ORDENAMIENTO TERRITORIAL: EXPERIENCIAS INTERNACIONALES Y

DESARROLLOS CONCEPTUALES Y LEGALES REALIZADOS EN COLOMBIA [1]

Por: Angel Massiris Cabeza[2]

RESUMEN: El presente artculo constituye un esfuerzo de sistematizacin de

experiencias internacionales de ordenamiento territorial, as como de los desarrollos
legales y conceptuales que sobre el tema se han realizado en Colombia. Se trata,
por un lado, de presentar los elementos centrales de algunos modelos de
ordenamiento territorial europeo y latinoamericano con el propsito de disponer de
mayores elementos de juicio para fundamentar nuestras decisiones y acciones en
esta materia; y por el otro, de comenzar a escribir la historia del ordenamiento
territorial colombiano. En este sentido, se intenta identific ar algunos antecedentes
legales, conceptuales y metodolgicos desarrollados en los ltimos cincuenta aos.

Palabras claves: Ordenamiento territorial, planificacin territorial, organizacin

poltico-administrativa.

0. INTRODUCCIN

1. ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL MUNDO Y SINTESIS CONCEPTUAL

2.EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COLOMBIA: ANTECEDENTES

LEGALES Y PROCESO DE CONCEPTUALIZACIN

3. SINTESIS FINAL

4. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

0. INTRODUCCIN

El reciente proceso de planificacin territorial iniciado en Colombia requiere

enriquecerse en sus aspectos conceptuales, organizativos y tcnicos, de modo que
podamos avanzar de manera segura hacia los logros que el ordenamiento territorial
permite alcanzar.

Predomina, en la actualidad, la confusin y el caos en la formulacin del primer

plan de OT municipal, quizs, por establecerse primero la regulacin jurdica, sin
que existieran procesos generalizados de OT en estas entidades. Lo normal es que
las leyes y normas legales surjan por la necesidad de regular procesos ya
existentes. En el caso del OT no ha ocurrido as, por lo contrario, han sido las
normas (Ley l52/94 y 388/97) las que han desencadenado los procesos que
actualmente vivimos, tomando, como es lgico, a nuestros alcaldes sin preparacin
alguna. La norma no previ un perodo de transicin, no menor a dos aos, en el
cual se produjeran y transfirieran las bases conceptuales, metodolgicas e
instrumentales que requiere la elaboracin de planes de OT, para luego proceder a
su formulacin, proceso que deba tener un plazo no inferior a otros dos aos.

Asimismo, es notable el fuerte nfasis poltico administrativo o urbanstico que

algunos sectores de opinin y gestin le ponen al ordenamiento territorial. En este
sentido, cuando se habla de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial LOOT se
tiende a limitar su contenido a aquellos aspectos establecidos por la Constitucin
Poltica referidos a la distribucin de competencias entre la nacin y las entidades
territoriales, la formacin de nuevos departamentos, la conversin de las regiones
en entidades territoriales, el rgimen de las reas metropolitanas, la conformacin
de entidades territoriales

indgenas, entre otros temas, todos ellos referidos a aspectos de la divisin

territorial del pas, muy imp ortantes, pero que no constituye todo el ordenamiento
territorial. Igual ocurre con el sesgo urbanstico que limita el ordenamiento
territorial a lo urbano ignorando que toda entidad territorial es un espacio
geogrfico integral, resultado de la articulacin de estructuras urbanas y rurales de
tipo fsico-natural, econmicas, socio-culturales y poltico-administrativas, cuyas
formas organizativas y funcionamiento son afectados por fuerzas tanto internas
como externas de las que resultan las formas de uso y ocupacin que en un
momento dado queremos modificar. Dentro de este contexto, el ordenamiento
territorial es, ante todo, una poltica integral, de naturaleza tcnico-poltica, que, en
esencia, busca actuar sobre el orden territorial existente para inducir nuevos
escenarios de desarrollo, uso y ocupacin que se ajusten a una imagen objetivo
previamente concertada por la sociedad. Esta visin subyace en las definiciones,
alcances y contenidos establecidos por la Ley 388 de 1997, la cual,
desafortunadamente, se queda sin desarrollo.

Lo expuesto, plantea la necesidad de profundizar en el conocimiento del

ordenamiento territorial como poltica pblica y los antecedentes de esta poltica en
nuestro pas. Es la conciencia de esta necesidad la que ha motivado la elaboracin
del presente artculo, cuya primera parte es el resultado de un esfuerzo por
sistematizar informacin que pueda ser til para determinar mejor los conceptos,
alcances, organizacin administrativa e instrumentos de gestin requeridos por la
poltic a de OT. En este sentido, a partir de documentos muy juiciosos como los de
Andreas HILDENBRAND sobre Poltica de Ordenacin del Territorio en Europa, del
ao 1996, as como el de la COMISIN EUROPEA sobre Cooperacin para la
Ordenacin del territorio europeo, del ao 1995 y los aportes de nuestro colega Jan
MLLER de la Universidad de Marburg (Alemania), se realiza una sntesis de las
experiencias de pases como Alemania, Suiza, Italia, Portugal, Holanda, Francia,
Blgica, Dinamarca, Grecia, Espaa, Irlanda y Luxemburgo, con nfasis en la
organizacin y funcionamiento de sus sistemas de OT. Del mismo modo, se
examina la experiencia y/o avances conceptuales realizados en algunos pases
latinoamericanos como Venezuela, Bolivia, Costa Rica, Guatemala, Honduras y
Uruguay.

A partir del examen de la experiencia europea y latinoamericana se intenta realizar

una generalizacin conceptual sobre lo que es el ordenamiento territorial en el
mundo. Esta informacin, as como la referida a la visin y funcionamiento de los
sistemas europeos de OT, debe entenderse en trminos de marco de referencia o
elementos de juicio para enriquecer nuestras decisiones y acciones. En tal sentido,
no se trata de copiar modelos o conceptos que responden a unas realidades, que en
el caso europeo, son muy distintas a la nuestra.

La segunda parte del artculo constituye un intento por sistematizar el proceso de

evolucin de la poltica de ordenamiento territorial en Colombia, a partir de los
desarrollos normativos, conceptuales y operacionales. Se trata de comenzar a
escribir la historia de esta poltica en nuestro pas, rescatando las experiencias
anteriores a la Ley 388 de 1997. A diferencia de lo que generalmente se cree, el
ordenamiento territorial, en su sentido planificador, lleva al me nos 15 aos de
historia en nuestro pas.

[1] * Publicado en la Revista del Programa de Posgrado en Geografa EPG-,

PERSPECTIVA GEOGRFICA, No. 4, segundo semestre de 1999.

[2] **Profesor Asociado Universidad Pedaggica y Tecnolgica de Colombia UPTC-

. Director Programa de Maestra en Geografa, Convenio UPTC-IGAC

1. ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL MUNDO Y SINTESIS CONCEPTUAL

El ordenamiento territorial no es una poltica nueva en el mundo. Los pases
europeos y algunos pases latinoamericanos como Venezuela y Bolivia, cuentan con
una experiencia significativa en este campo, cuyo conocimiento puede ser
importante para apoyar los procesos incipientes que se desarrollan en pases como
Guatemala, Uruguay, Ecuador, Honduras, San Salvador, Costa Rica y Colombia.

Dentro de este contexto, el conocimiento de la experiencia internacional en materia

de ordenamiento territorial cobra singular importancia. A continuacin se realiza
una sntesis de dicha experiencia con espacial nfasis en conceptos, caractersticas
esenciales, soporte jurdico, organizacin administrativa, instrumentos y contenido
destacables.

1.1 Sistemas europeos de ordenamiento territorial

Los pases europeos manejan sus polticas de ordenamiento territorial dentro de un

contexto tanto interno (nacional) como externo (internacional). De este modo,
definen su papel en la organizacin y funcionamiento del espacio europeo y los
escenarios de uso y ocupacin de su territorio interno, a diversas escalas
jerarquizadas.

En el contexto internacional, el ordenamiento territorial europeo es guiado por la

"Carta Europea de Ordenacin del Territorio", suscrita por todos los pases de la
Comunidad Europea, como resultado de la Conferencia de Ministros Responsables
de la Ordenacin del Territorio. La ltima carta de la cual se tiene referencia data
de 1993. En sta el OT se define como "la expresin espacial de las polticas
econmica, social, cultural y ecolgica de cualquier sociedad. Disciplina cientfica,
tcnica administrativa y accin poltica, concebida como prctica interdisciplinaria y
global para lograr el desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin fsica
del espacio". Este concepto se reproduce en todos los pases europeos adaptado a
las condiciones y objetivos especficos de sus polticas nacionales.

1.1.1 Sistema Alemn de Ordenamiento Territorial

La administracin del territorio de la Repblica Federal de Alemania -RFA- se

organiza a partir de cuatro niveles: El nivel nacional (federal), el nivel estatal
(Lnder) integrado por 16 estados, los cuales se dividen en regiones (de carcter
administrativo y de planificacin), existiendo en la actualidad 50. Las regiones se
subdividen en distritos (existen 543) y municipios, de estos ltimos existen
actualmente unos 16.175, distribuidos en 357.046 Km2., un poco ms de la tercera
parte del territorio continental colombiano. En total la RFA posee una poblacin de
aproximadamente 82 millones de habitantes para una densidad de 230 Hab/km2.
Al relacionar la superficie total del pas con el nmero de municipios nos da un dato
de 22 km2/mun. (en Colombia este dato equivale a 1.200 km2/mun.) y al
relacionar la poblacin total con el nmero de municipios nos da una densidad de
5.000 hab./mun. (en Colombia este dato equivale a 35.000 hab./km2). La ciudad
ms poblada es Berln con 3.500.000 habitantes, seguida por Hamburgo con
1.700.000, Munich, 1.300.000 y Bonn, 300.000.

Los datos anteriores permiten colegir un rasgo evidente en los pases europeos: la
alta densidad de poblacin, asociado con la gran urbanizacin del campo. Sus
municipios son pequeos territorios con un nmero de poblacin que facilita su
administracin y manejo con una alta participacin de la poblacin. Mientras menor
es el espacio de los municipios mayor es el grado de pertenencia de la poblacin y
mayores las posibilidades de administracin eficaz, siempre y cuando sean
entidades con recursos financieros suficientes, como ocurre en Alemania.

a. Antecedentes y caractersticas destacables

Tal como lo describe HILDENBRAND (1995) una de las caractersticas destacables

de la poltica alemana de OT es su descentralizacin. En este sentido las regiones
representan un papel protagnico. No existen planes nacionales, sino programas
mediante los cuales el estado nacional y los estados federales orientan los planes
regionales, provinciales y municipales. El OT se entiende en el sentido de
planificacin fsica espacial con un fuerte nfasis ambiental. La formulacin y
ejecucin de estos planes se sustenta en un marco normativo sistemtico y
completo, con un cubrimiento total del pas, a partir de planes y programas de nivel
regional y subregional y amplia participacin social en el proceso ordenador. Es
notable, adems, la estrecha coordinacin entre las polticas ambientales y el OT
que se manifiesta en la integracin de ambas polticas en un nico ministerio, el
fuerte peso de los temas ambientales en los contenidos de los planes territoriales
regionales y subregionales y la exigencia de evaluacin de impacto territorial (EIT)
como un primer nivel de evaluacin de impacto ambiental (EIA) de las obras y
proyectos de inversin que se realicen.

b. Soporte jurdico y organizacin administrativa

El principal soporte legal de la poltica alemana de OT lo constituye, en el nivel

internacional, la Carta Europea de OT y, en el nivel nacional, la Ley de OT de la
Repblica Federal. Las directrices de estas normas se concretan en los planes
regionales, provinciales y municipales, cuya formulacin y ejecucin se realiza a
partir de una organizacin administrativa jerrquica que incluye los siguientes
niveles: nacional (federal), estatal, regional, subregional y municipal.

En el nivel federal, la organizacin administrativa del OT parte de dos organismos

de tipo poltico: la "Comisin Delegada de Gobierno para la Ordenacin del
Territorio" y la "Comisin de Ordenacin del Territorio, Construccin y Urbanismo"
del parlamento y un organismo ejecutor: el "Ministerio Federal de Ordenacin del
Territorio, Construccin y Urbanismo" encargado de la coordinacin y evaluacin de
las actuaciones de los ministerios sectoriales federales y estatales frente a las
regiones y la representacin de la posicin alemana en el ordenamiento europeo.

Para la coordinacin intersectorial el ministerio se apoya en la "Comisin

Interministerial de Ordenacin del Territorio", la cual tiene asiento en la "Comisin
Interministerial de Poltica Econmica Regional". La coordinacin vertical entre la
federacin y los estados es realizada por la "Conferencia de Ministros Estatales
Responsables de la Ordenacin del Territorio" integrada por el Ministro Federal de
OT y sus 16 colegas de los estados.

Existen, adems, varios organismos con funciones de asesoramiento cientfico al

Ministerio: se destacan la "Agencia Federal de Ordenacin del Territorio", el
"Consejo Asesor de Ordenacin del Territorio", la "Academia para la Investigacin y
Planificacin Territorial de Hannover" y el "Instituto Central de Planificacin
Territorial" de la Universidad de Mnster. En este sentido, existe en Alemania un
vnculo entre las decisiones polticas relativas al OT y la produccin acadmica y
cientfica. Es decir la poltica de OT tiene un sentido tcnico-poltico.

Segn HILDENBRAND (1995), en el nivel estatal no existe uniformidad en el

sistema de gestin del ordenamiento territorial y su relacin con la poltica
ambiental. Sin embargo, predomina la visin de que entre la poltica de OT y la de
medio ambiente existen elementos comunes como el carcter plurisectorial de
ambas polticas, su enfoque sistmico o integral, de largo plazo y la preservacin de
los recursos naturales; lo que ha llevado que en 9 de los 16 estados ambas polticas
sean manejadas por un mismo ministerio. En otros, el OT se adscribe a ministerios
como los de economa, interior o ministerios especficos de Ordenamiento territorial
integrado con urbanismo y vivienda. Cada estado elabora programas de OT,
generalmente a 10 aos, a travs de los cuales se concretan las directrices
nacionales y establecen directrices para las regiones.

El nivel regional es el ms importante del sistema alemn de OT. All confluyen y se

confrontan las polticas nacionales, estatales y municipales. Cada regin posee un
"Consejo Regional de OT" en donde tienen representacin sus distritos y
municipios. Algunos estados por ser muy pequeos no poseen nivel regional. En
stos los niveles estatal y regional coinciden, son los casos de Berln, Bremen,
Hamburgo y Saarland.

En el nivel subregional se destacan las mancomunidades de planificacin territorial

que existen en seis estados, las cuales elaboran y ejecutan, de manera autnoma,
planes subregionales de OT, que integran municipios prximos con problemas
comunes. En otros estados, son las autoridades de planificacin territorial estatal
las que elaboran los planes subregionales, con participacin de los entes locales.
Las subregiones se delimitan a partir de criterios de funcionalidad espacial,
expresada en relaciones funcionales y econmicas equilibradas, las cuales, por lo
general, coinciden con las regiones funcionales de las ciudades de nivel subregional.
Dentro de este nivel existen, tambin, las reas metropolitanas creadas para
manejar conjuntamente las exigencias de transporte y servicios que plantean las
grandes aglomeraciones urbanas (conurbaciones).

Finalmente el nivel local (municipal), cuenta para la gestin ordenadora con una
oficina de planeacin que puede ser pblica o privada y un concejo municipal.

c. Instrumentos de gestin

Segn HILDENBRAND (1995), los instrumentos fundamentales del ordenamiento

territorial de Alemania son diseados por los Lnder (estados). La federacin tiene
un papel adjetivo.

En el nivel federal, el Ministerio de OT elabora el "Programa Federal de Ordenacin

Territorial" con el apoyo de los Lnder y aprobado por la Conferencia de Ministros
responsables del OT. La Federacin debe presentar, de manera recurrente, al
parlamento federal un Informe Federal de Ordenacin Territorial, referido al estado
del OT, las tendencias de desarrollo territorial y los proyectos con gran incidencia
territorial.

El nivel regional, posee los instrumentos ms importante del ordenamiento

territorial alemn: los planes o programas territoriales regionales -PTR-. de los
Lnder y los planes territoriales subregionales -PTS-, cuyas decisiones son de
carcter vinculante para todas las entidades pblicas. Para el sector privado
constituyen orientaciones importantes para localizar sus inversiones, pero no son
vinculantes. Las principales finalidades de los PTR son las siguientes:

Atencin de los centros superiores e intermedios del sistema de ciudades.

Ejes de desarrollo de nivel regional que conectan los centros superiores e
intermedios.
La jerarqua de la red de vas de comunicacin.
Orientacin de la planificacin subregional.
Delimitacin de reas de aglomeracin urbana, zonas rurales y reas de promocin
econmica o de ayudas de infraestructuras.
Localizacin ptima de las obras de infraestructura
Zonificaciones de los usos preferidos de la tierra reas.

Los planes regionales de OT son elaborados, para una vigencia de 5 aos, por el
Comit de Planificacin Regional, integrado por distintas asociaciones comunales,
gremios econmicos y sociales. En el proceso de elaboracin tienen participacin
los distritos, municipios y entidades de inters pblico, de modo que el plan refleje
las necesidades de estas entidades. La aprobacin del plan la realiza en primera
instancia el Consejo de Planificacin Regional del que hacen parte todos los
municipios y distritos y en segunda instancia por el Ministerio Estatal de OT, quien
verifica si se ajusta a las directrices dada por el Lnder respectivo.

La cartografa que acompaa a los planes de OT normalmente se realiza a escala

1:100.000. Bsicamente son dos mapas: uno referido a urbanizacin y paisaje y el
otro a transporte y abastecimiento. En ambos aparece la situacin actual y la que
se aspira a tener en el horizonte de tiempo del plan.

En el nivel subregional se elaboran planes subregionales: de mancomunidades,

distritos o reas metropolitanas. Normalmente se refieren a:

Las regiones funcionales y ejes de desarrollo de los centros urbanos de nivel

subregional.
Las reas de localizacin de actividades industriales y empresas de servicios de
carcter subregional.
La localizacin de plantas de tratamiento de desechos.
Zonificacin de la subregin con fines de usos determinados.
Las reas verdes de inters subregional.

En el nivel local (municipal) se elaboran dos tipos de planes: el "Plan de uso de la

tierra" -PUS- y los planes urbansticos o de construccin -PC-.

Tal como lo describe MLLER (1998:87), el PUS se elabora a 10 aos, previo

estudio diagnstico para identificar y valorar los escenarios de desarrollo futuro.
Normalmente lo compone un mapa integral y un documento tcnico de soporte. El
mapa se elabora a escalas que oscilan entre 1:10.000 y 1:20.0000. Anexo al PUS
se elabora un plan de manejo ambiental el cual es requisito indispensable para su
aprobacin. Para facilitar los anlisis comparados de los planes municipales existen
unos estndares de escalas y convenciones establecidos para este fin.

Los PC, segn MLLER (1998:90), abarcan slo una porcin de municipios que
puede ser un nuevo barrio, un lote o edificio, etc. Sus acciones deben responder a
lo establecido por el PUS respectivo. Por ejemplo: el PUS dice que tal rea es para
urbanizacin futura y el PC dice como se estructurarn las calles, la forma de las
viviendas, altura mxima de los edificios, tipos de fachadas, los tipos de plantas de
los jardines, tamao de patio interiores, zonas de parqueo pblico, reas a
arborizar etc.

Los PC son de carcter indefinido en el tiempo y se acompaan de un "Plan de

Ordenamiento Ambiental", muy importante para evitar efectos ambientalmente
degradantes y valorar las compensaciones a que haya lugar como resultado de las
obras que se realicen.

Una caracterstica destacada de la formulacin de PUS y PC lo constituye, segn

MLLER3, su carcter democrtico. En el proceso de formulacin los ciudadanos y
entidades pblicas y privadas pueden hacer observaciones al proyecto del plan. En
tal sentido, la poblacin es informada del plan mediante "asambleas informativas" y
es expuesto durante seis semanas, en el concejo municipal o alcalda, para el
escrutinio pblico. Simultneamente es enviado a distintas entidades pblicas y
privadas para sus observaciones Una vez que el plan es aprobado por el municipio
pasa a la oficina del presidente regional para su visto bueno.

La alta participacin de la sociedad hace que el proceso de formulacin y

aprobacin de un PUS sea dispendioso y lento, razn por la cual dicho procesos
puede tardar hasta tres aos, si se mantienen la misma composicin poltica del
Concejo municipal.

1.1.2 Sistema Suizo de Ordenamiento Territorial

Al igual que Alemania, Suiza es un pas federal. Su tamao es muy pequeo,

apenas 41.300 km2, equivalente al departamento de Casanare en Colombia o a las
dos terceras partes del departamento de Antioquia. Sin embargo, cuenta con
7.200.000 habitantes lo que se expresa en una alta densidad de poblacin: 174
hab./km2., en comparacin con los 25 hab./km2 del territorio colombiano. El
territorio suizo est dividido en 3.000 municipios, lo que arroja una densidad de
2400 hab./mun., en comparacin con los 25.000 en promedio de los municipios
colombianos. En cuanto a su tamao, los municipios suizos son muy pequeos, de
apenas 14 km2 en promedio, en comparacin con los 1.050 km2 de los municipios
colombianos. Esto quiere decir que los municipios suizos no alcanzan a superar el
tamao de una finca de 1.400 hectreas, tan comunes en nuestra Costa Caribe y
Llanos Orientales. Las condiciones de poblacin y tamao de los municipios suizos
permiten colegir ciertas facilidades para la planificacin territorial participativa. Esto
se observa, tambin, en sus ciudades, la ms poblada es Zurich con cerca de
350.000 habitantes, seguida por Ginebra con 174.000 y Berna con 130.000.

La administracin del territorio Suizo se organiza a partir de tres niveles: El nivel

nacional (federal), el nivel regional (23 cantones) y el nivel local (municipal).

a. Antecedentes y caractersticas destacables

Las primeras acciones de ordenamiento territorial en Suiza datan de los aos

treinta del presente siglo, especialmente en el nivel municipal, seguidas,
posteriormente, por los cantones hacia los aos cincuenta. El nivel federal fue el
ltimo en incorporar a su agenda la planificacin territorial, a finales de los aos
sesenta.

Al igual que en Alemania, la poltica suiza de OT se caracteriza por su

descentralizacin. Los estados (regiones) o cantones son los protagonistas de estas
polticas, la federacin aporta la visin de conjunto. El OT se entiende en el sentido
de planificacin fsica espacial con un fuerte contenido ambiental. La normatizacin
es bastante amplia y el grado de participacin social en la formulacin de los planes
alc anza aqu su mayor expresin.

b. Soporte jurdico y organizacin administrativa

La reforma constitucional de 1969 introdujo la poltica federal de OT, desarrollada,

posteriormente, por la Ley Federal de Planificacin Territorial de 1979. El
Reglamento Federal de Planificacin del Territorio -RFPT- de 1989 estableci los
contenidos y aspectos procedimentales de los Planes Directores Cantonales. Las
competencias legislativas corresponden a la federacin. Los cantones slo
reglamentan. El rgano principal responsable de la poltica Suiza de OT es la
"Oficina Federal de Planificacin del Territorio", la cual se apoya en diversas
instituciones, tales como la "Oficina Federal del Medio Ambiente, Bosques y
Paisajes" y la "Conferencia de Planificacin del Territorio" que cumple la funcin de
coordinacin interinstitucional.

c. Instrumentos de gestin

Tal como lo describe HILDENBRAND (1995), en el nivel federal, as como ocurre en

Alemania, no existen planes nacionales de OT. No obstante, todo plan sectorial de
incidencia territorial va acompaado de las denominadas "concepciones", las cuales
no tienen carcter vinculante, pero sirven de marco de referencia para los planes
cantonales.

Hacia 1995, el gobierno federal divulg la que puede ser la ms importante

"concepcin" relativa al OT de este nivel, se trata del documento denominado
"Lineamientos para el Desarrollo Espacial de Suiza", que se constituye en consulta
obligada para las autoridades pblicas y privadas de dicho pas. En dicho
documento se define, tambin, el papel de Suiza en la Comunidad Europea.

Los lineamientos mencionados contienen, segn Ringli, citado por HILDENBRAND

(1995:102) , los siguientes elementos centrales:

Desarrollo del sistema urbano en forma de red funcional y policntrica, para evitar
concentracin en Ginebra y Zurich.
Desarrollo compacto de las grandes aglomeraciones urbanas. Freno a la expansin
del crecimiento urbano en franjas exteriores a stas.
Recuperacin de los centros de las grandes ciudades, concentrando las actividades
comerciales en cercana de las estaciones ferroviarias, limitando el acceso vehicular
y protegiendo las reas residenciales del exceso de actividades econmicas y trfico
automotor.
Prioridad del transporte pblico en reas urbanas y del vehculo privado en zonas
rurales.
Restauracin, renovacin, cambio de uso e intensificacin del uso del suelo urbano,
a fin de contener la presin urbanstica sobre las reas rurales.
Uso multifuncional de reas rurales, basado en un concepto de agricultura
ambientalmente sostenible con subvenciones federales para las labores de
conservacin y gestin del paisaje que realicen los agricultores.

En el nivel regional, los cantones elaboran su propia poltica de OT. Su principal

instrumento es el Plan Director Cantonal -PDC-, el cual debe ser compatible con los
contenidos, formas y aspectos procedimentales del Reglamento Federal de
Planificacin del Territorio (RFPT), el cual tiene carcter vinculante para las
entidades pblicas y de planeamiento subregional y municipal. Los municipios y
otras entidades pblicas de incidencia territorial participan en la elaboracin de
estos planes. Los PDC se formulan con una altsima participacin de la sociedad. En
tal sentido, el plan es expuesto para el conocimiento y evaluacin pblica durante
al menos 30 das. En algunos cantones, el plan es aprobado en una segunda
instancia por referndum. Una vez aprobado por el cantn el plan debe pasar a la
federacin para su aprobacin final.

Los contenidos ms comunes de un PDC son, segn HILDENBRAND (1995:102), los

siguientes:

Asentamientos y paisajes
Riesgos naturales y daos ambientales
Sistemas de transportes
Infraestructura de abastecimientos eliminacin de residuos
Obras e instalaciones pblicas
Previsiones para determinadas reas de nivel subregional

La representacin cartogrfica de los PDC se hace generalmente a escalas entre

1:50.000 y 1:25.000.

En el nivel local, los municipios elaboran el "Plan de Afectacin" el cual debe ser
compatible con el PDC y con los planes subregionales cuando stos existan. Son
jurdicamente vinculantes para todas personas y establecen los tipos de uso e
intensidad permitidos.

Existen dos tipos de planes de afectacin: los "Planes-Marco" y los "Planes

Especiales". Los primeros se orientan a todo el municipio y definen las zonas de
urbanizacin, las zonas agrcolas y las de proteccin. Los segundos establecen
previsiones para determinadas reas que revistan especial importancia.

1.1.3 Sistema Italiano de Ordenamiento Territorial

Italia es un Estado unitario parlamentarista, descentralizado al nivel regional. Su

superficie es de 301.285 Km2, equivalente a la cuarta parte del territorio
colombiano. Est ocupado por 57'510.000 personas, para una densidad total de
190 hab./km2. Su organizacin poltico-administrativa se estructura a partir de 20
regiones cada una de ellas dividida en provincias de las cuales existen 95, las
provincias se dividen en municipios de los cuales existen 8.100. Los municipios
italianos mantienen la caracterstica ya destacada en Alemania y Suiza, son
municipios pequeos, su tamao promedio es de 37 km2 y su poblacin promedio
es de 7.000 habitantes, lo cual constituye una fortaleza para el carcter
participativo de la planificacin territorial. Las ciudades ms pobladas son Roma con
2'600.000 habitantes, Miln con 1'300.000 y Npoles con 1'000.000.

a. Antecedentes y caractersticas destacables

El OT en Italia tiene sus antecedentes en la Ley Urbanstica de 1942, la cual

introdujo los "Planes Territoriales de Coordinacin" -PTC- para regiones y
asociaciones de municipios. En la dcada de los aos sesenta se elabor un modelo
prospectivo para el desarrollo territorial de Italia, aplicando los conceptos alemanes
de lugares centrales, sistema de ciudades y regin funcional. Entre 1967 y 1968 se
realizaron "Esquemas de Desarrollo Econmico y Ordenamiento Territorial" en el
mbito regional.

Al igual que lo observado en Alemania y Suiza, la poltica italiana de OT presenta un

alto grado de descentralizacin. No existe un Plan Nacional y las regiones tienen la
responsabilidad principal del OT, el cual es entendido en funcin de planificacin
fsica espacial con fuerte contenido ambiental y estrecho vnculo con los planes de
desarrollo econmico, los cuales constituyen marcos de referencia para los planes
de OT. Dos limitaciones que se observan en la poltica italiana de OT son la
subordinacin de los planes territoriales y urbansticos a los planes sectoriales y la
centralizacin de las inversiones en el nivel nacional, lo cual genera dificultades
para que las entidades territoriales puedan cumplir las funciones de ordenamiento
que les son asignadas. La formulacin y aprobacin de los planes es altamente
participativa.

b. Soporte jurdico y organizacin administrativa

Por su carcter descentralizado, las competencias de la Nacin en el OT son
escasas. Se limitan a la coordinacin, grandes infraestructuras, obras pblicas de
inters nacional y la poltica de bienes culturales y medio ambiente. Para ello,
cuenta con dos entidades claves: el Ministerio de Obras Pblicas y el Ministerio de
Bienes Culturales y Ambientales.

Como consecuencia del carcter descentralizado de la poltica de OT, la Nacin no

elabora planes nacionales, pero tiene en la Ley 1150 de 1942 la norma estatal
fundamental, reguladora de la gestin que realizan las regiones, provincias y
municipios. Dentro de este contexto, las regiones han establecido sus propias leyes
de OT, con base en las cuales formulan los planes territoriales regionales (PTR), los
que sirven de referencia para los Planes Territoriales Provinciales -PTP-, los que, a
su vez, constituyen un marco orientador de los Planes Urbansticos que realizan los
municipios.

c. Instrumentos de gestin

Tal como lo describe HILDENBRAND (1995) en el nivel regional, el principal

instrumento de gestin lo constituyen los Planes Territoriales Regionales -PTR-
aprobados, por lo general, mediante leyes regionales. Los PTRs son vinculantes
para los niveles inferiores y para las acciones sectoriales de incidencia territorial y
deben ser armnicos con los "Programas de Desarrollo Econmico y Social
Regional". Para su formulacin y aprobacin se han establecido procedimientos de
participacin pblica (ciudadanos, organismos pblicos y privados), en plazos que
oscilan entre 60 y 90 das.

Los PTRs habitualmente realizan acciones relacionadas con el sistema de ciudades,

el sistema relacional (transportes, desplazamientos), zonificaciones para la
proteccin de los recursos naturales y del medio ambiente, incluyendo los bienes
histrico-culturales, as como zonificaciones para la prevencin de riesgos naturales
y las localizaciones relativas al sistema de servicios, equipamientos, infraestructura
y obras pblicas. Los PTRs realizan, tambin, previsiones para determinadas reas
de nivel subregional: reas programa, reas problemas, entre otras.

La escala habitual de representacin cartogrfica de estos planes es de 1:250.000,

pero en algunos temas urbansticos suelen utilizarse escalas mayores que oscilan
entre 1:50.000 y 1:25.000.

En el nivel subregional actan las entidades territoriales provinciales y algunas

entidades administrativas como las comunidades de montaa, los comprensorios
(distritos o consorcios) y las reas metropolitanas. El instrumento fundamental en
este nivel es "Plan Territorial de Coordinacin de la Provincia" -PTCP- el cual debe
ser aprobado por la regin respectiva, previa comprobacin de que se ajustan a los
objetivos del PTR. Se realizan tambin los "Planes de las Comunidades de
Montaa", los "Planes Reguladores Generales Intercomunales" y los "Planes
Territoriales Comprensoriales".

En el nivel local, los municipios tienen la competencia para la elaboracin,

aprobacin inicial y revisin del "Plan Regulador General" PRG, correspondiendo la
aprobacin definitiva al gobierno regional. Subordinado al PRG estn los "planes
urbansticos Municipales" y "planes reguladores particularizados".

1.1.4 Sistema Portugus de Ordenamiento Territorial

Portugal es un Estado unitario parlamentarista, con un sistema de planificacin

centralista, pero con una fuerte tendencia a la descentralizacin regional. En efecto,
las regiones administrativas fueron establecidas por la Constitucin de 1976, pero
an no se han creado. Su organizacin poltico-administrativa se estructura a partir
de 2 regiones autnomas insulares (azores y Madeira), 5 regiones continentales de
planificacin, 11 provincias, 22 distritos, 305 municipios y 4.207 aldeas. El territorio
portugus tiene una extensin de 92.000 km2, muy prximo al tamao del
departamento de Caquet. En esta superficie habitan, aproximadamente, 10
millones de habitantes, para una densidad aproximada de 108 hab./km2. Cada
municipio tiene, en promedio, un tamao de 302 km2. Y una poblacin de 3300
habitantes. La ciudad ms poblada es Lisboa con 680.000 habitantes.

La poltica portuguesa de OT aunque tiene fundamento en la Constitucin de 1976,

su inicio, en firme, es reciente, data de 1985, ao en el que se cre el Ministerio de
Planificacin y Administracin del Territorio. Al igual que en los pases
anteriormente examinados, en Portugal el OT se entiende como planificacin fsica
espacial.

Soporte jurdico, organizacin administrativa e instrumentos de gestin

En el nivel nacional, Segn HILDENBRAND (1995), la Constitucin de 1976 asigna

al Estado la tarea de fomentar el OT, teniendo en cuenta la determinacin correcta
de las localizaciones, el desarrollo socioeconmico equilibrado y el equilibrio
biolgicos de los paisajes. La norma fundamental del OT es el Decreto Ley 176-A de
1988 que regula el contenido, elaboracin y aprobacin de los Planes Regionales
(PROT). Es complementada por los decretos-ley 794/76 sobre poltica de suelos,
69/90 que regula la formulacin de planes de OT municipal (PMOT) y el 448/91
sobre rgimen de parcelaciones urbanas, entre otros.

El rgano responsable del OT es el Ministerio de Planificacin y Administracin del

Territorio quien tiene, tambin, la competencia en materia de cartografa, medio
ambiente, planificacin econmica y desarrollo regional. En 1996 estaba en proceso
la creacin del Consejo Interministerial para la Ordenacin del Territorio, La
Comisin Nacional de OT y la Comisin para el Desarrollo Regional y Ordenacin del
Territorio. El Ministerio de Planificacin y Administracin del Territorio posee
Direccin General de OT -DGOT- con base en la cual se elabora un "Plan Nacional
de Desarrollo Regional" que sirve de referencia a los planes regionales de OT.

En el nivel regional, se encuentran las "Comisiones de Coordinacin Regional" -

CCR- las cuales dependen del Ministerio de Planificacin y Administracin del
Territorio, encargadas de elaborar los "Planes Regionales de Ordenamiento
Territorial" -PROT-, los cuales deben ser aprobados por el Ministerio mencionado,
previa consulta de las provincias. La formulacin de los PROTs se hace con la
colaboracin de una Comisin Consultiva del PROT de la que hacen parte la DGOT
regional, los municipios y distintas entidades pblicas y privadas de la regin.

Tal como lo plantea, HILDENBRAND (1995), las disposiciones de los PROTs son
vinculantes para todas las entidades pblicas y privadas, debiendo ser
compatibilizados con ellos cualquier otro plan, programa o proyecto de carcter
nacional, regional o local. Los contenidos de estos planes tienen que ver con
zonificaciones para la ocupacin, uso y transformacin del suelo, en funcin del
desarrollo de actividades urbansticas y econmicas y la preservacin de los
recursos naturales y del equilibrio ambiental, los sistemas de ciudades y sus
funciones, los ejes de desarrollo, la red de comunicaciones y las infraestructuras de
abastecimiento.

En el caso del nivel subregional, la legislacin portuguesa no previo esta instancia

de planificacin, sin embargo, desde 1982 se han realizado algunos "Planes
Directores Intermunicipales -PDIM-. En este nivel se pueden incluir los planes de las
dos reas metropolitanas existentes: Lisboa y Oporto.

En el nivel local, los municipios elaboran "Planes Municipales de Ordenamiento

Territorial" -PMOT-, conformados por un "Plan Director Municipal" -PDM- para todo
el territorio, un "Plan de Urbanizacin", especialmente para las reas urbanas y
urbanizables y "Planes Detallados".

1.1.5 Sistema Holands de Ordenamiento Territorial

Al igual que Suiza, el Reino de los Pases Bajos es un pequeo pas cuyo territorio
tiene una extensin de apenas 41.500 Km2, es decir, unas dos terceras partes del
departamento de Antioquia. Sin embargo, est ocupada por 15'700.000 habitantes,
es decir, 460 hab/km2, quizs la ms alta densidad entre los pases de Europa. Su
organizacin administrativa se estructura a partir de tres niveles territoriales:
Estado central, provincias (12) y municipios (647). Sus municipios poseen una
extensin promedio de 64 km2 y una poblacin promedio de 24.000 habitantes.
Sus ciudades ms pobladas son Amsterdam, con 720.000 habitantes, Rotterdam
con 600.000 y La Haya con 450.000.

a. Antecedentes y caractersticas destacables

Tal como lo describe HILDENBRAND (1995:131) la poltica de OT de Holanda tiene

antecedentes que se remontan al ao 1531, cuando el emperador Carlos V oblig a
la mayora de las actividades artesanales a localizarse dentro de los muros de la
ciudad, prohibiendo su localizacin extramuros, para proteger el corazn verde de
la misma. El proceso actual empez en 1901, cuando se aprob la Ley de
Construccin de Vivienda. A partir de 1921 se iniciaron los planes de uso del suelo.
En 1941 se cre la "Agencia Estatal para el Plan Nacional", unas de sus tareas fue
la de la elaboracin de un Plan

Nacional de Ordenacin Territorial cuya regulacin jurdica fue adoptada en 1942 y

en 1950 adquiri rango de Ley. En 1962 se aprob la Ley de OT, la cual reformada
en 1985 y 1994.

Holanda es, quizs, el pas que ha utilizado con mayor intensidad las polticas de
ordenamiento territorial. Ello se explica, en gran medida, por las amenazas
naturales a que ha estado expuesto su territorio (agresiones del Mar del Norte) y
por ser la tierra un bien escaso en este pas. Parte de su actual territorio se le ha
ganado al mar, a partir de construccin de diques y desecaciones, entre otros.

Como consecuencia de lo anterior, existe en el pas una alta conciencia pblica

sobre la utilidad de la planificacin territorial, apoyada en la intensa labor de la
administracin pblica para informar al ciudadano y la insercin del OT en el
sistema educativo. Esto ltimo favorece que los jvenes holandeses tengan una
buena formacin sobre el tema que les permite discernir adecuadamente sobre la
importancia de su participacin en los procesos de formulacin y ejecucin de
planes.

Del mismo modo, es destacable el gran peso poltico que tiene el OT en el conjunto
de las polticas pblicas, el alto grado de descentralizacin de la planificacin, el
amplio margen de maniobra de las provincias y municipios y la estrecha relacin
que existe entre las polticas de medio ambiente y OT expresada en la unin
institucional de stas.
b. Soporte jurdico, organizacin administrativa e instrumentos de gestin

HILDENBRAND (1995) realiza una completa descripcin de la organizacin

administrativa y marco normativo del OT holands, en este sentido plantea que en
el nivel nacional, el rgano responsable es el Ministerio de Vivienda, Planificacin
Territorial y Medio Ambiente, el cual se apoya en varias instituciones entre las que
se destacan: la "Comisin Gubernamental para la Planificacin Territorial y Medio
Ambiente" encargada de preparar las decisiones del Consejo de Gobierno en
materia de OT.

La "Comisin Interministerial de Planificacin Territorial" encargada de la

coordinacin horizontal, todos los ministros responsables de medidas y acciones
sectoriales de incidencia territorial debern or con anterioridad a esta comisin.

La "Agencia Nacional para la Planificacin Territorial" bajo la orientacin del Director

General de Planificacin Territorial. A ella, pertenecen inspectores de planificacin
territorial que operan en las provincias como enlace entre la administracin central
y las provincias y municipios. La Agencia vela por el cumplimiento de la ley de
ordenamiento, asesora al ministro en la preparacin de la poltica nacional de OT,
elabora un informe anual sobra el estado de la planificacin territorial y realiza
estudios de apoyo. El cuarto informe sobre "Poltica Nacional de OT: un camino
hacia el ao 2015" fue adoptado en 1993. El documento se conoce, normalmente,
como "la Cuarta Nota (Extra) Sobre la Planificacin Territorial de los Pases Bajos" y
va acompaado por dos representaciones cartogrficas: "Estructura Espacial
Actual" y "Escenario de Desarrollo Espacial".

El "Consejo Asesor de OT", por su parte, es un rgano consultivo, compuesto por

representantes del Gobierno y de los actores sociales: empresarios, sindicatos,
cooperativas de vivienda, organizaciones de transporte, asociaciones agrarias, etc.,
facilita la participacin social y la integracin de las demandas e intereses sociales
en decisiones importantes de la poltica nacional de OT. Elabora, por iniciativa
propia o a demanda de los ministros, dictmenes sobre las lneas directoras y
principios bsicos de la planificacin territorial que son de inters general. Los
instrumentos claves del OT en el mbito nacional son los "Informes de la
Planificacin Territorial Nacional", los "Borradores estructurales", los "Esquemas
Estructurales" y las "Decisiones Claves de Planificacin Territorial" -PKB-. Los
"Borradores" indican las posibles tendencias de desarrollo urbano o rural, a
mediano y largo plazo, expresadas cartogrficamente. Los "Esquemas" son
directrices de OT dirigidos a una determinadas polticas sectoriales: vivienda, medio
ambiente, turismo, agricultura, etc. La determinacin de Decisiones Claves son un
proceso complejo de coordinacin y consenso, al que se llega con una alta
participacin institucional y pblica, que incluye a los responsables de la poltica
nacional de OT, las administraciones sectoriales, las provincias , los municipios, las
dos cmaras del parlamento y los ciudadanos quienes hacen un uso intensivo de su
derecho a opinar y objetar las propuestas, introduciendo con ello, modificaciones a
las mismas. En Holanda como en Suiza, el nivel de participacin ciudadana en el
proceso ordenador alcanza su mxima expresin. En tal sentido, se pueden
interponer recursos hasta en tres instancias de decisin.

En el nivel regional, las provincias elaboran "Planes Territoriales Provinciales", los

cuales son ms indicativos que vinculantes. No obstante, sirven de base para
evaluar y aprobar los planes municipales. Las Asambleas Provinciales disponen de
una "Comisin Permanente de Planificacin Territorial" para apoyar al Ejecutivo en
la implementacin de los planes. Esta comisin es un rgano de coordinacin
vertical y horizontal frecuentemente enfrentado a intereses contrapuestos y
situaciones conflictivas. Las provincias disponen, tambin, de una "Agencia de
Planificacin Territorial" la cual realiza estudios, asesora a la Administracin
Provincial y ejerce la Secretara de la Comisin Provincial de Planificacin Territorial.

En el nivel local, los municipios tienen la competencia del planeamiento urbanstico

el cual debe ser coherente con las directrices provinciales y nacionales. Incluye dos
tipos de planes. El plan estructural y el Plan de Usos del Suelo. El primero, no es
vinculante jurdicamente. Es un documento estratgico indicativo para la totalidad o
parte del municipio que establece las caractersticas ms destacadas de los
desarrollo territoriales y de infraestructura que se pretenden conseguir. El segundo,
s es vinculante tanto para el sector pblico como privado. Este concreta las
directrices de los planes estructurales, define los usos del suelo y establece las
caractersticas del uso de terrenos y de las edificaciones. A partir de los planes de
Uso del Suelo se otorgan las licencias de construccin.

1.1.6 Sistema Francs de Ordenamiento Territorial

Francia es un Estado unitario de carcter parlamentarista con descentralizacin

administrativa en el mbito regional. El territorio francs tiene una extensin de
543.965 Km2, equivalente a la mitad del territorio continental colombiano, sin
embargo, est ocupado por 58'600.000, el doble de habitantes del territorio
continental colombiano. La densidad total de poblacin es de 108 hab/km2. Su
organizacin administrativa se estructura a partir de cuatro niveles territoriales:
Nacin, regiones (22), departamentos (96) y municipios (36.551). La extensin
promedio de sus municipios es de 15 km2, (correspondiente al tamao de una finca
mediana del Departamento de Crdoba), ocupados por una poblacin promedio de
1.600 habitantes.

a. Caractersticas destacadas

Con base en la descripcin que realiza HILDENBRAND (1995:168), se destacan las

como caractersticas sobresalientes de la poltica de OT francs, las siguientes:

El OT se entiende como estrategia para el desarrollo econmico, social y territorial

integral, centrada en el desarrollo econmico y en la planificacin de
infraestructuras y equipamientos.

Predominio de la posicin fuerte del Estado central en la planificacin econmica, el

OT y el urbanismo.

Gran atencin en el OT a los cambios y tendencias de desarrollo econmicos,

tecnolgicos y sociales de Europa.

Poco protagonismo de los temas ambientales en los planes.

Amplia organizacin institucional.

Diferencia clara entre la planificacin espacial y la planificacin sectorial.

b. Finalidades

Se destacan:

El desarrollo de las infraestructuras y telecomunicaciones para convertir a Francia

en un nudo de comunicaciones dentro de Europa.

La distribucin equilibrada de las actividades en el territorio y mejora de la

accesibilidad y la centralidad de las ciudades.

La distribucin equitativa de la infraestructura y el equipamiento en todo el

territorio.

La promocin del desarrollo de reas industriales en declive y de las actividades

econmicas rurales.

La reduccin de las desigualdades del desarrollo y promocin de la solidaridad y

complementariedad del espacio nacional.

La promocin de una nueva dinmica de creacin y distribucin de actividades y

oportunidades de empleo

c. Soporte jurdico, organizacin administrativa e instrumentos de gestin

Tal como lo describe HILDENBRAND (1995), en 1949, en el nivel nacional, se cre

la "Direccin General de Ordenacin del Territorio" y en 1950 se present el primer
Plan Nacional de OT. Los aos sesenta fueron la poca dorada del OT francs. En
esta dcada se cre el "Comit Interministerial de Ordenacin del Territorio" CIAT y
en 1963 la "Delegacin para el Manejo del Territorio y la Accin Regional" DATAR
que hoy son las instituciones ms importantes.

La DATAR depende directamente del Primer Ministro. Cuenta con considerables

recursos financieros propios, provenientes del Fondo Nacional de Ordenacin y
Desarrollo del Territorio y del Fondo Interministerial de Ordenacin Rural. Para la
preparacin del Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social existe una Comisin
Nacional de Planificacin de la cual hace parte el jefe de la DATAR. El Comit
Interministerial para la Poltica Regional y la Ordenacin del Territorio CIAT es el
rgano de coordinacin horizontal entre los diferentes ministerios sectoriales cuyas
acciones inciden sobre el OT. Constituye un valioso apoyo para la DATAR.

El Fundamento jurdico del OT francs se inici en 1967 con la "Ley de Orientacin

del Suelo" y continu con la "Ley de Montaa" de 1985. En 1995 se aprob la Ley
95-115 sobre "Orientacin para la Ordenacin y el Desarrollo del Territorio" que
constituye el principal soporte legal actual. En este mismo ao la DATAR elabor el
documento "Disear la Francia del ao 2015".

La Ley 95-115 cre el "Consejo Nacional de Ordenacin y Desarrollo Territorial" y

tres instrumentos ms: El "Esquema Nacional de Ordenacin y Desarrollo del
Territorio", Los "Esquemas Sectoriales" y las "Directrices Territoriales de
Ordenacin".

El Consejo Nacional de Ordenacin y Desarrollo del Territorio es presidido por el

Primer Ministro. Formula sugerencias sobre polticas de OT y participa en la
elaboracin, revisin y evaluacin del Esquema Nacional de OT y de los Esquemas
Sectoriales. El esquema Nacional fija las orientaciones fundamentales en materia de
OT, medio ambiente y desarrollo sostenible. Establece los principios que han de
regir la localizacin de las grandes infraestructuras de transporte y de los grandes
equipamientos y servicios colectivos de inters nacional. Las Directrices territoriales
de OT, por su parte, constituyen esquemas especficos para determinadas partes
del territorio.

Un instrumento esencial de concertacin y coordinacin de la poltica de desarrollo

y ordenamiento territorial de Francia lo constituyen los denominados "contratos",
los cuales se realizan, especialmente, entre el Estado central y las regiones. Los
contratos definen las acciones que el Estado y la respectiva regin se comprometen
a realizar y financiar conjuntamente durante el periodo de duracin del plan.
Tambin se celebran contratos entre el Estado central o regiones con empresas
pblicas y privadas o con ciudades o entre regiones fronterizas.

En el nivel regional, las regiones tienen la competencia para promover el desarrollo

econmico, social, sanitario, cultural, cientfico y la ordenacin del territorio
orientado a asegurar la preservacin de su identidad dentro del respeto de la
integridad, la autonoma y atribuciones de los departamentos y municipios. Las
regiones participan en la elaboracin e implementacin del plan nacional de
desarrollo y formulan y ejecutan sus propios planes de desarrollo y de OT. En tal
sentido, elaboran el "Plan Regional de Desarrollo Econmico y Social", el "Esquema
Regional de Ordenacin y Desarrollo del Territorio" y los planes y "Esquemas
Regionales para Polticas Sectoriales" con incidencia territorial. Poseen una
"Conferencia Regional de Ordenacin y Desarrollo Territorial" que examina la
puesta en prctica del Esquema Regional de Ordenacin y Desarrollo Territorial.

El Plan Regional de Desarrollo Econmico y Social fija las prioridades quinquenales

que han de ser implementadas para la realizacin del Esquema Regional de
Ordenacin y Desarrollo del Territorio. Los Esquemas Regionales de Ordenacin y
Desarrollo del Territorio formulan una estrategia de largo plazo para el OT regional,
su contenido se orienta al desarrollo sostenible, infraestructuras de transporte,
equipamientos y servicios regionales. Deben observar los lineamientos nacionales y
los proyectos de inversin sectorial de incidencia territorial. En su elaboracin
participan los departamentos y los municipios mayores de 20.000 habitantes.

En el nivel subregional, los departamentos no formulan planes. Sus competencias

en materia de OT se limitan al medio rural, a partir de planes sectoriales con
incidencia territorial, especialmente relacionados con el equipamiento rural, el
transporte intermunicipal y la proteccin, gestin y apertura al pblico de espacios
naturales sensibles. Adems del Departamento, el nivel subregional incluye las
mancomunidades o agrupaciones voluntarias de municipios, las reas
metropolitanas, distritos y comunidades urbanas, los cuales elaboran "Programas
Intermunicipales de Desarrollo y Ordenacin del Territorio" y "Esquemas Directores
de OT".

Los esquemas Directores definen las perspectivas, a mediano plazo, del desarrollo
econmico, social y cultural y la organizacin y funcionamiento de equipamiento y
servicios pblicos, especialmente en las reas rurales. Se utilizan para la
planificacin fsica del mbito supramunicipal, especialmente en las reas
metropolitanas. Sus contenidos son considerados en los planes regionales y son
vinculantes para los niveles inferiores. Su horizonte de tiempo es de 15 a 20 aos y
la escala de representacin cartogrfica es por lo general 1:50.000. La elaboracin
de estos planes es voluntaria y, en ocasiones, obligada por el Estado central, que
siempre participa en dicha elaboracin. La aprobacin la realiza la mancomunidad
intermunicipal, previa concertacin. El proceso de elaboracin y aprobacin puede
tardar entre 3 y 9 aos.

En el nivel local, las leyes de descentralizacin de los aos ochenta transfirieron a

los municipios competencias en materia de infraestructura local, urbanismo y
conservacin ambiental, concesin de licencias de construccin, pero guardando
armona con la planificacin sectorial. Dentro de este contexto, los municipios
elaboran "Planes de Ocupacin del Suelo" -POS-, los cuales definen las reglas y
prescripciones para los usos especficos del suelo y las caractersticas urbansticas
correspondientes a las distintas zonas urbanas.

El horizonte temporal de los POS es de 10 a 12 aos y la escala de representacin

cartogrfica es por lo general de 1:5.000. Aunque su elaboracin no es obligatoria,
los municipios solo pueden otorgar licencias de construccin cuando tienen un POS
vinculante. Adems de los POS, los municipios elaboran "Planes de Salvaguardia y
Valorizacin para la Renovacin Urbana", el "Plan de Ordenacin de Zona para la
Edificacin" y las "Zonas Ambientales Protegidas".

1.1.7 Sistema Belga de Ordenamiento Territorial

Blgica es un pequeo pas de Europa, cuyo territorio tiene una extensin similar al
departamento del Cauca. Al igual que la mayora de los pases europeos, tiene una
alta densidad demogrfica, equivalente a 334 hab./km2 (10'200.000 habitantes en
30. 518 km2). Su organizacin poltico-territorial se estructura a partir de tres
niveles: nacional, regional (3 regiones), provincial (10 provincias) y municipal. La
ciudad ms poblada es su capital Bruselas con 950.000 habitantes seguida por
Amberes (460.000).

Fundamentos legales, organizacin administrativa e instrumentos de

gestin

El sistema belga de OT se basa en la "Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio y

de Urbanismo" de 1962, la cual ha sido modificada en varias ocasiones, pero sus
principios fundamentales siguen vigentes. Con las reformas constitucionales de
1980 y 1988, el ordenamiento se descentraliz al nivel regional. El sistema belga de
OT prev la elaboracin de planes nacional, regionales, subregionales y municipales
que integran los puntos de vista econmicos, sociales y estticos y la salvaguarda
de las bellezas naturales.

En el nivel regional, existen tres regiones con plena autonoma para el manejo del
OT: la regin flamenca, la regin valona y la regin de Bruselas. Cada una tiene su
propio sistema de OT, as:

La Regin Flamenca ha establecido tres niveles de gestin: regin, provincia y

municipio, en los cuales se realizan dos tipos de planes: "estructurales" y de
"Aplicacin". Los planes estructurales definen los lineamientos generales,
normalmente referidos al desarrollo sostenible, en los que se da prioridad a la
proteccin de los espacios no edificados. Los planes de aplicacin son ms
detallados, en los municipios son de carcter urbanstico.

La Regin Valona ha organizado su sistema a partir de dos niveles territoriales:

regional y municipal. Cada nivel elabora un plan estructural (denominado "Plan
Regional de Ordenacin del Territorio" en las regiones y "Plan Estructural" en las
comunas) y "planes de asignacin" que pueden ser sectoriales o especficos de
ordenacin. El mayor nfasis se pone en las zonas rurales. Se destaca en la regin
Valona el hecho de que todas las normas relativas al ordenamiento territorial han
sido codificadas y reunidas en el "Cdigo Valn de Ordenacin del Territorio del
Urbanismo y del Patrimonio -CVOTUP-.

La Regin Bruselas Capital Se ha organizado a partir de dos niveles: regional y

municipal. Cada uno realiza dos tipos de planes: "Plan de desarrollo" y "Plan de
asignacin" del suelo. Los planes elaborados por los municipios deben se aprobados
por la regin. El plan de desarrollo sirve de marco director general y el plan de
asignacin precisa los usos de la tierra. Los nfasis de los planes se ponen en la
preservacin de la diversidad de la poblacin y el equilibrio social, la combinacin
de actividades econmicas y la promocin de polticas de transporte y de medio
ambiente que permitan conciliar el progreso econmico y social con la calidad de
vida.
1.1.8 Sistema Dans de Ordenamiento Territorial

Al igual que Blgica, El Reino de Dinamarca tiene un tamao pequeo, muy similar
al del departamento del Choc. Su densidad total es de 123 hab./km2., Las
ciudades principales son su capital Copenhague con 1'350.000 y Arhus con
210.000. La organizacin poltico-administrativa se estructura a partir de tres
niveles territoriales: Nacin, condados (existen 12) y municipios (existen 275).

El sistema dans de ordenacin del territorio se ha consolidado a partir de muchas

dcadas de experiencia. La ltima Ley de planificacin territorial data de 1992. Est
basado en una descentralizacin amplia de responsabilidades, cuyos protagonistas
son los condados y los municipios. El sistema tiene la siguiente estructura:

Segn la COMISIN EUROPEA (1994), En el nivel nacional no se elaboran planes,

sino un documento denominado "Informe Nacional de Ordenacin del Territorio",
que establece un marco de referencia para los condados, los municipios y el sector
privado. El ltimo de estos informes fue publicado en 1992, bajo el ttulo de
"Dinamarca, horizonte 2018", en el que se establecen prioridades relativas al medio
ambiente y el desarrollo sostenible.

En el nivel regional los condados elaboran planes regionales sobre utilizacin del
suelo, las infraestructuras y la proteccin del medio ambiente, fijan prioridades
sobre asuntos sectoriales y se establecen procedimientos de evaluacin de
impactos ambientales.

En el nivel local los municipios elaboran dos tipos de planes: los "planes
municipales" y los "planes locales". Los primeros se formulan a partir de una
evaluacin general del uso actual y futuro del suelo y de los recursos econmicos
requeridos. Incluyen un informe de la estructura general del municipio y un marco
de referencia para los planes locales. Estos ltimos son detallados y legalmente
vinculantes para los propietarios de inmuebles y construcciones. El otorgamiento de
una licencia de construccin se da cuando la obra es compatible con el plan local
correspondiente. Desde 1975 se han elaborado ms de 20.000 planes.

Tal como ocurre en todos los sistemas de OT de los pases europeos, el sistema
dans plantea una jerarqua de planes integrados, en la que los planes de niveles
inferiores deben ser coherentes con los lineamientos de los planes de los niveles
superiores. En los ltimos aos, Dinamarca ha ampliado su visin del OT para
insertarlo en el contexto de la Comunidad Europea.

1.1.9 Sistema Griego de Ordenamiento Territorial

La Repblica Helnica posee un territorio del tamao de la regin de la Costa

Atlntica colombiana, en el cual viven 10'500.000 habitantes, con una densidad de
80 hab./km2, una de las ms bajas de Europa. Su organizacin poltico-
administrativa se estructura a partir de tres niveles: nacional, regional y provincial.
El territorio nacional se divide en 13 regiones y 54 provincias.

La Ley fundamental que regula el ordenamiento territorial griego es el Decreto Ley

del 17 de julio de 1923, que define las formas de uso de la tierra. Esta Ley ha sido
complementada por la "Ley de Expansin de Ciudades y Desarrollo Urbano"
(1337/1983) y la "Ley General de Construccin" (1577/1985).

La poltica griega de OT tiene las siguientes finalidades:

La gestin eficaz de los suelos situados en la periferia de los centros urbanos,
incluyendo la delimitacin de parques industriales, con el fin de armonizar los usos
industriales, comerciales y tecnolgicos y revitalizar los asentaminetos rurales.
La renovacin y humanizacin del medio ambiente urbano que incluye: la
recuperacin del centro de las ciudades y de las zonas urbanas deprimidas,
promocin de espacios verdes, reas culturales y reas de actividades sociales
(encuentro).
Desarrollo de relaciones de complementariedad entre ciudades vecinas con fines de
formar redes urbanas integradas y promover conexiones ms amplias con las redes
europeas.

El logro de las finalidades anteriores se ha visto entorpecido por algunas

debilidades del sistema de ordenamiento territorial, las cuales aproximan la realidad
de la planificacin griega a los pases latinoamericanos. En efecto, a diferencia de
los que ocurre en la mayora de los pases europeos, el sistema griego de OT es
centralista. Sus polticas normalmente emanan de los ministerios y el gobierno
central. El contexto legal es bastante complejo, dndose la existencia de una
multiplicidad de normas sin articulacin o coherencia y, a veces, contradictorias
entre s. En consecuencia, es comn la existencia de planes contradictorios, e
incluso construcciones y planes urbansticos realizados sin control o autorizacin.
Asimismo, es notable la falta coordinacin entre los diferentes niveles de
planificacin espacial y de programacin del desarrollo. Esta situacin se explica,
segn la COMISIN EUROPEA, por las difciles condiciones econmicas,
demogrficas y culturales que presionan la utilizacin del suelo y su ordenacin, as
como por la ausencia de un sistema de catastro eficaz, la existencia de viejos
conflictos asociados al uso de la tierra y la planificacin insuficiente que existe en el
nivel local. Todo este se refleja en un distanciamiento entre la normatividad
existente y la realidad del ordenamiento del territorio. Es decir, la realidad va por
un lado distinto a lo legal u oficial.

El Gobierno griego est realizando esfuerzos para simplificar las normas y

procedimientos relativos al OT y para crear oficinas de planificacin en las
entidades locales.

1.1.10 Sistema Espaol de Ordenamiento Territorial

Espaa posee una extensin de 504.750 km2, un poco menos de la mitad del
territorio continental colombiano, habitado por 40000.000 de personas para una
densidad total aproximada de 79 hab./km2. Su organizacin poltico administrativa
se estructura a partir de 17 regiones o comunidades autnomas, 50 provincias y
8.077 municipios, stos ltimos tienen en promedio 62 km2 y 5.000 habitantes.

La gestin del ordenamiento territorial en Espaa se realiza a partir de cuatro

niveles territoriales: nacional, regional, subregional y local. El origen de la poltica
de OT se remonta a 1956 con la Ley del Suelo, la cual fue reformada en 1975 y
1990. Esta Ley prev un marco normativo general para el territorio y una
estructura jerrquica de planes que va desde el Plan nacional, planes directores
territoriales de coordinacin, planes generales municipales y planes especiales,
entre los ms destacados.

En el nivel nacional la base legal actual del sistema de OT, la constituye la " Ley de
Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana de 1992, la cual rene toda la
normatividad anterior sobre planificacin urbana y los instrumentos propuestos por
las diferentes regiones. Esta Ley autoriza la elaboracin de un Plan Nacional
orientador de los planes regionales, el cual nunca se ha hecho ni est en proyecto
realizarlo.
El ordenamiento territorial espaol est descentralizado en el nivel regional, como
efecto de la Constitucin de 1978, que transfiri las competencias de OT a las
distintas instancias regionales. En consecuencia, las regiones establecen sus
propias leyes sobre ordenacin del territorio, planificacin y urbanizacin, sin
menoscabo de las competencias de la nacin. Esta situacin hace difcil hablar de
un sistema nacional de OT, pues en los actuales sistemas regionales se encuentra
mucha variabilidad en cuanto a objetivos, instituciones e instrumentos, como
reflejo de variabilidad territorial y de los distintos niveles de desarrollo de la
planificacin. HILDENBRAND (1995:89) realiza una relacin de las principales
normas de las comunidades autnomas espaolas, hasta 1995, que incluye:

Andaluca: Ley de OT (1/94)

Aragn: Ley de OT (11/92)
Asturias: Ley de Coordinacin y Ordenacin Territorial (1/87)
Baleares: Ley de OT (8/87)
Canarias: Ley Reguladora de los Planes Insulares de Ordenacin (1/87) y Ley de
Disciplina Urbanstica y Territorial (7/90)
Cantabria: Ley de OT (7/90)
Catalua: Ley de Poltica Territorial (23/83)
Galicia: Ley de OT (10/95)
Valencia: Ley de OT (6/89)
Madrid: Ley de Medidas de Poltica Territorial, Suelo y Urbanismo (9/95)
Murcia: Ley de Ordenacin y Proteccin del Territorio (4/92)
Navarra: Ley de OT y Urbanismo (10/94)
Pas Vasco: Ley de OT (4/90)

Generalmente los planes regionales definen medidas de proteccin del medio

ambiente, determinan las infraestructuras, establecen mecanismos de integracin
de las polticas sectoriales (transporte, carreteras, abastecimiento de agua) y los
planes locales de ordenamiento y desarrollo.

En el nivel subregional, las provincias representan un papel subsidiario en el

ordenamiento territorial.

En el nivel local, los municipios tienen la competencia de la planificacin de los usos

del suelo, en cuanto a su ocupacin y uso, as como la reglamentacin de la
construccin. El proceso de elaboracin de un plan municipal puede tardar entre 1 y
3 aos, generalmente se formulan para ser revisados cada cuatro aos. Tienen
fuerza de Ley y son de obligatorio cumplimiento.

El inters de los planes en los distintos mbitos territoriales se concentra en:

Armonizacin entre el desarrollo econmico y el bienestar social en el contexto de

la Unin Europea.
Estimulo del desarrollo regional.
Definicin de estrategias territoriales.
Distribucin espacial de las actividades econmicas y de la utilizacin del suelo en
todo el territorio.
Insercin de consideraciones ambientales en la toma de decisiones.
Planificacin de las redes de transporte.
Coordinacin entre los distintos niveles territoriales.

1.1.11 Sistema de Ordenamiento Territorial de Luxemburgo

El Gran Ducado de Luxemburgo es un muy pequeo pas de Europa con una

extensin de slo 2.586 km2, apenas supera al departamento del Quindo y es
mucho menor que el departamento del Atlntico. Su poblacin no llega a los
500.000 habitantes. La organizacin poltico-administrativa se estructura a partir de
3 distritos subdivididos en 12 cantones.

A pesar de su escaso territorio, su experiencia en ordenamiento territorial es muy

grande. Sus antecedentes legales se remontan a 1937 con la Ley 12 de ese ao,
referida a la ordenacin de ciudades, complementada, posteriormente, por la Ley
20 de 1974 (marzo) sobre ordenacin general del territorio y la Ley 11 de 1982
(agosto) sobre proteccin de la naturaleza y de los recursos naturales, entre otras
normas.

La gestin del OT se realiza a partir de dos niveles de decisin: el nacional (estatal)

y el local (municipal).

Tal como lo describe la COMISIN EUROPEA (1994:156), en el nivel nacional el

Consejo Gubernamental a instancia del Ministerio de Ordenacin del Territorio
elabora un "Programa Director de Ordenacin del Territorio" que establece
lineamientos, objetivos y prioridades. Del mismo modo, el Consejo Gubernamental
puede formular "Planes de Ordenacin Global" que abarquen todo el pas, varios
municipios, un municipio o parte del mismo. Tanto el programa como los planes se
elaboran para un horizonte de tiempo de 10 a 20 aos y puede ser revisado o
ajustado en cualquier momento.

El primer programa Director data de 1978, fue revisado en 1988, tomando el

nombre de "Horizonte 2000". En 1994 se elabor el segundo programa,
denominado "Horizonte 2010/2020". Estos programas no son vinculantes, aunque
todos los ministerios deben observar sus lineamientos.

Los planes de ordenacin global o parcial concretan los lineamientos del programa
director y pueden ser declarados vinculantes mediante reglamento gradual. La Ley
20 de 1974 establece un procedimiento de participacin y consulta de los
municipios y de los ciudadanos.

En el nivel local, los municipios son competentes en su ordenamiento. Los planes

municipales de OT deben ser aprobados provisionalmente, en una primera
instancia, por los Concejos municipales y puestos a consideracin de los
ciudadanos, cuyos reclamos son considerados para la aprobacin final. Una vez
aprobados, adquieren el carcter oficial y se convierten en vinculantes.

En general, con el ordenamiento territorial, la administracin del Gran Ducado de

Luxemburgo pretende contribuir a la mejora de los niveles de vida de la poblacin,
el saneamiento del medio ambiente y proteccin de la naturaleza, la mejora del
hbitat, al desarrollo armonioso de las estructuras urbanas y rurales, al
aprovechamiento ptimo de los recursos econmicos y a la conservacin y
desarrollo del patrimonio cultural nacional. Todo ello guiado por los principios de
desarrollo sostenible y gestin racional del suelo, colaboracin intermunicipal,
concentracin descentralizada, cooperacin transfronteriza y uso de sistemas de
informacin geogrfica como soporte tcnico.

1.2 Sistema de ordenamiento territorial en los pases latinoamericanos

En Latinoamrica, el ordenamiento territorial es una experiencia reciente, son muy

pocos los pases en donde estos procesos ya estn consolidados. El primero, del
que se tienen referencia, en aprobar su Ley Orgnica de OT fue Venezuela, en
1983.

La visin global del OT latinoamericano se intent construir en 1989, como

resultado del inters de la regin por definir una posicin global sobre el problema
del medio ambiente y el desarrollo, para presentarla en la Conferencia de Ro
realizada en 1992. Dentro de este contexto, con el auspicio del PNUD y el BID, se
conform una Comisin encargada de elaborar dicha posicin, conformada por
representantes de Costa Rica, Mxico, Ecuador, Colombia, Guatemala, Brasil,
Venezuela, Per, Guyana y Argentina. Por Colombia estuvieron Misael Pastrana y
Margarita Marino de Botero. La Comisin se asesor de varias expertos y grupos de
trabajo de distintos pases. Se destacan, entre otros, Mario Caldern (Colombia),
Arnoldo Gabaldn (Venezuela), Gilberto Gallopn, Aldo Ferrer, Pablo Gutman y
Jorge Ardoy (Argentina) y Nicolo Gligo (CEPAL).
El documento final de este trabajo se conoci en 1990 bajo el ttulo de "Nuestra
Propia Agenda sobre Desarrollo y Medio Ambiente", en el cual se hace un
diagnstico de la realidad latinoamericana y se proponen las bases para la
construccin de la estrategia de desarrollo sustentable de los pases
latinoamericanos. Dichas bases la constituyen 7 grandes lneas maestras: 1) La
erradicacin de la pobreza. 2) El aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales. 3) el ordenamiento del territorio. 4) El desarrollo tecnolgico compatible
con la realidad social y natural. 5) Una nueva estrategia econmica y social. 6) La
organizacin y movilizacin social y 7) La reforma del Estado.
El ordenamiento territorial se plantea como una estrategia para lograr el desarrollo
sostenible, basada en la "distribucin geogrfica de la poblacin y sus actividades
de acuerdo con la integridad y potencialidad de los recursos naturales que
conforman el entorno fsico-bitico, todo ello en la bsqueda de unas condiciones
de vida mejores". Como finalidades del OT se establecen:

Inducir la mejor ubicacin de las actividades econmicas y sociales con relacin al

aprovechamiento racional de los recursos naturales.
Controlar las actividades contaminantes.
Descentralizar y desconcentrar la economa en la bsqueda de un desarrollo
regional ms armnico.
Delimitar los fines y usos de la tierra, de acuerdo con su vocacin ecolgica y la
demanda que exista sobre ella.
Sealar espacios sujetos a rgimen especial de proteccin, conservacin o manejo.
Equipar el territorio con el propsito de habilitarlo para el logro del desarrollo
sostenible.
Proteger las zonas ocupadas contra las amenazas naturales.
Preservar los monumentos histricos, arquitectnicos y el paisaje.
Tanto la definicin como las finalidades del OT planteados en el documento arriba
mencionado han sido adoptadas por pases como Bolivia, Costa Rica, Honduras,
Nicaragua y Guatemala, entre otros. Para el momento de la elaboracin de estas
definiciones, Venezuela ya haba adoptado su propia visin y conceptualizacin del
OT, razn por la cual represent un papel protagnico en la elaboracin de la visin
adoptada en el documento mencionado, lo que explica el gran parecido que hay
entre esta visin y la establecida en la Ley Orgnica de OT venezolana de 1983.

1.2.1 Sistema de Ordenamiento Territorial de Venezuela

La Repblica de Venezuela posee un territorio con una extensin de 912.050 km2

en los cuales viven 22'777.000 habitantes, para una densidad total 25 hab./km2.
Las ciudades principales son: Caracas con 2'000.000 de habitantes; Maracaibo,
1'500.000; Valencia 1'100.000; Maracay, 800.000; Barquisimeto, 750.000. Su
sistema poltico-administrativo es federal, estructurado territorialmente a partir de
22 estados (correspondientes a los departamentos colombianos) y 1.282
municipios. El rea promedio por municipio es de 700 km2 y su poblacin promedio
es de 20.000, datos muy parecidos a los presentes en la mayora de los pases
latinoamericanos y bastante distintos a los presentes en los pases europeos.
Marco conceptual y legal
La discusin sobre el ordenamiento territorial en Venezuela data de la segunda
mitad de la dcada de los aos setenta, de la que result la Ley Orgnica de OT
adoptada en 1983. En dicha Ley, el OT se define como la "Regulacin y promocin
de la localizacin de los asentamientos humanos, de las actividades econmicas y
sociales de la poblacin, as como el desarrollo fsico espacial, con el fin de lograr
una armona entre el mayor bienestar de la poblacin, la optimizacin de la
explotacin y uso de los recursos naturales y la proteccin y valorizacin del medio
ambiente, como objetivos fundamentales del desarrollo integral" (VENEZUELA,
CONGRESO DE LA REPBLICA, 1983). Los alcances de esta definicin son
determinados por las finalidades del OT que establece la Ley. Estas son:

Definicin de los mejores usos de los espacios de acuerdo a sus capacidades,

condiciones especficas y limitaciones ecolgicas.
Establecimiento de criterios prospectivos y de los principios que orienten los
procesos de urbanizacin, industrializacin y limitaciones ecolgicas.
Mejor distribucin de la riqueza que beneficie prioritariamente a los sectores y
regiones de menores ingresos y a las localidades menos favorecidas.
Desarrollo regional armnico que permita corregir y superar el desequilibrio entre
las grandes ciudades y el resto del pas, y entre unas regiones y otras.
Desarrollo agrcola y ordenamiento rural integrados, para mejorar las condiciones
de habitabilidad del medio rural y favorecer las actividades agropecuarias.
Desconcentracin urbana, a partir de la reorientacin de los flujos migratorios.
Desconcentracin y localizacin industrial para el desarrollo econmico
espacialmente equilibrado y aprovechamiento racional de los recursos naturales.
Definicin de corredores viales y grandes redes de transporte.

Tanto la definicin como los alcances planteados, precisan como inters

fundamental del OT venezolano, la bsqueda del "desarrollo integral", entendido
desde el punto de vista del mayor bienestar de la poblacin, la proteccin y
valorizacin del ambiente y la seguridad y defensa nacional. Este tipo de desarrollo
se orienta, segn el Plan de Ordenacin del Estado Tchira, guiado por los
siguientes principios (VENEZUELA, ESTADO TCHIRA, 1987):

La calidad del ambiente y el desarrollo deben ser compatibles.

Los recursos naturales deben ser utilizados racionalmente.
La conservacin, defensa y mejoramiento del ambiente son de utilidad pblica.
La complejidad del ambiente y del desarrollo requiere un tratamiento integral.
Existe un dao amb iental que es permisible o tolerable.
La calidad del ambiente y la conservacin de los recursos naturales requiere la
participacin de toda la poblacin.
El problema ambiental debe ser comprendido y enfrentado en el mbito mundial.
Cada actividad en su sitio.
El territorio condiciona el desarrollo no lo determina.
El objetivo final de la ordenacin es el bienestar de la mayora.
A cada pas y momento histrico corresponde una forma particular de
ordenamiento.
El patrn de ordenamiento territorial no es modificable significativamente, sino se
modifica el estilo de desarrollo que lo determina.
Vencer la inercia de los patrones de ordenacin requiere grandes esfuerzos.
El grado adecuado de concentracin es un concepto relativo.

Lo anterior evidencia la concepcin integral del OT en Venezuela. Integridad que

articula las polticas sectoriales de desarrollo, las polticas ambientales y las
polticas de planificacin espacial.

Organizacin administrativa e instrumentos de gestin

La gestin del ordenamiento territorial venezolano se realiza a partir de cuatro

niveles, a saber: nacional, regional estatal y municipal.

En el mbito nacional se define una estrategia, una poltica y un plan nacional de

OT que constituyen marcos de referencia para las niveles regional, estatal y
municipal. La estrategia nacional de OT, incluye (VENEZUELA, ESTADO TCHIRA,
1987:17):

Modificar sustancialmente el estilo de desarrollo, en cuanto a:

La desincentivacin de los sistemas productivos derrochadores de recursos

naturales, fuertemente contaminadores y productores de bienes no bsicos.
Ordenamiento de la distribucin de la poblacin y reubicacin de las de las
actividades productivas que incluye zonificacin de cultivos, control de expansin
urbana y desconcentracin industrial.
Racionalizar y tecnificar la explotacin del medio natural.
Priorizar la conservacin de los recursos y el ambiente sobre los valores econmicos
coyunturales.

Fundamentar la poltica de desarrollo bajo una concepcin ambientalista

Basar el desarrollo esencialmente en el aprovechamiento de los recursos propios,
en cuanto a:

Uso de tecnologas ambientalmente limpias y apropiadas.

Elaborar inventarios de recursos naturales, como base para la administracin de su
aprovechamiento.

Ampliar la participacin social en la conservacin y defensa del ambiente.

Mejorar la gestin institucional para el manejo de los recursos y la proteccin del
ambiente.

Por su parte, la poltica nacional de OT establece:

Modificacin paulatina de la actual distribucin de la poblacin y de sus actividades

sobre el territorio nacional, de manera que haya menos concentracin en la regin
Centro Norte.
Desestmulo de la localizacin de nuevas actividades en el Area metropolitana de
Caracas y estmulo del desarrollo de las ciudades entre 50.000 y 250.000
habitantes.
Realizacin de las acciones requeridas para aprovechar las potencialidades del eje
Orinoco-Apure.
Aprovechamiento mximo posible de los recursos agropecuarios tratando de
alcanzar un grado mayor de autoabestecimiento.
Desarrollo de la agroindustria, lo ms cercana posible a los centros de produccin
agrcola para reducir el proceso de migracin rural-urbana.
Intensificacin del desarrollo de los recursos forestales para el autoabastecimiento
nacional.
Aprovechamiento de los recursos de la plataforma marina continental.
Incremento del conocimiento y el uso de los recursos pesqueros.
Aprovechamiento racional de la flora y fauna silvestre.
Propiciar el ahorro de energa y la diversificacin de sus fuentes.
Preservacin y reglamentacin de las reas del territorio que por sus caractersticas
particulares as lo ameriten.

Tanto la estrategia como la poltica de OT nacional se concretan en un Plan Nacional

de OT -PNOT- concebido a 15-20 aos, el cual constituye un marco de referencia
para el Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social -PNDES- tambin de largo
plazo (15-20 aos) y los planes quinquenales de desarrollo. Del mismo modo, el
Plan Nacional de OT constituye un marco de referencia espacial para el plan
Nacional Ambiental -PNA- y para los planes nacionales sectoriales. El PNOT regula y
promueve la localizacin de actividades y el desarrollo fsico-espacial armnico en la
bsqueda del bienestar de la poblacin, el uso ptimo de los recursos naturales y la
proteccin y valorizacin del medio ambiente.

Las directrices que establece el Plan Nacional de OT, segn la Ley Orgnica, se
refieren a (VENEZUELA, CONGRESO DE LA REPBLICA, 1983: 9):

Los usos primordiales y prioritarios a que deben destinarse las amplias reas del
territorio nacional, su litoral y los espacios marinos de su influencia, de acuerdo a
las potencialidades econmicas, condiciones especficas y capacidades ecolgicas.
La localizacin de las principales actividades industriales, agropecuarias, mineras y
de servicios.
Los lineamientos generales del proceso de urbanizacin y del sistema de ciudades.
El sealamiento de los espacios sujetos a un rgimen especial de conservacin,
defensa y mejoramiento del ambiente y de las medidas de proteccin a adoptar con
tales objetivos.
El sealamiento de las reas en las cuales se deben establecer limitaciones
derivadas de las exigencias de seguridad y la armonizacin de los usos del espacio
con los planes que a tal efecto se establezcan.
Las polticas para la administracin de los recursos naturales.
La identificacin y rgimen de explotacin de los recursos naturales en funcin de la
produccin energtica y minera.
El sealamiento y la localizacin de las grandes obras de infraestructura relativas a
energa, comunicaciones terrestres, martima s y reas; aprovechamiento de
recursos hidrulicos; saneamiento de grandes reas, etc.
Los lineamientos generales de los corredores viales y de transporte.
La armonizacin de usos de los desarrollos rurales y tursticos

La organizacin institucional para la gestin ordenadora tiene en la Comisin

Nacional de OT su mxima expresin. En ella estn representados el Ministerio del
Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables; los ministerios de Relaciones
Interiores, de la Defensa, de Fomento, de Agricultura y Cra, Energa y Minas,
Transportes y Comunicaciones y de Desarrollo Urbano. La Comisin depende de la
Oficina Central de Coordinacin y Planificacin -CORDIPLAN-, cuyo jefe la preside.
La Secretara Tcnica la desempea el Ministerio del Ambiente y de los Recursos
Naturales.

Dentro de las competencias de la Comisin Nacional se destacan:

Coordinar e impulsar la formulacin del Plan Nacional de OT.

Conocer, revisar y aprobar el proyecto de Plan Nacional de Ordenacin del
Territorio.
Asegurar la adecuacin de los planes territoriales y sectoriales previstos con las
previsiones del Plan Nacional.
Someter el Plan Nacional a un proceso de consulta con representantes de
organismos pblicos y privados, nacionales y regionales.
Conocer y pronunciarse sobre la adecuacin de los grandes proyectos de
infraestructura a las directrices establecidas en el Plan Nacional de OT.

En el mbito regional y estatal, las regiones y estados constituyen espacios bsicos

de la planificacin del desarrollo econmico y social y del ordenamiento territorial.
El mbito regional puede no coincidir con las entidades federales. No obstante, en
su delimitacin predomina las regiones conformadas a partir de la unin de
estados. Las regiones pueden elaborar planes regionales de OT. Antes de ser
aprobados, los planes regionales y estatales son sometidos al conocimiento pblico.
La comunidad organizada podr enriquecerlos con sus aportes. En cada Estado
existe una Comisin Regional o Estatal de OT, mxima autoridad del ordenamiento
en este mbito territorial, en el caso del Estado Tchira existe, adems, una
Secretara Tcnica Regional y una Divisin de Planificacin y Ordenacin del
Ambiente. En el caso del Estado de Bolvar, la Comisin Estatal de OT est
integrada por la Gobernacin del Estado (Instituto Autnomo para el Ambiente,
Minera y Ordenacin del Territorio (IAMOT), El Ministerio del Ambiente y de los
Recursos Naturales Renovables (MARNR), la Corporacin Venezolana de Guayana
(CVG), el Ministerio de Desarrollo Urbano (MDU), el Ministerio de Transporte y
Comunicaciones (MTC), el Ministerio de Defensa (MD), el Ministerio de Agricultura y
Cra (MAC) y el Ministerio de Energa y Minas (MEM).

Las competencias de las comisiones regionales y estatales son las mismas de la

Comisin Nacional pero circunscritas a su mbito territorial.

La estrategia regional y estatal de OT se fundamenta en la estructuracin de un

sistema urbano-regional equilibrado, el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales, la determinacin y manejo de reas bajo rgimen de administracin
especial, medidas tendientes a minimizar la contaminacin por desechos slidos en
las reas urbanas y periurbanas, los problemas de ocupacin de reas crticas por
amenazas naturales o desarrollos urbanos marginales y aspectos de poltica
fronteriza, el caso de las regiones o estados fronterizos.

Los planes regionales y estatales se conciben a largo plazo y desarrollan las

directrices del plan nacional en su mbito territorial. La escala de trabajo para los
planes estatales generalmente es de 1:250.000. Una vez aprobados, son de
obligatorio cumplimiento para las distintas entidades.

En el mbito municipal, segn la Ley Orgnica de OT, los municipios elaboran

planes de ordenacin urbanstica, los cuales deben someterse a un perodo de
audiencia pblica de 60 das continuos. La determinacin del permetro urbano de
las ciudades, incluyendo las reas de expansin, corresponde mediante resolucin
conjunta, al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables y al
Ministerio de Desarrollo Urbano, previa consulta con los municipios respectivos. Los
planes de ordenacin urbanstica incluyen (VENEZUELA, CONGRESO DE LA
REPBLICA, 1983: 18):

Delimitacin, dentro del rea urbana, de las reas de expansin de las ciudades.
Definicin del uso del suelo urbano y sus densidades.
Determinacin de los aspectos ambientales tales como la definicin del sistema de
zonas verdes y espacios libres y de proteccin y conservacin ambiental.
Localizacin de los edificios o instalaciones pblicas y, en especial, los destinados a
servicios de abastecimientos, educativos, deportivos, asistenciales, recreativos y
otros.
Sistema de vialidad urbana, sistema de transporte colectivo y las principales rutas.
Sistema de drenaje primario.
Precisin de las reas o unidades mnimas de urbanizacin. La determinacin de los
mnimos de dotacin para los servicios culturales, educativos, deportivos y
recreativos.

En algunos estados como Tchira, el plan estatal de 1987 se trabaj en dos niveles:
un nivel general a escala 1:250.000 y planes locales distritales y municipales, a
escala 1:25.000.

1.2.2 Sistema de ordenamiento territorial de Bolivia

La Repblica de Bolivia posee un territorio con una extensin de 1'100.000 km2, en

el cual viven 7'700.000 habitantes, para una densidad total de 7.1 hab./km2.Su
organizacin territorial se estructura a partir de 9 departamentos divididos en
provincias y stas en cantones. Las ciudades principales son: La Paz con 790.000
habitantes; Santa Cruz de la Sierra, 770.000; Cochabamba y el Alto, 450.000.

a. Marco conceptual de OT boliviano

En Bolivia se ha definido el OT como "proceso organizador del uso y ocupacin del

territorio para la aplicacin de los lineamientos estratgicos del desarrollo
sostenible. Tiene como objetivo, lograr una armona entre el mayor bienestar de la
poblacin y la optimizacin del uso de los recursos naturales. Permite la articulacin
de las dimensiones sectorial y territorial, normando el empleo del territorio y
promoviendo la superacin de las desigualdades regionales y sociales" (BOLIVIA,
MINISTERIO DE DESARROLLO SOSTENIBLE Y MEDIO AMBIENTE, 1996).

b. Objetivos

Los objetivos del OT son:

Aprovechar adecuadamente los recursos naturales no renovables y de manera

sostenible los renovables, optimizando su aprovechamiento mediante la
delimitacin de espacios territoriales y la asignacin de usos basados en la aptitud
productiva, en el marco de las caractersticas sociales y culturales de cada zona del
territorio.

Orientar la ocupacin integral y armnica del territorio, a travs de una estructura

de asentamiento poblacional que garantice el acceso a bienes y servicios en todo el
territorio.

Orientar acciones para la reduccin de los desequilibrios regionales, a travs del

desarrollo de las potencialidades especficas de cada departamento, fortaleciendo
las complementariedades y promoviendo el desarrollo armnico en todo el territorio
nacional.

Identificar los ejes de desarrollo e integracin, orientados a la articulacin del

territorio y la insercin del pas en la dinmica econmica, cultural y cientfica del
continente.

La gestin del ordenamiento en Bolivia parte del principio de concertacin como

requerimiento esencial para hacer posible el OT. Del mismo modo, se busca la
coordinacin de la inversin pblica nacional, departamental y municipal con la
privada.

c. Organizacin administrativa e instrumentos de gestin

En la Repblica de Bolivia, la organizacin institucional del ordenamiento territorial

boliviano se estructura a partir del Consejo Nacional de Desarrollo -CODENA- que
establece la poltica nacional de desarrollo. Del CODENA depende el Ministerio de
Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente -MDSMA-, del que, a su vez, hace parte la
Secretara Nacional de Planificacin -SNP-, encargada de orientar los planes de
desarrollo y de ordenamiento territorial. Para cumplir sus funciones en materia de
ordenamiento, la SNP posee una Subsecretara de Ordenamiento Territorial, con
funciones de apoyo tcnico y elaboracin del Plan Nacional y el Marco General del
OT. La Subsecretara se organiza a partir de dos direcciones: la Direccin de
validacin de Tecnologas y la Direccin Nacional de Ordenamiento Territorial. Esta
ltima, realiza proyectos especficos generadores de informacin para la toma de
decisiones (BOLIVIA, MINISTERIO DE DESARROLLO SOSTENIBLE Y MEDIO
AMBIENTE, 1996: 8).

Los instrumentos de gestin los constituyen planes, normas y procedimientos. El

marco orientador lo aporta el Plan General de Desarrollo Econmico y Social -
PGDES-, asociado a ste se encuentra un conjunto de normas que regulan aspectos
ambientales, administrativos, de participacin social, financieros, institucionales y,
lgicamente, las relativas a aspectos especficos del ordenamiento territorial.
Dentro de este contexto se formula un Marco General de Ordenamiento Territorial -
MARGOT- que es un instrumento tcnico-poltico, orientador, desde una perspectiva
nacional, del proceso de OT a escala municipal y departamental, los que, en forma
posterior y mediante un procedimiento de agregacin articulada y compatibilizada,
conforman el Plan Nacional de OT (PNOT). En este sentido, el MARGOT establece
los conceptos, principios, polticas, instrumentos, diagnsticos, patrones de uso y
ocupacin del territorio y propuestas de uso y ocupacin que constituyen directrices
generales que se especifican en los planes departamentales, municipales y
sectoriales de incidencia territorial.

La funcin orientadora del MARGOT se complementa con funcin pedaggica de la

gua metodolgica para la formulacin de planes departamentales y municipales de
OT, la cual orienta el proceso de formulacin de los planes, la articulacin de stos
con el plan nacional de desarrollo y los procedimientos de concertacin y
coordinacin.

1.2.3 El ordenamiento territorial de Costa Rica

La Repblica de Costa Rica tiene una extensin de 51.000 km2 (menor que el
departamento de Antioquia), ocupado por una poblacin de 3'500.000 habitantes,
para una densidad de 68 hab./km2. La organizacin poltica se estructura a partir
de provincias, cantones y distritos. Su ciudad principal es San Jos con 324.000
habitantes.

Al igual que lo que ocurre en Bolivia y en la Agenda Latinoamericana sobre Medio

Ambiente y Desarrollo examinada antes, el ordenamiento territorial en Costa Rica
se concibe como una estrategia para lograr el desarrollo sostenible. Dentro de este
contexto, se han venido realizando esfuerzos para elaborar y aprobar su Ley
Orgnica de Ordenamiento territorial. Proceso que est siendo liderado por el
Ministerio de Planificacin Nacional y la Comisin Tcnica Consultiva que para el
efecto se ha creado. Para garantizar recursos econmicos que permitan una buena
documentacin para la elaboracin de la Ley, el Gobierno costarricense estableci
un convenio con el Banco Interamericano de Desarrollo para financiar el "Proyecto
de Apoyo al Sistema Nacional para el Desarrollo Sostenible" (SINADES), dentro del
cual se ha elaborado una "Propuesta de Ley de Ordenamiento Territorial", que
plantea la visin del OT existente en este pas. Este documento sirve de base a la
descripcin que sigue a continuacin.

a. Marco conceptual del OT

En la propuesta de Ley de OT mencionada arriba, se define como "un proceso

dinmico, interactivo e iterativo de diseo de cambios integrales en las polticas
pblicas para la clasificacin y el uso racional, eficiente y estratgico del territorio,
de acuerdo con criterios econmicos, culturales y de capacidad de carga ecolgica y
social" (COSTA RICA, MINISTERIO DE PLANIFICACIN NACIONAL, 1998: 3).

En el desarrollo de esta definicin, la propuesta de Ley asume los elementos

conceptuales establecidos por la Ley Orgnica de Venezuela, al plantear en su
artculo 5 que el OT "comprende la regulacin y promocin de la localizacin de los
asentamientos humanos, de las actividades econmicas y sociales de la poblacin,
as como el desarrollo fsico espacial, con el fin de lograr una armona entre el
mayor bienestar de la poblacin, el uso ptimo y conservacin de los recursos
naturales, la proteccin y valorizacin del ambiente y nuestra relacin con la
naturaleza, como objetivos fundamentales del desarrollo integral" (COSTA RICA,
MINISTERIO DE PLANIFICACIN NACIONAL, 1998: 7), planteamiento que coincide
con la definicin de OT planteada por la Ley Orgnica de Venezuela en su Artc ulo
2.

Los principios fundamentales del ordenamiento territorial de Costa Rica, segn la

propuesta de Ley mencionada, son:

Servir como un instrumento para alcanzar el desarrollo sostenible.

Ubicar las actividades econmicas y sociales con relacin al aprovechamiento
racional de los recursos naturales, sus accesibilidad y su relacin con otras
actividades.
Delimitar los fines y usos de la tierra de conformidad con su capacidad de carga y la
demanda que exista de ella.
Orientar el control de las actividades contaminadoras.
Identificar los espacios sujetos a regmenes especiales de proteccin, recuperacin
y conservacin.
Identificar y proteger reas vulnerables a amenazas naturales
Preservar monumentos histricos y arquitectnicos y conservar el paisaje.
Proteger y ordenar mediante un planteamiento adecuado las reas marino-
costeras.
Incorporar el uso de la zona econmica exclusiva a las estrategias de desarrollo
nacional.
Permitir el control del patrimonio nacional de las aguas mediante procesos de
evaluacin, planificacin, regulacin y control de los recursos hdricos.
Procurar que la ocupacin y el manejo del territorio por la poblacin y sus
actividades contribuya a un desarrollo regional ms armnico y equilibrado.
Aminorar los efectos de los fenmenos naturales (COSTA RICA, MINISTERIO DE
PLANIFICACIN NACIONAL, 1998: 9).

En cuanto a los alcances del OT planteados en la Propuesta de Ley de

Ordenamiento en su artculo 5, stos coinciden con los establecidos por la Ley
Orgnica de Venezuela en su Artculo 3.

b. Organizacin administrativa e instrumentos de gestin

El Proyecto de Ley de OT de Costa Rica establece el Consejo Nacional de

Ordenamiento y Accin Territorial como entidad descentralizada encargada de la
coordinacin nacional de las entidades pblicas con competencias relativas al uso
del territorio. El Consejo estar adscrito al Ministerio de Planificacin y Poltica
Econmica. Dicho Comit lo integrarn nueve miembros, as: tres representantes
del Poder Ejecutivo, escogidos entre los ministerios que tienen incidencia territorial
(planificacin, ambiente, justicia, salud, agrario, vivienda y urbanismo). Un
representante de los gobiernos locales. Tres representantes del sector productivo.
Un representante de las ONGs. Un representante del sector acadmico.

Los objetivos del Consejo son similares a los establecidas por la Ley Orgnica de OT
de Venezuela, para la Comisin Nacional de OT, los cuales se enunciaron antes.
Corresponde a dicho Consejo coordinar e impulsar la formulacin de un Plan
Nacional de Ordenamiento Territorial.
En el mbito local (cantones) se formularn y ejecutarn planes reguladores y se
realizar el control del OT. En este sentido, se da especial atencin a la
coordinacin que debe entre los planes de cantones vecinos para tratar los
problemas comunes.

Un aspecto novedoso que presenta la propuesta de Ley de OT de Costa Rica es el

de establecer un Centro Nacional de Geoinformtica como entidad fundamental
para apoya las decisiones y acciones del OT. Dicho centro deber desarrollar un
sistema nacional de informacin geogrfica que sea accesible a las instituciones
pblicas y privadas y aplicaciones basadas en cartografa temtica digital, en
estrecha colaboracin con el Instituto Geogrfico Nacional (equivalente en Colombia
al IGAC). El centro estar adscrito al Consejo de OT.

1.2.4 El ordenamiento territorial en Guatemala

El territorio guatemalteco tiene una extensin de 109.000 km2, donde viven

11'242.000 habitantes, para una densidad de 103 hab./km2. Su organizacin
poltico-administrativa de estructura a partir de 22 departamentos divididos en
municipios. Su ciudad principal es Ciudad de Guatemala con 1'667.000.

Al igual que en Costa Rica, el ordenamiento territorial Guatemalteco est en

proceso de desarrollo. An no existe Ley Orgnica, ni orientaciones nacionales
articuladas, sino un conjunto de leyes parciales que constituyen las bases legales
para el actual proceso de construccin de la poltica de OT de este pas.

Dicho proceso est siendo jalonado por la Comisin Nacional del Medio Ambiente -
CONAMA-, entidad que en conjunto con el Consejo de la Tierra y la financiacin de
la Fundacin Ford est elaborando documentos de discusin y reflexin orientados
al establecimiento de una poltica nacional integral de OT. Toda esta discusin hace
parte del desarrollo de la "Poltica Ambiental para el Desarrollo Sustentable"
aprobada por la CONAMA en enero de 1998. En los elementos de dicha poltica se
refleja, en gran medida, la adopcin que se ha hecho en este pas de las directrices
establecidas por la Agenda Latinoamericana sobre Medio ambiente y Desarrollo,
descrita antes. En diciembre de 1998, la CONAMA produjo un documento de
discusin titulado "Ordenamiento Territorial o Regulacin del Comportamiento
Espacial", el cual constituye la fuente de informacin de las consideraciones que
siguen.

Ante la ausencia de una Ley Orgnica de OT que garantice el manejo integral,

armnico y coordinado del territorio, el esquema de OT actual es producto de la
actuacin de actores institucionales pblicos y privados, regulados por diversas
normas legales especficas y de alcance parcial, dentro de las que se destacan: La
Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) y la Ordenanza General de
Urbanismo y Construcciones (OGUC), ambas con un fuerte nfasis hacia lo urbano.
Estas normas se complementan con la Ley Orgnica Constitucional de Gobierno y
Administracin Regional que establece de manera explcita las funciones que el
gobierno regional debe desarrollar en materia de ordenamiento territorial. Del
mismo modo, existe una Poltica Nacional de Uso del Borde Costero que constituye
un tipo de ordenamiento para estas reas (GUATEMALA, COMISIN NACIONAL DE
MEDIO AMBIENTE DE GUATEMALA, 1998).

Para los mbitos rurales existen diversas normas reguladoras relativas a: el uso del
suelo, monumentos nacionales, minera, reas silvestres privadas, manejo forestal,
divisin de predios rsticos, descontaminacin, zonas de inters turstico,
ordenacin de cuencas, manejo de zonas indgenas, entre otras.

En lo conceptual, la tendencia es a concebir el OT dentro de la perspectiva

ambiental, debido, quizs, al carcter de la institucin que ms est trabajando en
el tema: la CONAMA. Dentro de este contexto, el OT se ha definido como "la accin
estatal ejercida consensuadamente, que permite la integracin pblica y privada,
orientada a armonizar los usos del territorio, tanto pblico como privado,
propendiendo a un uso racional y sustentable del territorio en su ms amplio
sentido" (GUATEMALA, COMISIN NACIONAL DE MEDIO AMBIENTE DE
GUATEMALA, 1998: 6).

Se entiende el OT integrado por tres dimensiones: econmica, social y ambiental,

cuyas finalidades, metas, planes y proyectos deben ser armnicos,
complementarios y viables.

Como objetivos de la poltica de ordenamiento territorial ambiental se reconocen,

entre otros:

Corregir y prevenir impactos ecolgicos y paisajsticos

Corregir y prevenir la sobreexplotacin y/o subutilizacin de recursos naturales.
Corregir y prevenir la localizacin de actividades productivas y de asentamientos
humanos en reas de riesgo natural.
Adecuar el marco institucional, normativo e instrumental para la regulacin
ambiental del territorio
Implementar mecanismos y sistemas de coordinacin y gestin.

Dentro de las lneas de accin se proponen:

Desarrollar instancias de coordinacin intersectorial

Perfeccionamiento de los instrumentos de Ordenamiento territorial existentes, que
incluye: apoyos metodolgicos y tcnicos, mecanismos de gestin y seguimiento de
los planes
Propuesta de nuevos instrumentos, entre los que se destacan:

Desarrollo de instrumentos de ordenamiento del medio rural

Desarrollo de incentivos y desincentivos econmicos territoriales.
Implementacin de planes de OT para unidades geogrfico-ecolgicas, no
coincidentes con los
lmites poltic o-administrativos (cuencas hidrogrficas, por ejemplo).
Desarrollo de un marco legal para proteger reas de valor patrimonial no protegidas
actualmente.
Implementacin de un sistema de evaluacin ambiental estratgica.

1.2.5 Ordenamiento territorial en Honduras

El territorio de la Repblica de Honduras tiene una extensin de 112.500 km2 (un

poco mayor que el departamento del Vichada), en los que viven 5'666.000
habitantes, para una densidad de 50.4 hab./km2. Su organizacin poltico-
administrativa se estructura a partir de departamentos y municipios (289). Sus
ciudades principales son Tegucigalpa con 814.000 habitantes y San Pedro Sula con
384.000.

El ordenamiento territorial en Honduras es una poltica en elaboracin, cuyos inicios

se remontan a 1994, cuando surge el documento "Ordenamiento Territorial para el
Desarrollo Sustentable en Honduras", elaborado por la Secretara de Planificacin,
Coordinacin y Presupuesto (SECPLAN). En dicho documento se entiende el OT
como "combinacin constructiva y sustentable de los factores de desarrollo:
poblacin, infraestructura y recursos naturales", para lograr, "en el largo plazo, una
estructura del territorio armnica, con marcado nfasis en el desarrollo humano
sustentable y en un equilibrio propicio entre los procesos de desarrollo hacia dentro
y hacia fuera" (HONDURAS, SECRETARA DE PLANIFICACIN, COORDINACIN Y
PRESUPUESTO, 1994).

Dentro de este contexto, el OT en hondureo se propone establecer una plataforma

para la adopcin de polticas diferenciadas de intervencin espacial que impulsen
acciones nacionales en los mbitos productivo, social y ambiental, incorporando
tanto agentes pblicos como privados.

Se destaca la necesidad del OT de contar con informacin territorial confiable,

suficiente y actualizada, desagregada por componentes, que sirva de insumo a los
instrumentos de planificacin y promocin que se requiere establecer. En este
sentido, se da especial significado al montaje de sistemas de informacin geogrfica
-SIG-, como insumos principales para la elaboracin de los planes de OT. Dentro de
los temas a considera en los POT, se destacan:

Ordenamiento demogrfico: estructuracin del sistema nacional de asentamiento.

Ordenamiento de cuencas hidrogrficas
Ordenamiento de reas costeras
Ordenamiento de reas forestales
Ordenamiento de la infraestructura productiva: sistemas de riego, red vial,
servicios

1.2.6 Ordenamiento territorial en Uruguay

La Repblica Oriental de Uruguay tiene un territorio de 177.000 km2, donde

habitan 3'185.000 habitantes, para una densidad de 19 hab./km2. Su organizacin
poltico-administrativa se estructura a partir de departamentos y municipios. Su
ciudad principal es Montevideo en donde vive el 40 por ciento de la poblacin total
del pas.

El ordenamiento territorial es manejado por el Ministerio de Vivienda,

Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, creado en 1990, a travs de la
Direccin Nacional de Ordenamiento Territorial -DINOT-, entidad responsable de la
formulacin de las polticas nacionales de ordenamiento territorial y de los controles
necesarios, a afectos de promover el desarrollo del territorio a escala nacional y en
un marco regional, tutelando sus recursos e impidiendo los desequilibrios. Sin
embargo, todava no existen a escala nacional, normas que aborden de ma nera
integral el concepto de ordenamiento territorial. Existe el proyecto de creacin de
un sistema nacional de reas protegidas y de la Ley Marco de Ordenamiento
Territorial.

La DINOT elabor un informe en 1996 sobre "Directrices de Ordenamiento

Territorial y Desarrollo del Uruguay", que constituye el marco rector de las acciones
departamentales, metropolitanas y municipales.

1.3 Sntesis conceptual del OT en el mundo

De acuerdo con las experiencias examinadas se llega a las siguientes conclusiones:

1.3.1 Concepto de ordenamiento territorial

a. Enfoques

Se observan dos enfoques principales:

Quienes lo conciben como planificacin fsica a escala regional, subregional y local,

con nfasis en el uso y ocupacin del territorio, a partir de la coordinacin de los
aspectos territoriales de las polticas sectoriales y la coordinacin del planeamiento
urbanstico municipal. Son los casos de Alemania, Austria, Suiza, Holanda, Italia,
Espaa y Portugal.

Quienes lo entienden como planificacin territorial integral vinculada estrechamente

a la planificacin econmica y social, con el objeto de garantizar el equilibrio en el
desarrollo regional, son los casos de Francia y el Reino unido, entre otros.

b. Objeto

El OT busca actuar sobre el orden territorial existente para inducir nuevos

escenarios de desarrollo, uso y ocupacin del territorio que se ajusten a una
imagen objetivo previamente concertada por la sociedad.

c. Definicin

El OT se entiende en el mundo como una poltica de Estado y proceso de

planificacin territorial integral y concertada, con la que se pretende configurar, en
el largo plazo, una organizacin espacial del territorio, acorde con los objetivos del
desarrollo econmico, social, cultural y la poltica ambiental.

1.3.2 Cualidades del OT en el mundo

Como caractersticas claves del OT en el mundo se destacan:

Visin integral del territorio y multidimensionalidad de las polticas y planes de OT.

nfasis en la planificacin fsica espacial
Existencia de directrices jerarquizadas: nacional, regional, subregional, local.
Slida organizacin institucional para la gestin ordenadora que garantiza la
orientacin y coordinacin horizontal y vertical de las entidades participantes en el
proceso y la integracin de las polticas y planes sectoriales y territoriales.
Alta participacin social y concertacin de los escenarios futuros de OT.
Valoracin del OT como estrategia de apoyo para el logro del desarrollo sostenible.
Respaldo poltico y financiero a los planes de OT.
Visin prospectiva de los planes y continuidad en el tiempo.
Disponibilidad de informacin de buena calidad y apoyo a las entidades productoras
de informacin geogrfica/territorial, las cuales se consideran fundamentales para
el xito del OT.
Divulgacin amplia de los planes entre los ciudadanos y preocupacin por la
educacin en el tema.

1.3.3 Problemas que conciernen al OT en el mundo

Predomina en el mundo el reconocimiento de los siguientes problemas como

concernientes al OT:

Conflictos de uso de la tierra por incompatibilidad.

Aprovechamiento no sostenible de los recursos naturales.
Ocupacin de reas sujetas a amenazas naturales.
Desarrollo espacial de corredores viales, redes de transporte y de comunicaciones.
Expansin urbana desordenada.
Desequilibrios en el acceso a servicios pblicos y sociales en reas urbanas y
rurales.
Desequilibrios territoriales de la distribucin de actividades y oportunidades de
empleo.
Desequilibrios de la organizacin urbano-regional .
Desequilibrios en el desarrollo urbano y rural y sus interdependencias.
Elevacin de la competitividad territorial.

1.3.4 Logros del OT

Con las polticas de OT se pueden alcanzar los siguientes logros:

La definicin de los mejores usos de los espacios de acuerdo con las potencialidades
y limitantes presentes en el territorio.
La orientacin de los procesos de urbanizacin, industrializacin y desconcentracin
econmica.
Una distribucin equilibrada en el territorio de las actividades y usos del suelo
La articulacin e integracin del territorio tanto internamente como con el exterior
Una mayor habitabilidad del medio rural.
La proteccin del patrimonio natural y cultural.
La prevencin de desastres de origen natural y antrpico.
El fortalecimiento de la competitividad de los territorios.
Una red urbana equilibrada en su distribucin espacial y de tamaos.
Una organizacin del espacio urbano ms funcional y acorde con el desarrollo
humano sostenible.
La localizacin ptima de las infraestructuras, equipamientos y servicios.
Una mejorar localizacin de las instalaciones productivas.

2.EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COLOMBIA: ANTECEDENTES

LEGALES Y PROCESO DE CONCEPTUALIZACIN

Una vez descritas la experiencia de ordenamiento territorial en algunos pases del

mundo y realizada la sntesis conceptual, se procede a realizar un examen del
proceso seguido en Colombia en lo jurdico, conceptual y metodolgico. Dicho
examen dista mucho de ser exhaustivo, pues slo toma en cuenta un limitado
nmero de documentos conocidos por el autor. No obstante puede ser un buen
punto de partida para ir consolidando la historia de esta poltica en Colombia.

2.1 Antecedentes legales

1947. La Ley 188: obliga a los municipios, con presupuesto no inferior a $200.000
a levantar un plano regulador del desarrollo urbano que incluye: reas de
expansin, localizacin de reas de recreo y deporte, ubicacin de sitios pblicos y
dems equipamientos colectivos.

1953. El Decreto 2278 ordena el uso y aprovechamiento de los bosques

colombianos, a partir de la clasificacin de stos en bosque protector, bosque
pblico, bosque de inters general y bosque privado.

1959. La Ley 2 establece y delimita las primeras 7 zonas forestal sujetas a manejo
especial: del Pacfico, Central, del ro Magdalena, de la Sierra Nevada de Santa
Marta, de la Serrana de los Motilones, de El Cocuy y de la Amazonia. As mismo
define las reas forestales productoras y protectora-productora.

1961. La Ley 135 (de reforma Agraria), intenta modificar las condiciones de
tenencia y uso de las tierras rurales e introduce las zonas de colonizacin. La Ley
160 de 1994 retoma este intento.

1968. El Decreto 3133 define para Bogot el Estatuto del Distrito Especial en el que
se consagra un artculo relativo a la organizacin fsico-espacial.

1974. Se adopta el Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de

Proteccin del Medio Ambiente (Decreto 2811) que sienta las bases para
ordenamiento ambiental del territorio. Establece un gran nmero de categoras
espaciales, agrupadas en:

Sistema de Parques Nacionales Naturales, que incluye: las siguientes categoras:

parque nacional, reserva natural, rea natural nica, santuario de fauna, va
parque, cuyo uso fue reglamentado por el Decreto 622 de 1977.

Zonas de Proteccin, Estudio y Propagacin de Fauna Silvestre: territorio funico,

zoocriaderos, reserva de caza, coto de caza, veda de caza. Reglamentados por el
Decreto 1608 de 1978.

Distritos de Conservacin de Suelos: reglamentados por el decreto 1974 de 1989,

bajo el nombre de distritos de manejo integrado de recursos naturales -DMI-.

Zonas Hdricas de Proteccin Especial: reglamentadas por el Decreto 1541 de 1978.

reas Especiales de Manejo Integrado para Proteccin, Propagacin o Cra de

Especies Hidrobiolgicas: reglamentadas por el Decreto 1681 de 1978, incluye
manglares, estuarios, meandros, cinagas y otros cuerpos de agua. Zonas
exclusivas para pesca de subsistencia o comunitaria.

Zonas de Preservacin del Paisaje: Reglamentadas por el Decreto 1715 de 1978. Se

incluyen, tambin, las zonas de descanso o recreo.

1977. El Decreto 622 establece que las reas que integran el sistema de parques
nacionales naturales podrn ser zonificadas, atendiendo las siguientes categoras:
Zona primitiva, Zona intangible, Zona de Recreacin, Zona Histrico-Cultural, Zona
de Recreacin general Exterior, Zona de Alta Densidad de Uso y Zona
Amortiguadora

1978. La Ley del Mar (Ley 10), establece las bases para el ordenamiento del
territorio marino del pas, a partir de tres categoras: Mar Territorial, Zona
Econmica Exclusiva, Plataforma Continental. Adicionalmente, el Decreto 1875 de
1979 dicta normas para prevenir la contaminacin del medio marino que son
complementadas por la Ley 45 de 1985. Las reas marinas y submarinas del pas
hacen parte de su territorio, razn por lo cual tambin son parte de la poltica de
OT.

1978. La Ley 61 y su Decreto Reglamentario 1306 De 1980, obligan a los

municipios con ms de 20.000 habitantes a formular planes integrales de
desarrollo, definindoles contenidos, etapas y responsabilidades y solicita que se
formulen con participacin de la comunidad.

1979. El Cdigo Sanitario (Ley 9), establece elementos para el ordenamiento

urbano referidos a localizacin de zonas industriales, manejo del espacio pblico,
prevencin de asentamientos ilegales y calidad del agua para consumo domstico y
disposicin de residuos lquidos y slidos.

1981. El Decreto 2857 reglamenta el ordenamiento de las cuencas hidrogrficas,

incluyendo la elaboracin de los planes, administracin, participacin ciudadana,
financiacin, expropiaciones y servidumbres, prohibiciones y sanciones. Se trata de
un tratado cientfico y administrativo para el manejo de cuencas hidrogrficas, muy
bien concebido, muy tcnico y a la vez poco utilizado.

1986. El Cdigo de Rgimen Municipal (Decreto 1333) incluye elementos claves del
ordenamiento urbano que posteriormente son retomados, por la Ley 388/97, entre
estos se destacan:

Ordenamiento de los usos del suelo urbano: reas residenciales, industriales, de

recreacin y de proteccin ambiental.
Areas no incorporables a permetros urbanos.
Urbanizacin futura de ciudades: plano regulador.
Zonas de reserva agrcola contiguas a la zona urbana
Regulacin de la ubicacin de industrias contaminantes y mataderos pblicos.

1988. El Decreto 2655, establece las zonas mineras indgenas, las cuales son
retomadas por el Decreto 710 de 1990.

1989. La Ley de Reforma Urbana (Ley 9): complementa los aspectos de

ordenamiento urbano establecidos por el Cdigo de Rgimen Municipal. Incluye:

Planes y reglamentos de usos del suelo.

Reserva de tierras urbanizables.
Manejo de inmuebles constitutivos del espacio pblico.
Reserva de zonas para proteccin ambiental.
Zonas de desarrollo diferido, progresivo, restringido y concertado.
Renovacin y redesarrollo de zonas afectadas por procesos de deterioro econmico,
social y fsico.
Rehabilitacin de zonas de desarrollo incompleto o inadecuado.

1991. La nueva Constitucin Poltica establece un nuevo orden territorial para

Colombia, basado en cinco componentes bsicos:

a. Ordenamiento Poltico-Administrativo: presente en los siguientes

artculos:

Art. 288: Distribucin de competencias entre la nacin y entidades territoriales

Art. 297: Formacin de nuevos departamentos
Art. 307:Conversin de regiones en entidades territoriales
Art. 319: Rgimen de reas metropolitanas
Art. 329: Conformacin de entidades territoriales

b. Ordenamiento del Desarrollo Municipal: Art. 311

c. Ordenamiento Ambiental: expresado en los siguientes artculos:

Art. 58: Funcin social y ecolgica de la propiedad.

Art. 80: Aprovechamiento sostenible de recursos naturales renovables.
Art. 313: Reglamentacin de usos del suelo.
Art. 334: Intervencin del Estado sobre la economa para la preservacin de un
ambiente sano

d. Desarrollo Regional Armnico: (Art. 334)

e. Ordenamiento del Desarrollo Social Urbano y Rural

Art. 64 y 65: Ordenamiento del desarrollo campesino.

Art. 334: Distribucin equitativa de oportunidades y beneficios del desarrollo.
Art. 334: Acceso de personas con bajos ingresos a bienes y servicios bsicos.

1991. la Ley 21 reconoce y protege los valores y prcticas sociales, culturales,

religiosas y espirituales de los pueblos indgenas.
1993. La Ley Ambiental (Ley 99), retoma y desarrolla varias categoras de
ordenamiento ambiental del Cdigo de Recursos Naturales Renovables e introduce
elementos importantes relativos a la dimensin ambiental del ordenamiento
territorial, tales como:

Zonificacin del uso del territorio para su apropiado ordenamiento ambiental.

Regulaciones nacionales sobre usos del suelo en lo concerniente a sus aspectos
ambientales.
Pautas ambientales para el ordenamiento y manejo de cuencas hidrogrficas y
dems reas de manejo especial.
Regulacin ambiental de asentamientos humanos y actividades econmicas.
Reglamentacin de usos de reas de parques nacionales naturales.

1993. La Ley 60 asigna la competencia a los municipios para asegurar la prestacin

de los servicios de agua potable, alcantarillado, soluciones de tratamiento de aguas
y disposicin de excretas, aseo urbano y saneamiento bsico rural, as como el
control de plazas de mercado, centros de acopio y mataderos pblicos y privados y
la adecuacin de reas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo de desastres por
amenazas naturales.

1993: La Ley 70 reconoce el respeto a la integridad y la dignidad de la vida cultural

de las comunidades negras.

1994. La Ley 142 define el rgimen de prestacin de los servicios pblicos

domiciliarios: acueducto, alcantarillado, aseo, energa, elctrica, telefona pblica
conmutada, telefona mvil y distribucin de gas combustible.

1994. La Ley Orgnica de Areas Metropolitanas (Ley 128) crea las bases para el
ordenamiento territorial metropolitano, a travs del desarrollo armnico e integrado
del territorio, la normatizacin del uso del suelo urbano y rural metropolitano y el
plan metropolitano para la proteccin de los recursos naturales y defensa del medio
ambiente.

1994. La Ley de Mecanismos de Participacin Ciudadana (Ley 134) aporta

instrumentos que contribuyen al principio democrtico y participativo del OT, tales
como: referendo, revocatoria del mandato, plebiscito, consulta popular, cabildo
abierto, iniciativa popular legislativa y normativa.

1994. La Ley de Organizacin y Funcionamiento de los Municipios (Ley 136) retoma

el mandato constitucional de ordenar el desarrollo de los territorios y promueve la
creacin de asociaciones municipales para el desarrollo integral del territorio
municipal.

1994. La Ley 141 (Fondo Nacional de Regalas) otorga recursos derivados de

explotaciones mineras para la promocin de la minera, la preservacin del medio
ambiente y financiacin de proyectos regionales.

1994. La Ley Orgnica del Plan de Desarrollo (Ley 152) establece la obligatoriedad
de los municipios para realizar planes de ordenamiento territorial (Art. 41)
complementarios al plan de desarrollo e introduce los consejos territoriales de
planeacin y algunas normas de organizacin y articulacin de la planeacin
regional y de las distintas entidades territoriales.

1994. La Ley De Reforma Agraria (Ley 160): establece categoras de ordenamiento

rural, relacionadas con las reas de baldos nacionales, zonas de colonizacin y
zonas de reserva campesina.

1995. La Ley de Fronteras (Ley 191) establece las bases para el ordenamiento de
las reas fronterizas, a partir de dos categoras espaciales: las unidades especiales
de desarrollo fronterizo y las zonas de integracin fronteriza.

1997. La Ley 388 establece el marco conceptual e instrumental para formular y

ejecutar planes municipales y distritales de ordenamiento territorial.

1997. La Ley 397 (Ley de Cultura) define el patrimonio cultural de la Nacin y

establece la obligacin del Estado y de las personas de valorar, proteger y difundir
dicho patrimonio.

1998. Se producen varios decretos reglamentarios de la Ley 388 de 1997, entre los
que se destacan el 879 que precisa los alcances y procedimientos del OT, el 1420
sobre avalos, el 1504 sobre espacio pblico, el 1507 sobre planes parciales y el
1599 sobre plusvala.

1999. El Decreto 797 (mayo 6) crea una "Comisin Intersectorial" para la redaccin
del proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, adscrita al Ministerio del
Interior. Segn el Artculo 3 del Decreto la Comisin deber:

Definir conceptualmente el ordenamiento territorial.

Realizar un anlisis comparado de la legislacin sobre la materia a nivel
internacional.
Estudiar, analizar y revisar las normas relativas al Ordenamiento territorial y la
Descentralizacin vigentes en Colombia.
Elaborar y proponer al Gobierno Nacional los ajustes y modificaciones a la
normatividad vigente, acordes con los principios del proyecto de Ley Orgnica de
Ordenamiento Territorial.
Presentar a la consideracin del Gobierno Nacional, un proyecto de Ley Orgnica de
Ordenamiento Territorial, a ms tardar el 30 de septiembre de 1999.

El Decreto establece como miembros de la comisin a representantes de los

ministerios de: Interior, Hacienda y Crdito Pblico, Desarrollo Econmico y Social,
Educacin Nacional, Medio Ambiente, as como representantes del Departamento
Nacional de Planeacin, la Secretara Jurdica de la Presidencia, las comisiones
primeras y de ordenamiento territorial de la Cmara y el Senado, tres gobernadores
y tres alcaldes. Se establecen como invitados permanentes a la Asociacin de
Diputados, la Federacin Nacional de Concejos, las Comunidades Negras y las
Comunidades Indgenas. La Comisin Tcnica se le otorg al Ministerio del Interior.

1999. La Ley 507 (julio 28) modifica la Ley 388/97, en trminos de:

Ampla el plazo mximo para la formulacin y adopcin de los planes y esquemas

de ordenamiento territorial, hasta el 31 de diciembre de 1999.
Establece la implementacin de un plan de asistencia tcnica y capacitacin a los
municipios sobre los procesos de formulacin y articulacin de los POTs.
Se establece como entidades de apoyo tcnico a la formulacin de los POT: el
Ministerio del Interior, el Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua
Potable, el INURBE, el IGAC, IDEAM, INGEOMINAS y las reas metropolitanas.
Los departamentos debern prestar asistencia tcnica a los municipios con
poblacin menor de 50.000 habitantes.
Los Concejos municipales y distritales debern realizar un cabildo abierto para el
estudio y anlisis de los POT sin perjuicio de los dems instrumentos legales de
participacin.

2.2 Proceso de conceptualizacin

Simultneo al desarrollo del marco legal, el pas avanza en el proceso de

conceptualizacin del OT y en la elaboracin y ejecucin de estudios y planes
orientados a este fin. En este sentido, desde finales de la dcada de los aos
cincuenta, se formularon algunos planes de desarrollo urbano, cuya concepcin
corresponda con la visin del OT. Se destaca, en este sentido, el plan piloto
propuesto para la ciudad de Tunja, en 1958, por la firma Arquitectos Urbanistas
Asociados, liderada por el arquitecto Alberto Mendoza Morales. El plan incluy
propuestas de usos generales del suelo, sistema vial y reas verdes, plano de
zonificacin, esquemas del sistema de desages y usos propuestos del terreno,
estos ltimos se pueden observar en la Figura 1.

Trabajos como el anterior evolucionaron en la dcada de los ochenta hacia planes

de OT concebidos a distintas escalas. A continuacin se relaciona una secuencia de
eventos que sealan el desarrollo conceptual, metodolgico y operativo seguido en
el pas en los ltimos quince aos.

1985-1990: El Instituto Geogrfico Agustn Codazzi realiza y publica el estudio

sobre Estructura urbano-regional de Colombia e inicia los proyectos de
regionalizacin del pas y ordenamiento de la Sierra Nevada de Santa Marta. En
1987, se inicia el proceso de conceptualizacin del ordenamiento territorial
alrededor de este ltimo proyecto, el cual se intensifica en 1989, cuando se asume
dicha conceptualizacin como tarea prioritaria. En el Proyecto Piloto de
Ordenamiento Territorial de la Sierra Nevada de Santa Marta, el IGAC adopt como
definicin del OT, la siguiente: "proceso integral para orientar la transformacin,
ocupacin y utilizacin de los espacios geogrficos, teniendo en cuenta para ello los
intereses y expectativas de los sectores sociales del territorio, con la finalidad de
optimizar y armonizar su aprovechamiento, propendiendo por el desarrollo
sostenible, la valoracin del medio ambiente, el mejoramiento del bienestar y la
calidad de vida de la poblacin" (PRAMO, 1993: 251).

1990. La Gobernacin de Antioquia, a travs del Departamento Administrativo de

Planeacin realiza una reflexin orientada a elaborar las bases del ordenamiento
territorial de su departamento.

1991. La Gobernacin de Antioquia publica el primer plan de ordenamiento

territorial departamental del que se tenga referencia en el pas. En dicho plan se
define el ordenamiento territorial como la "concrecin espacial de las polticas
ambientales, sociales, culturales y econmicas, que permiten superar las
dificultades presentes de la sociedad antioquea"...Busca introducir la planificacin
territorial regional a partir del reconocimiento de la identidad de los grupos
humanos con su marco geogrfico y de una mejor conexin entre las polticas de
desarrollo y el territorio, de modo que este ltimo sea un elemento integrador y
estructurante de los objetivos, las polticas y las acciones pblicas y privadas
encaminadas a mejorar el bienestar social. Todo ello, dentro del contexto de la
planeacin estratgica, prospectiva y participante (GOBERNACIN DE ANTIOQUIA,
1991). Este plan constituye un ejemplo de la manera de cmo de concebirse un
plan departamental de OT.

Los objetivos del OT establecidos en el Plan son los siguientes:

Aprovechar el territorio con base en su vocacin natural, sus particularidades y

potencialidades.
Conservar el ecosistema, manejar adecuadamente los recursos naturales y proteger
el medio ambiente: recuperar zonas degradadas, educar para el uso apropiado del
medio fsico y actuar para prevenir daos y riesgos futuros.
Mejorar la calidad de la vida de los habitantes.
Inducir el desarrollo armnico de todas las subregiones.
Controlar el crecimiento de reas en funcin de su capacidad de soporte.
Compensar los impactos negativos del desarrollo en algunas subregiones.
Consolidar el proceso de participacin en beneficio de fortalecimiento de la
autonoma local
El contenido del plan incluye:

Diagnstico de la situacin actual

Subregionalizacin del departamento
Tipificacin de las subregiones
Imagen objetivo (al ao 2010)
Estrategias de desarrollo

1991. LA CORPORACIN AUTNOMA REGIONAL RIONEGRO-NARE (CORNARE)

Inici en el Oriente Antioqueo un proceso de planificacin regional que condujo al
"PROTOCOLO PARA EL DESARROLLO REGIONAL: el Oriente Antioqueo hacia el
siglo XXI". En la conceptualizacin realizada se destaca el carcter participante,
estratgico y prospectivo del plan, cuyo diagnstico, imagen objetivo y
lineamientos estratgicos fueron construido, de manera concertada, con ms de mil
lderes, a travs de talleres subregionales y encuentros regionales (CORPORACIN
AUTNOMA REGIONAL RIONEGRO-NARE, 1991). Esta experiencia constituye un
antecedente ejemplar del carcter participante que la Ley 388 de 1997 dio al
proceso de ordenamiento territorial.

La subregin es dividida, a su vez, en 8 unidades espaciales con caractersticas

territoriales diferentes. Para cada una se establece un plan microrregional de OT,
con visin de futuro.

1991. El MUNICIPIO DE RIONEGRO adopta la "hiptesis de ordenamiento territorial"

del municipio, la cual es coherente con la visin del plan subregional del Oriente
Antioqueo y del plan departamental. Se concibe el ordenamiento territorial, en
funcin de la planificacin del uso y ocupacin del territorio, desde una perspectiva
integral: urbano-rural y urbano-regional.

Segn el Decreto mencionado los objetivos del ordenamiento territorial del

municipio son:

Garantizar la oferta natural en condiciones ptimas de cantidad y calidad,

restringiendo los usos deteriorantes.

Revertir procesos avanzados de desarticulacin del territorio: Vivienda campestre,

usos urbanos disgregados, subdivisin de la tierra por procesos parcelarios.

Controlar las actividades contaminantes.

Propender por un desarrollo rural basado en el sector primario, incentivando

empresas comunitarias y la agroindustria.

Desarrollar mecanismos de coordinacin interinstitucional.

Reducir los impactos negativos causados por la construccin de obras de

infraestructura.

La hiptesis de ordenamiento territorial de Rionegro constituye un antecedente

notable de ordenamiento territorial municipal en sus componentes urbano y rural.
Incluye: planos de permetro urbano, suburbano, reas de expansin e industriales;
sectorizacin del rea urbana, planes de vivienda de inters social, zonificacin para
el desarrollo rural, reas protegidas, plan vial, entre otros (RIONEGRO,
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIN, 1991) (Ver figuras 2 y 3).

1991. ANGEL MASSIRIS publica el artculo "reflexin sobre una poltica de

ordenamiento territorial en los pases latinoamericanos: el caso de Colombia", en el
cual propone un enfoque para la poltica de ordenamiento territorial colombiana.
Define el Ordenamiento territorial como organizacin previsoria de conductas y
relaciones sobre bases sociogeogrficas, teniendo presente los recursos existentes
y las necesidades sociales (MASSIRIS, 1991).

1992. Se instala la COMISIN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL -COT- en

cumplimiento de lo establecido por el Artculo Transitorio 38 de la Constitucin
Poltica. El mencionado artculo define el objetivo de la Comisin en funcin de
realizar estudios y formular recomendaciones para acomodar la divisin territorial
del pas a las disposiciones de la Constitucin. Orlando Fals Borda asume la
secretara general y el IGAC asume la secretara tcnica. En el discurso de
instalacin de la COT, el Presidente de la Repblica, Csar Gaviria, plantea su visin
del trabajo de la comisin que refleja la visin del Gobierno sobre el OT,
textualmente afirma: "recae en manos de la comisin de OT la tarea de asistir al
Ejecutivo y a todas las autoridades del pas, en el proceso de revisin de lmites
entre departamentos, municipios y dems entidades territoriales. Ser, adems, la
encargada de formular propuestas sobre la manera como se deben distribuir
competencias, poderes y responsabilidades a lo largo y ancho del pas, premisa
indispensable para asegurar el despegue de una autonoma que no contrare el
principio de unidad del Estado, sino que sea su ms eficaz complemento"
(COMISIN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, 1992a: 9). De este modo, para el
Gobierno el OT se circunscribe al problema de la organizacin territorial del Estado
y deja de lado lo sustancial de esta poltica que tiene que ver con los procesos que
ocurren en las entidades territoriales. Una vez instalada, la COT inicia la discusin
de las tareas de la comisin y del concepto de ordenamiento territorial como punto
de partida. Dos concepciones afloran: quienes lo perciben como un problema
poltico administrativo tal como lo plantea el Artculo Transitorio y lo concibe el
Gobierno y quienes consideran que el OT trasciende la pura divisin territorial y lo
conciben como un instrumento de planificacin territorial ntimamente ligado a la
poltica de desarrollo y la poltica ambiental.

1992. La COMISIN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL -COT-, asume su primera

definicin de OT, en trminos de "conjunto de acciones concertadas para orientar la
transformacin, ocupacin y utilizacin de los espacios geogrficos, buscando un
desarrollo socioeconmico, teniendo en cuenta a l s necesidades e intereses de la
poblacin, las potencialidades del territorio considerado y la armona con el medio
ambiente" (COMISIN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, 1992b).

1992. La COMISIN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL -COT- da a conocer su

primera recome ndacin al Gobierno Nacional en la cual reconceptualiza al OT
insertndolo en una marco poltico-administrativo. Textualmente, plantea: "La meta
es buscar, a travs del fortalecimiento y complementacin de las entidades
territoriales y del ajuste del rgimen poltico, administrativo y fiscal, un
acomodamiento productivo, equitativo y pacfico de todos los habitantes que
ocupan el territorio, que consulte la evolucin de la organizacin socioeconmica
teniendo en cuenta la diversidad cultural y regional...Debe reconocerse la
concertacin para garantizar la armona entre los diferentes actores sociales que
ocupan un territorio dado. El OT busca confrontar la oferta ambiental de recursos
con la demanda econmica y social de la poblacin, con el fin de proponer
alternativas de ocupacin del espacio que garanticen un desarrollo sustentable"
(COMISIN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, 1992c).

1992 (diciembre). Las diversas concepciones de OT presentes en la COT (poltico

administrativa y planificadora) se extienden a las diversas instituciones que
comienzan a vincularse al tema. Reina la confusin. Ordenar el territorio es
reacomodar la divisin territorial o es la planificacin integral de los territorios como
se concibe en todos los pases del mundo con experiencia en el tema?. Frente a
esto, el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, en asocio con la COT y el
Departamento Nacional de Planeacin organizaron el Taller Nacional sobre
"Ordenamiento Territorial, conceptualizaciones y orientaciones: Hacia un lenguaje
comn", el cual se propuso establecer las bases para construir el concepto de
ordenamiento territorial que orientara las recomendaciones de la COT y la futura
poltica de OT del pas. Dentro del marco del taller se conocieron conceptos como
los siguientes:

El IGAC, a travs de su director, Dra. Gloria Cecilia Barney, plante dos problemas
que debe resolver la poltica de ordenamiento territorial: "por una parte, lograr la
coherencia entre la organizacin espacial y la divisin poltico-administrativa de la
nacin para determinar las entidades territoriales. Por otra parte, se deben generar
alternativas de ocupacin del espacio como base para la planificacin social,
econmica y ambiental, que permitan cumplir con los objetivos del desarrollo
sostenible y la conservacin de los recursos naturales" (BARNEY, 1993: 13).

El GOBIERNO NACIONAL, a travs del Viceministro de Gobierno, Jaime Buenahora

Febres-Cordero, concibi el ordenamiento desde el punto de vista de organizacin
poltico-administrativa del pas, en cuanto a lmites, competencias y atribuciones de
las entidades territoriales (BUENAHORA, 1993:19-21).

El DNP, a travs de la Unidad de Desarrollo Territorial, plante que "con la

ordenacin del territorio se pretende coordinar las acciones de los sectores pblico
y privado que resultan en impactos en las formas de ocupacin territorial; se busca
en ltima instancia transformar el espacio conformado naturalmente y el construido
social y econmicamente sin ningn orden (sic), para ms eficiente la asignacin de
la inversin pblica y privada y elevar la calidad de vida de la poblacin,
manteniendo la armona con la naturaleza" (GONZLEZ, 1993:26).

Rubn Daro Utria, por su parte, defini el OT como "la parte de la planificacin
consagrada a la maximizacin de la racionalidad y la eficiencia en los objetivos y
procesos de ocupacin y aprovechamiento del territorio y sus recursos. Es decir la
localizacin territorial de las actividades de desarrollo...y los fenmenos y
dinmicas espaciales inherentes a ella" (UTRIA, 1993: 42).

Camilo Domnguez, del Departamento de Geografa de la Universidad Nacional,

consider que "al hablar de OT nos estamos refiriendo a las relaciones entre
factores geogrficos y entidades polticas...a la forma cmo se realiza la
organizacin humana del espacio y las influencias histrico-culturales que actan
sobre su estructura" (DOMNGUEZ, 1993:67).

El INDERENA, a travs de la Divisin de Ordenamiento Ambiental concibi el OT

como Ordenamiento Ambiental del Territorio -OAT-, el cual defini como "un
proceso mediante el cual se orienta la transformacin y ocupacin de los espacios,
integrando para tal fin los intereses sociales, econmicos, polticos y culturales de la
poblacin a travs del uso sostenible de los recursos naturales" (GMEZ,
1993:171).

1993. La COT, en su Boletn nmero 11, replantea su concepto de ordenamiento,

para considera que "... Con el fin de contribuir al logro de un Estado eficiente y a la
consolidacin de la democracia y la descentralizacin, la COT realiza estudios y
ofrece recomendaciones dirigidas al Congreso de la Repblica y al Gobierno
Nacional sobre asuntos que reflejen los intereses de la Nacin y de las diversas
regiones, y procura una divisin y administracin territorial que armonice la
distribucin de la poblacin y el desarrollo social, econmico y poltico con el uso de
los recursos naturales y la proteccin del ser humano y del medio ambiente"
(COMISIN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, 1993).

1993. ANGEL MASSIRIS publica el artculo "Bases Terico-metodolgicas para

estudios de Ordenamiento Territorial", en el cual se proponen elementos
conceptuales y procedimientos metodolgicos aplicables a estudios territoriales
orientados a OT. En dicho artculo el autor define el OT como una poltica integral
del Estado, concebida a largo plazo (20-30 aos), para intervenir y modificar la
organizacin espacial del territorio, orientar previsoriamente su ocupacin y
armonizar u optimizar su aprovechamiento, teniendo en cuenta las potencialidades
y limitaciones del medio biofsico, socioeconmico, cultural y poltico-
administrativo; as como los intereses de los actores sociales del territorio
considerado. Todo ello, guiado por principios de desarrollo sustentable, valoracin
del medio ambiente y elevacin de la calidad de vida" (MASSIRIS, 1993:44).

1993. ANA PATRICIA ORTIZ Y ANGEL MASSIRIS, investigadores del IGAC, publican
el artculo "Bases para el Ordenamiento Territorial del Pacfico Colombiano", como
parte del libro "El Pacfico Colombiano", editado por el Fondo Elctrico Nacional -
FEN- . En dicho artculo, se define el ordenamiento territorial como "una poltica de
desarrollo integral del Estado para armonizar los intereses productivos de la
sociedad con las necesidades de conservacin ambiental, bienestar social y
equilibrio espacial del desarrollo. Todo ello, sobre la base de la concertacin Estado-
comunidad y la participacin activa de las comunidades en la ejecucin de los
planes de desarrollo en el mbito regional y local" (ORTZ y MASSIRIS, 1993: 849).

1993. La COT realiza el Taller sobre "Sistemas de Ordenamiento Territorial,

Autonoma y Descentralizacin", con el propsito de reunir elementos para el
diseo del futuro sistema de ordenamiento territorial del pas. En dicho Taller,
distintas instituciones y personas manifestaron su concepcin de ordenamiento
territorial. A continuacin se presentan algunas de ellas:

Para Hernando Gonzlez del DNP, el OT refleja, "por una parte, en el ajuste de la
divisin poltico-administrativa, derivado de los desarrollos constitucionales y por
otra en los cambios en la ocupacin fsica del territorio, como resultado de la accin
humana y de la misma naturaleza (GONZLEZ, 1994: 7).

Para el CORPES COSTA ATLANTICA, el OT "debe entenderse como una cuestin

eminentemente poltica, porque se relaciona con la distribucin y el ejercicio del
poder. De esta manera no puede concebirse como un problema estrictamente
geogrfico o cartogrfico en razn a que es inherente al desarrollo legal de
aspectos tales como la planeacin, el presupuesto, los mecanismos de participacin
ciudadana, que estn ligados a la esencia regional y que constituyen los pilares de
una democracia participativa" (YAVER, 1994: 76).

Para el CORPES CENTRO ORIENTE, "el OT se puede definir como el desarrollo de

acciones concertadas para la ocupacin y el usufructo del espacio territorial que
coadyuve a su desarrollo socioeconmico bajo el reconocimiento de las demandas e
intereses poblacionales y potencialidades territoriales en armona con el medio
ambiente" (CORPES CENTRO-ORIENTE, 1994: 82).

El CORPES OCCIDENTE no defini el OT, sino que identific un conjunto de

problemas que, a juicio de esta entidad, competen al ordenamiento regional, stos
son:

Impacto regional de los nuevos procesos productivos y requerimientos de

infraestructura exigidos por la apertura econmica del pas.
Heterogeneidad intrarregional del desarrollo econmico y cultural.
Presencia de ventajas comparativas estticas y dinmicas de alto impacto para el
desarrollo regional y nacional y para la vinculacin con los mercados
internacionales.
Presencia de conflictos sociales importantes como la guerrilla, narcotrfico y
movimientos sociales.
Presencia de una extensa red urbana y de alta concentracin de actividades y
poblacin en esas ciudades.
Alto desarrollo econmico y actividad urbana en una zona de alta biodiversidad,
entre otros (CORPES DE OCCIDENTE, 1994: 92-93).

Para el CORPES AMAZONIA, la formulacin constitucional de un nuevo orden

territorial va ms all de la simple, aunque necesaria, tarea de la adecuacin de la
divisin poltico-administrativa a los cambios en la organizacin espacial y en las
formas de ocupacin del territorio, e incluso, este ordenamiento territorial, aunque
concebido tambin como un valioso instrumento dentro del proceso de planificacin
nacional y regional, trasciende estos cometidos y se adentra en el amplio espectro
de construccin de lo poltico, de construccin democrtica del poder donde los
conceptos de autonoma, descentralizacin y regionalizacin, adquieren contenidos
y dinmicas ms precisas y realistas que las hasta ahora ensayadas" (GONZLEZ Y
CASTELLANOS, 1994: 211-212).

Para JAHIR Rodrguez del Centro de Estudios Territoriales y del Pacfico el OT es "un
proceso social de construccin del Estado y la democracia de la regin, debe asumir
el reto como poltica de Estado y ciudadana de convertirse en un instrumento de
desarrollo econmico en la perspectiva de armonizar las fricciones que existen
entre la distribucin espacial del territorio y los ciudadanos" (RODRGUEZ,
1994:122).

Norelia Pabn, de la Universidad Tecnolgica de Pereira, por su parte, consider

que el OT se "refiere a un proceso social de ocupacin y utilizacin del espacio
geogrfico, percibido con sentido de pertenencia, que lo hace definido y limitado, es
decir, un territorio, manifiesto y expresado en un mapa poltico. Con un contenido
social de estructuras econmicas, culturales y polticas interrelacionadas
dinmicamente y considerando la manera de cmo interactan estas estructuras
sociales con la organizacin espacial en perodos histricos concretos" (PABN,
1994:155).

1996. El IGAC publica su gua metodolgica para la formulacin de planes de OT

departamental, en la cual define el OT como "poltica de Estado e instrumento de
planificacin que permite una apropiada organizacin poltico-administrativa de la
Nacin y la proyeccin espacial de las polticas sociales, econmicas, ambientales y
culturales de la sociedad, garantizando un nivel de vida adecuado para la poblacin
y la conservacin del ambiente" (IGAC, 1996: 39). En dicho documento el IGAC
propone unos elementos conceptuales y metodolgicos de apoyo a los diagnsticos
urbanos requeridos para la formulacin de planes de OT municipales y distritales.

1997. El IGAC publica dos nuevas guas metodolgicas: una para apoyar la
elaboracin de diagnsticos rurales municipales y la aporta elementos conceptuales
y metodolgicos para la formulacin de planes departamentales de OT (IGAC,
1997, 1997a) ).

1997. ANGEL MASSIRIS de la Universidad Pedaggica y Tecnolgica de Colombia -

UPTC-, publica el trabajo "Ordenamiento territorial, regin y procesos de
construccin regional", en el que se realiza una sistematizacin conceptual del
ordenamiento y se proponen elementos conceptuales y metodolgicos para
interpretar la regin como una construccin socio-poltica (MASSIRIS, 1997).

1997. Ley 388. Establece el marco jurdico para la formulacin de planes

municipales y distritales. Concibe el OT como conjunto de acciones poltico-
administrativas y de planificacin fsica concertadas, emprendidas por los
municipios o distritos y reas metropolitanas en orden a disponer de instrumentos
eficientes para orientar el desarrollo del territorio... y regular la utilizacin,
transformacin y ocupacin del espacio, de acuerdo con las estrategias de
desarrollo socioeconmico y en armona con el medio ambiente y las tradiciones
histricas y culturales (Art. 5). El Objeto de esta poltica es el de Complementar la
planificacin econmica y social introduciendo a sta la dimensin territorial en la
bsqueda de racionalizar las actuaciones sobre el territorio y orientar su desarrollo
y aprovechamiento sostenible a partir de estrategias territoriales de uso, ocupacin
y manejo del suelo, en funcin de objetivos econmicos, sociales y ambientales y la
articulacin de las actuaciones sectoriales que afecten la estructura del territorio
(Art. 6).

1997. El MINISTERIO DE DESARROLLO ECONMICO, inicia la publicacin de una

serie de instructivos de carcter conceptual, metodolgico y de sistematizacin
jurdica, los cuales constituyen valiosos aportes al proceso ordenador.

1998. ANGEL MASSIRIS de la Universidad Pedaggica y Tecnolgica de Colombia -

UPTC-, Convenio UPTC-IGAC, publica su trabajo "Determinantes de los planes de
ordenamiento territorial", en el cual sistematiza la normatividad de incidencia
territorial y explica la relacin que tienen estas normas con la gestin ordenadora
(MASSIRIS, 1998).

3. SINTESIS FINAL

La experiencia internacional y el proceso de normatizacin y conceptualizacin del

OT realizado en Colombia, permiten identificar algunos elementos que son
requeridos para fortalecer el proceso de OT en nuestro pas. Veamos algunos de
ellos:

El entendimiento de que el ordenamiento territorial es un conjunto de medidas y

acciones pblicas me diante las cuales la sociedad adapta la organizacin del
espacio a las necesidades de los procesos econmicos y sociales que operan sobre
el territorio. En tal sentido, no es comprensible concebir el OT independiente de la
poltica econmica, social y ambiental. Por su propia naturaleza el OT es una
poltica integral, lo que exige una estructura institucional jerarquizada por donde
fluyan las directrices y se coordinen las acciones ordenadoras. Dentro de este
contexto, Se requiere dar desarrollo a las competencias en OT que la Ley 388 de
1997 estableci para la nacin, departamentos y reas metropolitanas y crear un
Consejo Nacional de OT que apoye al Gobierno nacional en la formulacin de las
directrices nacionales y realice la coordinacin intersectorial, interterritorial e
interinstitucional exigida para lograr las metas ordenadoras.

El desarrollo de una actitud abierta y solidaria en las instituciones involucradas,

desde diversas funciones, a la formulacin de POTs. Esto implica intercambio de
informacin, trabajo interinstitucional, cooperacin...

La integracin y armonizacin de la legislacin de incidencia territorial.

El fortalecimiento de la participacin social en la formulacin de los planes.

La consolidacin del carcter prospectivo (visin de futuro, largo plazo) y

estratgico (lineamientos, proyectos y acciones estratgicas) de los planes de OT.

La superacin de los sesgos urbanista y poltico-administrativo del ordenamiento

territorial.

El fortalecimiento de las instituciones tcnicas productoras de informacin

geogrfica y territorial y apoyo a la elaboracin de estndares tcnicos de manejo
de informacin espacial (indicadores, escalas, etc.) e implementacin de sistemas
de informacin geogrfica que faciliten el intercambio y uso eficiente de la
informacin.
La promulgacin de una Ley Orgnica de OT que establezca los principios y
lineamientos del OT en los mbitos nacional, regional, departamental,
metropolitano y municipal, as como los mecanismos de articulacin, intersectorial,
interterritorial e interinstitucional y de interrelacin entre la reorganizacin poltico-
territorial, los planes de desarrollo, los planes ambientales y los de OT.

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