Los desafos del Ecuador para el cambio

estructural con inclusin social

lvaro Caldern
Marco Dini
Giovanni Stumpo
Editores

Los desafos del Ecuador para el cambio

estructural con inclusin social

Esta publicacin fue coordinada por lvaro Caldern, Marco Dini y Giovanni Stumpo, de la Divisin
de Desarrollo Productivo y Empresarial de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), en el marco del convenio de cooperacin tcnica para la Estrategia Nacional para el
Cambio de la Matriz Productiva del Ecuador (ECU/14/004), financiado por la Vicepresidencia de la
Repblica del Ecuador y ejecutado por dicha Divisin de la CEPAL.
Los coordinadores agradecen a Carlo Ferraro por su contribucin en la seleccin y revisin del
material resultante del proyecto y a Francisca Lira por la diagramacin del texto. Agradecen
asimismo a las siguientes personas por sus aportes sustantivos, que han sido fundamentales para
la elaboracin de los distintos captulos: Nstor Bercovich, Mara del Carmen Burneo, Mario Castillo,
Felipe Correa, Andrea Heredia, Ivn Lpez, Sergio Ochoa, Juan Carlos Palacios y Andrs Redin.
Por sus comentarios y su permanente apoyo, se agradece tambin a Jeannette Snchez y a Juan
Carlos Parra, de la Vicepresidencia de la Repblica del Ecuador.
Los coordinadores reconocen la valiosa colaboracin del Instituto Nacional de Estadstica y Censos
(INEC) y del Ministerio de Industrias y Productividad del Ecuador.
Finalmente, agradecen a Mario Cimoli, Director de la Divisin de Desarrollo Productivo y
Empresarial de la CEPAL, por sus aportes y su colaboracin en el desarrollo de las actividades y
de las investigaciones del proyecto.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de
exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organizacin.

LC/L.4281
Copyright Naciones Unidas, diciembre de 2016
Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago
S.16-01309
2

Contenidos

Prlogo
Alicia Brcena 7
Introduccin 9
I. La evolucin econmica y social del Ecuador: las restricciones
de la estructura productiva

lvaro Caldern y Giovanni Stumpo 11

1. La transicin demogrfica en Ecuado

11

2. La dolarizacin y el precio internacional del petrleo: las claves

del desempeo macroeconmico y los avances sociales
12

3. Estructura productiva: productividad y desequilibrios externos

20

3.1 La industria en el proceso de crecimiento de la economa

20

3.2 La productividad del trabajo: el taln de Aquiles

21

3.3 Estructura productiva y balance comercial

27

35

4. La insercin internacional de la economa ecuatoriana

4.1 La dinmica del comercio exterior

35

4.2 Concentracin de los mercados y pases de destino

de las exportaciones

4.3 Competitividad de las exportaciones

39
40

4.4 Presencia, relevancia y evolucin de la inversin extranjera directa 48

5. Desafos y oportunidades en un escenario cambiante

Bibliografa

54
57
3

II. La agroindustria: un rea estratgica para impulsar la transformacin

productiva y la inclusin social
Felipe Correa y Giovanni Stumpo 59
1. Introduccin

59

2. La agroindustria en la economa ecuatoriana

62

3. Distintas dimensiones de los sectores agroindustriales

65

4. Sectores agrcolas y agroindustriales y sus encadenamientos

67

5. Inversin, empleo y productividad en sectores seleccionados

74

6. Potencialidades del comercio internacional

78

6.1 Anlisis vertical

80

6.2 Anlisis horizontal

84

7. Los desafos de la poltica de transformacin

productiva para el agro y la agroindustria

89

Bibliografa

91

III. Poltica industrial y tecnolgica de Ecuador: avanzando en

la construccin de capacidades
lvaro Caldern 93

1. Introduccin

93

2. Primeros intentos de desarrollo industrial

94

2.1 Aprovechando los sucesivos auges de la exploracin

de los recursos naturales

94

2.2 Cambio de paradigma, crisis econmica y dolarizacin

95

96

3. Un viraje hacia polticas heterodoxas

3.1 La definicin de un nuevo marco poltico para

la transformacin productiva

96

3.2 La reforma institucional que busca recuperar

el rol estratgico del Estado

101

3.3 La traduccin de los objetivos estratgicos en instrumentos

de poltica: un intento fallido

103

4. En las polticas de desarrollo productivo primaron las

urgencias de la coyuntura de las cuentas externas
106

4.1 Las polticas sectoriales para el cambio de la matriz productiva

107

4.2 Una poltica agropecuaria orientada a la sustitucin

de importaciones y el fomento de las exportaciones

4.3 Sustitucin Estratgica de Importaciones

110
111

 4.4 Poltica cientfica y tecnolgica: buscando revertir

la tragedia de los anticomunes

5. La Estrategia Nacional para el Cambio de la Matriz Productiva

121
123

5.1 Polticas de entorno focalizadas en la competitividad

del sector productivo

5.2 La apuesta por las cadenas productivas

126
127

5.3 Industrias bsicas: el Estado busca construir

los eslabones faltantes

6. Conclusiones

129
131

Bibliografa 132
IV. Las cadenas productivas: un eje clave de la Estrategia Nacional
para el Cambio de la Matriz Productiva
lvaro Caldern, Marco Dini, Adrin Rodrguez y Giovanni Stumpo 135

1. La cadena del cacao y sus derivados

136

1.1 Relevancia

136

1.2 Nudos crticos

143

1.3 Recomendaciones

145

151

2. La cadena de la industria metalmecnica de bienes de capital

2.1 Relevancia

151

2.2 Nudos crticos

158

2.3 Recomendaciones

159

165

3. La cadena del turismo

3.1 Relevancia

165

3.2 Nudos crticos

170

3.3 Recomendaciones

172

178

4. La cadena del software

4.1 Relevancia

178

4.2 Nudos crticos

183

4.3 Recomendaciones

184

Bibliografa

197

V. La compra pblica como herramienta de poltica industrial

lvaro Caldern 199
1. Introduccin

199

200

2. Panorama internacional de la contratacin pblica

3. Aspectos institucionales y procedimientos de la compra y

contratacin pblica en Ecuador
205

3.1 Marco legal e institucional de la contratacin pblica

205

3.2 Mecanismos de gestin de la contratacin pblica

207

4. Tendencias y desempeo de la contratacin pblica en Ecuador

212

5. Iniciativas de fomento productivo impulsadas desde la

contratacin pblica
220

6. Qu limita la efectividad de la contratacin pblica

en el mbito productivo?

224

Bibliografa

229

VI. Conclusiones
lvaro Caldern, Marco Dini y Giovanni Stumpo 231

1. Las tendencias internacionales y los desafos de la futura

estrategia de transformacin productiva

233

2. Construyendo las base para impulsar el desarrollo productivo

236

3. La inversin privada para consolidar la transformacin productiva

244

4. La poltica de innovacin para estimular la digitalizacin como

herramienta de cambio estructural

245

247

5. El enfoque de cadena y la articulacin productiva

Prlogo

A partir de 2007, el Ecuador ha transitado, en trminos generales, por un sendero

de crecimiento econmico y reduccin de la pobreza. Estos resultados son an ms
meritorios si se toma en cuenta el reducido espacio de maniobra que han tenido
las autoridades en una economa dolarizada. Sin embargo, ante la especializacin
productiva en unos pocos bienes intensivos en recursos naturales y la alta fluctuacin
de los precios de dichos productos, en un contexto internacional adverso, es necesario
explorar nuevas alternativas para modificar la estructura productiva del pas y as
poder sostener los relevantes logros alcanzados en el perodo reciente.
Frente a este panorama, el Gobierno del Ecuador ha dado seales claras de
conviccin y pragmatismo que se han materializado por lo menos en tres aspectos
clave: i) asumir el diagnstico; ii) disear y desplegar la Estrategia Nacional para
el Cambio de la Matriz Productiva, y iii) crear una poderosa plataforma habilitante,
sustentada en el cambio de la matriz energtica, y realizar una cuantiosa inversin
pblica en infraestructura, conectividad y talento humano.
El cambio estructural es un desafo para el Ecuador y para toda la regin, como lo ha
planteado la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) en el
documento Horizontes 2030: la igualdad en el centro del desarrollo sostenible.
Estimamos que este es el momento de asentar el crecimiento econmico y el bienestar
social en empresas e industrias cuyas principales ventajas para competir sean el
conocimiento y la innovacin. Debemos aprovechar al mximo la calidad de la fuerza de
trabajo y no solo usufructuar de las ventajas de contar con abundantes recursos naturales.
Los pases donde las actividades intensivas en conocimiento son ms relevantes
alcanzan un crecimiento econmico ms rpido, aumentos de productividad ms
7

dinmicos y una mayor creacin de empleos de buena calidad, al mismo tiempo que
tienen una distribucin del ingreso ms igualitaria.
Lograr la transformacin de la estructura productiva es clave tanto para garantizar un
crecimiento elevado y continuo como para sostener una poltica social redistributiva
en favor de los ms pobres. Hoy resulta imprescindible avanzar rpidamente en un
cambio estructural que genere aumentos de la inversin y la productividad, y que
se traduzca en ms empleos y mejores salarios reales. El cambio estructural ofrece
condiciones para una sociedad ms igualitaria que pueda desarrollarse ms all de lo
que permiten las polticas sociales.
En el Ecuador, debido al incremento de los dficits comerciales en algunos rubros
ms intensivos en conocimiento y la persistencia de brechas de productividad
respecto a la frontera tecnolgica internacional, se hace necesario un mayor avance
para enfrentar los nuevos escenarios productivos y comerciales mundiales, cada vez
ms competitivos y basados en la capacidad de innovar.
Esto indica la necesidad de dar un salto en materia de la calidad de las polticas
a travs de una estrategia que, aprovechando las ventajas de la disponibilidad de
recursos naturales, permita modificar la estructura productiva, generando nuevos
sectores de mayor valor agregado, adems de fortalecer los que ya existen.
En este contexto, adquiere una importancia especial la Estrategia Nacional para el
Cambio de la Matriz Productiva, que la Vicepresidencia de la Repblica del Ecuador
lanz oficialmente en 2015. Esa estrategia mantiene su vigencia, hoy ms que nunca,
frente a los retos que plantea el nuevo escenario internacional, en que las perspectivas
de crecimiento, para toda la regin, son ms inciertas.
Este libro es resultado de la cooperacin entre la CEPAL y la Vicepresidencia de la
Repblica del Ecuador dirigida a investigar, disear polticas e instrumentos y ofrecer
espacios de debate sobre temas relevantes para el desarrollo productivo, la creacin
de empleo y la inclusin social. La CEPAL ha contribuido activamente al diseo de la
Estrategia Nacional para el Cambio de la Matriz Productiva y el presente documento
recoge una parte importante de los resultados alcanzados en la cooperacin con el
Gobierno del Ecuador en esta materia.
Agradecemos a la Vicepresidencia de la Repblica por todo el trabajo conjunto que
ha sido posible realizar a partir de 2013 y expresamos nuestro deseo de que esta
fructfera colaboracin contine en el futuro.

Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
8

Introduccin

A mediados de 2013, a peticin del gobierno de Ecuador, la Comisin Econmica para

Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) organiz una misin expertos de la Divisin de
Desarrollo Productivo y Empresarial (DDPE) para discutir con las autoridades nacionales
una posible colaboracin orientada a la elaboracin de una agenda de polticas pblicas
tendiente a incrementar la relevancia de actividades y sectores intensivos en conocimiento.
Como resultado de esta misin exploratoria, la Vicepresidencia de la Repblica del
Ecuador y la CEPAL suscribieron un primer acuerdo de cooperacin que tena como
objetivo primordial elaborar una estrategia para el cambio de la matriz productiva del pas.
En una primera etapa, la contribucin de CEPAL se focaliz en la elaboracin
de propuestas orientadas al impulso de la inversin privada y a la creacin de las
condiciones para la generacin de un sistema nacional de innovacin empresarial.
Asimismo, se realizaron diagnsticos y definieron hojas de rutas y lneas de accin
para seis de las 14 cadenas productivas priorizadas por el Gobierno: cacao, maricultura,
bienes de capital, farmacutica, software y turismo.
En paralelo a la colaboracin con la Vicepresidencia, y en el contexto del desarrollo
de la Estrategia para el Cambio de la Matriz Productiva (ENCMP), otras instituciones
solicitaron el apoyo de la CEPAL. Por un lado, el Ministerio de Industria y Productividad
(MIPRO) suscribi un convenio de colaboracin con la DDPE para elaborar propuestas
de poltica en tres reas: lineamientos estratgicos para una poltica industrial,
contratacin pblica como herramienta de poltica industrial, y un modelo de gestin
para el desarrollo de centros tecnolgicos. En agosto de 2015, la propuesta estratgica
para una poltica industrial formulada por la CEPAL fue aprobada por las autoridades
del MIPRO. Por otro, la DDPE con el Instituto de Estadsticas y Censo (INEC)
constituy el Laboratorio de Dinmica Laboral y Empresarial (LDLE) que busca llenar
9