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Plena Soberanía Petrolera PDF
Plena Soberanía Petrolera PDF
PORBERNARDMOMMER
CiclodeConferencias
ELOTROLADODELARBITRAJEINTERNACIONALDEINVERSIONES
MinisteriodelPoderPopularparalaEnergayPetrleo
PetrleosdeVenezuela,S.A.
Caracas,LaTahona,9y10dejuliode2009
Lasoberanaesunconceptoesencialmenteterritorial.Elpueblosoberanoejerce
sucontrolsobredeterminadoterritorionacional,contodossuscomponentes.En
tredichoscomponentescabedestacarlosmineralesy,porende,elpetrleo.De
maneraquecuandonosreferimosalasoberanapetrolera,hablamosdelpetrleo
comorecursonatural.
Ahorabien,resultaqueenelmundomodernolosmineralesqueseencuentrena
grandesprofundidadesconstituyenunapropiedadseparadadelasuperficie,yes
steelcasodelpetrleo(conlasolaexcepcindelosEEUU,unaverdaderareli
quiahistrica).As,laadministracindelariquezapetrolerarecaeenelEstado,y
suexplotacinrequieredeunaautorizacinformal,permiso,concesinolicencia,
quegaranticeelaccesoalsubsuelo.
En los pases del Tercer Mundo, este hecho se ha pretendido aprovechar desde
siempre,porpartedelcapitalinternacional,paracomprometeralEstadootorgan
teenunarelacincontractual,lacualpodradarlugarademandaslegalesensu
contray,msan,encortesarbitralesinternacionales.EnVenezuela,sinembar
go,aestapretensinselecerrelpaso,yadesde1904,cuandoseempezarona
otorgarlasprimerasconcesionespetrolerasdegranrelevanciafutura.Todasellas
contenanunaclusulaestableciendoquecualquierdudaoconflictoquepudiera
surgirrespectoastas,seraventiladonicayexclusivamenteantetribunalesve
nezolanosydeacuerdoalderechonacionalsinque,enningncasoycualesquie
rafueranlascircunstancias,pudierandarpieareclamacionesinternacionales.
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Estasconcesionesseotorgaronporuntiempolimitadoentretreintaycincuenta
aossujetasalcumplimientodeciertascondiciones,comoelpagodeunarega
la a una tasa determinada, rentas superficiales, y otras semejantes. De nuevo,
por parte del capital internacional, desde siempre se ha pretendido aprovechar
estacircunstanciaparacomprometeralEstadootorganteenunarelacindene
gocio,conlacualelEstadosoberanoyahabradichosultimapalabraportodala
duracindelttulorespectivo,yhabrarenunciadoasasuspoderessoberanos,y
muyparticularmente,asusoberanaimpositiva.
Ahorabien,tienequeadmitirsequelosviejosttulosdeconcesincontenanclu
sulas que de alguna manera daban pie a semejante interpretacin. El hecho es
quelosprimerosintentosdelEstadovenezolanodehacervalersusderechosso
beranosenmateriaimpositiva,despusdelamuertedelGeneralGmez,fracasa
ronenlaCorteFederalydeCasacin.Noobstante,elEstadovenezolanotermin
por imponerse, en plena Segunda Guerra Mundial, con la Reforma Petrolera de
1943,mediantelacualseobligatodaslasconcesionariasamigrarconsusviejos
ttulosalanuevaLeydeHidrocarburos.Yconsta,demanerainequvocayexpl
cita, las concesionarias se sometieron plenamente a la soberana impositiva del
Estado en cuanto a los impuestos generales. En particular, en 1943 entr en vi
gencia la primera Ley de Impuesto sobre la Renta, con una tasa aplicable a las
compaas petroleras de 12%. Luego, paralelamente al desarrollo del mercado
mundial del petrleo que haca de la produccin petrolera un negocio cada vez
msrentable,elEstadovenezolanohizousodesusoberanaimpositivaparaau
mentardichatasa;para1975ltimoaodevigenciadeestasconcesionesla
tasadelimpuestosobrelarentaaplicablealascompaaspetrolerashaballega
doal72%.
As,elEstadovenezolano,yaen1943,habaresueltoenteramenteasufavor,la
cuestindesusderechossoberanosenmateriadeimpuestosgenerales.Noobs
tante, 66 aos ms tarde, la Repblica est confrontando dos demandas en su
contraentribunalesarbitralesinternacionales,enelCentroInternacionaldeArre
glodeDisputasdeInversiones(CIADI),porhaberaumentado,soberanamente,la
tasadelimpuestosobrelarentaaplicablealasasociacionesparaelmejoramiento
Qupas?
ElxitodesupolticapetroleranacionalllevaVenezuelaafundar,en1960,su
primera compaa petrolera nacional, la Corporacin Venezolana del Petrleo
(CVP),abrindoseaselespacioparanuevasformasdenegocios,msventajosas
para la Nacin que las concesiones, adems de abrirse nuevos horizontes en
cuanto a la industrializacin del petrleo dentro del territorio nacional. Ahora
bien,elgobiernotenamuypresentequealentrarlaCVPennuevasycomplejas
relacionescontractualesconlascompaasextranjeras,staspodranaprovechar
lascircunstanciasparacercarylimitarlosderechossoberanosdelEstado,aunque
fueraindirectamente.Deallqueen1967sereformaralaLeydeHidrocarburos.
EnsuArt.3seestableciquecualquierconvenioquepudierallegarafirmarla
CVP,debaincluirlaclusulayacitadaayerporelMinistro;eraidnticaalaclu
sulareferentealasconcesiones,conelnicocambioquestasereferaalaCVP.
Noobstante,42aosmstarde,PetrleosdeVenezuela,compaapetrolerana
cional,estconfrontandounademandaensucontraenuntribunalarbitralinter
nacional de la Cmara de Comercio Internacional (CCI), en base a un convenio
suscritoporPDVSAenlosaos1990.
Qupas?
Lo que ocurri es que hasta 1975, la poltica petrolera venezolana tena como
nortelavalorizacindelrecursonatural,consuasientoinstitucionalenelMinis
terio de Energa y Minas (MEM). Los Ministros se apoyaban en su burocracia,
altamentecalificadacomoresultadodelrocepermanenteconlasconcesionarias
extranjeras,paraconsultar,formularyejecutarlasdecisionespolticasdelgobier
nonacional.Encambio,conlanacionalizacindelaindustriapetroleraen1976,
Petrleos de Venezuela asumi el papel como nuevo asiento institucional de la
polticapetroleranacional,conlocuallosMinistrostuvieronqueapoyarseenel
trenejecutivodeestaempresa,altamentecalificadoscomooperadores,perocon
unavisinpropiadelasconcesionariasextranjerasencuantoalasrelacioneshis
tricasdelaindustriaconelMinisterio.
Laprimeraetapadeestanuevapolticapetroleravenezolanalaquemstarde
seconoceracomoAperturaPetrolerasecumplien1991,cuandolaCorteSu
prema de Justicia emiti un veredicto, respondiendo a una Consulta de PDVSA,
msprecisamenteLagoven,medianteelcualsedeclarnuloelArt.3delaLey
de Hidrocarburos de 1967. En esta Consulta, PDVSA ni siquiera se refera a la
cuestindelarbitraje,ytampocosereferaaellalaCorteSupremadeJusticiaen
suveredicto.Sinembargo,stefueelverdaderoobjetivodeestaConsulta.
{Aestaalturadeljuego,losabogadosdelMinisterio,elMinistroyelPresidentede
laRepblica,nisiquieraseentararondeloqueestabapasando.Confanen
PDVSA,ynoveanporqumandaranaunqueseaunobservadoralaCorte.Acep
taroncomoverdaderalainformacinoficalprovenientedelaConsultoraJurdica
deLagoven}:slosetratabadelProyectoCristbalColn(hoyMariscalSucre),y
unasupuestacolisinentrelaLeyOrgnicaqueReservaalEstadolaIndustriadel
GasNaturalde1971,porunlado,ylaLeyOrgnicaqueReservaalEstadolaIn
dustriayelComerciodelosHidrocarburos(LOREICH)de1975,porelotro.Final
mente,altramitarelMinisterioanteelCongresoNacionallaautorizacindelPro
yectoCristbalColn,en1993,elMarcodeCondicionescontenaunaclusula
mediantelacualseautorizabaaPDVSAaconsentirenelarbitrajeinternacionaly
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garantizaralossociosunaformadeestabilidadfiscal.PDVSA,definitivamente,
comolosealarelMinistroensuintervencinayer,asumielpapelderehn
forjandounaalianzaconelcapitalinternacionalencontradelEstadonacional.
{Caballooburro}?
Ahora bien, para que ese rehn sea realmente til, deba que tener cuantiosos
bienesfueradelterritorionacional.DealllapolticadeInternacionalizacinque
precedialapolticadeAperturaPetrolerapropiamentedicha.PDVSAfueadqui
riendorefinerasenelexterior,especialmenteenlosEEUU,ymedianteConvenios
deSuministroalargoplazoqueincorporabanprecioscondescuentossignificati
vos,garantizabasurentabilidadylosfondosnecesariosparaadquirirotrasrefine
rasms.
LuegolosTBIseconvirtieronenrutina,yVenezuelallegafirmaryaratificar,alo
largodelosprximosquinceaos,26tratadosdeestanaturaleza.Ms,en1995
Venezuela se hizo miembro del Convenio del CIADI; y en 1999 aprob la Ley de
Promociny ProteccindeInversionesqueautorizaalEstadoaaceptar,sias lo
decide,elarbitrajeinternacional,inclusoencasosdondeelinversionistanoestu
vieraamparadoportratadointernacionalalguno.
As,lapolticadeAperturaPetroleraconsistiendesmantelarelrgimenfiscaly
reducirlo a su mnima expresin, con una tasa de regala simblica de uno por
ciento,yconunatasadeimpuestosobrelarentaidnticaalatasanopetrolera,
de34%.Paraestabilizarestaestructura,secreunnuevorgimenpetroleroin
ternacionaldiseadoparaminimizarlosderechossoberanosdelospasesexpor
tadoresdepetrleo.Empero,estonoerasuficiente.Elintersfundamentaldelos
pasesconsumidoresseencontrabaenlosprecios,yladefensadestossebasaba
enotroderechosoberanoelemental:regularlatasadeexplotacindelosrecur
sosnaturalesagotables,ynorenovables.
ParanegaraVenezuelatalderechosoberano,loquesehizofueincluirunaclu
sulaenloscontratosdelaAperturaPetrolera,desdemediadosdelosaos1990,
quesubordinabalascuotasdeproduccinenVenezuelaadecisionestomadaspor
algn tratado internacional del cual el pas formara parte. En otras palabras, el
gobierno venezolano slo tendra, por ejemplo, el derecho a imponer cuotas de
produccin,enlamedidaenquestashubieransidoacordadasenelsenodela
OPEP.Luego,elprximopasofuerestringirlascuotasOPEPalaproduccintradi
cional, en declinacin, excluyndose as los volmenes adicionales provenientes
delanuevaprovinciapetrolera:laFajaPetrolferadelOrinoco.
Ahora bien, cabe preguntarse, cul era la diferencia? Antes de responder esta
interrogante,aclaremosunadelasconsecuenciasdetaldiferencia.Puesbien,al
autorizarelCongresoNacional,en1996,laprimeraasociacinparaproducirOri
mulsin,incluylasiguienteclusulaenelMarcodeCondiciones:
En virtud de que los organismos oficiales internacionales de clasificacin
arancelaria han dictaminado que la Orimulsin es un hidrocarburo no
petrolero, los niveles de produccin de bitumen natural destinados a la
elaboracindelaOrimulsinporLaAsociacinnoseconsiderarnsujetosa
loscompromisosinternacionalesdelaRepblicaBolivarianadeVenezuela
referidos a volmenes de produccin, derivados de su participacin en
organizacionesinternacionales.
EstemismoaoBitorlogr,adems,quelasreservasprobadasdepetrleocrudo
extrapesadoqueseencontrabanensurea,fueranreclasificadasporelMiniste
riodeEnergayMinascomobitumennatural.Luego,ensuspginasweb,anun
ciabaalmundoenteroquetodaslasreservasdelaFajaerandebitumennatural.
Ahorabien,sigueenpielapregunta,culeraladiferencia?Antesderesponder
estainterrogante,aclaremosunadelasconsecuenciasquenotiene.Puesbien,en
elMarcodeCondicionestambinseencuentralasiguienteclusula,referenteal
objetodelaAsociacin:
llevar a cabo la explotacin de campos de bitumen natural y sus fluidos
asociados,enelreadeCerroNegro
En otras palabras, la autorizacin de producir bitumen natural inclua la
autorizacindeproducircualquierhidrocarburolquidoquepudieraencontrarse
enelrea,sinlimitacinalguna.
Perosigueenpielapregunta,culeraladiferencia?Quesbitumennatural?
En el Marco de Condiciones este trmino aparece once veces. En cuanto a su
definicin,estableceque:
En el Convenio de Asociacin a ser celebrado, debern establecerse los
parmetrosdedefinicindebitumennatural.
Enotraspalabras,elCongresoNacionalautorizunaasociacinparaproducirbi
tumennatural,ydejalossociosfuturossudefinicin.
Endiciembrede2001,laAsambleaNacionalautorizlasegundaasociacinpara
producir Orimulsin, en base a bitumen natural, con un Marco de Condiciones
idntico.
As,enlamedidaquelaproduccindelaFajaPetrolferadelOrinocoibaacobrar
importanciaymuyprevisiblementeestoibaaocurrirenlosprimerosaosdel
sigloXXIunporcentajecrecientedelaproduccinvenezolanaibaaserproduc
cinnoOPEP.Eloperativointernacionalcorrespondientesepusoenmarchaen
juliode2002,cuandolaAgenciaInternacionaldeEnerga anunci que yano in
cluiralaproduccindelaFajaensusestimacionesdelaproduccinvenezolana
depetrleocrudo.Entoncessetratabade300MBD.Luego,lahistoriatomungi
ro inesperado. Pocos meses despus de este anuncio se produjo la derrota del
viejotrenejecutivodePDVSAarazdelsabotajepetrolero.LaMeritocracia,co
moseautodenominaba,selanzahoraaunacampaapropagandsticasincuar
tel, nacional e internacionalmente, para demostrar que los niveles de produc
cinanterioralsabotaje,nohabanpodidorecuperarse.Paratalfinseapoyaron,
ysiguenapoyndose,enlasestimacionesdelaproduccindepetrleocrudopu
blicadasporlaAgenciaInternacionaldeEnerga.Ylabrechafuecreciente,enla
mismamedidaqueavanzabalaproduccindepetrleocrudoextrapesadoenla
Faja Petrolfera del Orinoco. sta, en 2008 y antes de los recortes, lleg a 900
MBD.
{Lasituacinmuyconfusaparaelpblicoengeneral,inclusoelmsespecializado,
se volvi an ms confuso a partir de 2006. Desde entonces la AIE pretende
oficialmentequesincluyelaproduccindelaFPO,mintiendodeliberadamente}.
{Porcierto,en2004elMinisteriovolviareclasificarlasreservasprobadasenel
readeBitorcomopetrleocrudoextrapesado;yel31dediciembrede2006se
pusofinalaproduccindeOrimulsinengeneral.LosanlisisdelMinisterioreve
laronqueestenegocionoerarentable,nisiquierasielpetrleocrudoextrapesa
do,elinsumoprincipalsimodelaOrimulsin,sevalorizaraalospreciosmnimos
definidosporelcarbn.}
Eldescontroldelsectorpetrolerofueunadelascausasfundamentalesdelcolap
sodelaIVRepblica.NacilaVRepblica,conlavictoriaelectoraldeHugoCh
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vezylaRevolucinBolivarianaquellideriza;susupervivencia,asuvez,ibaade
penderdirectamentedesucapacidadderecuperarelcontrolsobreelsectorpet
rolero.Labatallamsimportanteenestecontextofue,indudablemente,labata
llavictoriosacontraelSabotajePetrolero.
Sinembargo,enelterrenopropiamenteburocrticodelrgimenpetrolero,lasi
tuacin sepresentabade maneramuy compleja y,sobretodo,muy confusa, de
forma tal que la reconstruccin del rgimen petrolero nacional en funcin del
cambio radical que conoci la poltica petrolera a partir de 1999, no carece de
contradicciones.Enloqueantecede,yavimosquealgunosavancesdelapoltica
deAperturaPetroleraseextendieron,aunqueseaporinercia,porlomenoshasta
2003.{LaactituddelaPetroleraSinovensahoy}.Peromsimportantean,no
podemos dejar de mencionar en este contexto a la Constitucin Bolivariana. La
LOREICH estableca que la actividad reservada se ejercera directamente por el
Estado o por medio de entes de su propiedad. Luego, por muchos aos PDVSA
abogporcambiaresteartculo,demaneraquelaactividadreservadaseejercie
ra siempre por un solo y nico medio: PDVSA. El Ministerio se resisti, pero en
1999PDVSAadquirirangoconstitucional:
Artculo303.Porrazonesdesoberanaeconmica,polticaydeestrategia
nacional,elEstadoconservarlatotalidaddelasaccionesdePetrleosde
Venezuela,S.A.,odelentecreadoparaelmanejodelaindustriapetrolera,
exceptuando las de lasfiliales, asociacionesestratgicas,empresasycual
quierotraquesehayaconstituidooseconstituyacomoconsecuenciadel
desarrollodenegociosdePetrleosdeVenezuela,S.A.
PetrleosdeVenezuela,S.A.,noproduceunsolobarrildepetrleo;esunasocie
daddecartera.Encambio,susfilialessproducen,perolaConstitucinpermite,
enprincipio,suprivatizacin.Luego,encuantoalmanejodelaindustriapetrolera
esencialmenteelmanejodelrecursonaturalseleencargadelmismo,conlo
cualelpapeldelMinisteriodeEnergayMinas,enprincipio,sereduciraalmni
mo.
{ElejemplodeBolivia}
Noobstante,lanuevapolticapetroleraavanzenestosdiezaosapasosfirmes.
LaLeyOrgnicadeHidrocarburosde2001,establecicomotasausualdelarega
la un 30%, y en cuanto a las empresas mixtas, estableci la mayora accionaria
paraelsocioestatal;paranomencionarsinodostpicossobresalientes.Luegose
inici el proceso de migracin, en 2005, de los Convenios Operativos primero, y
de los Convenios de Asociacin despus, a la nueva Ley. En este proceso, se re
construyporcompletoelrgimenfiscal.Latasaefectivaderegalahoyporhoy
esuntercio,o33,33%;latasadeimpuestosobrelarentaaplicablealaspetrole
rases50%;ylaparticipacindePDVSAenlasempresasmixtas,es60%comom
nimo.Desdeluego,enlasnuevasempresasmixtasdesaparecicualquierreferen
ciaalarbitraje;PDVSAes,contodoslosderechosquelecorresponde,elsocioma
yoritario;ysetomuncuidadoparticulardesalvaguardarlosderechossoberanos
del Estado en general, y en particular como propietario de este recurso natural
agotable,ynorenovable.
ElcasodearbitrajeinternacionalencontradePDVSA,antelaCCI,nopuederepe
tirseconestasempresasmixtas{desdeluego,spuederepetirsetodavaconCo
nocoPhillips}.Sinembargo,loscasosdearbitrajeinternacionalencontradelaRe
pblica,anteelCIADI,spodranrepetirse,puesseapoyanenunacomplejared
detratadosinternacionalesyleyes.Empero,lasempresasmixtasfueronconcebi
dasdeformaqueseminimizatambinesteriesgo.
PlenaSoberanaPetroleraeslaconsignaacuadaporelPresidenteChvez.Pues
taenperspectivahistrica,laplenasoberanaserefiere,msalldelrecursona
tural,alaempresadelEstado.ElMinisteriohasido,es,ydebeseguirsiendo,el
asientoinstitucionaldelapropiedadnacionaldelrecursonatural;sidejadeejer
cerestafuncin,comoocurrientre1976y1998,lasoberanapetroleracorrepe
ligro.Perocumplindola,frentealanuevaPDVSAysteeselcompromisode
todoslosquetrabajamosenelMinisteriodelPoderPopularparalaEnergayPe
trleolanuevaPDVSApuedeydebedesempearelimportantepapelqueleco
rrespondeeneldesarrolloeconmico,polticoysocialdelpas:esestavisinque
seresumeenlaconsignaPlenaSoberanaPetrolera.
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