Estructura, ideas y actores en la nueva agenda de investigacin sobre

el pasado industrial argentino. Reflexiones a partir de una revisin

bibliogrfica.

Ramiro Coviello
IIEP-CONICET
ramirocoviello@gmail.com

I. Introduccin: el retorno de la industria como problema de investigacin.

La crisis que azot a la economa argentina hacia finales del siglo XX incentiv los debates sobre las
transformaciones estructurales operadas desde mediados de los aos '70, habilitando una revalorizacin
positiva de la industrializacin y la intervencin estatal. En el mbito acadmico esto se expres en el
retorno de ciertos temas que haban sido desterrados de los claustros universitarios por la hegemona
neoliberal. As, progresivamente comenz a reconstituirse una agenda de investigacin orientada a
analizar el papel de la industria en la economa y la sociedad argentinas. Esto coincidi con una
revitalizacin del inters por los actores, dando lugar a una serie de indagaciones sobre el rol que
haban jugado los empresarios, el estado y las polticas de promocin en el pasado industrial de la
Argentina (Rougier y Odisio, 2010).
Esta renovacin contempornea del campo de estudios histricos y sociolgicos sobre la industria
argentina ha tenido un impulso muy fuerte en los ltimos aos, logrando reintroducir discusiones tales
como aquellas sobre la caracterizacin del sector manufacturero durante el perodo conocido como
industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI). Sin embargo, Rougier y Odisio (2010)
sealan que ciertas etapas han sido relativamente desatendidas por el mpetu renovador; en particular,
una etapa que supuso numerosos y prolficos estudios clsicos de corte estructuralista1: la fase de
maduracin de la ISI durante la dcada de 1960 y los primeros aos de la dcada de 1970, no ha sido
revisitada lo suficiente. Algunas excepciones recientemente han abordado los mecanismos de la
intervencin estatal dispuestos para promover grandes emprendimientos industriales que se ubicaran
en la cpula empresario local (Rougier, 2004), o las actividades manufacturas del estado empresario

1 Entre estos ltimos pueden mencionarse: Dorfman, Adolfo, 1970, Historia de la industria argentina, Bs. As: Solar;
Heymann, Daniel, 1980, Las fluctuaciones de la industria manufacturera argentina, 1950-1978, Bs. As: CEPAL; Katz, Jorge y
Kosacoff, Bernardo, 1989, El proceso de industrializacin en la Argentina. Evolucin, retroceso y prospectiva, Bs. As: CEAL; Kosacoff,
Bernardo y Azpiazu, Daniel, 1989, La industria argentina. Desarrollo y cambios estructurales, Bs. As: CEPAL. Cabe aclarar que
Rougier y Odisio (2010) tambin sealan que entre los estudios clsicos hay anlisis impulsados desde la teora neoclsica.
Tal es el caso de los trabajos de Carlos Daz Alejandro y de Roberto Corts Conde.
1
(Belini y Rougier, 2008; Castellani, 2009).
Considerando lo dicho, el presente trabajo pretende aportar a la comprensin de la mentada renovacin
del campo. Siguiendo ese objetivo, presentamos la revisin analtica de una serie de investigaciones
acadmicas que han centrado su mirada sobre la fase de maduracin de la ISI, especialmente en lo
relativo a la autonoma del estado para la formulacin de polticas pblicas dirigidas al sector
manufacturero. En ese sentido, la operacin realizada en este trabajo pasa por poner a dialogar los
distintos aparatos conceptuales empleados, a la luz de las transformaciones que se registran en el campo
de estudios histricos y sociolgicos sobre la industrializacin.
Ahora bien, antes de eso, y a modo de asistencia al lector, esbozaremos una breve resea sobre las
principales polticas econmicas vinculadas al sector manufacturero que fueron implementadas durante
el perodo de maduracin de la ISI y sus efectos.

II. Poltica econmica e industria en la etapa de maduracin de la ISI.

Derrocado en 1955, el gobierno peronista dej como legado un sector industrial que haba completado
un perodo de consolidacin a travs de la sustitucin de importaciones de bienes de consumo no
durables y que empezaba a desarrollar las ramas productoras de insumos metalrgicos y qumicos
bsicos. As, es vlido afirmar que la transicin entre la etapa fcil y la etapa compleja de la ISI
comenz durante el gobierno peronista (Gerchunoff y Llach, 1975).
El pasaje entre ambas fases de la industrializacin sustitutiva estuvo marcado por importantes
restricciones en el sector externo de la economa2. As, durante la dcadas de 1950 y los primeros aos
de la dcada de 1960 la economa argentina vivi un perodo de crecimiento signado por la sucesin de
ciclos de expansin y contraccin, denominados por los economistas ciclos stop and go. El impulso de
dicho crecimiento estuvo dado, al igual que en el perodo previo, por el desarrollo del sector
manufacturero orientado principalmente al abastecimiento del mercado interno.
La gestin conservadora que haba reemplazado al peronismo en el gobierno no aport novedades
significativas en cuanto al proceso de industrializacin. Fue recin el gobierno desarrollista que asumi
en 1958 el que, sobre el diagnstico de la existencia de lmites en la generacin de divisas, dispuso
nuevas estrategias para financiar la profundizacin de la ISI. En ese sentido, se adoptaron una serie de
medidas tendientes a estimular la inversin extranjera y el desarrollo de las industrias bsicas. Esta
reorientacin de la poltica econmica, en conjuncin con un endeudamiento externo creciente, traera
consigo profundas transformaciones estructurales.
Por su parte, el largo perodo de estancamiento de la produccin del sector primario, principal

2 La primera crisis del sector externo durante la ISI se remonta al perodo 1949-1952.
2
proveedor de divisas de la economa argentina, continu hasta 1962, representando un factor central
para comprender las recurrentes crisis de balanza de pagos que se sucedieron en 1955, 1958 y 1962. A
su vez, la dinmica cclica estuvo acompaada por un proceso inflacionario persistente, problema que
fue atacado por los distintos gobiernos civiles y militares -excepto el de Arturo Illia- a travs de polticas
ortodoxas (Belini y Korol, 2012).
Aos ms tarde, el gobierno de facto de Juan Carlos Ongana aplic, en respuesta a la dinmica cclica,
una poltica econmica con rasgos heterodoxos, orientada a frenar la inflacin, acelerar la integracin
vertical del sector industrial e incrementar su eficiencia econmica. Sin embargo, los procesos de
movilizacin popular y radicalizacin poltica en ciernes, sumergieron al gobierno en una crisis de
legitimidad que culminara con el retorno del peronismo en 1973.
El nuevo gobierno justiciaista reedit la poltica de Pacto Social entre capital y trabajo, impulsada
para romper la dinmica inflacionaria, promover la redistribucin progresiva del ingreso e incentivar el
crecimiento econmico. A pesar de las expectativas que gener en un primer momento, la misma no
tard en mostrar sus lmites, reinaugurndose una puja distributiva que condujo a la hiperinflacin de
1975, sentenciando el fracaso del nuevo programa (Rougier y Fiszbein, 2006).

En cuanto refiere a los principales instrumentos impulsados con el objeto de profundizar el proceso de
industrializacin tras el derrocamiento del peronismo, caben mencionar dos: la legislacin sobre
inversiones extranjeras y los distintos regmenes de promocin industrial sancionados.
La legislacin sobre inversiones extranjeras tuvo un primer e importante impulso cuando el gobierno
desarrollista de Frondizi sancion la Ley 14.780/58 como forma de impulsar la captacin de un ahorro
externo de tal magnitud que permitiera profundizar la poltica sustitutiva y equilibrar as una balanza de
pagos afectada por crisis recurrentes (Cimillo, Lifschitz, Gastiazoro, Ciafardini, y Turkieh, 1973). Sus
disposiciones principales estipulaban: igualdad de derechos entre los inversores extranjeros y
nacionales, registro de inversiones al tipo de cambio libre, radicacin en forma de divisas, maquinaria,
equipos y/o repuestos, libre remisin de utilidades al tipo de cambio libre y repatriacin del capital sin
restricciones.
Las inversiones ingresadas al amparo del nuevo rgimen legal se orientaron principalmente a dos ramas,
petroqumica y automotriz, que se instalaran en el pas a partir de ese momento. Estuvieron seguidas
por las industrias metalrgica, farmacutica, qumica, plstica y de maquinaria. En su gran mayora se
trat de capitales de origen estadounidense (Altimir, Santamara y Sourrouille, 1966/67)
Este rgimen de inversiones extranjeras se mantendra vigente hasta principios de los aos 70, cuando
fue reemplazado por otras normas legales. En ese sentido, se destaca la sancin de la Ley 19.151/71
que, si bien no introdujo cambios de fondo, incluy ciertos principios de orientacin nacionalista, tales

3
como lmites en el acceso al crdito interno, que seran retomados por el peronismo (Sourrouille et al.,
1985).
En relacin a la promocin industrial, cabe destacar que el art. 5 de la Ley 14.780/58 permita que las
empresas extranjeras se acogieran a los beneficios promocionales vigentes. Esto es relevante ya que en
el mismo ao se promulg la Ley 14.781/58, orientada a la promocin industrial de sectores y regiones
considerados estratgicos. Entre sus objetivos pueden mencionarse: aporte al equilibrio del balance de
pagos; aprovechamiento de los recursos actuales y potenciales; descentralizacin del sector;
perfeccionamiento, ampliacin y diversificacin de la produccin industrial; y promocin tecnolgica
de los procesos productivos (Cimillo et al., 1973). Dichos objetivos no se tradujeron en metas
especficas, sino que quedaron planteados en una serie de lineamientos generales que luego seran
especificados por sucesivos decretos (Altimir et al., 1966/67).
Entre las medidas de promocin dispuestas -limitadas a las nuevas unidades- pueden diferenciarse
varios tipos: impositivas (exencin y desgravacin de impuestos), arancelarias (liberacin para el
abastecimiento de insumos y proteccin respecto de las importaciones), financieras (otorgamiento de
crditos preferenciales y de garantas y avales a travs del Banco Industrial), entre otros, tales como
tratamiento cambiario preferencial, suministro preferencial de materias primas, etc. (Altimir et al.,
1966/67).
En cuanto a la promocin sectorial, las actividades beneficiadas fueron, en un primer momento, las
industrias siderrgica, petroqumica y celulsica. Respecto de los regmenes de promocin regionales, se
impuls la radicacin de inversiones principalmente en la Patagonia, en la provincia de Corrientes y en
la regin Noroeste (Altimir et al., 1966/67).
Hacia 1963 la Ley 14.781/58 fue finalmente reglamentada, con el objetivo de brindar un ordenamiento
sistemtico a los regmenes de promocin existentes. En cuanto a las actividades promovidas, se
sumaron la construccin y la minera, con exclusin del petrleo y sus derivados. Esta reglamentacin
general sera modificada en 1964: a partir de entonces se pudo optar entre obtener beneficios para la
empresa o para los inversores (Altimir et al., 1966/67).
En 1970 la Ley 14.781/58 fue reemplazada por la 18.587/70 que agregaba una serie de estmulos,
especialmente vinculados a la creacin de polos de desarrollo, la promocin de las exportaciones
industriales y la participacin accionaria del estado en las empresas (Cimillo et al., 1973).

Respecto de las principales consecuencias de los distintos instrumentos adoptados con el objetivo de
profundizar el proceso de industrializacin, en primer lugar cabe sealar que si bien uno de los
objetivos declarados de la Ley 14.781/58 pasaba por evitar situaciones de inequidad para con la
industria nacional, los decretos que la reglamentaron tuvieron el efecto contrario, ya que el tipo de

4
actividades promovidas estaba bajo el control de los capitales extranjeros recientemente ingresados. As,
puede afirmarse que existi una complementariedad orgnica entre las leyes 14.780/58 y 14.781/58,
que en concreto las hizo funcionar como un rgimen de promocin del capital extranjero (Altimir et
al., 1966/67; Cimillo et al., 1973). Esa articulacin entre el rgimen liberal de radicaciones y el de
promocin selectiva les permiti a las empresas extranjeras concentrarse en la explotacin integral de
un mercado interno protegido por altas barreras arancelarias y cuya demanda de bienes industriales se
encontraba fuertemente comprimida (Sourrouille et al, 1985).
Si a lo dicho en el prrafo anterior se aade que la sancin de estos regmenes legales coincidi con el
auge de la expansin transnacional de las compaas estadounidenses, no resulta sorprendente que los
resultados obtenidos hayan sido muy significativos en cuanto a la radicacin de nuevos capitales
extranjeros (Sourrouille et al, 1985).
Ahora bien, a pesar de los prcticamente nulos condicionamientos impuestos, puede decirse que el
impresionante aumento en el flujo de las inversiones tuvo un carcter estratgico, ya que entre fines de
los aos '50 y principios de los '60 stos se orientaron a la implantacin de industrias nuevas de
tecnologa compleja, lo cual era uno de los objetivos de la norma en cuestin (Altimir et al., 1966/67).
En ese sentido, cabe decir tambin que la adquisicin de maquinaria y equipos pas a predominar en la
composicin de la inversin fija (Mallon y Sourrouille, 1973).
En cuanto a los regmenes de promocin, cabe sealar que resultaron efectivos desde el punto de vista
sectorial ya que se estimul la instalacin de industrias bsicas y se profundiz la sustitucin de bienes
de consumo durables y de bienes intermedios. Pese a ello, al estar limitado su campo de accin a ciertas
actividades, no existi un mecanismo general que contemplara otras actividades necesarias para un
proceso de desarrollo ntegro del sector, tales como la produccin de bienes de capital (Altimir et al.,
1966/67). Por su parte, la descentralizacin regional estuvo lejos de ser alcanzada: el ingreso de nuevos
capitales tendi a agudizar la concentracin geogrfica del sector manufacturero en el litoral (Cimillo et
al., 1973).
En cuanto a los objetivos vinculados a equilibrar la balanza de pagos, hay que decir que si bien se logr
detener el aumento de las importaciones entre 1960 y 1968 (aun con fuertes incrementos de la
produccin manufacturera), las prcticamente nulas restricciones a la remisin de utilidades y a la
repatriacin de capitales atentaron contra su realizacin (Mallon y Sourrouille, 1973). Asimismo, a partir
de 1959 se constata un fuerte alza en las transferencias de plusvala al exterior bajo la forma de servicios
financieros y tecnolgicos (Cimillo et al., 1973).
Finalmente, ms all de los objetivos estipulados, es necesario decir que la renuncia total a condicionar
las caractersticas de los nuevos procesos industriales trajo consigo transformaciones estructurales del
mercado de trabajo (novedoso sesgo ahorrador de mano de obra), la distribucin del ingreso (tendencia

5
regresiva, al menos hasta 1963) y la estructura empresaria del sector. Respecto de este ltimo punto, se
registra un proceso de concentracin del capital y una creciente participacin de filiales de empresas
extranjeras en la cpula empresaria (Sourrouille, 1976).
Ahora bien, el retorno del peronismo al gobierno implic la modificacin de buena parte de los
instrumentos de poltica econmica orientados al sector industrial. As, se sancion una nueva ley sobre
inversiones extranjeras (Ley 20.557/73) que estableca un marco normativo de caractersticas ms
restrictivas que las anteriores. Un rasgo interesante es que por primera vez se legisl de modo especfico
sobre las empresas extranjeras ya radicadas (Sourrouille et al, 1985). En cuanto a la promocin
industrial, se impulsaron la Ley 20.560/73 y una serie de decretos de promocin sectorial y regional. No
se trat tanto de una modificacin en cuanto a los beneficios otorgados por los regmenes de
promocin previos, sino respecto de sus beneficiarios, ahora expresamente empresas de capital
nacional. El Plan Trienal recogi la nueva orientacin, permitiendo la participacin del capital
extranjero cuando: no limitara la capacidad soberana del pas; no implicara un incremento de pagos
futuros al exterior; y demostrara tener efectos positivos para el desarrollo nacional (Sourrouille et al,
1985).
Si bien el planteo inicial del gobierno peronista, con Jos Ber Gelbard como Ministro de Economa,
consideraba buena parte de las transformaciones estructurales acaecidas durante los aos 60 en el
sector industrial, fundamentalmente el creciente predominio del capital extranjero, las polticas
econmicas desplegadas no lograron modificar significativamente las principales caractersticas de la
estrategia vigente de crecimiento industrial (Sourrouille, Kosacoff, y Lucangeli, 1985; Rougier y
Fiszbein, 2006).

Considerando lo dicho, puede afirmarse que ni el autoritarismo desarrollista ni el retorno de las

polticas peronistas lograron resolver los dilemas de la economa semiindustrializada3 (Belini y Korol,
2012: 194). Pese a ello, es necesario sealar que a partir de mediados de los aos 60 la economa
argentina comenzaba a superar las trabas que haban limitado su desarrollo desde los primeros aos de
la dcada previa. El sector agrcola inici un perodo de crecimiento sobre la base de importantes
transformaciones productivas y tecnolgicas, coincidiendo con una mejora de los precios
internacionales. Por su parte, el sector industrial, tras un perodo en el que ingresaron cuantiosas
inversiones extranjeras, inaugur una nueva etapa signada por una mayor integracin vertical que
alcanz a casi todas las ramas. Asimismo, los productos manufacturados incrementaron notablemente
su participacin en las exportaciones, desarrollando de este modo la capacidad competitiva del sector y
aliviando el problema de la escasez de divisas. Sin embargo, estos cambios no bastaron para impedir

3 Este concepto es empleado por Aldo Ferrer para reemplazar, en las ediciones ms recientes de La economa
argentina, el de economa industrial no integrada.
6
que el golpe militar de marzo de 1976 abriera el camino para un cambio radical del perfil econmico
del pas (Belini y Korol, 2012: 193).

III. La autonoma del estado en la formulacin de polticas pblicas orientadas al sector

industrial.

Tal y como lo anunciamos en la introduccin, en el presente apartado presentamos la revisin analtica

de tres investigaciones que han puesto el foco sobre la autonoma de las instituciones del estado a la
hora de formular polticas pblicas dirigidas al sector industrial, durante la etapa de consolidacin de la
ISI. Primero se exponen algunos de los lineamientos principales de la investigacin de Kathryn Sikkink
publicada en ingls en 1991 y traducida recientemente al espaol bajo el ttulo El proyecto desarrollista en la
Argentina y Brasil: Frondizi y Kubitschek (2009). Luego revisamos dos investigaciones que se inscriben en el
renovado inters acadmico por el estudio del pasado industrial, al que nos referimos al inicio de este
trabajo. Se trata de: Industria, finanzas e instituciones en la Argentina. La experiencia del Banco Nacional de
Desarrollo, 1967-1973, de Marcelo Rougier (2004), y Estado, empresas y empresario. La construccin de mbitos
privilegiados de acumulacin entre 1966 y 1989, de Ana Castellani (2009).

a. La autonoma estatal en relacin a las ideas

En un anlisis comparativo sobre las polticas desarrollistas desplegadas en Brasil y Argentina, Sikkink
(2009) analiza tanto el modo en que las ideas desarrollistas se insertaron en las instituciones estatales,
como la capacidad y la autonoma de stas para expresar aquellas ideas en polticas pblicas concretas.
Aqu nos centraremos en el segundo de estos puntos.
La autora sostiene que el desarrollismo recin fue adoptado en Argentina cuando, durante el gobierno
de Frondizi, se implementaron una serie de medidas tendientes a priorizar la rpida expansin de las
inversiones extranjeras en reas industriales claves4. En cuanto a los resultados del programa, Sikkink
seala que en materia de desarrollo industrial fueron sustanciales: se estuvo muy cerca de alcanzar la
autosuficiencia petrolera, se multiplic la produccin de hierro y acero y se crearon las industrias
automotriz y petroqumica. As, afirma que los empresarios industriales, pese a no brindarle apoyo
poltico a Frondizi, respondieron bien a los incentivos econmicos del programa desarrollista,
incrementando los niveles de inversin.
Ahora bien, pese a esos resultados, la autora sostiene que el modelo desarrollista no logr movilizar el
respaldo institucional necesario para consolidarse. Dicha carencia habra tenido que ver con el hecho de

4 Ya hemos mencionado en el apartado anterior la sancin de las leyes 14.780/58 y 14.781/58.

7
que el estado argentino de los aos 50 careca tanto de capacidad como de un rol protagnico central
en el proceso poltico: la poltica argentina se desarroll fuera del aparato burocrtico del estado. En
cuanto a las caractersticas ms especficas, Sikkink seala que la estructura institucional y normativa del
estado argentino resultaron proclives a la discontinuidad de los funcionarios y dificultaron el
reclutamiento y la permanencia del personal calificado.
Asimismo, la autora destaca que las ideas desarrollistas fueron ms afines a determinadas estructuras
estatales, como los bancos de desarrollo y los ministerios de planificacin. En la Argentina, la ausencia
de este tipo de organismos represent la falta de una estructura institucional dispuesta a encarnar las
ideas desarrollistas. Segn Sikkink, las pocas instituciones del estado argentino que podran haber
cumplido dicho papel, como el Banco Industrial de la Repblica Argentina (BIRA), haban quedado
marcadas por la impronta ideolgica nacional-populista que les imprimi el peronismo5. As, afirma que
durante la presidencia de Frondizi el Banco Industrial de la Repblica Argentina (BIRA) no cumpli en
absoluto ese rol, sino que privilegi la concesin de prstamos de corto plazo, subsidiando la
industrializacin horizontal. En ese sentido, el desempeo del BIRA no habra sido congruente con una
poltica desarrollista que exiga un importante apoyo financiero del estado a la infraestructura y a la
industria bsica. Segn Sikkink, esto se explica tanto por la discontinuidad y falta de autonoma
institucional, como por la alta rotacin de los funcionarios responsables.

b. La autonoma estatal en relacin a los actores

Desde una perspectiva que considera que para estudiar la poltica econmica y sus determinantes es
necesario enfatizar la accin y los objetivos del estado en los distintos contextos institucionales e
histricos, donde la burocracia estatal cuenta con diversos grados de autonoma, Rougier (2004) analiza
el accionar del Banco Industrial de la Repblica Argentina/Banco Nacional de Desarrollo
(BIRA/BND) entre 1967-1973. Su propsito es determinar los problemas que condicionaron la plena
adecuacin del banco a los grandes objetivos de una poltica econmica que aspiraba a la integracin y a
la descentralizacin del sector industrial. As, analiza tanto las transformaciones en los lineamientos y en
la estructura funcional del BIRA/BND como en la accin crediticia desplegada, entendiendo que all se
manifiesta la presin de distintos actores, combinada con lgicas derivadas de las definiciones ms
generales de la estrategia de desarrollo adoptada.
Rougier afirma que desde su creacin en 1946 el BIRA haba operado como un banco comercial,
priorizando la concesin de crditos a corto plazo. Recin a mediados de los aos 60 comienza una
reestructuracin de la poltica crediticia de la entidad, que intent reorientarla a inversiones de mediano

5 Cabe sealar que Sikkink no presenta ningn tipo de evidencia emprica sobre esta cuestin.
8
y largo plazo. Sin embargo, pese a que entre 1967 y 1969 el BIRA comenz a comportase como un
banco de desarrollo, la ruptura en materia de poltica crediticia fue muy leve. Esto se debi
principalmente a la escasa autonoma institucional respecto de intereses empresariales especficos: si
bien se constata una cierta reorientacin por parte de la burocracia intermedia del banco, el directorio
se debata entre sectores priorizados por lo que Schvarzer (1978) denomin eficientismo industrial:
grandes empresas de capital extranjero o nacional insertas en las actividades industriales ms complejas.
As, la poltica industrial, con el BIRA como institucin clave para canalizar los recursos, se convirti en
una estrategia de fortalecimiento empresario.
Luego, a principios de los aos '70, en el marco de una reorientacin de la poltica econmica que
buscaba lograr un mayor control sobre las empresas de capital extranjero y una mayor participacin del
estado en la direccin del proceso de desarrollo, tanto a travs de la inversin estatal como del apoyo al
capital nacional, se crea el BND sobre la base del antiguo BIRA. El objetivo de la nueva entidad, acorde
con la nueva estrategia de desarrollo integrado y abierto promovida por el Ministro de Economa,
Aldo Ferrer, pasaba por canalizar los recursos provenientes del ahorro interno para brindar un mayor
respaldo financiero y tcnico a la industria nacional.
Sin embargo, Rougier destaca que la reestructuracin funcional del viejo organismo no implic grandes
cambios en las normativas crediticias. Si bien ahora se promova un apoyo integral -de corto,
mediano y largo plazo- a las firmas locales, esto choc con las dificultades para la obtencin de recursos
genuinos (provenientes del ahorro nacional) que satisficieran los requerimientos financieros de las
nuevas y amplias tareas de la institucin. Dichas dificultades se acentuaron al precipitarse una coyuntura
inflacionaria que increment la demanda crediticia del sector industrial. As, Rougier sostiene que aun
cuando la estrategia de oferta del BND apuntaba al financiamiento de grandes obras de infraestructura
e importantes proyectos industriales, ste ajust su accionar a la situacin macroeconmica y a las
presiones de las empresas demandantes (pblicas y privadas), de los organismos pblicos (que
diseaban polticas para distintos sectores y actividades) y del gobierno (financiamiento de grandes
proyectos y apoyo a firmas con problemas econmicos).
En cuanto a los actores a los que se destin el apoyo crediticio, Rougier seala que ste se dirigi con
un altsimo nivel de concentracin tanto a las empresas privadas nacionales como a aquellas estatales o
creadas con la participacin del estado, cuya promocin era considerada de inters nacional, y a
diversos organismos pblicos. Desde el punto de vista sectorial, la distribucin de los crditos no
mostr una clara orientacin hacia las industrias de base, es decir que no acompa los objetivos de la
poltica econmica. En suma, la distribucin sectorial y espacial de los crditos no se alter respecto del
perodo anterior; solo cobr mayor peso relativo la financiacin dirigida a las empresas constructoras de
obras pblicas.

9
En ese sentido, Rougier afirma que la poltica crediticia del BND represent el correlato de los cambios
en la poltica econmica acontecidos a principios de la dcada de 1970, que terminaran cristalizndose
con el retorno del peronismo al gobierno. As, a partir de 1973 la transformacin organizativa del BND
se revirti y la flexibilidad crediticia para atender las demandas coyunturales se convirti en su principal
lnea de accin. Asimismo, la autonoma institucional se debilitara aun ms por la expansin de sus
funciones y por las crecientes presiones de los distintos actores sociales, especialmente de los
empresarios, sustentados en el poder que emanaba del rol que ocupaban sus empresas en la dinmica
social y productiva del pas.
En conclusin, Rougier sostiene que la poltica crediticia del BIRA/BND, condicionada por la escasez
de recursos, reflej las tensiones propias de las particulares condiciones de la economa y la sociedad
argentinas de esos aos, donde el poder de las empresas asignado por su rol en la estructura productiva
y social era determinante. As, el accionar del BND qued sujeto a mltiples imposiciones que
determinaron una constante erraticidad en su poltica crediticia y desvirtuaron sus propsitos
institucionales. Sin embargo, esto no implica desconocer que la entidad tuvo un rol relevante en el
desarrollo industrial argentino. Por un lado, promovi la implantacin de grandes empresas de capital
nacional, actuando como instrumento financiero de decisiones tomadas en altas esferas del poder
estatal. Por el otro, coadyuv al sostenimiento de empresas ya instaladas, al asegurar sus condiciones
operativas a travs de crditos subsidiados. As, segn Rougier, el accionar del banco tuvo efectos
ambiguos sobre la estructura del sector, ya que impuls a grandes empresas de capital local que
alcanzaron un rol destacado en la produccin industrial y el comercio exterior, al tiempo que permiti
mantener empresas ineficientes que sobrevivieron gracias al apoyo y/o control estatal.

La lnea de investigacin previamente analizada es retomada por Castellani (2009), quien, en su estudio
sobre la difusin de mbitos privilegiados de acumulacin entre 1966 y 1989, destaca la interrelacin
entre la intervencin econmica estatal y las prcticas empresariales. La autora rastrea los rasgos
centrales de las acciones estatales estratgicas orientadas a ampliar las funciones del complejo estatal-
privado, al tiempo que expone las transformaciones en la cpula empresaria.
Castellani sostiene que, pese a las diferencias existentes entre los gobiernos que se sucedieron entre
1966 y 1975, puede hallarse un rasgo comn a todos ellos: el profundo convencimiento de que la
intervencin econmica estatal cumpla un papel estratgico en la conformacin de un modo de
desarrollo que permitiera superar definitivamente las diversas restricciones que la estrategia sustitutiva
haba presentado (2009: 59). As, durante el perodo la participacin estatal en el desenvolvimiento de
la economa fue en aumento, principalmente a travs de la ampliacin del campo de accin del
complejo econmico estatal-privado. Esto se logr a partir de la puesta en marcha de polticas

10
orientadas a incrementar las funciones productivas del estado, a travs tanto de la promocin de ciertas
ramas industriales consideradas estratgicas para el funcionamiento del modelo de acumulacin, como
del impulso a la obra pblica para ampliar y mejorar el campo de accin del capital. La principal
diferencia entre las distintas gestiones pas entonces por la eleccin del socio capitalista,
registrndose un cambio en la orientacin de la inversin estatal a favor del capital nacional hacia
finales de los aos 60/principios de los '70. Incluso se crearon empresas nacionales para operar en las
ramas consideradas claves para el desarrollo industrial.
En lo que respecta a la promocin del sector manufacturero, Castellani seala que el estado orient sus
intervenciones estratgicas en dos planos complementarios. Por un lado, apoy a empresas industriales
privadas a travs de distintos mecanismos de promocin, tales como: financiamiento preferencial
(analizado por Rougier, 2004), concesiones impositivas y participacin en los paquetes accionarios de
las firmas. Por el otro, foment la creacin de empresas industriales privadas, mixtas o estatales para
que actuaran en las ramas consideradas estratgicas. Estas dos lneas de intervencin, conjugadas con la
realizacin de grandes obras de infraestructura y el otorgamiento de beneficios para estimular la
exportacin de manufacturas, configuraron los pilares de la poltica de fomento industrial que los
distintos gobiernos pusieron en prctica con el objetivo de superar las restricciones generadas en la
dinmica de acumulacin durante los primeros aos de la segunda fase de la ISI.
Castellani seala que dicha poltica tuvo nfasis heterogneos durante el perodo. As, entre 1967 y 1969
la poltica industrial estuvo marcada por criterios eficientistas que apuntaron a incrementar el grado
de concentracin en el sector o al menos en las ramas consideradas ms relevantes: petroqumica, papel
y pasta celulsica. Sin embargo, en paralelo se implement una Ley de Rehabilitacin de Empresas (Ley
17.507/67) para evitar la quiebra de firmas privadas, especialmente aquellas que operaban en ramas
consideradas estratgicas. La contrapartida de esto fue un mayor control del Poder Ejecutivo en la
gestin de las mismas.
La autora sostiene que a partir de 1970, las leyes 18.578/70, 18.875/70 (conocida como Ley de Compre
Nacional) y la 19.904/72 actuaron como nuevos marcos para la promocin del sector industrial,
permitiendo que se acrecentara el papel de la intervencin estatal. As, sta se torn cada vez ms
favorable a la transferencia de recursos pblicos hacia el capital concentrado de origen nacional,
sumando ahora nuevos mecanismos: la creacin de polos de desarrollo, la fuerte promocin estatal a
nuevos emprendimientos encarados por el sector privado en las ramas industriales estratgicas y la
participacin estatal directa en el capital de las empresas privadas.
Respecto del retorno del peronismo al gobierno, Castellani afirma que los lineamientos generales de la
poltica industrial se mantuvieron y se reforzaron con nuevas disposiciones, cristalizadas en el Plan
Trienal. La novedad principal, expresada en la Ley de Promocin Industrial 20.563/73 y en los distintos

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decretos de promocin sectorial, fue que el estado se reserv explcitamente un rol prioritario en la
organizacin del proceso econmico. As, hacia mediados de los aos setenta el proceso de
nacionalizacin progresiva de la produccin argentina se estaba logrando gracias a una fuerte
intervencin estatal (Castellani, 2009: 70), fundamentalmente a travs de dos mecanismos: la
ampliacin de las funciones del estado empresario y el financiamiento subsidiado a las empresas
nacionales a travs del BND.
El caso del BIRA/BND representa para Castellani un claro ejemplo de uno de los rasgos ms perversos
del perodo: el defasaje entre la ampliacin de las intervenciones estatales y la calidad de las
instituciones que llevaban adelante estas intervenciones (2009: 93). Segn su interpretacin esta
caracterstica de la gestin econmica desarrollada durante los ltimos aos de la ISI gener
condiciones favorables para el surgimiento de diversos mbitos privados de acumulacin, vinculados
con el funcionamiento del complejo econmico estatal-privado (2009: 93). Esto coadyuv a la
profundizacin de ciertos rasgos perniciosos del comportamiento empresario, a la vez que fortaleci a
un reducido grupo de firmas que fue ganando terreno dentro de la cpula empresaria.
En cuanto al desempeo que tuvieron las distintas fracciones empresarias segn el origen del capital,
Castellani seala que si bien en trminos globales las empresas extranjeras no perdieron su papel
preponderante en la cpula, se pueden establecer dos grandes momentos. Entre 1966 y 1969 las firmas
transnacionales mejoraron su participacin en forma sustantiva; pero hacia 1972, dicha tendencia
comenz a revertirse. Segn la autora, esto obedece al comportamiento diferencial registrado entre las
firmas que forman parte de conglomerados y aquellas que operan como empresas transnacionales
individuales. Mientras que las primeras frenaron su proceso de expansin en la cpula hacia 1972,
jalonadas por el mal desempeo del sector automotriz, las segundas se mantuvieron relativamente
estables.
En lo tocante a las empresas nacionales, Castellani destaca que se produce una transformacin, tanto en
cantidad como en participacin en las ventas totales, en favor de las firmas pertenecientes a grupos
econmicos y en detrimentos de las empresas independientes. En la explicacin de esto juega un papel
importante la incidencia de las distintas polticas de promocin industrial impulsadas durante el
perodo.
En ese sentido, a la hora de analizar los cambios en la cpula empresaria, el origen del capital tendra un
peso explicativo menor que la insercin de las firmas en las ramas consideradas estratgicas, ya que de
esto ltimo dependa la posibilidad de aprovechar los beneficios de las polticas de promocin y/o de la
ampliacin de las actividades del complejo estatal-privado.
As, la autora concluye que la intervencin estatal desplegada durante la ltima dcada de la ISI
posibilit la emergencia de una nueva fraccin en el espectro de las grandes firmas, caracterizada por la

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pertenencia a grandes grupos econmicos de capital nacional y el vnculo con las actividades del
complejo estatal-privado. Esta articulacin de prcticas entre actores del sector pblico y del sector
privado durante los ltimos aos de la ISI se gener condiciones propicias para la difusin de diversos
mbitos privilegiados de acumulacin.

IV. De la centralidad de las ideas a la centralidad de los actores.

Si bien Sikkink (2009) y Rougier (2004) toman en sus investigaciones perodos diferentes del accionar
del BIRA/BND, ambos consideran el problema de la autonoma de estas instituciones estatales y
construyen descripciones similares sobre ese punto. En el caso de Sikkink se afirma que el desempeo
del BIRA no result coherente con los objetivos declarados de la poltica desarrollista: en lugar de
apuntalar el desarrollo en infraestructura e industria bsica, su accionar crediticio subsidi la
industrializacin horizontal. Rougier, por su parte, sostiene que ni la estructura orgnica, ni la poltica
crediticia del BIRA/BND, fueron adecuadas para cumplir con los objetivos de integracin y
descentralizacin del sector industrial planteados entre 1967 y 1973.
Ahora bien, pese a esa similitud, es importante sealar que las conclusiones de ambas investigaciones
no resultan homologables. Esto es as ya que existe un importante punto de divergencia en el
dispositivo conceptual puesto en juego por los autores.
As, la centralidad y el peso explicativos que tienen las ideas para el enfoque institucional-
interpretativo6 de Sikkink, la lleva a afirmar que fue la impronta ideolgica nacional-populista que se
le haba impreso al BIRA desde su creacin durante el peronismo lo que obtur la posibilidad de que
dicha institucin jugara un papel acorde a los objetivos de la poltica desarrollista. El nfasis que pone la
autora estadounidense en el papel de las ideas, especialmente en el modo en que stas se insertan en las
instituciones, opera desplazando rpidamente del centro de la escena a los actores sociales.
En contraposicin, tanto Rougier -para el caso particular del BIRA/BND- como Castellani -para el
caso de los distintos regmenes de promocin industrial y otras formas de intervencin estatal-
profundizan en el anlisis de las estrategias de los actores sociales pblicos y privados. En ese sentido,
tanto Rougier como Castellani entienden que la escasa autonoma de las instituciones estatales para la
formulacin de polticas orientadas al sector industrial durante la fase de maduracin de la ISI se
vincula con las estrategias puestas en juego por distintos actores sociales, fundamentalmente las grandes
empresas de capital extranjero y los principales grupos empresarios locales insertos en las actividades
industriales ms dinmicas y/o vinculadas al complejo econmico estatal-privado7. As, desde sus

6 Esta denominacin es propuesta por la autora estadounidense.

7 Cuando analiza la escasa autonoma del BIRA/BND para desplegar su poltica crediticia, Rougier destaca tambin
el accionar de otros organismos pblicos, de empresas pblicas y del propio gobierno.
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perspectivas, las distintas polticas pblicas orientadas a canalizar recursos para el desarrollo industrial
fueron integradas por las fracciones de capital mencionadas como parte de sus estrategias de
fortalecimiento empresario.

V. Reflexiones finales: actores, estrategias y estructura en la nueva agenda de investigacin

sobre el pasado industrial.

Tras haber puesto en dilogo la revisin analtica de investigaciones que emplean dispositivos
conceptuales divergentes y aplican, en efecto, aparatos explicativos distintos, entendemos que es
posible vincular las reflexiones esbozadas con lo dicho al inicio de este trabajo sobre las caractersticas
de la renovacin del inters acadmico por la cuestin industrial.
En ese sentido, decamos ms arriba que tras la crisis econmica que padeci la Argentina en el cambio
de siglo, se produce la exhumacin de los estudios clsicos acerca de la industrializacin y el impulso
de nuevas producciones sobre la temtica. La publicacin en 2009 de una traduccin al espaol de la
investigacin de Sikkink puede considerarse parte de ese renovado inters contemporneo. Sin
embargo, debemos recordar que dicha investigacin fue publicada por primera vez en ingls a
principios de los aos '90. As, la propuesta institucional-interpretativa de Sikkink retoma buena parte
del constructo terico neoinstitucionalista en boga, alejndose de las interpretaciones estructuralistas de
los estudios clsicos sobre el perodo. En ese sentido, para comprender el fracaso en la consolidacin
de las polticas desarrollistas en Argentina desplaza el nfasis explicativo de las determinaciones
estructurales hacia los condicionamientos ideolgicos8.
Como vimos, en el caso de las investigaciones de Rougier y de Castellani, el acento no est puesto ya ni
en las determinaciones estructurales -como en el caso de los estudios clsicos vinculados a la
CEPAL- ni en los condicionamientos ideolgicos -como en el caso de Sikkink. En contraste, lo que se
enfatiza en los aparatos explicativos de dichas investigaciones son las estrategias de intervencin de los
actores. Sin embargo, es importante sealar que de ningn modo ese nfasis implica el
desconocimiento de las condiciones estructurales por parte de los autores. Tanto Rougier como
Castellani consideran la posicin que ocupan los actores sociales en la estructura productiva como una
dimensin fundamental para comprender la capacidad de imponer sus estrategias.
Consideramos que esta revitalizacin del inters por los actores, la posicin estructural que ocupan y las
estrategias que despliegan constituye una trada central para el avance futuro de la nueva agenda de
investigacin sobre el pasado industrial argentino.

8 Cabe sealar que en el conceptual de Sikkink la nocin de ideologa es casi idntica a la de ideas.
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