Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Gerencia Social PDF
Gerencia Social PDF
Participantes
Gerencia social
Un enfoque integral para la gestin
de polticas y programas sociales
2008 Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - PARS
Ministerio de la Proteccin Social - MPS
ISBN: 978-958-97453-9-7
Bogot, Colombia
Marzo 2008
Coleccin PARS
Teresa Tono Ramrez
Directora general
Marcela Giraldo Samper
Directora editorial
Ana Meja Parra
Coordinacin tcnica y editorial
Impresol Ediciones Ltda.
Diseo, impresin y acabados
Calle 78 No. 29B 44. PBX 2508244
impresol@gmail.com
UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA
Contenido
Introduccin
Formacin para la creacin de valor pblico 11
Captulo 1
La iniciativa de formacin en gerencia social para la
proteccin social 21
A. Introduccin 23
B. Conceptualizacin del Sistema de proteccin social 24
C. Diseo de la Iniciativa 25
D. Desarrollo de la Iniciativa 31
E. Puesta en marcha de los cursos nacionales 35
F. Resultados de la Iniciativa 38
Captulo 2
Eras en la proteccin social latinoamericana 41
A. Introduccin 43
B. Principales innovaciones institucionales de los servicios sociales 46
C. Cambiantes paradigmas en proteccin social 67
Bibliografa 73
Captulo 3
Antecedentes de la proteccin social en Colombia 77
A. Fundamentos del Sistema de proteccin social en Colombia 79
B. Diseo institucional del sistema de proteccin social 114
Bibliografa 146
Captulo 4
El concepto de la proteccin social 151
A. Introduccin 153
B. Definicin 153
C. Componentes 154
D. Complementariedad entre aseguramiento y asistencia social 162
E. Papel del mercado laboral 166
F. Organizacin institucional del sistema de proteccin social 168
G. Retos del sistema de proteccin social en Colombia 175
Anexo A 177
Captulo 5
Estado, rgimen poltico y democracia en la evolucin
colombiana reciente: un intento de interpretacin 179
A. Introduccin 181
B. Breves aclaraciones conceptuales 183
C. Los antecedentes del proceso constituyente de 1991 189
D. Las orientaciones bsicas y los diseos institucionales de
la constitucin de 1991 203
E. El debate en torno a la adopcin del Estado Social de
Derecho y a su proteccin judicial 207
G. Otras consideraciones sobre el rgimen poltico derivado de
la Carta de 1991 226
Captulo 6
La perspectiva integral de la gerencia social 241
A. Introduccin 243
B. La gerencia social: una delimitacin y caracterizacin
del campo 245
C. El campo de la gerencia social 247
D. La gerencia de la gerencia social 252
E. Desafos de la accin estratgica de la gerencia social 255
F. Un marco conceptual de gestin estratgica para la
gerencia social 272
G. Hacia una nueva conceptualizacin de la responsabilidad de
los gerentes sociales 284
Bibliografa 289
Captulo 7
Proteccin social y derechos sociales 293
A. Introduccin 295
B. Asistencialismo 298
C. Aseguramiento 302
D. Universalismo 306
E. Neoasistencialismo 309
F. Consideraciones sobre el Estado de Bienestar 311
G. Estado de Bienestar en Amrica Latina 322
H. Conclusin: es posible? 330
Bibliografa 331
Captulo 8
Descentralizacin y gestin territorial en el sistema
de proteccin social en Colombia 335
A. Introduccin 337
B. Bases tericas de la descentralizacin administrativa y relacin
con poltica de proteccin social 341
C. La lucha contra el absolutismo y la importancia de la
descentralizacin y de las comunidades locales 343
D. Relacin entre la descentralizacin y las estrategias de lucha
contra la pobreza 345
E. Algunos referentes sobresalientes del proceso de
descentralizacin 346
F. La descentralizacin administrativa en la Constitucin y
el desarrollo del sistema de proteccin social 349
G. La brecha entre la teora y los logros del proceso de
descentralizacin: el caso de Colombia 351
H. Nodos problemticos de la gestin descentralizada de la
proteccin social 360
I. Desafos y propuestas 362
Referencias Bibliogrfcas 365
Captulo 9
Talleres sobre el sistema de proteccin social 369
A. Introduccin 371
B. Enfoque conceptual: la importancia de la participacin en el
anlisis de problemas, polticas y programas 372
C. Resultados de los talleres 381
D. Conclusiones de los talleres 384
E. Lecciones aprendidas 389
Bibliografa 391
Captulo 11
Redes sociales e interorganizacionales 427
A. Introduccin 429
B. Qu es una red? 431
C. Tipos de redes 433
D. Redes sociales 439
E. Efectividad de las redes 448
F. Capital social como caracterstica de las redes sociales 450
G. Comunicacin organizacional 451
Glosario de trminos 452
Bibliografa 453
Anexo 456
Introduccin
Formacin para la creacin de valor pblico
Cuadro 1
Programas nacionales del INDES. Periodo 1997-2006
Pais Ao Nmero de egresados
Paraguay 1997-1999 768
Brasil 1997 282
Repblica Dominicana 2000-2002 761
Nicargua 2000-2002 326
Bolivia 2001-2002 26
Honduras 2002-2004 863
Per 2003-2006 1212
Guatemala 2003-2006 734
Colombia 2005-2006 335
Sao Pablo (Brasil) 2004-2005 610
Chile 2005 397
Total 6,063
Fuente: www.iadb.org/indes
Captulo 1
La iniciativa de formacin
en gerencia social para la
proteccin social
Teresa Tono Ramrez*
Cecilia Echeverri Velasco**
* MD, PhD.
** Arquitecta, M.Sc.
25
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
A. Introduccin
C. Diseo de la Iniciativa
Con el fin de contribuir al fortalecimiento de la capacidad
institucional y de gestin de polticas pblicas en el sector de la
proteccin social, el Ministerio de la Proteccin Social, por me-
dio de su Programa de Apoyo a la Reforma de Salud (pars), dise-
y puso en marcha esta estrategia educativa de formacin sobre
el diseo y gerencia de polticas y programas sociales enfocados a
la proteccin social.
D. Desarrollo de la Iniciativa
El pars realiz un concurso de mritos en el mbito nacional
para seleccionar las universidades que participaran en la Iniciati-
va y se seleccionaron por regiones del pas las siguientes:
2. Contenido curricular
Como punto de partida los integrantes de la Iniciativa defi-
nieron como propsito macro de los cursos apoyar la construc-
cin del sps, desde las personas, fortaleciendo conocimientos y
habilidades y como sus principales objetivos los siguientes:
r $POTUSVJS FM BOMJTJT TPCSF MPT EFTBGPT EF MB QPMUJDB EF
proteccin social, a la luz de la integracin y articulacin
del sps.
Mdulo 3. Enfoque de gerencia social
Publicaciones
- No queremos acueducto!
Publicaciones
- Monitoreo y evaluacin
Publicaciones
Publicaciones
F. Resultados de la Iniciativa
Adicionalmente a la oferta acadmica en gerencia social para
el sistema de la proteccin social de Colombia, el trabajo de las
universidades en la Iniciativa produjo tres reas de investigacin
intrafacultades en las universidades Santo Toms, icesi y ces, un
curso para los medios de comunicacin y periodistas para el ma-
nejo de la informacin de la poltica de la proteccin social, y una
modalidad abreviada del curso de gerencia social para la protec-
cin social para gobernadores, alcaldes y dems actores pblicos
de alto nivel del pas.
Captulo 2
Eras en la proteccin social
latinoamericana
Juan Luis Londoo*
* Seminario La teora del desarrollo en los albores del siglo XXI, Santiago de Chile,
29 de agosto de 2001.
45
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
A. Introduccin
Publico no
Financiamiento En crisis recuperar costos Solidario
sistemtico
Nueva proteccin
Cambiario
Mercados factoriales laboral mercados
financiero
de activos
Educacin
Servicios sociales
Salud Seguros de
servicios
Seguros sociales Pensiones
B. Principales innovaciones
institucionales de los servicios sociales
Las principales innovaciones de poltica social en los noventa
se describen en este captulo. En la primera seccin se identifican
las tres innovaciones ms significativas en el rea institucional. En
la segunda seccin se analizan los elementos constitutivos de un
nuevo modelo horizontal que emerge.
1. Recuento de experiencias
Las afugias fiscales de los aos ochenta fueron un campo frtil
para las discusiones sobre las modalidades de racionalizacin del
gasto fiscal, la identificacin de prioridades y reorganizacin del
aparato estatal. En aquella poca las principales innovaciones en
los servicios sociales fueron del orden financiero, principalmente
con la introduccin de mecanismos de recuperacin de costos de
los servicios y la municipalizacin de los servicios de atencin
primaria en salud y educacin primaria. Las experiencias de re-
cuperacin de costos fueron variadas, unas con ms xitos que
otras, pero siempre en medio de enormes disputas ideolgicas
y polticas. Las experiencias de descentralizacin replicaron, en
general, las viejas modalidades de organizacin burocrtica en el
plano local, sin muchas innovaciones en la organizacin de los
servicios y el uso de instrumentos compatibles con los incentivos
microeconmicos.
Billiones de
Tamao 0,4 millones 2.3 millones 2 millones 10 millones
dollares
4 Para una completa comparacin con la reforma chilena de los aos ochenta, vase el
IPES, caja 5.4, pgina 328.
ROLES
Funciones
Finanza-provision Integrado Difuso Separado
compra-provision
Demanda Limitada (alguna voz) Segregada (alguna escogencia) Empoderada voz o escogencia
REGLAS
Grfico 1
El modelo vertical
Centralizado
Financiamiento
Integracin
Provisin voz
Consumidores
Excluidos
Monopolio
6 Esta seccin toma libremente ideas de Londoo (1995) y Londoo y Frenk (1997)
actores con roles especializados para potenciar las interacciones
de mercado ms equilibradas entre productores y consumidores.
Conceptualmente representa separar en agentes especializados
tres tipos de roles: la rectora de la operacin del sistema, el fi-
nanciamiento de la provisin y la compra de la produccin de
servicios. La orientacin fundamental es, sobre todo, empoderar
(empower) la demanda, con voz y decisin (voice and choice) para que
pueda influir mucho ms en los resultados de las transacciones del
mercado. Para ello, y en el lenguaje convencional, la separacin
del financiamiento y la provisin de servicios es necesaria para la
especificacin ms precisa del producto. Pero tambin se requiere
la configuracin de una nuevo actor que represente (sponsor) los
crecientemente libres consumidores en su relacin con los pro-
ductores de servicios. Los compradores especializados en repre-
sentacin de las familias (posiblemente con un papel ms amplio
en el caso de salud que en educacin), adems de la articulacin
de las demandas individuales, podran jugar un rol decisivo en el
equilibrio de mercado.
Grfico 2
El modelo horizontal
Pblico
Financiamiento Redistributivo
Separacin sigue la gente Empoderar
Autonoma
Resultados explicitos
Provisin Consumidores
Feedback
Incentivos
Competencia Eleccin
Separacin
Compradores
El financiamiento
La regulacin
7 Colbert (1996)
La dinmica de cambio
C. Cambiantes paradigmas en
proteccin social
La dcada de los noventa tambin presenci innovaciones en dos
espacios nuevos: la economa de los activos y los seguros sociales.
2. El aseguramiento social.
Desde mediados de los noventa, la investigacin y la polti-
ca social han puesto ms nfasis en la dimensin de riesgo de la
vida social.
Transferencias
Safety Nets Inexistentes Fondos de inversin Seguros
condicionadas Catstrofes
Seguridad abierta
Intentos fallidos de Experiencias pilotos de
Laboral Contrato laboral protector
flexibilizar seguros
Riesgos compartidos
Mercado de capitales
Governance
Emprendimiento
capital de riesgo
Mercado de
Tierras Liberalizacin financiera
activos Los activos de los pobres
Derechos de
Educacin
propiedad
Microempresa
Seguros colectivos
Bibliografa
Banco Interamericano de Desarrollo. Informe de Progreso Econmico
y Social. La desigualdad
bid. 1998. Cmo organizar con xito los servicios sociales? Mxico,
Fondo de Cultura Econmica.
bid. 1998. Seminario sobre desastres naturales. Washington.
bid. 2000. Proteccin social. Washington.
Benabou, Roland. 1997. Inequality and Growth. NBER Macroecono-
mics Annual. January, 11:11-74
Birdsall, N; y Londoo, JL. 1997. Asset Inequality Matters. American
Economic Review, may.
Birdsall, Nancy; Graham, Carol; Sabot, Richard. 1998. Beyond Tra-
deoffs: market reform and equitable growth in Latin Amrica. Intera-
merican Development Bank y Brookings Institution. Washington.
Bowles, Sam; Gintis, Herbert. 1998. Recasting Egalitarianism. New Ru-
les for communities, states and markets. Verso. London.
Coleman, James. 1990. Foundations of Social Theory. Harvard Uni-
versity Press.
Dasgupta y Serageldin. 1999. Social Capital: a multifaceted perspecti-
ve. The World Bank.
Deninger, Klaus. 1997 .Binswanger: Market-led land reform in three
developing countries. The World Bank, Policy Research Working Paper.
Franco, Rolando. 1997. Revista de la cepal.
Fukuyama, Francis. 1999 .The great Disruption. Human nature and
the reconstitution of social order. New York, the Free Press.
Fukuyama, Francis. 1995 . Trust. The social virtues and the creation of
prosperity. New York, The free Press, .
Holzmann Robert; Steen, Jorgensen. 1999. Social protection as social
risk management. Conceptual underpinnings for the social protection
strategy paper. The World Bank.
Interamerican Development Bank. 1996. Making Social Services Work.
In Economic and social Progress in Latin-america. Washington. The Johns Hop-
kings University Press.
Israel, Arturo. 1996. A guide to the perplexed: institutional aspects of so-
cial programs. Inter-american Development Bank. SDS working paper.
Kautzman, Rubn. 1999. Activos, recursos y oportunidades en el com-
bate a la pobreza. Montevideo, cepal.
Laporta, Rafael; Lpez, Florencio. 1998. Law and Finance. Journal of
Political Economy.
Londoo, Juan Luis. 1996. La estructuracin del Estado y el rol de la
poltica social: hacia un modelo horizontal. The World Bank, Technical
Department of Latin-Amrica working paper.
Londoo, Juan Luis. 1996. Is there a Health Gap in Latinamerica? A
graphical exposition. The World Bank, Technical Department of La-
tin-America working paper.
Londoo, Juan Luis. 1996. Estructurando pluralismo en los servicios
de salud: el caso de Colombia. En Revista de Anlisis Econmico, San-
tiago de Chile: 11 (2).
Londoo, JL; Frenk, J. 1997. Structured Pluralism: a new model for
Health Reform in Latin America. Health Policy. May.
Londoo, JL; Szkely, M. 1997. Sorpresas distributivas despus de una
dcada de reformas: Latinoamrica en los noventa. En R Haussman y
E. Lora (eds). Latin America after a decade of reforms: what comes
next? The Inter-american Development Bank.
Machado, Absaln. 1998. Mercado de tierras. Editorial Tercer Mundo,
Bogot.
Captulo 3
Antecedentes de la proteccin
social en Colombia
Carmen Helena Vergara*
Especialista en temas de proteccin social
* Charla dictada en el Curso del INDES de Gerencia Social, Convenio con el PARS y Ministerio
de la Proteccin Social, el 12 de julio de 2005.
81
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
1 Lecciones de diez aos de reforma. Notas de clase de Jaime Ramrez y Sergio Pombo,
respectivamente.
Grfico 1
Servicios
SGSS Riesgos
ICBF Pensiones sociales SENA
Salud profes.
compl.
Red
Salud Fondos Proteccin
Solidaridad ARP CCF
pblica pensiones laboral
Social
Regmenes
afiliacin
4 Entre los programas presidenciales estaban, entre otros, Haz Paz, Rumbos, Discapa-
cidad, Recreacin para la Tercera Edad, coordinados por la vicepresidencia.
6 Los programas de la Red de Apoyo Social son: Familias en Accin, Jvenes en Accin y
Empleo en Accin, tambin conocido como Manos a la Obra, quizs por su similitud
con el programa argentino. Los tres han sido objeto de seguimiento y se han aprendi-
do lecciones importantes, tanto de sus logros como de sus obstculos.
para tratar de amortiguar el impacto de la crisis en la poblacin
de menores ingresos.
8 El documento del CRECE (2001) figura en las lecturas recomendadas para este mdu-
lo. De particular inters este captulo 5, dedicado al diagnstico del manejo social del
riesgo en Colombia.
econmica. En ese momento ya ha sido publicado el artculo de
Holzmann y Jorgensen (2000) y el estudio aplica el instrumental
analtico del manejo social del riesgo (msr) a los programas exis-
tentes y propuestos.
En el captulo dedicado a la propuesta en los aspectos programti-
cos, institucionales y financieros, crece (2001, p. 99) consigna:
El ssr que se propone no crea nuevos programas, pero tampo-
co se acoge a los existentes. En lugar de eso, adeca estos lti-
mos de acuerdo con las caractersticas de las crisis, y ofrece un
arreglo institucional independiente y de manejo autnomo por
parte del ssr para cada uno de los programas que activa. (...)
Fundamentalmente, los riesgos cuyo efecto pretende minimi-
zar el ssr son de carcter transitorio, dado que el sistema est
diseado para operar especialmente durante pocas de crisis,
que tienen una temporalidad limitada. (...) Para garantizar la
permanencia del ssr, su creacin (que contempla tambin la
conformacin de la Red de Proteccin Social y del Fondo del
ssr con el que se financiarn principalmente los programas de
esta ltima) debe reglamentarse a travs de una Ley.
9 Rawlings, Laura B. Colombia. Social Safety Net Assessment. Final Report. World Bank.
Washington, DC. August 2002.
Verticalismo Horizontalidad
Individuos Familias
Sociedad civil y esfera privada como instancias
Sociedad civil como opcin
constitutivas de las relaciones sociales
Inversin en instituciones y prcticas culturales para
Asistencialismo
desarrollo
Centralismo Descentralizacin
Enfoque sectorial, producto intersectorial Enfoque intersectorial, producto suprasectorial
Representacin Participacin
Programacin desde la oferta Programacin desde la demanda
Evaluacin de resultados / Transparencia Evaluacin de procesos
Fuente: Adaptado por Carmen Helena Vergara de UNICEF (1998), para CPPS Proyecto Piloto (2001)12.
En cada una de las columnas se expresa una visin del ser hu-
mano que demarca la concepcin de la poltica social y los pro-
cedimientos ms adecuados para alcanzar sus objetivos. Mientras
la primera (columna Desde) percibe la poblacin objetivo de la
poltica social como personas con carencias, para quienes de-
ben suplirse determinados bienes y servicios, en el enfoque de
derechos (columna Hacia) las personas son sujetos de derechos,
indivisibles y universales, con una serie de capacidades, que es
necesario potenciar para facilitar su desarrollo.
100 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
101
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
102 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
103
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
104 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
105
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
La red, que acta como malla para los que pueden llegar a caer
de la cuerda floja, representa el primer objetivo universal, en el sen-
tido de sociedad incluyente, y el trampoln, que acta de propul-
sor para quienes necesitan una palanca de apoyo para incrementar
su capacidad de subir, representa el segundo objetivo focalizado.
Paradjicamente, se ha denominado red de proteccin social
al trampoln y no a los mecanismos ms universales de mercado
laboral y seguridad social; fuente de no pocas confusiones.
b. Por qu la nueva preocupacin por el manejo del riesgo?
15 Los ejemplos intentan tipificar las categoras presentadas en el estudio dirigido por
Alfredo Sarmiento, Familias colombianas: estrategias frente al riesgo. Misin Social-
DNP e ICBF. Bogot, noviembre 2002; cuya lectura se recomienda aunque no se inclu-
yera en el paquete bsico.
106 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
107
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
108 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
109
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
110 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
111
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
17 En especial los comentarios de Prez-Calle en, Hacia un sistema de proteccin social para
Colombia: anotaciones para el debate (presentado en el seminario del mes de febrero pasa-
do), sobre este estudio como fundamento de la conceptualizacin del sistema (p. 6).
112 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
113
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
polticas econmicas, que reducen los impactos macroecon-
micos. Por otra parte, la definicin de proteccin social va ms all del
MSR e incluye medidas para apoyar a los pobres en condiciones crticas (H&J,
2000: 3 y 11).
Grfico 2
Superposiciones y fronteras entre manejo social del
riesgo, proteccin social y redistribucin
Redistribucin
PS
MSR
114 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
115
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
tradicionales de apoyo a los ingresos, sino que debera conside-
rar aspectos relativos a la cohesin social y dems temas afines.
Nuestra opinin es que la inclusin social s forma parte de la
proteccin social y que solo queda por responder en qu me-
dida. Sin embargo, esa respuesta no es analtica, sino ms bien
poltica (de opciones).
Por otra parte, las medidas de proteccin social podran ir
mucho ms all de las consideraciones exclusivamente finan-
cieras y de ingresos e incluir polticas ms holsticas y activas
que influyan en la estructura social de una economa. Este
enfoque incluira inversiones en infraestructura sociocultu-
ral, apoyando los sistemas informales y mejorando el sector
que acta sin fines de lucro. Tambin podra incluir un for-
talecimiento del enfoque orientado a los derechos sociales de la po-
ltica social. Por ltimo, incluira una visin ampliada de los
instrumentos e instituciones que se usarn en el marco de la
proteccin social, inclusive el concepto de capital social (H&J,
2000: 3 y 11 24 a 26)
18 El texto, escrito das antes de la expedicin del Decreto 205 de 2003, fue resultado de
la reflexin adelantada con funcionarios de la Supersubsidio, teniendo como insumo
los documentos originales de H&J y la Ley 789 recin sancionada y de profundo
impacto en las cajas de compensacin familiar, tanto que Juan Luis Londoo las
llamaba la Sombrilla de la proteccin social. Vergara, Carmen Helena. 2003. Co-
incidencias conceptuales. Informe final, Superintendencia del Subsidio Familiar.
Mimeo, Bogot, enero.
Permite la transformacin de un Estado concentrado en mane-
jar riesgos sociales para enfocarlo en conformar alianzas con otros
actores y lograr un manejo social del riesgo, en una concepcin de
riesgo mucho ms amplia, tanto en relacin con la poblacin a
proteger como en la amplitud de riesgos que la amenazan, con
lo que trasciende un enfoque sectorial fragmentario para con-
centrarse en los mecanismos que protegen a la unidad amena-
zada que es el hogar.
116 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
117
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
19 Los grupos vulnerables y sus caractersticas fueron definidos por Laura Rawlings (2002).
118 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
119
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
1.2 Por qu se crea el sistema en Colombia?
120 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
121
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Grfico 3
Individuos
Salud Trabajo
Desproteccin Desproteccin
caida de ingresos no empleados
Proteccin social
Capacidad de manejar los riesgos que amenazan el bienestar
HOGARES
122 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
123
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
124 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
125
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
126 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
127
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Cuadro 3
Alcance del SPS en Colombia, por fuentes de riesgo
Micro (idiosincrsico) Meso Macro (covariado)
Enfermedad
Salud Lesiones Epidemias
Discapacidad
Nacimiento
Ciclo Vital Infancia y Juventud
Ancianidad y muerte
Crmenes Conmocin civil
Terrorismo
Sociales Violencia intrafamiliar Guerras
Pandillas
Ruptura tejido social Disturbios sociales
Desempleo Colapso del producto
Econmicas
Desproteccin de activos Crisis financiera
Nota: En negrilla e itlica se resaltan las fuentes de riesgo que fueron incluidas para el anlisis del sistema de protec-
cin social en Colombia. Con letra de distinto tipo se observan las fuentes de riesgo de tipo meso excluidas del alcance
del SPS.
Fuente: Adaptado por CRECE (2002) de Holzmann y Jorgensen (2000) (Consejera Presidencial de Programas Especia-
les, CPPE y Red de Solidaridad Social. 2003. Bogot: 27).
128 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
129
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
130 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
131
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
132 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
133
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
134 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
135
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
136 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
137
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
138 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
139
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
140 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
141
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
142 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
143
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
144 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
145
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
b. Sistema de comunicacin
146 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
147
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Boller, Ana Mara; Calle, Natalia; Guerrero, Ana Mara. 2003. Siste-
ma de comunicacin pblica para la movilizacin social: sistema de
proteccin social. Informe final al Ministerio de la Proteccin Social.
Bogot, enero.
148 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
149
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
lac/lacinfoclient.nsf/8d6661f6799ea8a48525673900537f95/48f4e1
92eeb3452d85256968004e8497/$FILE/PP%20i-xi.pdf
150 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
151
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Captulo 4
El concepto de la
proteccin social
Ramiro Guerrero*
Ex viceministro Tcnico
Ministerio de la Proteccin Social
A. Introduccin
B. Definicin
Diversos autores han postulado mltiples definiciones sobre
el concepto de proteccin social. En el anexo 1 se presenta, a
manera de resumen, un cuadro que contiene algunas de ellas. To-
das estas definiciones tienen dos elementos en comn. Se refieren,
de alguna u otra manera, a la idea de reducir la vulnerabilidad de
los hogares frente a eventuales cadas de ingresos, por medio de
un mejor manejo del riesgo. Tambin hacen alusin al apoyo que
requieren las personas y comunidades que se encuentran en situa-
cin de pobreza.
C. Componentes
Se debe abordar entonces el concepto de proteccin social
por medio de sus dos componentes: el aseguramiento y la asis-
tencia social. Deber quedar claro que existe una relacin de
complementariedad entre ambos componentes, que sustenta la no-
cin de sistema de proteccin social. As mismo, se explicar cmo
el mercado laboral desempea un papel central como articula-
dor de los dos componentes del sistema, lo cual se ilustra en el
grfico 1.
156 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
157
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
Grfico 1
Componentes del sistema de proteccin social
Proteccin social
MERCADO LABORAL
158 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
159
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
160 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
161
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
4 El salario de las personas est asociado a su productividad. Las personas con bajos
niveles de educacin suelen ocuparse, cuando lo logran, en empleos de baja produc-
tividad y por ende baja remuneracin, como el servicio domstico o la construccin.
162 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
163
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
D. Complementariedad entre
aseguramiento y asistencia social
Los programas de asistencia social no son un seguro, puesto
que no exigen el pago de una contribucin asimilable a una pri-
ma a cambio del cubrimiento frente a determinados riesgos. Sin
embargo, pese a que no son un seguro como tal, los programas asistenciales s
pueden cumplir con una funcin de aseguramiento en un momento dado.
164 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
165
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
Ocurre que esta persona entra en una situacin de desem-
pleo prolongado. Se gasta primero el dinero de su cesanta.
Pierde adems el acceso a los servicios de la eps, de la caja de
compensacin y deja de cotizar al sistema de pensiones. Sufre
un proceso de empobrecimiento progresivo que la hace descen-
der por la escala de las condiciones de elegibilidad.
5 Si alguien no cumple con la condicin de elegibilidad (en este caso nivel de SISBEN),
no puede entrar al programa. Sin embargo, el hecho de cumplirla no le garantiza un
cupo. Cumplir la condicin de elegibilidad es algo necesario, pero suficiente, para
ingresar a un programa asistencial.
La importancia de las redes de proteccin social se hizo evi-
dente a fines de los noventa en Latinoamrica y otras regiones
en desarrollo, cuando la mayora de pases experiment recesio-
nes severas y la pobreza se agrav de manera dramtica. En ese
momento se constat que amplios sectores de la poblacin no
contaban con los mecanismos de aseguramiento de ingresos que
ofrece la seguridad social, ni tampoco con adecuadas redes de
proteccin que evitaran su empobrecimiento.
166 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
167
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
tres aos las condiciones del hogar pueden variar mucho. Por
ejemplo, el jefe del hogar puede entrar y salir del empleo formal
varias veces.
Tambin hay que recordar que no todos los que estn ocupa-
dos tienen un contrato de trabajo formal. De los 18 millones de
colombianos que reportaron estar ocupados en 2005, solo 51%
se clasificaron como asalariados, y el resto como independientes
(trabajadores por cuenta propia, patrones o trabajadores familia-
res sin remuneracin). Muchos de los independientes, y an de
los asalariados, se encuentran en el sector informal de la econo-
ma. Por eso, aunque generan ingresos, no tienen pleno acceso a
los mecanismos de aseguramiento y asistencia asociados al con-
trato laboral.
168 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
169
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
6 La teora econmica tambin predice un efecto contrario en este punto: unos exce-
sivos costos de despido pueden llevar a los empleadores, por precaucin, a abstenerse
de contratar nuevos empleados.
7 De acuerdo con el artculo 3 de la Ley 789 de 2002 tendrn derecho a la cuota mon-
etaria (el subsidio por cada hijo), los trabajadores que ganen menos 4 salarios mni-
mos, o las parejas que en su conjunto ganen menos de seis salarios mnimos. Los hijos
mayores de 12 aos debern acreditar escolaridad en un establecimiento docente.
instrumentos de aseguramiento y asistencia que ofrece la segu-
ridad social. Por tanto, su proteccin se tiene que lograr a travs
de programas asistenciales, como por ejemplo el rgimen subsi-
diado de salud, Familias en Accin, o los subsidios alimentarios
del icbf.
170 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
171
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
172 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
173
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
9 Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Social, que surge de la fu-
sin de la antigua Red de Solidaridad Social y la Agencia Colombiana de Cooperacin
Internacional.
174 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
175
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
10 En virtud de las Leyes 789 de 2002 y 920 de 2004, una parte de los subsidios se desti-
nan a los trabajadores con vinculacin anterior a las cajas y otra parte para a los que
no tenan dicha vinculacin anterior.
parafiscales. En pensiones esta fuente se complementa con apor-
tes del presupuesto nacional, y en salud con recursos de los pre-
supuestos nacional y local.
176 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
177
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
(como las clnicas escindidas del iss), la red pblica para la pres-
tacin de estos servicios es responsabilidad de los gobiernos de-
partamentales, distritales y municipales. Estos ltimos tambin
tienen responsabilidades en las actividades de promocin de la
salud y prevencin de la enfermedad, y en la financiacin y afi-
liacin de la poblacin pobre y vulnerable al rgimen subsidiado
de salud.
178 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
179
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
Anexo A
Algunas definiciones de proteccin social
Autor Definicin
Fuente: tomado del documento Estrategia de financiamiento de un sistema de proteccin social en Colombia, de Olga Luca
Acosta y Luis Fernando Gamboa (2004).
180 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
181
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
Captulo 5
Estado, rgimen poltico y
democracia en la evolucin
colombiana reciente: un
intento de interpretacin*
Rodrigo Uprimny
Profesor Universidad Nacional
Director Centro de Estudios de Derecho Justicia y Sociedad (DJS)
* Este texto est basado parcialmente en textos anteriores, en especial, 1) Mi tesis doctoral
Etat, accumulation en lgitimit: analyse thorique et inteprtation du Front Nacional. 1992. Uni-
versidad de Amiens 2) Constitucin de 1991, Estado social y derechos humanos: promesas
incumplidas, diagnsticos y perspectivas. 2001. En: VV.AA El debate a la Constitucin. ILSA y
Universidad Nacional, Bogot 3) Separacin de poderes y forma de gobierno en Colombia:
comentarios al documento de Kluger y Rosenthal de la Misin Asesina. 2002. En: lvaro
Tirado Meja (Ed). Debates nacionales. FEDESARROLLO y Alfaomega, Bogot 4) En coautora
con Csar Rodrguez y Mauricio Garca. 2003. Justice and society in Colombia: a sociological
anlisis of colombian courts. En: Lawrence Friedman y Rogelio Prez-Perdomo (eds). Legal
Culture in the Age of Globalization. Stanford University Press, Santford.
183
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
A. Introduccin
184 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
185
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
186 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
187
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
5 Este autor distingue entre el tiempo corto del individuo y del acontecimiento, muy
propio de la historia poltica clsica, el tiempo cclico de las coyunturas, muy propio
de ciertos enfoques de historia econmica, y el tiempo lento de las estructuras, carac-
tersticos de la geografa histrica o de la historia de las mentalidades.
188 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
189
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
7 Para una tipologa semejante, pero con algunas diferencias y ms referida al pensa-
miento constitucional que a la nocin de democracia, ver Gargarella Roberto, 2005.
Cuadro 1
Visiones de democracia
Proteccin dbil de derechos Proteccin fuerte de derechos
de la persona de la persona
190 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
191
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
192 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
193
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
194 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
195
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
8 As, los gastos corrientes del gobierno central eran del 7,8% del PIB en 1960, de
10,6% en 1970, de 11% en 1975, mientras que, para esos mismos aos, en Brasil eran
de 18,6, 24,3 y 23,0% y en Chile de 18,6, 24,3 y 23,0%. Para el conjunto de Amrica
Latina, las cifras eran de 15,1 en 1960 y 18,4% en 1970 (Philip Wright, 1981:43 y
Kalmanovitz Salomn, 1988:357 a 400) Esto cambia considerablemente en la dcada
de los noventa.
Esta estabilidad institucional estuvo tambin fundada en la
existencia de entendimientos fluidos entre los agentes dominan-
tes. En Colombia no existieron los conflictos agudos entre los
sectores agroexportadores e industriales que conocieron pases
como Argentina, debido a las peculiaridades de la economa cafe-
tera que permitieron una gran fluidez en los acuerdos entre indus-
triales, banqueros, exportadores y latifundistas. Esto se debe a que
en las regiones de Antioquia y Caldas el monopolio comercial
de los exportadores de caf se fundaba en una gran medida en el
control de una labor industrial, a saber, las actividades de trilla,
lo cual provoc una gran homogeneidad de intereses entre la bur-
guesa comercial agroexportadora y los industriales antioqueos,
puesto que muchas veces se trataba de las mismas familias (Kal-
manovitz, 1988: 240).
196 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
197
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
198 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
199
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
200 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
201
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
202 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
203
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
204 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
205
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
11 Para una visin optimista del proceso y de las posibilidades democrticas de la Asam-
blea Constituyente, por un delegatario de parte de grupos alternativos, ver Orlan-
do Fals Borda (1991:55). Segn este autor, debido a la composicin pluralista y al
sistema de votacin, que exiga mayoras calificadas, todos los grupos delegatarios
de la Asamblea tuvieron que buscar consensos y organizar dilogos y transacciones
para llegar a decisiones; ninguno impuso totalmente su pensamiento o sus designios.
Pero, seala Fals, en su espritu eclctico y pragmtico, la Asamblea tendi hacia una
visin de ampliacin de la precaria democracia colombiana como forma de superacin
de la crisis de comienzos de los noventa. lvaro Echeverry Ururburu (1995), tambin
constituyente por grupos alternativos, comparte esa visin. En su texto Los princi-
pios filosficos de la nueva Constitucin, este autor resalta el espritu de consenso
de la Asamblea, que aprob una Carta tolerante, que busca la justicia y la solidaridad
social y que entiende que la riqueza de la poblacin colombiana est en su diversi-
dad. En el mismo sentido, ver el trabajo del entonces consejero presidencial Manuel
Jos Cepeda (1993). Este autor tambin insiste en que la Asamblea tendi a un con-
senso de ampliacin democrtica.
206 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
207
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
13 En este texto, asumo que la defensa del pluralismo y la construccin de una sociedad
multicultural son tareas polticas y jurdicas similares, en cuanto implican el recono-
cimiento y la promocin de la diversidad, en sus distintas formas. Como es obvio, y
como me lo resalt acertadamente el profesor Snchez, muchos autores, como Sartori,
se oponen, con buenas razones, a esa asimilacin. Sin embargo, en la medida en que el
debate sobre el multiculturalismo no es el eje de mi anlisis en este texto, que est ms
centrado en las polmicas que suscita la clusula social del Estado colombiano, he pre-
ferido no adentrarme en la discusin sobre multiculturalismo, y mantener, por razones
de economa de lenguaje, la identificacin entre multiculturalismo y pluralismo.
14 Ver, por ejemplo, la sentencia T-406 de 1992, en donde la Corte insiste en que la fr-
mula del Estado social no es una muletilla retrica sino que tiene profundas implica-
ciones normativas, entre las cules, que es deber de los jueces asegurar la vigencia de
los derechos constitucionales, e incluso, en ciertos casos, de los derechos sociales. Una
parte importante del activismo de la Corte Constitucional se encuentra entonces
ligado a la constitucionalizacin del Estado Social de derecho en la Carta de 1991.
formulado una apuesta por un futuro mejor, a travs de la expedi-
cin de una nueva Carta cargada de promesas de transformacin
social, bajo la forma de enunciados normativos vinculantes, que
deberan haber permitido una profundizacin de la democracia
en el pas.
15 Sobre las tensiones entre el contenido social de la Constitucin y las estrategias neo-
liberales de los gobiernos en la dcada del noventa, y en especial del gobierno Gaviria
ver Jos Antonio Ocampo (1992) y Andrs Lpez Restrepo (1994).
208 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
209
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
2. Las principales decisiones poltico-institucionales
de la Constitucin de 1991
210 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
211
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
212 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
213
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
214 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
215
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
Finalmente, los crticos del esd aaden que las anteriores ten-
siones se agravan en los pases de la periferia capitalista, como
Colombia, puesto que all los recursos son escasos para satisfacer
necesidades sociales crecientes, por lo cual esas sociedades debe-
ran preocuparse por crecer, antes de pensar en consagrar y sa-
tisfacer los derechos sociales, ya que el reconocimiento de esos
derechos generan incentivos que provocan pugnas distributivas
por la captura de rentas, lo cual obstaculiza el desarrollo.
216 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
217
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
218 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
219
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
Hay pues que tomar en serio las crticas contra el Estado be-
nefactor pero sin abandonar los ideales de justicia social del esd.
Es pues importante no confundir el esd con el Estado benefac-
tor o con el Estado desarrollista latinoamericano, a pesar de los
vnculos histricos que han existido entre esos tipos de Estado.
Y esa diferenciacin conceptual es importante, ya que el reto es
en el fondo idear y construir un esd posbenefactor, esto es,
una forma de organizacin constitucional capaz de realizar los
ideales del esd, pero sin las distorsiones del Estado benefactor19.
Qu caractersticas concretas tendr ese esd posbenefactor? No
lo s, pues con esa frmula quiero resaltar las dificultades de ese
proyecto constitucional, que trata de realizar democrticamente
los derechos sociales, pero sin que sepamos todava con claridad
cules sern las instituciones y polticas que permitirn alcanzar
esos objetivos. Sin embargo, que no conozcamos con exactitud los
diseos institucionales propios de ese tipo de organizacin polti-
ca, no significa que la frmula del Estado social posbenefactor
sea totalmente vaca, pues ella marca un derrotero ideolgico que
dista de ser deleznable.
20 Este autor ha desarrollado esa idea en varios textos. Ver, entre otros, en coautora con
Juan Gabriel Gmez. (1997:23 y ss).
220 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
221
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
Sin embargo, postular que los distintos pisos del esd en Co-
lombia deben ser construidos simultneamente no significa des-
conocer ingenuamente que la tarea es delicada y llena de tensiones.
Por el contrario, la metfora simplemente pretende resaltar las di-
ficultades de la propuesta.
222 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
223
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
23 Para una presentacin de estas dos tradiciones del constitucionalismo liberal del siglo
XIX, ver Roberto Blanco Valds (1994).
imperativamente el derrotero que deben seguir las autoridades y
los particulares; por eso se conoce ms como Constitucin pro-
cedimental, Constitucin marco o Constitucin lmite.
2. Visin de Kelsen y
constitucin de Austria o de
Procedimental o marco 1. Francia antes de 1958
Estados Unidos despus del
New Deal
24 Para una tipologa semejante a la que aqu propongo, ver Luis Prieto Sanchos
(2003:107 y ss).
224 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
225
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
226 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
227
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
228 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
229
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
27 En este aparte, no sigo literalmente los argumentos de ninguno de estos autores sino
que elaboro libremente a partir de sus tesis.
230 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
231
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
28 Ver Kluger, Maurice y Rosental, Howard (2001). En otra oportunidad analic en deta-
lle las propuestas y anlisis de estos autores (ver Rodrigo Uprimny, en lvaro Tirado
Meja (Ed) (2002).
232 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
233
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
Fuente: cuadro elaborado por el autor con base en Linz y Stepan (pginas 182 y 277), citado por Uprimny. Una
forma de gobierno?
234 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
235
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
H. Consideraciones finales
Este texto intent mostrar el contexto poltico y constitucio-
nal en el que se desenvuelven las polticas sociales en Colombia.
Obviamente se trata de un contexto complejo y adems debati-
do, sobre todo durante el gobierno de Uribe, que ha intentado
desmontar aspectos considerables del rgimen poltico derivado
de la Carta de 1991. As, la reeleccin refuerza considerablemen-
te el presidencialismo, en contra de la tendencia de morigerar-
lo; el fallido estatuto antiterrorista limitaba el reconocimiento
y proteccin judicial de derechos, mientras que las anunciadas
reformas a la justicia constitucional buscan limitar la proteccin
judicial de los derechos constitucionales.
31 Sobre los derechos constitucionales como cartas de triunfo (ver Ronald Dworkin,
19779).
236 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
237
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
Referencias bibliogrficas
Berquist, Charles. 1988. Los trabajadores en la historia latinoamericana. Estudios
comparativos de Chile, Argentina, Venezuela y Colombia. Siglo XXI, Bogot.
Blanco Valds, Roberto. 1994. El valor de la Constitucin. Separacin de po-
deres, supremaca de la ley y control constitucional en los orgenes del Estado liberal.
Alianza Editorial, Madrid: captulos 3 y 4.
Bonham, James; Rehg, William. 1997. Deliberative Democracy. Essays
on Reason and Politics. MIT, Press, Cambridge.
Boyer, Robert. 1986. La thorie de la rgulation. Une analyse critique. La
Decouverte, Paris.
Braudel, Fernand. 1969. Ecrits sur lhistoire. Flammarion, Paris: 43.
Carbonell, Miguel (Ed). 2003. Neconstitutcionalismos. Trotta, Madrid.
Cepeda, Manuel Jos. 1993. La constituyente por dentro. Mitos y realidades.
Presidencia de la Repblica, Bogot.
Cortina, Adela. 1995. La tica de la sociedad civil. Anaya, Madrid: captulo 2.
Deas, Malcom. 1973. Algunas notas sobre la historia del caciquismo
en Colombia. En: Revista de Occidente (127): 29.
Dworkin, Ronald. 1977. Los derechos en serio. Ariel, Barcelona: captulo 7.
Echeverry Uruburu, lvaro. 1991. En: Criterio (15).
Fals Borda, Orlando. 1991. La accidentada marcha hacia la democracia
participativa en Colombia. En: Anlisis Poltico (14).
Garca Cotarelo, Ramn. 1988. Crisis y reformulacin del Estado del
bienestar. E: Javier
Corcuera Atienza y Miguel Angel Garca Herrera. Derecho y economa en
el Estado social. Tecnos, Madrid.
Garca, Mauricio; Uprimny Rodrigo. 2001. Corte Constitucional y emanci-
pacin social en Colombia. Mimeo, Bogot.
Gargarella, Roberto. 2005. Los fundamentos legales de la desigualdad. El consti-
tucionalismo en Amrica (1776-1860.) Siglo XXI, Mxico.
Gmez, Juan Gabriel. 1997. Los peligros del nuevo constitucionalismo en ma-
teria criminal.
Gonzlez, Fernn, et al. 1989. Un pas en construccin. En: Controversia
(151 y 153-154). cinep, Bogot: 9.
Held, David. 1997. Ciudadana y autonoma. En: La poltica (3). iepri,
Ministerio de Justicia, Bogot. Octubre: 23 y ss.
238 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
239
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
Kalmanovitz, Salomn. 1988. Economa y nacin: una breve historia de Colom-
bia (3 Ed). Siglo XXI, Bogot: 357, 400.
Kluger, Maurice; Rosental, Howard. 2000. Divisin de poderes: una estima-
cin de la separacin institucional de los poderes polticos en Colombia. fedesarro-
llo, Bogot.
Linz y Valenzuela. 1998. Presidencialismo versus parlamentarismo: dos
enfoques contrapuestos y Sistemas de gobierno: perspectivas concep-
tuales y comparadas. En: Dieter Nohlen y Mario Fernndez (eds). El
presidencialismo renovado. Instituciones y cambio poltico en Amrica Latina. Nueva
Sociedad, Caracas.
Londoo, Fernando. 2001. En: Revista Javeriana (678), Tomo 137,
septiembre.
Lpez Restrepo, Andrs. 1994. El cambio de modelo de desarrollo de
la economa colombiana. En: Anlisis Poltico (21).
Marshall, TH. 1973. Class, Citizenship and Social Development. Greenwold,
Westport.
Meja, scar. 2003. El origen constituyente de la crisis poltica en Co-
lombia: la filosofa poltica y las falacias de la Constitucin. En: La crisis
poltica colombiana, ms que un conflicto armado y un proceso de paz. uniandes,
Bogot: 82.
Moncayo, Vctor Manuel. 2004. El Leviatn derrotado. Reflexiones sobre teora
del Estado y el caso colombiano. Norma, Bogot: 75 y ss.
Montenegro, Armando; Posada, Carlos Esteban. 1994. Criminalidad en
Colombia. dnp, Bogot.
O`Donnell, Guillermo. 2004. Acerca del Estado en Amrica Latina
contempornea: diez tesis para discusin. En: VV.AA. La democracia en
Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas. pnud, Buenos
Aires.
Ocampo, Jos Antonio. 1992. Reforma del Estado y desarrollo econ-
mico y social en Colombia. En: Anlisis Poltico (17).
Offe, Claus. 1984. Contradictions of the Welfare State. (Edited by John Kea-
ne). Hutchinson, Melbourne: 253.
Offe, Claus. 1990. Contradicciones internas del Estado de bienestar. Alianza,
Madrid.
Oquist, Paul. 1980. Violencia, conflicto y poltica en Colombia. Biblioteca Ban-
co Popular, Bogot: 321.
Orjuela, Luis Javier. 2003. Colombia: dos proyectos de sociedad en-
frentados. En: Ann Mason y Luis Javier Orjuela (eds.). La crisis poltica
colombiana, ms que un conflicto armado y un proceso de paz. uniandes, Bogot.
Palacios, Marco. 1995. Entre la legitimidad y la violencia. 1875-1994. Nor-
ma, Bogot: 341.
Prez-Perdomo (eds). 2003. Legal Culture in the Age of Globalization. Stan-
ford University Press, Santford.
Pizarro Leongmez, Eduardo. 1990. Escenarios posibles de Colombia
en los noventa. En: Anlisis Poltico (10) Universidad Nacional, Bogot:
60 y ss.
Poulantzas, Nicos. 1982. Poder poltico y clases sociales en el Estado capitalista.
Siglo XXI. Bogot: 173 y ss, y 307 y ss
Poulantzas, Nicos. 1981. LEtat, le Pouvoir et le Socialisme. (2 Ed). puf, Pa-
ris: 141, 2 partie.
Prieto Sanchos, Luis. 2003. Justicia constitucional y derechos fundamentales.
Trotta, Madrid: 107 y ss y captulo 2.
Repetto, Fabin (Ed). 2005. La dimensin poltica de la coordinacin de
programas y polticas sociales: una aproximacin terica y algunas refe-
rencias prcticas en Amrica Latina. En: Fabin Repetto (Ed). La gerencia
social ante los nuevos retos del desarrollo en Amrica Latina. indes, bid (Guatemala).
Requejo Coll, Ferran. 1994. Las democracias. Ariel, Barcelona: 138 y ss,
y 178 y ss (captulo 8).
Rouquie, Alain. 1987. El Estado militar en Amrica Latina. Siglo XXI,
Bogot.
Rousseau. El contrato social. Libro II, captulo 11.
Serra, Jos. 1995. Reforma poltica no Brasil (3 Ed). Editora Siciliano, Sao
Paulo: 63.
Smith, Adam. 2000. La riqueza de las naciones, Libro V captulo II, citado
por Amartya Sen. 2000. Desarrollo y libertad. Planeta, Bogot: 98.
Tietel. 1997. Transitional Jurisprudence, The Role of Law in Political
Transformation, 106, Yale Law .Journal: 2.009 a 2.014.
240 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
241
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud / pars Ministerio de la Proteccin Social
Tilman, Evers. 1977. El Estado en la periferia capitalista. Siglo XXI,
Mxico.
Tourraine, Alain. 1976. Les socits dpendantes. Duculot, Paris: 85.
Tourraine. Alain. 1988. La Parole et le sang. Politique et socit en Amrique
Latine. Odile Jacobe, Paris: 445.
Uprimny Rodrigo. 1990. La dialctica de los derechos humanos en Colombia.
fuac, Bogot: captulos 2 y 5.
Uprimny, Rodrigo. 1997. Administracin de justicia, sistema poltico y
democracia: algunas reflexiones sobre el caso colombiano. En: VV.AA.
Justicia y sistema poltico. fescol, Bogot.
Uprimny, Rodrigo. 1992. Etat, accumulation en lgitimit: analyse thorique et
inteprtation du Front Nacional. Universidad de Amiens.
Uprimny, Rodrigo. 2001. Constitucin de 1991. Estado social y dere-
chos humanos: promesas incumplidas, diagnsticos y perspectivas. En:
VV.AA. El debate a la Constitucin. ilsa y Universidad Nacional, Bogot.
Uprimny, Rodrigo. 2002. Separacin de poderes y forma de gobierno
en Colombia: comentarios al documento de Kluger y Rosenthal de la
Misin Alesina. En: lvaro Tirado Meja (Ed). Debates nacionales. fede-
sarrollo y Alfaomega, Bogot.
Uprimny, Rodrigo. 2004. Una forma de gobierno parlamentaria en
Colombia? En: Revista del Instituto de Pensamiento Liberal (1).
Uprimny, Rodrigo; Rodrguez, Csar; Garca, Mauricio. 2003. Justice
and society in Colombia: a sociological analisis of colombian courts.
En: Lawrence Friedman y Rogelio
Prez-Perdomo (eds) Legal Culture in the Age of Globalization. Stanford
University Press, Santford.
Weber, Max. 1964. Economa y sociedad. (trad de Medina Echavarra, et
al.). Fondo de Cultura Econmica, Mxico: Tomo I: 43-44 y Tomo II:
1056 y ss.
Wright, Philip. 1981. El papel del Estado y las polticas de acumula-
cin de capital en Colombia. En: Cuadernos de economa (3): 43.
Wymlicka, Hill; Wayne Norman. 1997. El retorno del ciudadano. Una
revisin de la produccin reciente en teora de la ciudadana. En: La
poltica (3). Octubre.
242 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
243
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Captulo 6
La perspectiva integral de la
gerencia social
Karen Mokate*
Jos Jorge Saavedra*
246 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
247
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
248 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
249
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Grfico 1
Campos constitutivos de la gerencia social
Tratndose de una
interseccin, el ejer-
cicio de la gerencia
social est integrado
Desarrollo social
simultneamente por
elementos de cada uno
Gerencia pblica de sus campos con-
stitutivos. Es decir, el
ejercicio de la gerencia
social no se trata de
ejercicios espordi-
Poltica pblica Gerencia social cos o secuenciales de
acciones anes a cada
uno de dichos campos
de la gerencia social
toman las matices de
cada uno de los tres
campos.
250 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
251
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
1. Campos constitutivos de la gerencia social
252 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
253
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
254 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
255
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Grfico 2
El sistema de una poltica o programa social
ra
uctu cin d
s tr
el
e
rizacin y
os
Obciones
problema
Resultados Problemas y
sociales alternativas
o
Pri
Procesos e Programacin
Implementacin
interacciones Recomendacin
256 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
257
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
258 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
259
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
260 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
261
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
13 Los conceptos de este acpite estn inspirados en Moore (1995) y Alford (2002).
262 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
263
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
264 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
265
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
266 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
267
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
268 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
269
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
270 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
271
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
272 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
273
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
274 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
275
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
276 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
277
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Grfico 3
Misin y Visin
PVP
Mandato
Visin
Ideologa central
Propsito
central
Valores
PVC centrales
Proyeccin de futuro
Mega impacto
Descripcin vivida
Misin
278 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
279
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
280 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
281
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
282 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
283
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Grfico 5
Marco de estrategia para la gerencia social
mico So
Econ cia
ico lI
lt ns
Po t
itu
no
Gestin Programtica
c
or
ion
E nt
al
Misin Misin
Re
a
iv
Propuesta
cu
at
rs
iz
de valor
os
an
, A sti
l
rg
na
pblico
O
ut
io
Ge
y
or
ac
a
id
iz
iv
an
ad ltic
n
at
rg
er
y
Po
Mandato
O
op
Le
n
gi
ad
i
tim
a
cid
st
Ge
id
pa
a
Ca
d
284 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
285
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
286 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
287
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Grfico 6
Gerencia social: principios, medios y resultados
288 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
289
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
290 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
291
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Bibliografa
Alford, John. 2002. Definiendo al cliente en el sector pblico: una pers-
pectiva de intercambio social. En: Public Administration Review.
Bardach, E. 1998. Getting Agencies to Work Together. The Practice and Theory of Ma-
nagerial Craftsmanship. The Brookings Institution. Washington, D.C.
Barzelay, Michael; Juan Carlos Cortzar. 2005. Una gua prctica para
la elaboracin de estudios de caso sobre buenas prcticas en geren-
cia social. Estudio de caso No. 1. Banco Interamericano de Desarrollo
(bid), Instituto Interamericano de Desarrollo (indes). Washington, D.C.
Byrson, John M. 1995. Strategic Planning for Public and nonprofit Or-
ganizations. Jossey-Bass Publishers. San Francisco.
Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (clad).
2000. La responsabilizacin en la nueva gestin pblica latinoamericana. clad, bid,
eudeba. Buenos Aires.
Collins, James; Porras, Jerry. 1996. Empresas que perduran. Editorial
Norma, Barcelona.
Cortzar, Juan Carlos. 2004a. Sobre la gerencia social: campo de cono-
cimiento y accin. Documento interno del indes. Banco Interamericano
de Desarrollo (bid), Instituto Interamericano para el Desarrollo Social
(indes). Washington, D.C.
Cprtzar, Juan Carlos. 2004b. Una mirada estratgica y gerencial de la
implementacin de los programas sociales. Borrador preparado para el
Congreso clad 2004.
Dunn, William N. 1994. Public Policy Analysis: An Introduction. Segunda edi-
cin. Prentice Hall. Englewood Cliffs, NJ.
Echebarra, K; Mendoza, X. 1999. La especificidad de la gestin pblica:
el concepto de management pblico. En: De burcratas a gerentes? Las ciencias
de la gestin aplicadas a la administracin del Estado. Banco Interamericano de
Desarrollo (bid). Washington, D.C.
Eliassen i Kooiman. 1993. Managing Public Organizations. Sage. Londres.
Galbraith, John Kenneth. 1997. Una sociedad mejor. Editorial Grijalbo
Mondadori. Barcelona.
Goetz y Gaventa. 2001. Bringing citizen voice and client focus into ser-
vice delivery. Institute of Development Studies. England.
Heifetz, Ronald A. 1994. Liderazgo sin respuestas fciles. Belknap
Press.
Hood, Christopher; Michael Jackson. 1997. La argumentacin administrativa.
Fondo de Cultura Econmica. Mxico.
Jones, LR. 2003. The M in Management: How Do We Define Public
Management. En: International Public Management Review. 4, Issue 2: 9-15.
http://www.impr.net
Jones, LR; Fred Thompson. 1999. Public Management: Institutional Renewal
for the Twenty-First Century. Elsevier-JAI Press. Stamford, CT.
Kelly, Gavin; Mulgan, Geoff; Muers, Stephen. 2002. Creating Public Value:
An Analytical Framework for Public Service Reform. Strategy Unit, Cabinet Offi-
ce. London.
Kelman, Steven. 2003. The M in Appam: Holding on to a Prescriptive
Past as We Grope towards a (Multi-) Disciplinary Future. En: International
Public Management Review. 4. Issue 2. http://www.ipmr.net
Kettl, Donald. 2000. The Global Public Management Revolution: A
Report on the Transformation of Governance. Brookings Institution
Press.
Kliksberg, Bernardo. 1996. Hacia una gerencia social eficiente: algunas
cuestiones clave. Texto presentado al Primer Congreso Interamericano
del clad sobre la reforma del Estado y de la administracin pblica. 7 al
9 de noviembre de 1996. Ro de Janeiro.
Kliksberg, Bernardo. 1996. Amrica Latina: una regin en riesgo. Pobre-
za, inequidad e institucionalidad social. Banco Interamericano de Desarro-
llo (bid), Instituto Interamericano de Desarrollo (indes). New York.
Lipsky, Michael. 1980. Street-Level Bureaucracy. Dilemmas of the Individual
in Public Services. Russell Sage Foundation. New York.
292 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
293
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Lynn, Laurence E. 1996. Public Management as Art, Science and Profession. Cha-
tham House Publishers, Inc. Chatham, NJ.
Marulanda, Nohra Rey de; Molina, Carlos Gerardo. 2004. La gerencia
social indes. Banco Interamericano de Desarrollo (bid), Instituto Intera-
mericano de Desarrollo (indes).
Merriam, Charles. 1921. The Present State of the Study of Politics. En:
American Political Science Review. 15: 173-185.
Metcalfe, L; Richards, Sue. 1990. Improving Public Management. European
Institute of Public Administration/ Sage. Segunda edicin. London.
Molina, Carlos Gerardo. 2002. Modelo de formacin de polticas y pro-
gramas sociales. Notas de Clase. Banco Interamericano de Desarrollo
(bid), Instituto Interamericano de Desarrollo (indes). Washington D.C.
Moore, Mark. H. 1998. Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico.
Paids. Madrid.
Pressman, JL; Wildavsky, A. 1998. Implementacin. Cmo grandes expectativas
concebidas en Washington se frustran en Oakland. Fondo de Cultura Econmica.
Mxico.
Repetto, Fabin. 2004. Capacidad estatal: requisito para el mejoramien-
to de la poltica social en Amrica Latina. Documento de trabajo I-52.
Banco Interamericano de Desarrollo (bid), Instituto Interamericano de
Desarrollo (indes). Washington, D.C. http://indes.iadb.org/pub.asp
Sen, Amartya. 1999. Desarrollo y libertad.
Simon, Herbert A. 1961. The New Science of Management Decision. Prentice
Hall. Englewood Cliffs, NJ.
Sulbrandt, J. 2001. Introduccin a la gerencia social. Notas de clase.
Banco Interamericano de Desarrollo (bid), Instituto Interamericano de
Desarrollo (indes). Washington, D.C.
294 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
295
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Captulo 7
Proteccin social
y derechos sociales
Cesar Giraldo*
A. Introduccin
1 Pese a que el concepto de poltica social es algo que cualquier persona cree entender,
delimitarlo es ms complejo de lo que parece. Por ejemplo existen perspectivas en-
contradas respecto a si las obras de infraestructura corresponden o no a la poltica
social: la construccin de caminos vecinales podra catalogarse dentro de la poltica
social, si se tiene en consideracin que ello ayudara a los campesinos a sus labores
agrcolas y con ello mejorar su condicin social. Con la misma lgica podramos decir
que el bienestar de los ciudadanos aumenta con el mejoramiento de las calles de una
ciudad. Con qu criterios este tipo de gastos se deben clasificar como gastos de in-
fraestructura o como gastos sociales? Para hacer ms complejas las cosas, un gasto en
la construccin de un hospital o una escuela debe considerarse dentro de la poltica
social, o como un gasto de infraestructura?.
298 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
299
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
B. Asistencialismo
La asistencia surge con el debilitamiento de la proteccin
emanada de la familia extensa y la vecindad, lo cual creaba la
300 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
301
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
3 Impuesto directo sobre la produccin agropecuaria en funcin del cual los campesi-
nos estaban obligados a entregar a los administradores eclesisticos la dcima parte
de sus cosechas y beneficios ganaderos.
workhouses en Inglaterra o en el Hpital
Los sistemas de proteccin gnral en Francia, donde se los some-
social pueden ser ta a trabajos forzados. La concentracin
clasificados por la forma de quienes reciban la asistencia en lugares
como la poblacin accede determinados fue una forma de atenuar el
a los derechos sociales. problema de la desafiliacin, principalmen-
En este sentido se pueden te de acoger los individuos que deambu-
identificar cuatro tipos laban sin una residencia fija. Sin embargo
principales: asistencialista, deban justificar la residencia en la comu-
aseguramiento (bismarkiano), nidad, de manera que los que deambulaban
universalista (beveredgiano) y en las afueras de las villas, los errantes, los
neoasistencial. que habitaban los bosques, quedaban fuera
de la proteccin.
302 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
303
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
C. Aseguramiento
El aseguramiento nace como mecanismo de llevar la proteccin
social a los trabajadores, y se basa en que el acceso al derecho social;
est ligado a la obligacin de cotizar a un sistema de seguridad social.
Las personas que no tenan el estatus de trabajador estaban exclui-
das del sistema, porque no cotizaban. No obstante, en la medida en
que se generaliza la relacin salarial los sistemas de aseguramiento
adquieren un carcter ms universal. Dichos sistemas inicialmente
surgen con el desarrollo de los sistemas mutuales y, posteriormente,
con la instauracin de los seguros sociales en Alemania por parte
de Bismark en las dos ltimas dcadas del siglo XIX. Los sistemas
asistencialistas tradicionalmente excluan a los trabajadores emplea-
dos, porque al disponer de un salario supuestamente no requeran
de ayuda, aunque este supuesto no era soportado por la realidad.
Comenzando con las mutuales, los trabajadores buscaron sistemas
de protegerse contra las vicisitudes creando crculos o asociaciones,
que fue lo que se vino a conocer como las sociedades mutuales. En
Inglaterra durante el siglo XVIII se crearon las Friendly Society y los
Box Club, las cuales tenan como propsito asistir a los enfermos. Se
basaban en contribuciones semanales las cuales creaban un fondo
disponible para ser utilizado por el afiliado que enfermara. Eran
numerosas y de una estabilidad precaria. En el siglo XIX surgi la
organizacin sindical que buscaba ejercer un rol ms importante
respecto a la garanta de empleo y asistencia financiera a los desem-
pleados (Pires de Sousa, 2000:64-65).
304 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
305
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
5 Ley del 15 de junio de 1883 sobre seguros de salud (assurance-maladie), Ley de 1884
sobre accidentes de trabajo y la Ley de 1889 sobre vejez e invalidez.
la poblacin en general, perciben que se trata de un sistema basado
en la explotacin de la fuerza de trabajo.
306 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
307
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
elevada fecundidad, y una poblacin femenina dedicada princi-
palmente a las tareas domsticas.
D. Universalismo
308 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
309
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
7 A travs de: National Health Service (1946), National Insurance Act (1946) y Natio-
nal Assistance Act (1948).
una proteccin mnima que responda a las necesidades bsicas (G-
mez De Pedro, 2001:254-264) (Pires de Sousa, 2000:89).
310 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
311
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
E. Neoasistencialismo
El neoasistencialismo, que es el modelo que se viene adoptan-
do en Amrica Latina en las dos ltimas dcadas, es una combi-
nacin entre aseguramiento privado y programas focalizados de
lucha contra la pobreza o la exclusin. Para lo primero se pro-
mueven administradores financieros privados en pensiones y los
seguros de salud, donde los derechos sociales se transforman en
derechos regulados por un contrato con un proveedor privado (de-
rechos contractuales). Para lo segundo, se promueven las polticas
asistencialistas, en la cual los derechos sociales son reemplazados
por necesidades bsicas. Los beneficios sociales que en los pases
desarrollados se llaman derechos sociales, en la Amrica Latina
son presentados con frecuencia como privilegios, recordando que
la mayora de la poblacin est excluida de ellos. Se abandona el
discurso utilizado en la construccin de los Estados de Bienestar
de un pacto social entre capital y trabajo para la reparticin de
los incrementos de productividad que permita la ampliacin del
mercado interno. Los beneficios sociales ahora son vistos como
costos que atentan contra la insercin internacional de las econo-
mas en un mundo globalizado.
312 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
313
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
1. Fordismo
Los modelos de Estado de Bienestar que hoy existen en muchos
de los pases industrializados fueron configurados en condiciones
econmicas y sociales del modelo fordista de pleno empleo, ya que
se trata de un tipo de Estado funcional a dicho modelo, al estimu-
lar la demanda agregada, favoreciendo la realizacin de mercancas
(Esping-Andersen, 1998:74). El fordismo fue lo que dio origen a lo
que se ha llamado los treinta gloriosos, que Boyer (1999:20-21)
demarca entre 1947-1976. Segn Montagut (2000:63,)
el crecimiento econmico estaba sustentado por el consumo
de masas de determinados productos. Su produccin segua
una organizacin del trabajo basada en la utilizacin masiva
del factor trabajo Los Estados del Bienestar posibilitan, en
aquellos momentos, que se consuma todo aquello que se produce,
cerrando el ciclo trabajoproduccinconsumoreinversin.
314 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
315
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Por ahora valga la pena sealar que el auge del comercio in-
ternacional tambin incidi en el rompimiento del pacto fordista
que estaba a la base de los Estados de Bienestar. Al respecto, Boyer
(2000:14) afirma que desde mediados de los aos sesenta el comer-
cio internacional creci ms rpido que los mercados domsticos y
que a mediados de los setenta muchas firmas y gobiernos conside-
raban que los incrementos reales de salarios, que haban sido utili-
zados para estimular la demanda domstica, empezaban a tener un
impacto negativo sobre la competitividad y el comercio externo. Y
concluye que las estrategias de moderacin de salarios y disminu-
cin de los gastos de bienestar son una respuesta a la internaciona-
lizacin del comercio, de la inversin y de la finanza.
2. Desalaramiento
El llamado Estado de Bienestar se configur sobre el asala-
ramiento, sin embargo esta variable presenta una evolucin. En
primer lugar, en la posguerra el trabajo administrativo gradual-
mente va superando al trabajo material; en segundo lugar, se pre-
senta un proceso de precarizacin laboral; y en tercer lugar, un
aumento del desempleo. Si bien el primer factor permite crear
una base social de apoyo poltico del Estado de Bienestar, los
dos ltimos factores tienen un efecto contrario, y son los que
empiezan a predominar en las dos ltimas dcadas. Sobre esto
hablaremos a continuacin, pero antes de ello, se debe sealar
que la precarizacin y el desempleo son mucho ms marcados en
Amrica Latina, donde adems, cobra importancia el fenmeno
de la informalidad.
316 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
317
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
318 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
319
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
320 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
321
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
322 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
323
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
324 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
325
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
9 No sobra agregar que cada pas tiene una historia particular y que aqu se est
generalizando.
10 Una coyuntura poltica que facilit este pacto fue el hecho que los partidos comu-
nistas, que en general controlaban total o parcialmente las organizaciones sindicales,
cambiaron su actitud de rechazo al gobierno y/o los partidos tradicionales modera-
dos, por una actitud ms permisiva como consecuencia de la poltica de Frente Popu-
lar promovida por la Unin Sovitica, en la segunda mitad de la dcada del treinta.
de la salarizacin, de manera que la mayora de los trabajadores
urbanos se ubicaron por fuera de ese ncleo de trabajadores que
conformaron el pacto para la constitucin de la poltica social.
326 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
327
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
328 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
329
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
330 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
331
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
H. Conclusin: es posible?
Si se compara el Estado de Bienestar de Amrica Latina con el
de Europa se podra decir que el primero es ms pequeo, y de tipo
bismarckiano si se tiene en cuenta que la cobertura de la seguridad
social solo llegaba a la clase trabajadora del sector formal (Rodr-
guez, 2001: 55). Sin embargo, ms que un problema de grado de
desarrollo del Estado de Bienestar, se trata que la mayor parte del
trabajo asalariado no ha estado cubierto por derechos sociales ga-
rantizados desde el Estado y, por tanto, ha estado excluido de la
seguridad social. En este caso se tratara de un Estado de Bienestar
parcelado, que tiene una cobertura restringida para un segmento
minoritario de la poblacin, pero no un Estado de Bienestar univer-
sal si se toma la poblacin en su conjunto. Parcelado en el sentido
que los beneficios sociales se extienden parcialmente a determina-
dos grupos sociales, los cuales despus de la crisis de comienzos de
los aos ochenta fueron con frecuencia sealados como privilegia-
dos (Salama y Lautier, 1995:253; Lautier, 1993:106).
332 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
333
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Bibliografa
Boltanski, L; Chiapello, E. 1999. Le nouvel esprit du capitalisme. Gallimard,
France.
Boyer, R. 2000. The french welfare an institutional and historical analysis in european
perspective. cepremap, cnrs, ehess (versin tomada de http://www.ceprem-
ap.cnrs.fr N 2000 - 07). Pars. (Documento preparado para la confer-
encia The role of private and Public sector in the Social Security System organizado
por Shuzo Nishimura and Toshiaki Tachibanaki, Kyoto University, Japn,
agosto 28-29).
Boyer, R. 1999. La politique lre de la mondialisation et de la finance:
Le point sur quelques recherches rgulationnistes. En: Revue LAnne de la
rgulation. La Dcouverte, Pars. 3.
Castel, R. 2003. Linscurit sociale - Quest-ce qutre protg? Seuil, Pars.
Castel, R. 1998. La lgica de la exclusin. En: Eduardo Bustelo y Alberto
Minujin (ed.). Todos entran - propuesta para sociedades incluyentes. unicef, San-
tillana, Bogot.
Castel, R. 1995. Les mtamorphoses de la question sociale - Une chronique du salariat.
Fayard (Francia).
Corts, F. 2000. La metamorfosis de los marginales: la polmica sobre
el sector informal en Amrica Latina. En: Toledo De la Garza (coord.).
Tratado latinoamericano de sociologa del trabajo. Fondo de Cultura Econmica,
Mxico.
De Soto, H. 1987. El otro sendero: la revolucin informal. La Oveja Negra,
Bogot.
Edwald, F. 1986. Ltat providence. Editions Grasset & Fasquelle, Pars.
Esping-Andersen, G. 1999. Les trois mondes de ltat- providence - Essai sur le
capitalisme moderne. Presses Universitaires de France, Pars.
Esping-Andersen, G. 1998. Welfare Stats without work: te imasse of la-
bour shedding and familialism in contienteal european social policy. En:
Gsta Esping-Andersen (ed.). Welfare Estates in transition - national adaptations
in global economies. Urisd (Great Britain).
Gmez de Pedro, ME. 2001. El Estado del Bienestar. Prespuestos ticos y
polticos. Universidad de Barcelona, Barcelona. (Tesis doctoral).
Gough, I. 1982. Economa poltica del Estado del Bienestar. H. Blume Ediciones,
Madrid.
Gutton, JP. 1994. Guide du chercheur en histoire de la protection sociale - Volume 1. fin
du Moyen Age - 1789. Association pour lEtude de la Scurit Sociale, Pars.
Giraldo, C. 2006. Poder financiero y proteccin social. Mimeo, Bogot,
D.C. (Tesis doctoral).
Holzmann, R; Mackellar, L; Rutkowski, M. 2003. Accelerating the
european pension reform agenda: Need, progress, and conceptual un-
derpinnings. En: Robert Holzmann, Mitchell Orenstein, and Michal
Rutkowski. Pension reform in europe: process and progress. Banco Mundial, Was-
hington D.C.
Huber, E; Stephens, JD. 1999. Welfare State and production regimes in the era of re-
trenchment. School of Social Science, paper number 1, febrero, Princenton.
Join-Lambert, MT; Bolot-Guttler, A; Daniel, C; Lenoir, D; Mda, D.
1997. Politiques sociales. Presses de sciences po et Dalloz, Pars.
Lautier, B. 2002a. Une protection sociale mutualiste et universelle en
Amrique latine: la condition de lefficacit de la lutte contre la pauvret.
Iedes, Universit de Paris I (Panthon-Sorbone), Mimeo, Pars.
Lautier, B. 2002b. Le lopard et la panthre cossaise. Mundialisation,
clatement spatial et ractionnement social dans les mtropoles latino-
amricaines. En: Revue Cahiers de Cela-is, N 2. Ed. LHarmattan, Pars.
Lautier, B. 1995. Citonney et politiques dajustemente - Quelques r-
flexions thoriques sucites par lAmrique latine. In : La citoyeennet so-
ciale en Amrique latine, textes rassembls par Brengre Marques-Pereira
334 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
335
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
et Iln Bizberg, Cela-is (Universit Libre de Bruxelles), LHarmattan Edi-
tions, Pars.
Lautier, B. 1994. Lconomie informelle dans le tiers monde. La De-
couverte, Pars.
Lautier, B. 1993. Ltatprovidencie en Amrique latine : utipie lgitima-
trice ou moteur de dveloppement? En: M. Marques-Pereira, M. (org.).
LAmrique latine : vers la dmocratie? Complexe, Bruxelles.
Mathias, G; Salama, P. 1983. Ltat surdvelopp - Des mtropoles au tiers monde.
La Dcouverte/Maspero, Pars.
Montagut, T. 2000. Poltica social - una introduccin. Ariel, Barcelona.
Palomino, H; Daz, V. 2000. Las fronteras sociales y jurdicas del trabajo
asalariado II - Una revisin de la jurisprudencia laboral Argentina. Po-
nencia presentada en el III Congreso Latinoamericano de Sociologa del
Trabajo, 17 al 20 de mayo, Buenos Aires.
Palomino, H. 2000. Trabajo y teoria social: conceptos clsicos y tenden-
cias contemporneas. Del trabajo asalariado a la sujecin indirecta del
trabajo al capital. Un ensayo sobre los cambios contemporneos en las
relaciones sociales. Ponencia presentada en el III Congreso Latinoameri-
cano de Sociologa del Trabajo, 17 al 20 de mayo, Buenos Aires.
Paugan, S. 2000. Le salari de la prcarit. Puf, Pars.
Pires de Sousa, FJ. 2000. Rapport salarial et protection social au Bresil.
Universit Paris 13 (France) (Tesis doctoral).
Polanyi, K. 1992. La gran transformacin - los orgenes polticos y econ-
micos de nuestro tiempo. Fondo de Cultura Econmica, Mxico.
Rodrguez, O. (dir.). 2001. Evaluacin y reestructuracin de los proce-
sos, estrategias y organismos encargados de adelantar las funciones de
financiacin, aseguramiento y prestacin de servicios en el rgimen sub-
sidiados -- Informe de evaluacin del trabajo de campo. cid, Universidad
Nacional de Colombia, Bogot. Marzo.
Rosanvallon, P. 1995. La nouvelle question sociale - Repenser ltat providence. Seuil,
Pars.
Salama, P; Lautier, B. 1995. De lhistoire de la pauvret en Europe a la pau-
vret dans le tiers monde. En: Revue Tiers Monde, avril-juin. XXXVI (142).
Standing, G. 1999. Global labour flexibility - seeking distributive justice. oit,
Mcmillan Press Ltd. (Gran Bretaa).
336 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
337
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Captulo 8
Descentralizacin y gestin
territorial en el sistema de
proteccin social en Colombia
lvaro Cardona*
* Universidad de Antioquia.
339
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
A. Introduccin
340 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
341
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
que puedan afrontar una economa dinmica segn la demanda
del nuevo mercado de trabajo bajo un panorama razonable de
crecimiento econmico.
342 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
343
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
B. Bases tericas de la
descentralizacin administrativa y
relacin con poltica de proteccin
social
344 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
345
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
346 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
347
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
348 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
349
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
centralista. Esta constitucin perdur, con muy escasas modifi-
caciones que afectaran su diseo centralista, hasta 1991.
350 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
351
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
lidades como el suministro de agua potable, el saneamiento
bsico y el mantenimiento de las instituciones responsables
del primer nivel de atencin en salud.
r -B-FZEF $POHSFTPEFMB3FQCMJDB
SFPSHB-
niz el Sistema nacional de salud. Aunque se trata de una dis-
posicin especfica para el sector salud, en ella se destacaron
aspectos que marcaran el rumbo hacia las decisiones adopta-
das de manera general por la Constitucin Poltica de 1991.
Entre ellos debe mencionarse: a) la diferenciacin precisa de
responsabilidades de los niveles nacional, departamental y
municipal de la administracin publica en la prestacin de
servicios de salud; b) el establecimiento de criterios adminis-
trativos y financieros que deban contribuir al mejoramiento
de la eficiencia, calidad y oportunidad en la prestacin de los
servicios de salud.
F. La descentralizacin administrativa
en la Constitucin y el desarrollo del
sistema de proteccin social
En medio del ambiente reformatorio hacia la descentraliza-
cin que hemos recordado, en diciembre de 1990 fue elegida
una Asamblea Nacional Constituyente. Tena por encargo dotar
al pas de una nueva constitucin poltica, sustitutiva de la en-
tonces vigente desde 1886. La Asamblea se reuni entre el 5 de
febrero y el 4 de julio de 1991.
Esta Asamblea abord, como uno de sus temas centrales, la
organizacin administrativa del Estado. Las decisiones ms re-
levantes relacionadas con el tema de la descentralizacin, incor-
poradas al texto de la nueva constitucin (Asamblea Nacional
Constituyente, 1991) despus de una intensa discusin a la que
estuvieron vinculados muy amplios sectores de la poblacin me-
diante diferentes formas organizativas, fueron las siguientes:
r 'PSNVMBDJOEFMDBSDUFSEFTDFOUSBMJ[BEPEFM&TUBEPZEFMB
autonoma de sus entidades territoriales.
r .BOEBUPEFRVFMBMFZKBSBMPTTFSWJDJPTBDBSHPEFMBOBDJO
y de las entidades territoriales y fijara la metodologa para la
distribucin del situado fiscal. Este se entenda como el por-
centaje de los ingresos corrientes de la nacin que sera cedido
a los departamentos, Distrito Capital y distritos especiales de
Cartagena y Santa Marta, para la atencin a travs de los muni-
cipios de los servicios que la ley les deba asignar en materia de
educacin y salud. Se estableci que la descentralizacin de res-
ponsabilidades a los departamentos y municipios tendra que
acompaarse de la respectiva asignacin por parte de la nacin
de los recursos fiscales suficientes para atenderlas.
r 4FBMBNJFOUPEFRVFMPTNVOJDJQJPTQBSUJDJQBSBOEFMPTJOHSF-
sos corrientes de la nacin, que deberan ser aplicados para fi-
nanciar los servicios en las reas prioritarias de inversin social
que definira la ley.
De acuerdo con los mandatos constitucionales anteriores,
el Congreso de la Republica aprob la Ley 60 de 1993 (Con-
greso de la Repblica, 1993), en la que se establecieron las
competencias de la nacin, de los departamentos y de los mu-
nicipios en salud y educacin. As mismo, se definieron los
mecanismos de distribucin de los recursos de situado fiscal y
de los ingresos corrientes que la nacin deba transferir a los
departamentos y municipios.
352 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
353
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
354 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
355
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
356 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
357
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Grfico 1
Mortalidad en menores de 5 aos por departamento. Colombia, 2001
Meta 2015: 17/1000 n.v.
34 Choc
33 Vichada
32 Caquet
31 Vaups
30 Guaviare
29 Amazonas
28 Bolvar
27 La Guajira
26 Cauca
25 Magdalena
24 Atlntico
23 Crdoba
22 Cesar
21 Norte de Santander
20 Guaina
19 Putumayo
Departamentos
18 Huila
17 Total nacional
16 Sucre
15 Quindio
14 Caldas
13 Tolima
12 Valle
11 Nario
10 Arauca
9 Casanare
8 Antioquia
7 Boyac
6 Meta
5 Bogot D.C.
4 Risaralda
3 Cundinamarca
2 San Andrs
1 Santander
10 20 30 40 50 60 70
Razones de mortalidad en menores de 5 aos
Fuente: Tomado de Alfredo Sarmiento, Curso de gerencia social, organizado por el INDES. Washington, julio de 2005.
Grfico 2
Mortalidad materna por departamento. Colombia, 2001
Meta 45 muertes por cada 100.000 nacidos vivos
34 Choc
33 Guaina
32 Guaviare
31 Putumayo
30 Caquet
29 Amazonas
28 Cauca
27 Vaups
26 Nario
25 Sucre
24 Bolvar
23 Crdoba
22 Magdalena
21 Valle
20 Huila
19 Casanare
Departamentos
18 San Andrs
17 La Guajira
16 Total nacional
15 Boyac
14 Bogot D. C.
13 Tolima
12 Atlntico
11 Caldas
10 Antioquia
9 Meta
8 Cesar
7 Cundinamarca
6 Norte de Santander
5 Santander
4 Quindo
3 Risaralda
2 Arauca
1 Vichada
0 100 200 300 400 500 600
Razn de mortalidad materna
Fuente: Tomado de Alfredo Sarmiento, Curso de gerencia social, organizado por el INDES. Washington, julio de 2005.
358 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
359
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
360 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
361
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
362 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
363
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
poco democrtico; d) escasa conciencia pblica de la importan-
cia de reforzar los procesos descentralistas como soporte funda-
mental para la entrega de los servicios de proteccin social.
s El Sistema de proteccin social se resiente
de la existencia de algunas contradicciones
aparentes entre disposiciones descentralis- La gerencia social se
tas, relativas a sectores que hacen parte del concentra con especial
cuidado en el desarrollo de
sistema y otras disposiciones que, se pre-
capacidades de gobierno y
sume, tienen un mayor nfasis centralista.
en la activa participacin
Aunque no se han documentado las difi- de los actores involucrados
cultades que surgen de esta aparente con- en la formacin e
tradiccin, todo parece indicar que con implementacin de las
frecuencia existen choques de competencia polticas pblicas. Se busca
entre decisores de distinto nivel de la ad- que las instituciones tengan
ministracin pblica que hacen tortuosa la capacidad para la formacin
implementacin de servicios. e implementacin de
polticas de manera
An falta claridad sobre la articulacin
responsable y con base en
entre los diferentes componentes del sis-
conocimientos tcnicos bien
tema, lo que dificulta el desarrollo de si- organizados, que conduzcan
nergias en la provisin de los servicios de a la prestacin eficaz y
proteccin social. Todava es muy margi- eficiente de los servicios que
nal la coordinacin de acciones de asis- tienen encomendados.
tencia social con las de promocin laboral
y aseguramiento. No se ven actuando, de
forma coherente, instituciones tan importantes en la prestacin
de estos servicios como el sena, las cajas de compensacin, el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (icbf) y las direccio-
nes de salud departamentales y municipales.
En relacin con lo anterior, se percibe un fuerte enfoque sectorial
en la toma de decisiones acerca de servicios de proteccin social,
tanto en el nivel nacional como departamental y municipal.
s Muchos funcionarios de las instituciones constitutivas del sis-
tema en los niveles departamental y municipal, tanto directivos
como operativos, no han interiorizado los cambios de actitud
que se consideran necesarios para alcanzar la cultura organiza-
cional que pueda garantizar que las actividades desarrolladas
generen mayor valor pblico. Actitudes como proactividad, li-
derazgo y capacidad de negociacin son algunos de los aspec-
tos dbiles.
s En los departamentos y municipios no se ha desarrollado una
cultura propicia al monitoreo y la evaluacin de las polticas de
proteccin social, que vaya ms all de la preocupacin exclu-
siva por el uso de los insumos y el desarrollo de actividades, e
incorpore el logro de resultados intermedios, como cambio de
actitud en las comunidades, disposicin para comprometerse
con la creacin de valor publico, entre otros.
s Como estn concebidos los sistemas de informacin en los ni-
veles departamental y municipal, no permiten la integracin
viable de informacin de los distintos componentes del Siste-
ma de proteccin social. En su estado actual, no son un soporte
muy poderoso para la toma de decisiones integrales.
I. Desafos y propuestas
A manera de recapitulacin, e incorporando las propuestas
de solucin que se perciben ajustadas a la realidad colombiana, se
cree que los mayores desafos que deben enfrentarse para avanzar,
de manera positiva, en la gestin descentralizada de la proteccin
social en el pas, son los siguientes:
r (FOFSBSNBZPSDPOPDJNJFOUPZEJTDVTJOFOUSFMBQPCMBDJO
y los funcionarios de las entidades del sistema en los depar-
tamentos y municipios, a fin de que se supla el inconveniente
de la escasa concertacin que tuvo la creacin del Sistema de
proteccin social. La realizacin de eventos, como talleres, se-
minarios y debates pblicos, puede contribuir en este propsi-
to. El empoderamiento de la poblacin, creando mecanismos
para su expresin y participacin, as como el establecimiento
364 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
365
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
de mecanismos de rendicin de cuentas deben ser desarrolla-
dos lo ms pronto posible.
r -PHSBSRVFMPTHPCFSOBEPSFTZMPTBMDBMEFTMJEFSFOMPTQSPDFTPT
de discusin y desarrollo del Sistema de proteccin social en
sus respectivos territorios. Esta es una condicin necesaria para
que las decisiones que se adopten sean ms integrales y se supe-
re la tendencia predominante a hacerlo con un enfoque secto-
rial. Tal vez sea necesario estudiar el diseo e implementacin
de un sistema de incentivos para que gobernadores y alcaldes
avancen por esta va.
r &TDMBSFDFSDPONBZPSQSFDJTJOMBTQPTJCMFTEFTBSNPOBTFOUSF
las disposiciones legales sobre descentralizacin, relacionadas
con los sectores integrantes de la proteccin social, que puedan
estar provocando dificultades para el desarrollo e implementa-
cin de los servicios. Esta tarea implica un estudio juicioso y
no anecdtico, de forma que pueda servir de fundamento para
sugerir modificaciones a la instancia legal que corresponda.
r 0CUFOFSNBZPSDMBSJEBEDPODFQUVBMTPCSFMPTGVOEBNFOUPTEFM
Sistema de proteccin social y de la gerencia social entre los
directivos y funcionarios de todas las entidades que deben con-
currir al sistema. La participacin de las universidades en este
proceso puede ser un herramienta muy til, a condicin de que
su aproximacin al tema sea analtica, reflexiva y propositiva y
no repetitiva de frmulas ya probadas e insuficientes, para al-
canzar logros en la disminucin de la pobreza y el mejoramien-
to de la equidad social.
Los conceptos de valor pblico y gerencia social son bastante
sugestivos y provocadores como para que alrededor de ellos
se pueda articular una buena discusin acadmica, que llegue
hasta los funcionarios del Sistema de proteccin social y les
permita una participacin ms dinmica y con mayores po-
tencialidades en el proceso de formacin de polticas pblicas
departamentales y municipales para la proteccin social.
r &TUJNVMBSNFDBOJTNPTQBSBRVFMBJOWFTUJHBDJOBDBENJDBTFB
til a la formacin de polticas pblicas en proteccin social.
Esa es una interfase muy compleja, sobre la que se ha debatido
poco en el pas, pero que debe ser tenida en cuenta en el desa-
rrollo del Sistema de proteccin social.
Un grupo de investigadores colombianos viene participando
con organizaciones de cooperacin internacional en el proce-
so de aportar nuevos conocimientos sobre cmo hacer til la
investigacin en la formacin de polticas pblicas. La realiza-
cin de investigaciones en las que participen, de manera con-
junta, decisores polticos con investigadores acadmicos es uno
de los mecanismos que se ha sugerido y que parece mostrar
resultados muy interesantes.
Esa experiencia podra ser utilizada para la realizacin de estu-
dios especficos que permitan mejorar la utilizacin de la inves-
tigacin en el desarrollo del Sistema de proteccin social. Los
departamentos y los municipios pueden ser escenarios propi-
cios para avanzar en esta estrategia, que puede ayudar tambin
al mayor comprometimiento de gobernadores y alcaldes en la
gestin del Sistema de proteccin social.
r %FTBSSPMMBS FO MPT NVOJDJQJPT Z EFQBSUBNFOUPT TJTUFNBT EF
informacin que permitan tomar decisiones que integren los
diferentes componentes del Sistema de proteccin social. Es
necesario encontrar recursos econmicos suficientes para so-
portar esa tarea, pero es indispensable hacerlo si se quiere co-
rregir muchas de las deficiencias que todava se tienen.
r *NQMFNFOUBSTJTUFNBTEFNPOJUPSFPZFWBMVBDJOEFM4JTUFNB
de proteccin social en los municipios y departamentos. Este
es un desafo que debiera afrontarse con mucha prontitud. Re-
cientemente se ha discutido mucho el tema a nivel internacio-
nal y ya se dispone de un amplio sistema conceptual y de ml-
tiples alternativas metodolgicas, que permiten su adaptacin
a las condiciones particulares de cada realidad.
366 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
367
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Un concepto comn a estos marcos conceptuales y metodo-
lgicos es que el monitoreo y la evaluacin de polticas, pro-
gramas y proyectos sociales deben preocuparse por el logro de
resultados intermedios, para saber si se logran avances reales en
el logro de los objetivos. La metodologa denominada mapeo
de alcances (Earl et al., 2002), desarrollada por el Internatio-
nal Development Research Center (idrc) de Canad, puede
resultar de utilidad en este propsito.
r $PNPEFTBGPQSJPSJUBSJPQBSBFMOJWFMOBDJPOBM
FTUFMEJTFP
de mecanismos fiscales y polticos que propicien una descen-
tralizacin funcional al objetivo de disminuir la pobreza y me-
jorar la equidad. En otros trminos, que eviten que la descen-
tralizacin genere mayores desequilibrios regionales, riesgo del
que algunos autores advierten a partir de sus estudios.
r &M4JTUFNBEFQSPUFDDJOTPDJBMUJFOFFMEFTBGPEFMPHSBSRVF
los conceptos de tica y justicia social sean el rasero con el que
acten todas las entidades y sus funcionarios.
Referencias Bibliogrfcas
Annan, KA. We the Peoples. The Role of the United Nations in the 21st
Century (en lnea). http://www.un.org/spanish/milenio/sg/report/
cover.htm (Consulta: 12 de agosto de 2005).
Arocena, Jos. 1991. Algunas dimensiones del concepto de descentrali-
zacin. En: Nohlen, Dieter (ed.). Descentralizacin poltica y consolida-
cin democrtica. Editorial Nueva Sociedad, Caracas.
Asamblea Nacional Constituyente. 1991. Constitucin Poltica de
Colombia.
Banco Interarmericano de Desarrollo. Instituto Interamericano para el
Desarrollo Social (indes). 2004. La gerencia social Indes. Washington.
Barn, Juan David; Meisel Roca, Adolfo. 2003. La descentralizacin y
las disparidades regionales en Colombia en la dcada de 1990. Banco de
la Repblica. Cartagena de Indias. Documentos de trabajo sobre econo-
ma regional. (36).
Cardona, lvaro. 1988. Discusiones s sobre descentralizacin. Litoceis,
Medelln.
Congreso de la Repblica. 1983. Ley 14 de 1983. Por la cual se fortale-
cen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones.
Colombia.
Congreso de la Repblica. 1986a. Ley 11 de 1986. Por la cual se dicta el
estatuto bsico de la administracin municipal y se ordena la participa-
cin de la comunidad en el manejo de los asuntos locales. Colombia.
Congreso de la Repblica. 1986b. Ley 12 de 1986. Por la cual se dictan
normas sobre la cesin de impuesto a las ventas o impuesto al valor agre-
gado (Iva) y se reforma el Decreto 232 de 1983. Colombia.
Congreso de la Repblica. 1990. Ley 10 de 1990. Por la cual se reorganiza
el Sistema nacional de salud y se dictan otras disposiciones. Colombia.
Congreso de la Repblica. 1993. Ley 60 de 1993. Por la cual se
dictan normas orgnicas sobre la distribucin de competencias
de conformidad con los artculos 151 y 288 de la Constitucin
Poltica y se distribuyen recursos segn los artculos 356 y 357 de la
Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones. Colombia.
Congreso de la Repblica. 2002a. Ley 789 de 2002. Por la cual se dictan
normas para apoyar el empleo y ampliar la proteccin social y se modifi-
can algunos artculos del Cdigo Sustantivo de Trabajo. Colombia.
Congreso de la Repblica. 2002b. Ley 790 de 2002. Por la cual se expi-
den disposiciones para adelantar el programa de renovacin de la admi-
nistracin pblica. Colombia.
Earl, Sara; Carden, Fred; Smutylo, Terry. 2002. Mapeo de alcances. Incorporan-
do aprendizaje y reflexin en programas de desarrollo. International Development
Research Center (idrc). Litografa e imprenta LIL, S.A., Costa Rica.
Engel Aduan, Wanda. S.f. Polticas integrales de reduccin de la pobreza:
el desafo de la efectividad. Mimeografiado.
Frenk, Julio et al. 1986. La investigacin en sistemas de salud y la des-
centralizacin: el caso de la atencin primaria. En: La descentralizacin de los
servicios de salud: el caso de Mxico. En: La descentralizacin de los servicios de salud: el
caso de Mxico. Grupo Editorial Miguel ngel Porra, S.A., Mxico, D.F.
Holzmann, P; Jorgensen, S. 2000. Manejo social del riesgo: un nuevo
marco conceptual para la proteccin social y ms all. Documento de
trabajo No. 0006 sobre proteccin social. Banco Mundial.
368 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
369
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Kelsen, Hans. 1979. Teora general del estado. Editora Nacional, Mxico, D.F.
Licha, Isabel. 2002a. El anlisis del entorno: herramienta de la geren-
cia social. Banco Interamericano de Desarrollo. Instituto Interamericano
para el Desarrollo (indes). Mimeografiado.
Licha, Isabel. 2002b. El enfoque de gerencia social. Banco Interamericano de
Desarrollo. Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (indes).
mideplan. Sistema de proteccin social (en lnea). Chile. http://www.
mideplan.cl/final/categoria.php?secid=39&catid=111 (Consulta: 5 de
octubre de 2006).
Navarro, Vicente et al. 2006. Politics and Health Outcomes. Lancet;
(368):1033-1037.
Presidencia de la Repblica. 1986. Decreto 3446 de 1986. Por el cual se
reglamenta el ttulo IX del Cdigo de Rgimen Municipal en lo relacio-
nado con la participacin de los usuarios y entidades cvicas en las juntas
o consejos directivos de las entidades descentralizadas. Colombia.
Presidencia de la Repblica. 1987. Decreto 77 de 1987. Por el cual se
expide el Estatuto de Descentralizacin en beneficio de los municipios.
Colombia.
Presidencia de la Repblica. 2003. Decreto 205 de 2003. Por el cual se
determinan los objetivos, la estructura orgnica y las funciones del Minis-
terio de la Proteccin Social y se dictan otras disposiciones. Colombia.
Ruger, J.P. 2005. Democracy and Health. Q J Med (98):299-304.
Ruiz Massieu, Jos Francisco. 1986. La descentralizacin de los servicios
de salud: obstculos y soluciones. En: La descentralizacin de los servicios de salud:
el caso de Mxico. Grupo Editorial Miguel ngel Porra, S.A., Mxico, D.F.
Sarmiento Gmez, Alfredo. 2004. La institucionalidad social en Colombia: la
bsqueda de una descentralizacin con centro. Naciones Unidas-cepal. Divisin
de Desarrollo Social. Santiago de Chile. Serie Polticas Sociales. (86).
The World Bank. 2006. Decentralized Service Delivery for the Poor. Mxico, D.F. 2.
370 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
371
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Captulo 9
Talleres sobre el sistema de
proteccin social
Esteban Nina Baltasar*
* Por el proyecto de la Universidad de los Andes. Este artculo se basa en la experiencia de los
talleres para funcionarios pblicos. En la actualidad el profesor Nina colabora con la Univer-
sidad Javeriana.
373
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
A. Introduccin
Por otro lado, por los temas explicados en los cursos, se sabe
tambin que las polticas pblicas en general y las polticas socia-
les en particular se definen como un continuo de decisiones que
involucra mltiples actores y procesos conjuntos y superpuestos
de formulacin, implementacin y evaluacin (Subirats, 1989).
1 Segn Moore (1998), los procesos de generacin de valor pblico se vinculan, por un
lado, a la satisfaccin efectiva de deseos y expectativas de ciudadanos y beneficiarios
de servicios y obras pblicas.
y programas. En la segunda parte se alude a los principios y herra-
mientas metodolgicas de identificacin de problemas, monitoreo
y evaluacin aplicada a los talleres realizados. En la tercera parte se
presenta el anlisis de caso centrado en las conclusiones a las que se
llegaron en los talleres enunciados. Finalmente, este artculo con-
cluye con una enunciacin de las lecciones aprendidas.
374 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
375
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
376 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
377
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
2 Se suele utilizar la tcnica de tarjetas, que consiste en escribir cada idea en una tar-
jeta de papel o cartulina, que se pega o despega sobre un tablero, de manera que sea
legible por todos los participantes. Se escribe un problema por cada tarjeta.
a. Anlisis de los problemas
Ejemplo 1:
b. Anlisis de los objetivos
3 Para realizar este tipo de taller participativo con tarjetas son necesarios: un tablero,
tarjetas de cartulina o papel (preferiblemente de colores), marcadores gruesos y cinta
adhesiva para colgar las tarjetas.
378 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
379
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Grfico 1
rbol de problemas
Ausentismo escolar
Causas y efectos
Descuido municipal
Ejemplo 2:
Grfico 2
Transformacin del rbol de problemas en objetivos
2. Monitoreo y seguimiento
Adems del anlisis de problemas y objetivos, los talleres
tambin contemplaron un ejercicio de monitoreo al sps desde la
percepcin de los funcionarios. En este contexto, el monitoreo es
definido como el procedimiento por el cual un observador exter-
no de la gestin verifica la eficiencia y eficacia de la ejecucin de
un proyecto mediante la identificacin de sus logros y debilidades
y, en consecuencia, recomienda medidas correctivas para optimi-
zar los resultados esperados del proyecto.
En este ejercicio complementario, los talleristas: a) identifi-
caron las fallas en el diseo y en la ejecucin del sistema; b) ve-
rificaron si el sistema se implementa conforme a la norma; c)
examinaron los riesgos de no cumplir con los objetivos plantea-
dos; y, d) determinaron el nivel de coordinacin entre los com-
ponentes del sistema. Tambin el ejercicio sirvi para: a) ayudar
a identificar soluciones a problemas; y, b) dar recomendaciones y
sugerencias para el cambio al plan de implementacin.
En trminos conceptuales, el monitoreo permite la evaluacin
del proceso y analiza la implementacin de la poltica y progra-
ma. Esta opcin metodolgica permite conocer los factores que
sustentan la implementacin poniendo atencin en la dinmica y
los factores que explican el desarrollo y el impacto final de una
intervencin. En estas tareas se utiliza preferentemente metodo-
logas de carcter cualitativo. Tambin se le llama evaluacin for-
mativa porque permite la constante reprogramacin o correccin
de aspectos del programa durante su transcurso.
Para autores como Cohen y Franco (1992) este tipo de mo-
nitoreo, al realizarse durante la ejecucin de los programas afecta
la organizacin y operacin del mismo. Los usuarios de este tipo
de seguimiento y evaluacin suelen ser los funcionarios que ad-
ministran el programa.
Segn Sulbrandt (1993), para realizar este monitoreo se re-
quiere, por una parte, especificar una secuencia de pasos y las rela-
ciones entre ellos, construyendo modelos o esquemas lgicos que
muestren cmo los insumos llevan al producto del programa; y
por otra, busca determinar cul es la informacin requerida, para
luego analizar la efectividad de los componentes y posibles enfo-
ques alternativos a su implementacin y aplicar los resultados de
su investigacin.
380 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
381
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
3. Evaluacin de programas y polticas
Para una mejor comprensin de los problemas sps, tambin
se tuvo en cuenta la evaluacin. Algunos talleristas complementa-
ron el anlisis de problemas con la evaluacin del sistema en dos
componentes: efectividad, donde se realiz una aproximacin a la
evaluacin de consecucin de objetivos del sistema; y evaluacin
de efectos (positivos, negativos) sobre la poblacin colombiana.
Cabe aclarar que hay una diversidad de definiciones sobre eva-
luacin en la literatura contempornea de donde se podran re-
saltar tres elementos: es una tarea rigurosa y sistemtica, tiene un
carcter retrospectivo y emite juicios de valor sobre polticas o
programas (cuadro 2).
Cuadro 2
Definiciones sobre evaluacin
Definiciones
Sulbrandt (1993) indica que una investigacin evaluativa es un examen riguroso y sistemtico de los logros
de una poltica o programa en relacin a las metas propuestas y los efectos esperados.
Para Vedung (1997), la evaluacin es una valoracin retrospectiva de los mritos, importancia y valor de la
aplicacin, productividad y resultados de las intervenciones gubernamentales.
Segn Fernndez-Ballesteros (1996), una evaluacin de programas sociales es el conjunto ordenado y
sistemtico de procedimientos que permiten establecer un juicio u opinin sobre el mrito o valor de un
programa para tomar decisiones sobre l que apunten a su mejoramiento.
Por otro lado, la evaluacin, de acuerdo con Conseil Scientifique de levaluation (1997), tiene el propsito de
aplicar mtodos y tcnicas de las ciencias sociales para levantar juicios relativos a la utilidad y eficacia de las
acciones implementadas, as como a la responsabilidad de las agencias gubernamentales.
382 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
383
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
r (FOFSBSDPOPDJNJFOUPZBQSFOEJ[BKFTFOFMSFBEFMBGPSNVMB-
cin de poltica social
r "QPSUBSBMDPOUSPMDJVEBEBOP
Cuadro 5
Problemas identificados
Promocin Grupo Problemas identificados
El sistema no responde a las necesidades del pas, la diversidad de intereses
2 1
cuando prima lo particular sobre lo colectivo, insatisfaccin de la poblacin.
Se aprecian problemas en las siguientes dimensiones: unidad de criterios,
2 2 regulacin, coordinacin, cobertura, sistemas de informacin, manejo
inadecuado de los recursos, falta de claridad en la filosofa del sistema.
Desarticulacin de los actores que conforman el sistema de proteccin
2 3
social y falta de polticas claras de direccionamiento intersectorial.
Identificaron los siguientes problemas: desarticulacin, falta de
reglas claras, macroestructura compleja, no construccin colectiva y
2 4 participativa, ausencia de compromiso y responsabilidad pblica y privada,
informacin asimtrica, debilidad en mecanismos de control, falta de
legitimidad, falta de voluntad poltica, modelo copiado e impuesto.
Falta de comunicacin asertiva, liderazgo interdisciplinario; falta de un
dueo, gerencia social; mltiples operadores en un escenario de mercado,
2 5
con un bien pblico y territorios; corrupcinineficacia, la proteccin
social esta concebida en lo nacional y en lo territorial.
384 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
385
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Cuadro 6
Otras causas identificadas
Promocin Grupo Causas identificadas
No articulacin, debilidad en sistemas de informacin, inequidad de
2 1 los servicios, inadecuada administracin de recursos, baja calidad y
cobertura, vacos normativos, no consulta necesidades de la comunidad.
2 2
Cuadro 7
Propuestas de solucin a los problemas identificados
Promocin Grupo Soluciones propuestas
Mejorar la definicin de componentes, modificar la financiacin, mejorar la
3 1 sostenibilidad no basada esencialmente en empleo, mejorar los mecanismos
de aseguramiento masivo.
3 2 Atencin de calidad a la ciudadana asegurada.
Cdigo nico de proteccin social, ajuste y fortalecimiento de la vigilancia y
3 3
control, sistema de informacin.
SISPRO funcionando, capacitacin y divulgacin para la participacin;
creacin de la defensora del usuario; Imposicin y cumplimiento de
3 4 sanciones y aumento de penalidad; blindaje del sistema, gerencia sectorial
con coordinacin nacional; implementacin de perfiles, competencias y
sistemas motivacionales; responsabilidad social y sistema de autocontrol.
Concepcin macro de proteccin social; plan de desarrollo social a
largo plazo; unificar conceptos y definicin de sujetos y objetos para el
fortalecimiento de instituciones estatales, gestin; direccin de alto nivel
3 5
(supraministerial/alta consejera) para la coordinacin y articulacin de
las polticas y actores; y efectividad, sistema de informacin unificado y
actualizado, fortalecimiento del control y vigilancia.
Cuadro 8
Propuestas de solucin a los problemas identificados
Promocin Grupo Solucion(es) propuesta(s)
IVC del SPS en calidad, participacin de la comunidad en la definicin de la
poltica, sensibilizacin de actores incluida la comunidad, sistema nico de
2 1
informacin, inclusin de actores, integracin normativa coherente con los
actores.
Control socialparticipacin ciudadana, concordancia de lo Constitucional y
2 2
la formulacin de polticas, optimizacin de recursos.
Ente integrador intersectorial, sistema integral de informacin, integracin y
2 3
cumplimiento de la normatividad, compromiso estatal y voluntad poltica.
Articulacin; decisiones informadas y compartidas con los involucrados para
2 4 que se genere compromiso y responsabilidad, apropiacin y reconocimiento, y
legitimidad; participacin social y control social formada en proteccin social.
Integracin poltica, comunicacin estratgica, gerentes sociales, regular
2 5 la convivencia entre lo pblico y lo privado, vigencia del estado social de
derecho, regionalizar la proteccin social para su operacin eficiente.
D. Conclusiones de los talleres
Las conclusiones de los talleres que fueron interpretadas de
acuerdo con cuatro problemas frecuentes mencionados por los ta-
lleristas: a) fortalezas y debilidades institucionales; b) implemen-
tacin de programas; c) procesos participativos de funcionarios;
y, d) sistemas de informacin.
1. Fortalecimiento institucional
Uno de los planteamientos recurrentes y conclusiones de los
talleres consiste en la hiptesis de que las normas del Estado como
las leyes y decretos se pueden ejecutar automticamente sin obst-
culos; sin embargo,1 no toma en cuenta la gestin de implementa-
cin de tales fines ideales. Por principio, la direccin es una funcin
principal del Estado (gobierno), pero este no debe restringirse al
efecto de formular, mandar, regular y conducir; la direccin del sps
tambin entraa la gestin de la implementacin con participacin
de los funcionarios. No se puede dirigir sin gestionar, ni gestionar
sin participacin de los funcionarios pblicos. La administracin
del Estado en sus distintos niveles no debera acotarse a la defini-
cin de los fines ni segregar la participacin de los funcionarios.
386 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
387
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
388 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
389
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
390 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
391
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
E. Lecciones aprendidas
La hiptesis fundamental de este anlisis radica en que los
funcionarios tienen la vivencia del contacto directo con los usua-
rios del sps, dicha experiencia debera ser parte esencial del proce-
so de toma de decisiones.
De la experiencia de los talleres con mtodos participativos
realizados en las tres promociones o cohortes se ha demostrado
que los funcionarios tienen la capacidad para analizar crticamen-
te, evaluar y gestionar en mayor medida de la que hasta ahora se
les ha reconocido.
392 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
393
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Bibliografa
Aguilar, Luis F. 1992. La implementacin de las polticas. Miguel n-
gel Porra. Mxico.
cepal-ilpes. 2000. Gua para la formulacin y evaluacin de programas
sociales.
Cohen, Ernesto; Franco, Rolando. 1992. Evaluacin de proyectos so-
ciales, Editorial Siglo XXI.
Guerrero, Juan Pablo. 1995. La evaluacin de las polticas pblicas:
enfoques tericos y realidades en nueve pases desarrollados. En: Gestin
y Poltica Pblica. Primer Semestre, Mxico: IV (1).
Guerrero, Omar (1997) La administracin pblica de Polticas So-
ciales. Ponencia en el Simposio Internacional sobre Gerencia Social,
Medelln, Colombia.
Guerrero, Omar. 2002. Implementacin de polticas como gobernabilidad.
En: Tecnologa administrativa. Mayo agosto. Medelln. 14 (33): 135-149.
Moore, Mark. 1998. Gestin estratgica y creacin de valor en el sec-
tor pblico. Ed. Piados. Madrid (Espaa).
Nina Baltzar, Esteban. 2005. Evaluacin de impacto social de los co-
legios en concesin de la Alianza Educativa. cider.
Raczynski, Dagmar; Serrano, Claudia. 2002. La funcin de evaluacin
de polticas sociales en Chile. Asesora para el desarrollo (mimeo).
Sarmiento, Alfredo, et l. 2005. Evaluacin de la gestin de los co-
legios en concesin en Bogot 2000-2003. Archivos de Economa, dnp.
Documento 291. (Medio magntico).
Subirats, Joan. 1989. Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la ad-
ministracin. Instituto de Administracin Pblica. Madrid (Espaa).
Sulbrandt, Jos. 1993. La evaluacin de los programas sociales. Una
perspectiva crtica de los modelos usuales. En: Kliksberg, Bernardo.
Pobreza: un tema impostergable, nuevas respuestas. pnud, clade, fce. Mxico.
Valadez, Joseph; Bamberger, Michael. 1994, Monitoring and evalua-
ting social programs in developing countries. Economic Development
Institute of The World Bank.
Vedung, Evert. 1997. Modelos de evaluacin. En: Evaluacin de polticas
pblicas y programas. ihp. Madrid: Captulo 4: 55-121.
394 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
395
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Captulo 10
Asistencia social en el
horizonte del sistema de la
proteccin social en Colombia
Rubn Daro Restrepo Avendao*
398 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
399
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
400 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
401
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
establecer de una manera especfica y transversal las polticas
sobre infancia en el marco del desarrollo y de la restitucin de
sus derechos. Pensar que la infancia solo existe en el marco de
la familia es como pensar que las mujeres solo existen en tanto
la estructura familiar. Los nios, las nias y los adolescentes
deben ser contemplados como poblacin con derechos, que re-
quieren ser entendidos desde instancias especializadas en temas
de infancia y por tanto desde una perspectiva del desarrollo de
nuestra sociedad.
e. Asimismo las problemticas especficas que requieren de la
asistencia social, si bien necesitan de acciones locales, los go-
biernos han perdido la capacidad de atenderlos ya que no se
contemplan en el marco de una poltica global, no hay unos
organismos especializados y no se destinan presupuestos espe-
cficos para generar el cambio en el estado real de este sector de
la infancia as como no se han logrado generar los programas
de vinculacin adecuados con los diferentes actores involucra-
dos en este sector.
B. Elementos conceptuales
Partir de lo que piensa la comunidad sobre el tema que se
estudia, nunca ser una fuente inaceptable, menos en aquellos te-
mas tan cercanos tanto en su origen como en su aplicacin como
lo es la asistencia social. No son frecuentes las fuentes de origen
cientfico que permitan un acercamiento a la visin que sobre
ellos pueda tener la sociedad no especializada. Documentos no
tcnicos (nica va de expresin para quien no se percibe al inte-
rior de las metodologas cientficas y tecnolgicas) y entre ellos
la internet como la gran red para la democratizacin del cono-
cimiento cientfico y tcnico, y para la expresin de los que se
tienen construidos desde la sociedad no cientfica; son las vas
posibles de su captura, partiendo del poco inters que generan a
la sociedad cientfica los elementos de conocimientos no forma-
les, como tema de investigacin.
402 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
403
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
individuos necesitados y minusvlidos; asistir a cualquiera que
tenga dificultad en ajustarse a su entorno econmico y social
debido a su pobreza, enfermedades, deficiencias o desorgani-
zacin social, personal o familiar; asimismo, participar en la
formulacin de bienestar social y de programas preventivos.
404 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
405
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
para chequeos mdicos y medicinas; e) asistencia para el parto;
f ) asistencia con fondos y equipo necesarios para desarrollar
un trabajo; g) asistencia para gastos funerarios; y, h) asistencia
para el cuidado a largo plazo (Asistencia social, 2006).
Y agrega que,
segn el artculo 149.1.17 de la Constitucin (espaola)
es competencia exclusiva del Estado la legislacin bsica y
el rgimen econmico de la seguridad social, sin perjuicio de
la ejecucin de sus servicios por las comunidades autnomas.
Por otro lado, el artculo 148.1.20 de la Constitucin incluye
a la asistencia social dentro de las competencias asumibles por
las comunidades autnomas.
406 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
407
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
principios bsicos: la caridad. Las
primeras comunidades, siguiendo las El enfoque ms frecuente que
enseanzas del maestro, practicaban
observamos en relacin con
el bien con su prjimo en espera de
las reflexiones en torno a la
la recompensa prometida que era la
vida eterna. Estas primeras comuni-
asistencia social se encuentra
dades se extendieron a lo largo de la vinculado en el marco
tierra e impregnaron a sus semejan- conceptual de la proteccin
tes del espritu contenido en la mxi- social. Desde una perspectiva
ma amars a tu prjimo como a ti del Estado Benefactor, nos
mismo (Garca-Nez, 2004). aleja de la reflexin en torno
al enfoque de la asistencia
Y contina:
social desde una perspectiva
La influencia religiosa, perdur a de desarrollo social y de la
lo largo de los siglos, llegando a restitucin de los derechos
su punto culminante en la Edad humanos.
Media, tanto en el orden poltico,
como jurdico o cultural. La pobre-
za lleg a ser considerada como una virtud y los pobres, como
el medio de ejercitar la caridad y las buenas obras. Con la llega-
da del renacimiento y su concepcin egocntrica del mundo, ya
no es la promesa de un reino futuro lo que impulsa al individuo
a hacer el bien, sino que se considera que la eliminacin de la
pobreza es un fin en s mismo, pues una ciudad con mendigos y
pordioseros es la anttesis del ideal humanista (Garca-Nez;
2004).
Sin embargo,
las ideas renacentistas no tuvieron gran calado en Espaa, que
se segua bajo la frrea influencia religiosa y considerando a la
caridad como el fundamento de la proteccin social. Durante
esta poca, el Estado, tmidamente, fue asumiendo un papel
activo en la proteccin social, por lo que la Iglesia comenz a
sentirse relegada. Los sectores que conceban la accin social
como medio para la realizacin del destino del hombre y de
la sociedad, y no como un fin en s mismo, advertan que una
seguridad social completa, organizada por el Estado, corre el
riesgo de minar el espritu de dedicacin, de caridad, que es el
nico que puede vivificar a la comunidad, haciendo surgir una
multitud de explotadores desaprensivos y abriendo el camino a
todos los fraudes y abusos (Garca-Nez, 2004).
408 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
409
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
de las numerosas desamortizaciones, la Iglesia, despojada de
sus bienes, ya no es capaz de continuar con la misma inten-
sidad la funcin asistencial que a lo largo de los siglos haba
venido desarrollando, por lo que es el Estado el que a partir de
ahora comenzar a cobrar protagonismo ocupndose de dichas
tareas. La principal caracterstica del sistema de beneficencia es
su carcter pblico (Garca-Nez, 2004).
La beneficencia pasa a formar parte del Derecho quedando re-
legada la caridad al fuero interno del individuo, ocupando un
lugar dentro de la moral. La asistencia al indigente ser otor-
gada como un servicio administrativo y la beneficencia contar
con una estructura laica y una organizacin poltica. Ser la
Ley de 6 de febrero de 1822, sobre Establecimiento General
de Beneficencia, completada con la Ley del 12 de febrero, so-
bre Arbitrios del Plan de Beneficencia, el verdadero impulso
que configur a la beneficencia como sistema pblico. Dicho
carcter se consolid definitivamente con la Ley de Benefi-
cencia de 20 de junio de 1849 y su Reglamento de ejecucin
de 14 de mayo de 1852. Durante este periodo, la beneficen-
cia sigue ocupndose de las necesidades bsicas del individuo,
como son el alimento, el vestido y el alojamiento; sin embargo,
a diferencia de lo que ocurra en la Edad Media, existe ya una
cierta diferenciacin en funcin de las personas atendidas y los
lugares en que son recibidas, lo que conllevar la especificacin
de los establecimientos benficos que se van creando (Garca-
Nez, 2004).
La Constitucin de 1931 ser el primer texto legislativo que
en nuestro pas (Espaa) se refiera a la nocin de asistencia
social pblica. Con la aparicin de este nuevo concepto, se
pretende desvincular a la proteccin ofrecida por el Estado,
del carcter graciable o discrecional con el que haba contado
la beneficencia. El desarrollo del Estado Social de Derecho
provoca que la proteccin se ofrezca no solo a los indigentes,
como suceda con la antigua beneficencia, sino a todos los ciu-
dadanos que se encontraran en una situacin econmicamente
dbil. Las notas caractersticas de dicha asistencia social son
las siguientes:
a. Insuficiencia de recursos del asistido, en contraste, como ya
veremos, con la proteccin que otorgan los Seguros Sociales.
b. Atencin no slo a las necesidades bsicas de la vida, identifi-
cadas con la mera subsistencia, como haca la beneficencia, sino
tambin al mantenimiento del nivel vital de cada individuo.
c. Carcter residual y complementario respecto a los Seguros
Sociales.
d. Gratuidad de las prestaciones, sin perjuicio de la exigibilidad
de determinadas prestaciones.
e. Financiacin exclusiva con cargo a los presupuestos generales
del Estado.
f. En contraste con la discrecionalidad de la beneficencia, la
asistencia social funciona ya enmarcada en los trmites de un
servicio pblico frente al cual es posible realizar exigencias ju-
rdicamente fundadas en Derecho.
Lo cual, ciertamente, no equivale a afirmar que las prestaciones
de asistencia social tengan, en este momento, el carcter de de-
recho pblico exigible (Garca-Nez, 2004).
410 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
411
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
intentar obtener una definicin de asistencia social, hemos de
acudir a la doctrina del Tribunal Constitucional que nos remi-
te a conceptos elaborados en el plano de la legislacin gene-
ral. El artculo 38.2 de la Ley General de la Seguridad Social
contempla los beneficios de la asistencia social como comple-
mento de las prestaciones del sistema (Garca-Nez, 2004).
Vemos, por tanto, que existe una asistencia social integrante
del sistema de seguridad social, dirigida precisamente a las per-
sonas incluidas en su campo de aplicacin y sus familiares y
asimilados, como seala el artculo 55 de la Ley General de
la Seguridad Social. Dicho precepto, como bien ha sealado
Montoya Melgar disea el alcance de la citada Asistencia So-
cial de la Seguridad Social: a) tal asistencia se dispensa a las re-
feridas personas cuando se encuentren en situaciones de nece-
sidad, previa demostracin (salvo caso de urgencia) de falta de
medios para remediarlas; b) tal asistencia consiste en servicios
y auxilios econmicos, de los que el precepto da dos ejemplos:
los tratamientos mdicos de tipo excepcional y la prdida de
ingresos por rotura de prtesis (Garca-Nez, 2004).
Por otra parte, existe una asistencia social ajena al sistema de
la seguridad social, concebida por el Tribunal Constitucional
como un mecanismo por grupos de poblacin a los que no al-
canza aquel sistema (de seguridad social) y que opera mediante
tcnicas distintas de las propias de la seguridad social. En el
momento actual con independencia de que la evolucin del
sistema de seguridad social pueda ir en la misma direccin es
caracterstica de la asistencia social su sostenimiento al margen
de toda obligacin contributiva o previa colaboracin econmi-
ca de los destinatarios o beneficiarios (Garca-Nez, 2004).
Finalmente,
de las palabras del Alto Tribunal se desprende la existencia de una
asistencia social externa al sistema de seguridad social que cubre
los vacos dejados por el mismo. El Alto Tribunal si bien cons-
tata la ausencia de todo elemento contributivo en el mbito de
la asistencia social y eleva ese dato a elemento caracterstico
de la misma frente a la seguridad social, en el momento en el
que resuelve, apunta la evolucin del sistema de seguridad so-
cial hacia aspectos asistenciales que efectivamente se ha produ-
cido. Con la Ley de prestaciones no contributivas, el legislador
ha dado cumplimiento al mandato establecido en el art. 41
CE de garantizar una asistencia y prestaciones para todos los
ciudadanos, con independencia de una contribucin anterior.
Esto ha provocado que hablemos de elementos asistenciales
tanto dentro como fuera del mbito de la seguridad social. La
aparicin de las prestaciones no contributivas, como a conti-
nuacin comprobaremos, ha difuminado la frontera entre asis-
tencia social y seguridad social (Garca-Nez, 2004).
En la ponencia Evolucin de la asistencia social del Insti-
tuto para el Desarrollo Integral de la Familia (dif), de Mxico
(dif, 2005) se encuentra una serie de elementos interesantes que
nos permiten hacer un seguimiento cronolgico y principalmen-
te conceptual de lo que ha representado la asistencia social para
ese pas, y principalmente lo que representa para el presente ini-
cio del siglo XXI. En la evolucin de este concepto asistencia
social en Mxico, existe una secuencia que resume sus antece-
dentes: la caridad la supera la beneficencia y a sta la reemplaza
la asistencia social. Al correr del tiempo, este concepto parte
de una connotacin redistributiva y compensatoria, hasta
llegar a una nueva visin enmarcada en el empoderamiento de
los sujetos.
412 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
413
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
r "DDJPOFTEFOJEBTFOUPSOPBMBQSPNPDJOZBMBDP-
municacin de programas y proyectos, servicios y ac-
ciones; que se traducen en estrategias concretas segn
sea el tema o problemtica.
r 6OBNFKPSDPPSEJOBDJO
r 6OBNVMUJQMJDBDJOEFDPCFSUVSB
r 6OBNBZPSDBMJEBEEFMPTTFSWJDJPT
r 6OBBSUJDVMBDJOEFFTUSBUFHJBT
414 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
415
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
416 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
417
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
r %FMTFSWJDJPTPDJBMBMUSBCBKPTPDJBM
r %FMBBDDJODPNQFOTBUPSJBEFM&TUBEPEFNPDSUJDPBVOB
concepcin de intervencin social participativa
r %FMBHVSBEFMVTVBSJPBMBEFMDJVEBEBOP iseb, 2003).
D. Anlisis de riesgos
y manejo social del riesgo
Cada persona de manera individual, familiar y comunitaria,
se haya expuesta a los mismos riesgos, cualquiera sea su situacin
econmica y social. Las variaciones en intensidad y principalmen-
te en la capacidad poca o mucha de dar respuesta adecuada a estos
riesgos, determina su vulnerabilidad propia y especfica.
418 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
419
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
420 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
421
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Para esto,
el sistema debe asegurar nuevas destrezas a sus ciudadanos para
que puedan afrontar una economa dinmica segn la demanda
del nuevo mercado de trabajo bajo un panorama razonable de
crecimiento econmico.
422 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
423
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
424 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
425
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Bibliografa
dif. 2005. Evolucin de la asistencia social. Mxico
Fernndez, GT; Garcs, FJ; et al. 1999. Crtica y futuro del Estado de Bienes-
tar: Reflexiones desde la izquierda. Documento VI: Del Estado del Bienestar
a la Sociedad del Bienestar Valencia (Espaa).
Garca-Nez, SF. 2004. Los complementos autonmicos: Seguridad
social o asistencia social? Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales. Madrid (Espaa).
426 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
427
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Gaviria, A. 2002. Comentarios a la ponencia: Equidad y crecimien-
to. Ponencia Departamento Nacional de Planeacin de Colombia.
Bogot.
Instituto para el Desarrollo Integral de la Familia (dif), de Mxico.
2005. Evolucin de la asistencia social. Ponencia. Mxico
iseb. 2006. La evolucin de la iniciativa social hasta nuestros das (en
lnea). www.iniciativasocial.net/indice.htm (Consulta: 1 de marzo
2006).
Nez, J; Espinosa, S. 2004. Asistencia social en Colombia. (Dignos-
tico y propuestas) Ponencia.
Pea Complutense para Anlisis de Redes Sociales (pecar). Web 12 de
mayo de 2006 (16:03).
Repblica de Colombia. Decreto 205 del 03 de febrero de 2003.
Repblica de Colombia. Ley 789 del 27 de diciembre de 2002. Diario
Oficial. CXXXVIII. No. 45046. 27, diciembre de 2002
Repblica de Colombia. Ley 790 del 27 de diciembre de 2002. Diario
Oficial No. 45.046 de 27 de diciembre de 2002.
Restrepo A, RD. 2001. Elementos del desarrollo del servicio pblico de bienestar
familiar. Hacia una visin del Sistema nacional de bienestar familiar y su Estatuto.
Ministerio de Salud de Colombia, Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar Regional Antioquia.
Vargas A, A. 2002. Consejera de la Red por los derechos de la infancia en Mxico.
Ley de asistencia social desde la perspectiva de los derechos de las nias
y nios.
Vergara, CH. 2004. Taller de proteccin social. Ministerio de la Pro-
teccin Social Direccin General de Planeacin y Anlisis de Poltica,
Caja de Compensacin Familiar de Antioquia (comfama), Medelln.
web-japan.org 10 de febrero de 2006. Asistencia social. Ayuda a los an-
cianos, los jvenes y los discapacitados. Ficha informativa sobre Japn.
428 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas Sociales
429
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Captulo 11
Redes sociales e
interorganizacionales
Marta Cecilia Jaramillo*
* Universidad ICESI.
431
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
A. Introduccin
432 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas Sociales
433
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
B. Qu es una red?
Es un conjunto de lazos emparejados, todos del mismo tipo,
entre una serie de actores, que pueden ser personas y organizaciones.
Los lazos son una relacin social (Borgatti, 2003) (grfico 1).
Grfico 1
Lazos en relacin social
434 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas Sociales
435
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
C. Tipos de redes
Existen varias clasificaciones de la redes. Aqu se incluyen las
ms tiles para la aplicacin en la gerencia social.
436 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas Sociales
437
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
para crear un ambiente de confianza y de intercambio de infor-
macin y de vigilar que se mantengan los valores fundamen-
tales de la red. No se habla de subordinados, sino de socios
colaboradores en al tarea. No se habla de decisiones, sino de
acuerdos y concertacin.
r 3FEFT iSFEEFQFTDBSuFTUFNPEFMPOPUJFOFVODFOUSP
DBEB
nudo est vinculado con todos los nudos que la circundan, no
tiene jerarquas. La densidad de la red depende del nmero de
personas o de organizaciones vinculadas a la red. Los vncu-
los entre los actores son relativamente sueltos, existe una causa
comn que los mantiene unidos. Las iniciativas generalmente
salen de varios promotores y las actividades para realizar el plan
se mantienen hasta que se logra el objetivo. Si alguien se retira
deja un hoyo en la red, el cual es rpidamente cerrado por los
otros componentes. Aunque es efectiva, no siempre es eficiente,
pero s es la ms econmica. Las experiencias exitosas sirven de
trampoln para una nueva experiencia y los fracasos pueden lle-
var a la desactivacin de la red. El ejemplo ms comn de este
tipo de red son las redes familiares.
r 3FEFT iNPEFMP UJUJSJUFSPu FT VOB iSFE KFSSRVJDBu
DFOUSBMJ-
zada, unidireccional y que es mantenida por las iniciativas de
la coordinacin central, que es el titiritero que mueve a los
dems miembros de la red de acuerdo con su iniciativa. Es un
modelo efectivo y eficiente si se cumplen todas las caracters-
ticas de dependencia, es rgido y vertical. Las instrucciones e
iniciativas se mueven del centro a la periferia. Los productos
necesarios para las actividades (informacin, materiales, etc.),
se mueven de la periferia al centro, es decir, sirven a los inte-
reses del centro. Los participantes de un mismo nivel no tienen
vnculos o son muy pocos.
r 3FEFTNPEFMPUFMBSBBGVODJPOBDPOVOFRVJQPDFOUSBMEFBENJ-
nistracin, con ramas provinciales o municipales. Los nodos son
autnomos, y mantienen contactos con el mismo nivel y con ni-
veles superiores e inferiores. Hay autonoma entre sus miembros,
metas comunes, un cuerpo directivo o secretariado que responde
a los lineamientos y metas de una asamblea general. En este mo-
delo se adquieren vnculos horizontales y verticales con miem-
bros de distintas posiciones, pero con iguales intereses. Las redes
internacionales constituidas en este modelo son multifocales.
438 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas Sociales
439
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
r 5FOFSBDVFSEPFOMBOFDFTJEBEEFBQPZBSVOQSPHSBNB
QFSPOP
existen los recursos econmicos suficientes para hacerlo.
r -PTQBSUJDJQBOUFTJOEJWJEVBMNFOUFQSFUFOEFOUFOFSFMDPOUSPM
del programa, sacar ventajas de otros actores que tambin bus-
can tener acceso a otros elementos que les dan el control.
r -BTPSHBOJ[BDJPOFTIBDFOEFDMBSBDJPOFTQCMJDBTPSNBOQBD-
tos o acuerdos, que se quedan en solo eso.
r 6OBPSHBOJ[BDJOTFDFOUSBFOEFGFOEFSQPSFODJNBEFUPEPTV
propia jurisdiccin (territorio) y competencia en la implemen-
tacin del programa. As se genera un clima de desconfianza y
recelo entre las organizaciones participantes.
r -PTQBSUJDJQBOUFTUSBUBOEFFTRVJWBSPEFSJWBSTVTSFTQPOTBCJMJ-
dades, diciendo que ese no es su problema.
440 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas Sociales
441
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
D. Redes sociales
Son formas de interaccin social continuas; un espacio de
dilogo y coordinacin entre entidades pblicas, privadas y or-
ganizaciones sociales y comunitarias, en funcin del logro de
objetivos y metas comunes. Se comparten normas y valores, en
forma colectiva y eficiente, establecidos previamente. En las re-
des sociales hay un intercambio dinmico entre las personas, los
grupos y las instituciones (Borrero; Madariaga, Abello y Sierra,
2003), generando:
r 3FMBDJPOFTEFDPMBCPSBDJO
JOUFSDBNCJPZSFDJQSPDJEBE
r $PNQMFNFOUPEFSFDVSTPT
r %FTBSSPMMPEFBDUJWJEBEFTFOCFOFDJPEFMPTQBSUJDJQBOUFT
r "NQMJBSZFTUSFDIBSWODVMPT
r $SFBSTFOUJEPEFQFSUFOFODJB
r 4PDJBMJ[BSDPOPDJNJFOUPT
FYQFSJFODJBTZTBCFSFT
r 3FDPOTUSVJSDPOBO[BTPDJBM
r $POTUSVDDJOEFDBQJUBMTPDJBM
r %FTBSSPMMPTPDJBM
r 1BSUJDJQBDJO
r 5SBCBKPFOFRVJQP
r "QPSUFTBMBGPSNVMBDJO
JNQMFNFOUBDJO
TFHVJNJFOUPZFWB-
luacin de la poltica pblica.
El desarrollo social se puede entender como una serie de cambios
que se dan en la estructura de la sociedad y los procesos de movi-
lidad social que tienen a su interior (cepal).
Sluzki (1996) plantea que las redes sociales pueden ser ana-
lizadas en funcin de tres de sus propiedades: las caractersticas
estructurales (tamao, densidad, composicin o distribucin, ho-
mogeneidad o heterogeneidad), las funciones de los vnculos, los
atributos de cada vnculo:
a. Caractersticas estructurales: el autor refiere que el funciona-
miento de las redes depende de sus caractersticas estructura-
les, de tal manera que son ms efectivas las redes: i) Tamao
es mediano, ii) Densidad alta (tiene muchas conexiones entre
sus miembros, favoreciendo la conformidad o nivel de adap-
tacin al grupo), iii) Distribucin amplia, son ms flexibles
y efectivas, iv) Dispersin baja, tiene que ver con la distancia
geogrfica (facilidad de acceso al informante), muchos no in-
cluyen la dispersin en trminos geogrficos sino de acuerdo
con la facilidad de acceso o contacto que tenga con la red. v)
Homogeneidad o heterogeneidad demogrfica y sociocultural:
altos grados de homogeneidad o heterogeneidad desarrollan
inconvenientes y ventajas, relacionados con la identidad, reco-
nocimiento de seales de estrs, activacin y utilizacin. vi)
Atributos de vnculos especficos, se tienen en cuenta aqu la
duracin, el tiempo y el compromiso de la relacin. vii) Tipo
de funciones cumplidas en cada vnculo y en el conjunto.
b. Funciones de la red: tiene que ver con el tipo de intercambio in-
terpersonal al interior de cada red, destacando como principales
funciones: i) la realizacin de actividades conjuntas o el hecho
de estar juntos, es el compartir espacios y metas que nos lle-
van a un mismo fin; ii) trabajar juntos en un espacio de ar-
mona, empata, simpata, comprensin y apoyo. Es sentir que el
trabajo que se realiza es agradable y llena de satisfacciones: ac-
titud emocional positiva; iii) interacciones destinadas a com-
partir informacin personal o social, aclarar roles y expectativas;
iv) Interacciones destinadas a realizar el control social donde se
definen y se aclaran los roles, es el mejor sitio para solucionar
los conflictos de rol. Aqu tambin se definen las reglas y restric-
ciones que se deben tener en cuenta entre los participantes para
442 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas Sociales
443
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
que se respeten los espacios, doctrinas, caractersticas sociales y
culturales especficas de un individuo u organizacin; v) prestar
las ayudas materiales y servicios que se requieren en el grupo;
vi) se deben dejar las puertas abiertas para integrar nuevos con-
tactos o nuevas redes que encajan en la red.
c. Los atributos de cada vnculo: tiene que ver con las funciones
dominantes que caracterizan el vnculo, la versatilidad o multi-
dimensionalidad de las funciones que cumple; si hay funciones
equivalentes o recprocas, el grado de compromiso o intensidad
del vnculo, la distancia o frecuencia con que se mantiene uni-
do el vnculo, la historia de la vinculacin, tiene que ver con el
tiempo en que se ha mantenido el vnculo. La reciprocidad es
considerada como caracterstica central.
444 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas Sociales
445
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
2. Redes intergubernamentales
Cuando las entidades del gobierno se proponen conformar
redes, a pesar de observar que hay oportunidades individuales
y colectivas, enfrentan una serie de problemas ocasionados por
factores internos y externos que impiden su ptimo desempe-
o y cuestionan su capacidad para convertirse en una prctica
inteligente.
446 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas Sociales
447
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
448 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas Sociales
449
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Grfico 2 y Cuadro 2
Un vistazo a las redes sociales
Respuesta personalizada Respuesta modular Respuesta rutinaria
Mejor para
Resolver problemas ambiguos que Resolver problemas complejos Resolver problemas familiares con
requieren soluciones innovadoras donde los componentes del respuestas conocidas
problema son conocidos, pero la
secuencia de la solucin no.
En el establecimiento y entrega de Mediante respuestas eficientes
Valor de En la rpida definicin. Son
la correcta constelacin o secuencia y consistentes a un conjunto
entrega innovadoras.
de experticia. establecido de problemas.
Se enfocan en roles por los que
Se enfocan en los flujos del proceso;
Conexiones Son tupidas y redundantes, tanto pueden rotar las distintas partes;
las conexiones externas son
de la red interna como externamente. las conexiones externas apuntan a
limitadas.
informar aspectos de la respuesta.
Est puesta en la ejecucin del
Confianza Est puesta en la experticia de otros. Est puesta en el ocupante del rol.
proceso.
Es un precio. premium para Es un precio. moderado para
Precio Es un precio. commodity.
reinversin en capital social. reinversin en tecnologa.
Fronteras semipermeables
Fronteras permeables (dentro y (junturas y enlaces interfuncionales Fronteras definidas; derechos de
Estructura fuera); derechos de decisin y acceso especficos); derechos de decisin decisin y acceso a la informacin
a la informacin descentralizados. y acceso a la informacin basados incorporados.
en roles.
Planificacin se enfoca en mercados Planificacin se enfoca en
Planificacin se enfoca en los
Gestin del y experticia general; controles se constelaciones de experticia;
productos; controles se enfocan en
trabajo enfocan en el resultado, no en la controles se enfocan en la
eficiencia y entrega confiables.
coordinacin. integracin en el punto de entrega.
Contratar, desarrollar y
Prcticas Contratar, desarrollar y
Desarrollar y recompensar el recompensar la profundidad
de recursos recompensar la ejecucin de tareas
comportamiento. colaborativo. funcional; enfocar la capacitacin en
humanos especficas.
los puntos de integracin.
Localizadores y portales de Sistemas de contenidos basados en Sistemas de gestin del trabajo e
Tecnologa
experticia. roles y ambientes colaborativos. inteligencia artificial.
Colaboracin dentro y entre lneas Liderazgo cambiante, dependiendo Toma de decisiones centralizada,
Cultura y
organizacionales; normas de del dominio; derechos de decisin enfocada en la estandarizacin y en
liderazgo
reciprocidad generalizada. incorporados a los roles. la responsabilizacin por tareas.
Bancos de inversin de alto
Firmas legales, bancos comerciales, Departamentos de procesamiento
nivel, firmas de consultora,
equipos quirrgicos, equipos de de reclamaciones de seguros, call
Ejemplos departamentos corporativos de
desarrollo de medicamentos de fase centers, equipos de desarrollo de
I&D, equipos de desarrollo de
intermedia. medicamentos de fase final.
medicamentos de fase inicial.
En conclusin, la conformacin de redes intergubernamenta-
les es un mtodo efectivo para que los gerentes sociales enfrenten
situaciones problemticas, referidas al campo del desarrollo social
o al desempeo de las organizaciones y programas sociales, de los
cuales se esperan resultados valiosos.
450 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas Sociales
451
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
c. Permitir que a travs del hacer conjunto aparezca el principio de
autora, lo cual significa que cada uno es un actor responsable de la
obra, tomar decisiones y asumir responsablemente lo que se elige.
d. Reconocer los espacios fsicos, los cuales hacen relacin a la
presencia, ingreso y salida de las personas y entidades que inte-
ractan y la definen, la expanden, la achiquitan y la fortalecen.
e. Administrar el espacio subjetivo, el cual hace referencia a las
competencias y/o temas que se ponen en juego en las relacio-
nes que se establecen, en las acciones que se llevan a cabo y en
la produccin de conocimientos.
f. Establecer un ncleo bsico fuerte en el centro que funcione
como un apoyo bsico para actuar de forma coordinada, con-
certada y sobre todo focalizada.
g. Garantizar el cumplimiento de las tareas que se trazan, en los
tiempos establecidos y de acuerdo con las competencias, porque
de no hacerlo, las decisiones no trascienden la buena intencin,
la razn de estar juntos desaparece y el desnimo se instala.
h. Incluir dentro de las agendas de trabajo el seguimiento a los
resultados de los compromisos adquiridos, lo que permite ma-
durar los procesos, hacer cada vez ms responsables a los inte-
grantes y desarrollar los objetivos propuestos.
i. Conducir procesos grupales que faciliten direccionar y tejer de
manera adecuada las interacciones, comunicaciones y confian-
zas con los asuntos temticos que las ocupan y propiciar los
acercamientos asociados.
j. Fortalecer el tejido de relaciones slidas, donde los vnculos
sean persistentes, es decir, se mantengan en el tiempo; recprocos,
se den en diferentes direcciones para que involucren a todos los
miembros; importantes, por el significado que tienen para las
diferentes personas que las conforman.
k. Romper el crculo vicioso que empieza con la queja y termina
con el lamento y construir un crculo virtuoso que empieza con el
anlisis de los objetivos donde se definen competencias y respon-
sabilidades y se elaboran y desarrollan propuestas estratgicas.
l. Construir agendas, las cuales se constituyen en la organiza-
cin de la demanda, planificando lo posible de acuerdo a las
posibilidades de quienes integran la red, sus vnculos y su
capacidad de gestin.
m. Dar lugar al afecto, la noticia, la risa y la impertinencia, porque
ellos se constituyen en una base de la confianza y el gusto por
trabajar juntos.
452 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas Sociales
453
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
G. Comunicacin organizacional
La comunicacin es una relacin que se entabla con el medio, a
travs del habla con nuestros compaeros o por cualquier medio o
canal de informacin o mediante de cdigos o expresiones corpora-
les, cuyo objetivo es transferir, recibir o incorporar informacin.
Glosario de trminos
- Grupo: son dos o ms personas que comparten expectativas, ideas,
valores, normas y cultura, y que se presentan como tal frente a las
dems personas. Las personas conforman grupos porque hay algo
que los une y que cada uno no puede hacer por separado.
- Equipo: es aquel grupo que convierte sus expectativas a cumplir
(esperanzas, deseos, ilusiones) en objetivos. Para cumplir los objeti-
vos se han asignado roles y funciones. Lo que caracteriza al equipo
es la expresin de un fin determinado y la asignacin de roles y fun-
ciones en virtud de ello.
Los equipos son dinmicos, las personas pueden entrar y salir perma-
nentemente de ellos, de acuerdo con las funciones que desarrollen.
Los equipos deben gerenciarse, es decir deben hacer hacer o ha-
cer que otros hagan, conducir las conductas de las personas hacia el
logro de un resultado determinado
- Organizacin: una organizacin social est conformada por un
conjunto de personas que tienen necesidades en comn y objetivos
definidos a alcanzar, expresados como norma conocida por todos
los miembros y la sociedad.
454 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas Sociales
455
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Las organizaciones formales establecen normas de agrupacin, con-
vivencia y gobierno a travs del estatuto y su ordenamiento interno
es a travs del organigrama.
- Instituciones: es una organizacin que ha sido reconocida y acep-
tada por la comunidad en un periodo, que es valiosa para ella. Se
consideran instituciones: la familia, la democracia, las organizacio-
nes del gobierno, la escuela. Cuando las organizaciones han institui-
do un valor social tambin se llaman instituciones. La sociedad crea
memoria colectiva; sin memoria no hay anclaje social; sin anclaje
no hay sujeto; sin sujeto no hay interpelacin; sin interpelacin hay
congelamiento de las formas instituidas.
- Red: se asocia con nudos, hebras y espacios vacos
- Nodos (nudos): representan los sujetos que las conforman, pue-
den ser ms o menos grandes, unirse por una o ms hebras.
- Hebras: son los lazos que les dan sustancia, los vinculan e inte-
rrelacionan hacia adentro y hacia fuera. Representan la interaccin
sin la cual sera imposible que existieran los nudos y la interconexin
entre ellos.
- Espacios vacos: los espacios vacos que dejan las hebras, permiten
la oxigenacin y que pasen los objetos, en estos espacios pueden na-
cer nuevas relaciones y nuevos nodos o sujetos.
- Tejido: representa lo instituido. El tejido social se hace y rehace
permanentemente, no desaparece nunca.
Bibliografa
Alianzas tripartitas. Reconocimiento del tercer sector: Cinco estu-
dios de casos en la revitalizacin urbana en Amrica Latina.
Austin, J. 2004. Alianzas sociales en Amrica Latina. bid
Austin, J; Herrero, G; Reficco, E. 2004. La nueva ruta: alianzas
sociales estratgicas. Revista Harvard Bussiness Review Amrica Latina.
31-40.
Austin, J. 2004. Social Partnering in Latin America. David Rockefeller
Center for Latin American Studies.
Bernazza, C. 1998. Grupos, organizaciones, redes sociales: una
aproximacin a la interaccin humana. Secretara para la Modern-
izacin del Estado. Gobierno de la Provincia de Buenos Aires.
Borgatti, S. 2003. Conceptos bsicos de redes (en lnea). Boston
College. www.analytictech.com/networks. Cancn.
Borrero, A. La interdisciplinariedad y los problemas sociales:32-44.
Correa A, RA. 2004. Diseo metodolgico para la integracin
organizacional.
Cross, R; Liedtka, J; Weiss, L. Una gua prctica de las redes socia-
les. Harvard Bussiness Review 3 (83): 96-103.
Cyrot, JL; Urdl, C; Garca A, I. 2004. Redes de transmisin. Revista
Gestin 6 (7): 48-53.
Dabas, EN. Redes de redes: La intervencin en Red (captulo 1).
Dabas, EN. Redes el lenguaje de los vnculos (captulo 32).
Dabas, EN. Redes el lenguaje de los vnculos (captulo 32).
Dyer, JH; Hatch, NW. Redes de aprendizaje. Revista Gestin 5 (7):
5-13.
Edwards R, V; Tapia, S. Redes desde la sociedad civil: propuesta
para su potenciacin. Anlisis del impacto cualitativo de las redes
del ceaal. Discusin terico-metodolgica y conceptual. Edicin
La Piragua.
Estrategias para la reduccin de la pobreza en Amrica Latina. Vi-
deo grabacin 362.5 E.ttas VC.1.
Flrez M, AG; Milln de Benavides, C. 2002. Desafos de la trans-
disciplinariedad: Disciplinas, transdisciplinas y el dilema holstico:
una reflexin desde Latinoamrica, Colombia.
Giraldo G, C. 2004. Investigaciones en curso: research paper series
(19).
Gmez, H; Mrquez, P. 2004. Responsabilidad social corporativa,
como estrategia de negocio, Bogot.
Hirschfeld, K. 2004: El trabajo sin fronteras: La deslocalizacin lejana La
deslocalizacin cercana la subcontratacin: Unas redes complejas de produccin. Se-
gunda Conferencia Mundial de los Profesionales y Ejecutivos. Nyon,
Suiza.
456 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas Sociales
457
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Isuani, FJ. 2005. Redes intergubernamentales para la implementa-
cin de programas sociales. X Congreso Internacional del clad so-
bre la reforma del Estado y de la administracin pblica. Santiago
de Chile.
Landazbal S, VA. La responsabilidad social corporativa: marco
conceptual e integracin a la estrategia de la empresa: Anlisis de
casos representativos.
Larrosa, JM. Estimacin de capital social en firmas de servicios le-
gales. Propuesta de Investigacin, metodologa. Maestra en Admi-
nistracin, Universidad Nacional del Sur.
Lin, N. 2001. Social capital: A Theory of Social Structure and Action. (Es-
tados Unidos).
Lpez O, G. 2004. Hacia la construccin de un pacto de sociedad que
gue y asegure un futuro sostenible con una slida proteccin social para
todos.
Madariaga O, C; Abello L, R; Sierra G, O. Redes sociales infancia, familia
y comunidad, Colombia.
Oligastri U, E. 1993. Alianzas intersectoriales para el desarrollo so-
cial: Seis casos latinoamericanos.
Redes sociales y menores en riesgo: solidaridad y servicio en el aco-
gimiento familiar (Argentina).
Salas B, MJ. 2005. Aplicacin de la teora de anlisis de redes sociales
al desarrollo del mercado relacional en una empresa de servicios.
Toward building a social pact: That oriensts and ensures a sustaina-
ble future with solid protection for all. 2005-2050
unesco. Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin la
Ciencia y la Cultura.
Universidad del Norte. 2003. Contribucin cientfica de Salomn
Magendzo K, Colombia
Yepes, F. Gobernabilidad, convivencia y desarrollo: Una nueva estra-
tegia para su construccin, Colombia.
http://www.iadb.org/pub
http://www.analytictech.com/borgatti
http://www.administracion.uniandes.edu.co/publicaciones
Anexo
Trabajo en grupo
El trabajo consiste en dividir al grupo en subgrupos, con-
formados por personas de todas las organizaciones participantes,
para elaborar una propuesta de trabajo en red entre las institucio-
nes del sistema de proteccin social.
458 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas Sociales
459
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Grfico 3A
3
2
1 SENA
2
MPS
1. MPS
- Manejo tcnico
2. SENA
4 3. INVIMA
- Poltica y normativa para la formacin
y cualificacin del recurso humano.
4. SUPERSALUD
INVIMA
MPS
1 - Manejo tcnico.
SENA SUPERSALUD
- Fortalecer el componente de la proteccin entendi- - Informacin del recursos humanos,
endo desde la prevencin del riesgo (promocin del valorando suficiencia, idoneidad y
recurso humano) capacidad tcnica.
- Mitigacin: generacin de empleo y trabajo
- Superacin: capacitacin a poblacin desplazada
vinculada
- Normalizacin y diseo de competencias laborales
- Certificacin desempeo laboral
3 INVIMA
- Talento humano en proceso de formacin en la IPS
SENA
- Formacin para los funcionarios.
INVIMA
- Informacin relacionada con los productos,
MPS
competencias (medicamentos, alimentos, insumos
- Polticas, normas, directrices, recurso
para la salud)
humano capacitado en diferentes reas
- Dar capacitacin a las actividades territoriales en
de la proteccin social.
temas relacionados con la vigilancia, inspeccin y
control a productores de medicamentos, alimen-
tos, insumos para la salud.
4 SUPERSALUD
SUPERSALUD
- Informacin del talento humano, referente a
estndares de habitacin de las IPS: TALENTO HUMANO
Suficiencias - Suficiencia tcnica - Idoneidad
Idoneidad - Capacidad tcnica - Acreditacin
Capacidad tcnica
Acreditacin INFORMACIN TCNICA
- Informacin tcnica sobre productos o insumos - Productos - Tecnologa biomdica
hospitalarios, tecnologa biomdica, farmacovigi- - Farmacovigilancia - Banco de sangre
lancia, banco de sangre y banco de rganos. - Banco de rganos
1 MPS
2 SUPERSALUD
1 3 CAPRECOM
4 SENA
5 DERMATOLGICO
2 Retroalimentacin sobre
1 Polticas, directrices y control de gestin aspectos a mejorar del
Reglamentacin SGSSS inspeccin vigilancia
1 Polticas, directrices y control de gestin
Asesoras y control
Reglamentacin
2 Inspeccin, vigilancia y control
Apoyo resolucin de problemas
administrativos
3 3 Aseguramiento
4 Recurso humano capacitado
Apoyo para seleccin de
5 2
Asesoras
Inspeccin y vigilancia
3 y 5 Campos de prctica y prestaciones de
4 Formacin de recurso humano personal
servicios
5 Prestacin de servicios Programas de readaptacin
laboral
5 Prestacin de servicios
6 Informe de gestin y
control financiero
RED EGOCNTRICA
460 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas Sociales
461
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Grfico 3A
4
RECIBE ENTREGA
Ministerio: Ministerio:
1
ENTREGA
2 RECIBE
Supersalud:
Supersalud:
RECIBE - Polticas
- Informes
Ministerio de la Proteccin Social - Normas
- Proyectos para viabilizar
- Polticas y directrices - Programas, estrategias
- Informacin consolidada
- Normas - Informacin consolidada del
- Informacin consolidada ARS pas
- Capacitacin/ asistencia tcnica - Planes de mejoramiento - Proyectos de inversin
- Planes indicativos viabilizados
- Viabilizacin de proyectos MINISTERIO
- Recursos - Informes de actividades de ARS
- Control de gestin DE LA prevencin y promocin - Polticas
- Verificacin de redes hospitalarias PROTECION - Informes de aseguramiento y - Normas
de control interno - Recursos
- Aseguramiento, concurrencia SOCIAL
Supersalud - Planes mejoramiento - Informacin estadstica
- Inspeccin Vigilancia y Control:
1 - Asistencia tcnica y
Secretara: capacitacin
Asistencia tcnica en vigilancia y control - Informacin Epidemiolgica - Seguimiento, evaluacin y
- Recursos - Informes de gestin de salud control
- Control de vinculados pblica, aseguramiento, red de - Recursos econmicos
- Remisin de quejas servicios.
Secretara:
ARS:
- Polticas
- Informacin de afiliados
- Normas
ENTREGA - Recursos
- Informacin indicadores de salud, estudio - Informes consolidados
epidemiolgico - Capacitacin
- Habilitacin de IPS, Estudio epidemiolgico - Verifica redes hospitalarias
Informacin IVC - Seguimiento y control P y P,
aseguramiento.
3
RECIBE Secretara:
- Inspeccin vigilancia y control
Ministerio:
- Habilitacin
- Recursos
- Polticas ENTREGA
- Normas Ministerio:
- RIPS consolidado - Planes indicativos
- Capacitacin - Planes de mejoramiento
- Control de gestin - Plan de desarrollo
Informe de actividades de P y P
- Seguimiento PP
DIRECCIN - Seguimiento aseguramiento
- Informe de aseguramiento
- Informe de control interno ARS
DEPARTAMENTAL ARS ARS 3
DE SALUD - Estado epidemiolgico - Informe de habilitacin
2 - Sistema de habilitacin IPS Supersalud
- Inspeccin y vigilancia
Entes Red de
EPS
territoriales solidaridad
IPS ICBF
MPS
ARS ARP
Cajas de
F. Pensiones SENA
compensacin
Estado y entes
territoriales
ICBF IPS
SENA
Sentencia ARS Proteccin
social EPS social
MPS
Trabajo
CCF ARP FP
462 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas Sociales
463
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Grfico 3B
Diplomado ICESI
P.S
Seguimiento $Polticas
Control $!" "s
$rogramas
P
P
FS
os
e sg
Ri
CCF
S
P
S.P.S
SIS
s
L F
CI
ne
T
SO NC
sio
D
n
Pe
I
ID
SO
UR
CI
D
d
SG
lu
Sa
L
S
-USRIOS-
S
IP
S
S
DTT
CIN
464 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
465
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Glosario de siglas
467
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Glosario
468 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
469
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
fmi Fondo Monetario Internacional
fnuap Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (unfpa, por su sigla
en ingls)
fomin Fondo Multilateral de Inversiones del bid
fonade Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo
fosyga Fondo de Solidaridad y Garanta
fsp Fondo de Solidaridad Pensional
fuac Fundacin Universitaria Autnoma de Colombia
ges Centro de Mejoramiento de la Gestin en Salud
grd Grupos Relacionados de Diagnstico
gsps Gerencia social para la proteccin social
icbf Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
icesi Universidad Instituto Colombiano de Estudios Superiores de
incolda
icss Instituto Colombiano de los Seguros Sociales
idec Universitat Pompeu Fabra de Catalua
idh ndices de desarrollo humano
idrc International Development Research Center
iepri Instituto de Poltica y Relaciones Internacionales
ilsa Instituto Latinoamricano de Servicios Legales Alternativos
incolda Instituto Colombiano de Administracin
indes Instituto Interamericano para el Desarrollo Social del bid
ips Instituciones prestadoras de salud
isep Instituto Superior de Estudios Psicolgicos
isi Industrializacin por sustitucin de importaciones
iss Instituto de los Seguros Sociales
ivm Invalidez, vejez y muerte
jal Juntas administradoras locales
m-19 Movimiento 19 de Abril
mercosur Mercado Comn del Sur
merpd Misin para el diseo de una Estrategia para la Reduccin de la
Pobreza y Desigualdad
mideplan Oficina de Planificacin Nacional en el Ministerio de Planificacin y
Cooperacin (Chile)
mps Ministerio de la Proteccin Social
msr Manejo social del riesgo
nbi Necesidades bsicas insatisfechas
ngp Nueva gerencia pblica
ocde Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo
oit Organizacin Internacional del Trabajo
oms Organizacin Mundial de la Salud
ong Organizacin no gubernamental
onu Organizacin de las Naciones Unidas
pade Programa de Apoyo Directo al Empleo
pars Programa de Apoyo a la Reforma de Salud
pea Poblacin econmicamente activa
pecar Pea Complutense para Anlisis de Redes Sociales
pei Poblacin econmicamente inactiva
pet Poblacin en edad de trabajar
pn Programas nacionales de gerencia social del indes
pnud Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
prosocial Promotora de Vacaciones y Recreacin Social
470 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
471
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
ps Proteccin social
ras Red de Apoyo Social
rbc Rehabilitacin con base comunitaria
rss Red de Solidaridad Social
ruaf Registro nico de afiliados
sena Servicio Nacional de Aprendizaje
sgp Sistema general de pensiones
sgrp Sistema general de riesgos profesionales
sgsss Sistema general de seguridad social en salud
sisben Sistema de identificacin y seleccin de beneficiarios
sispro Sistema integral de informacin de la proteccin social
snas Sistema nacional de asistencia social (Mxico)
snbf Sistema nacional de bienestar familiar
sps Sistema de proteccin social
spsc Sistema de proteccin social colombiano
ssr Sistema social del riesgo
sssi Sistema de seguridad social integral
tlc Tratado de Libre Comercio
unesco Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la
Ciencia y la Cultura
uniandes Universidad de los Andes
unicef Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
vih/sida Sndrome de inmunodeficiencia adquirida
472 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
473
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Indice de cuadros
INTRODUCCIN
Cuadro 1 Programas nacionales del indes. Periodo 1997-2006 15
CAPTULO 2
Cuadro 1 Desplazamientos paradigmticos de la poltica de
servicios sociales 46
Cuadro 2 Eras de proteccin social 47
Cuadro 3 Grandes innovaciones sociales en los noventa 50
Cuadro 4 Modelos de organizacion de los servicios sociales 58
Cuadro 5 nfasis cambiantes en la proteccin social 73
CAPTULO 3
Cuadro 1 Cambio de enfoque en la poltica social 98
Cuadro 2 Instrumentos de la poltica social 103
Cuadro 3 Alcance del sps en Colombia, por fuentes de riesgo 127
CAPTULO 4
Cuadro 1 Responsabilidades institucionales en el sistema
de proteccin social 173
Anexo A Algunas definiciones de proteccin social 179
CAPTULO 5
Cuadro 1 Visiones de democracia 190
Cuadro 2 Principios constitutivos del Estado Social y
Democrtico de Derecho 213
Cuadro 3 Una tipologa clsica de las constituciones 224
Cuadro 4 Pases ininterrumpidamente democrticos
entre 1979 y 1989 234
CAPTULO 9
Cuadro 1 Metodologa participativa 377
Cuadro 2 Definiciones sobre evaluacin 381
Cuadro 3 Conclusiones de los talleristas 383
Cuadro 4 Causas de los problemas 384
Cuadro 5 Problemas identificados 384
Cuadro 6 Otras causas identificadas 385
Cuadro 7 Propuestas de solucin a los problemas identificados 385
Cuadro 8 Propuestas de solucin a los problemas identificados 385
CAPTULO 11
Cuadro 1 Aprendizajes para los gerentes sociales que quieren
poner en marcha redes intergubernamentales 447
Cuadro 2 Un vistazo a las redes sociales 449
476 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
477
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud - pars Ministerio de la Proteccin Social
Indice de grficos
CAPTULO 2
Grfico 1 El modelo vertical 60
Grfico 2 El modelo horizontal 62
CAPTULO 3
Grfico 1 Estructura institucional de proteccin social. 1998 84
Grfico 2 Superposiciones y fronteras entre manejo social
del riesgo, proteccin social y redistribucin 114
Grfico 3 Proteccin social es distinto a salud + trabajo 122
CAPTULO 4
Grfico 1 Componentes del sistema de proteccin social 157
CAPTULO 6
Grfico 1 Campos constitutivos de la gerencia social 250
Grfico 2 El sistema de una poltica o programa social 255
Grfico 3 Propuesta de valor pblico expresado por medio
del mandato, misin y visin 277
Grfico 4 Misin y visin (Collins y Porras, 1996) 278
Grfico 5 Marco de estrategia para la gerencia social 283
Grfico 6 Gerencia social: principios, medios y resultados 287
CAPTULO 8
Grfico 1 Mortalidad en menores de 5 aos por departamento.
Colombia, 2001 357
Grfico 2 Mortalidad materna por departamento.
Colombia, 2001 358
CAPTULO 9
Grfico 1 rbol de problemas 379
Grfico 2 Transformacin del rbol de problemas en objetivos 379
CAPTULO 11
Grfico 1 Lazos en relacin social 433
Grfico 2 Un vistazo a las redes sociales 449
Grfico 3A Red de analisis e implementacin de la poltica
de informacin del recurso humano para el sector de
la proteccin social 459
Grfico 3B Diplomado icesi 462
478 Gerencia social: un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales
Gerencia social
Un enfoque integral para la gestin de polticas y programas sociales