NUEVAS TENDENCIAS EN LA GESTIN

EDUCATIVA: DEMOCRACIA Y CALIDAD

Benno Sander*

RESUMEN

El tema central del presente trabajo es la

construccin del conocimiento del que informa
la teora organizacional y administrativa en la
educacin latinoamericana. Partiendo de la
revisin de las races histricas y tradiciones
culturales de la educacin latinoamericana, el
principal objetivo del autor es analizar los
esfuerzos de construccin y reconstruccin del
conocimiento cientfico y tecnolgico en el
campo

de

la

administracin

escolar

universitaria. Para comprender el estado actual

del conocimiento en el campo de la gestin
educativa,

examina

la

orientacin

epistemolgica y los lmites de los fundamentos

filosficos y sociolgicos de los paradigmas
dominantes
educacin

en

la

administracin

contempornea.

de

la

Finalmente,

identifica y analiza algunos de los actuales

desafos conceptuales y praxiolgicos para
desarrollar una perspectiva democrtica de
administracin capaz de lograr una educacin
de calidad para todos, con nfasis en la

aplicacin de los conceptos de libertad, equidad

y participacin ciudadana en la escuela y en la
sociedad como un todo.

Introduccin
La construccin del conocimiento del que informa las nuevas
tendencias

en

la

administracin

de

la

educacin

latinoamericana es el tema central del presente trabajo. A lo

largo del texto, se hace referencia a algunos temas que
hemos desarrollado anteriormente sobre la experiencia
latinoamericana

en

el

campo

de

la

educacin

la

administracin escolar y universitaria para reescribirlos con

una visin histrica, en el contexto de la nueva realidad
econmica y poltica internacional.1
Desde el punto de vista conceptual, esta reflexin sobre la
gestin de la educacin latinoamericana se inscribe en el
movimiento terico de las ciencias sociales y se inserta en el
curso del desarrollo histrico de Amrica Latina examinado en
el contexto de sus relaciones internacionales. En ese sentido,
partimos de la premisa que los problemas y desafos que los
pases de Amrica Latina enfrentan hoy en la prctica de la
educacin y en su administracin se comprenden a medida
que se examinan en el contexto de las fuerzas econmicas,
polticas y culturales en el interior de cada nacin y en el
mbito de sus relaciones de interdependencia internacional.
Sin embargo, dentro de ese conjunto de interrelaciones, se
afirma la tesis de que la gestin de la educacin tiene su
propio cuerpo de conocimientos y

prcticas sociales,

histricamente construidas en funcin de la misin especfica

de las instituciones de enseanza en la sociedad. En ese
sentido, es posible definir la especificidad de la administracin

de la educacin como campo terico y praxiolgico en funcin

de la peculiar naturaleza de la educacin como prctica
poltica y cultural comprometida con la promocin de los
valores ticos que orientan el pleno ejercicio de la ciudadana
en la sociedad democrtica.
La gestin educativa segn una perspectiva histrica
Al

iniciar

esta

reflexin,

la

primera

preocupacin

es

contextualizar el estudio de la gestin educativa en Amrica

Latina, examinndola en el mbito de su historia poltica y
cultural. Este ejercicio se fundamenta en la hiptesis de que el
actual

estado

del

conocimiento

en

el

campo

de

la

administracin de la educacin no es un hecho gratuito; por el

contrario, es el resultado de un largo proceso de construccin
histrica del cual todos participamos. O sea, somos autores
de una historia inconclusa que continuamos escribiendo a lo
largo de los aos.
Existen diversas lecturas de este proceso de construccin. La
presente lectura histrica se divide en cinco etapas
consecutivas,

que

corresponden

cinco

enfoques

conceptuales y analticos diferentes para estudiar el proceso

de

construccin,

conocimiento

en

desconstruccin
la

administracin

reconstruccin
de

la

del

educacin

latinoamericana. En esta lectura, se hace referencia al

enfoque jurdico que domin la gestin de la educacin
durante el perodo colonial, con su carcter normativo y su
pensamiento

deductivo;

al

enfoque

tecnocrtico

del

movimiento cientfico, gerencial y burocrtico de la escuela

clsica de administracin desarrollada a inicios del siglo XX a
la luz de la lgica econmica que caracteriz el proceso de
consolidacin de la Revolucin Industrial; al

enfoque

conductista de la escuela psicosociolgica de los aos treinta

y cuarenta que inform la utilizacin de la teora del sistema
social en la organizacin y gestin de la educacin; al
enfoque

desarrollista,

de

naturaleza

modernizadora,

concebido por los autores extranjeros en el mbito de la teora

poltica comparada que floreci en la posguerra; y al enfoque
sociolgico de los autores latinoamericanos de las ltimas
dcadas,

preocupados

con

la

concepcin

de

teoras

sociolgicas y soluciones educativas para satisfacer las

necesidades y aspiraciones de la sociedad latinoamericana.
Es importante reiterar que esta trayectoria histrica del
pensamiento administrativo en la educacin latinoamericana
se inscribe en el movimiento terico dominante de las ciencias
sociales aplicadas. El estudio de las nuevas tendencias en la
gestin educativa, que hoy se encuentra incluida en nuestra
agenda de debates, tambin se inscribe en ese movimiento y,
como tal, debe beneficiarse de las lecciones del pasado,
comprometerse con la solucin de los problemas del presente
y anticiparse a las necesidades y aspiraciones del futuro.
Por qu? Porque la historia no finaliz ayer ni comenz hoy.
Ms bien dira que hoy estamos escribiendo un nuevo
captulo de una larga obra poltico-pedaggica en permanente
construccin.
En busca de nuevos conocimientos
Convencido de que la historia no ha finalizado, la segunda
preocupacin est relacionada con la necesidad de realizar
renovados esfuerzos de construccin del conocimiento
cientfico y tecnolgico en el campo de la administracin de la
educacin latinoamericana. Los esfuerzos realizados en el
pasado reciente, en el contexto ampliado del enfoque

sociolgico y a la luz de las nuevas exigencias nacionales e

internacionales, presentan resultados de naturaleza y alcance
diversos. Hoy, como en el pasado, se observa que los
estudios y experiencias en el campo de la administracin de
la educacin se insertan en el movimiento general de las
ciencias sociales y polticas. En la gestin de la educacin,
del mismo modo que en el gobierno de la sociedad, las
experiencias existentes destacan la importancia de la
democracia como forma de gobierno y de la participacin
como

estrategia

administracin

administrativa.

escolar

Asimismo,

universitaria,

como

en
en

la
la

administracin pblica y empresaria, existe un consenso

general sobre la importancia de la calidad de la gestin y de
sus procesos y servicios. Sin embargo, no existe consenso
sobre la naturaleza de la calidad y de sus estrategias de
aplicacin en distintas especialidades del quehacer humano,
como se ver ms adelante. Estudios recientes y experiencias
innovadoras en el campo de la educacin insisten en la
necesidad de que la escuela, al igual que la comunidad local,
se deben autogobernar, conquistando mayores niveles de
autonoma y descentralizacin administrativa. Esta orientacin
poltica

implica

renovadas

estrategias

de

participacin

ciudadana en la gestin de los sistemas de enseanza y en la

administracin de las escuelas y universidades.
En nuestro caso en particular, uno de los resultados de los
estudios desarrollados en los ltimos 15 aos es la
concepcin del paradigma multidimensional de administracin
de la educacin, fundamentado en la desconstruccin y la
reconstruccin

de

los

conocimientos

pedaggicos

administrativos acumulados en el curso de la historia de la

educacin

latinoamericana.

En

realidad,

los

modelos

histricos de gestin escolar y universitaria definidos

dialcticamente en trminos de administracin para la

eficiencia

econmica,

administracin

para

la

eficacia

pedaggica, administracin para la efectividad poltica y

administracin para la relevancia cultural son los elementos
constitutivos de un paradigma heurstico y praxiolgico de
administracin de la educacin resultante de un esfuerzo
superador

de

latinoamericana

sntesis
de

terica

gestin

de

educativa

la

experiencia

en

el

mbito

internacional. Esa reconstruccin terica exigi un amplio

enfoque interdisciplinario para tratar de explicar los dominios
de

las

influencias

econmicas,

polticas,

culturales

pedaggicas en la organizacin y administracin de la

educacin en el Hemisferio Occidental. Por otro lado, la
experiencia revela que la tarea recin ha comenzado. Por
eso, cabe reiterar que el paradigma multidimensional,
enunciado en su forma original hace ms de diez aos,
contina siendo una propuesta heurstica y praxiolgica
inconclusa, un modelo en vas de construccin; construccin
resultante de un proceso de aprendizaje permanente y de un
esfuerzo de superacin intelectual, buscando satisfacer las
siempre nuevas necesidades de nuestras escuelas y
universidades.
Este

esfuerzo

reconstruccionista

tiene

en

cuenta

los

resultados de la evaluacin de las contribuciones y de los

lmites de las grandes tradiciones filosficas de la humanidad,
que inspiraron el estudio de las ciencias sociales y la
educacin en los ltimos siglos, especialmente la tradicin
organicista y evolucionista del positivismo y la tradicin crtica
y

liberadora

del

conflicto.

Los

citados

esfuerzos

de

construccin terica se apoyan en el convencimiento de que

la evaluacin de las bases epistemolgicas que han inspirado
las

teoras

organizativas

administrativas

adoptadas

histricamente en la educacin permiten examinar, de modo

ms exhaustivo, el papel de la mediacin administrativa en la
organizacin y la gestin de los sistemas de enseanza y de
sus escuelas y universidades. Un proceso comprensivo de
evaluacin

epistemolgica

no

admite

concesiones

acadmicas ni establece condiciones tericas. La nica

condicin previa se relaciona con los valores ticos
establecidos en conjunto por la ciudadana, como la libertad y
la equidad, que deben orientar la formacin de una sociedad
capaz de promover la calidad de vida humana individual y
colectiva. Es a la luz de esa postura tica que se examina, en
este ensayo, la naturaleza de la educacin y de la calidad de
educacin, as como la aplicacin de los conceptos de
participacin y democracia en los diferentes enfoques
adoptados en la administracin de nuestras escuelas y
universidades.
Esta evaluacin revela como la tradicional administracin
tecnoburocrtica de orientacin positivista y funcionalista
adoptada

en

el

sector

pblico

en

la

educacin

latinoamericana tiene como objetivo alcanzar el orden y el

progreso racional, la reproduccin estructural y cultural, la
cohesin social y la integracin funcional en la escuela y en la
sociedad.

La

administracin

evaluacin

muestra,

tecnoburocrtica

as

tambin,

que

concebida

la

tiene

componentes autoritarios y, como tal, limita el espacio para la

promocin de la libertad individual y la equidad social. Su
carcter normativo y jerrquico inhibe la creatividad y dificulta
la participacin ciudadana en la escuela, en la universidad y
en las organizaciones sociales en general. A pesar de que
favorezca la adopcin formal de la democracia poltica, inhibe
la prctica efectiva de la democracia social capaz de enfrentar
las desigualdades estructurales en la sociedad, en la escuela

y en la universidad. En una versin superadora de las teoras

tradicionales de gestin educativa adoptadas en la sociedad
occidental, se desarroll una construccin integradora de
administracin de la educacin, preocupada por satisfacer,
simultneamente,

las

necesidades

individuales

las

exigencias colectivas de la ciudadana en trminos de

utilizacin de los servicios educativos. La construccin
integradora de gestin educativa est apoyada en los
principios del liberalismo social adoptado actualmente por las
fuerzas liberales abiertas a la problemtica social.
En el lado opuesto, las dcadas del setenta y ochenta fueron
testigos de una nueva efervescencia intelectual liderada por
los tericos crticos en las universidades y asociaciones de
educadores de Amrica Latina. Ese esfuerzo intelectual,
basado en una copiosa literatura europea y norteamericana,
dio origen a una teora crtica de educacin y de gestin
educativa, cuya influencia poltico-pedaggica no debe ser
subestimada. La evaluacin de los enfoques crticos de
administracin de la educacin muestra tambin que la
preocupacin prioritaria por denunciar la situacin social y
educativa de los pases sin duda una contribucin
histricamente importante a veces ha descuidado la
definicin y aplicacin oportuna de soluciones educativas
viables para ampliar las oportunidades educativas y elevar el
nivel de calidad de vida y de educacin de la ciudadana. En
verdad, el camino desde la evaluacin crtica de la realidad
organizativa y administrativa en la educacin hacia la
aplicacin de propuestas efectivas de accin humana
colectiva en la escuela y la universidad, contina siendo un
gran desafo para la gestin educativa. En un esfuerzo de
superacin intelectual, los pensadores crticos tratan de
concebir, partiendo del legado histrico de Paulo Freire, una

construccin dialgica de administracin de la educacin que

rescata el criterio de totalidad y se identifica con los principios
actualmente adoptados por las fuerzas comprometidas con la
reconstruccin de la perspectiva socialista y de la naturaleza
de civilizacin humana que ella implica.
En resumen, la evaluacin de la experiencia educativa
latinoamericana de las ltimas dcadas revela que todos
necesitamos aprender, los unos de los otros, con la meta
colectiva de concebir perspectivas intelectuales socialmente
vlidas y culturalmente relevantes que sirvan de gua para la
investigacin y la prctica en la administracin de la
educacin. Sea cual fuere la orientacin que suscribimos, es
necesario

superar

sectarismos

fundamentalismos

acadmicos, a travs de una postura intelectual abierta, que

sea capaz de identificar las contribuciones y limitaciones de
las

distintas

perspectivas

de

gestin

educativa.

Para

incorporar y potenciar las mencionadas contribuciones y para

superar

las

polticamente

limitaciones,
alienantes

depurando
socialmente

sus

aspectos

irrelevantes,

la

estrategia ms efectiva es la participacin ciudadana,

concebida como derecho y deber de todos los integrantes de
una comunidad democrtica, sea sta la escuela o la
sociedad como un todo.
Nuevos desafos en la gestin educativa: Democracia y
calidad
La ltima contribucin en este ensayo es plantear algunos
desafos conceptuales y analticos en el campo de la
administracin pblica y la gestin educativa en el contexto
del nuevo orden econmico y poltico internacional. En ese
sentido, estn en debate algunos temas polmicos, como

gestin

educativa

desarrollo

en

un

contexto

de

interdependencia internacional; formacin humana sostenible

y gerencia social; teora crtica y participacin ciudadana en la
gestin de la educacin; relevancia de la escuela y efectividad
de la comunidad en el contexto de las promesas y falacias de
la descentralizacin administrativa; y gestin democrtica
para una educacin de calidad para todos.
Por razones de tiempo y de delimitacin temtica, esta
reflexin se limita al ltimo desafo, el de la gestin
democrtica para una educacin de calidad para todos. Para
entender este desafo educativo y administrativo, es til
remitirse a la dcada del setenta, cuando se agota el perodo
de reconstruccin econmica de la posguerra. Efectivamente,
a mediados de la dcada del setenta, se observa una
disminucin creciente del ritmo de crecimiento econmico en
todo el mundo. Una de las consecuencias es la reduccin
relativa

del

gasto

pblico

social.

Esa

situacin

es

especialmente grave en los pases pobres que, a fines de la

llamada dcada perdida de los aos ochenta, comienzan a
implantar sus planes de ajuste econmico para enfrentar la
crisis de la deuda externa y de la inflacin interna. Las
presiones crecientes sobre el gasto pblico disminuyen las
fronteras del Estado, con la consiguiente tendencia a la
privatizacin. La crisis se agrava ante las dificultades por
realizar recortes en los servicios pblicos de educacin, salud
y previsin social de una poblacin ya fuertemente presionada
por

las

medidas

de

ajuste

econmico

ante

un

comportamiento demogrfico desfavorable.

Para administrar esa crisis estructural, muchos dirigentes,
especialmente en el sector pblico, debido a la filosofa
neoliberal

dominante,

buscan

soluciones

en

Taylor

Emerson, padres de la eficiencia econmica en la teora

administrativa. Efectivamente, durante la dcada del ochenta,

se

observa

una

creciente

utilizacin

de

prcticas

neotayloristas en la administracin del Estado y en la gestin

de las instituciones sociales en general. Sin embargo,
estudios recientes sobre la gestin de los servicios pblicos
en pases europeos, como Gran Bretaa por ejemplo,
comprueban que el movimiento neotaylorista no consigui los
resultados esperados, debido a las crecientes restricciones
impuestas al gasto pblico social.2 Segn dichos estudios,
parte del costo tuvo que ser soportado por los empleados
pblicos, en trminos de reduccin de los salarios reales y/o
disminucin de los beneficios.
En un intento por superar las dificultades asociadas a las
prcticas neotayloristas, en la transicin hacia la dcada del
noventa, muchos gobiernos intentan adoptar el enfoque del
llamado

gerencialismo

con

rostro

humano

en

la

administracin del Estado. La idea es aplicar en el sector

pblico los mismos conceptos y prcticas utilizadas en el
sector privado, en particular el modelo de gestin de calidad
total.3
Desde ese momento, se acenta la produccin acadmica
para definir la naturaleza de la calidad en la administracin de
los servicios pblicos y en la gestin de la educacin en
particular. Se observa que, a pesar de la fascinacin que
ejerce el concepto de calidad total, existe una falta de
definicin respecto de su utilizacin en las

diversas

organizaciones sociales en funcin de la variedad de fines, de

servicios y de intereses creados. Son diferentes, por ejemplo,
los fines de las empresas comerciales, los hospitales y las
escuelas. Es diferente la naturaleza de la industria privada y
la universidad pblica. En el interior de la universidad, es
diferente la naturaleza de la administracin acadmica y de la

gestin de los servicios financieros y materiales. Son

diferentes los intereses de los dirigentes, los servidores
pblicos y los estudiantes. A pesar del nfasis que algunos
tericos dan a los aspectos humanos en el modelo de gestin
de calidad total, en su aplicacin prctica existe un reducido
espacio para la participacin ciudadana y la equidad. Dnde
estara, por consiguiente, la faceta humana de un modelo de
administracin que, en vez de valorar la participacin
ciudadana, destaca el poder central del dirigente para
inspeccionar y controlar el desempeo de los trabajadores,
utilizando normas econocrticas y parmetros uniformes para
medir la calidad de diferentes productos o servicios? Esta
pregunta es particularmente pertinente en la administracin
pblica, pues los hechos demuestran que en la administracin
de los servicios sociales, como los de educacin, la
permanente participacin de los ciudadanos, mucho ms que
el poder controlador del dirigente de turno, es el requisito
indispensable para el logro de elevados niveles de calidad
con equidad.
Estas observaciones no buscan reducir la importancia de la
eficiencia y la racionalidad como indicadores de calidad en la
administracin de los servicios educativos. Por el contrario,
debido a la importancia central de la calidad en la gestin de
la educacin, la primera preocupacin se relaciona con la
necesidad de definir correctamente la naturaleza de la calidad
de educacin y de su proceso administrativo. Obviamente, por
causa de la propia esencia de la educacin, el concepto de
calidad total de los gerentes de la moderna organizacin
industrial no puede ser transferido automticamente a la
organizacin y la gestin de la educacin. O sea, no se
pueden aplicar conceptos e instrumentos de gestin y
evaluacin uniformes, de carcter universal, para realizar el

monitoreo de instituciones y actividades tan heterogneas del

punto de vista ideolgico y organizativo. En ese contexto, no
es posible evaluar cabalmente la calidad profesional del
educador y del empleado pblico en trminos de conciencia
poltica y responsabilidad social en la produccin y prestacin
de servicios pblicos a la poblacin, con la sola verificacin y
medicin de su capacidad de competir mercadolgicamente
en trminos cuantitativos y materiales. Esas observaciones,
adems del examen de la experiencia peculiar de Amrica
Latina en el sector pblico y en la educacin, sugieren la
necesidad de realizar un renovado esfuerzo intelectual y
praxiolgico para compatibilizar los progresos cientficos y
tecnolgicos

de

la

administracin

moderna

con

los

requerimientos especficos de la administracin pblica y la

gestin educativa. En ese contexto, tal vez ms que nunca
sea importante defender la tesis de la especificidad de la
administracin de la educacin como campo terico y
praxiolgico. De no ser as, corremos el riesgo de
descaracterizar la misin de la educacin y el objetivo
primordial de la escuela y de la universidad en la sociedad
moderna.
En el mundo de los negocios, el papel del cliente o
consumidor ocupa un lugar central en la administracin,
debido a que l puede elegir entre diferentes servicios o
productos. La tesis es que la posibilidad de elegir entre
diferentes productos estimula la competencia para elevar la
calidad de los servicios ofrecidos en el mercado. En el sector
pblico, sin embargo, no hay clientes o consumidores, hay
ciudadanos con deberes y derechos. Adems, muchas veces
la eleccin de los servicios en el sector pblico es difcil,
cuando no imposible, por falta de opciones alternativas. Es
imposible elegir entre distintos servicios de salud, si en la

comunidad solamente existe una clnica o un hospital pblico.

Esto tambin es vlido para la eleccin de los servicios
educativos si el municipio o el distrito mantiene apenas una
escuela pblica. Esta es solamente una caracterstica, entre
muchas otras, de la especificidad de los servicios educativos
en miles de comunidades pequeas, que sugiere la necesidad
de desarrollar otras alternativas de participacin ciudadana en
la gestin para la mejora de la calidad de educacin. Esta
necesidad implica examinar cuestiones relacionadas con
estrategias institucionales especficas y con los derechos y
deberes ciudadanos en materia de educacin.
El primer requisito para poder abordar correctamente el tema
de la calidad de la administracin de la educacin es rescatar
la especificidad de la educacin y la naturaleza peculiar de la
calidad de educacin. A pesar de que la escuela y la
universidad desempean muchas funciones diferentes, el foco
de su accin es la educacin, definida como instancia de
construccin y distribucin del conocimiento socialmente
vlido y culturalmente relevante para la ciudadana. La calidad
de la educacin puede definirse a partir de diversas
perspectivas conceptuales y dimensiones analticas. Es
posible

valorar

la

educacin

en

trminos

polticos

acadmicos. La calidad poltica de la educacin refleja su

capacidad por alcanzar los fines y objetivos polticos y
culturales de la sociedad. La calidad acadmica define el nivel
de eficiencia y eficacia de los mtodos y tecnologas utilizados
en el proceso educativo. Tambin es posible valorar la
educacin en trminos individuales y en trminos colectivos.
La calidad individual define la contribucin de la educacin al
desarrollo de la libertad subjetiva y del inters personal. La
calidad colectiva mide la contribucin de la educacin a la
promocin de la equidad social y del bien comn. Esas

perspectivas o dimensiones reflejan aspectos analticamente

diferenciables de un concepto comprensivo de calidad de
educacin, examinado a la luz del principio de totalidad. La
articulacin dialctica de las dimensiones citadas permite
elaborar un concepto superador de calidad de la educacin,
segn el cual la dimensin acadmica se encuentra
subsumida por la dimensin poltica y la dimensin individual
se encuentra estrechamente vinculada a la dimensin
colectiva.
La

bibliografa

pedaggica

latinoamericana

destaca

el

carcter central de la preocupacin por la calidad de la

educacin, como lo demuestran, por ejemplo, las recientes
revisiones especializadas de Schiefelbein4 y los actuales
esfuerzos de evaluacin institucional en el sector universitario
latinoamericano.5 Algunos trabajos recientes revelan una
orientacin preocupada por la elaboracin de estrategias que
combinen calidad poltica, excelencia acadmica, eficiencia
organizativa y democratizacin de la educacin. En esa lnea,
la contribucin de Tedesco6 est centrada en la construccin
de opciones educativas con elevados niveles de calidad para
todos, procurando combinar la excelencia acadmica con la
democratizacin del acceso a los conocimientos socialmente
significativos. Aguerrondo7 concentra su discusin en la
interseccin de los aspectos poltico-ideolgicos y de las
opciones tcnico-pedaggicas en la evaluacin de la calidad
de los servicios educativos y de la gestin para la mejora de
la calidad de la educacin. Braslavsky y Tiramonti,8 en su
estudio sobre la estructura de la administracin pblica en la
educacin media argentina, analizan la relacin de la gestin
educativa con la calidad de la enseanza y el destino de las
propuestas innovadoras relacionadas con la descentralizacin
administrativa y la participacin democrtica. En su anlisis

del papel de la administracin para mejorar la calidad de las

prcticas educativas, Frigerio y Poggi9 adoptan un concepto
comprensivo de calidad de la educacin, definindola como la
integracin de la calidad de la organizacin institucional, de
los recursos humanos y financieros, de la gestin de la
enseanza, de la propuesta curricular y didctica, del proceso
educativo y de sus resultados en trminos de aprendizaje.
Schmelkes10 hace una contribucin sumamente llamativa
sobre calidad de la educacin en la escuela bsica, que
permite reflexionar sobre los lmites e implicaciones de los
nuevos

enfoques

de

administracin

en

la

educacin

contempornea.
En diversos estudios latinoamericanos sobre la calidad de la
educacin y su relacin con la calidad de la gestin educativa
existe una preocupacin prioritaria con la equidad y la
relevancia social de la educacin y del conocimiento para la
ciudadana.

Braslavsky

Tiramonti

resumen

esa

preocupacin cuando afirman que la bsqueda de la calidad

no debe hacerse a expensas de la equidad.11 Hallack12
defiende una propuesta de administracin escolar capaz de
articular creativamente los ideales de calidad y equidad en la
prestacin efectiva de los servicios educativos. Por su parte,
Namo de Mello revela la misma preocupacin con la calidad y
la equidad en su propuesta de una escuela pblica de calidad
para todos y en su discusin de las nuevas exigencias de una
gestin educativa construida a nivel local, que permita
incorporar necesidades desiguales y trabajar sobre las
mismas a lo largo del proceso de escolarizacin, a fin de
asegurar el acceso al conocimiento y la satisfaccin de las
necesidades bsicas de aprendizaje para todos.13
Calidad de educacin para todos es, en realidad, el consenso
poltico-pedaggico de alcance internacional ms importante

adoptado por los gobiernos en las puertas del nuevo milenio.

El compromiso con la universalizacin de una educacin
bsica de calidad fue reasumido en la Conferencia Mundial
de Educacin para Todos, realizada en Jomtien, en marzo de
1990, bajo el auspicio de UNESCO, UNICEF, PNUD y el
Banco Mundial. Desde entonces, se observan nuevos
esfuerzos nacionales en la educacin latinoamericana,
especialmente en los pases ms populosos, como Brasil y
Mxico que, al firmar la Declaracin Mundial de Educacin
para Todos, asumieron el compromiso de desarrollar un plan
decenal para la universalizacin de una educacin bsica de
calidad. Este es el tema central de numerosos programas y
reuniones en todo el Hemisferio. En el mbito poltico del
Sistema Interamericano, el ideal de educacin de calidad en
todos los niveles de enseanza, especialmente en el nivel de
enseanza bsica, y la democratizacin de la gestin
educativa integran el plan de accin adoptado por los Jefes
de Estado y de Gobierno en la Cumbre de las Amricas,
realizada en 1994 en la ciudad de Miami.
En ese contexto, se plantea el examen de la hiptesis de que
la calidad de la gestin educativa es una de las variables que
explican la calidad de la educacin en s misma, definida a la
luz de las transformaciones internacionales que afectan la
calidad de vida humana en todo el mundo. En realidad, las
transformaciones internacionales sin precedentes que se
observan actualmente en la economa y la sociedad inciden
inmediatamente en el sector pblico, en la educacin y en sus
prcticas organizativas y administrativas. De ser as, la
administracin cerrada y jerrquica debe dar lugar a la gestin
horizontal, con la utilizacin progresiva de redes interactivas
de organizacin y administracin que facilitan la accin
cooperativa y la comunicacin interna y externa. La accin

individual debe incorporarse a la accin colectiva mediante

una nueva tica de cooperacin y participacin ciudadana. El
centralismo de la administracin en las instancias superiores
de gobierno debe dar paso a un proceso de descentralizacin
para la gestin a nivel de unidad escolar y universitaria. Los
principios normativos y universales de los paradigmas
tradicionales de administracin deben dar lugar a la
adaptabilidad y la flexibilidad en funcin de caractersticas
concretas. Mientras que los paradigmas tradicionales de
administracin ponen el nfasis en el producto y en la
cantidad de resultados basados en un sistema de evaluacin
ex-post, las nuevas perspectivas de administracin de la
educacin valoran, simultneamente, la calidad de los
insumos, de los procesos administrativos y laborales y de sus
resultados, en base a un sistema de evaluacin cualitativa
permanente

que

abarca

todos

los

participantes

beneficiarios a lo largo del proceso de gestin. Por lo tanto, la

calidad de la educacin debe dar sentido a la cantidad de los
servicios prestados por las instituciones de enseanza. La
participacin colectiva y la bsqueda del bien comn deben
orientar la accin y el inters individual. En suma, el concepto
clave que debe inspirar una teora significativa y relevante de
gestin educativa es el de calidad de educacin para todos,
definido en trminos poltico-culturales y tcnico-pedaggicos,
y teniendo en cuenta la conquista de elevados niveles de
calidad de vida humana colectiva.
El concepto de calidad de educacin para todos implica
desarrollar un ambiente cualitativo de trabajo en las
organizaciones educativas, mediante la institucionalizacin de
conceptos y prcticas, tanto tcnicas como administrativas,
capaces de promover la formacin humana sostenible y la
calidad de vida de estudiantes, profesores y funcionarios

tcnico-administrativos.

En

trminos

operativos,

esos

conceptos sugieren organizar las instituciones educativas y

sus procesos administrativos y pedaggicos con racionalidad
y pertinencia, para que puedan contribuir efectivamente a la
construccin y distribucin del conocimiento y a la prestacin
de otros servicios relevantes para la comunidad y la sociedad
como un todo. En este contexto, la calidad del personal de las
escuelas y universidades ocupa un lugar central, ya que la
calidad

de

necesariamente

la

actividad
relacionada

educativa
con

la

se
calidad

encuentra
de

los

trabajadores de la educacin. Por su turno, tanto la calidad

del trabajo de los educadores, como la calidad de los
resultados de la actividad escolar y universitaria, estn
estrechamente vinculadas a la calidad de los elementos
organizativos y de los procesos tcnicos y administrativos en
el lugar de trabajo, lugar que incluye el aula, la escuela, la
universidad y las instancias superiores de las Secretaras y
del Ministerio de Educacin.
A pesar de que no debe subestimarse la calidad de los
procesos tcnicos y de los procedimientos administrativos, es
necesario insistir en que la razn de ser de la estructura
organizativa y de los procesos tcnicos y administrativos de
las escuelas y universidades es su misin poltica y cultural y
su objetivo pedaggico. Sin embargo, an cuando la misin
poltica y cultural y los objetivos pedaggicos sean los
elementos centrales de las instituciones de enseanza,
muchas veces el proceso administrativo para alcanzarlos es
un factor crtico, pues si el proceso administrativo falla en
trminos

de

racionalidad,

eficiencia,

transparencia

efectividad, tambin fallan la misin y el objetivo, los servicios

y

los

resultados.

Por

lo

tanto,

los

procedimientos

administrativos, los procesos tcnicos y la misin de las

instituciones

educativas

deben

ser

concebidos

como

componentes estrechamente articulados de un paradigma

comprensivo de gestin para mejorar la calidad de la
educacin para todos. Efectivamente, la articulacin dialctica
de los componentes citados permite concebir un paradigma
superador de gestin educativa, segn el cual los procesos
tcnicos y los procedimientos administrativos son subsumidos
por la misin poltica y cultural y por los objetivos pedaggicos
de las escuelas y universidades. De la calidad de la gestin
as concebida y ejercida depende, en gran parte, la capacidad
institucional para construir y distribuir el conocimiento,
definido como el factor clave de los nuevos niveles de
desarrollo y de la nueva estructura de relaciones sociales,
tanto a nivel nacional como en el mbito internacional.14
A modo de conclusin
La construccin y reconstruccin del conocimiento en la
educacin y la gestin educativa comprometida con la calidad
y la equidad implican un gran esfuerzo. Ese esfuerzo asume
enormes proporciones en los pases de Amrica Latina, que
necesitan multiplicar, de modo urgente, sus conocimientos
cientficos
activamente

tecnolgicos
y

para

beneficiarse

que

puedan

equitativamente

participar
de

la

transformacin poltica y econmica sin precedentes en el

mundo moderno.
Por consiguiente, los educadores latinoamericanos tienen un
gran desafo por delante. En ese sentido, el curso que tome la
historia de la administracin latinoamericana al encaminarse
al tercer milenio depende, en parte, de nuestra capacidad
para enfrentar este desafo con responsabilidad ciudadana y
espritu pblico. Por ello, una de las exigencias es superar
los prejuicios acadmicos y las teoras prefijadas,15 segn la

feliz expresin del gran maestro latinoamericano Juan Del

Prete. Del mismo modo que Del Prete ha sido capaz de
sintetizar brillantemente contribuciones tan diversas como las
de Giotto, Czanne y Matisse, para producir una obra plstica
de notable identidad y actualidad, es necesario que nosotros
tambin demos alas a nuestra creatividad, liberados de
prejuicios y teoras prefijadas, pero comprometidos con
principios ticos de validez general, para escribir juntos, de
manera

participativa,

un

nuevo

captulo,

un

captulo

superador, de la historia de la administracin de la educacin,

en funcin de las necesidades concretas de nuestras
escuelas y universidades.
Pero qu tipo de administracin? Y para qu tipo de
educacin? Pienso en una administracin de la educacin
innovadora.

Una

administracin

construida

ejercida

colectivamente. Una administracin capaz de promover una

educacin con identidad. Una educacin con equidad. Una
educacin de calidad para todos.
SUMMARY
The

major

theme

of

this

paper

is

the

construction of knowledge in organizational and

administrative

theory

in

Latin

American

education. Based on the review of the historical

roots and cultural traditions of Latin American
education, the main interest of the author is
centered on the analysis of the construction and
reconstruction of scientific and technological
knowledge in the field of school and university
management. To understand the development
of todays educational management theory, he
examines the epistemological orientation and

the general limits of the philosophical and

sociological

foundations

paradigms

of

administration.

of

the

contemporary
Finally,

he

dominant
educational

identifies

and

discusses some of todays conceptual and

praxeological challenges in the development of
a democratic management perspective capable
of promoting quality education for all, focussing
on the application of the concepts of freedom,
equity, and citizen participation in the school and
in society at large.

* M.A. y PhD. de Catholic University of America, es Director

de la Unidad para el Desarrollo Social y Educacin de la
Organizacin

de

los

Estados

Americanos

(OEA)

en

Washington, DC. Fue Profesor Titular de la Universidad de

Brasilia (UnB) y de la Universidad Federal Fluminense (UFF)
de Ro de Janeiro y miembro del cuerpo docente de FLACSO
y de la Universidad de Harvard. Durante ocho aos fue
presidente

de

la

Asociacin

Nacional

de

Poltica

Administracin de la Educacin (ANPAE) de Brasil.

NOTAS
1. Las principales ideas presentadas en este ensayo constituyen la esencia del reciente libro
sobre la administracin de la educacin latinoamericana, publicado simultneamente en So
Paulo, Buenos Aires y Washington, DC, por Benno Sander, Gesto da educao na
Amrica Latina: Construo e reconstruo do conhecimento (Campinas, SP: Editora
Autores Associados, Coleo Educao Contempornea, 1995); B. Sander, Gestin
educativa en Amrica Latina: Construccin y reconstruccin del conocimiento,
(Buenos Aires: Editorial Troquel, 1996); B. Sander, Educational Management in Latin
America: Construction and Reconstruction of Knowledge (Washington, DC: Organization
of
American
States,
1996).
2. Ver, por ejemplo, Christopher Pollit, Qu es calidad de los servicios pblicos?,
Pobreza: Un tema impostergable, Ed. Bernardo Kliksberg (Mxico: Fondo de Cultura
Econmica,
1993):
293-306.
3. Para una evaluacin crtica del concepto neoliberal de calidad total en educacin, ver
Pablo A. A. Gentili y Toms Tadeu da Silva, org., Neoliberalismo, qualidade total e
educao (Petrpolis: Vozes, 1994). La antologa, que contiene ensayos de Toms Tadeu
da Silva, Gaudncio Frigotto, Mariano Fernndez Enguita, Pablo A. A. Gentili e Michael W.
Apple, representa un punto de partida para la discusin de las propuestas neoliberales en
educacin y ciencias sociales. Para un anlisis crtico de la aplicabilidad de los conceptos de
gerencialismo desarrollado en el sector privado en la gestin de los servicios sociales, ver
Bernardo Kliksberg, ed., Pobreza: Un tema impostergable (Mxico: Fondo de Cultura
Econmica,
1993):
91-108,
239-306
y
353-368.

4. Ernesto Schiefelbein, La investigacin sobre calidad de la enseanza en Amrica Latina,

La Educacin, XXVIII. 96 (1984): 88-116; E. Schiefelbein, Estrategias para elevar la calidad
de
la
educacin,
La
Educacin
XXXVIII.
117
(1994):
1-18.
5. Ver, por ejemplo, Jos Dias Sobrinho, org., Avaliao institucional da UNICAMP,
(Campinas: SP, Universidade de Campinas, 1994); Carlos Marquis, org., Evaluacin
universitaria en el Mercosur (Buenos Aires: Ministerio de Cultura y Educacin, 1994); Jos
Joaqun Bruner, Evaluacin de la calidad acadmica en perspectiva internacional
comparada (Santiago: FLACSO, 1992); Simn Schwartzman, La calidad de la educacin
superior en Amrica Latina, Calidad, eficiencia y equidad en la educacin superior
colombiana, (Bogot:ICFES 1990); Antonio Amorim, Avaliao institucional da
universidade (So Paulo: Cortez Editora, 1992); Ana Maria Saul, Avaliao da
universidade: Buscando uma alternativa democrtica, Dois Pontos 12 (1988).
6. Juan Carlos Tedesco, El desafo educativo: Calidad y democracia (Buenos Aires:
Grupo
Editor
Latinoamericano,
1987).
7. Ins Aguerrondo, La calidad de la educacin: Ejes para su definicin y evaluacin, La
Educacin,
XXXVII.
116
(1993):
563.
8. Cecilia Braslavsky y Guillermina Tiramonti, Conduccin educativa y calidad de la
enseanza media (Buenos Aires: FLACSO/Mio y Dvila Editores, 1990).
9. Graciela Frigerio y Margarita Poggi, Las instituciones educativas, cara y ceca:
Elementos para su gestin (Buenos Aires: Editorial Troquel, 1994): 91.
10. Sylvia Schmelkes, Hacia una mejor calidad de nuestras escuelas (Washington, DC,:
Organizacin
de
los
Estados
Americanos,
1994).
11. Braslavsky y Tiramonti, Conduccin educativa y calidad de la enseanza media
(Buenos
Aires:
FLCSO/Mio
y
Dvila
Editores,
1990):
176.
12. Jacques Hallack, Managing Schools for Educational Quality and Equity: Finding the
Proper
Mix
to
Make
it
Work
(Pars:
UNESCO,
IIPE,
1992).
13. Guiomar Namo de Mello, Cidadania e competitividade: Desafios educacionais do
terceiro
milnio
(So
Paulo:
Cortez
Editora,
1993):
39.
14. Para la discusin de la importancia del conocimiento en la sociedad actual, ver CEPAL y
UNESCO, Educacin y conocimiento: Eje de la transformacin productiva con equidad
(Santiago:
OREALC,
1992).
15. Rafael Squirru, Plenitud de Juan Del Prete, La Nacin 25 de mayo de 1996, 7.