGraw-Hill, Barcelona.

STANLEY, F., DORNBUSCH, R., SCHMALENSEE, R. (1990); Economa; Segunda Edicin,

McGraw-Hill, Mxico.

25
 cinve
Centro de Investigaciones Econmicas

CAPITULO 6:
El papel del gasto pblico y
las dificultades para su financiamiento
Primer borrador

Montevideo, 5 de enero de 2005

 Indice

6.1 EL ROL DEL ESTADO EN LA ECONOMA A TRAVS DE LA HISTORIA ................................ 4

6.2 LAS FUNCIONES DEL ESTADO EN LAS ECONOMAS MODERNAS ..................................... 6
6.2.1 Qu funciones desarrolla el Estado?................................................................... 7
6.3. EL GASTO PBLICO ...................................................................................................... 15
6.3.1 Clasificacin del gasto pblico .......................................................................... 16
6.3.2 La magnitud del gasto pblico ............................................................................ 17
6.4 LA ORGANIZACIN DEL SECTOR PBLICO EN URUGUAY ................................................. 17
6.5 EL GASTO PBLICO EN URUGUAY .................................................................................. 19
6.5.1 El gasto pblico actual ........................................................................................ 19
6.5.2 Los determinantes de la evolucin del gasto Qu explica el crecimiento del
gasto?............................................................................................................................ 21
6.5.3 En qu y quin gasta en el sector pblico uruguayo? ...................................... 22
6.6 LOS INGRESOS DEL SECTOR PBLICO ............................................................................. 28
6.6.1 Clasificacin de los ingresos pblicos ................................................................ 29
6.6.2 El sistema tributario ........................................................................................... 29
6.6.3 Clasificacin de los impuestos............................................................................ 30
6.6.4 Los ingresos del sector pblico en Uruguay ....................................................... 31
6.6.5 La presin tributaria en Uruguay........................................................................ 32
6.7 EL RESULTADO FISCAL ................................................................................................. 33
6.8 EL RESULTADO DEL SECTOR PBLICO EN URUGUAY ....................................................... 35
6.9 RESUMEN ..................................................................................................................... 43
6.10 CONCEPTOS CLAVES.................................................................................................... 44
6.11 PREGUNTAS ................................................................................................................ 44
6.12 BIBLIOGRAFA ............................................................................................................. 44

2
 Captulo 6: El papel del gasto pblico y
las dificultades para su financiamiento
En Uruguay, la dimensin del gasto pblico ha sido cuestionada en las ltimas dcadas en
virtud de que el financiamiento del mismo determina una alta presin tributaria sobre el
sector productivo, lo que para algunos limita las posibilidades de crecimiento econmico y
genera presiones inflacionarias. Al mismo tiempo, desde muchos sectores se demanda que
el Estado intervenga en forma ms decidida en varias reas como por ejemplo: la
educacin, la generacin empleo, la cultura, la ciencia y tecnologa. La decisin sobre el
nivel y la estructura del gasto pblico y la forma de financiarlo son parte del dilema central
de toda economa, el de asignar recursos escasos a objetivos mltiples.

El tema del rol del Estado en la economa es el ms afectado por las diferentes visiones
ideolgicas existiendo importantes polmicas en torno a este tema. En este contexto
muchas de las preguntas principales siguen quedando sin respuestas claras, ms all de las
polmicas: Es realmente alto el gasto pblico de Uruguay? Qu incidencia tiene el gasto
destinado a acciones sociales que se desarrollan desde el sector pblico? Debe preocupar
el nivel del gasto o la tendencia previsible de su evolucin? Hacia dnde va el gasto
pblico? Es excesiva la carga fiscal o el problema es que est mal distribuida?

Diagrama 6.1

Mercado
de Bienes y
Servicios

F G H
7 . Emp
resas 8. Es
tado
6 . Ho
gares

Mercado

C
de
factores

Instituciones
Financieras

En este captulo se presenta el rol que desempea el Estado en las economas modernas, se
analizan sus funciones y su relacin con los dems agentes econmicos. Se trata de ayudar
a la comprensin de la lgica de actuacin del sector pblico y de la tensin que existe
entre las crecientes demandas por servicios, que se traducen en gastos crecientes, y las
dificultades que se presentan para financiar los mismos.

3
Se presentar en primer lugar la organizacin del Estado uruguayo para identificar sus
diversos componentes y el grado de autonoma de los mismos. Se procura mostrar el rol del
Estado como promotor del crecimiento y de la equidad e igualdad de oportunidades.
Asimismo se analiza el rol del Estado formulando polticas macroeconmicas y sectoriales,
definiendo regulaciones y controlando el cumplimiento de las mismas.

Cuando los economistas debaten sobre las polticas pblicas no se cuestionan acerca de la
existencia del Estado, sino que lo toman como una institucin ya existente cuya razn de
ser no debe ser explicada por esta ciencia social sino por otras, como la Ciencia Poltica o la
Sociologa.

Los economistas se preocupan por cmo interviene el Estado en la Economa (economa

postitiva) y por determinar la forma en que el mismo debera intervenir (economa
normativa).

En el anlisis de cmo interviene el Estado se incluyen sus relaciones con los dems
agentes econmicos: los hogares, las empresas, el sistema financiero y el sector externo. En
particular, interesa a la Economa analizar los efectos del gasto pblico, los impuestos, las
regulaciones y la gestin de las empresas pblicas.

Tambin interesa analizar el impacto de las polticas que desarrolla el Estado sobre la
asignacin de recursos y el funcionamiento de la economa.

6.1 El rol del Estado en la economa a travs de la historia

En la historia de las civilizaciones, la intervencin del gobierno en la Economa aparece en

forma conjunta con la constitucin del Estado. Las primeras funciones que cumple un
Estado en su forma ms primitiva son las denominadas funciones bsicas: justicia,
seguridad y defensa. Es decir aquellas funciones que aseguran una forma pacfica de
resolver los conflictos entre los ciudadanos, garantizando la seguridad personal y la
propiedad de las personas, y la defensa frente a enemigos externos. Es el Estado juez y
gendarme. An con estas funciones mnimas el Estado necesita recursos humanos y
materiales para cumplir con sus funciones. Su contratacin o su compra, segn el caso,
constituyen el gasto pblico.

Para pagar los servicios que contrata y los bienes que compra el Estado necesita recursos
financieros. De manera que el Estado requiere Ingresos monetarios para pagar sus gastos.
Estos ingresos los obtiene, en forma primordial de los impuestos.

Progresivamente el Estado va asumiendo nuevas y ms complejas funciones. En China, en

Grecia, en Roma, en las ciudades estado de la Edad Media, a las funciones tradicionales se
sumaron otras nuevas: la promocin del comercio con otros Estados, la regulacin de la
actividad agraria, industrial y comercial, la sofisticacin de los sistemas tributarios, la
actividad financiera tanto en lo referido a pedir prstamos como a otorgar crditos, etc. En
los procesos de colonizacin realizados por los Estados europeos, entre los siglos XVI y
XIX se establecieron regulaciones sobre la actividad econmica de las colonias: en relacin

4
al comercio, a las condiciones de trabajo de indgenas y esclavos y a las caractersticas de
la produccin industrial y agraria.

En el siglo XIX, avanzada la Revolucin industrial, los gobiernos intervinieron en paliar las
psimas condiciones de trabajo de los trabajadores. En Inglaterra se elabor la factory
reform de las dcadas de 1830 y 1840 que estableci las primeras leyes sociales: se limit
el empleo de los nios, la longitud de la jornada de trabajo y regul el empleo de las
mujeres. La ley de salud pblica de 1848 estableci normas que permitan la intervencin
del estado en este campo.

Pero fue a partir de la depresin de 1929 y de la Segunda Guerra Mundial cuando la

intervencin estatal se ampli de forma importante. El intervensionismo en las pocas de
guerra y de depresin econmicas ampli las funciones del Estado y aument el gasto
pblico. En el periodo de entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial surgieron los
controles del comercio exterior y las intervenciones en los mercados de divisas. En ese
mismo periodo se difundi la teora keynesiana que propona la intervencin del Estado en
la economa, a travs de la poltica fiscal y la poltica monetaria, para evitar las crisis de
desempleo.

Si bien la provisin por el Estado de servicios y bienes pblicos tiene una larga historia, es
solamente despus de la Segunda Guerra Mundial cuando se generaliza en Europa. De este
modo, durante los aos sesenta y setentas se gener un protagonismo creciente del Estado
en las actividades industriales de los principales pases europeos, surgiendo as las primeras
manifestaciones de las "economas mixtas de mercado". A travs de las empresas pblicas,
el Estado se convierte en protagonista directo en la produccin, distribucin y
financiamiento.
En Amrica Latina, en los 60 el Estado se convierte en promotor del desarrollo, se
promueve la planificacin del mismo, bajo la influencia de las ideas de la CEPRA y su
participacin activamente en proyectos de inversin de gran envergadura y en empresas que
requeran gran escala productiva. Este movimiento se llam en general desarrollismo y su
idea central era que el Estado poda lograr el desarrollo de los pases si as se lo propona.
La idea del papel del Estado como gerente social de la igualdad de oportunidades y rector
de los procesos de desarrollo econmico que proporciona educacin, sanidad y proteccin,
mediante la generacin de los subsidios y pensiones a todos los ciudadanos, se expresa de
tres formas diferentes: como Estado de bienestar en Europa occidental, como Estado
desarrollista en Amrica Latina y como Estado comunista en Europa oriental.
En la dcada de los 70 existe un resurgir de las ideas clsicas en base a cuestionar la
prdida de dinamismo de las economas ms desarrolladas y el surgimiento de procesos
inflacionarios que se explican por el desplazamiento del sector privado, ms dinmico, por
parte del sector pblico. En los 90 se generaron procesos ms o menos profundos de
reforma del Estado que determinaron una redefinicin de sus cometidos, la disminucin de
su tamao (downsizing) y el traslado de muchas funciones y organizaciones hacia el mbito
privado. Asimismo se promovi la modernizacin y descentralizacin de la gestin.

5
 Texto de apoyo 6.1
El pensamiento de John Maynard Keynes.
Economista ingls (1883-1946)

En la visin de John Keynes, las economas de mercado la situacin de pleno empleo es un caso
particular, el caso general es que exista desempleo. La igualdad entre ahorro e inversin no asegura
el pleno empleo porque parte de la inversin puede corresponder a mercaderas sin vender. Para
Keynes el desempleo es consecuencia del nivel de produccin existente y no del nivel de salarios,
no es un problema con los costos sino un problema de demanda efectiva.

Esto es as porque el sector privado suele ver el futuro con incertidumbre y si existe pesimismo
sobre el futuro de los negocios, no se realizan inversiones. De manera que parte del ahorro de las
familias es atesorado, no es invertido. Al sacarse dinero del circuito nominal comienza a ser mayor
la oferta de bienes que su demanda efectiva. De manera que el pesimismo inicial empieza luego a
corroborarse en la prctica, las existencias de mercaderas (stocks) van aumentando y las empresas
comienzan a disminuir la cantidad de produccin y a contratar menos trabajadores. El desempleo
aumenta.

Keynes considera que para mantener la plena ocupacin es necesaria la intervencin del Estado, ya
que es ste quien puede mantener el nivel del gasto y de la inversin, en principio a travs del gasto
y la inversin pblica. Luego mediante la poltica monetaria (controlando las tasas de inters) o
principalmente, mediante una adecuada poltica fiscal puede inducir el gasto del sector privado. Al
ver que aumenta la demanda efectiva las expectativas pesimistas se modifican, los inversores se
vuelven ms optimistas y aumenta la inversin. El papel del Estado es inducir un comportamiento
dinmico por parte del sector privado.

En trminos del modelo de circulacin de la economa las inversiones significan inyecciones al

flujo nominal y el atesoramiento significa una fuga del circuito nominal o monetario. Cuando las
inyecciones son mayores que las fugas se produce la reactivacin, por el contrario, cuando las fugas
son mayores que las inyecciones se produce una recesin. En suma, las variaciones de las
expectativas sobre el futuro explican los perodos de expansin y de recesin de la economa y las
variaciones en el nivel de empleo.

La teora de las finanzas pblicas asigna tres objetivos fundamentales a la actividad del
Estado: a) la redistribucin de recursos para dar un mayor bienestar a la poblacin por
medio de una distribucin mas equitativa de los mismos, b) la estabilidad y, por ltimo, c)
el desarrollo de la economa, objetivos que, si se cumplen, permiten el buen desempeo
presente y futuro del pas.

6.2 Las funciones del Estado en las economas modernas

Las acciones de los distintos actores econmicos son interdependientes. La cantidad

ofertada y demandada en los mercados de bienes y de factores es resultado del conjunto de
acciones de las empresas, los hogares y el Estado.

6
 Diagrama 6.2

Vende Bienes y Realiza transferencias a

Servicios

Compra Bienes y
G
Estado
los Hogares

Cobra Tributos (T) y

Servicios (G)
donaciones

Compra equipos y Toma dinero prestado

construcciones de los hogares
(inversin pblica (I))

Existe consenso acerca de que el Estado es mejor proveedor que el sector privado de cierto
tipo de bienes y servicios como la justicia, la seguridad o la defensa nacional. Tampoco
existe mayor discusin sobre el papel del Estado como financiador de bienes pblicos
aunque contrate su prestacin a empresas privadas.

En general nadie discute que todas las personas tienen derecho a recibir educacin y salud y
que este adems es un objetivo de inters para toda la sociedad. El problema es pensar si es
mejor proveer estos servicios desde una organizacin que funciona en el mbito del
derecho pblico conformada por funcionarios pblicos, cuyo criterio de decisin no es el
resultado en el mercado sino el principio de jerarqua. Qu es ms conveniente, subsidiar a
la oferta proveyendo los bienes desde instituciones pblicas o subsidiar a la demanda,
dando dinero a las personas para que elijan la organizacin que prefieran?

Sin embargo existe un debate acerca de la conveniencia o no de que el Estado intervenga

cuando existen fallas de mercado. Por un lado, dado que el mercado no asigna en forma
eficiente los bienes en estas circunstancias, siendo este un resultado ampliamente aceptado,
existen quienes basados en este argumento justifican la necesidad de que el Estado
intervenga.

Pero por otro lado, existen quienes a pesar de reconocer la existencia de fallas de mercado y
la imposibilidad de que en ese contexto el mismo pueda asignar en forma eficiente los
recursos, dudan acerca de la capacidad del Estado para corregir el efecto negativo de las
mismas, planteando la posibilidad de que como consecuencia de la intervencin, las fallas
de mercado sean sustituidas por las fallas del Estado. Es decir, se cuestiona la eficiencia
con la que interviene el Estado.

6.2.1 Qu funciones desarrolla el Estado?

Regula el funcionamiento de la economa

Qu es la regulacin? La regulacin es un proceso complejo que incluye tanto el diseo y

la generacin de normas, como la adopcin de medidas que garanticen su efectiva

7
aplicacin. A partir de lo anterior es posible distinguir la funcin normativa,
correspondiente al diseo y emisin de las normas correspondientes, de la tarea de
fiscalizacin y control de las mismas.

En trminos generales las regulaciones tienden a inducir ciertos comportamientos a travs

de dos tipos de instrumentos:
Facilitar y alentar o desalentar determinada accin
Obligar o prohibir determinado comportamiento.

Cundo se debe establecer una regulacin? Cuando existen fallas de mercado: existencia
de bienes pblicos, externalidades, informacin asimtrica o se definen bienes preferentes o
no preferentes.

Sin embargo, desde la perspectiva de la teora de la regulacin, la existencia de fallas de

mercado es condicin necesaria, pero no suficiente para justificar la regulacin estatal. Se
requiere, adems, que los beneficios sociales esperables de la regulacin superen a los
costos directos e indirectos que ella conlleva. Los costos directos, e ineludibles,
corresponden al financiamiento de los costos de operacin de las entidades regulatorias, el
que debe ser evaluado en funcin del costo alternativo que supondra la asignacin de esos
recursos en otras reas de las polticas pblicas. Pero adems se deben evaluar los costos
indirectos de la regulacin o tambin llamados fallas de la regulacin. El que los costos
sean mnimos va a determinar la calidad del sistema regulatorio.

Qu caractersticas debe tener una regulacin? Una regulacin adecuada es aquella cuyas
intervenciones sobre la actividad regulada se caracterizan por su:
Pertinencia: cada decisin, norma o poltica, encuentra fundamento en la correccin de
imperfecciones de mercado o en la bsqueda de garantizar acceso a bienes meritorios, tales
como las atenciones de salud.
Racionalidad: cuando la accin regulatoria, fundada en objetivos claros, resulta
apropiada.
Proporcionalidad, cuando existe adecuada relacin entre los medios y los fines.
Eficacia, cuando se consigue el efecto deseado, y se previenen efectos colaterales o
futuros indeseados,
Eficiencia o costo efectividad, cuando los beneficios de la regulacin superan claramente
a los costos, y de un modo tal que no puede ser superado por la adopcin de otro tipo de
medida regulatoria.

La regulacin, al igual que el mercado, tiene fallas, y al igual que este, los modelos de
funcionamiento perfecto solo existen en la teora. En efecto, en los procesos de diseo,
elaboracin y aplicacin de la regulacin tienden a prevalecer las imperfecciones del
mercado.

Las fallas de la regulacin, son:

i. El riesgo de captura: La captura del regulador se produce cuando prevalecen

los objetivos del grupo de presin afectado por la regulacin, en contradiccin,

8
 con los objetivos propios de la regulacin. Se dice que el regulador es capturado
por el regulado, predominando los intereses de este ltimo.

ii. La sobre regulacin: Se refiere a las situaciones en que los costos que la
regulacin impone a los regulados y por ende al consumidor final- son
superiores a los beneficios que se desprenden de ella.

Compra y vende bienes y servicios

Si bien el mercado es un potente instrumento de coordinacin y asignacin social de

recursos, su eficacia se limita al mbito de los bienes privados. Hay otro tipo de bienes
para los que la capacidad de regulacin del mercado disminuye o se torna imposible. Son
los llamados bienes pblicos, los que no hay que confundir con aquellos que son
producidos por el Estado.
La importancia de los bienes pblicos es que requieren instituciones diferentes al mercado
para regular su uso. Los bienes pblicos son de dos tipos,

Bienes pblicos propiamente dichos : constituyen un caso de falla del mercado que se
asocia a dos caractersticas de los bienes: a) el costo que una persona adicional los use es
nulo, es decir no hay rivalidad en su consumo y b) no es posible excluir a un consumidor
adicional

Por ejemplo: la luz de una plaza, la luz de un faro, un muelle, la defensa nacional, la
seguridad, la justicia, son ejemplos de bienes pblicos.

Bienes preferentes o meritorios : Son aquellos bienes que podran ser provistos por el
mercado pero la sociedad prefiere que sean pblicos porque realiza un juicio de valor sobre
los mismos. En tal caso se acepta que el Estado debe intervenir en forma indirecta o directa
estimulando o asegurando su consumo. En general estn vinculados a la educacin, la
salud, y el medio ambiente.

La primera razn por la cual el Estado participa en la Educacin es porque ella promueve la
integracin social y el progreso econmico en trminos de la disponibilidad de recursos
humanos calificados. Es decir, existe un beneficio social que se deriva de la accin
educativa y pueden no existir incentivos suficientes para que estos logros se alcancen
privadamente en la medida en que los resultados de la educacin son observables en el
largo plazo. Este es un argumento econmico de fundamental importancia para la accin
del Estado en la Educacin.

Obviamente y adems del problema de la externalidad social positiva que se vincula a la

Educacin, est tambin presente el objetivo de la equidad, ya que la existencia de sectores
en situacin de pobreza dificulta su acceso a la educacin privada.

En materia de salud, suelen confundirse las acciones de salud pblica con bienes pblicos,
sin embargo, slo se podran considerar estrictamente dentro de esta categora las campaas
de promocin de hbitos saludables, la fluorizacin del agua potable, las polticas de

9
preservacin del medio ambiente, etc. Otras acciones de salud pblica, como las campaas
de vacunacin masiva o los controles preventivos son, en rigor, bienes de tipo privado en
cuanto su consumo se agota en quien lo recibe individualmente. Con todo, se les considera
meritorios o preferentes, y por ello se justifica socialmente su distribucin masiva an
cuando ella no corresponda a una demanda espontnea de los potenciales beneficiarios.

Existe adems, en estos bienes una externalidad positiva que supone para toda la sociedad y
su estructura productiva contar con una poblacin saludable.

En el caso de la educacin la condicin de bien meritorio en Uruguay ha sido muy

importante desde el siglo XIX. La escuela vareliana 1 definida como obligatoria y gratuita
(adems de laica) condensa esta visin. En la Constitucin de 1967 se incluye adems la
obligatoriedad de la enseanza secundaria. En los ltimos aos el Estado ha definido la
obligatoriedad de la enseanza preescolar correspondiente a los 5 aos.

Bienes no preferentes o con preferencia negativa. A veces el Estado participa

sancionando o prohibiendo el consumo de cierto bien. En estos ltimos casos se est
asumiendo que el Estado tiene mejor criterio que las personas para decidir qu es lo que les
conviene. Si bien este paternalismo estatal parece razonable en el caso de los menores de
edad que todava no estn prontos para cuidarse por s mismos en todos los aspectos, resulta
ms discutible en relacin a los adultos.

Ejemplos en este sentido en Uruguay son: a) los cigarrillos deben llevar una leyenda que
seala las desventajas de su consumo y adems pagan un impuesto que tiende a
desestimular su consumo. B) no est permitida la venta en forma libre de alcohol a menores
de edad, c) no se prohbe el consumo de otras drogas, pero est penalizada su distribucin.

1
Expresin que condensa la transformacin de la escuela pblica a raz de la reforma educativa impulsada por
Jos Pedro Varela a fines del siglo XIX que tuvo como consigna la cracin de la escuela pblica gratuita,
laica y obligatoria.

10
 Recuadro 6.1
Quin debe suministrar los bienes pblicos?
Bienes pblicos suministrados por empresas privadas

Los bienes pblicos pueden ser suministrados por empresas privadas, pero esto puede generar
ineficiencias. El hecho de que una persona ms use un bien pblico no genere un costo adicional
implica que el precio debera ser nulo. No obstante, si el bien lo provee una empresa privada, esta
fijar un precio positivo por su uso y esto disminuir innecesariamente la demanda. En funcin de
la no rivalidad que caracteriza a estos bienes, el precio de venta debera ser cero.

Cmo financiar la produccin de un bien pblico si no se cobra por su uso? Es importante no

confundir el hecho de que el costo de que una persona adicional use el bien sea nulo con que el
costo de producir el bien sea nulo. La produccin de los bienes pblicos al igual que los bienes
privados implica la utilizacin de recursos, los que determinan su costo de produccin.
En la medida que la produccin se financie con impuestos, se genera un sistema de transferencias
desde aquellos que ms usan los servicios y pagan menos impuestos haca aquellos que menos los
usan y pagan ms impuestos.

Por ejemplo, si la construccin de una ruta fuera realizada por una empresa pblica, y financiada
con fondos pblicos, el usuario de la misma pagar menos que cuando la realiza una empresa
privada que cobra peaje por transitarla. El automovilista, usuario de la ruta, preferir que el bien sea
pblico. Pero los dems ciudadanos que deben pagar impuesto y no usan la autopista, preferirn que
sea un bien privado. Cuando existe un criterio de equidad claro que puede determinar que los
sectores de la poblacin de menores ingresos subsidien a los sectores de mayores ingresos, por
ejemplo la ruta Montevideo-Punta del Este, parece claro que es mejor que los provea una empresa
privada.

Pero si el peaje determinara una menor actividad econmica en la zona donde est la autopista, una
prdida de valor de los campos, etc por la existencia de peajes, el dao indirecto podra determinar
que fuera preferible que la autopista estuviera en manos pblicas. Por tanto existen argumentos para
qu determinados bienes pblicos sean suministrados por empresas pblicas (porque existe mayor
bienestar).

Existen experiencias en algunos pases latinoamericanos de subsidio a la demanda.

Realiza transferencias

El Estado detrae recursos a las empresas y hogares y luego emplea los mismos para
financiar el gasto pblico, del que se benefician directa o indirectamente las empresas y los
hogares. Como consecuencia de este proceso se da un procedo de transferencias de recursos
que modifica la distribucin de ingresos de la economa.

Un tipo muy importante de transferencias se da en los sistemas de seguridad social. Estas

transferencias tienen la particularidad de que pueden ser de tipo intergeneracional, en la
medida que los trabajadores actuale s transfieren recursos a los que trabajaron en el pasado.

Procura estabilizar la economa

11
El sector pblico trata de estabilizar los ciclos econmicos tanto en relacin al nivel de
actividad (ciclos del producto y del empleo) como al nivel de precios.

Desde la Gran Depresin del ao 1930 se acepta que frente a la persistencia de altas tasas
de desempleo, el Estado no puede permanecer indiferente y debe acometer acciones. El
desempleo afecta psicolgicamente a las personas y eventualmente puede ser un factor
desencadenante de procesos de conmocin social. Entre mediados de la dcada de los 70 y
la de los 90, las fuertes tasas de desempleo que mostraron los pases desarrollados, en
particular los europeos, fueron enfrentadas con polticas variadas: nuevos enfoques
educativos tendientes a la formacin profesional de los desempleados y a ligar ms el
sistema educativo al sistema productivo, estmulo al desarrollo de pequea y medianas
empresas (PYMES), flexibilizacin de las regulaciones sobre el empleo, disminucin de las
jornadas de trabajo y contencin de las inmigraciones.

La estabilidad macroeconmica, en particular la estabilidad de los precios, tiene la gran

virtud de disminuir la incertidumbre y por lo tanto se reduce la prima de riesgo que el pas
debe pagar para que las inversiones en el mismo sean rentables.

Cuando los agentes econmicos creen que el futuro va a ser algo parecido o mejor que el
presente se sienten animados a realizar clculos sobre rentabilidades futuras de los negocios
y a realizar las inversiones necesarias para generar dichas rentabilidades. En la medida en
que es un factor determinante de la existencia de la inversin, la estabilidad de precios
resulta clave como factor de crecimiento de la economa.

Promueve el crecimiento y el desarrollo de la economa

En relacin al crecimiento econmico el Estado tiene un papel muy importante en el

desarrollo de algunas reas que son la base del crecimiento de la productividad de los
factores tales como la educacin y el desarrollo cientfico y tecnolgico.

La participacin del Estado en la generacin de innovaciones tecnolgicas se justifica

porque los beneficios sociales que se derivan de las mismas superan en general a los
beneficios privados, estamos frente a una situacin de externalidad positiva. Esto provoca
que la inversin destinada a investigacin y desarrollo que estn dispuestos a realizar los
agentes privados sea inferior que la que sera ptima desde el punto de vista social, lo que
justifica que el Estado invierte en este tipo de actividades.

Existen adems, de no mediar un sistema de patentes, problemas de apropiacin de los

beneficios que se derivan de las innovaciones que desestimulan las actividades tendientes a
la obtencin de las mismas. El sistema de patente limita la difusin del avance tecnolgico
enlenteciendo la aparicin de los impactos positivos que se derivan del mismo. En este
sentido puede considerarse al sistema de patentes como el precio que es necesario pagar
para generar incentivos a que se destinen fondos a la investigacin tendiente al desarrollo
de progreso tecnolgico.

12
La investigacin cientfica tiene como caracterstica distintiva la incertidumbre en lo que
hace a la obtencin de resultados, lo que hace este tipo de inversin sumamente riesgosa
haciendo que muchas veces se encara en forma conjunta entre el sector pblico y privado.

Procura la equidad en la distribucin del ingreso

En el siglo XIX el Estado de Bienestar buscaba lograr que todos los miembros de la
sociedad tuvieran satisfechas sus necesidades bsicas. En el siglo XX se entiende que el
Estado debe asegurar la igualdad de oportunidades lo cual implica tratar de manera desigual
a las personas canalizando el gasto pblico hacia los grupos en situacin ms crtica. Los
nios no tienen la culpa del entorno en el cual nacieron; todos los nios tienen que tener las
mismas oportunidades. Esta perspectiva es la base de lo que se denomina un Estado
Integrador: nadie deber quedar excluido del progreso econmico por factores exgenos a
la persona en cuestin.

13
 Recuadro 6.2
Estado de Bienestar y Estado Regulador

El Estado de Bienestar es una concepcin y una forma de actuacin del Estado que se produce en
Europa y en los EEUU luego de la Crisis de los Aos 29 y 30 (la Gran Depresin) y con mayor
amplitud, luego de la Segunda Guerra Mundial. Se entenda que el Estado deba intervenir en la
economa para corregir las fallas del mercado, potenciar el crecimiento y el desarrollo, estabilizar la
economa y generar un ambiente propicio para garantizar a sus ciudadanos un nivel mnimo de
vida, independiente de su capacidad econmica (Galbraith, 1989). En este contexto el Estado
asumi de manera monoplica la provisin de los servicios pblicos considerados esenciales para el
funcionamiento ordinario de la sociedad. Se entenda que la esencialidad defina que no poda
quedar su prestacin en mano de empresas privadas que por razones de rentabilidad podran,
eventualmente, dejar sin servicio a parte de la poblacin

El Estado regulador Las crticas a los resultados magros en crecimiento y estabilizacin de precios
del Estado de Bienestar generan una nueva concepcin que surge del debate en Europa y EEUU
entorno al Estado regulador, como tema de la agenda poltica, a finales del decenio de 1970 (Prats y
Comany, 1998). El Estado realiza un cambio consistente en desprenderse de las funciones de
produccin de bienes y servicios para encarar la regulacin de aquellas que, desarrolladas por
privados, justifican tal regulacin. En palabras del libro de Osborne y Gaebler, Reinventing
Government, ya no se trata de remar, sino de llevar el timn.

El Estado debe concentrarse en la funcin estratgica de conduccin y regulacin, ms que en la

funcin misma de produccin, respecto de la cual se reconoce al sector privado mayores
posibilidades e incentivos para operar con eficiencia. La renovacin consiste en reconocer al sector
privado y al mercado el rol de la produccin de bienes y servicios y la asignacin de recursos,
reservando para el Estado el ejercicio de la regulacin para prevenir y corregir las fallas de mercado
y, con ello, hacer compatible a la empresa privada con los objetivos sociales que han de presidir el
acceso a bienes meritorios, como el de la salud.

Este cambio proviene de reconocer que tambin existen fallas del Estado. Las fallas de la empresa
pblica, originadas en los llamados problemas de agencia de que derivan ineficiencias operativas,
polticas de clientela, debilidad frente a los grupos de presin buscadores de rentas (empresarios
sindicatos, partidos polticos), inflexibilidades , etc., constituyen la explicacin conceptual estas
propuestas, en el entendido que la administracin privada es ms racional y eficiente. Si el Estado
resulta incapaz de abordar con eficacia el desafo regulatorio las fallas del mercado se perpetuarn a
consecuencia de las propias fallas del Estado.

Se realizan dos procesos: desregulacin y nuevas formas de regulacin.

La desregulacin busca mejorar la calidad de cada una de las nuevas regulaciones mediante
cambios que tienden a lograr mayor transparencia y consulta y participacin pblica. Se trata de
reducir la arbitrariedad y la impunidad del Estado en la elaboracin y aplicacin de las regulaciones.
Se busca tambin reducir el impacto de los grupos de inters que logran influir en las regulaciones
pblicas en perjuicio de los ciudadanos cuyos intereses muchas veces son difusos y a menudo
subrepresentados por lo cual no tienen poder de presin (OCDE, 1995).

14
La mejora de las regulaciones existentes se realiza analizando su impacto, buscando aumentar su
capacidad de adaptacin al cambio y asegurar la transparencia, la rendicin de cuentas y la
identificacin de las responsabilidades del conjunto del sistema regulador. Este movimiento se
plasm en diversas formas organizativas como agencias especializadas en la reforma del sistema
regulador, comits consultivos, comits intergubernamentales para la calidad regulatoria y comits
parlamentarios, entre otros, que buscan controlar al regulador y a las regula ciones (OCDE, 1998).

Paradojalmente, pues, el xito del mercado y de la provisin privada de bienes y servicios

esenciales depende en gran parte de la capacidad del Estado de corregir las fallas del mercado. En
ese intento, el Estado tambin incurre en fallas y distorsiones, por excesos o por omisiones en la
intervencin estatal, por insuficiencias y errores en el diseo del marco regulatorio, otras a
consecuencia de debilidades en la fiscalizacin; las hay derivadas de prejuicios y excesos
ideolgicos de uno y otro signo, como tambin de falta de claridad respecto de los verdaderos
objetivos de la regulacin, etc.

6.3. El gasto pblico

El gasto pblico es el valor de los servicios suministrados por el Estado a los ciudadanos.
En la medida en que la mayor parte de estos servicios no tienen precio en el mercado (por
ejemplo la justicia, la defensa, la educacin y la sanidad) el mismo se evala a travs de
gasto que se genera en producirlos. Por ello, el gasto pblico est constituido por las
compras y contrataciones que realiza el Estado de recursos materiales y humanos que le
permiten cumplir con sus funciones.

El Estado puede decidir transferir recursos a una institucin, pblica o privada, para que
provea esos bienes preferentes a menores precios o en forma gratuita, esta forma de accin
se llama subsidio a la oferta. Una forma alternativa de lograr el mismo resultado
consistira en transferir recursos financieros a las personas para que ellas accedan a los
mercados y elijan una empresa que les preste el servicio, esto se denomina subsidio a la
demanda.

La educacin y la salud son servicios que si bien el sector privado podra proveerlos es
probable que muchos ciudadanos no accedan a los mismos por no contar con ingresos
suficientes para pagarlos. En un enfoque de subsidio a la oferta se decide brindar el servicio
por parte de organismos pblicos o subsidiar a organismos privados para que ofrezcan los
servicios. En un enfoque de subsidio a la demanda se podra asignar recursos a las personas
para que estas contraten el servicio de educacin o salud privado que prefieran.

Es un tema de debate en muchos pases, no tanto en Uruguay, cmo debe intervenir el

Estado en materia educativa. Desde algunos enfoques se seala que el Estado debe
restringirse a proporcionar subsidios a la demanda, mientras que la provisin de la
Educacin debe ser exclusivamente privada, con el argumento de la mayor eficiencia
administrativa del sector privado y en el entendido de que la educacin que provee el
Estado es la misma que puede proveer el sector privado. En cambio, los que consideran que
la educacin debe ser provista directamente por el Estado sealan que si bien el Estado

15
puede regular sobre calidad mnima, no es posible tener regulaciones permanentes,
actualizadas o detalladas en un proceso que es altamente complejo y cambiante.

Es difcil, por lo tanto, garantizar que el desempeo privado satisfaga plenamente el

requerimiento del conjunto social en cantidad y calidad. Un elemento determinante en este
anlisis es que el tema de la educacin pasa a ser de seguridad nacional cuando se mira
desde la perspectiva de sus objetivos globales, integradores y constructores de una visin de
pas de largo plazo, necesaria para el progreso y la estabilidad.

En Uruguay la concepcin predominante acerca de lo que se entiende por gasto pblico est
condicionada a la predominancia que tiene en nuestro pas el subsidio a la oferta sobre el
subsidio a la demanda. Esto hace que se considere que el gasto pblico es exclusivamente
el que surge de las instituciones pblicas, no considerndose los casos que existen de
subsidio a la demanda, que si bien son escasos no son inexistentes. .

6.3.1 Clasificacin del gasto pblico

Existen varias formas de agrupar los diferentes componentes del gasto pblico segn la
perspectiva con la que se le considere. A continuacin se presenta las clasificaciones con
las que se cuenta en nuestro pas a partir de la informacin que aporta la Contadura
General de la Nacin.

i. Clasificacin funcional

La clasificacin funcional agrupa el gasto pblico gasto segn la funcin principal que
tienen los organismos en relacin a tres grandes reas de inters: los servicios
gubernamentales; los servicios sociales y culturales, y los servicios econmicos.

Dentro de los servicios gubernamentales se encuentran las funciones tradicionales del

Estado, la justicia, la defensa, la seguridad, las relaciones con el exterior y las dems
funciones del gobierno central. Dentro de los servicios sociales y culturales (en Uruguay se
llaman Comunitarios y Especiales) se encuentran los gastos sociales y culturales del
Estado. Comprende bsicamente los gastos en educacin, salud, asistencia social y
vivienda.
Los servicios econmicos comprenden a los gastos de los organismos vinculados a los
sectores productivos del pas: industria, agricultura, minera, transporte, energa.

iii. Clasificacin econmica

La clasificacin econmica identifica:

1. Gastos corrientes u operativos: son los necesarios para el normal funcionamiento
de los servicios y para el mantenimiento de los bienes patrimoniales utilizados para
esa prestacin, as como los originados por los intereses de la deuda pblica.
2. Gastos de capital: son los que contribuyen a incrementar el patrimonio del estado
.
iv. Clasificacin institucional

16
 La clasificacin institucional presenta el gasto segn el organismo que lo ejecuta. En el
Presupuesto Nacional, por ejemplo, se presenta el crdito asignado a los diferentes Incisos
del Presupuesto (Ministerios y Organismos autnomos) y por Unidad Ejecutora (servicios
que integran los diferentes Incisos).

6.3.2 La magnitud del gasto pblico

La combinacin de participacin del sector pblico y sector privado en una determinada

economa est influida por la filosofa poltica de cada gobierno en particular. En efecto,
an en los pases desarrollados se observan diferencias sustanciales en el monto del gasto
pblico en unos y otros. Es bastante mayor en Europa que en Estados Unidos, por ejemplo.

En general, sobre el tamao del gasto pblico actan vario s factores:

i. Factores demogrficos: las tasas de crecimiento de la poblacin elevadas y el
prolongamiento de la duracin promedio de la vida de las personas tienden a aumentarlo.
ii. Exigencias de los consumidores: a medida que la poblacin tiene acceso a mayores
niveles de educacin y de informacin, demanda ms y mejores servicios pblicos.
iii. De ndole poltica: las ideas prevalecientes sobre el rol o participacin del estado dentro
del sistema econmico determinar en algunos casos un gasto pblico mayor (por
ejemplo, en pases como Suecia, Dinamarca, Canad, Francia).

6.4 La organizacin del sector pblico en Uruguay

17
El sector pblico se suele clasificar en dos subsectores: Sector Pblico No Financiero y
Sector Pblico Financiero. El primero de ellos acta en el mbito nacional y en el mbito
departamental.

Sector Pblico No Financiero Sector Pblico

Financiero
Administracin Central (Presidencia de la Banco Central
Repblica y Ministerios) del Uruguay
(BCU)
Entes descentralizados de enseanza y
proteccin del menor Bancos pblicos
(ANEP, INAME y Universidad) (BROU, BHU,
Entes descentralizados de seguridad BSE, etc).
Orden social (Banco de Previsin Social)
Nacional
Entes descentralizados industriales y
comerciales (UTE, ANCAP, ANTEL,
OSE, CORREOS, etc.)

Entes descentralizados de economa

mixta o Personas Pblicas No Estatales
(INIA, LATU, INAC, etc)

Orden Administracin Departamental

Departamenta (Intendencias)
l

A su vez, el se pueden clasificar los organismos pblicos en diferentes agrupamientos,

considerados en orden creciente:

Administracin Central

Est conformada por la Presidencia de las Repblica y los Ministerios. Comprende, desde
el punto de vista presupuestario a los Incisos 02 al 15 del Presupuesto Nacional-

Gobierno Central

Comprende a los Organismos de la Administracin Pblica que integran el Presupuesto

Nacional. Son los organismos que cumplen las funciones tradicionales del Estado y estn
sometidos a un rgimen uniforme y centralizado en materia presupuestal, de ordenamiento
financiero y hacendstico (incluye los incisos 1 al 26 del Presupuesto Nacional vigentes al
31/12/82). Est formado por tres poderes del Estado (Poder Legislativo (Inciso 01), Poder
Judicial (Inciso 26) y parte del Poder Ejecutivo (la Administracin Central y los
Organismos autnomos del Artculo 220 de la Constitucin). No comprende a las entes
industriales y comerciales del Estado (Artculo 221 de la Constitucin) ni a los gobiernos
departamentales.

18
 Gobierno Central Consolidado

Comprende al Gobierno Central y a todos los rganos y organismos integrantes del sistema
pblico de la Seguridad Social: Banco de Previsin Social

Gobierno General

Comprende al Gobierno Central Consolidado y los Gobiernos Departamentales.

6.5 El gasto pblico en Uruguay

El gasto pblico de Uruguay creci significativamente a principios de siglo. Este proceso se

dio acompaando del crecimiento de las funciones que asumi el Estado y de la cantidad
de organismos del sector pblico (el nmero de Ministerios creci de cuatro a siete) que
impuls el batllismo. Las empresas estatales surgen en ese perodo en reas claves de la
economa: crdito, seguros, comunicaciones (puertos, ferrocarriles y telgrafos) y energa.
Adems comienza en este perodo la nacionalizacin de empresas de servicios pblicos que
estaban en manos extranjeras. Entre 1907 y 1928 los funcionarios pblicos pasaron de
16.764 a 28.918.

A partir de 1930 existe un nuevo proceso de crecimiento del sector pblico. El modelo de
crecimiento industrial por sustitucin de importaciones que sucede al crecimiento en base al
modelo agroexportador supuso un rol importante del Estado que determin la creacin de
un aparato administrativo de significativo tamao. Los Ministerios pasaron a ser nueve,
crendose los ministerios sociales. En efecto, los avances sociales de Uruguay en trminos
de educacin, salud y seguridad social estuvieron asociados a la generacin de esta
institucionalidad. Entre 1930 y 1935 el gasto pblico se duplic en trminos reales. Hacia
1955 la cantidad de funcionarios pblicos ascenda a 162.000, en relacin a 1928 haba
aumentado casi seis veces.

6.5.1 El gasto pblico actual

Si se compara a Uruguay con los dems pases del MERCOSUR se observa que,
efectivamente, el gasto pblico de Uruguay es superior al de los dems pases como
proporcin del PIB, ver cuadro 1. Mientras en promedio el gasto pblico de la regin es
21%, aproximadamente, el de Uruguay se sita en 30%. Sin embargo, si se le compara a
Uruguay con algunos de los pases desarrollados que ms desarrollaron el Estado de
bienestar, pases europeos que fueron en su momento el modelo de pas en que Uruguay se
mir, los valores son bastante mayores en la mayor parte de los casos, siendo Alemania y
Suiza los pases que ms se acercan. Por otra parte, si se observan otros pases
desarrollados miembros de la OCDE, resulta que presentan valores menores, ms parecidos
a los del MERCOSUR. Dentro de este grupo es Nueva Zelanda el pas que muestra valores
superiores, pero parecidos a Uruguay. El conjunto total de pases de la OCDE seleccionado

19
tiene, en promedio, valores de participacin del gasto pblico cercanos a 30%, como
Uruguay.

La diferencia fundamental que presenta Uruguay con estos pases no reside entonces en el
nivel del gasto pblico sino en la tendencia que muestra en los ltimos diez aos. Mientras
en la mayor parte de los pases la participacin del gasto pblico sobre el PIB disminuy en
la segunda mitad de la dcada en relacin ala primera, en el caso de Uruguay, y algunos
pocos pases (Francia, Alemania y Suiza), aument.

Cuadro 6.1
Evolucin del gasto pblico en trminos del PBI
(Promedio del perodo)

1990-1995 1996-2000 Var.

Uruguay 27,7 30,9 3,2
Argentina 13,3 16,0 2,7
Brasil 31,9 25,7 -6,3
Chile 19,5 20,7 1,2
Paraguay 12,7 17,5 4,7
MERCOSUR 21,0 21,7 0,6
Reino Unido 40,9 37,4 -3,5
Francia 44,5 46,9 2,4
Alemania 32,1 32,4 0,2
Italia 49,6 44,1 -5,5
Suiza 25,6 27,6 2,0
Suecia 44,9 39,5 -5,4
Espaa 36,2 33,6 -2,7
Algunos Europa 39,1 37,4 -1,8
Estados Unidos 22,8 20,2 -2,6
Japn 19,9 ND ND
Australia 26,2 25,7 -0,5
Nueva Zelanda 38,5 32,7 -5,8
Otros OCDE 26,8 26,2 -0,6
Total OCDE seleccionados 30,6 29,9 -0,7
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del FMI
ND: no disponible

El gasto pblico de Uruguay se destaca entre los pases de la regin no solamente por su
nivel, sino tambin por la elevada proporcin que en el mismo tiene el Gasto Pblico Social
(GPS), ver cuadro 2, siendo el pas de Amrica Latina que presenta mayor nivel de GPS en
relacin al PIB.

20
 Cuadro 6.2
Clasificacin de los pases en funcin de la prioridad macroeconmica
y la prioridad fiscal del gasto social: 1998

Prioridad fiscal: GPS / Gasto Pblico

< 40% Entre 40% y 60% > 60%
Gasto pblico sobre PBI

Nicaragua (12,7) Argentina (20,5)

> 30% Colombia (15,0) Costa Rica (16,8) Brasil (21,0)
Panam (19,4) Uruguay (22,8)

Honduras (7,4)
Entre 20% y 30% Bolivia (16,1) Chile (16,0)
Venezuela (8,6)

El Salvador (4,3) Guatemala (6,2)

< 20% Dominicana (6,6) Mxico (9,1)
Per (6,8) Paraguay (7,4)

Los nmeros entre parntesis representan la participacin porcentual del GPS en el PIB
Fuente: Banco Mundial

Independientemente de la valoracin que se pueda realizar en torno a s el actual nivel de

gasto pblico en Uruguay es elevado o no, tema sobre el que no existe consenso,
probablemente s lo exista acerca de la preocupacin en torno a la evolucin del mismo en
el tiempo y la asignacin, y calidad del gasto, o sea, en relacin a cmo se gasta y en qu
se gasta.

6.5.2 Los determinantes de la evolucin del gasto Qu explica el crecimiento del

gasto?

i. El carcter pro cclico del gasto pblico

A pesar de que en funcin de la funcin de estabilizacin que como ya fue mencionado

previamente debera llevar adelante el Estado, el gasto pblico debera tener un
comportamiento anticclico, se observa que el mismo en Uruguay es procclico. Ello quiere
decir que cuando aumenta del producto bruto interno tambin aumenta el gasto pblico.
(Kamil y Lorenzo,1998) y (Mailhos y Sosa, 1999). Kamil y Lorenzo interpretan que esto
sucede porque al ser la recaudacin tributaria dependiente del nivel de PBI por el peso del
impuesto al valor agregado entre los orgenes de la recaudacin el gasto del gobierno se
expande cuando se expande el PBI. Ello indica que el gobierno no utiliza al gasto pblico
para estabilizar las fluctuaciones de corto plazo sino que, por el contrario, las profundiza.
Estos autores plantean que la prociclicidad del gasto puede estar asociada a que ese

21
aumento de la recaudacin hace que disciplina fiscal se relaje y el gasto pblico se
incremente en trminos constantes.

ii. El ciclo electoral del gasto pblico

Dentro de las teoras del ciclo poltico econmico existen dos enfoques principales; el
primero de ellos supone que los polticos tienen como nica motivacin la permanencia en
el gobierno, es el denominado enfoque oportunista. El segundo es el enfoque partidario
ideolgico, cuyo supuesto bsico es que los polticos tienen objetivos partidarios de orden
ideolgico.

El ciclo poltico econmico es oportunista si es causado por una poltica econmica que no
es ptima dadas las caractersticas del poltico gobernante. Es decir, este ciclo se produce
exclusivamente por el deseo del gobernante de ganar la eleccin, ya que en otras
circunstancias la poltica que adoptara sera otra.

El ciclo poltico econmico ideolgico partidista, es un ciclo que no implica apartamiento

de la poltica ptima, dadas las preferencias de los polticos. Estos buscan alcanzar
determinadas metas econmicas que favorezcan a sus correligionarios, y por lo tanto bajo
ciertos supuestos tendremos un ciclo sobre ciertas variables econmicas cuando pasamos de
un gobernante que representa una ideologa o un sector social a otro que representa otros
intereses.

Segn la teora, la poltica fiscal ser expansiva en los perodos pre electorales ya sea con el
objetivo de lograr un menor nivel de desempleo o incrementar el consumo de los votantes,
mientras que la poltica cambiaria tendr por objetivo la estabilidad del tipo de cambio.

En Uruguay, se ha mostrado que la poltica fiscal ha tenido un ciclo asociado a los perodos
electorales, en el sentido que predice la teora. Este ciclo parece haber estado determinado
en mayor medida por el manejo del gasto pblico que por el manejo de los ingresos del
Estado, siendo esta conclusin en principio vlida al nivel de Gobierno Central. El ciclo
sobre la poltica fiscal se produce a partir de mediados de siglo. Esto podra explicarse por
la mayor dificultad para financiar los dficit con emisin y la mayor frecuencia de las
elecciones en la primer mitad de siglo. Aboal, D., D. Calvo y N. Noya (1999), Aboal, D. y
D. Calvo (2000), Aboal, D, F. Lorenzo y A. Rius (2000), Alesina, A. (1988), Rius, A.
(1992), Rogoff, K y A. Sibert (1987), Stein E. y J. Streb (1998).

6.5.3 En qu y quin gasta en el sector pblico uruguayo?

i. El gasto segn la clasificacin funcional.

La clasificacin funcional del gasto muestra que el principal destino del gasto pblico,
abarcando casi la mitad del mismo corresponde al gasto social (Servicios comunitarios y
especiales), que representa, en promedio, el 46,4% del gasto ejecutado en el perodo 2000-
2003. Dentro del gasto social la mayor parte corresponde a los gastos de seguridad y
asistencia social.

22
En el caso de la seguridad social, la existencia de una importante cobertura que atendi al
retiro de los trabajadores y a la atencin de hijos menores y mujeres sin tomar en cuenta
que existieran aportes previos (pensiones a hijos menores, pensiones a hijas solteras (que
permanecan aunque despus se casaran, jubilacin por el solo hecho de ser madre), la
estructura demogrfica de Uruguay que presenta una alta proporcin de personas de edades
avanzadas, y creciente en el tiempo, ver cuadro 3.

Cuadro 6.3
Poblacin en los censos de 1908, 1963, 1975, 1985 y 1996
Por grandes grupos de edad
En porcentajes

GRUPOS DE EDAD 1908 1963 1975 1985 1996

0 - 14 aos 40,0 27,8 26,7 25,1
15 - 64 aos 57,4 64,4 62,1 61,4
65 o ms 2,6 7,8 9,8 11,2 12,8
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica. VII Censo General de Poblacin,
III de Hogares y V de Viviendas. 1996.
VI Censo General de Poblacin, II de Hogares y IV de Viviendas. 1985

El ndice de envejecimiento (poblacin mayor de 60 aos sobre poblacin menor de 15

aos) de Uruguay es similar al de los pases desarrollados y notoriamente superior al de los
pases de la regin.

Cuadro 6.4
Porcentaje de poblacin mayor de 60 aos e
ndice de envejecimiento en pases seleccionados 1995

PAIS INDICE DE PORCENTAJE DE

ENVEJECIMIENTO (*) POBLACION > 60
Canad 79 16,1
Estados Unidos 74 16,4
Uruguay 68 17,1
Argentina 46 13,2
Chile 32 9,6
Brasil 23 7,1
Bolivia 15 6,0
Paraguay 12 5,2
(*) (poblacin mayor de 60 aos / poblacin menor de 15) x 100
Fuente: OPS. La Salud en las Amricas. Edicin 1998.

Un elemento importante a resaltar es la existencia de una norma que obliga al gobierno a

ajustar las pasividades segn la evolucin de los salarios (ndice Medio de Salarios) lo que
le quita al mismo discrecionalidad en el componente ms importante del gasto pblico.

23
En el caso de la asistenc ia social el gasto se vuelca predominantemente sobre el otro
extremo de la pirmide de edades, los menores. Comprende los gastos de asignaciones
familiares (transferencia en dinero por hijo menor que concurre a un centro educativo) y los
gastos en el Instituto Nacional del Menor, que tiene el cometido de proteger y amparar a los
menores en situacin de vulnerabilidad social. Le siguen en importancia el gasto en
educacin (12,7%) y en salud (7,6%).

En segundo lugar tienen importancia los gastos las funciones administrativas generales del
gobierno (servicios pblicos gubernamentales).: presidencia, relaciones exteriores, justicia,
economa, con 23,9% del gasto total. Dentro de ellas los gastos de administracin son los
principales (12,7%) seguidos por los gastos en orden pblico y seguridad (6,3) y en defensa
nacional (4,9%).

Los servicios de la deuda pblica y las transferencias entre gobiernos comprometen ms del
20% del total del gasto pblico (22%).

Los servicios econmicos del Estado son los de menor relevancia en el gasto, involucrando
7,8%. Dentro de ellos los vinculados al sector agropecuario son los ms importantes.

24
 Cuadro 6.5
Evolucin del Gasto Pblico segn la clasificacin funcional del Gobierno Central . Perodo
2001-2003 y estructura promedio del periodo
En valores corrientes y en porcentajes
estructura
promedio 2000-
2003 en
FUNCION 2001 2002 2 0 0 3 porcentajes
GASTO TOTAL 61.044 69.744 89.389 100%

Servicios Pblicos Gubernamentales 16.270 17.724 18.616 23,9%

Servicios de Administracin Gubernamental 8.551 9.819 9.564 12,7%
Servicios de Defensa 3.303 3.332 4.157 4,9%
Servicios de Orden Pblico y Seguridad 4.416 4.573 4.895 6,3%

Servicios Comunitarios y Especiales 31.903 33.808 36.369 46,4%

Servicios de Educacin 8.597 8.890 10.558 12,7%
Servicios de Sanidad 5.228 5.336 6.117 7,6%
Servicios de Seguridad y de Asistencia Social 16.155 17.837 17.986 23,6%
Servicios de Vivienda y Comunitarios 1.260 1.126 1.084 1,6%
Servicios de Recreativos, Culturales y Religiosos 664 620 625 0,9%

Servicios Econmicos 4.696 4.318 8.140 7,8%

Servicios de Combustibles y Energa 178 143 175 0,2%
Servicios de Agricultura, Silvicultura, Pesca y Caza 1.008 1.057 1.096 1,4%
Servicios de Minera y Recursos Minerales 244 221 231 0,3%
Servicios de Transporte y Comunicaciones 2.737 2.306 2.690 3,5%
Otros Servicios Econmicos 528 591 3.948 2,3%

Otras funciones 8.175 13.893 26.263 22,0%

Servicio Deuda Pblica y Transferencias
Intergubernamentales 8.175 13.893 26.263 22,0%

FUENTE : Contadura General de la Nacin. Rendicin de Cuentas y Balance de Ejecucin

Presupuestal, Ejercicio 2003, Tomo 1.
NOTA : Los valores expresados siguen el criterio de lo devengado en lo s egresos.

ii. El gasto segn la clasificacin econmica

El gasto del gobierno central consolidado correspondiente al ao 2003 es ms de la cuarta

parte del PIB de Uruguay. El siguiente cuadro muestra que los gastos corrientes representan
el 90% del total y la inversin pblica el restante 10%.

Dentro de los gastos corrientes las pasividades constituyen el rubro de mayor importancia,
comprende el 40% del gasto pblico. En segundo lugar en importancia estn las
remuneraciones de los recursos humanos que utiliza el Estado (funcionarios pblicos y
otras personas contratadas) insumen 18,4% del gasto pblico y corresponde casi al 5% del

25
PIB. O sea que los ingresos personales, correspondientes a pasividades y remuneraciones
explican dos terceras partes del total del gasto pblico.

Las transferencias al sector privado comprenden casi 17% (4,5% del PIB) mientras que los
gastos de funcionamiento son casi 15% del gasto pblico, superiores a los gastos de
inversin.

Cuadro 6.6
Gasto Pblico del Gobierno Central y gasto en Seguridad Social en Uruguay
Ao 2003

En millones % sobre % sobre

de pesos corrientes el total del Gasto el PIB
Remuneraciones 15.300,1 18,4 4,9
Gastos de
funcionamiento 12.248,1 14,7 3,9
Pasividades 33.346,2 40,0 10,6
Transferencias 14.076,2 16,9 4,5
Subtotal Gastos
Corrientes 74.970,6 90,0 23,8

Gastos de Inversin 8.361,7 10,0 2,7

Total Gasto pblico 83.332,3 100,0 26,4

Fuente: BCU

El gasto segn el rea institucional.

El gasto segn el rea institucio nal permite identificar dentro del Presupuesto Nacional los
organismos con mayor gasto (aquellos que gastan ms del 5% del Presupuesto Nacional)
son: la Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP), en primer lugar, el
Ministerio de Defensa Naciona l, el Ministerio de Salud Pblica, el Ministerio del Interior,
el Ministerio de Transporte y Obras Pblicas y la Universidad de la Repblica. Estos seis
organismos explican casi el 70% del gasto de los organismos del Presupuesto Nacional.

26
 Cuadro 6.7
Gasto ejecutado por los organismos de mayor gasto
Del Presupuesto Nacional en el ao 2003
En millones de pesos corrientes

Inciso
Presupuestal Organismo Gasto en %
3 Ministerio de Defensa Nacional 4.755 12,6%
4 Ministerio del Interior 4.051 10,7%
10 Ministerio de Transporte y Obras Pblicas 2.628 7,0%
12 Ministerio de Salud Pblica 4.355 11,5%
25 Administracin Nacional de Educacin Pblica 8.443 22,4%
26 Universidad de la Repblica 2.058 5,5%
Total organismos seleccionados del Presupuesto Nacional 26.289,6 69,7%

Recuadro 6.3:
Qu es el Presupuesto Nacional?

Un presupuesto es un resumen sistemtico elaborado en perodos regulares, que contiene las

previsiones de todos los gastos proyectados y las estimaciones de los ingresos previstos para cubrir
dichos gastos.

Un presupuesto se basa en la idea de equilibrio entre gastos e ingresos. Lo natural debe de ser la
igualdad, el equilibrio, no slo en el clculo o en las probabilidades, sino en los resultados efectivos.
Cuando esto sucede, se dice que el presupuesto est equilibrado; cuando exceden los ingresos a los
gastos, que hay supervit (excedente o remanente), y cuando por el contrario, superan los gastos a
los ingresos hay dficit.

El Presupuesto Nacional Es una ley que presenta un estado estimativo de los gastos y de los
ingresos del Estado para un periodo de gobierno, o sea cinco aos. Consta de dos partes: el
articulado que contiene los artculos que conforman la Ley de Presupuesto; y el planillado, que
contiene los valores presupuestados por Inciso y Unidad Ejecutora detallado de acuerdo con el
Clasificador del Objeto del Gasto

La preparacin y redaccin del presupuesto le corresponde al poder ejecutivo, no solo por ser este el
que pone todos los elementos necesarios para apreciar lo ms exacta mente posible las necesidades y
los recursos del Estado, sino porque representa, frente a los cambios de mayoras en las Cmaras, el
inters permanente de la nacin. Los organismos autnomos de Artculo 220 de la Constitucin de
la Repblica presentan directamente su presupuesto al Poder Legislativo. El presupuesto es
preparado por el Ministerio de Economa y Finanzas y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.

27
6.6 Los ingresos del sector pblico

Los ingresos del Estado o recursos pblicos estn formados por toda riqueza devengada a
favor del Estado y acreditada como tal por su Tesorera. Comprende la entrada por pagos
no recuperables, con contraprestacin o sin ella, de naturaleza tributaria o no tributaria,
percibida por una persona de derecho pblico.

Diagrama 6.3

Directos
Impuestos
Indirectos

Tributario Tasas
s

Contribuciones

Ingresos del
Sector
Pblico Monetarios Emisin de billetes y monedas

No Tributarios Deuda
De crdito pblico interna

Deuda externa

Precio
De las empresas y servicios del Estado
s

Multas

Donaciones
Otros recursos
Concesiones

Arrendamiento
s

28
6.6.1 Clasificacin de los ingresos pblicos
Existen diversas clasificaciones de los ingresos pblicos, la ms comn es la que lo s
clasifica segn el tipo de ingresos:

ingresos corrientes, que son percibidos por el Estado como resultado de la

aplicacin de su poder de imperio y deben destinarse a la financiacin de las
actividades del mismo;

ingresos de capital que son los provenientes del uso del crdito publico, de la venta
de bienes en poder del estado y en general todos los recursos que signifiquen una
modificacin patrimonial; estos ingresos debern usarse para financiar los gastos o
inversiones de capital.

Recuadro 6.4:
Ingresos del Estado clasificados segn su origen

Recursos Originarios: son los que provienen de los bienes patrimoniales del Estado o de
actividades productivas del mismo. Se pueden diferenciar en rentas o resultados de la explotacin o
venta de bienes patrimoniales, tarifas cobradas por servicios pblicos y contribuciones o aportes de
utilidades que deben realizar las empresas por disposicin legal.

Recursos Derivados: son aquellos que el Estado percibe mediante reclamos a las economas de los
particulares. Dentro de ellos encontramos a los Tributos, (Impuestos, Tasas y Contribuciones
especiales).

Recursos provenientes de liberalidades: son aquellos que el Estado percibe gratuitamente y sin
hacer uso de su poder de imperio, ya sea de las economas de los particulares (donaciones, legados,
etc.) o de las economas de los entes pblicos (subvenciones, ayudas, etc.).

Emprstitos Forzosos: son aquellas sumas de dinero que los particulares deben suscribir
obligatoriamente, generalmente representadas por un porcentaje de sus rentas y que se presupone
sern reembolsadas en el futuro.

Recursos provenientes del Crdito Pblico: se dividen en dos clases, deuda pblica y emprstito
pblico.

Recursos provenientes de Gestiones de la Tesorera: son ingresos destinados a cubrir el monto de

los gastos pblicos que excede o supera al presupuesto planificado, se originan en los Adelantos
Transitorios, la Emisin de Letra de Tesorera y la Emisin de Ttulos Pblicos.

6.6.2 El sistema tributario

El sistema tributario est conformado por el conjunto de tributos que se aplican en un pas
en un momento determinado y la Administracin Tributaria responsable de las tareas de
recaudacin y fiscalizacin.

Los tributos tienen como caracterstica principal que son definitivos (no hay devolucin por
parte del Estado hacia el contribuyente) y obligatorios (nacen a partir de una ley).

29
 i. Requisitos de los sistemas tributarios

Un buen sistema tributario debe cumplir con ciertos requisitos. Dichos requisitos responden
a diferentes aspectos:

Aspecto fiscal: Las formas de fiscalizacin, facturacin y registro deben ser eficientes y
eficaces. La eficiencia seala que deben recaudar lo mximo posible al menor costo y que
en ningn caso el costo de recaudacin puede ser mayor que la suma que se recauda. Deben
ser eficaces, esto es, garantizar la recaudacin necesaria para el funcionamiento del sistema,
combatiendo la evasin.

Aspecto Econmico: el sistema debe ser funcional y flexible. Un sistema es funcional

cuando est orientado a promover el crecimiento econmico y en ninguna circunstancia
opera trabndolo. Se entiende que es flexible cuando logra adaptarse a los ciclos de la
actividad econmica.

Aspecto Social: debe ocasionar el menor sacrificio posible a la poblacin y estar distribuido
equitativamente segn las capacidades contributivas de los habitantes.

Aspecto Administrativo: debe ser simple y producir certeza en el contribuyente acerca del
modo y ocasin de pago, lugar, fecha, etc.
ii. Clasificacin de los Tributos

Impuestos: son recursos que el Estado exige de manera coactiva y su destino es la

financiacin de las necesidades publicas primarias y secundarias, por ejemplo la defensa
nacional, la salud publica, etc. Con ellos se financian los servicios pblicos indivisibles.
Tasas: es el tributo que exige el estado al prestar un servicio pblico divisible (susceptible
de ser fraccionado en unidades de uso o consumo). El importe debe ser proporcional al
beneficio recibido y al costo del servicio y se debe tener en cuenta la capacidad contributiva
del individuo. Ejemplos: tasa de migraciones, tasa por servicios sanitarios, etc.

Contribuciones especiales: son prestaciones obligatorias debidas en razn de beneficios

individuales o colectivos derivados de obras publicas o actividades especiales del estado.
Pueden clasificarse en:
a) Contribuciones por mejoras: servicios de saneamiento o de pavimento.
b) Contribuciones parafiscales: son contribuciones que exige el Estado para cumplir con
fines sociales o econmicos, por ejemplo, los aportes jubilatorios.

6.6.3 Clasificacin de los impuestos

Los impuestos pueden ser clasificados de diferentes maneras.

i. La clasificacin ms importante es la que distingue entre impuestos directos e

indirectos

Impuestos directos son los que recaen directamente sobre el contribuyente y ste no
logra trasladarlo a otro (ganancias y bienes personales). El contribuyente puede ser una

30
 persona fsica o jurdica (una empresa, una sociedad). Entre los impuestos directos se
encuentran los impuestos a la renta, al enriquecimiento, o aquellos que se cobran por
trmites personales como la obtencin de documentos, pagos de derechos y licencias, etc.

Impuestos indirectos son los que recaen sobre los bienes y servicios y sobre las
transacciones que se realizan con ellos; es decir, las personas, pagan el impuesto en forma
indirecta, a travs de la compra de bienes y servicios. La ley define a un sujeto que debe
pagarlo, pero el responsable puede trasladarlo a otra persona. Los impuestos indirectos,
entonces, se cobran en la compra y venta de bienes y servicios y al realizar otro tipo de
transacciones comerciales como la importacin de bienes. Un caso tpico de este tipo de
impuesto es el impuesto al valor agregado (IVA).

ii. Clasificacin de impuestos segn el tipo de manifestacin de riqueza

Impuestos al gasto: son los que recaen sobre las transacciones de compraventa o los
que se cobran sobre las importaciones.

Impuestos al ingreso: recaen en forma directa sobre la persona o empresa que recibe
dinero o un pago por una determinada actividad o trabajo. En este tipo se incluyen los
aportes a la seguridad social, el impuesto a las retribuciones personales, el impuesto a la
renta agropecuaria, el impuesto a la renta.

Los impuestos a la propiedad son los que recaen sobre los bienes inmuebles: casas,
edificios, tierras o herencias.

iii. Impuestos fijos, proporcionales, progresivos o regresivos:

a. Impuestos fijos o de partida fija: se paga una suma fija por cada contribuyente
independientemente de su conducta o atributos.
b. Impuestos proporcionales: se aplica una misma alcuota o tasa (IVA, IMESI).
c. Impuestos progresivos: a medida que aumenta el monto sujeto a impuesto, se aplica
una tasa creciente Ejemplo: el impuesto a las retribuciones personales (IRP).
d. Impuestos regresivos: a medida que aumenta el monto sujeto a impuesto, se aplica una
tasa decreciente. Son tpicamente aquellos que tienen una tasa igual para todas las
personas cualquiera sea su capacidad econmica, por lo tanto, una persona pobre y una
persona adinerada pagarn la misma cantidad de dinero por el impuesto. Lo anterior
implica que la cantidad de plata que debe pagar el pobre por este impuesto es mayor en
proporcin a su ingreso que la que debe pagar la persona adinerada y afectar, por
consiguiente, ms fuertemente su economa personal.

6.6.4 Los ingresos del sector pblico en Uruguay

Del total de ingresos del Gobierno Central consolidado 82% corresponde a ingresos del
gobierno central y 18% proviene de los aportes al Banco de Previsin Social. Con
respecto a los ingresos del Gobierno Central, 71% proviene de la recaudacin que
realiza la Direccin General Impositiva, en segundo lugar por orden de importancia se

31
 ubica el Impuesto a las Retribuciones Personales (IRP), casi 10%, y en tercer lugar los
recursos de libre disponibilidad generados por ventas de bienes y servicios, 6,7%.

Cuadro 6.8
Estructura de los Ingresos del Gobierno Central
Ejecutado - (en Millones de $ corrientes y en porcentajes)
Ao 2003
En pesos y en
porcentajes
Comercio Exterior 3.779,6 5,6%
D.G.I. 48.075,1 71,0%
Loteras 106,6 0,2%
Venta de energa 622,0 0,9%
TGN/otros 772,2 1,1%
FIMTOP 93,0 0,1%
Aportes de Empresas Pblicas 3.078,8 4,5%
IRP 6.610,3 9,8%
Recursos Libre Disponibilidad 4.547,6 6,7%
INGRESOS TOTALES 67.685,2 100,0%

Los impuestos de mayor importancia en Uruguay son los impuestos sobre los bienes y
servicios. Ellos representan el 76% del total recaudado en el ao 2003, mientras que los
impuestos sobre las rentas y utilidades fueron 10% y los impuestos sobre la propiedad
13%.

El impuesto de mayor importancia es el IVA (Impuesto al Valor Agregado) que supera

el 50% de la recaudacin total, seguido por el IMESI (Impuesto Especfico Interno),
con 15%; el IRIC (Impuesto a la renta de industria y comercio) que es casi 9% del total
y el impuesto al patrimonio de las personas jurdicas que explica 6% de la recaudacin.
El impuestos sobre los combustibles representa 8% del total, constituyendo la principal
fuente de recaudacin del IMESI.

6.6.5 La presin tributaria en Uruguay

La presin tributaria de un pas se define como el cociente entre los tributos 2 y el PIB. Si se
compara con los pases de la regin, la presin tributaria de Uruguay se sita entre la de
Brasil y la de Argentina.

2
En algunos casos se considera exclusivamente a los impuestos.

32
 Cuadro 6.9
Presin tributaria del Mercosur
Promedio de los aos 1990, 1995, 2000
Argentina Brasil Paraguay Uruguay
Gobierno Federal (tributos 10,9% 13,1% 7,8% 15,0%
domsticos)
Comercio Exterior 1,0% 0,7% 2,2% 1,3%
Seguridad Social 3,5% 7,4% 2,3% 8,2%
Gobierno s Subnacionales 2,9% 9,1% 0,2% 2,5%
Total 18,2% 30,3% 12,5% 27,0%
Fuente: Villela & Barreix, (2003)

Puede afirmarse que la presin tributaria de nuestro pas es excesiva? Para responder esta
pregunta debe tenerse en cuenta que de la simple comparacin entre pases no se desprende
si la presin tributaria en uno de ellos es excesiva. Ello sera correcto solamente en caso de
que las capacidades contributivas potenciales de los diferentes pases fueran iguales.

Una forma de evaluar el esfuerzo tributario que est realizando un pas es comparando la
recaudacin observada con lo que podemos llamar capacidad potencial normal de
recaudacin del mismo. Esta capacidad potencial se obtiene a partir de la estimacin del
impacto que tienen un conjunto de variables sobre la recaudacin a partir de informacin de
un conjunto de pases. De esta forma se asume como normal lo que se observa en promedio
en este conjunto de pases.

Estimaciones del esfuerzo fiscal realizadas para Uruguay dan como resultado que el pas
est realizando un esfuerzo superior a lo que se puede considerar normal, siendo limitada
por lo tanto la posibilidad de incrementar la actual presin tributaria.

6.7 El resultado fiscal

En la informacin referida al dficit fiscal se distinguen ol s ingresos y egresos del sector

pblico de las fuentes de financiamiento. Esta distincin da lugar a lo que se denomina
informacin por encima de la lnea (ingresos y egresos) de la informacin por debajo de la
lnea (fuentes de financiamiento).

No obstante definir que partidas deben incluirse por encima de la lnea y cuales por debajo no
est exento de ambigedad. Un criterio posible es considerar que toda transaccin que no
genera ni cancela un pasivo del gobierno debe ser registrada por encima de la lnea, mientras
que las restantes operaciones son consideradas como un financiamiento. En funcin a este
criterio el pago de intereses debe ser considerado un egreso y por lo tanto registrado por
encima de la lnea, mientras que la amortizacin de deuda al implicar una disminucin de un
pasivo debe ser registrada por debajo de la lnea.

1. Ingresos totales del Sector Pblico

1.1. Ingresos corrientes
1.2 Ingresos de capital

33
 2. Gasto total
2.1. Gastos Corrientes
2.2. Gastos de Capital
1-2 Resultado global
--------------------------------------------
3. Financiamiento
3.1. Endeudamiento externo
3.2. Ttulos de deuda pblica
3.3. Crdito interno neto
3.4. Otras fuentes de financiamiento

Otra distincin importante a efectos de cuantificar el resultado fiscal de una economa tiene
que ver con el criterio de valorizacin de las diferentes partidas de ingresos y egresos, el que
puede responder al criterio de caja o al criterio de lo devengado.

La utilizacin del criterio de caja (el empleado en nuestro pas) implica considerar para la
estimacin del dficit fiscal solamente aquellas entradas o salidas de recursos que
efectivamente tuvieron lugar durante el perodo considerado. El criterio de lo devengado
establece que deben contabilizarse como parte del resultado fiscal de un determinado perodo
todos los movimientos generados durante el mismo, independientemente de que el mismo
halla dado o no lugar a un movimiento de caja.

En funcin al uso que se le vaya a dar a la cuantificacin del resultado fiscal de la economa,
se pueden realizar una serie de ajustes a lo que se denomina medicin convencional del
mismo, tambin llamada necesidad de financiamiento del sector pblico (NFSP). A
continuacin se presentan distintos tipos de ajustes y su justificacin.

Un primer ajuste que se puede mencionar a la medicin convencional del dficit es el que
surge de cuestionar el considerar como egreso las inversiones en lugar de las amortizaciones
de capital. Se argumenta que si el mismo criterio se empleara a nivel de las empresas en la
determinacin de sus resultados una inmensa mayora de las mismas estaran trabajando a
prdidas. La determinacin del resultado fiscal teniendo en cuenta este criterio planteara la
necesidad de contar con informacin sobre el stock de capital del sector pblico. En este
contexto debera definirse si el gasto en educacin o salud son un gasto corriente o de capital,
porque en caso de ser considerado de capital se debera registrar como egreso solamente la
cuotaparte referida a la amortizacin y no la totalidad del gasto.

Otro ajuste a la definicin convencional de dficit tiene que ver con lo que se denomina
resultado primario. El dficit convencional a los efectos de ser utilizado como indicador de la
poltica fiscal discrecional, tiene el inconveniente de incluir en su clculo una variable que
depende de la magnitud de resultados fiscales de aos anteriores; el pago de intereses de deuda
pblica.

Esto ha dado lugar a la definicin del resultado o dficit primario como la diferencia entre los
ingresos y egresos corrientes de caja, excluidos el pago de intereses de deuda. La justificacin
para la utilizacin de este indicador es que dado que los intereses sobre deudas previamente

34
contradas son el resultado de dficits en los que se incurri previamente, deben excluirse si se
quiere contar con un indicador del esfuerzo fiscal del perodo que se est analizando.

La existencia de dficit primario representara una crtica situacin fiscal, pues se estaran
financiando gastos corrientes con endeudamiento, lo que traera aparejados problemas futuros,
relacionados con la sostenibilidad de la poltica fiscal.

Por ltimo tambin se puede considerar la necesidad de tener en cuenta el efecto que el ciclo
econmico tiene en los diferentes conceptos de ingresos y egresos del sector pblico. Uno de
los ajustes sobre los que ms se pone nfasis se refiere a la vinculacin de los ingresos
tributarios con el nivel de actividad. En momentos en que la economa se encuentra en
perodos de crecimiento y en la medida que exista una relacin positiva entre los ingresos
tributarios con el nivel de actividad (en la medida que la base imponible aumentara) los
mismos disminuiran al enlentecerse el crecimiento.

Habitualmente la estimacin de esta elasticidad toma en forma implcita que un incremento de

un 1% en el nivel de actividad tiene igual efecto con signo cambiado sobre la recaudacin que
una reduccin de un 1% del nivel de actividad. Una hiptesis alternativa es considerar que la
elasticidad es mayor cuando los niveles de actividad estn cayendo que en los momentos de
crecimiento. De verificarse esta hiptesis la correccin de los resultados fiscales observados en
momentos de boom ser mas severa de la que surgira de trabajar con la hiptesis de simetra
en el comportamiento de la recaudacin y el nivel de actividad.

6.8 El resultado del sector pblico en Uruguay

Uruguay se caracteriza por tener en la ltima dcada sucesivos dficit que han dado lugar a un
importante crecimiento de la deuda pblica. A continuacin se presenta la evolucin de los
ingresos y egresos del Sector Pblico en el perodo 1990-2002 expresados como porcentaje
del PIB.

35
 Cuadro 6.10
Evolucin de ingresos y egresos del Sector Pblico Consolidado
Expresado como % del PI B
1990 - 2002
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Ingresos 28,5 29,6 31,0 30,1 30,0 30,2 29,8 30,2 32,7 32,2 31,2 32,4 31,0
Impuestos 17,8 18,5 19,5 18,9 19,1 19,2 19,5 20,7 21,4 21,1 20,6 21,7 22,1
Cont. Seg. 7,2 7,2 7,2 7,1 7,1 7,0 6,4 6,0 6,1 6,3 6,2 5,8 4,9
Soc.
Emp. Pblicas 2,5 2,9 3,2 2,7 2,4 2,8 2,6 2,4 2,5 2,1 2,0 2,9 2,0
Otros 1,0 1,1 1,1 1,3 1,5 1,3 1,3 1,2 2,7 2,7 2,4 2,1 2,0

Egresos 31,3 30,5 30,6 31,4 33,0 31,6 31,2 31,6 33,7 36,3 35,3 36,5 35,6

Corrientes 27,6 26,9 27,1 26,9 27,9 27,7 27,7 28,0 29,5 32,0 31,9 32,9 33,1
Salarios 6,8 6,6 6,4 6,8 6,3 6,2 6,2 6,6 6,5 6,8 7,2 7,1 7,3
Bienes y 3,8 4,0 4,4 3,5 4,2 4,3 3,8 3,9 4,9 5,5 4,6 5,1 4,6
servicios
Intereses 4,5 3,2 2,5 2,2 2,0 2,1 1,9 2,0 1,9 2,1 2,6 2,9 4,6
Transferencias 12,5 13,1 13,8 14,5 15,4 15,1 15,3 15,6 15,8 17,3 17,5 17,6 17,0

Gastos de 3,6 3,6 3,6 4,5 5,0 3,9 3,5 3,7 4,2 4,3 3,5 3,6 2,4
capital

Resultado -2,8 -0,9 0,3 -1,3 -2,9 -1,4 -1,5 -1,4 -1,0 -4,1 -4,1 -4,1 -4,6

Fuente: MEF

36
Del cuadro precedente se desprende que a pesar de que, entre 1990 y 2002 la presin
tributaria medida en relacin a los impuestos aumenta en ms que cuatro puntos del
producto, el dficit del sector pblico aumenta fundamentalmente como consecuencia de
la disminucin en los ingresos de la seguridad social y el aumento en las prestaciones de la
seguridad social. Las transferencias que el gobierno central realiz a la seguridad social en
el ao 2002 representaron 9,1 puntos del PIB, lo que indica la importancia que tiene en la
evolucin del gasto pblico la seguridad social. A continuacin se presenta la evolucin de
los ingresos y egresos del BPS en el perodo 1990-2002.

Cuadro 6.11
Seguridad Social (BPS)
Aos seleccionados
Como % del PIB

1991 1994 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Ingresos 9,4 13,2 14,6 14,9 15,3 16,6 16,7 16,5 16,2
Contribuciones 7,7 7,6 7,9 7,8 8,1 8,5 8,3 7,8 7,1
Transferencias
del gobierno 1,8 5,6 6,7 7,1 7,2 8,2 8,4 8,7 9,1
central

Egresos 9,5 13,1 14,5 14,9 15,2 16,7 16,7 16,5 16,3
Salarios 0,3 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,3
Bienes y serv. 0,4 0,4 0,3 0,2 0,2 0,3 0,2 0,3 0,3
Transferencias 8,8 12,4 13,7 14,3 14,6 16,0 16,1 15,8 15,6

Las empresas pblicas a nivel consolidado presentan supervit que es transferido a rentas
generales y conforma conjuntamente con los impuestos y las contribuciones a la seguridad
social una importante fuente de financiamiento. El resultado de las empresas pblicas en
2003 muestra que con la excepcin de ANCAP todas tienen resultados positivos aunque
dos de ellas reciben transferencias desde el gobierno central: AFE y UTE.

Las empresas que presentan mayores ingresos por ventas de bienes y servicios son
ANCAP seguida por UTE. Sin embargo, las que realizan mayores gastos por compras son
ANCAP y ANTEL.

ANCAP y UTE son, tambin, las que realizan mayores contribuciones de impuestos a la
DGI. Los mayores aportes al Banco de Previsin Social los realizan ANTEL, UTE y OSE
en ese orden, lo cual estara indicando cul es el orden de incidencia del gasto en
remuneraciones de las empresas.

37
 Cuadro 6.12
Resultado de las Empresas Pblicas en el ao 2003
en miles de pesos corrientes
ANCAP ANP AFE ANTEL OSE UTE TOTAL
INGRESOS 21.952,6 977,6 348,0 11.675,2 3.590,5 15.141,2 53.685,1
Venta de bienes y servicios 21.800,5 936,5 125,6 11.544,8 3.343,8 14.182,5 51.933,7
Otros Ingresos 152,1 41,0 24,0 130,5 246,7 374,2 968,4
Transferencias del Gobierno Central 0,0 0,0 198,4 0,0 0,0 584,6 783,0
EGRESOS 22.902,4 745,4 327,0 10.559,4 2.777,7 10.952,6 48.264,5
Corrientes 21.359,3 670,6 318,2 7.059,4 2.410,1 9.434,3 41.252,0
Remuneraciones 514,9 255,8 139,6 1.059,3 617,5 1.494,2 4.081,2
Compras de bienes y servicios 13.854,7 211,7 162,7 2.107,7 821,9 1.980,8 19.139,4
Intereses 281,6 2,3 15,9 37,8 200,0 473,5 1.011,0
Impuestos DGI 6.472,9 142,0 0,0 3.177,4 311,9 4.656,4 14.760,5
Aportes BPS 235,3 58,8 0,0 677,3 458,9 829,4 2.259,8
No corrientes 1.543,1 74,8 8,8 912,5 364,5 1.335,3 4.239,0
Inversiones 1.543,1 74,8 8,8 912,5 364,5 1.335,3 4.239,0
Dividendo en efectivo 0,0 0,0 0,0 2.587,5 3,1 182,9 2.773,5
RESULTADO -949,8 232,1 21,0 1.115,8 812,8 4.188,7 5.420,6

Fuente: BCU

Los recursos humanos en el sector pblico

Cantidad y evolucin de los cargos pblicos

La cantidad de cargos existentes en la Administracin Pblica de Uruguay asciende a

234.365.
En los grandes agrupamientos institucionales se puede observar que casi el 40% de los
cargos pertenecen al Poder Ejecutivo, 30% a los organismos desconcentrados y casi 1%
al Poder Legislativo. En suma, los organismos del Presupuesto Nacional acumulan
aproximadamente 71% de los cargos. El restante 30% se divide por mitades entre las
empresas pblicas y los gobie rnos departamentales.

Cuadro 6.13
Estructura de cargos en el sector pblico
al 1 de enero de 2003
en personas en porcentajes
Poder Legislativo 1.526 0,7%
Poder Ejecutivo 91.331 39,0%
Organismos desconcentraos (art.220) 70.415 30,1%
Entes aut.. y serv. descent.(art.221) 34.942 14,9%
Gob. Departamentales 36.051 15,4%
Total cargos pblicos 234.265 100
Fuente: Oficina Nacional de Servicio Civil

Cul ha sido la evolucin en los ltimos aos del nmero de cargos en la

Administracin Pblica? El nmero de cargos pblicos ha ido disminuyendo en forma
sistemtica en los ltimos diez aos en especial entre los aos 1998-2000 a partir de

38
polticas que tendan a tal fin. La cantidad de cargos pblicos ha disminuido en los
ltimos 17 aos casi 11%.

Grfico 6.1
Evolucin de la cantidad de cargos pblicos en el Gobierno General
1995- 2002

250.000

91
3.3
24
245.000

40
7.3
240.000

23

77
1.3
235.000

16
23

9.6
22
230.000

19
3.6

24
22

25
225.000

0.3

8.8

66
22

21

7.8
220.000

21
215.000
210.000
205.000
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fuente: Oficina Nacional de Servicio Civil

Cuadro 6.14
Variacin de la cantidad de cargos pblicos
Organismo 1985-20021995-2002
17 aos 7 aos
Poder Legislativo 92,9 -14,4
Poder Ejecutivo -14,4 -10,3
Organismos desconcentrados (art.220) 9,4 -10,5
Entes aut.. y serv. descent.(art.221) -37,6 -13,3
Gob. Departamentales 3,7 -7,8
Total cargos pblicos -10,76 -10,49
Fuente: Oficina Nacional de Servicio Civil

En un trabajo comparativo realizado por el BID (Echeverra, 2003), se analizan

las caractersticas del servicio civil (no se consideran los cargos militares) de 17
pases latinoamericanos, clasificados en dos grupos. El Grupo 1 est compuesto
por aquellos pases de ingreso por habitante de nivel intermedio (ms de 3.200
dlares por persona por ao) son: Argentina, Bahamas, Barbados, Brasil, Chile,
Mxico, Trinidad-Tobago, Uruguay y Venezuela. El Grupo 2 por los de menor
desarrollo (por debajo de esa suma) y los integran los dems pases
latinoamericanos. Esta informacin permite comparar la situacin de Uruguay
en relacin a los dems pases segn refleja el siguiente cuadro.

Uruguay tiene ms funcionarios pblicos en relacin al total de la poblacin que

el promedio de Amrica Latina y que los grupos que se consideraron. La tasas
de participacin de los funcionario s pblicos indicaran que en Uruguay hay 2
funcionarios ms cada 100 habitantes, en el total del gobierno, en comparacin

39
 con el resto de Amrica Latina. A nivel individual slo Trinidad-Tobago tiene
ms funcionarios en el sector pblico total y slo Barb ados en el Gobierno
central consolidado.

En el cuadro se observa que, sin considerar a los militares, 6 de cada 100

uruguayos es funcionario pblico (si se considera a los funcionarios militares
este valor sube a 9). A su vez 5 de cada 100 uruguayos trabaja en el gobierno
central.

Cuadro 6.15
Empleo civil en el sector pblica, 1999 o el ao ms reciente disponible
Como % de la poblacin total
Gobierno
Sector Gobierno Gobierno
Central
pblico total general General
consolidado
Promedio AL 4,1 3,0 3,4 2,3
Grupo 1 4,6 3,9 3 2,7
Grupo 2 3,8 2,4 4,1 2,2

Uruguay 6,3 5,9 4,8 3,6

Fuente: BID, 2003

Cuando se consideran los datos en relacin a la poblacin econmicamente activa, se

observa que Uruguay se distancia an ms de los valores promedio. En efecto mientras
que en el promedio de Amrica Latina 10 de cada 100 integrantes de la PEA son
funcionarios pblicos, en Uruguay lo son casi 15. Si se consideraran tambin los
funcionarios militares la participaci n de los funcionarios pblicos de Uruguay
aumentara a 18 de cada 100.

40
 Cuadro 6.16
Empleo civil en el sector pblico, 1999 o el ao ms reciente disponible
Como % de la poblacin econmicamente activa (PEA)
Gobierno
Sector Gobierno Gobierno
Central
pblico total general General
consolidado
Promedio AL 10,1 7,3 7,8 5,7
Grupo 1 10,9 9,2 6,5 5,8
Grupo 2 9,6 6 10,4 5,7

Uruguay 14,6 13,6 11,1 8,3

Fuente: BID, 2003

Sin embargo, si se observan los pases desarrollados, se encuentra que presentan valores
ms altos de empleo pblico sobre el total. El siguiente grfico muestra para algunos
pases de la OCDE los valores del empleo pblico total (incluye funcionarios militares).
Se observa que slo un pas presenta valores por debajo del 10% (Japn) y slo dos
presentan valores por encima (Francia y Suecia). Los porcentajes que presentan Canad
y Blgica son los ms parecidos a los que presenta Uruguay

Grfico 6.2
Participacin del empleo pblico en los principales pases desarrollados
(en porcentajes)
35

30
25

20

15

10

0
lia
UU

a
ia

ia

da
ca

eci
ido
Ita
an

nc
lgi

lan
EE

Su
Fra
em

Un
Be

Ho
Al

ino
Re

Los salarios de los funcionarios pblicos

En el mismo estudio de referencia se seala que en una muestra de 12 de los pases

analizados disminuy el empleo en el sector pblico entre 1995 y 1999 al mismo tiempo
que se produce un aumento de la factura salarial total del sector pblico en relacin con
el PIB, que pasa de 8,8% a 9,2% entre 1995 y 1999. En cuanto a los salarios se observa
que en relacin a los salarios del sector privado Uruguay es el pas donde los salarios de
los funcionarios pblicos son ms bajos en relacin a los del sector privado.

41
Sin embargo, en un estudio realizado sobre los recursos humanos de la Administracin
Central (comprende adems de funcionarios pblicos algunos contratos especiales como
becarios y pasantes) con informacin ms detallada, cuando se ajusta los salarios segn
las horas trabajadas resulta que el salario pblico es similar para las categoras
profesionales, levemente superior, y es claramente superior para los escalafones de
servicios y oficios (CEPRE, 2003). A su vez se observa que es claramente inferior para
el personal poltico y de particular confianza.

Cuadro 6.17
Recursos humanos en la Administracin Central
y comparacin de salarios por hora con el sector privado
Comparacin de
Nmero de
Escalafn remuneraciones
funcionarios
horarias
A y B- Profesionales y Tcnicos (*) 4,063 1.07
C - Personal administrativo 5,411 1.21
E - Personal de oficios 4,198 1.43
F - Personal de servicios auxiliares 3,955 1.29
L - Personal policial 25,797 1.47
P - Personal poltico 41 0.95
Q - Personal de particular confianza 113 0.60
Total (sin A y B de MSP ni RREE) 43,578
(*) Sin Ministerio de Salud Pblica ni Ministerio de RREE

Fuente: Sistema de Retribuciones, CEPRE

En el estudio realizado por BID, se observa que en Amrica Latina cuanto mayor es el
empleo pblico en un pas ms bajos son los salarios de los funcionarios pblicos ms
bajos estn asociados con niveles ms altos del empleo pblico

El impacto del empleo pblico en la economa

En general, en el anlisis de los factores determinantes del empleo pblico este estudio
seala que no se identifica que exista una asociacin entre empleo pblico por habitante
y la tasa de desempleo. O sea que ni estara aumentando el empleo pblico por existir
desempleo ni, al contrario, estara aumentando el desempleo por existir empleo pblico
(BID, 2003).

Sin embargo, s existe una relacin significativa entre el ingreso por habitante y el
empleo publico por habitante. O sea que los pases de mayores ingresos son los que
muestran tambin mayor empleo pblico. Existen dentro del Grupo 1 dos excepciones:
Chile y Brasil, que muestran menor cantidad de funciona rios pblicos que los que
indicaran sus ingresos.

42
6.9 Resumen
En las economas modernas existe un sector pblico y un sector privado. El Estado es el
instrumento que tiene la sociedad para desarrollar polticas, regular, controlar y producir
algunos bienes que se considera que no pueden ser logrados en cantidad o en calidad
adecuada por el sector privado. A lo largo del tiempo las funciones del Estado han
cambiado. Pero adems, actualmente, cada pas decide cules son los productos y
servicios que el Estado debe proveer y a qu precio. Si el Estado gasta en forma
excesiva tendr problemas para financiar esos gastos y deber recaudar mucho y el
sector privado quedar con poco ingreso disponible o deber endeudarse trasladando los
problemas a las prximas generaciones.

El gobierno central representa el 15% del consumo total final del pas, la ocupacin del
sector pblico representa un _% de la ocupacin del pas, % de la inversin pblica en
la inversin total, las empresas ms grandes del pas son propiedad del Estado, el sector
pblico brinda en forma gratuita servicios de salud a uno de cada tres uruguayos, el
sector pblico permite acceder en forma gratuita a la educacin hasta el nivel terciario.
Es decir, el sector pblico juega un papel muy importa nte en nuestra economa.

Para financiar el gasto del sector pblico, la principal fuente de ingresos son los
impuestos. Uruguay tiene una elevada presin tributaria, de las ms altas del Mercosur.
A pesar de contar con esta elevada presin tributaria, el sector pblico ha gastado en
forma sistemtica ms que sus ingresos, y por lo tanto ha debido endeudarse. En
muchas oportunidades esta necesidad de endeudamiento ha generado la existencia en la
actualidad de una elevada relacin deuda/ producto,

Esto enfrenta al pas a una difcil situacin ya que los recursos con que cuenta el sector
pblico deben ser destinados en una parte significativa a pagar dficit generados en del
pasado que fueron financiados con deudas, otra parte significativa se debe destinar a la
seguridad social, y por ltimo, el resto de los recursos disponibles se utiliza en el
financiamiento de las actividades propias del sector pblico. En estas ltimas se incluye
el gasto asociado al funcionamiento de los tres poderes del Estado, las actividades de
apoyo social que dan lugar al llamado gasto pblico social, como por ejemplo la salud
pblica, la educacin pblica, las actividades vinculadas a los servicios de defensa,
orden pblico y seguridad.

El dilema planteado consiste en que la necesidad de alcanzar el equilibrio entre ingresos

y egresos del sector pblico no parece ser un objetivo sencillo. En la medida que la
presin tributaria sea muy elevada, existe una fuerte restriccin a la posibilidad de
incrementar los ingresos del sector pblico. Por otro lado, reducir el gasto implica o
bien dejar de cumplir con compromisos asumidos con los deudores, dejar de cumplir el
compromiso asumido con aquellos cuya principal fuente de ingreso es la seguridad
social, o reducir las actividades lle vadas adelante por el sector pblico. El gasto pblico
no es fcil de reducir, el 70% del mismo est formado por salarios lo cual determina que
su disminucin afectara el empleo de los funcionarios, muchos de los cuales son
inamovibles.

Otra forma de disminuir la brecha entre ingresos y egresos sin incumplir con los
compromisos acordados y manteniendo las actividades que se entienden necesarias, es
siendo ms eficiente en el uso de los recursos que se destinan a estas. Existe un

43
importante debate en el pas, pero que trasciende fronteras, acerca de los niveles de
eficiencia asociados al sector pblico.

6.10 Conceptos claves

Funciones del Estado
Presin tributaria
Principios tributarios
Ingreso disponible
Presupuesto Nacional
Deuda pblica bruta y deuda pblica neta
Deuda interna y deuda externa
Dficit primario y dficit ajustado por el ciclo
Gasto pblico
Gasto pblico social
Inversin Pblica
Dficit fiscal
Dficit de la Seguridad Social
Impuestos, tasas y precios pblicos
Impuestos directos
Impuestos indirectos
Presin tributaria
Ingreso disponible
Regulacin

6.11 Preguntas
1. Qu explica la evolucin de ingresos y egresos del sector pblico?
2. Cmo se financia el sector pblico en Uruguay?
3. En qu gasta el Estado?
4. Por que hay quienes afirman que ha y que reducir el tamao del Estado?
5. Es el gasto pblico rgido a la baja?
6. Por qu es tan difcil lograr equilibrar las cuentas pblicas?
7. Como incide el nivel de actividad en el resultado fiscal?
8. Es la seguridad social un problema? por qu se reform?
9. El gasto pblico destinado a fines sociales, logra su objetivo?
10. Quin se beneficia del gasto pblico social?

6.12 Bibliografa
Aboal, D., D. Calvo y N. Noya (1999), El Ciclo Poltico Econmico en el Uruguay de
las ultimas Ocho Dcadas, trabajo presentado en las XIV Jornadas de
Economa del Banco Central del Uruguay.

Aboal, D. y D. Calvo (2000), Poltica y Macroeconoma en el Uruguay del Siglo XX,

trabajo monogrfico, Universidad de la Repblica Oriental del Uruguay.

Aboal, D, F. Lorenzo y A. Rius (2000), Is the Exchange Rate Politically manipulated

around Elections? The Evidence from Uruguay, mimeo.

44
Alesina, A. (1988), Macroeconomics and Politics, NBER Macroeconomic Annual,
MIT Press.

Meller, Patricio 2000 Serie Estudios socio Econmicos N1 Cursos de Formacin

General. Departamento de Pregrado. Universidad de Chile.

Rius, A. (1992), El Gobierno, la Economa y el Hombre de la Calle, Revista SUMA

13, CINVE.

Rogoff, K y A. Sibert (1987), Elections and Macroecomic Policy Cycles, The Review
of Economic Studies.

Stein E. y J. Streb (1998), Political Stabilizations Cycles in High Inflation, Journal of

Development Economics, 56.

45
 cinve
Centro de Investigaciones Econmicas

CAPITULO 10:

Mercado de Trabajo
Versin preliminar

Montevideo, 5 de enero de 2005

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 1

INDICE
10.1 Introduccin...............................................................................................................................................4
10.2 El mercado de trabajo en Uruguay: resea histrica. ...............................................................................6
10.2.1 Los cambios derivados de la nueva insercin internacional. ..........................................................6
10.2.2 Evolucin de la actividad femenina. ................................................................................................7
10.2.3 Los Consejos de Salarios................................................................................................................9
10.3 La demanda de trabajo. ..........................................................................................................................11
10.3.1 Demanda derivada. .......................................................................................................................11
10.3.2 El corto y el largo plazo. ................................................................................................................14
10.3.3 Argumentos para mejores salarios................................................................................................17
Salarios de eficiencia. ..................................................................................................................................17
Contratos de trabajo.....................................................................................................................................17
Consecuencias sobre el mercado................................................................................................................18
Vigencia en Uruguay....................................................................................................................................18
10.4 La oferta de trabajo .................................................................................................................................20
10.4.1 El modelo simple. ..........................................................................................................................20
Heterogeneidad en el mercado de trabajo...................................................................................................22
Diferencias igualadoras................................................................................................................................23
Salario real ...................................................................................................................................................23
10.4.2 Por qu quieren trabajar las personas? ......................................................................................24
10.4.3 El capital humano. .........................................................................................................................25
10.5 Ajuste en el mercado de trabajo..............................................................................................................28
10.5.1 El mundo laboral............................................................................................................................28
Salario Mnimo .............................................................................................................................................28
Sindicatos.....................................................................................................................................................29
10.5.2 El ajuste de demanda y oferta.......................................................................................................29
10.5.3 Ajuste de los salarios.....................................................................................................................32
10.5.4 Otros desajustes............................................................................................................................32
10.6 Resumen del Captulo.............................................................................................................................35
10.7 Conceptos Claves ...................................................................................................................................36
10.8 Bibliografa ..............................................................................................................................................37
RECUADRO I - Definiciones..................................................................................................................................38
I.1 PEA, Ocupacin y Desocupacin. ..........................................................................................................38
La paradoja de un aumento del empleo y del desempleo. ..........................................................................41
I.2 Categoras de ocupacin. .......................................................................................................................42
I.3 Calidad del empleo..................................................................................................................................43
I.4 Salarios por sector y gnero. .............................................................................................................44
1.5 Los ndices de Salarios. .....................................................................................................................45
RECUADRO II - Atraso cambiario y efectos en el empleo. ...................................................................................48
RECUADRO III El caso del guardabosque.........................................................................................................50

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 2

INDICE DE FIGURAS

Figura 10.1. Empleo y productividad durante los 90s..............................................................................................7

Figura 10.2. Tasa de participacin econmica femenina (PEA)..............................................................................8
Figura 10.3. Tasa de participacin econmica (PEA) masculina y femenina..........................................................9
Figura 10.4. Ejemplo fabricacin de pinturas 1......................................................................................................11
Figura 10.5. Ejemplo fabricacin de pinturas 2......................................................................................................12
Figura 10.6. Demanda de trabajo. .........................................................................................................................12
Figura 10.7. Demanda de trabajo. Diferentes productividades..............................................................................14
Figura 10.8. Ejemplo fabricacin de pinturas 3......................................................................................................15
Figura 10.9. Desplazamiento de la demanda de trabajo. ......................................................................................16
Figura 10.10. Oferta de trabajo. El caso simple.....................................................................................................20
Figura 10.11. Oferta de trabajo. Tramo con pendiente negativa. ..........................................................................21
Figura 10.12. Oferta de trabajo. Tramos con pendiente negativa. ........................................................................22
Figura 10.13. Tasa de actividad por sexo y rea geogrfica segn tramo de edad. .............................................25
Figura 10.14. Remuneraciones por hora por nivel de calificacin. ........................................................................26
Figura 10.15. Evolucin del Salario Mnimo Nacin al (en trminos reales). ........................................................28
Figura 10.16. Tasa de sindicalizacin sobre trabajadores asalariados .................................................................29
Figura 10.17. Ajuste del mercado de trabajo. Modelo simple. ............................................................................30
Figura 10.18. Existencia de desempleo.................................................................................................................31
Figura 10.19. Componente cclico del PIB y tasa de Desempleo de Montevideo. ................................................33
Figura 10.20. Poblacin activa, ocupada y desocupada. Miles de personas. .......................................................40
Figura 10.21. Tasa de actividad, ocupacin y desocupacin. Montevideo............................................................41
Figura 10.22. Ocupados por categora. Ao 2003.................................................................................................42
Figura 10.23. Trabajadores ocupados registrados segn sub-empleo..................................................................43
Figura 10.24. Ingreso medio por hora trabajada....................................................................................................44
Figura 10.25. Ejemplo ndice de Laspeyres de salarios. .......................................................................................46
Figura 10.26. Evolucin Salarios Reales, Corrientes e IPC. .................................................................................47
Figura 10.27. Evolucin de los salarios en dlares en Uruguay y EE.UU. ............................................................48

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 3

Captulo 10 Mercado de Trabajo
10.1 Introduccin.
En el ao 2002, en el peor momento de la crisis econmica en Uruguay, el desempleo alcanz a 233
mil personas, uno de los registros ms altos en la historia uruguaya, y en esta estimacin no estaban
incluidos los habitantes de zonas rurales y pequeas localidades.
La prdida de puestos de trabajo, resultante de la larga recesin iniciada en 1999, as como la cada
del poder adquisitivo de los ingresos para los que mantuvieron una ocupacin en ese perodo, fueron
los elementos decisivos en el incremento de la pobreza, que pas del 15% al 31% de la poblacin
uruguaya y, en general, en un dramtico cambio en los niveles de vida para el grueso de los
habitantes.
La coyuntura mencionada constituy una situacin excepcional en Uruguay por la gravedad de la
cada de la actividad y la prdida de puestos de trabajo. Sin embargo, Uruguay ha presentado
problemas de largo plazo o estructurales en su mercado de trabajo (en el empleo y desempleo). Los
niveles de desempleo en Uruguay, considerando perodos largos, son ciertamente mayores que el
promedio latinoamericano. Lo mismo puede afirmarse del desempleo en ciertos grupos de poblacin:
mujeres y jvenes (menores de 25 aos).
Un buen desempeo del mercado de trabajo implica mayores niveles de ocupacin, puestos de trabajo
con mayor productividad y remuneraciones ms altas para los trabajadores. Su importancia en la vida
de las personas, de los ciudadanos de un pas, explica que ste sea uno de los objetivos centrales de
las polticas pblicas. Dada esta importancia, no es de extraar que distintas disposiciones legales
(entre ellas, la Constitucin de la Repblica) incluyan normas con el fin de garantizar el ejercicio del
trabajo, promoverlo, as como evitar condiciones inadecuadas en su ejercicio.
Pese a la importancia social que reviste, el trabajo no escapa a las leyes econmicas que rigen los
distintos mercados de bienes y servicios. En trminos simplificados, las personas (las familias)
ofrecen los servicios de trabajo (son los ofertantes) mientras que las empresas demandan estos
servicios, para llevar adelante los procesos productivos. Las curvas de oferta y demanda de trabajo
presentan, en esencia, las caractersticas de cualquier oferta o demanda. En el primer caso, a mayor
salario pagado por hora trabajada habrn ms personas dispuestas a trabajar. Es decir, la oferta de
trabajo (las horas que las personas estn dispuestas a trabajar) es creciente con el salario recibido. Por
otro lado, las empresas necesitan contratar trabajadores para la produccin de bienes y servicios. En
circunstancias normales la curva de demanda de trabajo tiene pendiente negativa; sto es, a mayor
salario pagado por hora, menor demanda de horas a trabajar por parte de las empresas.
En ausencia de regulaciones, con empresas que contratar factores en condiciones de competencia, con
salarios que pueden tanto subir como bajar, la teora convencional en economa establece que existir
un salario de equilibrio en el mercado, salario al cual se igualan la oferta y demanda de trabajo. En
este modelo simplificado no existe desocupacin: todas las personas que desean trabajar pueden
encontrar un puesto de trabajo, al salario de mercado.
Este modelo, til para una primera aproximacin al tema, corresponde a una versin extremadamente
simplificada. El desempleo es una realidad presente en Uruguay y, en general, en todos los pases. En
pases de baja inflacin los salarios difcilmente pueden reducirse (son rgidos a la baja), o inclusive

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 4

esta posibilidad est vedada por el marco legal (como es el caso de Uruguay). Las negociaciones
salariales muchas veces son realizadas a nivel de todo un sector, en negociaciones bipartitas
(sindicatos y cmaras empresariales) o tripartitas (cuando tambin interviene el Estado).
La mejora en general del funcionamiento del mercado de trabajo, y especialmente la comprensin de
los factores que conducen al desempleo, as como el anlisis de las medidas para lograr reducciones
permanentes de ste, define uno de los campos especializados de la ciencia econmica, la economa
laboral. A continuacin se realizar una breve presentacin de los principales aspectos del mercado
de trabajo en Uruguay, desde una perspectiva histrica. En apartados siguientes, se retoman los
conceptos de oferta y demanda de trabajo, incluyendo tambin aquellos desarrollos que permiten un
mayor acercamiento a la realidad de este mercado tan particular.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 5

10.2 El mercado de trabajo en Uruguay: resea histrica.
La economa uruguaya registr importantes acontecimientos durante los aos 90 que mantienen sus
efectos en la actualidad. Los cambios que se produjeron en la insercin internacional de Uruguay
(que ya se haban iniciado a mediados de los 70s, pero que se modifican cualitativamente a partir de la
creacin del MERCOSUR, en 1990) tuvieron como consecuencia una modificacin muy relevante en
la estructura productiva y de ocupacin de la economa uruguaya.
En segundo lugar, durante los 80s y 90s se mantuvo una clara tendencia de aumento de la Poblacin
Econmicamente Activa (PEA), fundamentalmente por un incremento de la actividad femenina.
Uruguay es el pas latinoamericano que registra la mayor tasa de participacin femenina en el
mercado de trabajo, y sta a su vez ha venido creciendo sistemticamente.
Tambin en la comparacin latinoamericana Uruguay es un pas que mantiene elevados niveles de
educacin de su fuerza de trabajo. En la dcada de los 90s se observ un mayor crecimiento de la
mano de obra calificada (de mayor educacin), en consonancia con el aumento de los niveles
educativos de la poblacin. Resulta relevante el anlisis de estas tendencias a la luz de la evolucin de
los salarios.
Por ltimo, las modalidades de negociacin salarial han registrado importantes cambios en los ltimos
15 aos. Tradicionalmente (desde la dcada de 1950) funcionaban en Uruguay los denominados
Consejos de Salarios, donde a travs de negociaciones tripartitas (empleados, empleadores y
Estado) se fijaban los salarios por categoras de la ocupacin. Este proceso se interrumpi durante el
gobierno de facto (1973-1984). Con la reinstauracin democrtica vuelven a convocarse los consejos,
asistiendo al mismo tiempo a un notable incremento de los salarios reales.
A continuacin se desarrollan algunos de estos aspectos. Para su comprensin es importante tener en
cuenta las definiciones de las principales variables del mercado de trabajo, que se presentan en el
Recuadro I.
<< Insertar Recuadro I Definiciones >>

10.2.1 Los cambios derivados de la nueva insercin internacional.

En 1990 se firma el Tratado de Asuncin, que crea el Mercado Comn del Sur, MERCOSUR (ver
Captulo 7). Uno de los objetivos ms importantes del Tratado corresponda a la creacin de una
unin aduanera, lo que significa que los bienes producidos en cada uno de los pases pueden
ingresar sin impuestos (aranceles) a los restantes pases del bloque. Adems, los productos
provenientes de terceros pases (Estados Unidos, China, por ejemplo) deban pagar el mismo arancel,
no importa a qu pas del bloque estuvieran destinados.
De esta forma, los productos uruguayos disponan de un mercado mucho ms amplio donde dirigirse
(exportar), pero lo contrario tambin ocurri: productos argentinos o brasileos que antes no
competan por los aranceles que Uruguay cobraba, comenzaron a tornarse ms ventajosos para el
consumidor uruguayo. El cambio en los aranceles estuvo acompaado de una evolucin al alza de los
precios en dlares en Uruguay y, especialmente, de los salarios en dlares (ver Recuadro II). Ello
volvi ms ventajosas las importaciones en general, an de pases fuera del MERCOSUR.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 6

Este nuevo entorno comercial, con mayores posibilidades de exportacin pero, al mismo tiempo,
mayor competencia de las importaciones sobre los productos nacionales, determin cambios en
muchas empresas uruguayas, particularmente industriales. Algunas empresas debieron reducir costos,
especialmente de mano de obra, para poder competir con los productos regionales (que ahora
ingresaban con menos aranceles) y con los extra-regionales (que se abarataban relativamente por estar
fijados en dlares). Otras redireccionaron su produccin a la exportacin, particularmente a la regin.
Los cambios en las empresas existentes, los cierres de empresas no competitivas y la apertura en los
nuevos sectores favorecidos por la poltica econmica y de reinsercin internacional dieron lugar a
una modificacin relevante en la estructura productiva uruguaya.
A comienzos de la dcada de los 90s un poco ms de un milln de personas en reas urbanas estaban
ocupadas. A finales, el empleo haba aumentado un 5% en total (ver Figura siguiente) pero con
cambios relevantes al interior de la economa.
Los sectores exportadores y que compiten con importados (que se denominan transables, ver
Captulo 7), los ms expuestos a los cambios en el comercio internacional, registraron una
disminucin de su ocupacin de 15%, pero al mismo tiempo fueron los sectores en que ms creci la
productividad del trabajo (ltimas tres columnas del cuadro); la produccin por trabajador en el sector
transable aument casi 30% en dichos aos.
Dentro del sector de transables se ubica la mayora de las actividades industriales: frigorficos,
lcteos, alimentos en general, textiles, vestimenta, etc. Las ramas agropecuarias casi en su totalidad
tambin deben incluirse dentro del sector transable, aunque las cifras de empleo antes comentadas
corresponden a zonas urbanas, por lo que estas ramas quedan fuera del anlisis.
Los servicios y, en general, la produccin que se destina al mercado interno (y que no tiene
competencia de importados), que se denomina no transable, absorbi esa prdida de puestos de
trabajo, y de hecho creci ms an, lo que posibilit el incremento en el total del empleo. Los sectores
no transables aumentaron su ocupacin en 11% en el perodo, aunque con una ganancia de
productividad muy inferior al sector de transables (5% versus 29% de estos ltimos).

Figura 10.1. Empleo y productividad durante los 90s.

Empleo 1/ Productividad 2/
1991-93 1997-99 Variacin 1991-93 1997-99 Variacin
Total Economa 1.036 1.084 5% 100,0 113,0 13%
Transables 258 219 -15% 134,8 173,9 29%
No Transables 778 865 11% 82,8 87,0 5%
Nota: 1/ Miles de personas. reas urbanas mayores
2/ ndice Total Economa 1991-93 = 100.
Fuente: Desarrollo Humano en Uruguay. 2001, PNUD, Cuadro III.2.

10.2.2 Evolucin de la actividad femenina.

En un proceso similar al que se ha registrado en los pases desarrollados, la mujer ha aumentado
sistemticamente su participacin en la actividad econmica en Uruguay. De hecho, registra una de

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 7

las tasas de participacin ms elevadas en Amrica Latina, como puede observarse en la Figura
siguiente.

Figura 10.2. Tasa de participacin econmica femenina (PEA).

Segn tramos de edad. Zonas urbanas. Pases latinoamericanos seleccionados.
15 a 24 25 a 34 50 aos y
Ao Ref. TOTAL aos aos 35 a 49 aos ms
Argentina 2002 46 35 64 67 27
Bolivia 2002 57 39 71 75 49
Brasil 2001 53 52 67 65 29
Chile 2003 45 31 61 59 29
Colombia 2002 57 51 76 72 32
Costa Rica 2002 46 37 63 60 25
Ecuador 2002 53 40 65 67 41
Mxico 2002 45 36 55 57 29
Panam 2002 54 39 71 69 34
Paraguay 2000 57 51 72 67 40
Per 2001 54 46 67 69 38
Uruguay 2002 50 47 76 76 28
Venezuela 2003 56 42 71 72 37
Fuente: CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 2004.
As, en Uruguay de cada 100 mujeres (de 15 y mas aos de edad) en zonas urbanas 50 de ellas en
2002 se clasificaban como econmicamente activas. Es decir, la PEA femenina alcanzaba a 50% en
dicho ao.
Diferencias en los sistemas previsionales y en la asistencia a centros de estudio pueden generar
diferencias en los extremos de edad. Si se considera los tramos de 25 a 34 aos, y de 35 a 49 aos, la
participacin de la mujer en la actividad econmica de Uruguay es de las ms altas entre los pases
latinoamericanos seleccionados.
Para Uruguay se dispone de series largas para el Departamento de Montevideo (que representa
aproximadamente la mitad de la poblacin del pas). En la Figura siguiente puede apreciarse la
evolucin de la tasa de actividad masculina y femenina por trimestres desde 1984.
Mientras que la tasa de actividad de los hombres permanece relativamente incambiada en el perodo
y, en todo caso, con una tendencia al descenso, la tasa de actividad femenina registra un aumento de
casi 10 puntos porcentuales en los extremos del perodo.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 8

 Figura 10.3. Tasa de participacin econmica (PEA) masculina y femenina.
Departamento de Montevideo.
80 56

78 54

76
52
En % de los mayores de 14 aos

En % de los mayores de 14 aos

Tasa de actividad Masculina

Tasa de actividad Femenina

74
50

72
48
70

46
68

66
HOMBRES 44

MUJERES
64 42

62 40
84

85

86

87

88

89

90

91

92

93

94

95

96

97

98

99

00

01

02

03

04
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20

20

20

20

20
Fuente: INE

10.2.3 Los Consejos de Salarios.

En la Edad Media exista una frrea reglamentacin de los distintos aspectos de la relacin laboral,
incluyendo los salarios que los empresarios deban pagar a sus trabajadores. Las partes (empleados y
empleadores) no podan acordar un salario distinto al que estaba establecido para su sector (el
gremio medioeval). Desde la Revolucin Industrial, en el siglo XVIII, los salarios comienzan a
acordarse directamente entre el empresario y cada uno de sus trabajadores. Posteriormente, en el siglo
XX comienzan a realizarse negociaciones colectivas en algunos pases desarrollados: una gran
empresa o un grupo de empresas (una cmara empresarial, por ejemplo) negociaba con representantes
de los trabajadores (sindicatos) las condiciones de trabajo y, especialmente, los niveles salariales.
Estas negociaciones colectivas adquieren un gran desarrollo en algunos pases europeos, donde
inclusive comienza a intervenir el Estado en el proceso de negociacin.
En Uruguay, la Ley de Consejos de Salarios de 1943 determin la posibilidad (pero no la
obligatoriedad) de negociaciones colectivas a nivel de sector econmico. Sin estar prohibida
legalmente la negociacin por empresa, sta fue histricamente marginal, de importancia menor. El
sistema establece mbitos de integracin tripartita (Gobierno, empresarios y sindicatos) para fijar
salarios a nivel de rama de actividad. Tambin est habilitada la negociacin bipartita, sin la
participacin estatal.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 9

La Ley de Consejos de Salarios fue suspendida en su aplicacin en 1968, suspensin que se prolonga
durante el gobierno de facto. Con la vuelta de la democracia, en el ao 1985, los Consejos de Salarios
volvieron a funcionar, por lo que la negociacin salarial volvi a realizarse a nivel de sector
econmico. En 1990 se aplic por ltima vez la ley a prcticamente toda la economa y ese ao marca
el mayor nivel de cobertura de trabajadores por convenios colectivos.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 10

10.3 La demanda de trabajo.

En el Captulo 1, de principales conceptos, se plante que las empresas, para la obtencin de bienes y
servicios utilizan factores de produccin, entre ellos el trabajo (junto con el capital, recursos naturales,
etc.). Las empresas combinarn los factores de produccin en ciertas proporciones determinadas por
la tecnologa y los precios de los factores. Es decir, el cunto utilizar de cada uno de los factores
(el trabajo en particular) depender de qu demanda enfrenta la empresa por sus propios productos,
las tecnologas disponibles para producirlos y de los precios de cada factor.
Veremos a continuacin los elementos bsicos que determinan la demanda de personal de una
empresa, para luego introducir elementos ms complejos, pero que nos acercan ms a las complejas
relaciones laborales de la actualidad.

10.3.1 Demanda derivada.

Supongamos el caso de una empresa que fabrica pintura. Para la fabricacin de un litro de pintura se
requieren insumos (materias primas) por $0,90. Simplificando el proceso productivo, supongamos
que se necesita de una mquina especial (un molino) que permite producir 1.000 litros de pintura en
un turno de trabajo, de 8 horas de duracin. El desgaste de la mquina en un turno de produccin
puede medirse en $20 (existen varias maneras de calcular este desgaste o amortizacin, pero podemos
pensar que se reparte el costo de compra de la mquina para cada turno en que se utiliza).
Para atender la mquina y realizar algunas labores adicionales se utiliza el trabajo de dos empleados,
cada uno de los cuales percibe un salario $40 por turno. Si no existieran otros elementos a considerar,
un litro de pintura tendra un costo de $1,00, como puede apreciarse en la Figura siguiente.

Figura 10.4. Ejemplo fabricacin de pinturas 1.

En un turno
Por litro (1.000 litros)
Insumos (materias primas) $0,90 $900
Desgaste de la mquina $ 20
Mano de Obra $ 80
Costo Total (de 1.000 litros) $ 1.000

Supongamos, adicionalmente, que la empresa vende su produccin en un mercado competitivo y que

el precio de venta est fijado en $1,20. De esta manera la empresa tiene una utilidad de 20% sobre
costo ($0,20 por litro) que representa la remuneracin del empresario, del capital invertido, etc.
Luego de una revisin del proceso, el empresario advierte que puede aumentar la produccin
adicionando un tercer trabajador. En este caso, la produccin no aumenta proporcionalmente (es decir,
en un tercio), sino que los tres trabajadores producirn 1.200 litros. Por el uso ms intensivo de la
maquinaria el desgaste es ahora de $30. Cul debera ser la remuneracin de los trabajadores para
que el empresario mantenga una utilidad de 20% sobre costo? Como se puede apreciar en la Figura
siguiente, el costo laboral debera ser de $ 30 por cada trabajador y por turno.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 11

 Figura 10.5. Ejemplo fabricacin de pinturas 2.
Por litro En un turno
Produccin 1.200 litros
Valor de produccin $1,20 $1.440
Utilidad (20% sobre costo) $240
Costo Total (de 1.200 litros) $1.200
Insumos (materias primas) $0,90 $1.080
Desgaste de la mquina $ 30
Mano de Obra (como residuo) $ 90

El empresario dispone de dos opciones: contratar dos trabajadores si la remuneracin es de $40 o tres
trabajadores si la remuneracin es de $ 30. Podran plantearse ms o menos trabajadores contratados,
o inclusive el contrato a tiempo parcial. En los hechos, el empresario enfrenta distintas combinaciones
de horas a contratar de empleados y de salarios por hora. Ello da lugar a una curva, como la que se
presenta en la Figura siguiente, que corresponde a la demanda de trabajo presentada en el apartado
introductorio.

Figura 10.6. Demanda de trabajo.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 12

Cul ser la eleccin del empresario? 2, 3 trabajadores u otra cifra? En un mercado competitivo de
factores, donde el empresario no puede fijar el salario que paga, la decisin sobre las horas trabajadas
vendr dada por el salario de mercado. Es decir, el empresario enfrenta una oferta de trabajo a un
salario nico (estamos todava con supuestos simplificadores), digamos de $ 30 por turno. No puede
pagar menos de esa cantidad porque no tendr interesados para contratar. Podra pagar ms, pero no
tiene incentivos para ello. De modo que si el salario de mercado es de $ 30, contratar 3 trabajadores
(24 horas trabajadas por turno).
La curva, como se razon en la Introduccin, tiene pendiente negativa: si el salario por hora
disminuye (en el ejemplo, el salario de mercado disminuye), el empresario contratar ms
trabajadores. Ahora bien, cun inclinada ser la curva? La inclinacin o la pendiente de la curva
quedar determinada por la productividad del trabajo.
En el ejemplo, supngase que cuando se contrata a tres empleados la produccin aumenta a 1.100
litros, en lugar de los 1.200 de antes. Si el desgaste o amortizacin permaneciera en $30, el costo total
de la mano de obra admisible para la empresa sera de $80 (el lector deber corroborar este resultado),
lo que significa un jornal de $26,67 por empleado y por turno.
En la figura siguiente se presentan las dos curvas de demanda, dadas las distintas productividades de
la mano de obra. La curva en negro corresponde al ejemplo original, donde un aumento de la mano de
obra en un empleado (33% de las horas trabajadas) representa un incremento de la produccin de 20%
(de 1.000 a 1.200 litros). En la curva en rojo, el aumento de un empleado genera un aumento de la
produccin de 10%.
La segunda curva es ms empinada que la primera: para lograr el mismo aumento en las horas
trabajadas se requieren rebajas mayores en los salarios. Ello es as porque la mano de obra, en el
segundo caso, es menos productiva.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 13

 Figura 10.7. Demanda de trabajo. Diferentes productividades.

10.3.2 El corto y el largo plazo.

En el ejemplo que se analiz lneas arriba, el empresario dispona de una mquina (un molino) para
realizar la produccin, que poda funcionar con dos o tres trabajadores por turno. En general, las
empresas disponen de varias opciones tecnolgicas para la organizacin del proceso productivo.
Cuando se adquiri el molino en la fbrica de pinturas del ejemplo quizs existan otros modelos de
molino, con mayor o menor produccin por turno. O una combinacin de un molino y otra mquina
(de envasado de la pintura, por ejemplo) con otros costos, pero tambin otro rendimiento en el
proceso de produccin.
Esas opciones siguen presentes en el da a da de las empresas. El empresario podra vender las
mquinas existentes y comprar modelos ms nuevos. Sin embargo, si bien tericamente estas
opciones estn disponibles, en la prctica ello no es as, al menos en la mayora de los casos. Las
mquinas muchas veces resultan industria-especficas o, inclusive, empresa-especficas, lo que
significa que pueden tener poco valor para otras empresas, an del mismo sector productivo (otras
empresas fabricantes de pintura, en el ejemplo).
Una vez que se ha implantado un proceso productivo (se ha adquirido una determinada maquinaria) es
generalmente costoso su cambio antes de que est amortizado. De ah que en economa se suele
separar el anlisis de las decisiones de una empresa en el corto y en el largo plazo. En el corto plazo la
empresa toma como dada (fija o sin posibilidad de cambiar) su existencia de maquinarias.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 14

Una vez que la maquinaria existente ha cumplido con su vida til (o ante cambios significativos en los
salarios o en los precios de la produccin), la empresa debe tomar una decisin sobre qu tipo de
mquina adquirir para reemplazar al viejo modelo. Y para tomar esta decisin resulta muy
importante el costo de la mano de obra, en relacin a la maquinaria o el bien de capital que se desea
adquirir.
Un ejemplo un tanto ingenuo corresponde a la construccin de carreteras: se puede comprar un
bulldozer que requiere de un operario para manejarlo, o utilizar 12 obreros munidos con palas y
carretillas, que realizaran la misma funcin que la excavadora. El gasto de capital es muy distinto: en
un caso, es el costo del bulldozer; en otro, de las 12 palas y otras tantas carretillas. Pero el costo de la
mano de obra tambin es muy diferente.
Retomando el ejemplo de la empresa de pinturas, supongamos que dispone de 2 opciones para
renovar el viejo molino ya amortizado, opciones que se presentan en la primera mitad del cuadro
siguiente.

Figura 10.8. Ejemplo fabricacin de pinturas 3.

Mquina
A B
Costo de la mquina ($) $ 3.000 $ 7.000
Capacidad total de produccin - (turnos) 200 200
Costo - Amortizacin ($/ turno) $ 15 $ 35
Mano de Obra requerida - Personas por turno 3 2

Costo Total (1 turno = 1.000 Litros) $ 1.035 $ 1.015

Insumos - $ 900 por turno (1.000 Litros) $ 900 $ 900
Amortizacin $ 15 $ 35
Mano de Obra ($ por turno) - $ 40 por persona $ 120 $ 80

La mquina tipo A tiene un costo de $3.000, su vida til es de 200 turnos y requiere 3 personas por
turno para atenderla, produciendo 1.000 litros en cada turno. La mquina B difiere en el costo total y
en la cantidad de personas necesarias para producir 1.000 litros. Cul es ms conveniente para la
empresa? El costo de la maquinaria por litro producido (amortizacin) difiere, pero tambin difieren
las necesidades de mano de obra para atenderla.
La respuesta depende del valor de los salarios en el mercado y de las perspectivas futuras de stos. Si
el salario de mercado fuera de $40 por turno como se plantea en el cuadro (y se mantuviera este valor
durante el lapso en que la mquina estar en actividad) es ms conveniente la mquina tipo B, ya que
si bien la amortizacin es $20 mayor, ahorra $40 de mano de obra ($120-$80).
Si, alternativamente, el salario por persona y por turno fuera de $20, los costos totales con los dos
tipos de maquinaria seran iguales (el lector deber corroborar este resultado). Finalmente, si el salario
fuera inferior a $20 por persona y por turno, comienza a ser ms ventajosa la mquina tipo A.
De esta forma, la empresa toma decisiones de corto plazo sobre sus necesidades de personal (su
demanda de trabajo), considerando que sus existencias de maquinarias estn dadas, o solamente se
pueden realizar cambios mnimos, marginales.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 15

Y toma decisiones de largo plazo, donde la maquinaria resulta competidora del trabajo. Es decir, la
empresa puede elegir tecnologas que sean ms o menos intensivas en trabajo (es decir, que
comparativamente ocupan ms o menos personas que otras tecnologas). La decisin tendr que ver
con mltiples aspectos, pero la teora econmica indica que uno de los principales corresponde al
precio o valor relativo de los factores.
Si la mano de obra resulta comparativamente ms barata que los bienes de capital, las empresas
tendern (o tendrn incentivos para) adoptar tecnologas ms intensivas en mano de obra. A la
inversa, si la mano de obra es ms cara, se preferirn las mquinas que requieren poco personal.
<< Insertar Recuadro II Atraso cambiario y empleo>>
Este anlisis de largo plazo supone que la demanda por los productos de la empresa permanece
estable. En rigor, ms all de la suerte que puede experimentar una empresa concreta, para el conjunto
de las empresas del sector en el largo plazo es probable que la demanda aumente (aunque puede
suceder que sectores especficos enfrenten una demanda decreciente en el largo plazo; ste fue el caso
del transporte por diligencias a principios del siglo XX). Entonces, un sector tpico de la economa en
el largo plazo experimentar un desplazamiento de la curva de demanda de trabajo.
A diferencia de los casos que analizbamos antes, donde los movimientos se observan en la curva
(o dentro de la curva), ahora es la curva entera la que se desplaza. De acuerdo al razonamiento
anterior, se desplaza hacia arriba y hacia la derecha, como puede observarse en la figura siguiente.

Figura 10.9. Desplazamiento de la demanda de trabajo.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 16

En la figura se plantean dos puntos: el punto A sobre la curva de demanda del perodo 1 (inicial) y el
punto B sobre la curva del perodo 2 (siguiente). En la medida en que la oferta de trabajo que realizan
las familias tenga pendiente positiva (ste aspecto se discute ms adelante) los puntos A y B seran
puntos de equilibrio en cada perodo. Obsrvese que en B se tiene mayor ocupacin y mayor salario
por hora.

10.3.3 Argumentos para mejores salarios.

En el acpite anterior se fundament por qu las empresas contrataran ms personal si los salarios
bajaran. Ello es vlido tanto en el corto plazo como en el largo plazo.
Sin embargo, aunque resulte paradjico, en algunos casos las empresas tienen incentivos para pagar
salarios ms altos a sus empleados. En particular, salarios ms altos que los promedios de mercado
para iguales calificaciones. Los desarrollos de la teora econmica dnde se fundamenta esta conducta
de las empresas son llamados modelos de salario de eficiencia y de contratos implcitos. Veremos
a continuacin algunos aspectos del primer tipo de modelos1. Ms a delante se desarrollan los
principales elementos de los modelos de contratos implcitos. Otros fundamentos para salarios ms
altos, y la posibilidad de que el mercado de trabajo no est en equilibrio (y, por tanto, exista
desempleo) se vern ms adelante, en el apartado de oferta de trabajo.
Salarios de eficiencia.
El punto central de esta teora es que pagar salarios ms altos resulta en un mayor costo (cmo se
fundament en el punto anterior) pero, en algunos casos, en mayores beneficios para las empresas.
En primer lugar, salarios ms altos permitirn una mejor alimentacin y cuidado personal del
empleado (por ejemplo, en su salud), lo que repercutir en una mayor productividad. El argumento,
vlido en general, slo tiene peso cuando se est ante valores promedio del mercado muy exiguos.
En segundo lugar, mejores salarios pueden incrementar el esfuerzo de los trabajadores en
circunstancias en que las empresas slo pueden realizar un control imperfecto. Es decir, la empresa
slo puede controlar parcialmente (o espordicamente) el esfuerzo que el trabajador realiza. Por ello
prefiere pagar mejores salarios que induzcan a un esfuerzo superior por parte del trabajador, ya sea
por una mejor disposicin de ste, o por el temor de perder un buen empleo. Vase el Recuadro II.
<< Insertar Recuadro III El caso del guardabosque>>
Otro argumento que se ha planteado a favor de mayores salarios (que el promedio del mercado) es
que reducen la rotacin de personal y, por lo tanto, pueden contribuir a bajar costos de aprendizaje y
de seleccin de nuevos trabajadores.
Contratos de trabajo.
En Estados Unidos, donde los costos de despido son muy reducidos, el trabajador promedio
permanece al menos 10 aos en un mismo trabajo2. Es decir, al contrario de lo que se desprendera de
un esquema simplificado como el expuesto en el apartado 1, los trabajadores mantienen relaciones de

1 Para la redaccin de este sub-captulo se ha seguido a D. Romer, Advanced Macroeconomics, Mc Graw-Hill, 1996.
2 Trabajos citados por D. Romer, Advanced Macroeconomics.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 17

largo plazo con sus empleadores. Esta baja rotacin de personal se construye sobre la base de salarios
estables (en valores reales).
Una empresa puede mantener sus salarios al nivel del promedio del mercado, o an pagar salarios ms
altos, pero el aspecto clave es que no se aprovecha de la existencia de desempleo. Dado que los
trabajadores desempleados estaran dispuestos a trabajar por un salario inferior al que la empresa est
pagando a sus trabajadores actuales, la empresa podra negociar una rebaja salarial para estos ltimos.
Si no lograra este resultado, sencillamente los despedira y tomara nuevos empleados a salarios ms
bajos. Sin embargo, las empresas tienen razones para mantener contratos con sus empleados que
impliquen ingresos (reales) estables.
Cules son estas razones? Algunas de ellas se plantearon en el punto anterior, cuando se trat el tema
de los salarios de eficiencia. Otro argumento: las empresas realizan grandes esfuerzos en capacitacin
de su personal. Un empleado nuevo tendr una menor productividad, y adems requerir de un costo
adicional de instruccin y capacitacin en el puesto de trabajo. La empresa busca, entonces, reducir la
rotacin de personal, al menos de los buenos empleados o an de los empleados promedio, y est
dispuesta a pagar salarios ms altos que los del mercado. Obsrvese que no se trata de incentivos para
lograr esfuerzos extraordinarios. En este caso, un esfuerzo normal tambin recibe recompensa.
Consecuencias sobre el mercado.
En las consideraciones anteriores, los salarios quedan fijos (en trminos reales) y, en general, por
encima del promedio del mercado. Si la empresa se enfrenta a una situacin donde debe disminuir
costos, regula el costo laboral a travs del despido de funcionarios. Obsrvese que la empresa podra,
alternativamente, negociar menores salarios con sus empleados actuales. O reducir la jornada de
trabajo para el conjunto de sus empleados (o para una parte significativa), en lugar de despedir a
cierto nmero de ellos.
Sin embargo, la evidencia emprica indica que el comportamiento primero es el prevaleciente en estas
empresas con salarios de eficiencia o con contratos (a menudo no explcitos) con sus
trabajadores.
Considerando el mercado de trabajo en su totalidad, ello significa que los salarios no se ajustan para
cerrar la brecha entre oferta y demanda de trabajo, mantenindose de esta forma trabajadores
desempleados que estaran dispuestos a trabajar por salarios inferiores.
A diferencia del modelo simplificado del apartado 1, an sin regulaciones o restricciones
gubernamentales los mercados de trabajo se encuentran en desequilibrio en forma permanente. En
el final del apartado siguiente, una vez presentados distintos aspectos de la oferta de trabajo, se
realizarn ms consideraciones sobre este punto.
Vigencia en Uruguay
Son aplicables a la realidad uruguaya los modelos antes presentados? Las relaciones laborales en el
sector privado tambin pueden considerarse de largo plazo? Puede explicarse el desempleo en
Uruguay por estos modelos?
Existen ciertamente en Uruguay empresas que aplican estas polticas de personal que en la teora
econmica se denominan como salarios de eficiencia. Sin embargo, en el caso uruguayo (y de otros
pases) existe un elemento que relativiza estos argumentos, al menos para desestimular a los

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 18

trabajadores indolentes, y tiene que ver con la posibilidad de una empresa de despedir a su personal, y
los costos que ello representa.
En Uruguay, el rgimen general establece que una empresa puede despedir a cualquiera de sus
empleados sin expresin de causa. Es decir, no debe probarse circunstancia alguna para ejercer esta
opcin por parte del empresario3. En otros pases las posibilidades de despido estn restringidas a
determinadas causales.
Pero el despido en Uruguay tiene un costo adicional: se debe pagar como compensacin
aproximadamente un sueldo por cada ao trabajado, con un mximo de seis. De esta forma, un
trabajador con seis o ms aos de antigedad en la empresa tiene el incentivo contrario al que recin
se mencionaba. Sabe que su despido representa un costo alto para la empresa, por lo que puede optar
por desempear su trabajo sin realizar un esfuerzo especial. Evidentemente se arriesga a otras
medidas de castigo por parte de la empresa: truncar su carrera interna, no recibir aumentos
salariales o compensaciones especiales de fin de ao, etc.

3 La excepcin corresponde a una empleada que est embarazada o que haya sido madre recientemente.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 19

10.4 La oferta de trabajo

Como se expuso en el Captulo 1, de principales conceptos, las familias venden los servicios de los
factores de produccin: trabajo, que son utilizados en la produccin de los bienes y servicios. Contra
la venta de estos servicios de factores, las familias reciben una retribucin, el salario en el caso del
trabajo. Las familias son, entonces, oferentes (u ofertantes) de servicios de trabajo. En trminos
bsicos, como cualquier oferta, la oferta de trabajo depende del salario: cunto mayor es el salario por
hora trabajada, mayor es la oferta de horas a trabajar que realizan las familias.

10.4.1 El modelo simple.

El modelo ms sencillo supone que todas las personas tienen las mismas cualidades: conocimientos,
experiencia, actitud frente al trabajo, destreza y/o fuerza fsica para los puestos de trabajo que as lo
requieran. En este caso la oferta de trabajo para el total del mercado toma la forma del grfico
siguiente.

Figura 10.10. Oferta de trabajo. El caso simple.

A un salario w0 las personas (las familias) ofrecen un total de q0 horas de trabajo (punto A en el
grfico). Si el salario fuera mayor, como w1 en la figura anterior, habra ms personas dispuestas a
trabajar, o los trabajadores estaran dispuestos a trabajar una jornada ms larga. El nmero total de
horas ofertadas sera entonces q1 (punto B del grfico), mayor que q0.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 20

Se ha argumentado que la curva de oferta de trabajo podra tener una porcin con pendiente negativa
(a mayor salario, menos trabajo ofrecido), como se plantea en la figura siguiente. La lgica detrs de
este comportamiento es el siguiente: cuando una persona decide trabajar una hora adicional, est
renunciando a una hora de ocio. Mientras no se cubren sus necesidades bsicas, la persona est
dispuesta a trabajar ms horas, aun con el mismo salario (ello indicara que la curva de oferta podra
ser horizontal a valores muy bajos de salarios). A medida que las necesidades de la persona se van
cubriendo, comienza a tener ms valor una hora de ocio, hasta que llega un punto (el salario de w2 en
la figura) en que la persona est dispuesta a trabajar menos horas. El lector tiene que razonar que el
ingreso total de la persona se corresponde con el rectngulo formado por el salario y las horas
trabajadas. As, para el salario w0 el ingreso de la persona por el trabajo realizado es el rectngulo
formado por ABOC.

Figura 10.11. Oferta de trabajo. Tramo con pendiente negativa.

Si bien vlido desde el punto de vista terico, no se ha encontrado en la realidad un comportamiento

de la oferta de trabajo como la descripta antes. Los argumentos anteriores son vlidos a nivel de una
persona (de un trabajador), pero cuando consideramos las distintas personas que participan del
mercado de trabajo (la curva de oferta agregada o total de mercado) la pendiente negativa ya deja de
ser un caso frecuente. El hecho de que los salarios de corte para el tramo negativo cambien de
persona a persona puede contribuir a que en la curva total o agregada no se observe este fenmeno.
Se ha argumentado que a mediados de los aos 70 en Uruguay existi un comportamiento con
pendiente positiva para la oferta agregada de trabajo. Como parte de las estrategias que
desarrollaron las familias para enfrentar una severa cada de los salarios reales, se observ un aumento
de la tasa de actividad. An cuando en una familia tpica las personas que estaban trabajando hubieran
mantenido su trabajo, la cada de los ingresos resultante del descenso de los salarios reales contribuy

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 21

a que muchas personas que no trabajaban (amas de casa, estudiantes y an jubilados) comenzaran a
buscar un trabajo (pasando a incrementar la PEA, la oferta de trabajo). La curva de oferta de trabajo
registr en esos aos una pendiente negativa: a menor salario, mayor oferta de trabajo por parte de las
familias. Combinando ambos aspectos, la oferta de trabajo tendra una forma de hlice, como se
plantea en la Figura siguiente.

Figura 10.12. Oferta de trabajo. Tramos con pendiente negativa.

Heterogeneidad en el mercado de trabajo.

En la realidad, las personas que buscan un trabajo (o que postulan para un ascenso dentro de las
empresas) poseen cualidades diferentes que las hace ms aptas para determinados tipos de trabajo. Al
contrario del modelo simplificado, el mercado de trabajo presenta una oferta heterognea, y una
demanda tambin heterognea. De ah que distintos autores han puesto nfasis en los problemas de
matcheo (formar parejas) en el mercado de trabajo. Es decir, el problema de que una demanda por
determinadas cualidades logre emparejarse con una oferta con las mismas cualidades.
Los mercados de trabajo son altamente heterogneos. En los extremos, estrellas deportivas ganan
salarios muy abultados, mientras que trabajadores informales en el comercio ambulante logran
ingresos apenas suficientes, en el mejor de los casos, para una vida digna.
Las personas poseen habilidades y destrezas distintas, as como conocimientos tambin heterogneos,
en algunos casos como resultado de la educacin formal, en otros a partir de la propia experiencia en
el trabajo.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 22

Como resultado de esta heterogeneidad, no es posible hablar de un salario de mercado, sino, en todo
caso, de un conjunto de salarios, que se diferencias por las destrezas de las personas, las empresas
donde revisten, etc.
Diferencias igualadoras.
No todas las diferencias salariales se explican por cualidades o atributos especficos de las personas.
En algunos casos se deben a caractersticas que tienen los puestos de trabajo. Estas diferencias en los
salarios que intentan neutralizar ventajas o desventajas derivadas del puesto de trabajo son
denominadas diferencias igualadoras. As un trabajo riesgoso (como ser polica o bombero) debera
tener asociado un salario mayor que otro trabajo que requiriera las mismas caractersticas de las
personas, pero con menor peligro para las que lo desempean.
Salario real
En los dos grficos anteriores, cul es el salario relevante para las decisiones de las familias sobre la
oferta de trabajo? El salario relevante para las decisiones es el salario real. Es decir, el salario
corregido por la evolucin de los precios. Uruguay ha registrado durante la segunda mitad del siglo
XX perodos con alta inflacin. En esas condiciones, el salario corriente es poco informativo sobre las
decisiones de las familias, ya que un monto dado poda perder una parte importante de su poder
adquisitivo en pocos meses.
Cabra preguntarse si el salario real debera calcularse a partir de los salarios corrientes en trminos
lquidos (es decir, excluidos los aportes a la Seguridad Social) o en trminos nominales (sin
excluirlos). El ndice Medio de Salarios (IMS) se ha definido en trminos lquidos (o, en otras
palabras, de bolsillo).
Actualmente (2004) los aportes a la Seguridad Social son los siguientes: 18% del salario nominal
corresponden a aportes personales (de cargo del empleado), y aproximadamente 17,5% a aportes
patronales (de cargo del empleador). Estos aportes son los asociados al rgimen general. Distintos
sectores (el agropecuario, la industria manufacturera, la construccin) tienen definidos tasas menores
de aportes patronales.
La pregunta relevante es si una persona toma en cuenta para sus decisiones de empleo la existencia de
los aportes a la Seguridad Social (SS). El hecho de aportar a la SS le permite a esa persona disfrutar
de distintas prestaciones del sistema a trabajadores activos (asignaciones familiares, seguro de paro,
etc.) y percibir una jubilacin o pensin cuando se cumplen los requerimientos establecidos por las
leyes respectivas. Si bien los parmetros para acceder a la jubilacin son variables, dependen de la
edad de la persona (con un mnimo de 60 aos en general) y de los aos de aportes al sistema de SS.
En particular, los ingresos a percibir por jubilacin dependen de los aos de aporte al sistema.
En ese sentido, para la decisin sobre un puesto de trabajo ofrecido, un trabajador debera considerar
el salario lquido ofrecido ms una suma que no percibir inmediatamente pero que la disfrutar en el
momento de la jubilacin, as como las otras prestaciones a activos. Es decir, en la medida que el
trabajador est registrado est generando un derecho que aumenta el salario lquido percibido.
Como se plante en el Recuadro I, en el ao 2003 casi 4 de cada 10 trabajadores no estaban
registrados ante la Seguridad Social (SS), y ste porcentaje de no registracin es relativamente estable
en Uruguay.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 23

Estas cifras podran conducir a la conclusin de que los trabajadores, ante la alternativa de aportar o
no a la Seguridad Social (SS), en una alta proporcin optara por no aportar. Sin embargo, una
anlisis de mayor profundidad en las cifras indica que los altos porcentajes de no registracin podran
no corresponder estrictamente a decisiones individuales, sino fundamentalmente a decisiones
empresariales o a las caractersticas del puesto de trabajo.
As, la proporcin de no registrados es sustancialmente mayor entre los trabajadores independientes y
las pequeas empresas, mientras que los datos disponibles indican porcentajes menores para los
dependientes en grandes empresas.

10.4.2 Por qu quieren trabajar las personas?

En primer lugar, se deben tener en cuenta elementos culturales. Ms all de las consideraciones que
se presentan ms adelante, existen aspectos sociales, culturales, que imponen, por ejemplo,
prcticamente la obligacin en los hombres de determinados grupos de edad (30 a 49 aos) por
participar del mercado de trabajo. Es decir, por estar ocupado o buscando trabajo (econmicamente
activos).
En el cuadro siguiente se presentan las tasas de actividad especficas por grupos de edad, reas
geogrficas y sexo. As, para los hombres de 30 a 39 aos que habitaban zonas urbanas mayores del
pas en 2003 un 96,3% se declararon activos en la Encuesta de Hogares del INE. Existe
evidentemente una pequea fraccin (3,7%) de hombres inactivos, pero los altos porcentajes de
actividad, que no dependen de factores coyunturales, indican un aspecto cultural. Ello es ms claro
cuando se contrasta la tasa de actividad masculina con la femenina, para los mismos grupos de edad.
Los factores culturales tambin inciden en la tasa de actividad femenina. Tradicionalmente en
Uruguay el cuidado de la casa, de los menores del hogar, etc., ha recado sobre las mujeres. Por las
definiciones que se plantearon en el Recuadro I, estas tareas no son consideradas como productivas
y las personas que las realizan se clasifican como inactivas. De ah que se observe una menor tasa de
actividad femenina en las edades ms productivas (de 30 a 49 aos).

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 24

 Figura 10.13. Tasa de actividad por sexo y rea geogrfica segn tramo de edad.
En % del grupo poblacional respectivo. reas urbanas mayores. Ao 2003.
Total 14 a 19 20 a 29 30 a 39 40 a 49 50 a 59 60 aos y
aos aos aos aos aos ms
Ambos Sexos
Total 58,1 27,5 79,7 85,8 86,0 74,6 17,1
Montevideo 59,7 25,8 82,0 88,5 88,2 77,1 17,7
Interior urbano 56,5 29,0 77,3 83,0 83,7 72,2 16,4
Hombres
Total 69,0 33,5 89,1 96,3 96,0 89,0 26,2
Montevideo 69,2 30,9 89,3 96,1 96,5 89,4 26,2
Interior urbano 68,8 35,7 88,9 96,5 95,5 88,6 26,1
Mujeres
Total 49,0 21,2 70,9 76,7 77,4 63,0 10,9
Montevideo 51,9 20,4 75,2 81,7 81,3 68,0 12,3
Interior urbano 45,7 21,9 66,1 71,5 73,1 57,4 9,3
Fuente: INE
Cmo se explica la tasa de actividad en las edades tempranas (en los menores de 30 aos, por
ejemplo)? En muchos casos la decisin de ingresar al mercado de trabajo tiene como contrapartida un
costo de oportunidad en trminos de la educacin de la persona.
Es decir, un adulto joven de 18 o 19 aos, que ha culminado la enseanza media, debe decidir entre
continuar con estudios terciarios (universitarios, de formacin docente, etc.) o ingresar al mercado de
trabajo. Sobre qu base tomar la decisin esta persona? Existen elementos individuales (facilidad
para el estudio, vocacin, etc.) pero tambin intervienen aspectos puramente econmicos. En la
medida que ingrese tempranamente al mercado de trabajo, y obtenga un empleo, esta persona
comenzar a percibir un ingreso, al tiempo que generar experiencia en destrezas especficas, as
como antecedentes para aspirar a un puesto de trabajo mejor en el futuro.
Sin embargo, de continuar con los estudios (y especialmente si culmina la carrera terciaria iniciada)
cuando ingrese (ms tardamente) al mercado de trabajo podr aspirar a un mejor puesto de trabajo.
Las investigaciones realizadas para Uruguay indican que los ingresos que se perciben una vez
culminados los estudios terciarios son aproximadamente 80% ms altos en promedio a los ingresos de
las personas que slo finalizaron los estudios secundarios (ver el sub-captulo siguiente).
Este concepto de costo de oportunidad tambin es aplicable a la decisin de actividad femenina. En la
medida en que es tradicionalmente la mujer la que se ocupa de las tareas del hogar, el hecho de que
ingrese al mercado de trabajo generalmente trae aparejados costos por la contratacin de servicio
domstico, de guardera para los nios pequeos del hogar, etc.

10.4.3 El capital humano.

La preparacin que brinda la educacin formal es uno de los principales elementos diferenciadores, y
en algunos casos representa un requisito indispensable para alcanzar un puesto de trabajo. Es el caso

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 25

de un puesto de mdico en un hospital que requiere, para ocuparlo, de personas que posean un ttulo
vlido.
Pero an en los casos en que no exista una disposicin o regulacin que obligue a determinada
calificacin de los postulantes, la posesin de conocimientos especficos es un elemento muchas
veces determinante para ocupar un puesto vacante, o para la carrera laboral dentro de una empresa.
No solamente a partir de la educacin formal (principalmente la correspondiente a la educacin media
o terciaria) es que se adquieren conocimientos tiles para el mundo laboral. A menudo la experiencia
adquirida en el desempeo del puesto de trabajo o de un puesto similar es valorada en los postulantes,
o, alternativamente, es un elemento de importancia en la promocin interna (hacia puestos de mayor
salario en la misma empresa).
La actitud hacia el trabajo tambin suele ser un elemento de peso en la contratacin de un
postulante. Su disposicin a acudir puntualmente al empleo, a mantener un desempeo adecuado en
su puesto de trabajo, y, en general, a desarrollar la productividad esperada, resultan cualidades
valiosas para las empresas (vase el punto 3.3. de salarios de eficiencia).
Sin embargo, en ocasiones resulta difcil descubrir (verificar) estas cualidades entre los postulantes
a un puesto vacante. Es por ello que las empresas frecuentemente solicitan referencias o experiencia
previa. El hecho de que el postulante haya desempeado un trabajo previamente permite a la empresa
(solicitando la informacin) evaluar estas cualidades.
En la ciencia econmica se pone nfasis en el concepto de capital humano, tanto como un elemento
central en la explicacin de los ingresos de las personas, como tambin como un factor productivo,
tambin central en las explicaciones del desarrollo de los pases. El capital humano incluye la
capacidad y la actitud o talento innato del individuo, as como la educacin, la calificacin y en
general la experiencia adquirida en el trabajo.
El trmino capital implica justamente eso: la persona (eventualmente con la ayuda de su familia)
invierte en s misma, principalmente a partir de la educacin formal, pero tambin en otras
capacidades que en ocasiones no se proveen en los sistemas educativos (idiomas extranjeros, por
ejemplo).
Las investigaciones realizadas para Uruguay indican que el capital humano (al menos en lo relativo a
la educacin formal) tiene una retribucin importante (un rendimiento relevante respecto de la
inversin realizada)., como puede observarse en la Figura siguiente.

Figura 10.14. Remuneraciones por hora por nivel de calificacin.

En trminos reales (expresadas en dlares de marzo de 1997).
Salarios Privados Salarios Pblicos
Calificacin 1991-93 1997-99 1991-93 1997-99
Total 2.8 3.0 3.2 3.9
Baja 2.1 2.1 2.6 2.9
Media 3.2 3.0 3.3 3.9
Alta 5.8 6.3 4.5 5.9
Fuente: Desarrollo Humano en Uruguay. 2001, PNUD, Cuadro III.2.
Nota: Calificacin Baja: hasta 1er. ciclo de secundaria; calificacin Media: secundaria o
terciario no universitario completos; calificacin Alta: universidad completa o incompleta.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 26

A comienzos de la dcada de los 90s, una persona con estudios universitarios (con calificacin
Alta) perciba aproximadamente un 80% ms que una persona con estudios secundarios o terciarios
no universitarios, en la actividad privada. A finales de la dcada la relacin era ms del doble (110%).
Como se desprende de la figura anterior, la pirmide salarial es ms achatada en el sector pblico.
Es decir, entre funcionarios pblicos las diferencias salariales son menores.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 27

10.5 Ajuste en el mercado de trabajo

10.5.1 El mundo laboral.

La Constitucin de la Repblica contiene varias disposiciones relacionadas con el trabajo. En uno de
sus primeros artculos se reconoce a los habitantes de la Repblica el derecho a ser protegidos en el
goce de su trabajo y propiedad. Nadie puede ser privado de estos derechos sino conforme a las leyes
que se establecieren por razones de inters general.
En Uruguay, y en la mayora de los pases, el mercado de trabajo corresponde a uno de los mbitos
econmicos con mayor regulacin pblica. La extensin de la jornada de trabajo, las condiciones de
salubridad en el mbito laboral, la obligatoriedad de la licencia anual, las condiciones para el despido
de un trabajador (as como la indemnizacin que le corresponde) son solamente algunos ejemplos de
disposiciones legales que se establecen con carcter obligatorio en la relacin laboral, ms all de la
voluntad de las partes directamente involucradas (empleados y empleadores).
Salario Mnimo
La fijacin de un piso salarial se realiza en Uruguay desde 1969, cuando se crea el Salario Mnimo
Nacional (SMN). En la actualidad, la cobertura del SMN abarca a todos los asalariados privados
mayores de 18 aos de edad, excepto a los trabajadores rurales y a los del servicio domstico, para los
cuales se han fijado retribuciones mnimas por encima del SMN.
La determinacin del SMN es una potestad discrecional del Poder Ejecutivo. Desde sus orgenes, el
SMN ha presentado una tendencia decreciente en trminos reales (deflactando por IPC), alcanzando
en 2003 aproximadamente un cuarto del valor en trminos reales que tena en 1971 (el ao de su
mayor valor real). Ver Figura siguiente.

Figura 10.15. Evolucin del Salario Mnimo Nacin al (en trminos reales).
Ao 1997=100.

450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004

Fuente: Clculos propios en base a INE.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 28

Esta tendencia persistente a la baja en el SMN ha determinado que Uruguay presente actualmente el
menor valor en la comparacin de 12 pases latinoamericanos4. Habitualmente se plantean dos
argumentos para explicar esta cada persistente en trminos reales. Por un lado, las sucesivas
administraciones fueron adquiriendo un perfil cada vez ms pronunciado hacia la no intervencin
del Estado en la esfera econmica, lo que se reflej en la poltica salarial. La reduccin del SMN
hasta convertirlo en trminos prcticos en inoperante sera una manifestacin ms de la
desregulacin de los salarios privados.
Por otro lado, el SMN ha sido utilizado como indexador de numerosas variables fiscales, lo que
hace que su aumento provoque un deterioro de las cuentas fiscales (el efecto neto es un aumento de
los gastos pblicos). Por lo tanto, hay un incentivo para el Gobierno a no incrementar el SMN por
razones fiscales.
Recientemente (diciembre de 2004) se ha aprobado una ley de creacin de una unidad de cuenta que
reemplazar al SMN como indexador, permitiendo su incremento.

Sindicatos
En los Consejos de Salarios uno de los actores principales son los trabajadores organizados,
usualmente en la forma de sindicatos. La tasa de afiliacin general a los sindicatos se ubicaba entre 30
y 37% en los primeros cinco aos que siguen a la reapertura democrtica (1985), cuando los
sindicatos se reconstituyen luego del perodo de ausencia de libertad (ver Figura).

Figura 10.16. Tasa de sindicalizacin sobre trabajadores asalariados

(en %, en aos de congresos sindicales)
Ao Pblicos Privados Total
1985 42.4 34.7 37,5
1987 48.2 27.2 34
1990 50.3 21.5 30.2
1993 33.8 11.1 17.2
1996 37.6 9.8 16.9
2000 39.8 8.5 15.9
2001 41.9 10.3 18.5
2003 41.3 11.6 19.7
Fuente: Universidad Catlica, en base a PIT-CNT e INE
En los aos siguientes se observa un descenso muy importante, y en la actualidad la tasa se ubica en
valores cercanos al 20%. Debe marcarse que la fuente de estas estimaciones corresponde a las
declaraciones de afiliados de los distintos sindicatos, por lo que en los primeros aos probablemente
la afiliacin est sobre-estimada.

10.5.2 El ajuste de demanda y oferta.

En el modelo simple, donde no existen restricciones para el movimiento de los salarios hacia arriba
o hacia abajo (los salarios no son rgidos), y los trabajadores son homogneos en trminos de sus

4 Los prrafos siguientes se basan en M. Bucheli, A. Fernndez (coordinador), M. Furtado y J. M. Rodrguez, Regulacin e
Instituciones en el Mercado de Trabajo de Uruguay, 2004.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 29

capacidades, experiencia y habilidades, el ajuste del mercado se produce al salario donde se cruzan las
curvas de demanda y oferta total del mercado.

Figura 10.17. Ajuste del mercado de trabajo. Modelo simple.

La figura anterior corresponde a una descripcin muy simplificada del mercado de trabajo para una
regin o an para la totalidad de la economa, en ausencia de regulaciones y otras trabas para el
funcionamiento eficiente de los mercados.
El mercado de trabajo est en equilibrio en el punto A. Todas las personas que desean trabajar
consiguen un trabajo, al tiempo que la totalidad de la demanda que realizan las empresas se ve
satisfecha. El salario de equilibrio del mercado es w0. A dicho salario se ofertan y demandan q0 horas
de trabajo. Si el salario fuera mayor, habra ms personas dispuestas a trabajar, o los trabajadores
estaran dispuestos a trabajar una jornada ms larga. Pero las empresas requeriran menos trabajo.

A un salario ms alto que w0 se producira un desajuste en el mercado: todas las personas dispuestas
a trabajar no podran conseguir trabajo, y se generara desempleo, o desocupacin, como se ilustra en
la Figura siguiente.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 30

 Figura 10.18. Existencia de desempleo.

Al salario w1 las familias ofrecen q2 horas de trabajo, pero las empresas demandan q1 horas. Existe
un desajuste (igual a q2 menos q1) que corresponden a personas que desean trabajar pero no
encuentran trabajo, la definicin de desempleados.
Si se permitiera a las partes modificar el salario, las personas que no tienen trabajo estaran dispuestas
a trabajar por un menor salario que el vigente en el mercado (w1). Las empresas, por su parte,
aumentaran las horas de trabajo demandadas en la medida que el salario bajara. Obsrvese que en
este modelo simplificado el salario desciende para las personas que consiguen trabajo, pero tambin
para las ya ocupadas (las personas que no tienen trabajo presionan por conseguir puestos de trabajo y
ello determina el cambio en el salario general). En la lgica de la Figura anterior, ello significa que la
demanda de trabajo se va desplazando desde el punto B al punto A, mientras que la oferta lo hace
desde C a A, en ambos casos sobre la curva respectiva (en el sentido de las flechas). Cuando el salario
alcanza el valor w0 (en el punto A) ya no hay razones para apartarse del equilibrio.

Ahora bien, si el salario no puede disminuir de w1 (por ejemplo, porque es el salario mnimo definido
por ley, o por la accin de sindicatos, que imponen un salario mnimo a las empresas) se mantendr el
desajuste en el mercado y la existencia de desempleo.
La realidad indica que las tareas que realizan las personas en sus puestos de trabajo requieren de una
serie de habilidades que, en muchos casos, slo pueden ser adquiridas a partir del propio ejercicio del
trabajo. Es decir, el operario de una industria de plstico tiene que realizar distintas tareas con una
mquina y el hecho de conocer su funcionamiento aumenta su rendimiento en el trabajo. La
contratacin de un nuevo trabajador probablemente implicar una menor produccin, ya que ste

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 31

deber habituarse a los comandos de la mquina, a responder ante situaciones especiales (detenciones
del proceso), etc. La rotacin (la entrada y salida de empleados de la empresa) elevada de su personal
genera costos importantes que una empresa eficiente tratar de reducir.

10.5.3 Ajuste de los salarios.

Uno de los elementos que se consideraron, y que resultaba crucial para alcanzar el equilibrio en el
mercado de trabajo (la ausencia de desocupacin) es la posibilidad de que los salarios descendieran.
En Uruguay, como en otros pases, existen normas jurdicas (estrictamente, sentencias judiciales que
generan precedentes) que impiden, o que vuelven muy costoso para las empresas, que los salarios
desciendan para los trabajadores en actividad. Adicionalmente, pueden existir disposiciones que fijen
salarios para determinadas categoras de trabajadores (por ejemplo, la remuneracin que debe percibir
un pen, un oficial albail, etc., en la rama de la construccin).
Ello determina que los salarios corrientes sean rgidos a la baja. Es decir, pueden aumentar pero
las empresas (y/o los trabajadores) enfrentan obstculos para reducirlos. La existencia de sindicatos
refuerza esta rigidez.
Sin embargo, en pases con inflacin media o alta (como fue el caso de Uruguay durante casi 50 aos
y, en menor medida, en la actualidad) el problema es el inverso: cmo se procesan los aumentos
salariales en relacin a los aumentos en los precios al consumo, ya que si los primeros no aumentaran,
los salarios reales presentaran una marcada tendencia a la baja.
De todas maneras, con niveles de inflacin de 10% anual o inferiores, un funcionamiento eficiente del
mercado de trabajo requiere cierta flexibilidad en los salarios corrientes.

10.5.4 Otros desajustes.

Considerando los distintos aspectos analizados, cul es la mejor explicacin de la existencia de
desempleo en el mercado de trabajo uruguayo?
Dado que el desempleo corresponde a un desajuste entre oferta y demanda, corresponde analizar en
qu medida cada uno de estas fuerzas contribuye al desempleo.
En primer lugar es necesario tener en cuenta el componente cclico del desempleo. En la medida en
que la economa registra ciclos de actividad (perodos o fases de crecimiento y de decrecimiento, ms
all de la tendencia permanente), es natural que el empleo (y, por consiguiente, el desempleo) tambin
los registre.
En el grfico siguiente se presenta la tasa de desempleo para el departamento de Montevideo y una
estimacin del componente cclico del Producto Interno Bruto (PIB) de Uruguay5. Como puede
observarse, el desempleo presenta un comportamiento en general opuesto al del ciclo. En fases
expansivas (cuando el grfico del ciclo arroja valores positivos) el desempleo tiende a caer, y a la
inversa para fases recesivas.

5 Existen varias formas de estimar el componente cclico. En el caso del grfico se presentan los desvos (en porcentaje) respecto a la
tendencia, en datos anuales. La tendencia fue calculada como un promedio mvil centrado de 3x3.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 32

 Figura 10.19. Componente cclico del PIB y tasa de Desempleo de Montevideo.
6% 18%

Ciclo PIB
Desempleo Montevideo 16%
4%

14%
Ciclo PIB (en % de la Tendencia)

2%

Desempleo (Montevideo)
12%

En % de la PEA
0%
10%
1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000

8%
-2%

6%
-4%

4%

-6%
2%

-8% 0%

Fuente: INE y clculos propios en base a datos del BCU.

Esta asociacin negativa (comportamiento opuesto) entre desempleo y ciclo del PIB es una constante
en la evidencia internacional.
Sin embargo, este anlisis no permite concluir acerca de las razones por las cuales el desempleo, en
promedio (es decir, ms all de las variaciones cclicas) es comparativamente alto en Uruguay.
Tomando como punto de anlisis el ao 1998, previo a la fase recesiva y al final de un ciclo largo
de crecimiento de casi 14 aos, Uruguay presentaba una tasa de desempleo comparativamente alta
(cercana a 11%), casi dos puntos porcentuales superior al promedio simple de 18 pases
latinoamericanos6, agravado en el caso de las mujeres7.
En la comparacin regional, la situacin de los adolescentes y adultos jvenes (menores de 25 aos)
era singular, con una tasa de desempleo de 19 y 28%, para hombres y mujeres respectivamente, seis
puntos superior al promedio latinoamericano en el caso de los primeros, y ms de diez puntos para las
segundas.
En la discusin pblica sobre el mercado de trabajo se presentan a menudo dos posiciones
antagnicas: los que pregonan una mayor intervencin estatal a travs de regulaciones ms vigorosas

6 Los datos fueron tomados de Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2004) - Good Jobs Wanted. Labor Markets in Latin America,
Economic and Social Progress in Latin America, 2004 Report.
7 El presente prrafo y los siguientes se basan en M. Bucheli et al, op. cit.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 33

y ms eficientes; y aquellos que propugnan el desmantelamiento de las herramientas de intervencin
pblicas, por otro lado8.
Ambas posiciones son extremas y, probablemente, erradas. Se erra en la primera al no tener en cuenta
que la efectividad de las polticas pblicas depende principalmente de los incentivos a los trabajadores
y a las empresas, y de la habilidad del Estado en hacerlas cumplir. Tambin se equivocan los
segundos, ya que el mercado de trabajo est lejos del ideal de los mercados competitivos (del
modelo simple presentado en este captulo).
Pese a las afirmaciones de algunos extremistas de la segunda posicin, el mercado laboral uruguayo
est lejos de ser un mercado con regulaciones significativas, al menos en la comparacin regional. Sin
embargo, es posible que algunas polticas incidan en una mayor rigidez de los salarios y con ello estn
contribuyendo a un mayor desempleo. An en estos casos se debe sopesar los beneficios que se
obtienen con las regulaciones existentes desde el punto de vista de la sociedad en su conjunto, frente a
los perjuicios que se derivan de una menor demanda de trabajo.
Si el problema no est en las regulaciones (o, en todo caso, stas no corresponderan al factor ms
importante), dnde buscar las causas del elevado desempleo, especialmente juvenil y femenino?
La causa principal debera encontrarse en los desajustes por el lado de la oferta de trabajo, ms que
por problemas de la demanda. Una insuficiente capacitacin (o una capacitacin slo parcialmente
adecuada a las necesidades de las empresas) de los jvenes correspondera a la causa principal del
elevado desempleo.

8 BID (2004), op. cit.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 34

10.6 Resumen del Captulo

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 35

10.7 Conceptos Claves
Capital humano
Componente cclico
Costo de oportunidad
Desajuste
Desplazamiento de la curva
Equilibrio
Mercado competitivo
Pirmide salarial
Productividad
Rigidez a la baja
Rotacin (de personal)
Salario de equilibrio
Salarios corrientes
Salarios reales

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 36

10.8 Bibliografa
Se incluy como notas al pie de pgina.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 37

RECUADRO I - Definiciones.

I.1 PEA, Ocupacin y Desocupacin.

La oferta de trabajo est constituida por todas aquellas personas que estn trabajando o que buscan
trabajo. Esta es la definicin de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA).
Normalmente se dispone en los pases de registros donde figuran los trabajadores formales. Es decir,
aquellos que cumplen con las disposiciones legales y reglamentarias. En Uruguay, los trabajadores
deben figurar en la Planilla de Trabajo (documento que es supervisado por el Ministerio de Trabajo y
de Seguridad Social) y, simultneamente, deben estar inscriptos en el sistema previsional
correspondiente. Para la gran mayora el organismo de referencia es el Banco de Previsin Social
(BPS).
Ahora bien, estos registros comprenden solamente a una fraccin de los trabajadores. An dejando de
lado a los trabajadores por cuenta propia una parte no despreciable de empleados en situacin de
dependencia no est registrada. Estos son los llamados trabajadores informales, trabajadores en
negro, etc. De esta forma, la cuantificacin (la medicin) de las personas que trabajan requiere de
otros mecanismos.
En la mayora de los pases las estadsticas relativas al mercado de trabajo surgen de encuestas
realizadas a los hogares. En el caso de Uruguay, el Instituto Nacional de Estadstica (INE) realiza una
encuesta continua (permanente) de hogares en zonas urbanas mayores (Montevideo y localidades de
5.000 habitantes y ms).
En un ao (por ejemplo, en 2003) se encuestan poco ms de 18 mil hogares a partir de una muestra
representativa del universo en cuestin (todos los hogares de las zonas urbanas mayores, que son
aproximadamente 900 mil). Esta es una ventaja de las muestras probabilsticas: recogiendo datos de
un 2% del total, se est en condiciones de estimar con una precisin adecuada la actividad, el empleo
y el desempleo de todas las personas del universo.
Los ocupados se clasifican a partir de la encuesta como las personas que respondieron
afirmativamente a la pregunta: Trabaj Ud. la semana pasada? Obsrvese que no se pregunta por la
cantidad de horas que trabaj. Sera suficiente que la persona hubiera trabajado una hora en la semana
anterior para considerarla ocupada. Ms adelante se vuelve sobre este punto. Aunque no trabajaron,
tambin se consideran ocupadas las personas que estuvieron de licencia por vacaciones anuales, por
enfermedad, etc.
Los desocupados se definen como las personas que, no teniendo trabajo, buscan activamente uno y
estn disponibles para trabajar. Es decir, si una persona que est trabajando (regular o
espordicamente) al mismo tiempo busca un trabajo para complementar el anterior o para sustituirlo,
se considera como ocupado. En la ciencia econmica se agrega otro aspecto a la definicin de
desocupado, aspecto que no es recogido en las definiciones estadsticas: la persona tiene que estar
buscando un trabajo en condiciones normales de mercado. Es decir, tiene que estar dispuesto a
trabajar en un puesto y por un salario acorde a sus habilidades y experiencia.
Como ltimo concepto relevante, las preguntas de ocupacin y desocupacin se realizan para las
personas de 14 aos y ms. En Uruguay la edad mnima para trabajar es de 18 aos, si bien en

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 38

circunstancias especiales se puede autorizar el trabajo de menores. La encuesta intenta relevar el
trabajo efectivo, ms all del cumplimiento de las regulaciones laborales. En el otro extremo, no hay
lmite superior de edad para realizar la pregunta.
Las personas pueden declararse tambin como inactivas. Es decir, no estn ocupadas ni buscan
trabajo. Este es el caso de los jubilados y pensionistas (que no trabajan o que no buscan trabajo), de
estudiantes, personas que se dedican a los quehaceres del hogar, etc.
Puede resultar extrao que se defina como inactivo a una persona que se dedica a los quehaceres del
hogar (preparacin de alimentos, limpieza, cuidado de los menores del hogar, etc.). Esta persona est
prestando un servicio al hogar que ciertamente tiene un valor econmico (por ejemplo, podra
considerarse el salario que debera pagarse a una persona contratada que cumpliera las mismas
funciones). En las sociedades latinoamericanas (y en la uruguaya en particular) esta definicin de
actividad es discriminatoria por gnero, ya que tradicionalmente existe una mayor proporcin de
mujeres que de hombres que realizan estas tareas de cuidado del hogar.
Ms all de las consideraciones que puedan realizarse, las definiciones internacionales para la
elaboracin de las estadsticas de empleo y desempleo son claras. Las tareas realizadas en el hogar no
son consideradas productivas, salvo circunstancias especiales (por ejemplo, si se confeccionaran
alimentos para la venta o si se cultivara una huerta para consumo propio o para la venta). Pero el
servicio de limpieza, preparacin de alimentos para el hogar, etc., no es definido como
productivo.
En el cuadro siguiente, tomado de la publicacin anual de la Encuesta Continua de Hogares de 1998 y
2003, se presentan las estimaciones del INE para las variables antes mencionadas.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 39

 Figura 10.20. Poblacin activa, ocupada y desocupada. Miles de personas.
1998 2003
Total del Interior Total del Interior
Pas Monte-video Urbano !/ Pas Monte-video Urbano !/
Total de Poblacin 2.638 1.392 1.247 2.754 1.383 1.371
De 14 aos y ms 2.029 1.104 925 2.128 1.108 1.020
Activos 1.228 680 547 1.241 663 577
Ocupados 1.104 611 493 1.032 553 479
Desocupados 124 69 55 209 110 98
Inactivos 802 424 378 887 445 442
Quehaceres del hogar 164 78 86 197 91 106
Estudiante 138 76 62 193 97 97
Jubilado o pensionista 408 228 180 461 240 221
Otros inactivos 92 43 49 37 18 19
Menores de 14 aos 609 288 322 626 275 351
Tasas
Tasa de Desocupacin 2/ 10,1% 10,2% 10,0% 16,8% 16,6% 17,0%
Tasa de Empleo 3/ 54,4% 55,3% 53,3% 48,5% 49,9% 47,0%
Tasa de Actividad 3/ 60,5% 61,6% 59,2% 58,3% 59,8% 56,6%
Notas: 1/ Localidades de 5.000 habitantes y ms.
2/ En relacin a la PEA.
3/ En relacin a la poblacin de 14 aos y ms.
Fuente: INE.
Como puede apreciarse en el cuadro, la poblacin total del rea encuestada registr un incremento de
4,4% entre 1998 y 2003, un poco inferior que la poblacin de 14 aos y ms. Por ello puede resultar
de inters aislar los valores del crecimiento poblacional. Por otro lado, la comparacin internacional
en cifras absolutas puede ser poco informativa. Ciertamente el nmero de personas desempleadas ser
mayor en Argentina o en Brasil que en Uruguay, pero sus poblaciones tambin son mayores. De ah
que generalmente se presentan los datos del mercado de trabajo en forma de tasas o relaciones entre
variables.
As, la tasa de actividad se define como la relacin entre la PEA y la poblacin de 14 aos y ms. Para
2003, la tasa de actividad fue de 58,3% (=1.241 / 2.128 x 100) para el pas urbano. La tasa de empleo
tambin se calcula sobre la poblacin de 14 aos y ms. Finalmente, la tasa de desempleo resulta del
cociente del nmero de desempleados o desocupados entre la PEA: en 1998 la tasa de desocupacin
alcanz a 10,1% (= 124 / 1.228 x 100).
En el grfico siguiente se presenta la evolucin de la tasa de actividad, la tasa de empleo y la tasa de
desocupacin para el Departamento de Montevideo (donde reside aproximadamente la mitad de la
poblacin urbana del pas). Las dos primeras series se presentan con referencia al eje vertical
izquierdo, y la tasa de desocupacin con referencia al derecho, para que pueda apreciarse mejor su
evolucin.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 40

 Figura 10.21. Tasa de actividad, ocupacin y desocupacin. Montevideo.

65 18

63

16
61

59
Sobre la Pobl. de 14 aos y ms

14
Tasa de actividad y empleo

Tasa de desocupacin
57

Sobre la PEA
55 12

53

10
51
Actividad
49 Empleo
8
Desempleo
47

45 6
84

85

86

87

88

89

90

91

92

93

94

95

96

97

98

99

00

01

02

03

04
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20

20

20

20

20
Fuente: INE
La paradoja de un aumento del empleo y del desempleo.
Como puede apreciarse en el grfico anterior, entre 1994 y 1995 el empleo en el departamento de
Montevideo creci de 54,9 a 55,4% (de la poblacin de 14 aos y ms). Al mismo tiempo, el
desempleo aument de 9,1 a 10,8% (en relacin a la PEA). Cmo puede explicarse esta aparente
paradoja de un crecimiento simultneo del empleo y del desempleo?
La razn estriba en que estas tasas tienen diferentes numeradores. Mientras que la poblacin de 14
aos y ms en Montevideo es relativamente estable (su crecimiento es inferior a medio punto
porcentual anual), la PEA puede modificarse sustancialmente de un ao a otro, ya que depende de la
voluntad de las personas de trabajar o de buscar un trabajo.
En particular, en el ao 1995 la PEA de Montevideo aument casi tres puntos porcentuales. De esta
forma, un nmero importante de personas entraron al mercado de trabajo, buscando uno,
aumentando as la desocupacin. La tendencia general en aquellos aos era de un crecimiento fuerte
(pese a una recesin breve que se experiment en parte del ao 1995), lo que implicaba la creacin de
empleos y el aumento de la ocupacin.
Dado que el incremento de la PEA (en nmero de personas) fue mayor que el incremento de la
ocupacin, el efecto neto correspondi a un incremento de la desocupacin, fundamentalmente los
desocupados que buscan trabajo por primera vez.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 41

I.2 Categoras de ocupacin.

Como puede apreciarse en la Figura siguiente, poco ms de 70% de los trabajadores ocupados en
2003 lo hacan en relacin de dependencia, de acuerdo a las estimaciones del Instituto Nacional de
Estadstica (INE) de Uruguay. Los datos corresponden a zonas urbanas mayores.

Figura 10.22. Ocupados por categora. Ao 2003.

Zonas urbanas mayores del pas. Miles de personas.
Resto Pas
Total Montevideo Urbano
Total 1.032,2 552,9 479,3
Empleado u Obrero Privado 1/ 553,8 309,4 244,4
Empleado u Obrero Pblico 185,8 96,5 89,3
Patrn 35,4 21,5 13,9
Trabajador Cuenta Propia sin local 100,0 42,4 57,6
Trabajador Cuenta Propia con local 157,2 83,1 74,1
Fuente: INE
1/ Incluye miembros de cooperativas de produccin y trabajadores familiares
no remunerados.
Los trabajadores que no estn en relacin de dependencia son clasificados por el INE (siguiendo
recomendaciones internacionales) en las categoras de patrones (es decir, quienes tienen trabajadores
a su cargo) y cuenta propia (no tienen un patrn pero tampoco tienen personal en relacin de
dependencia). La categora cuenta propia es muy heterognea. Incluye desde un odontlogo que
atiende en su propio consultorio, hasta el vendedor ambulante o el que atiende un puesto de comida
rpida en una acera cntrica.
En ese sentido, el INE abre la categora segn que el trabajador por cuenta propia desarrolle o no sus
actividades en un local (que puede ser propio, alquilado, etc.). Los trabajadores sin local registran en
general ingresos inferiores al promedio de los trabajadores. Son vendedores ambulantes, personas que
realizan changas (trabajos espordicos y de corta duracin, generalmente pequeas reparaciones en
los hogares, etc.), entre otros casos.
El nmero de empleados pblicos a diciembre de 2003 era superior al que figura en el cuadro
anterior. El nmero total de cargos a la fecha mencionada era de 230 mil, aunque no necesariamente
todos ellos estaban ocupados. En el cuadro previo no slo estn excluidas las personas que viven en
zonas rurales, sino que adems clasifica personas (no cargos) de acuerdo a su ocupacin principal.
As, es posible que una persona tenga un empleo pblico de tiempo parcial (por ejemplo, en la
docencia) y un empleo privado. De acuerdo a dnde obtenga la mayor remuneracin ser clasificado
en una u otra categora. En general son pocas las personas que tienen ms de un empleo: en el ao
2003 solamente un 9% de los encuestados declararon tener 2 o ms empleos (las cifras son
relativamente estables en el tiempo).

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 42

I.3 Calidad del empleo.

En el ao 2003, el mercado de trabajo reflejaba todava las graves consecuencias de la crisis

econmica y financiera del ao precedente. Como se present previamente, el 16,8% de los activos en
zonas urbanas se encontraban desocupados.
Sin embargo, una parte importante de los trabajadores ocupados registraba problemas de calidad en su
empleo. Debe tenerse en cuenta que la forma de clasificar a una persona como ocupada es,
principalmente, a travs de la pregunta Trabaj Ud. la semana anterior (a la entrevista)?. Esta
pregunta surge directamente de recomendaciones de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)
y, si bien con algunas variantes, es la frmula estndar internacional para clasificar a las personas
ocupadas.
Como puede apreciarse, una persona puede responder afirmativamente a la pregunta y no tener un
trabajo permanente (por ejemplo, obtiene sus ingresos con changas); o est trabajando menos horas
de las que deseara trabajar; o, finalmente, no est registrado en los organismos pertinentes de la
Seguridad Social. En este ltimo caso la persona (o la empresa donde trabajo) no est realizando los
aportes para su futura jubilacin y, en caso de que esta situacin se mantenga en el tiempo, no podr
acceder a un ingreso por jubilacin a la edad prevista en la legislacin (entre 60 y 65 aos).
De esta manera, se suele distinguir entre los ocupados con y sin problemas de empleo. Dentro de estos
ltimos, el INE de Uruguay distingue dos casos: los subempleados (aquellos ocupados que,
trabajando menos horas de la jornada normal, desearan trabajar ms) y los no registrados ante los
organismos de Seguridad Social (que en la Encuesta de Hogares se estiman de manera indirecta).

Figura 10.23. Trabajadores ocupados registrados segn sub-empleo.

En % del total de Ocupados. Ao 2003. Zonas urbanas mayores del pas.
No
Total Registrado Registrado
Total 100,0 60,5 39,5
Sub-empleado 80,7 55,4 25,3
No Sub-empleado 19,3 5,1 14,2
Fuente: INE
As, de acuerdo a las cifras de 2003, solamente un 55,4% de los ocupados no registraban problemas
de empleo (considerando estos dos aspectos). Es decir, aproximadamente uno de cada dos
trabajadores est inscripto o registrado ante los organismos de la Seguridad Social, y no est sub-
empleado.
Como se aprecia en el cuadro, un nmero muy importante de trabajadores no est registrado (casi un
40% del total), lo que significa que, de mantenerse esta situacin, estas personas tendrn restricciones
importantes para acceder a una jubilacin o pensin cuando alcancen edades avanzadas.
En cierta literatura se denomina a estas situaciones de mala calidad de empleo como desempleo
oculto, en el sentido que si bien son personas que trabajan, renen ciertas caractersticas comunes

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 43

con los desocupados: bajos ingresos, buscan otro trabajo, etc. Por las mismas razones se denomina al
desempleo (tal como se defini antes) como desocupacin abierta.
Si se suman los casos de desocupacin abierta con los ocupados en alguna de las situaciones antes
mencionadas, en el ao 2003 aproximadamente 670 mil personas registraban algn problema de
empleo (el lector deber verificar este clculo, combinando los datos de las Figuras I.1.1. y I.3.1.).

I.4 Salarios por sector y gnero.

Cul es el salario promedio de la economa? Qu sector paga los salarios ms altos? Cul ha sido
la evolucin de los salarios en los ltimos aos?
En el ao 2003, el ingreso promedio por hora trabajada era de $ 43,2 (equivalente a US$1,53). Este
ingreso promedio incluye tanto salarios como otras prestaciones que reciben los trabajadores
(aguinaldo, por ejemplo). Tambin incluye la remuneracin de los patrones que trabajan.
Estos datos pueden observarse en la figura siguiente, donde se presentan los ingresos medios por hora
trabajada en la ocupacin principal de los trabajadores por gnero (hombre y mujer) segn algunos
sectores seleccionados de actividad.

Figura 10.24. Ingreso medio por hora trabajada.

En $ uruguayos. Ao 2003. Zonas urbanas mayores del pas.
Ingresos (US$ por hora trabajada)
Ing. Mujer /
Total Hombre Mujer Ing. Hombre
Total 1,53 1,61 1,43 89%
Industria manufacturera 1,26 1,35 1,09 81%
Electricidad, Gas y Agua 2,37 2,40 2,24 93%
Construccin 1,08 1,07 1,42 133%
Comercio al por menor y al por mayor 1,13 1,23 0,94 76%
Hoteles y Restoranes 1,20 1,36 1,00 73%
Transporte y Comunicaciones 1,68 1,67 1,77 106%
Intermediacin Financiera (Bancos) 4,19 4,88 3,29 67%
Actividades Inmobiliarias,
2,14 2,23 2,01 90%
Empresariales
Administracin Pblica 1,85 1,79 1,97 110%
Enseanza 2,10 2,12 2,09 98%
Servicios Sociales y de Salud 2,02 2,93 1,73 59%
Servicio domstico 0,94 1,02 0,94 92%
Fuente: INE
Nota: Convertidos a dlares con la cotizacin promedio de $28,222.
La mayor remuneracin promedio se observ para el sector de intermediacin financiera
(fundamentalmente bancos, de US$4,19, equivalentes a $118, por hora trabajada) y la menor en el
servicio domstico ($0,94).
Las diferencias de los salarios entre sectores nos dice poco sobre la existencia de desigualdades en las
remuneraciones de los trabajadores. Uno de los elementos fundamentales en el pago a los trabajadores

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 44

es su capacitacin o capital humano (ver punto 10.4.3. de este captulo), medido por ejemplo a partir
de los aos de educacin. Los trabajadores de los servicios de intermediacin financiera tienen, en
promedio, una capacitacin superior a los trabajadores de servicio domstico, por lo que estos
promedios son poco informativos.
El cuadro permite apreciar tambin las diferencias en las remuneraciones promedio de hombres y
mujeres dentro de un mismo sector. En la ltima columna del cuadro figura el salario promedio de las
mujeres como porcentaje del salario promedio de los hombres de un mismo sector, o del total de
ocupados (primera fila). As, las mujeres ganan en promedio un 89% por hora trabajada respecto de
los hombres. Es decir, el salario promedio de las mujeres es, para el total de los ocupados, un 11%
inferior al de los hombres.
En algunos sectores este ratio es poco informativo. Por ejemplo, en el caso de la construccin el
empleo femenino probablemente est asociado a trabajos de escritorio en empresas constructoras
grandes y medianas, mientras que el grueso de las ocupaciones de menor salario (albailes, etc.) son
desempeadas por hombres. Algo similar probablemente ocurra en el sector de transporte y
comunicaciones.
Al igual que en la comparacin entre sectores, los ratios que figuran en la ltima columna deben
relativizarse ya que pueden depender de distintas capacidades, distintos puestos de trabajo ocupados
(a igualdad de capacitacin, un puesto de mayor responsabilidad recibe una retribucin mayor), etc.
Sin embargo, de todas maneras el cuadro es ilustrativo de un fenmeno no exclusivo de Uruguay, de
discriminacin de gnero en el trabajo. En Uruguay las mujeres trabajadoras tienen una preparacin
(medida por aos de educacin) superior a la de los hombres. Sin embargo, como puede apreciarse
para el total de los ocupados, su remuneracin promedio es inferior. Podra argumentarse que los
puestos de mayor responsabilidad (por ejemplo, capataces, jefes, gerentes) son predominantemente
ocupados por hombres, por lo que estos ltimos ganaran ms en promedio. Este razonamiento es
circular ya que si existe una discriminacin de gnero, debido a la cual las mujeres acceden en menor
proporcin que los hombres a los empleos mejor remunerados (aunque estn mejor preparadas), ello
luego se reflejar en los salarios percibidos.
Es significativo que en la administracin pblica, donde las reglas de promocin y ascenso de los
funcionarios estn reglamentadas y donde se trata de evitar la discriminacin de gnero, el ratio sea
favorable a las mujeres.

1.5 Los ndices de Salarios.

Los datos anteriores fueron tomados de la Encuesta de Hogares que realiza el INE en hogares urbanos
del pas. La otra fuente para las estadsticas de salarios son las encuestas a empresas sobre los salarios
(o tarifas) que pagan a sus empleados. Es decir, el relevamiento de los salarios por hora para
ocupaciones precisas en ramas seleccionadas. Sobre esta base se calcula el ndice Medio de Salarios
(IMS), que releva el INE desde 1968.
El IMS es un ndice de tipo Laspeyres de los salarios por hora pagados a empleados pblicos y
privados. Un ndice de tipo Laspeyres se construye dejando fija la cantidad de horas trabajadas en las
distintas ocupaciones (y/o sectores) contempladas en el ndice, de manera que stos acten como
ponderadores de las variaciones en los salarios por hora de cada ocupacin (sector) considerado. En la

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 45

 figura siguiente se presenta un ejemplo, considerando tres sectores (primario, secundario y terciario),
con distintos salarios por hora en el ao base.
Como puede apreciarse, en el ao base la masa salarial (el total de salarios pagados en la economa)
ascenda a $13 mil. En el ao actual los nuevos salarios promedio de cada sector figuran en la fila (4),
con incrementos de 10, 33 y 8%, respectivamente. Cul es el aumento promedio en la economa?
Calculamos la masa salarial del ao actual, con los nuevos salarios pero manteniendo el nmero de
trabajadores del ao base. La nueva masa salarial es de $15,60 mil, lo que significa que en
promedio los salarios crecieron 20% (=(15,6 / 13,0 1)x100). Otra manera de expresar sto es que el
ndice de salarios tiene un valor de 120 en el ao actual (respecto a 100 en el ao base).

Figura 10.25. Ejemplo ndice de Laspeyres de salarios.

Total Primario Secundario Terciario
Ao Base
(1) Personas (miles) 1,0 0,1 0,4 0,5
(2) Salario Promedio ($ / Pers) 10 15 12
(3) Masa Salarial (miles $) = (2) x (1) 13,0 1,0 6,0 6,0
Ao Actual
(4) Salario Promedio ($ / Pers) 11 20 13
= [ (4) / (2) -1 ]
(5) Incremento Salario Prom. (%) 10% 33% 8%
x 100
Masa Salarial (miles $ -
(6) = (4) x (1) 15,6 1,1 8,0 6,5
Ocupacin Fija del ao base)

El resultado es un promedio ponderado de las variaciones de los distintos sectores. Como

ponderacin se toman en cuenta las cantidades (personas ocupadas) en el ao base. Estrictamente,
las ponderaciones corresponden a la participacin de cada categora (o sector) en la masa salarial
total.
El IMS, en su versin actual, asigna un 23% de ponderacin a la masa salarial de funcionarios
pblicos (y, por consiguiente, 67% al sector privado). La industria manufacturera (sector privado)
pesa un 20% del total, etc.
En una economa con inflacin, el salario corriente (es decir, el valor en pesos uruguayos de los
salarios y el ndice calculado a partir de estos valores) nos da poca informacin sobre el bienestar de
los asalariados. Si en un ao los salarios aumentaron 20%, pero la inflacin (el aumento del costo de
la vida) fue de 30%, el poder adquisitivo de los salarios disminuy. Con el mismo aumento corriente
de 20%, si la inflacin se ubic en 10% en el ao, el poder adquisitivo tuvo un incremento de casi
10%.
De ah que una variable extensamente utilizada en los anlisis del mercado de trabajo es el salario
real. El salario real corresponde a la relacin entre el aumento de los salarios y el aumento del costo
de vida.
Como ejemplo, tomando como base el ao 1997, un valor de 75 del ndice de salario real en 2004
indica que el poder adquisitivo del salario disminuy 25% ( = [75/1001]x100 ) entre 1997 y 2004.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 46

En otras palabras, si en 1997 era necesario trabajar 300 horas para comprar una canasta promedio de
bienes y servicios para una familia, en 2004 esa misma canasta requera de 400 horas trabajadas ( ya
que 300 / 400 = 75%).
La evolucin del salario real depende de los movimientos de su numerador y denominador. En el
grfico siguiente se presenta la variacin anual de los salarios corrientes, reales y del IPC en los
ltimos aos (desde 1996 hasta 2004), para Uruguay.
El perodo considerado incluye aos con baja inflacin (1999 a 2001) pero tambin aos con inflacin
media o alta. La evolucin de los salarios reales fue variada. En los aos de baja inflacin se observ
un incremento (en 1999) pero disminuciones en 2000 y 2001.

Figura 10.26. Evolucin Salarios Reales, Corrientes e IPC.

Variacin anual (promedios) en %
35%

30%

Salarios Reales
25% Salarios Corrientes
IPC
20%

15%

10%

5%

0%
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

-5%

-10%

-15%

Fuente: INE. Nota: Los datos de 2004 corresponden a los 11 primeros meses.
En 2002, como resultado de la modificacin del rgimen cambiario, se observ un importante repunte
de la inflacin, que se mantiene en 2003. Los salarios corrientes prcticamente no experimentan
ajustes en el primero de esos aos, dando lugar a una cada significativa de los salarios reales,
situacin que se repite en lo esencial en 2003.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 47

RECUADRO II - Atraso cambiario y efectos en el empleo.
Como se coment, la poltica monetaria implementada a principios de 1990 contribuy a un
incremento de los precios en dlares por encima del incremento que experimentaban los pases
desarrollados (y Estados Unidos -EE.UU.- en particular). En otras palabras, los bienes y servicios
producidos en Uruguay resultaban caros en dlares en comparacin con los bienes y servicios
producidos en EE.UU., por ejemplo).
Los salarios (que constituyen uno de los precios ms importantes en la economa) registraron
importantes incrementos medidos en dlares. En el grfico siguiente se presenta la evolucin del
salario promedio de Uruguay y de EE.UU., ambos medidos en dlares. El grfico presenta ambas
variables con base 100 en 1992. Ello no significa que en dicho ao el salario promedio en Uruguay y
en EE.UU. fuera el mismo. De hecho, no es posible comparar niveles a partir del grfico. Al tomar un
mismo ao como base lo que se quiere resaltar es la distinta evolucin registrada.

Figura 10.27. Evolucin de los salarios en dlares en Uruguay y EE.UU.

180

160

140 EE.UU.
Uruguay
120

100

80

60

40

20

0
72

74

76

78

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

00

02
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20

20

Como puede observarse, mientras que los salarios en dlares en Uruguay aumentan ms de 60% entre
1992 y 1998, el incremento de los salarios en EE.UU. fue levemente superior a 20%.
Esta evolucin de los precios relativos (salarios vs tipo de cambio) tuvo repercusiones importantes
sobre el empleo y, en especial, sobre las decisiones de inversin de las empresas.
Durante el perodo 1992- 2001, el elevado valor relativo de los salarios incentivaba a las empresas a
invertir en maquinaria ahorradora de mano de obra. Es decir, ante distintas opciones de maquinaria,
se prefera aquella que tuviera asociada menores requerimientos de mano de obra.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 48

De hecho, los altos niveles de precios en dlares que se observaban en Uruguay en ese perodo
conducan a que el costo de capital fuera, comparativamente, menor. La maquinaria es en general de
origen importado. Altos precios internos en dlares determinan que la maquinaria resulte,
comparativamente, ms barata.
De manera que los incentivos, tanto por los salarios como por el costo de los bienes de capital,
apuntaban a que las empresas adoptaran tecnologas ahorradoras de mano de obra.
Con la devaluacin que se opera en 2002, cuando se adopta un rgimen de tipo de cambio flotante
(ver Captulo 3), los salarios en dlares se reducen prcticamente a la mitad, como se aprecia en el
grfico anterior. Los precios internos medidos en dlares descienden bruscamente. El costo del
capital, en trminos relativos, vuelve a niveles previos a 1990, en algunos casos ms caro. Los
incentivos pasan a ser los inversos: conviene adoptar tecnologa intensiva en mano de obra.
Los fuertes cambios que se producen en los precios relativos en economas como la uruguaya
representan un problema para el crecimiento a largo plazo. Observando la evolucin de los salarios
como se presentan en la Figura II.1, un empresario podra preguntarse: qu tipo de tecnologa es la
que ms me conviene? La que es ms adecuada para perodos de atraso cambiario, como en 1990-
1998, puede ser poco rentable para perodos de adelanto, como se observ desde 1985 a 1990, y
que vuelve a repetirse en 2003-2004.
An suponiendo que los bienes de capital tienen un perodo de vigencia limitado, economas como la
uruguaya presentan grandes riesgos para el inversor: el plan de negocios que es rentable a los
precios de 1990, no necesariamente contina sindolo cuatro o cinco aos despus. De ah que el
inversor (o quien lo financia) decida prevenir malos escenarios: slo se llevarn adelante aquellos
planes de negocio con una alta rentabilidad, que permita cubrir cambios en los precios no previstos, y
de magnitudes como acontecieron en el pasado.
El problema es que si esta conducta se generaliza, negocios (e inversiones) que hubieran sido
rentables con trayectorias estables de los precios no se llevan adelante. La economa en su conjunto
invierte menos de lo que se observara con precios relativos estables. Menos inversin implica menor
crecimiento econmico y, en ltima instancia, menor empleo (o menor crecimiento del empleo). En
sntesis, un menor nivel de bienestar para el conjunto de la poblacin.

Capitulo 10 Mercado de Trabajo Borrador Versin 05/Ene/2005 49

RECUADRO III El caso del guardabosque.
En determinados casos el empleador puede controlar el esfuerzo que el trabajador realiza, midiendo
por ejemplo la cantidad de piezas producidas en una hora de trabajo. Es el caso de las cadenas de
produccin fordistas (denominadas as por su utilizacin intensiva en las fbricas de autos Ford, a
comienzos del siglo XX). Inclusive esta forma de produccin, y la medicin del esfuerzo realizado, ha
dado lugar al pago a destajo (el salario se determina a partir de la cantidad producida), recibiendo el
empleado el incentivo adecuado para un mayor esfuerzo.
Supongamos ahora el caso de un guardabosque. Debe estar atento para dar la voz de alarma ante un
incendio forestal. Pero se encuentra en un lugar alejado, donde sus superiores slo pueden controlarlo
espordicamente. Si se produce un incendio (y slo ocurren muy de vez en cuando) y el guardabosque
no lo comunica oportunamente, las prdidas pueden ser muy grandes. Cmo incentivar en el
guardabosque su atencin y su preocupacin por realizar bien su funcin? Pagndole un salario
superior al que obtendra en otro trabajo (en otra empresa, desempeando otra funcin), de manera
que la prdida de su trabajo represente una reduccin importante en su bienestar.
En el esquema simplificado del apartado 1, los trabajadores no tienen temor de perder su trabajo
porque pueden obtener otro idntico a igual salario. De esta manera, si la empresa dispone del despido
como nica arma para castigar a los trabajadores que no desarrollan un esfuerzo adecuado (son
indolentes), ello no alterara su conducta. En el caso del guardabosque el incentivo es, justamente, que
cualquier empleo alternativo tendr menor remuneracin.
El caso del guardabosque es, quizs, extremo. Pero el mismo argumento es aplicable a diversas
ocupaciones e industrias. Se ha probado que mayores salarios generan lealtad entre los trabajadores y,
por tanto, inducen a un mayor esfuerzo de parte de stos. En el sentido opuesto, menores salarios
pueden incentivar conductas negativas, que pueden redundar en mayores costos para la empresa, por
ejemplo, por desperdicio de materia prima en el proceso de produccin.

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