EL SISTEMA PRESUPUESTARIO

EN LA ADMINISTRACIN NACIONAL
DE LA REPBLICA ARGENTINA

NDICE

PRESENTACIN
INTRODUCCIN
TTULO I - ASPECTOS LEGALES, CONCEPTUALES Y METODOLGICOS DEL PRESUPUESTO PBLICO
CAPTULO I - EL PRESUPUESTO PBLICO Y SU CONTEXTO
A. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN FINANCIERA PBLICA
i. Aspectos conceptuales generales
ii. El sistema presupuestario
B. EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIN PBLICA Y EL PRESUPUESTO
CAPTULO II - BASE JURDICA DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO PBLICO
A. INTRODUCCIN
B. NORMAS LEGALES BSICAS
1. Constitucin de la Nacin Argentina
2. Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control
del Sector Pblico Nacional (Ley N 24.156)
Ley genrica en materia presupuestaria
Ambito de aplicacin de la Ley
EI Presupuesto Pblico y su insercin dentro del Sistema de Administracin Financiera Pblica
Organizacin del Sistema Presupuestario Pblico
Conceptos de entidad y jurisdiccin
Periodicidad del Presupuesto
Continuidad en la ejecucin
Prrroga del Presupuesto
Estructura de la Ley de Presupuesto de la Administracin Pblica Nacional
Presupuesto Consolidado del Sector Pblico Nacional.
3. Ley Complementaria Permanente de Presupuesto
4. Ley de Reforma del Estado
5. Ley de Administracin de los Recursos Pblicos
6. Ley de Resposabilidad Fiscal
7. Otras normas jurdicas
CAPTULO III - ELEMENTOS METODOLGICOS Y CONCEPTUALES DEL PRESUPUESTO PBLICO
A. EL PRESUPUESTO PBLICO COMO INSTRUMENTO
1. El presupuesto como instrumento de gobierno
2. El presupuesto como instrumento de programacin econmica y social
3. EI presupuesto como instrumento de administracin
4. EI presupuesto como acto legislativo
5. EI presupuesto como documento
B. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS
1. Consideraciones previas
2. Sntesis conceptual
a) Programacin
b) Universalidad
c) Exclusividad
d.)Unidad
e) Factibilidad
f) Exactitud
g) Claridad
h) Especificacin
i) Periodicidad
j) Continuidad
k) Flexibilidad
l) Equilibrio
m) Anticipacin
n) Transparencia
3. Los principios presupuestarios en la Ley N 24.156

C. CLASIFICACIONES PRESUPUESTARIAS
1. Concepto
2. Importancia y objetivos
3. Aspectos conceptuales y operacionales bsicos
4. Tipos de clasificaciones
5. Clasificaciones vlidas para todas las transacciones
a) Clasificacin institucional
b) Clasificacin por tipo de moneda
6. Clasificaciones de los recursos pblicos
a) Aspectos generales
b) Clasificacin de los recursos por rubros
c) Clasificacin de los recursos por su carcter econmico
7. Clasificaciones de los gastos pblicos
a) Aspectos generales
b) Clasificacin por objeto
c) Clasificacin del gasto por su carcter econmico
d) Clasificacin por finalidades y funciones
e) Clasiticacin del gasto por categora programtica
f) Clasificacin del gasto por fuente de financiamiento
g) Clasificacin por ubicacin geogrfica
8. Clasificaciones combinadas de los recursos y gastos
a) Concepto
b) Objetivos
c) Tipos de clasificaciones combinadas
i. Econmica - Por Rubro de Recursos
ii. Por finalidad, funciones y clasificacin econmica de los gastos
iii. Institucional y econmica de los gastos
iv. Econmica - Por objeto
v. Institucional y por finalidades y funciones del gasto
vi. Por finalidad, funciones y objeto del gasto
vii. Institucional del gasto segn la fuente del financiamiento
viii. Institucional - Por objeto del Gasto
ix. Geogrfica Institucional
x. Institucional - Por programa
xi. Por programas - Por objeto del gasto
xii. Cuenta de Ahorro-Inversin-Financiamiento y sus resultados
D. CUENTA DE AHORRO-INVERSIN-FINANCIAMIENTO DEL SECTOR PBLICO
1. Concepto
2. Finalidad
3. Aspectos Generales
4. Aspectos Especficos
E. ASPECTOS TERICOS Y CONCEPTUALES DEL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS
1. Introduccin
2. Definiciones y conceptos bsicos
a) Insumos
b) Productos
c) Relacin insumo producto
d) Tipos de productos: independientes y conjuntos
e) Productos presupuestables
f)) Relaciones de condicionamiento
g) Tipificacin de productos
h) Comparacin de las relaciones de condicionamiento con las de insumo-producto
3. Polticas y acciones del Sector Pblico.
a) Polticas
b) Acciones de regulacin
c) Acciones presupuestarias
i. Accin operacional
ii. Centro de gestin o unidad ejecutora
iii. Definicin de accin presupuestaria
iv. La red de acciones presupuestarias
d) Asignaciones Presupuestarias que no resultan en productos
4. Tcnicas de gestin
Aspectos generales. Tcnicas de gestin institucional
5. Categoras programticas
a) Concepto
b) Tipos de categoras programticas

i.Programa
ii.Subprograma
iii.Actividad
iv.Proyecto
v.Obra
6. Formas que adoptan los programas
Glosario de presupuesto por programas
7. Metodologa general para el diseo de estructuras programticas institucionales
a) Consideraciones previas
b) Requisitos generales
c) Recopilacin de la informacin
i. De carcter interno
ii. De carcter externo
d) Procesamiento y anlisis de la informacin
e) Proceso de elaboracin de las estructuras programticas
8. Medicin e indicadores de la gestin pblica
a) Aspectos generales.
b) Medicin de la produccin y de la provisin de bienes y servicios
c) Unidades de medida
d) Los tipos de productos y su cuantificacin
i. Cuantificacin de la produccin terminal
ii. Cuantificacin de la produccin intermedia
e) Indicadores de la gestin presupuestaria
Tipos de indicadores
i. Indicadores de eficiencia
ii. Indicadores de eficacia
iii. Otros tipos de indicadores
F. PRESUPUESTO PRELIMINAR
i. Aspectos Conceptuales
ii. Criterios metodolgicos para elaborar el presupuesto preliminar
iii. Secuencia lgica de pasos en le elaboracin del Presupuesto Preliminar
G. PRESUPUESTACIN ORIENTADA A RESULTADOS
Indicadores de desempeo
Anlisis del desempeo de programas e instituciones
Revisin integral del gasto
Procedimientos para el mejoramiento de la gestin presupuestaria
Produccin de informes de gestin
Aspectos a tener en cuenta en la presupuestacin orientada a resultados
Aspectos operativos de la presupuestacin orientada a resultados
TITULO II - EL PROCESO PRESUPUESTARIO EN LA ADMINISTRACIN PBLICA NACIONAL
CARACTERSTICAS GENERALES
CAPTULO I - FORMULACIN DEL PRESUPUESTO
CARACTERSTICAS BSICAS
1. POLTICA PRESUPUESTARIA PREVIA
a) ASPECTOS GENERALES
b) INGRESOS
ESTIMACIN DE LOS RECURSOS TRIBUTARIOS
i. Introduccin
ii. Metodologas de estimacin
iii. Comentarios sobre los insumos utilizados en el Clculo de Recursos Tributarios
iv. La metodologa de estimacin de los recursos en los presupuestos de la Administracin Nacional de la
Repblica Argentina
ESTIMACIN DE LOS RECURSOS NO TRIBUTARIOS
i. Determinar el objeto de la estimacin
ii. Relevamiento y anlisis normativo
iii. Compilacin de series de recaudacin
iv. Compilacin de series estadsticas sectoriales de economa real
ESTIMACIN DE LOS GASTOS TRIBUTARIOS
Definiciones utilizadas y cuestiones metodolgicas generales
c) GASTOS
d) LA PROBLEMTICA DEL FINANCIAMIENTO EXTERNO
2. ELABORACIN DEL PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTO

a) El Mensaje del Presupuesto

b) Estructura del Presupuesto
c) Los gastos prioritarios
1. Mejoras en la asignacin de recursos
2. Anlisis de prioridades en la asignacin
3. La decisin sobre las prioridades
4. Aspectos a considerar en la asignacin de los gastos pblicos
5. El anlisis de la estructura presupuestaria para determinar prioridades
6. Enfoques actuales en el mundo
7. Prioridades presupuestarias
CAPTULO II - DISCUSIN Y APROBACIN DEL PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTO
CAPTULO III.- LA COORDINACIN DE LA EJECUCIN DEL PRESUPUESTO NACIONAL Y OTROS
PRESUPUESTOS
A. CONSIDERACIONES GENERALES
B. LA DISTRIBUCIN ADMINISTRATIVA DE LOS CRDITOS
C. PROGRAMACIN DE LA EJECUCIN
D. MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS
E. PRESUPUESTO CONSOLIDADO DEL SECTOR PBLICO NACIONAL
1. Introduccin
2. Desarrollo
a. Aspectos conceptuales de la consolidacin
b. Preparacin del presupuesto consolidado del Sector Pblico
F. FONDOS FIDUCIARIOS DEL ESTADO NACIONAL Y OTROS ENTES DEL SECTOR PBLICO
CAPITULO IV.- EVALUACIN DE LA EJECUCIN
1. ELEMENTOS CONCEPTUALES BSICOS
a) Aspectos Generales
b) Tipos de evaluacin
i. Referidas al mbito
ii. Referldas al nivel
c) Requisitos
i. Vigencia de un adecuado desarrollo de la programacin presupuestaria
ii. Existencia de sistemas de informacin
iii. Cambio de mentalidad del funcionario pblico
d) Proceso de evaluacin
i. Anlisis de las causas de los desvos
ii. Propuestas de medidas correctivas
2. LA EVALUACIN PRESUPUESTARIA EN EL GOBIERNO NACIONAL
a) Base legal
b) Caractersticas bsicas
c) Evaluacin global
i. Resultados
ii. Ejecucin de recursos
iii. Ejecucin acumulada de gastos
d) Evaluacin de las jurisdicciones y entidades
i. Cumplimiento de la poltica presupuestaria
ii. Estructura de recursos reales y financieros
iii. Ejecucin trimestral
e) Evaluacin programtica
i. Aspectos generales
ii. Caractersticas bsicas
f) Informes
i. Evaluacin global
ii. Evaluacin de las jurisdicciones y entidades
iii. Informacin de la ejecucin del presupuesto
g) Evaluacin Presupuestaria
1. La Evaluacin en la Oficina Nacional de Presupuesto
i. Programacin y ejecucin de la produccin fsica
ii. Informes peridicos de evaluacin
iii. Otras labores de apoyo a la evaluacin
2. Fortalezas y debilidades en la experiencia argentina del presupuesto por programas
i. Fortalezas encontradas en el proceso, que permiten seguir avanzando.
ii. Debilidades u obstculos hallados, que se tratan de seguir venciendo

TTULO III INFLEXIBILIDADES, TRANSPARENCIA, PRESUPUESTO PLURIANUAL, ESTADSTICA DE LAS

FINANZAS Y OTROS TEMAS
CAPTULO I INFLEXIBILIDADES PRESUPUESTARIAS
i. Consideraciones Generales
ii. Un poco de historia: los vaivenes de las rigideces y afectaciones
iii. Anlisis de rigideces y afectaciones
iv. Contraataque de los responsables fiscales
v. Reflexiones finales
CAPTULO II - TRANSPARENCIA FISCAL
1. Introduccin
2. Transparencia presupuestaria
3. Evaluacin del cumplimiento de las reglas de transparencia presupuestaria en el nivel nacional argentino
4. Informes financieros a ser elaborados por el Gobierno
5. Conclusin y pasos a dar para mejorar la aplicacin de reglas de transparencia fiscal
CAPTULO III EL PRESUPUESTO PLURIANUAL
1. Antecedentes normativos e implementacin inicial
2. Ley Federal de Responsabilidad Fiscal y el Presupuesto Plurianual
3. La experiencia internacional
4. El Presupuesto anual no es suficiente
5. Ventajas del Presupuesto Plurianual
6. La experiencia nacional en la presupuestacin plurianual
7. Metodologa para la elaboracin
7.1 Objetivos instrumentales
7.2 Elaboracin del Presupuesto Plurianual
7.3 Presentacin al Congreso Nacional
8. Estructura de la informacin
9. Caractersticas del Presupuesto Plurianual
10. Perfeccionamientos metodolgicos

CAPTULO IV - ESTADSTICA DE LAS FINANZAS PBLICAS

Marco Analtico de las Estadsticas de las Finanzas Pblicas 2001
El Estado de Operaciones del Gobierno
Trayectoria de Migracin de las Estadsticas Oficiales hacia la Estadstica de las Finanzas Pblicas 2001

CAPTULO V EL GASTO SOCIAL COMO INVERSIN

1. Introduccin
2. Principales conceptos
3. El Manual de Estadsticas de las Finanzas Pblicas del FMI (2001)
4. De las Cuentas Nacionales al Capital Social
5. Postura Banco Mundial
6. Nuevos enfoques sobre el capital humano: UNESCO, OCDE y otros
7. El gasto social como inversin: Impacto presupuestario
8. Conclusin

CAPTULO VI AGENCIAS Y ASOCIACIONES PBLICO PRIVADAS

Agencias
Asociaciones Pblico Privadas

Potenciales Beneficios de las APP

Potenciales Riesgos de las APP
Tratamiento presupuestario y contable de las APP
Comentarios Finales

CAPTULO VII REGLAS PRESUPUESTARIAS PARA DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO

1. Reglas fiscales, breve nocin conceptual
2. Experiencia Nacional Argentina
2.1 Ley de Solvencia Fiscal
2.2 Experiencia de aplicacin
2.3 Consideraciones conclusivas
3. Reglas y Federalismo Fiscal
3.1 Asignacin de potestades fiscales en un pas federal
3.2 Las transferencias verticales y sus efectos sobre el nivel de gasto pblico subnacional
3.3 Posibles soluciones para resolver el problema de la prociclicidad
3.4 El problema del endeudamiento
3.5 Las reglas macrofiscales para los distintos niveles de Gobierno
4. Reflexiones y recomendaciones
5. Ley de Responsabilidad Fiscal
TTULO IV ORGANIZACIN DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO PBLICO Y ETAPAS DEL SISTEMA DE
INFORMACIN FINANCIERA
CAPTULO I ORGANIZACIN DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO PBLICO
A. CONSIDERACIONES GENERALES
B. ORGANIZACIN DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO PBLICO ARGENTINO
1. Subsecretara de Presupuesto
2. Oficina Nacional de Presupuesto
i. Direcciones de Presupuesto de la Administracin Nacional
ii. Direccin de Polticas, Normas e Ingresos Presupuestarios
iii. Direccin de Proyecciones y Estadsticas Presupuestarias
iv. Direccin de Evaluacin Presupuestaria
v. Coordinacin de Presupuesto de Empresas Pblicas
vi. Coordinacin de Asuntos Parlamentarios y Capacitacin Presupuestaria
vii. Coordinacin de Sistemas Operativos
3. Unidades de Presupuesto de las Jurisdicciones y Entidades del Sector Pblico Nacional
CAPTULO II ETAPAS DEL SISTEMA DE INFORMACIN FINANCIERA
i. Primera etapa: Reforma del Sector Pblico 1991 1995
ii. Segunda etapa: Consolidacin de la Reforma de Administracin Financiera 1995 - 1999
iii. Tercera etapa: Migracin Tecnolgica y Ajustes del Modelo 1999 2001
iv. Cuarta etapa: Expansin de las rplicas del sistema SLU 2002 2005
v. Quinta etapa: Gestin por resultados y SIDIF Internet 2004 en adelante

ANEXO I FORMULARIOS PRESUPUESTARIOS APLICABLES EN GESTIN FSICA

Formulacin
Programacin de la ejecucin
Ejecucin
Cierre: Cuenta de Inversin para Evaluacin de Resultados de la Gestin

ANEXO II LA IMPLANTACIN DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIN FINANCIERA NACIONAL CON

NFASIS EN EL SISTEMA PRESUPUESTARIO

PRESENTACIN

Dentro de la profunda reforma de la

administracin financiera del Estado Nacional
efectuada en los ltimos aos, el Sistema
Presupuestario Pblico se inscribe como uno
de los pilares del proceso de transformacin de
las finanzas pblicas.
En este sentido, a partir de la sancin de la Ley
N 24.156 ha sido necesario documentar los
desarrollos conceptuales y metodolgicos
relacionados con la formulacin, ejecucin y
evaluacin del presupuesto pblico as como
tambin con los aspectos operativos del
proceso presupuestario. Es por ello que la
reedicin de este texto es una importante
contribucin para la capacitacin y transmisin
de conocimientos y, a su vez, representa una
actualizacin de carcter permanente que
posibilita a los profesionales en la materia estar
al corriente de los ltimos desarrollos en las
cuestiones presupuestarias.
La sistematizacin del esfuerzo por compilar y
difundir este material permite fortalecer el
proceso de capacitacin de los recursos
humanos, desarrollar los sistemas de
informacin (tanto para operar como para tomar
decisiones), incorporar los sucesivos avances
que se van alcanzando y, finalmente,
intercambiar opiniones con especialistas de
forma tal que se puedan evaluar posibles
sugerencias o comentarios.
Cabe sealar que el resultado esperado es, sin
lugar a dudas, un presupuesto pblico idneo
como instrumento de gestin y de informacin
de las polticas pblicas previstas para el corto
y mediano plazo y el grado de efectividad y
eficiencia en su cumplimiento. Asimismo, lograr
los resultados esperados significar un aporte
relevante a la transparencia fiscal y de los actos
del buen gobierno.

INTRODUCCIN

A travs de esta obra no slo se pretende

sintetizar todo el sistema presupuestario tanto en
sus aspectos conceptuales como institucionales,
sino tambin lograr una superacin del
tratamiento dado al mismo en distintos manuales
que, al momento de implantarse la reforma de la
administracin financiera en el Sector Pblico,
servan para la divulgacin y capacitacin.
El Ttulo I contiene las bases estructurales del
sistema presupuestario. Es as como se analiza el
sustento jurdico del sistema; su relacin con el
Sistema Nacional de Inversin Pblica; los
aspectos metodolgicos de la presupuestacin
por programas y de los sistemas de informacin
presupuestaria, tales como los clasificadores y la
Cuenta de Ahorro-Inversin-Financiamiento. Se
incluye, adems, el Presupuesto Preliminar y la
Presupuestacin orientada a Resultados.
El Ttulo II presenta los aspectos conceptuales y
de procedimiento de las diversas etapas del
proceso presupuestario.
Muestra la formulacin desde las actividades
preliminares hasta la elaboracin del proyecto
para su presentacin al Congreso Nacional, el
trmite de aprobacin, prosigue con el
tratamiento de la programacin de la ejecucin
del presupuesto y concluye con la accin de
evaluacin de la ejecucin. Asimismo se ha
considerado conveniente incorporar otros temas
especficos referidos al Prespuesto.

En el Ttulo III se consideran algunos temas de

actualidad
referidos
a
lnflexibilidades
Presupuestarias, la Transparencia Fiscal y el
Presupuesto Plurianual. Adems se incluyen
Captulos referidos a la Estadstica de las
Finanzas Pblicas, a las Agencias y Asociaciones
Pblico Financieras y al Gasto Social como
Inversin.
En el Ttulo IV se incluye una descripcin de la
estructura operativa de la Oficina Nacional de
Presupuesto en su calidad de rgano rector del
sistema de presupuesto y la evolucin del
sistema de informacin financiera.
Se ha includo un Anexo con los Formularios
Presupuestarios aplicables en la gestin fsica.
Finalmente, cabe sealar que, por las
caractersticas expuestas, esta obra ser de
utilidad tanto para docentes y alumnos como para
aquellos que se desempean en tareas
relacionadas con el sistema de presupuesto.

TITULO I
ASPECTOS LEGALES, CONCEPTUALES Y
METODOLGICOS DEL PRESUPUESTO PBLICO

CAPTULO I
EL PRESUPUESTO PBLICO Y SU CONTEXTO

24.156 estos instrumentos quedan enumerados

tambin en el Art. 4 y en los siguientes incisos:

A. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN

FINANCIERA PBLICA

b)
Sistematizar
las
operaciones
de
programacin, gestin y evaluacin de los
recursos del Sector Pblico Nacional;

El 30 de septiembre de 1992 fue sancionada la

Ley N 24.156, Ley de Administracin Financiera
y de los Sistemas de Control del Sector Pblico
Nacional. En este punto se analizan las bases
conceptuales generales de la reforma de la
administracin financiera, desde la ptica de la
teora de los sistemas.

c) Desarrollar sistemas que proporcionen

informacin oportuna y confiable sobre el
comportamiento financiero del sector pblico
nacional til para la direccin de las
jurisdicciones y entidades y para evaluar la
gestin de los responsables de cada una de
las reas administrativas;

i. Aspectos conceptuales generales

La gestin financiera realizada por las distintas
jurisdicciones del Sector Pblico Nacional se
caracteriza por desarrollarse a travs de sectores
de la Administracin cuya denominacin de por s
define la funcin de cada uno ellos: presupuesto,
crdito pblico, tesorera, contabilidad, control
interno y control externo.

d) Establecer como responsabilidad propia de

la administracin superior de cada jurisdiccin
o entidad del sector pblico nacional, la
implantacin y mantenimiento de:
i) Un sistema contable adecuado a las
necesidades del registro e informacin y
acorde con su naturaleza jurdica y
caractersticas operativas;

Estos sectores, por su propia naturaleza,

conforman
sistemas
diferenciados
que
interactan dentro de un sistema mayor
denominado Sistema de Administracin
Financiera.

ii) Un eficiente y eficaz sistema de control

interno normativo, financiero, econmico
y de gestin sobre sus propias
operaciones, comprendiendo la prctica
del control previo y posterior y de la
auditoria interna;

La estructura del sistema mayor, es decir

aquello que le confiere el rasgo distintivo, define
su propia forma de funcionar y le da coherencia al
conjunto; en la actualidad est normado por el
Ttulo I de la Ley 24.156.

iii)

La teora general de los sistemas, especialmente

la de los administrativos, reconoce que todo
sistema posee una estructura formada al menos
por cinco elementos bsicos:
1Objetivos
del
sistema
mayor
o
macrosistema: La definicin de los objetivos del
sistema total o mayor resulta imprescindible, pues
representan los elementos con los que se medir
el desempeo del propio sistema. En otros
trminos, los sistemas persiguen objetivos que
justifican su razn de ser. En relacin a la Ley
24.156 este primer elemento de la estructura se
encuentra dentro del Ttulo I, Art. 4 el cual dice:
Son objetivos de esta ley, y por lo tanto deben
tenerse presentes, principalmente para su
interpretacin y reglamentacin, los siguientes:
a)

Procedimientos
adecuados
que
aseguren la conduccin econmica y
eficiente
de
las
actividades
institucionales y la evaluacin de los
resultados de los programas, proyectos
y operaciones de los que es
responsable la jurisdiccin o entidad.

Esta
responsabilidad
se
extiende
al
cumplimiento del requisito de contar con un
personal
calificado
y
suficiente
para
desempear con eficiencia las tareas que se
les asignen en el marco de esta ley.
e) Estructurar el sistema de control externo del
sector pblico nacional.
3- Los componentes del sistema: En los
sistemas administrativos este concepto surge por
dos cuestiones fundamentales: 1- Por la
necesidad de separar reas con distinta
responsabilidad y funciones diferenciadas y 2Para explicar los procesos que enlazan a las
partes del sistema mayor. A su vez, de la
explicacin de esos procesos surge la nocin de
funcionamiento recproco entre los subsistemas,
conocido tambin como de interrelacin o
interdependencia.

Garantizar la aplicacin de los principios de

regularidad
financiera,
legalidad,
economicidad, eficiencia y eficacia en la
obtencin y aplicacin de los recursos
pblicos;

2- Instrumentos del sistema mayor: Se

entiende por ellos a todos los medios que
permiten ejecutar las acciones que llevan a los
objetivos implcitos del sistema. Para la Ley

Para la Ley 24.156 los componentes del sistema

de administracin financiera o sistema mayor
queda definido por el Art. 5 el cual establece: La
administracin financiera estar integrada por los
siguientes sistemas, que debern estar
interrelacionados entre si:

b) Empresas y Sociedades del Estado que

abarca a las Empresas del Estado, las
Sociedades del Estado, las Sociedades
Annimas con Participacin Estatal Mayoritaria,
las Sociedades de Economa Mixta y todas
aquellas otras organizaciones empresariales
donde el Estado nacional tenga participacin
mayoritaria en el capital o en la formacin de las
decisiones societarias.

Sistema presupuestario;
Sistema de crdito pblico;

c) Entes Pblicos excluidos expresamente de

la Administracin Nacional, que abarca a
cualquier organizacin estatal no empresarial,
con autarqua financiera, personalidad jurdica y
patrimonio propio, donde el Estado nacional
tenga el control mayoritario del patrimonio o de la
formacin de las decisiones, incluyendo aquellas
entidades pblicas no estatales donde el Estado
nacional tenga el control de las decisiones.

Sistema de tesorera;
Sistema de contabilidad.
Cada uno de estos sistemas estar a cargo de un
rgano rector, que depender directamente del
rgano que ejerza la coordinacin de todos ellos.
El Decreto N 67/03 estableci que las
Secretaras de Hacienda y de Finanzas
conforman el rgano responsable de la
coordinacin de los Sistemas de Administracin
Financiera del Sector Pblico Nacional y el Art. 7
completa la descripcin de los componentes del
sistema mayor al determinar que: La Sindicatura
General de la Nacin y la Auditoria General de la
Nacin sern los rganos rectores de los
sistemas de control interno y externo,
respectivamente.

d) Fondos Fiduciarios integrados total o

mayoritariamente con bienes y/o fondos del
Estado nacional.
Sern aplicables las normas de esta ley en lo
relativo a la rendicin de cuentas de las
organizaciones privadas a las que se hayan
acordado subsidios o aportes y a las instituciones
o fondos cuya administracin, guarda o
conservacin est a cargo del Estado Nacional a
travs de sus Jurisdicciones o Entidades.

4- Los ambientes del sistema: Entre todo

sistema y el medio en que acta existe un
intercambio cclico de informacin que se
caracteriza por la secuencia entrada-procesossalidas-realimentacin. Esta secuencia es la
que define el ambiente del sistema; el que a su
vez se subdivide en interno y en externo.

(Artculo sustituido por el art. 8 de la Ley N

1
25.827 B.O. 22/12/2003)
Asimismo el Art. 9 establece que: En el contexto
de esta Ley se entender por entidad a toda
organizacin pblica con personalidad jurdica y
patrimonio propio, y por jurisdiccin a cada una
de las siguientes unidades:

El ambiente interno es entendido tambin como

el alcance del sistema mayor, explicado por el
conjunto de tareas, funciones y responsabilidades
deliberadamente asignadas a cada sector o
subsistema y sobre los cuales el sistema mayor
puede ejercer el control directo con la finalidad de
hacer cumplir sus propios objetivos.

a) Institucionales
- Poder Legislativo
- Poder Judicial
- Ministerio Pblico
- Presidencia de la Nacin, Jefatura de Gabinete
de Ministros, los Ministerios y Secretaras del
Poder Ejecutivo Nacional

Dentro del sistema de administracin

financiera el ambiente interno est entendido
como el mbito de aplicacin de la Ley
expresado en el Art. 8. Este artculo dispone que
la Ley ser de aplicacin en todo el Sector
Pblico Nacional, el que a tal efecto est
integrado por:

b) Administrativo-Financieras
- Servicio de la Deuda Pblica
- Obligaciones a cargo del Tesoro
(Artculo modificado por la Ley N 26.078, artculo
53, B.O. 12/1/2006)

a) Administracin Nacional, conformada por la

Administracin Central y los Organismos
Descentralizados, comprendiendo en estos
ltimos a las Instituciones de Seguridad Social.

El ambiente externo se encuentra compuesto

por aquellos elementos que provienen del medio
en que opera el sistema, los cuales se
1

Modificado implcitamente por el artculo 3 de la

Ley N 25.917.

caracterizan por pertenecer a un contexto

cambiante, por representar al flujo de datos e
informaciones que realimentan al proceso
administrativo y adems, porque debido a ciertas
circunstancias, pueden hacer cambiar los
objetivos implcitos del sistema. Los principales
datos que conforman al ambiente externo
provienen de cuatro planos distintos: el
normativo, el econmico, el poltico y el social.
Todos ellos interactan y alimentan la corriente
de entrada de datos al sistema mayor

descentralizacin es superior ya que se trata de

niveles de gobierno autnomos.
La descentralizacin operativa cumple con dos
requisitos bsicos: a) la que se determina para un
sistema debe estar estrechamente relacionada
con la que se establece para los otros; b) se
encuentra debidamente reglamentada, es decir
que estn perfectamente establecidas las
facultades, normas y procedimientos que
competen a los organismos centrales y a los
diversos organismos perifricos.

5- Administracin del sistema: En este ltimo

elemento de la estructura de un sistema se
destacan
como
funciones
bsicas:
el
planeamiento, la ejecucin, el control y la
rendicin de cuentas.

ii. El sistema presupuestario

El sistema presupuestario es un subsistema
dentro del sistema de administracin financiera.
En trminos generales los subsistemas poseen
las mismas caractersticas que los sistemas. Se
encuentran organizados en funcin de un
objetivo, operan dentro de un sistema mayor o
macrosistema, conforman un conjunto de
sectores interdependientes e interrelacionados,
responden a ciclos, estructuras propias y
funciones especializadas.

Resulta importante destacar que en el sistema de

administracin
financiera
estas
diferentes
instancias
no
se presentan en forma
independiente ni que cada una de ellas se realiza
en un momento determinado del perodo
financiero. Por el contrario, representan un
proceso continuo que realimenta al sistema en
forma permanente. Este proceso, entendido
tambin como de regulacin o control por
realimentacin, es el que permite ajustar el
comportamiento de la gerencia financiera para
alcanzar los objetivos.

El objetivo del sistema presupuestario del Sector

Pblico Nacional, en adelante SPSPN, consiste
en elaborar el presupuesto general de la
Administracin Nacional, administrar su ejecucin
y supervisar la gestin presupuestaria de las
empresas y sociedades del Estado. Todas ellas
resultan actividades proyectadas o planeadas
basadas en normas legales y tcnicas
seleccionadas antes de su ejecucin y en
armona con los objetivos del sistema mayor.

Otro aspecto importante dentro de este punto es

el referido a la centralizacin normativa y
descentralizacin operativa. La centralizacin
normativa est referida a la vinculacin de todos
los subsistemas dentro de la gerencia
administrativa desarrollada por el sistema mayor
cuya responsabilidad primaria en cuanto a las
polticas, normas y procedimientos recae en el
rgano coordinador: las Secretaras de
Hacienda y de Finanzas del Ministerio de
Economa y Produccin.

El SPSPN define su objetivo en cooperacin con

el objetivo del sistema de administracin
financiera, es decir, garantizando la aplicacin de
los principios de regularidad financiera, legalidad,
economicidad, eficiencia y eficacia en la
obtencin y aplicacin de los recursos pblicos.

Por su parte, la descentralizacin operativa

implica la capacidad de gestin de cada sistema
desde las propias instituciones pblicas. La
descentralizacin
de
los
sistemas
de
administracin financiera puede asumir distintas
formas y niveles. El mayor o menor grado de
descentralizacin se vincula al marco poltico,
jurdico y administrativo del pas, como tambin a
las
mayores
o
menores
capacidades
administrativas de gestin de los diversos
organismos pblicos y a las caractersticas
especficas de cada uno de los sistemas. As, en
el gobierno nacional es diferente el grado de
descentralizacin en un ministerio que en un
organismo descentralizado, una universidad o
una empresa pblica. En los casos de los
gobiernos provinciales y municipales, el nivel de

Por sus cualidades, el SPSPN adquiere las

caractersticas de un sistema con mltiples
salidas, siendo la principal la elaboracin del
presupuesto general para la Administracin
Nacional.
Las normas legales y tcnicas que sustentan la
elaboracin del presupuesto general para la
administracin nacional son establecidas por la
Seccin I del Ttulo II de la Ley 24.156:
Art. 12. Los presupuestos comprendern todos
los recursos y gastos previstos para el ejercicio,
los cuales figurarn por separado y por sus
montos ntegros, sin compensaciones entre si.
Mostrarn el resultado econmico y financiero de

las transacciones programadas para ese periodo,

en sus cuentas corrientes y de capital, as como
la produccin de bienes y servicios que
generarn las acciones previstas.

formalizada, mediante la documentacin que

corresponda, la contratacin de las obras y/o la
adquisicin de los bienes y servicios autorizados.
(Prrafo sustituido por art. 67 de la Ley N 26.078
B.O. 12/1/2006).
El SPSPN tambin se caracteriza por responder a
la tipologa de los sistemas abiertos ya que:

Art. 13. Los presupuestos de recursos

contendrn la enumeracin de los distintos rubros
de ingresos y otras fuentes de financiamiento,
incluyendo los montos estimados para cada uno
de ellos en el ejercicio. Las denominaciones de
los diferentes rubros de recursos debern ser lo
suficientemente especificas como para identificar
las respectivas fuentes.

1. Establece intercambios permanentes con su

ambiente externo e interno.
2. Es capaz de alcanzar sus objetivos con
diferentes condiciones iniciales.
3. Durante el ciclo de ejecucin es flexible y
adaptable a distintas restricciones impuestas
por el ambiente externo.
4. Admite
distintas
combinaciones
de
tecnologas para su administracin.

Art. 14. En los presupuestos de gastos se

utilizarn las tcnicas ms adecuadas para
demostrar el cumplimiento de las polticas, planes
de accin y produccin de bienes y servicios de
los organismos del sector pblico nacional, as
como la incidencia econmica y financiera de la
ejecucin de los gastos y la vinculacin de los
mismos con sus fuentes de financiamiento. La
reglamentacin establecer las tcnicas de
programacin presupuestaria y los clasificadores
de gastos y recursos que sern utilizados.

Se considera ambiente externo al SPSPN al

conjunto de sectores que, estando fuera del
control administrativo del SPSPN, presentan
relaciones de mutua incidencia y constante
realimentacin. En ese sentido, pertenecen al
ambiente externo del SPSP las relaciones que se
establecen con los sistemas de tesorera,
contabilidad y crdito pblico.

Art. 15. Cuando en los presupuestos de las

jurisdicciones y entidades pblicas se incluyan
crditos para contratar obras o adquirir bienes y
servicios, cuyo plazo de ejecucin exceda al
ejercicio financiero, se deber incluir en los
mismos informacin sobre los recursos invertidos
en aos anteriores, los que se invertirn en el
futuro y sobre el monto total del gasto, as como
los respectivos cronogramas de ejecucin fsica.
La aprobacin de los presupuestos que
contengan esta informacin, por parte de la
autoridad competente, implicar la autorizacin
expresa para contratar las obras y/o adquirir los
bienes y servicios hasta por su monto total, de
acuerdo con las modalidades de contratacin
vigentes.

El ambiente externo del SPSPN no se constrie

slo al mbito del sistema de administracin
financiera, sino que es ms
amplio y se
encuentra formado por sectores que resultan
externos incluso al sistema mayor. Para el
sistema estos sectores representan ncleos
generadores de datos originados en decisiones
polticas, legislativas, jurdicas y tcnicas, las que
a su vez, son influidas por la dinmica observada
en los sectores sociales, polticos y econmicos.
En otro orden de ideas, el ambiente externo
constituye el conjunto de relaciones iniciales y
finales (entrada y salida) donde el SPSPN es el
sujeto de la interaccin e interdependencia
funcional.

Las autorizaciones para comprometer ejercicios

futuros a que se refiere el presente artculo
caducarn al cierre del ejercicio fiscal siguiente
de aquel para el cual se hayan aprobado, en la
medida que antes de esa fecha no se encuentre

En el siguiente grfico se muestran las relaciones

del SPSPN con el sistema mayor y las posibles
relaciones entre todos los subsistemas de
administracin financiera,

10

Sistema de
Contabilidad

Sistema de
Tesorera

Sistema de
Crdito
Pblico

Sistema
Presupuestario

Entrada
Datos

Salidas

Por su parte, el ambiente interno del SPSPN se

encuentra delimitado por las relaciones
estructurales y funcionales que se establecen
hacia el interior del mismo, es decir, entre todas

las
unidades
que
cumplen
funciones
presupuestarias en cada una de las jurisdicciones
y entidades del Sector Pblico Nacional.

RESTRICCIONES
(normativas y procedimentales)
y POSICIN FINANCIERA DEL

DATOS EXTERNOS
AL SISTEMA
MAYOR

SISTEMA MAYOR

11

Las relaciones estructurales son aquellas que

describen la configuracin y organizacin del
sistema. En el SPSPN estas relaciones
establecen un rango de jerarqua entre los
subsistemas
que
cumplen
funciones
presupuestarias. Los artculos 16 y 18 de la Ley
24.156 establecen al respecto:

A tal fin, las dependencias especializadas del

mismo debern practicar una evaluacin del
cumplimiento de los planes y polticas nacionales
y del desarrollo general del pas y sobre estas
bases y una proyeccin de las variables
macroeconmicas de corto plazo, preparar una
propuesta de prioridades presupuestarias en
general y de planes o programas de inversiones
pblicas en particular.

Art. 16. La Oficina Nacional de Presupuesto

ser el rgano rector del sistema presupuestario
del Sector Pblico Nacional.

Se considerarn como elementos bsicos para

iniciar la formulacin de los presupuestos, el
programa monetario y el presupuesto de divisas
formulados para el ejercicio que ser objeto de
programacin, as como la cuenta de inversiones
del ltimo ejercicio ejecutado y el presupuesto
consolidado del sector pblico del ejercicio
vigente.

Art. 18. Integrarn el sistema presupuestario y

sern responsables de cumplir con esta ley, su
reglamentacin y las normas tcnicas que emita
la Oficina Nacional de Presupuesto, todas las
unidades que cumplan funciones presupuestarias
en cada una de las jurisdicciones y entidades del
Sector Pblico Nacional. Estas unidades sern
responsables de cuidar el cumplimiento de las
polticas y lineamientos que en materia
presupuestaria, establezcan las autoridades
competentes.

El programa monetario y el presupuesto de

divisas sern remitidos al Congreso Nacional, a
titulo informativo, como soporte para el anlisis
del proyecto de ley de presupuesto general.

Estas disposiciones al establecer los lugares de

decisin, las tareas y responsabilidades, ponen
de manifiesto el principio de centralizacin
normativa y descentralizacin operativa.

Art. 26. El Poder Ejecutivo Nacional presentar

el proyecto de ley de presupuesto general a la
Cmara de Diputados de la Nacin, antes del 15
de setiembre del ao anterior para el que regir,
acompaado de un mensaje que contenga una
relacin de los objetivos que se propone alcanzar
y las explicaciones de la metodologa utilizada
para las estimaciones de recursos y para la
determinacin de las autorizaciones para gastar,
de los documentos que seala el art. 24, as
como las dems informaciones y elementos de
juicio que estime oportunos.

Las relaciones funcionales explican la accin

propia del SPSPN la que es cumplida por
intermedio de actividades orientadas a un objetivo
tanto en sus aspectos formales -normas y
procedimientos- como en los operativos.
Las actividades presupuestarias responden al
ciclo anual de la administracin financiera del
Sector Pblico, las mismas se ejecutan a travs
del cumplimiento de las siguientes etapas
sucesivas:

Art. 29. Los crditos del presupuesto de

gastos, con los niveles de agregacin que haya
aprobado el Congreso Nacional, segn las pautas
establecidas en el art. 25 de esta ley, constituyen
el lmite mximo de las autorizaciones disponibles
para gastar.

Formulacin (o programacin)
Aprobacin (o autorizacin)
Distribucin Administrativa
Programacin de la Ejecucin
Modificaciones al Presupuesto
Ejecucin
Control y Evaluacin

Art. 30. Una vez promulgada la ley de

presupuesto general, el Poder Ejecutivo Nacional
decretar la distribucin administrativa del
presupuesto de gastos.

La Ley 24.156 muestra la dinmica cclica del

SPSPN, su interaccin con el ambiente externo e
interno,
como
tambin
las
relaciones
estructurales y funcionales en los siguientes
artculos:

La distribucin administrativa del presupuesto de

gastos consistir en la presentacin desagregada
hasta el ltimo nivel previsto en los clasificadores
y categoras de programacin utilizadas, de los
crditos y realizaciones contenidas en la ley de
presupuesto general. El dictado de este
instrumento normativo implicar el ejercicio de la
atribucin constitucional del Poder Ejecutivo para
decretar el uso de las autorizaciones para gastar
y el empleo de los recursos necesarios para su
financiamiento.

Art. 17. Se refiere a las competencias de la

Oficina Nacional de Presupuesto.
Art. 24. El Poder Ejecutivo Nacional fijar
anualmente los lineamientos generales para la
formulacin del proyecto de ley de presupuesto
general.

12

Art. 34 A los fines de garantizar una correcta

ejecucin de los presupuestos y de compatibilizar
los resultados esperados con los recursos
disponibles, todas las Jurisdicciones y Entidades
debern programar, para cada ejercicio la
ejecucin fsica y financiera de los presupuestos,
siguiendo las normas que fijar la reglamentacin
y
las
disposiciones
complementarias
y
procedimientos que dicten los rganos rectores
de los sistemas presupuestarios y de tesorera,
excepcin hecha de las Jurisdicciones del Poder
Legislativo, del Poder Judicial y del Ministerio
Pblico que continuarn rigindose por las
disposiciones contenidas en el artculo 16 de la
Ley N 16.432, en su artculo 5, primer prrafo
de la Ley N 23.853 y en el artculo 22 de la Ley
N 24.946, respectivamente.

b) Participar los resultados de la ejecucin fsica

del presupuesto a la Oficina Nacional de
Presupuesto.
Art. 45. Con base en la informacin que seala
el artculo anterior, en la que suministre el
sistema de contabilidad gubernamental y otras
que se consideren pertinentes, la Oficina
Nacional de Presupuesto realizar un anlisis
crtico de los resultados fsicos y financieros
obtenidos y de los efectos producidos por los
mismos, interpretar las variaciones operadas
con respecto a lo programado, procurar
determinar sus causas y preparar informes con
recomendaciones para las autoridades superiores
y los responsables de los organismos afectados.
La reglamentacin establecer los mtodos y
procedimientos para la aplicacin de las
disposiciones contenidas en esta seccin, as
como el uso que se dar a la informacin
generada.

Dicha programacin ser ajustada y las

respectivas cuentas aprobadas por los rganos
rectores en la forma y para los perodos que se
establezcan.
El monto total de las cuotas de compromiso
fijadas para el ejercicio no podr ser superior al
monto de los recursos recaudados durante ste.

En resumen, el SPSPN se caracteriza por:

1 Es un sistema integrado a los procesos de
administracin financiera del Sector Pblico
Nacional.

La administracin del SPSPN se controla y regula

en base a la informacin que proporcionan las
distintas salidas de ejecucin presupuestaria. Al
respecto la Ley 24.156 establece:

2 Se encuentra compuesto por tantos

subsistemas como unidades administrativas
existan cumpliendo funciones presupuestarias en
cada una de las jurisdicciones y entidades del
Sector Pblico Nacional.

Art. 44. La Oficina Nacional de Presupuesto

evaluar la ejecucin de los presupuestos de la
administracin nacional tanto en forma peridica,
durante el ejercicio, como al cierre del mismo.

3 El ciclo anual del sistema se cumple a travs

de una sucesin de etapas y actividades
inherentes a la gestin presupuestaria, las que a
su vez se encuentran integradas a los dems
procesos de administracin financiera del Sector
Pblico Nacional.

Para ello, las jurisdicciones y entidades de la

Administracin Nacional debern:
a) Llevar registros de informacin de la gestin
fsica de la ejecucin de sus presupuestos, de
acuerdo
con
las
normas
tcnicas
correspondientes;

4. Las actividades del SPSPN se encuentran

combinadas adecuadamente y orientadas a un
fin: la elaboracin y ejecucin del presupuesto
pblico.

13

los actos que se requieran para la debida

implementacin del SNIP.

B. EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSION

PUBLICA Y EL PRESUPUESTO

El Sistema creado por la Ley N 24.354 tiene un

amplio alcance ya que en su artculo 3 se seala
que estarn sujetos a sus disposiciones, a las
reglamentaciones que de ella se deriven y a las
metodologas que se establezcan a travs del
SNIP, todos los proyectos de inversin de los
organismos integrantes del Sector Pblico Nacional
as como los de las organizaciones privadas o
pblicas que requieran para su realizacin de
transferencias, subsidios, aportes, avales, crditos
y/o cualquier tipo de beneficios que afecten en
forma directa o indirecta al patrimonio pblico
nacional, con repercusin presupuestaria presente
o futura, cierta o contingente.

El Sistema Nacional de Inversiones Pblicas

(SNIP) se crea por medio de la Ley 24.354,
sancionada en julio de 1994 y promulgada
parcialmente en agosto del mismo ao.
Este sistema consiste en el conjunto de principios,
organizacin,
normas,
procedimientos
e
informacin necesarios para la formulacin y
gestin del Plan Nacional de Inversiones
Pblicas (PNIP), as como la actualizacin
permanente de un inventario de proyectos de
inversin pblica con distinto grado de formulacin
y anlisis. Dichos proyectos se incorporan a un
Banco de Proyectos de Inversin (BAPIN) lo que
permite registrar la informacin de mayor relevancia
de los mismos para su seguimiento y control.

Asimismo, la Ley dispone la creacin, en el mbito

de la Secretara de Poltica Econmica, del rgano
responsable del SNIP, actualmente la Direccin
Nacional de Inversin Pblica.

El Sistema Nacional de Inversiones Pblicas ha

sido concebido como sistema interrelacionado con
la administracin financiera y con los sistemas de
control de gestin del Sector Pblico Nacional, a los
que complementa en aspectos sustantivos que
conciernen al campo de las inversiones pblicas.

El rgimen del SNIP implementado por la Ley N

24.354 en lo que respecta a su inclusin en el
BAPIN, la evaluacin de los proyectos y la
emisin de dictmenes, es aplicado en la
Administracin Central del PEN, los organismos
descentralizados y las instituciones de seguridad
social.

Sus objetivos generales consisten en dotar de

eficacia, eficiencia y efectividad al proceso de
asignacin de recursos destinados a la inversin,
apoyndose en la creacin y desarrollo del BANCO
DE PROYECTOS DE INVERSION (BAPIN)
mencionado, como instrumento principal al servicio
de la formulacin de un PLAN NACIONAL DE
INVERSIONES PUBLICAS (PNIP) plurianual, lo
cual permite entre otras cosas un mejor
ordenamiento de las inversiones en el tiempo y una
ms adecuada programacin financiera para su
ejecucin.

No se ha producido la adhesin formal al rgimen

por parte de los poderes Legislativo y Judicial, los
cuales informan al BAPIN pero sin detalle que
permita la evaluacin de proyectos y la
consecuente emisin de dictamen por parte de la
DNIP.
Por su parte, las empresas pblicas e
instituciones financieras envan informacin
agregada ex post de modo de consolidar un total
de inversin pblica nacional, pero no son objeto
de evaluacin por proyecto de inversin.

Por el Decreto 720/95 se determin el carcter

trianual del PNIP, el cual debe ser reformulado
durante los meses previos a la iniciacin de cada
nuevo ejercicio fiscal con el propsito de incorporar
el primer ao del mismo al proyecto de Presupuesto
de la Administracin Nacional, otorgando
financiamiento para su posterior ejecucin a las
iniciativas de inversin que postulen las
jurisdicciones y entidades integrantes del Sistema
luego de ser sometidas a los anlisis previstos en la
Ley y normas complementarias.

En el caso de las universidades nacionales slo

se analiza informacin relacionada con las
transferencias de capital que la Administracin
Nacional realiza a dichas instituciones, pero no se
consolida la informacin de la inversin real
directa que cada universidad financia con sus
propios recursos.
La programacin de la inversin pblica
nacional a incluirse en el presupuesto nacional es
responsabilidad primaria de la DNIP. Esta
responsabilidad esta normada en la Resolucin
del Ministro de Economa y Produccin que crea
el Grupo de Apoyo para la Elaboracin del
Presupuesto (GAEP) y fija el cronograma de
actividades y respectivos responsables.

De acuerdo con el artculo 1 del Decreto

Reglamentario 720/95 de la Ley N 24.354, la
Autoridad de Aplicacin es la Secretara de Poltica
Econmica del Ministerio de Economa y
Produccin, quien es responsable del dictado de las
normas de instrumentacin, complementarias y/o
aclaratorias de la Ley, as como la de celebrar todos

14

La DNIP remite a la Oficina Nacional de

Presupuesto la demanda de inversin para el
prximo trienio que realizan los organismos de la
Administracin Nacional a travs de la inclusin
de los proyectos de inversin (obras pblicas y
adquisiciones de bienes de uso) en el BAPIN.

Esta informacin, junto con otras, sirve de base

para
la
elaboracin
de
los
techos
presupuestarios, que una vez comunicados son
puestos en conocimiento de la DNIP para iniciar
la elaboracin del PNIP. Con los techos
presupuestarios las jurisdicciones y entidades
estn en condiciones de elaborar sus
anteproyectos
de
presupuesto,
que
posteriormente la ONP analiza y consolida para
formular el Proyecto de Ley de Presupuesto
Anual y el Presupuesto Plurianual. Esta
informacin tambin es puesta a disposicin de la
DNIP con el objetivo de que el PNIP cuadre con
el Presupuesto Plurianual.

Esa demanda de inversin llega a la ONP para

que se ajuste a las posibilidades de
financiamiento del presupuesto anual y el bienio
siguiente, razn por la cual la ONP realiza tal
ajuste, tomando los criterios generales que
establece la DNIP.

15

CAPITULO II
BASE JURDICA DEL SISTEMA
PRESUPUESTARIO PBLICO

16

- Imponer contribuciones directas, por tiempo

determinado, bajo determinadas circunstancias
(Inc.2).

A. INTRODUCCIN
La finalidad que se persigue con el anlisis de la
base jurdica del proceso presupuestario pblico
es sistematizar los aspectos centrales de la
misma.

- Establecer y modificar asignaciones especficas

de recursos coparticipables, por tiempo
determinado (Inc.3).

Con la promulgacin por el Poder Ejecutivo

Nacional de la Ley de Administracin Financiera y
de los Sistemas de Control del Sector Pblico
Nacional Ley N 24.156, se establece la
normativa bsica en la materia, en particular la
que se relaciona con el Sistema Presupuestario
del Sector Pblico Nacional.

- Contratar emprstitos (Inc.4).

En materia de transferencias de competencias,
servicios o funciones, stas no se podrn realizar
si no existe la respectiva asignacin de recursos
(Inc.2).
En materia de gastos:

En este Captulo se examinarn las normas

presupuestarias a partir la Constitucin Nacional:
la Ley N 24.156 y su reglamentacin, y las que
se refieren al presupuesto pblico en la Ley
Complementaria Permanente de Presupuesto N
11.672, en la Ley N 24.629, de Reforma del
Estado, en la Ley N 25.152, de Administracin
de los Recursos Pblicos o de Solvencia Fiscal, y
en la Ley N 25.917, de Responsabilidad Fiscal.1

- Se indican las caractersticas que debe tener la

distribucin entre la Nacin y las provincias,
destacando que se debe efectuar tomando en
cuenta la relacin directa existente con las
competencias, servicios y funciones de cada una
de ellas (Inc.2).
- Arreglar el pago de la deuda interna y externa
de la Nacin (Inc.7).

B. NORMAS LEGALES BSICAS

1. CONSTITUCIN
ARGENTINA

DE

LA

- Se abre la posibilidad de acordar subsidios del

Tesoro Nacional a las provincias cuyas rentas
sean insuficientes para cubrir sus gastos
ordinarios (Inc. 9).

NACIN

La Constitucin sancionada en 1853, para la

Nacin Argentina, y reformada en 1994, presenta
los siguientes aspectos relacionados con el
Sistema Presupuestario Pblico:

En relacin a la Ley de Presupuesto anual:

Una de las atribuciones ms importantes que
corresponde al Congreso Nacional es la que se
establece en el inciso 8 del artculo en anlisis.
En efecto, en dicho inciso se otorga al Congreso
la responsabilidad de fijar el presupuesto de la
Administracin Pblica Nacional, determinando
su periodicidad anual. De igual modo, se deja
instituida la vinculacin entre el presupuesto y el
planeamiento al sealar que el presupuesto se
debe formular considerando el programa general
de gobierno y el plan de inversiones pblicas. Ese
mismo inciso establece que el Congreso
aprobar o desechar la Cuenta de Inversin.

ARTICULO 4: Se refiere a que el Gobierno

Federal, provea los gastos de la Nacin con los
fondos del Tesoro Nacional e indica, al efecto,
sus principales fuentes del financiamiento.
ARTICULO 75: Mediante este artculo se
establecen las facultades que se otorga al
Congreso Nacional. Tales facultades son varias y
significativas, pero las expresamente referidas al
presupuesto pblico son las siguientes:
En materia de recursos:

ARTICULO 85: Desde el punto de vista

presupuestario, por este artculo se establece uno
de los aspectos centrales del proceso
presupuestario pblico, como es el control
externo del Sector Pblico Nacional. Este control
externo constituye una atribucin propia del
Poder Legislativo, siendo la Auditora General de
la Nacin el organismo de asesoramiento tcnico
del rgano de control.

- Legislar en materia aduanera y establecer los

derechos de importacin y exportacin (Inc. 1).
- Imponer contribuciones indirectas como facultad
concurrente con las provincias (Inc. 2).

Para un mayor detalle de la legislacin vigente ver:

Digesto de Normas de Administracin Financiera del
Sector Pblico Nacional. Secretara de Hacienda del
Ministerio de Economa.

Dentro de las funciones especficas que se

asignan a la Auditora General de la Nacin se
encuentran las de controlar la legalidad, gestin y

17

auditora, tanto de la administracin central como

descentralizada, as como la de intervenir en la
aprobacin o rechazo de las cuentas de
percepcin e inversin de los fondos pblicos,
que corresponde al Poder Legislativo.

La base jurdica fundamental del proceso

presupuestario se halla consagrada en el Ttulo II,
del Sistema Presupuestario, de la Ley N 24.156
y en los Reglamentos parciales N 1, 2, y 3 que
de ella se han dictado.

ARTICULO 99: En este artculo se sealan las

atribuciones que se le asignan al Presidente de la
Repblica. En materia presupuestaria se destaca
el inciso 10, que menciona la facultad de
supervisin al Jefe de Gabinete de Ministros
sobre las atribuciones que, en materia
presupuestaria, contempla el artculo 100, que a
continuacin se analiza.

Desde el punto de vista metodolgico, los

comentarios se harn considerando, en primer
trmino, las normas presupuestarias contenidas
en la ley mencionada, y luego, se analizarn los
aspectos centrales de su reglamentacin.
En los puntos que siguen, slo se har un
comentario general de las caractersticas de la ley
en materia presupuestaria ya que en los diversos
captulos donde se analiza el proceso
presupuestario
se
efecta
un
anlisis
pormenorizado de dicha norma legal.

ARTICULO 100: En su inciso 1, atribuye al "Jefe

de Gabinete de Ministros" el ejercicio de la
administracin general del pas. Ello debe
interpretarse en concordancia con el artculo 99,
inciso 1, que dispone que el presidente de la
Nacin es el Jefe del Gobierno y responsable
poltico de la administracin general del pas.

Ley genrica en materia presupuestaria

Como ocurre con la casi totalidad de las leyes, la

de Administracin Financiera y de los Sistemas
de Control del Sector Pblico Nacional, es una
Ley genrica, en el sentido de que el legislador se
cuid de que en ella no aparecieran detalles
procedimentales. Es as como establece los
aspectos estructurales bsicos y generales, as
como los elementos centrales que conforman el
proceso presupuestario, diferenciando el corres
pondiente a la Administracin Nacional del de las
empresas pblicas y entes pblicos no compren
didos en la Administracin Nacional. La ley se
reglament mediante el Decreto N 1.344/07.

En lo especficamente referido a la administracin

presupuestaria, el Jefe del Gabinete de Ministros,
adems del manejo de los negocios de la Nacin,
que en forma general se le asigna, tiene la misin
de remitir al Congreso Nacional el Proyecto de
Ley de Presupuesto Nacional, previo tratamiento
en acuerdo de Gabinete y aprobacin del Poder
Ejecutivo. De igual forma se le asigna
competencia para hacer recaudar las rentas de la
Nacin y ejecutar la Ley de Presupuesto
Nacional, Incisos 6 y 7, respectivamente.

OTROS ARTCULOS: La Constitucin contiene

una serie de artculos que an cuando no expresan explcitamente su relacin con el presu
puesto, s tienen que ver con ste toda vez que
es aprobado por ley. Es el caso de los artculos
52, y 77 al 84 y 99, inciso 3, primer prrafo. Este
ltimo, se refiere a la promulgacin de las leyes y
a los Decretos de Necesidad y Urgencia.

Ambito de aplicacin de la Ley

En sus artculos 1 y 8, se determina el mbito

de aplicacin de la ley, al indicar, de manera
expresa, que el mismo es el Sector Pblico
Nacional conformado por:

As, en el artculo 52, se atribuye a la Cmara de

Diputados, en forma exclusiva, la iniciativa de las
leyes sobre contribuciones.

Administracin
integrada por:

Nacional,

la

que

est

- Administracin Central
- Organismos Descentralizados (Incluidas las
Instituciones de Seguridad Social)

Por su parte, en los artculos 77 al 84, se

establecen normas relacionadas con el proceso
de formacin de las leyes y, siendo la de
presupuesto una de ellas, el contenido de los
artculos es fundamental, en especial en la fase
correspondiente a la discusin y la aprobacin del
Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional.

Empresas pblicas bajo sus diversas formas

jurdicas:
- Empresas
- Sociedades del Estado

2.

LEY DE ADMINISTRACIN FINANCIERA Y

DE LOS SISTEMAS DE CONTROL DEL
SECTOR PBLICO NACIONAL (LEY N
24.156)

- Sociedades Annimas
estatal mayoritaria

con

- Sociedades de Economa Mixta

18

participacin


- Otras organizaciones empresariales donde el
Estado tenga participacin mayoritaria.
El artculo 8 fue modificado incorporando los
Fondos
Fiduciarios
integrados
total
o
mayoritariamente con bienes y/o fondos del
Estado Nacional, y Entes Pblicos excluidos
expresamente del Presupuesto Nacional (Art. 8
Ley N 25.827).

El Presupuesto Pblico y su insercin

dentro del Sistema de Administracin
Financiera Pblica

La organizacin de la Administracin Financiera,

tiene un carcter sistmico. Es por esta razn,
que los sistemas de presupuesto, crdito pblico,
tesorera, contabilidad y los referidos al control,
tanto interno como externo, se encuentran
estrechamente interrelacionados, en cuanto a su
normatividad, operatividad e informacin que
generan, ello sin desmedro de las caractersticas
particulares de cada uno. La integracin de los
sistemas est prevista en los artculos 5 y 7.

Es aplicable, adems, en lo relativo a la rendicin

de cuentas, a las organizaciones privadas a las
que se les acuerden subsidios o aportes y a las
instituciones o fondos cuya administracin,
guarda o conservacin est a cargo del Estado
Nacional a travs de sus jurisdicciones o
entidades.

La idea central es la que se expresa en el

siguiente grfico:

19

El Decreto N 67/03 establece que las

Secretaras de Hacienda y Finanzas conforman el
rgano responsable de la coordinacin de los
Sistemas de Administracin Financiera del Sector
Pblico Nacional.

Organizacin
del
Presupuestario Pblico

En el artculo 10 de la ley se determina la

periodicidad anual del presupuesto, al indicar que
el ejercicio presupuestario comienza el 1 de
enero y termina el 31 de diciembre de cada ao.
En el artculo 41, por su parte, se establece la
caducidad del presupuesto al afirmar que las
cuentas de recursos y gastos se cierran el 31 de
diciembre del ao presupuestario y que, con
posterioridad a dicha fecha, no se podrn asumir
compromisos ni devengarse gastos con cargo a
ese ejercicio.

Sistema

En el Ttulo IV, se comentar la organizacin

actual del sistema presupuestario pblico. En
este punto slo se reiteran, por su importancia,
algunos aspectos centrales de tal organizacin
previstos en la Ley:

El artculo 16 determina que sea la Oficina

Nacional de Presupuesto el rgano rector del
sistema presupuestario pblico nacional.

El principio de la continuidad presupuestaria se

encuentra presente en varias normas de la ley.
No obstante, es el artculo 15 y el Decreto N
1.344/07 que lo complementa, en donde aparece
expresamente sealado.

El artculo 18 de la ley, por su parte, establece

que todas las unidades que cumplan funciones
presupuestarias en cada una de las jurisdicciones
y entidades del Sector Pblico Nacional integran
el
sistema
presupuestario
pblico,
determinndose las funciones de dichas unidades
en el Reglamento Parcial N 1, antes
mencionado.

En tales normas se requiere que las

jurisdicciones y entidades pblicas, en cuyos
presupuestos
se
contemplen
crditos
presupuestarios para contratar obras, bienes y
servicios cuya ejecucin exceda el ejercicio
presupuestario, incluyan informacin sobre los
recursos invertidos en aos anteriores, los que se
invertirn en el futuro y sobre el monto total del
gasto, as como los respectivos cronogramas de
ejecucin fsica.

Conceptos de entidad y jurisdiccin

La Ley define, en el artculo 9, los conceptos de

entidad y jurisdiccin.

En el Reglamento de la Ley se indica a las

jurisdicciones y entidades pblicas que deben
remitir a la Oficina Nacional de Presupuesto, en
ocasin de presentar sus anteproyectos de
presupuesto, informacin que contenga como
mnimo: monto total del gasto, incidencia de ste
en cada ejercicio fiscal y cronograma de
financiamiento y de ejecucin fsica.

Son jurisdicciones las siguientes:

a) Institucionales
- Poder Legislativo
- Poder Judicial
- Ministerio Pblico
- Presidencia de la Nacin, los ministerios y
secretaras del Poder Ejecutivo Nacional,

Prrroga del Presupuesto

El artculo 27 seala que si al inicio del ejercicio

financiero no se encontrare aprobado el
presupuesto general, regir el que estuvo en
vigencia al ao anterior con los siguientes
ajustes, que deber introducir el Poder Ejecutivo
en los presupuestos de la administracin central y
de los organismos descentralizados:

b) Administrativo Financieras
- Jurisdiccin 90 - Servicios de la Deuda
Pblica
- Jurisdiccin 91 - Obligaciones a cargo del
Tesoro. En esta jurisdiccin se incluyen los
gastos originados por los compromisos
asumidos por el Tesoro Nacional y que por
sus caractersticas especiales no pueden
asignarse a las jurisdicciones indicadas en la
Ley.

. En los Presupuestos de Recursos:

a) Eliminar los rubros de recursos que no
puedan ser recaudados nuevamente;
b) suprimir los ingresos provenientes de
operaciones de crdito pblico autorizadas,
en la cuanta en que fueron utilizadas;
c) excluir los excedentes de ejercicios
anteriores correspondientes al ejercicio
financiero anterior, en el caso que el

En el artculo 9 de la ley, se define entidad como

"toda organizacin pblica con personalidad
jurdica y patrimonio propio".

Continuidad en la ejecucin

Periodicidad del presupuesto

20

presupuesto que se est ejecutando hubiera

previsto su utilizacin;

Artculo 20. Indica que las disposiciones

generales que se incluyen en la Ley de
Presupuesto, constituyen normas completen
tarias de las establecidas en la Ley de Admi
nistracin Financiera y rigen para cada ejercicio.

d) estimar cada uno de los rubros de recursos

para el nuevo ejercicio;
e) incluir los recursos provenientes de
operaciones de crdito pblico en ejecucin,
cuya percepcin se prevea ocurrir en el
ejercicio.

Dichas normas deben ser las que se relacionen

directa y exclusivamente con la aprobacin,
ejecucin y evaluacin del presupuesto del que
forman parte, no pudiendo contener disposiciones
de carcter permanente ni reformar o derogar
leyes vigentes, crear, modificar o suprimir tributos
u otros ingresos.

. En los Presupuestos de Gastos:

a) Eliminar los crditos presupuestarios que no
deban repetirse por haber cumplido los fines
para los cuales fueron previstos;

De igual forma, se incluirn, formando parte del

Ttulo I, los cuadros agregados con la visin
global del presupuesto y de sus principales
resultados.

b) incluir
los
crditos
presupuestarios
indispensables para el servicio de la deuda y
las cuotas que se deban aportar en virtud de
compromisos derivados de la ejecucin de
tratados internacionales;

El artculo en anlisis fue reglamentado por el

Decreto N 1.344/07, para incluir en las
disposiciones
generales
las
siguientes
clasificaciones:

c) incluir
los
crditos
presupuestarios
indispensables para asegurar la continuidad y
eficiencia de los servicios;

- Econmica y por rubro de recursos.

d) adaptar los objetivos y las cuantificaciones

en unidades fsicas de los bienes y servicios
a producir por cada entidad, a los recursos y
crditos presupuestarios que resulten de los
ajustes anteriores.

- Por finalidad, funcin

econmica de los gastos.

clasificacin

- Jurisdiccional y econmica de los gastos.

- Econmica y por objeto del gasto.

Estructura de la Ley de Presupuesto de

la Administracin Pblica Nacional.

- Jurisdiccional y por finalidades y funciones

del gasto.

En la Ley de Administracin Financiera y de los

Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional
se establece (Seccin I del Captulo II. "Del
presupuesto de la Administracin Nacional"), el
contenido y las caractersticas de la ley de
presupuesto general. En dicho captulo se
detallan los siguientes aspectos:

- Por finalidad, funcin y objeto del gasto.

- Jurisdiccional del gasto, segn la fuente de
financiamiento.
- Cuenta de ahorro-inversin-financiamiento y
sus resultados.

Artculo 19. Determina, como estructura de la

Ley de Presupuesto, la siguiente:

Presupuesto Consolidado del Sector

Pblico Nacional

Ttulo I: Disposiciones Generales

El articulo 55 de la Ley N 24.156 establece que
la Oficina Nacional de Presupuesto deber
preparar anualmente el presupuesto consolidado
del sector pblico, para su presentacin al Poder
Ejecutivo Nacional antes del 31 de marzo del ao
de su vigencia para su aprobacin. Dicho Poder
tiene que remitirlo posteriormente, al Congreso
Nacional para su conocimiento.

Ttulo II: Presupuesto de Recursos y Gastos de la

Administracin Central.
Ttulo III: Presupuesto de Recursos y Gastos de
los organismos descentralizados.
A su vez, el Titulo I en el presupuesto se
desagrega en captulos referidos al Presupuesto
de Gastos y Recursos; la Delegacin de
Facultades; las Normas sobre Gastos; las
Normas sobre Recursos; los Cupos Fiscales; las
Operaciones de Crdito de Pblico, etc.

Dicho Presupuesto contendr como mnimo la

siguiente informacin:

21

a) Una sntesis del Presupuesto

Administracin Nacional;

de

la

b) Los aspectos bsicos de los presupuestos de

cada una de las empresas y sociedades del
Estado;
c)

Ttulo I.
Captulo I.
Captulo II.

Administracin Financiera
Sistema Presupuestario
Sistema de Contabilidad
Gubernamental
Captulo III.
Sistema de Tesorera
Captulo IV. Sistema de Crdito Pblico
Captulo V.
Sistema de Control Interno
Captulo VI. Seguridad Social
Captulo VII. Personal y Salarios
Captulo VIII. Recursos Pblicos
Captulo IX. Cupos Fiscales

La consolidacin de los recursos y gastos

pblicos y su presentacin en agregados
institucionales tiles para el anlisis
econmico;

d) Una referencia a los principales proyectos de

inversin en ejecucin por el Sector Pblico
Nacional;

Ttulo II.
e) Informacin de la produccin de bienes y
servicios y de los recursos humanos que se
estiman utilizar, as como la relacin de
ambos con los recursos financieros;
f)

Captulo I.
Captulo II.

Un anlisis de los efectos econmicos de los

recursos y gastos consolidados sobre el resto
de la economa.

Captulo III.
Captulo IV.
Captulo V.

3. LEY COMPLEMENTARIA PERMANENTE

DE PRESUPUESTO

Ttulo III.

Otra de las leyes que regulan los aspectos

relacionados con el proceso presupuestario
pblico es la Ley Complementaria Permanente de
Presupuesto N 11.672, ley de vieja data que, por
costumbre legislativa, incorpora a travs de
las leyes anuales de presupuesto general de
la
Administracin Nacional, una serie de
artculos, en la medida que se considere que su
vigencia deba superar la del ejercicio
presupuestario.

Captulo I.
Captulo II.
Captulo III.

Captulo IV.

Actividad Institucional del

Estado Nacional
Relacin
Nacin

Provincias
Empresas Pblicas y
Entes Residuales
Creacin
de
Fondos
Fiduciarios
Universidades Nacionales
Organizacin del Estado
Otros
Aspectos
del
Funcionamiento
del
Estado
Administracin de Bienes
Inembargabilidad
de
Fondos Pblicos
Caducidad de Derechos
para Accionar contra el
Estado
Artculos no Clasificados
en
los
Captulos
Precedentes

Dentro de las normas permanentes incluidas en

el texto ordenado, dentro del Captulo I, se
destacan:

Dicha ley fue parcialmente derogada por la

aplicacin del artculo 137, inciso c, de la Ley de
Administracin Financiera y Sistemas de Control
del Sector Pblico Nacional, N 24.156, en donde
se encomienda al Poder Ejecutivo Nacional la
ordenacin del texto no derogado de dicha Ley,
aspecto que se cumple con la puesta en vigencia
mediante Decreto N 1.812/93 de fecha primero
de setiembre de 1993. La Ley Complementaria
Permanente de Presupuesto, con texto ordenado,
contina con las caractersticas de la derogada,
en el sentido que se la modifica cada ao con los
artculos que el Congreso Nacional decida
incorporarle. Cabe sealar que el ltimo texto
actualizado y ordenado es del 09/09/2005
(Decreto N 1110/05), publicado en el Boletn
Oficial del 13/09/2005. Dicha norma incorpora un
ordenamiento temtico que facilita la bsqueda
de los artculos que se agrupan en tres ttulos, los
que, a su vez, se dividen en captulos. La
estructura de la Ley es la siguiente:

Artculo 1, mediante el cual se niegan los pagos

de subsidios a instituciones de las que no se
compruebe, previamente, su existencia y
funcionamiento y que demuestren poder financiar
el 25% de su presupuesto con recursos propios,
ajenos al subsidio.
Articulo 2, que prohbe a las instituciones
subvencionadas por el Estado, el uso de ms del
50% de las sumas percibidas para la atencin de
sueldos, viticos o imputaciones equivalentes.
Artculo 3, en donde se establece el rgimen de
los gastos de carcter reservado y/o secretos y
los organismos autorizados para ello.
Artculo 4, mediante el cual se autoriza a los
presidentes de la Cmaras del Congreso

22

Nacional a reajustar los crditos de sus

presupuestos, dentro del total de los crditos
autorizados, debiendo al respecto comunicar a la
Jefatura de Gabinete de Ministros las
modificaciones que se fueren efectuando.

y dficit del Sector Pblico no Financiero,

creacin de organismos descentralizados y
empresas pblicas mediante la sancin de las
leyes, celebracin de acuerdos programas;
instituye el Programa de Evaluacin de Calidad
del Gasto; crea el Fondo Anticclico Fiscal;
establece la informacin que debe contener el
mensaje de elevacin del Presupuesto General
de la Administracin Nacional, que enva el Poder
Ejecutivo al Congreso de la Nacin (el mensaje
debe incorporar el Presupuesto de Divisas del
Sector Pblico Nacional y un Presupuesto
Plurianual de por lo menos tres aos) y establece
el carcter pblico de la informacin de carcter
fsico y financiero.

Artculo 5, por el cual se autoriza al Presidente

de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin a
reajustar los crditos de su presupuesto
jurisdiccional debiendo comunicar al Jefe de
Gabinete de Ministros las modificaciones que se
dispusieran, dentro del respectivo total de
crditos autorizados.
4. LEY DE REFORMA DEL ESTADO

6. LEY DE RESPONSABILIDAD FISCAL

La Ley N 24.629 de Reforma del Estado,

sancionada por el Honorable Congreso de la
Nacin el 22 de febrero de 1996, contiene en su
captulo I un conjunto de normas vinculadas con
la elaboracin y ejecucin del Presupuesto
Nacional, que complementan lo previsto en la Ley
N 24.156. Entre ellas cabe destacar las
siguientes:
i.
En
materia
de
presentacin se contempla:

formulacin

elaboracin de un anexo con la clasificacin

geogrfica de los gastos;

obligacin del Poder Ejecutivo Nacional de

elevar al Congreso de la Nacin, antes del 30
de junio de cada ao, un informe sobre los
aspectos ms relevantes que contendr el
proyecto de ley de presupuesto del ao
siguiente;

ii.

La Ley N 25.917 est estructurada en diversos

captulos que abarcan aspectos relevantes en
materia de comportamiento fiscal.
El primero se refiere a la transparencia y a la
gestin pblica; fundamentalmente contiene
normas acerca de la cobertura presupuestaria y
la publicidad de los presupuestos, informacin
que debe brindarse en forma actualizada y
regular, utilizando metodologas para presentar
estadsticas que sean comparables entre todas
las jurisdicciones.

En materia de ejecucin se prev:

obligatoriedad del Poder Ejecutivo Nacional

de presentar la ejecucin trimestral del
presupuesto al Congreso Nacional, dentro de
los treinta das de vencido el trimestre
respectivo;

toda ley que autorice gastos debe incluir el

financiamiento de los mismos;

La Ley N 25.917 consagra un Rgimen Federal

de Responsabilidad Fiscal por medio del cual se
homogeneizan las reglas de juego fiscales y
financieras para la Nacin y las Provincias y la
Ciudad de Buenos Aires, en la medida de su
adhesin, cuyo seguimiento, control y aplicacin
de sanciones se realizan a travs de una nica
autoridad de aplicacin conformada por un
Consejo Federal que se integra con la
representacin
de
las
jurisdicciones
precedentemente
mencionadas.
Este
se
constituye en el mbito federal por excelencia
para consensuar y coordinar acciones entre
distintos niveles de gobierno y de las provincias
entre s.

El segundo trata el gasto pblico, una de cuyas

reglas es que el aumento nominal del gasto
primario, excluidos los gastos financiados con
prstamos de organismos internacionales de
crdito y los gastos de capital destinados al
desarrollo social y econmico financiado con
cualquier uso del crdito, no debe superar la tasa
de variacin nominal del Producto Bruto,
previndose
solamente
excepciones
para
aquellas jurisdicciones que tengan un perfil
sostenible de la deuda, es decir que deban hacer
frente al pago de servicios en concepto de
intereses y amortizaciones con montos que no
superen el 15% de los recursos corrientes netos

obligacin de reducir los aportes del Tesoro

cuando
se
obtenga
financiamiento
proveniente de uso del crdito para gastos ya
previstos en el Presupuesto.

5. LEY DE ADMINISTRACIN
RECURSOS PBLICOS

DE

LOS

La ley N 25.152, denominada Ley de

Administracin de los Recursos Pblicos o de
Solvencia
Fiscal,
contiene,
entre
otras
prescripciones las referidas a los lmites al gasto

23

de
transferencias
por
coparticipacin
a
municipios. En tal caso, o cuando el incremento
nominal de recursos supere el PBI, la restriccin
aludida en el total del gasto primario, solo regira
para el gasto corriente primario.

coordinacin necesaria para alcanzar un

escenario de sustentabilidad que posibilite
preservar la prestacin de los servicios bsicos.
En funcin de dicho objetivo se fijan pautas
conforme a las cuales el Gobierno Nacional, las
Jurisdicciones Provinciales y la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires podrn hacer uso del crdito. En
tal sentido, aquellas jurisdicciones cuyos servicios
de la deuda superen el porcentaje anteriormente
citado de sus recursos corrientes, tendrn
severas restricciones para acceder a nuevos
endeudamientos.

El tercer captulo est referido a los ingresos

pblicos y en l se indica como debe efectuarse
su clculo, teniendo en cuenta la ejecucin
presupuestaria del ejercicio anterior, utilizando la
metodologa que se considere ms conveniente
tcnicamente, debindose aclarar y justificar las
modificaciones introducidas en la poltica
tributaria.
Asimismo,
obliga
a
elaborar
estimaciones del gasto tributario, originado en
leyes que establecen desgravaciones o
diferimientos impositivos.

El captulo sexto crea el Consejo Federal de

Responsabilidad Fiscal, el que debe garantizar
el cumplimiento de esta ley y aplicar sanciones
derivadas de su incumplimiento.

El cuarto captulo versa sobre un aspecto central,

el equilibrio financiero; establece que tiene que
transformarse
en
supervit
en
aquellas
jurisdicciones donde el monto de la deuda origine
servicios que superen el 15% de los ingresos
corrientes netos de transferencias a municipios.
La obligacin de ejecutar presupuestos
superavitarios debe ser acorde con la
implementacin de planes que aseguren la
progresiva reduccin de la deuda. Asimismo,
tanto el Gobierno Nacional, como los Gobiernos
Provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires deben constituir fondos anticclicos a los
fines del mejor cumplimiento de los objetivos
fiscales.

Se prev que los Gobiernos Provinciales inviten a

sus Municipios a adherir al rgimen, ampliando
as la aplicacin en el mbito de tales gobiernos
de principios similares, coordinando la difusin de
la informacin fiscal relevante.
La Ley N 25.917 ha sido reglamentada por el
Decreto N 1.731/04 del 7 de Diciembre de 2004.
7. OTRAS NORMAS JURDICAS
Adems de las leyes que se han comentado
anteriormente, son muchos los decretos,
resoluciones y actos administrativos dictados en
materia presupuestaria.

El quinto captulo se refiere al endeudamiento,

tanto de la Nacin como de las provincias. Con
relacin al endeudamiento pblico se establece la

24

CAPTULO III
ELEMENTOS METODOLGICOS Y
CONCEPTUALES DEL PRESUPUESTO PBLICO

25

programa y c) la direccin de las actividades para

la materializacin de tales polticas y para el
seguimiento y evaluacin de su cumplimiento.

A. EL PRESUPUESTO PBLICO COMO

INSTRUMENTO
La mayor parte de las finalidades pblicas
requieren la ejecucin de acciones que derivan
en transacciones econmicas y financieras, las
cuales son volcadas oportuna y sistemticamente
en el presupuesto, de aqu su importancia. De
esta concepcin surgi, en el pasado, la idea de
que "el presupuesto es la expresin, en trminos
financieros, de lo que el gobierno pretende llevar
a cabo en un perodo determinado, por regla
general, un ao".

Considerando que la mayor parte de las

decisiones del gobierno conducen a acciones que
se manifiestan en el presupuesto, ste se
constituye en uno de los instrumentos ms
importantes para cumplir la funcin de gobierno.
2. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO
DE PROGRAMACIN ECONMICA Y
SOCIAL

En su concepcin moderna, el presupuesto

adquiere carcter integral. Actualmente no se
concibe al presupuesto slo como la expresin
financiera del programa del gobierno, sino como
una expresin ms amplia y explcita del mismo.

Las acciones de programacin en el mediano

plazo se elaboran en trminos de agregados
macro-econmicos para el conjunto de la realidad
nacional, y se reflejan en el presupuesto
plurianual y en el plan de inversin pblica.

Se constituye, as, en un instrumento til para la

programacin econmica y social, al reflejar la
poltica presupuestaria para el sector pblico.
Segn sta, cada jurisdiccin o entidad debe
cumplir su rol bsico de proveedor de aquellos
bienes o servicios con los que, en ltima
instancia, se posibilita cumplir los objetivos de la
precitada poltica presupuestaria.

En el presupuesto del Sector Pblico Nacional y,

especialmente, en el de cada una de las
entidades que lo constituyen, los objetivos y los
medios correspondientes se establecen con el
grado de detalle adecuado para la accin directa
inmediata y cotidiana.
As, el presupuesto pblico, hace posible
materializar en el corto plazo el cumplimiento de
las polticas mediante la provisin pblica, a la
vez que permite su compatibilizacin con las
restantes polticas para la coyuntura. Le da, por lo
tanto, carcter operativo a las orientaciones de la
programacin econmica y social.

Desde esa perspectiva, el presupuesto pblico

es,
bsicamente,
un
instrumento
de
programacin econmica y social, de
gobierno, de administracin y necesariamente
un acto legislativo.

Por otra parte, a travs del presupuesto pblico el

Estado define el nivel y composicin de la
provisin e inversin pblica, la demanda de
produccin recursos reales que requiere de la
economa, las formas y magnitudes del
financiamiento de sus actividades y los efectos
que, a travs del binomio ingreso-gasto, pretende
alcanzar en las macro variables del sistema
econmico.

1. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO

DE GOBIERNO
Gobernar implica, esencialmente, la adopcin de
decisiones, en todo tiempo, sobre las diversas
materias y en relacin con los mltiples y
diferentes campos de la actividad estatal, que
ocasionarn efectos permanentes o transitorios
en el pas, tanto sectorial como globalmente, y
an fuera de l, cuando se trata de las relaciones
con el resto del mundo. Dichas decisiones tienen,
indispensablemente, que ser coherentes entre s,
procurando la complementariedad de los fines, la
coordinacin de los medios y la de aquellos y
stos, tanto en lo relativo a las jurisdicciones y
entidades del sector pblico como a los del sector
privado.

3. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO

DE ADMINISTRACIN
Una vez fijado el programa de gobierno, es
imprescindible llevarlo a la prctica y convertirlo
en hechos, con lo cual se entra en el campo de la
administracin.
La ejecucin de dicho programa obliga a la
divisin del trabajo. En consecuencia, las
distintas unidades responsables de la ejecucin
tienen que trabajar separadamente pero en
estrecha coordinacin.

Por ello, de manera simple pero suficiente a los

fines de este anlisis, se considera que la funcin
de gobernar contiene: a) la adopcin de un
programa de accin del Estado para un perodo
dado; b) la formulacin de una poltica global y
polticas especficas para llevar adelante dicho

26

Normalmente, cada dependencia pblica lleva a

cabo una parte del conjunto de las acciones
necesarias para lograr un objetivo concreto. Para
ello requiere conocer, con la mayor precisin
posible, la naturaleza y cantidad del bien o
servicio que provee a la comunidad. Por otra
parte, debe saber con qu cantidad y calidad de
recursos cuenta y cules son los procedimientos
que tienen que emplearse en el proceso de
combinacin de insumos para la produccin de
bienes y/o servicios y para su adquisicin y
posterior provisin, si no los produce.

5. EL PRESUPUESTO COMO DOCUMENTO

Finalmente,
esta
conceptualizacin
del
presupuesto pblico como un instrumento para
diversos fines, debe cumplimentarse con el
sealamiento de sus caractersticas propias e
intrnsecas. Por lo tanto, es imprescindible que el
mismo est estructurado sobre la base de una
metodologa apropiada, a fin de permitir
conocerlo e interpretarlo por quienes deben
aprobarlo, administrarlo y difundirlo a la
ciudadana.

Si bien es posible que tenga una idea precisa de

lo que directamente le corresponde realizar y de
los respectivos medios a utilizar, podr llegar a un
mejor nivel de eficacia si, adems, sabe lo que
tienen que efectuar las otras dependencias con
las que debe complementar su accin para
cumplir los objetivos bajo su responsabilidad.
Esto es, acceder a una posicin ms clara y
consciente
si
conoce
el
conjunto
de
responsabilidades de los dems organismos
pblicos; as estarn mejor diseadas las
medidas que deben adoptarse y los instrumentos
que deben aplicarse para una programacin y
ejecucin coherente y eficaz.

Se pueden sealar distintas formas de expresin

del presupuesto: el analtico, el sinttico y el
presupuesto resumen.
El presupuesto analtico se expresa a nivel
nacional en la Decisin Administrativa que
distribuye la Ley de Presupuesto, la cual refleja el
mayor nivel de desagregacin del programa
anual de gobierno, posibilitando que el
presupuesto
sea
un
instrumento
de
administracin. El presupuesto sinttico es la
versin agregada del analtico y se expresa en el
Proyecto de Ley de Presupuesto. Se le utiliza en
la etapa de discusin y aprobacin legislativa. Por
ltimo, el presupuesto resumen es el
documento que expresa, en forma extractada, el
programa de gobierno, facilitando su difusin y
conocimiento generalizado y se prepara una vez
que la Ley de Presupuesto de la Administracin
Nacional ha sido ha sido sancionada por el
Congreso Nacional.

El presupuesto tiene que formularse y

expresarse en una forma tal que permita a
cada una de las personas responsables del
cumplimiento de los objetivos concretos y del
conjunto
orgnico
de
acciones
correspondientes, encontrar en l una
verdadera "gua de accin" que elimine o
minimice la necesidad de decisiones
improvisadas.

B. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS

Si el presupuesto sirve de base al cumplimiento

de los requisitos sealados, no cabe duda que es
uno de los instrumentos de mayor importancia
para cumplir la funcin de administracin de un
programa de gobierno.
4. EL
PRESUPUESTO
LEGISLATIVO

COMO

1. Consideraciones previas
Para que el presupuesto alcance un nivel de
desarrollo tcnico que le permita cumplir con las
funciones que le son propias, es indispensable
que en todo su proceso, mtodos y
procedimientos, etapa por etapa, tanto en su
contenido como en su forma, se apliquen
determinados "principios" o normas tcnicas.
Algunas de ellas eran ya principios en el
presupuesto tradicional; otras, en cambio
corresponden exclusivamente a la concepcin
moderna del presupuesto. Los principios que aqu
se presentan, en forma sinttica, son los de uso
ms comn. La bibliografa en materia
presupuestaria los ha tratado en forma
exhaustiva e inclusive ha incluido otros que
reflejan las distintas pticas sobre el sistema
presupuestario.

ACTO

La participacin activa y consciente de los

ciudadanos en el diseo y ejecucin de las
decisiones que los afectan, no slo es un derecho
sino
una
obligacin.
En
un
sistema
representativo, cuando del presupuesto pblico
se trata, ese protagonismo se verifica por
intermedio de los representantes de la
comunidad, por lo que a ellos corresponder
juzgar la validez del programa de gobierno
contenido en el mismo. As, la aprobacin del
presupuesto constituye un acto legislativo
indispensable.

2. Sntesis conceptual

27

y no como gastos (se trata de los denominados

gastos tributarios).

a) Programacin:

Se puede llamar tambin principio de

integridad. A su vez, este principio se relaciona
con el criterio de no afectacin y se refiere a la
conveniencia de no afectar determinados
recursos a determinados gastos. Los recursos
deben ser de libre disponibilidad, por lo que no
deberan tener un destino prefijado. Ejemplos,
que iran en contra de esto, son los recursos del
FONAVI (Fondo de la Vivienda) y el Impuesto al
Tabaco, destinados a la construccin de
viviendas y a la actividad tabacalera,
respectivamente.

El ejercicio de este principio supone lo siguiente:

Establecer objetivos a alcanzar tanto en su

naturaleza como en su cantidad.
Para lograr esos objetivos habr que
desarrollar determinadas acciones.
Para ello se requiere disponer de medios
humanos
y
materiales,
los
que
adecuadamente organizados, permitan la
realizacin de acciones.
Para disponer de medios humanos y
materiales es necesario incurrir en costos, los
que se traducen en gastos presupuestarios.
Para efectuarlos se necesitan medios
financieros que posibiliten la realizacin de
los programas.

La inconveniencia de afectar recursos, surge

porque puede darse el caso que determinados
gastos de prioridad menor, se realicen debido a
que tienen recursos afectados, mientras gastos
de prioridad mayor carecen de financiamiento.

El presupuesto ser, entonces, el instrumento en

el que se prevern los ingresos a obtener, que
permitirn la realizacin de gastos, con los cuales
disponer de medios para efectivizar acciones,
que permitan alcanzar los objetivos deseados
adecuadamente compatibilizados.

La Ley de Administracin Financiera y de los

Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional
(Ley N 24.156) establece lo siguiente:
El principio de universalidad, cuando dice que
los recursos y los gastos pblicos figurarn
en forma separada por el monto ntegro, no
debiendo compensarse entre s (artculo 12)
El criterio de la no afectacin, cuando
establece que no se puede destinar el
producido de ningn recurso a realizar el
pago de determinados gastos, salvo
excepciones
establecidas
(como,
por
ejemplo,
las
provenientes
de
leyes
especiales) (artculo 23).

El presupuesto ser el reflejo anual de la

programacin a ser cumplida en el perodo de un
ao. Por otro lado, la ejecucin del presupuesto
realimenta la programacin y permite corregirla,
en funcin de lo que va ocurriendo en la realidad.
En los ltimos aos se tiende, en los pases ms
avanzados, a la elaboracin de presupuestos
plurianuales, los que estn estrechamente
vinculados con la programacin presupuestaria.

c) Exclusividad:

La programacin presupuestaria se vincula en

forma directa con el planeamiento.

Es una caracterstica del articulado (se refiere a

los distintos artculos de una ley de presupuesto).
Suele ocurrir que se incorporen normas sin
vnculo
estricto
con
el
presupuesto,
aprovechando que el mismo suele tener un
tratamiento ms rpido que otros proyectos.

b) Universalidad:
Este principio establece que el presupuesto debe
contener los gastos y recursos pblicos
considerados en forma separada y por su
totalidad: es decir, no deben compensarse gastos
con recursos. Al compensar gastos con recursos
se reducen ambos y, en consecuencia, se
distorsiona la adecuada presentacin del
presupuesto.

La Ley de Administracin Financiera y de los

Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional
(Ley N 24.156) en el artculo 20 establece una
restriccin en el sentido que la ley de
presupuesto no debe contener disposicin alguna
de carcter permanente, no podr reformar leyes
vigentes, ni crear ni modificar o suprimir tributos.
Esta norma se incumple con mucha frecuencia.

Por ejemplo: puede darse el caso de gastos de

recaudacin que se deduzcan de la misma: que
ciertos subsidios (ej. reembolsos a las
exportaciones) se resten de la recaudacin del
IVA; que los subsidios a industrias, por
promocin, aparezcan deducidos de los recursos

d) Unidad:
Este principio se refiere a la forma del
presupuesto y a que todas las entradas y salidas

28

se incluyan en el documento presupuestario

(unidad de documento). De ese modo se permite
tener un panorama de conjunto de las
operaciones financieras, ya que si se tiene un
presupuesto fragmentado no se puede tener idea
del conjunto, de la magnitud y composicin de los
recursos y gastos pblicos.

Histricamente ha existido la tendencia a separar

los recursos y gastos pblicos de ciertos
organismos o cuentas del presupuesto nacional.
La Ley de Administracin Financiera y de los
Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional
(Ley N 24.156) establece en el artculo 12 que
los presupuestos pblicos comprendern todos
los gastos y recursos pblicos previstos en cada
ejercicio.

g) Claridad:
Este principio se refiere a la forma del
presupuesto y consiste en que el presupuesto
debe hacerse de tal forma que responda a un
ordenamiento que permita hacerlo entendible por:
a. Aquellos que deciden su aprobacin (Poder
Legislativo).
b. Aquellos responsables de su ejecucin
(administracin).
c. Los ciudadanos en general, de modo que
puedan entender el uso de los recursos
pblicos que el Estado toma de los mismos.

De este principio se deriva el principio de unidad

de caja, el que sostiene que todos los ingresos
deben ir a una nica caja o tesorera y los pagos
deben ser realizados con los fondos de sa.
El presupuesto nico consolidado de caja tiende
a garantizar la disponibilidad de recursos o de
financiamiento en oportunidad de realizar los
pagos. La tendencia a crear muchas cajas o
tesoreras lleva al problema de la insuficiencia
financiera para atender determinados gastos y a
la existencia de recursos ociosos destinados a
gastos que se demoran o no se realizan.

Pueden darse motivos de la falta de claridad de

los presupuestos:
a. Asociados con el hecho de querer ocultar
demasiados gastos o recursos y, en
consecuencia, hacer difcil la interpretacin
del documento pblico.
b. Excesivo tecnicismo por parte de aquellos
que lo formulan.

En la Administracin Pblica Nacional, funciona la

Cuenta Unica del Tesoro (CUT) que est en
consonancia con este principio.
e) Factibilidad:
Con el cumplimiento de este principio, se tiende
al establecimiento de objetivos posibles de
alcanzar, altamente complementarios entre s y
considerados de la ms alta prioridad. Es decir,
debe programarse lo que es factible ejecutar.
f)

Sobreestimacin de gastos: para cubrir

imprevistos o posibilitar la realizacin de
gastos superfluos.
Subestimacin de gastos: para mostrar una
magnitud inferior a la que incurre el Estado.
Sobreestimacin de recursos: cuando se
pretende gastar ms o disminuir el dficit
presupuestario. Sin embargo, puede no ser
deliberado, sino fruto de cambios en la
situacin econmica.
Subestimacin de recursos: cuando se quiere
dar una idea inferior a la verdadera sobre la
captacin de recursos pblicos por el Estado.
Tambin puede ser no deliberada.

h) Especificacin:
Este principio se refiere, bsicamente, al aspecto
financiero del presupuesto y significa que, en
materia de ingresos, deben sealarse con
precisin las fuentes que los originan y, en
materia de gastos, las caractersticas de los
bienes y servicios que deben adquirirse o
pagarse.

Exactitud:

Este principio se refiere a la necesidad que, al

preparar el presupuesto, las previsiones de
gastos respondan a cifras ciertas, necesarias
para atender servicios y, a su vez, las
estimaciones de recursos respondan a la
recaudacin de ingresos a obtener.

La especificacin significa no slo la distincin del

objeto de los gastos o las fuentes de los ingresos
sino, adems, la ubicacin de aqullos y, a veces,
de stos, dentro de las jurisdicciones o entidades,
a nivel de las distintas categoras programticas y
segn una distribucin espacial.

Este principio se denomina, tambin, de

veracidad, el que se vulnera cuando se estiman
en exceso o en defecto gastos o recursos. Los
motivos de ello pueden ser:

i) Periodicidad:
Este principio tiene su fundamento, por un lado,
en la caracterstica dinmica de la accin estatal

29

y de la realidad global del pas y, por otro, en la

misma naturaleza del presupuesto.

para modificar los medios en provecho de los

fines prioritarios del Estado.

A travs de este principio se procura la

armonizacin de dos posiciones extremas. Por un
lado, aquella que propugna un perodo
presupuestario plurianual; tal amplitud imposibilita
la previsin con cierto grado de minuciosidad y,
por otro, aquella que sostiene que sea subanual;
tal brevedad impide la realizacin de las
correspondientes tareas. La solucin adoptada,
en la mayora de los pases, es la de considerar
un perodo presupuestario de duracin anual.

La flexibilidad tiende al cumplimiento de los

objetivos del Estado, para lo cual deben
posibilitarse las modificaciones presupuestarias
que sean necesarias para su consecucin.
l) Equilibrio:
Los clsicos sostenan que los gastos deban ser
iguales a los recursos ya que un dficit podra
traer inflacin (cuando haba financiacin
monetaria) o llevar a la bancarrota (cuando se
financiaba con endeudamiento), y un supervit
significaba un mal uso de los recursos privados.

Sin embargo es posible y conveniente completar

el presupuesto anual con proyecciones
presupuestarias plurianuales que incorporen
efectos de las polticas de mediano plazo. En la
Argentina el presupuesto plurianual est previsto
en las Leyes de Administracin de los Recursos
Pblicos (o de Solvencia Fiscal) y en la de
Responsabilidad Fiscal.

Los modernos afirmaban que en algunas

circunstancias se justifica el dficit para tender al
equilibrio macroeconmico y se hablaba entonces
del dficit sistemtico (vinculado con el sistema
econmico).

La programacin de la ejecucin del presupuesto

se efecta por perodos subanuales.

La interpretacin moderna no debe tomarse en

el sentido que el presupuesto debe tener dficit
de cualquier magnitud. El mismo depender del
impacto que se intente tener en la economa.
Esta relacin se asocia con el multiplicador del
gasto pblico y el aumento buscado en el nivel de
renta. El dficit no puede ser permanente y
cuando desaparece la razn que lo justifica debe
volverse al equilibrio presupuestario.

j) Continuidad:
Puede pensarse que al sostener la vigencia del
principio de periodicidad se estn preconizando
verdaderos cortes en el tiempo, de tal suerte que
cada presupuesto no tenga relacin con los que
lo antecedieron ni con los venideros. El carcter
dinmico de las acciones presupuestarias hace
necesario que la anualidad se conjugue con la
continuidad.

Un razonamiento alternativo justifica un dficit

como consecuencia inevitable de la recesin
econmica que produce una disminucin de los
recursos pblicos. En esta lnea, cuando la
economa se expande debera producirse un
supervit que permita financiar los perodos
deficitarios.

Esta norma postula que todos y cada uno de los

elementos del presupuesto anual, deben
apoyarse en los resultados de ejercicios
anteriores y tomar en cuenta las expectativas de
los ejercicios futuros. Debe reflejar la continuidad
del Estado y de los servicios que estn a su
cargo.

Por otro lado, tambin se afirma que el Estado

debe hacer los mayores esfuerzos para evitar el
dficit ya que ello se entender como un
indicador de solvencia fiscal lo que alentar la
entrada de capitales desde el exterior y
contribuir a expandir la economa, en un mundo
globalizado.

k) Flexibilidad:
La aplicacin de este principio conduce a que el
presupuesto no tenga rigideces que le impidan
constituirse en un eficaz instrumento de
administracin de gobierno y de programacin
econmica y social.

m) Anticipacin:
Este principio se refiere a que el presupuesto
debe formularse y aprobarse antes de comenzar
el ejercicio. Hace a la naturaleza del presupuesto
ser un instrumento preventivo el que se
desnaturaliza si no est aprobado al iniciarse el
perodo.

Para lograr esta condicin en la ejecucin del

presupuesto, es necesario remover los factores
que obstaculizan una fluida realizacin de esta
etapa presupuestaria, dotando a los niveles
administrativos participantes del poder suficiente

30

Las autorizaciones para gastar incluidas en el

presupuesto deben ser, obviamente, anteriores a
las decisiones de gastar. La Ley de
Administracin Financiera y de los Sistemas de
Control del Sector Pblico Nacional (Ley N
24.156) establece en el artculo 27 que en el caso
de no sancionarse el presupuesto antes del
ejercicio, entre en vigencia el presupuesto del
ejercicio anterior, con los ajustes que seala
aquella. Estos son, por ejemplo: eliminar los
recursos no recaudables nuevamente y los
gastos no repetibles, por haberse realizado en
propsito de los mismos.
Este tipo de norma vulnera el principio
anticipacin, pero tiene la ventaja de asegurar
presupuesto en aquellas ocasiones en las que
est aprobado, posibilitando de ese modo
continuidad de los servicios.

un principio y que apunta a ofrecer informacin

oportuna, confiable y sistemtica que pueda ser
objeto de control y auditora por diversos
responsables de ello, en particular por el
ciudadano, de modo de comprender sin duda ni
ambigedad la rendicin de cuentas de la gestin
del mandatario. Bien es cierto que la
transparencia se halla implcita en la claridad,
exactitud, etc.
3. Los principios presupuestarios en la

Ley n 24.156
En la Ley de Administracin Financiera y de los
Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional
(N 24.156) se encuentran plasmados, en
algunos
casos
explcitos
y
en
otros
implcitamente, los principios presupuestarios
anteriormente expuestos. Por considerarlos de
inters a los fines didcticos, se presenta a
continuacin un cuadro donde se indican
principios presupuestarios y artculos que los
contienen en la referida Ley.

de
un
no
la

n) Transparencia:
En los ltimos aos se ha impulsado la idea de la
transparencia fiscal que tiende a convertirse en
Principios

Artculos de la Ley N 24.156 que los contemplan

a. Programacin

4 inc. b), 4 inc. d) iii, 14, 24, 30 y 34.

b. Universalidad

12 y 23.

c. Exclusividad

19, 20, 25 y 33.

d. Unidad

11, 12, 18, 19 y 25.

e. Factibilidad

Se estima que est presente en todos los artculos de la Ley referida al

Presupuesto Pblico.

f. Exactitud

Se estima que est presente en todos los artculos de la Ley referida al

Presupuesto Pblico.

g. Claridad

Se estima que est presente en todos los artculos de la Ley referida al

Presupuesto Pblico.

h. Especificacin

12, 13, 14, 21, 22 y 25.

i Periodicidad

10, 15, 34, 41 y 46.

j. Continuidad

15 y 27.

k. Flexibilidad

27, 37, 39 y 52.

l. Equilibrio

28, 34 y 38.

m. Anticipacin

26 y 27.

n. Transparencia

Se estima que est presente en todos los artculos de la Ley referida al

Presupuesto Pblico.

31

- Posibilitan el anlisis de los efectos econmicos

y sociales de las actividades del Sector Pblico y
su impacto en la economa y en los sectores
particulares de la misma. Por consiguiente, es
preciso contar con sistemas de informacin que
permitan el estudio de esos efectos; de ah que
las cuentas generen elementos de anlisis, tales
como la participacin de los recursos y gastos
pblicos en el PBI, nivel de empleo del Sector
Pblico, grado de endeudamiento, tributacin y
concesin de prstamos, etc.

C. CLASIFICACIONES
PRESUPUESTARIAS 2
1. CONCEPTO
Las clasificaciones presupuestarias son
instrumentos normativos que agrupan los
recursos y gastos de acuerdo a ciertos
criterios, cuya estructuracin se basa en el
establecimiento de aspectos comunes y
diferenciados
de
las
operaciones
gubernamentales.

- Hacen posible la ejecucin financiera del

presupuesto. Para ello las clasificaciones
coadyuvan a la generacin de informacin
econmico-financiera requerida para la adopcin
de decisiones administrativas.

Las
clasificaciones
presupuestarias,
al
organizar y presentar todos los aspectos
posibles de las transacciones pblicas,
conforman un sistema de informacin
ajustado a las necesidades del gobierno y de
los organismos internacionales que llevan
estadsticas sobre los sectores pblicos,
posibilitando un anlisis objetivo de las
acciones ejecutadas por el Sector Pblico; por
tanto,
el
conjunto
de
clasificaciones
presupuestarias representa un mecanismo
fundamental para el registro de la informacin
relativa al proceso de recursos y gastos de la
actividad pblica.

- Permiten la integracin de los sistemas de

administracin financiera del Estado
- Posibilitan el establecimiento de sistemas
eficientes de control.
3. ASPECTOS
CONCEPTUALES
OPERACIONALES BSICOS

Las cuentas deben ser proyectadas para servir a

los propsitos de un sistema de informacin para
la gestin financiera del Sector Pblico Nacional,
donde las transacciones deben ser registradas
una sola vez y, para que, a partir de all, sea
posible la obtencin de todas las salidas de
informacin que se requieran. En su estructura
deben contemplarse las necesidades de
informacin de los macrosistemas de cuentas con
los que est relacionado el Sector Pblico, como
son las Cuentas Nacionales y las estadsticas de
las finanzas pblicas. Para este efecto, el sistema
de clasificaciones presupuestarias considera
como "ingreso" toda transaccin que implica la
utilizacin de un medio de financiamiento (fuente
de fondos); y, como "gasto" toda transaccin que
implica una aplicacin financiera (uso de fondos).

2. IMPORTANCIA Y OBJETIVO
La estructura bsica de las clasificaciones
presupuestarias facilita la adopcin de decisiones
en todas las etapas del proceso presupuestario.
Dentro de los mltiples objetivos y finalidades que
se pueden asignar a las clasificaciones, se
mencionan los siguientes:
- Facilitan la determinacin del volumen y
composicin de los gastos en funcin de los
recursos proyectados, de las necesidades de la
sociedad y del impacto en otros sectores de la
economa.
- Facilitan la proyeccin de variables macroeconmicas fundamentales para el diseo de la
poltica econmica y la poltica presupuestaria. En
estas circunstancias, permiten valorar el grado de
participacin del gobierno en el desarrollo
econmico y social y medir las metas y polticas
gubernamentales.

De esta conceptualizacin ampliada, se

desprende que los recursos se originan en
transacciones que representan resultados
positivos (ingresos corrientes), disminucin de
activos e incremento de pasivos, en tanto que los
gastos son transacciones que representan
resultados
negativos
(gastos
corrientes),
incremento de activos y disminucin de pasivos.

- Permiten la valoracin de los resultados

econmico y financiero y el anlisis de sus
consecuencias.

Los clasificadores de cuentas se utilizan tanto

para la programacin como para el anlisis y
seguimiento de la gestin econmica financiera
de las instituciones pblicas. Su mayor
desagregacin se emplea en los niveles donde se
administra dicha gestin y su mayor agregacin

Fuente: "Manual de Clasificaciones Presupuestarias

para el Sector Pblico Nacional" - 2003 - Quinta Edicin
Ministerio de Economa - Secretara de Hacienda

32

en los mximos niveles polticos de decisin de la

gestin pblica.

las clasificaciones presupuestarias. Sin embargo,

las actividades pblicas tienen un mbito ms
amplio; de ah que tambin se han tomado en
cuenta los diferentes niveles de gobierno, lo que
supone incluir a las administraciones provinciales
y municipales, para las cuales es factible adaptar
sus respectivas clasificaciones a las utilizadas por
el Sector Pblico Nacional. Con esta
particularidad la cobertura alcanza a todos los
niveles posibles de aplicacin, y sera factible
consolidar el gasto del Sector Pblico Argentino
mediante una metodologa homognea de
clasificacin.

Cada clasificador responde a un propsito u

objetivo determinado; no obstante, en su diseo
deben
considerarse
las
necesarias
interrelaciones que existen entre ellos. El
requisito esencial para que una transaccin
realizada por una institucin pblica sea
registrada una sola vez y sea posible la obtencin
de todas las salidas de informacin que se
requieran, es que se definan en forma clara y
precisa dichas interrelaciones. De esta manera,
los clasificadores de cuentas sern la base
fundamental para instrumentar un sistema
integrado de informacin financiera del Sector
Pblico y para realizar el anlisis de las
transacciones pblicas y sus efectos.

- Frecuencia de elaboracin
La
frecuencia
de
elaboracin
de
las
clasificaciones presupuestarias no tiene un patrn
definido, no obstante, se puede sealar que su
realizacin est en funcin de la necesidad que
de ellas se tenga.

A fin de precisar las interrelaciones que deben

tener los clasificadores, es necesario distinguir
los analticos o primarios -a travs de los cuales
se registra cada transaccin - sean stos de
recursos o de gastos, de los clasificadores
derivados que surgen de la combinacin de dos
o ms clasificadores.

Las mismas deben ser flexibles a fin de permitir

su adecuacin con las diversas situaciones que
se presenten.

- Interrelacin con otros sistemas de

informacin

Los
clasificadores
primarios
son:
a)
institucional, b) por rubros de recursos, c) por
objeto del gasto, d) por localizacin geogrfica, e)
por tipo de moneda, f) por fuente de
financiamiento, y g) por categora programtica.
Los dems son clasificadores derivados: h) por
finalidad y funcin, i) por la naturaleza econmica
de los gastos y j) por la naturaleza econmica de
recursos; es decir que se estructuran
automticamente por combinacin de los
clasificadores primarios y, por lo tanto, no se
utilizan al registrar cada transaccin en particular.

Est plenamente demostrado, en la realidad, la

estrecha relacin existente entre el sistema
presupuestario y otros sistemas administrativos.
El desarrollo y funcionamiento eficaz y eficiente
de cada sistema se halla directamente influido por
los sistemas de su contexto. Para la preparacin
de las clasificaciones se considera el carcter
interdependiente de los sistemas administrativos,
a los efectos de determinar una adecuada
compatibilidad de las metodologas, normas y
procedimientos que son necesarios en el
desarrollo de un sistema de informacin de la
gestin pblica.

En trminos operacionales, las clasificaciones

presupuestarias
presentan
las
siguientes
caractersticas:

Por otro lado, se debe tomar en cuenta que la

informacin que produce el sistema de cuentas
puede distinguirse de otros sistemas de
informacin: por una parte, las cuentas del
gobierno que llevan las unidades operativas
(ministerios, organismos descentralizados, etc.)
para fines de administracin presupuestaria y
responsabilidad legal. Por otra parte, las Cuentas
Nacionales, en las cuales los datos se
estructuran en forma comn para todos los
sectores, a fin de medir y agregar la produccin,
el ingreso, el consumo, la acumulacin de capital
y el financiamiento y las estadsticas de las
finanzas pblicas, que resumen las distintas
transacciones del gobierno para orientarlas a la
medicin del impacto monetario de las medidas

- Cobertura
Se tiene en cuenta como estructura bsica de
organizacin pblica, la que establece la Ley N
24.156 de Administracin Financiera y de Control
del Sector Pblico Nacional. Dicha Ley dispone
que el Sector Pblico Nacional est integrado por
la Administracin Central, los organismos
descentralizados, las Instituciones de Seguridad
Social, las Empresas y Sociedades del Estado,
los Entes Interestaduales, las Universidades
Nacionales,
los Fondos Fiduciarios, las
Instituciones Financieras y otros entes que no
consolidan en la Administracin Nacional. Esta
definicin es precisamente la que explica la
cobertura que se considera en la formulacin de

33

econmicas. Cada uno de los sistemas de

informacin
mencionados
responde
a
necesidades distintas e importantes en s
mismas.
No
obstante,
se
encuentran
interrelacionados; esta situacin influye en la
forma que adopta cada uno de stos, por
consiguiente, las clasificaciones deben facilitar su
acoplamiento modular, requisito que permite
establecer un grado de interdependencia entre
los sistemas, ya que, las cuentas presupuestarias
sirven para las transacciones que realizan las
unidades administrativas y stas, a su vez,
proporcionan insumos para compilar las Cuentas
Nacionales y las estadsticas de las finanzas
pblicas.

materia de recursos y gastos, realizan las

instituciones pblicas. A continuacin se
presentan los esquemas desarrollados.

- Perodo de referencia

- Por ubicacin geogrfica

- Por objeto
- Por su carcter econmico
- Por finalidades y funciones
- Por categoras programticas
- Por fuentes de financiamiento

Vlidas para todas las transacciones

- Institucional
- Por tipo de moneda
Recursos pblicos
- Por rubros
- Por su carcter econmico
Gastos pblicos

Las cuentas que se organizan y se expresan en

las clasificaciones presupuestarias pueden ser
utilizadas para distintos fines y para cubrir
perodos determinados. Por ejemplo, en la
formulacin de la poltica presupuestaria las
cuentas se ordenan de manera que sirvan de
base para las decisiones que se deben adoptar a
nivel de los programas y proyectos, as como los
diferentes cambios recomendados; en este caso,
las cuentas se organizan de manera anterior a la
sucesin de hechos y acontecimientos, en base a
un determinado ejercicio financiero, pudiendo
utilizar
datos
mensuales,
trimestrales
o
semestrales. Cuando los datos se organizan
sobre la base de informacin que proviene de la
ejecucin presupuestaria, se dice que su
elaboracin es ulterior a las acciones realizadas
por las instituciones pblicas, en cuyo caso
brindan elementos de anlisis importantes para
evaluar las metas previstas en las polticas
gubernamentales.

5. CLASIFICACIONES
VLIDAS
TODAS LAS TRANSACCIONES

PARA

a) Clasificacin institucional
- Concepto
La
clasificacin
institucional
ordena
las
transacciones pblicas de acuerdo a la estructura
organizativa del Sector Pblico y refleja las
instituciones y reas responsables a las que se
asignan los crditos y recursos presupuestarios y,
consecuentemente, las que llevarn adelante la
ejecucin de los mismos.
- Objetivos
Permite distinguir los diferentes niveles
institucionales encargados de la toma de
decisiones, respecto de la obtencin de ingresos
y de la realizacin de gastos.

- Catlogo y descripcin de las cuentas

En esta parte del captulo slo se incluyen los
aspectos conceptuales y tericos de las
Clasificaciones Presupuestarias, pudindose
obtener informacin con un mayor grado de
detalle de este tema, incluyendo el catlogo y
descripcin de las cuentas, en el "MANUAL DE
CLASIFICACIONES PRESUPUESTARIAS PARA
EL SECTOR PUBLICO NACIONAL", del
Ministerio de Economa y Produccin- Secretara
de Hacienda

Facilita el establecimiento de la responsabilidad

administrativa que tiene cada institucin en todo
el
proceso
presupuestario,
ante
quien
jurdicamente aprueba su presupuesto.

4. TIPOS DE CLASIFICACIONES

- Aspectos generales

El Manual de Clasificaciones Presupuestarias

adopta una estructura til para expresar las
informaciones
que
se
originan
como
consecuencia de las transacciones, que en

El clasificador institucional abarca todo el mbito

del Sector Pblico Nacional no financiero; no
obstante, las caractersticas de su diseo hacen
posible
extender
su
cobertura
a
las
administraciones provinciales, municipales y a las

Permite establecer las orientaciones del gasto

en funcin de la poltica gubernamental.

34

instituciones pblicas financieras. Con estos

niveles institucionales se completa el Sector
Pblico Argentino.

El sexto y sptimo dgito corresponde a las

subjurisdicciones

En el diseo del clasificador institucional se

considera la organizacin del Sector Pblico
definida en la Ley de Administracin Financiera y
de los Sistemas de Control del Sector Pblico
Nacional. En dicha norma el Sector Pblico
Nacional est integrado por la Administracin
Nacional, que a su vez comprende a la
Administracin
Central,
los
Organismos
Descentralizados, las Instituciones de Seguridad
Social;
los
Entes
Interestaduales;
las
Universidades
Nacionales;
los
Fondos
Fiduciarios; las Empresas y Sociedades del
Estado; otros entes del Sector Pblico Nacional
no Financiero y por el Sector Pblico Nacional
Financiero.

Los tres ltimos dgitos corresponden a la

numeracin correlativa asignada a las entidades
pblicas,
es
decir,
los
organismos
descentralizados e instituciones de seguridad
social de la Administracin Nacional, las
empresas y sociedades del Estado, los entes
interestaduales, las universidades nacionales, los
fondos fiduciarios, otros entes del Sector Pblico
Nacional no Financiero, los bancos oficiales, las
empresas
pblicas
financieras
y
otras
instituciones pblicas financieras.
b) Clasificacin por tipo de moneda
Mediante esta clasificacin se agrupan los
ingresos y gastos pblicos nacionales tomando
en cuenta el tipo de moneda - nacional o
extranjera - empleada en la formulacin del
presupuesto, con la finalidad bsica, de permitir al
Ejecutivo Nacional brindar informacin para las
cuentas de la Balanza de Pagos, as como
obtener el Presupuesto de Divisas del Sector
Pblico Nacional.

Se
define
a
las
jurisdicciones
como
organizaciones pblicas sin personalidad jurdica,
que integran la Administracin Central y que
representan a cada uno de los poderes
establecidos por la Constitucin Nacional. En
tanto que los Organismos Descentralizados, las
Instituciones de Seguridad Social y las Empresas
y Sociedades del Estado, son entidades que
tienen personalidad jurdica y patrimonio propio.
Para el ordenamiento institucional del Sector
Pblico Nacional se ha adoptado una codificacin
mltiple de diez (10) dgitos numricos divididos
en seis campos definidos segn los siguientes
criterios:

A los fines de la estructuracin de la clasificacin

en
referencia,
la
Oficina Nacional de
Presupuesto, exige, mediante formularios e
instructivos preparados a tales efectos, la
identificacin de la moneda nacional (1) o
extranjera (3), tanto en los recursos como en los
gastos.

El primer dgito identifica al Sector Pblico

Nacional no Financiero y Financiero.

6. CLASIFICACIONES DE LOS RECURSOS

PBLICOS

El segundo dgito identifica, dentro del Sector

Pblico Nacional no Financiero, a los subsectores
Administracin Nacional, Empresas y Sociedades
del Estado, Entes Interestaduales, Universidades
Nacionales, Fondos Fiduciarios y Otros Entes del
Sector Pblico Nacional no Financiero.

a) Aspectos generales

El tercer dgito se asigna a los niveles que

conforman
la
Administracin
Nacional
(Administracin
Central,
Organismos
Descentralizados e Instituciones de Seguridad
Social) y a los tipos de Empresas y Sociedades
del Estado y a los Entes Interestaduales. En este
sentido, se tiene un cdigo diferenciado para la
Administracin
Central,
los
Organismos
Descentralizados, las Instituciones de Seguridad
Social y cada tipo de Empresas y Sociedades del
Estado y Entes Interestaduales.

Disponer de los recursos reales necesarios para

desarrollar actividades programadas por el Sector
Pblico.

- Concepto
Los recursos pblicos son
financiamiento que permiten:

medios

de

Atender las obligaciones de pago de la deuda

pblica o efectuar transferencias que requieran
otros mbitos o niveles de gobierno y al Sector
Privado.
De su captacin y disposicin depende la
existencia misma del Sector Pblico, por lo que
resulta sumamente importante llegar a conocer su
origen, su naturaleza y las transacciones que
permiten obtenerlos y disponer de ellos.

El cuarto y quinto dgito identifican a las

jurisdicciones.

35

Al mismo tiempo, es necesario conocer los

efectos y reacciones que provocan en la
economa del pas las distintas formas que asume
esa captacin.

- Concepto
La clasificacin por rubros ordena, agrupa y
presenta a los recursos pblicos en funcin de los
diferentes tipos que surgen de la naturaleza y
el carcter de las transacciones que les dan
origen.

Para alcanzar estos niveles de conocimiento

resulta imperioso organizar esas transacciones
en categoras homogneas, que permitan la
lectura e interpretacin de los hechos ocurridos y
de sus consecuencias.

As, en la clasificacin de los recursos por rubros,

se distinguen los que provienen de fuentes
tradicionales como los impuestos, las tasas, los
derechos y las transferencias; los que proceden
del patrimonio pblico como la venta de activos,
de ttulos, de acciones y las rentas de la
propiedad y los que provienen del financiamiento
como el crdito pblico y la disminucin de
activos.

De esta forma las clasificaciones de los recursos

procuran identificar las caractersticas distintivas
de los medios de financiamiento para poder
agruparlos, medirlos y autorizar sus efectos.
- Objetivo
Las clasificaciones de los recursos pblicos se
utilizan, bsicamente para:

- Aspectos generales

Realizar anlisis econmicos y financieros, as

como para facilitar la toma de decisiones de las
instituciones pblicas.

El clasificador de los recursos por rubros permite

el registro analtico de las transacciones de los
recursos, constituyndose, por consiguiente, en
clasificador bsico o primario del sistema de
clasificaciones.

Medir el ahorro o desahorro, supervit o dficit

de las operaciones financieras del gobierno.

El clasificador tiene una codificacin mltiple de

seis dgitos agrupados en cuatro campos
diferenciados.

Determinar la elasticidad de los ingresos con

relacin a variables que constituyen su base de
imposicin.

Los grupos principales o tipos de recursos se

identifican por los dos primeros dgitos, estos
grupos representan los conceptos agregados de
los ingresos pblicos; los subgrupos se codifican
con el tercer y cuarto dgito y con los ltimos
dgitos, y se denominan clase, concepto y
subconcepto, respectivamente.

Formular la poltica presupuestaria en un

perodo determinado.
Facilitar la evaluacin del efecto de los recursos
en la economa del Sector Pblico.

La estimacin de los recursos se realiza a nivel

de clase, concepto y subconcepto, si
corresponde, y se registra en cifras brutas, sin
deducciones, por jurisdicciones o entidades
pblicas y representen o no entradas de dinero
efectivo; en consecuencia, su estructura
agregada de presentacin es la siguiente:

Establecer la caracterstica e importancia de los

recursos en la economa del Sector Pblico.
Determinar las fuentes de financiamiento con
que cuenta el gobierno para la realizacin de las
diferentes finalidades pblicas.
- Tipos de clasificacin de los recursos

- Jurisdiccin o Entidad
- Tipo
- Clase
- Concepto
- Subconcepto

Con el objeto de proporcionar un conocimiento

cabal de las operaciones que realiza el Sector
Pblico en la captacin de los recursos, las
cuentas de ingresos se agrupan en dos tipos de
clasificacin.

c) Clasificacin de los recursos por su

carcter econmico

por rubros.

- Concepto

por su carcter econmico.

b) Clasificacin de los recursos por rubros

36

Desde el punto de vista econmico, los recursos

se clasifican en corrientes, de capital y en fuentes
financieras.

- Aspectos generales
La delimitacin entre la clasificacin de los
recursos por rubros y por su naturaleza
econmica no es absoluta, debido a que el paso
de uno a otro constituye un reordenamiento de
los rubros para presentar cuentas agregadas con
caractersticas econmicas ms definidas.

Los ingresos corrientes incluyen las entradas de

dinero que no suponen contraprestacin efectiva
como son los impuestos y las transferencias
recibidas, los recursos clasificados conforme a la
naturaleza del flujo, es decir, por venta de bienes,
prestacin de servicios, por cobro de tasas,
derechos, contribuciones a la seguridad social y
las rentas que provienen de la propiedad.

7. CLASIFICACIONES
PBLICOS

DE

LOS

GASTOS

a) Aspectos generales
Los recursos de capital se originan en la venta de
activos, la variacin positiva de la depreciacin y
amortizacin, las transferencias recibidas de
otros agentes destinadas a financiar gastos de
capital, la venta de participaciones accionarias en
empresas y la recuperacin de prstamos.

- Concepto
Los gastos pblicos constituyen las transacciones
financieras que realizan las jurisdicciones y
entidades pblicas para adquirir los bienes y
servicios que requiere la produccin de bienes y
servicios, o para transferir los recursos
recaudados a diferentes agentes econmicos, en
un perodo determinado.

Finalmente, las fuentes financieras son medios de

financiamiento constituidos por la disminucin de
la inversin financiera y el endeudamiento
pblico.

La clasificacin de los gastos consiste en las

diversas formas de ordenar, resumir y presentar
los gastos programados en el presupuesto con el
fin de proporcionar informacin acerca del
comportamiento de la economa pblica en el
sistema econmico.

- Objetivos
De acuerdo con las definiciones planteadas, a
continuacin se describen las principales
finalidades que cumple la clasificacin econmica
de los recursos.

Tratndose de un instrumento determinante de la

gestin pblica, la clasificacin del gasto se
constituye en un elemento interactuante del
sistema general de cuentas, donde cada
componente destaca aspectos concretos del
presupuesto y suministra informacin que atiende
a necesidades diferentes, pero conexas.

Sirve como elemento de anlisis de la

estructura y evolucin del sistema tributario.
Se utiliza para el anlisis macroeconmico, por
cuanto tienen elementos que permiten evaluar el
rendimiento fiscal de una determinada actividad
econmica y el grado de afectacin del sistema
tributario nacional, lo que a su vez, hace posible
tomar decisiones en cuanto al uso que se le debe
dar a la tributacin como instrumento a ser
tomado en cuenta para la redistribucin del
ingreso.

- Objetivos
Independientemente de los propsitos generales
planteados en la definicin anterior, las
clasificaciones de los gastos pblicos posibilitan
los siguientes objetivos:

Permite medir la elasticidad de los ingresos

tributarios con respecto al PBI, as como el
clculo de la presin tributaria.

Facilita la definicin de las orientaciones,

prioridades, normas y procedimientos a los cuales
deben ajustarse las instituciones pblicas en la
elaboracin de sus presupuestos.

Orienta la asignacin de recursos en funcin de

la poltica gubernamental.

Facilita la determinacin de los resultados

econmicos y financieros del Sector Pblico.

Permite determinar cuales son las fuentes de

los ingresos pblicos.

Sirve al desarrollo y aplicacin de los sistemas

de programacin econmica y gestin del gasto
pblico.

Ofrece informacin sobre la naturaleza de la

deuda pblica y su distribucin en instrumentos
de corto y largo plazo.

Permite la ejecucin financiera del presupuesto

y de todas las etapas del proceso presupuestario.

37

 Hace posible el desarrollo de la contabilidad

presupuestaria.

Es instrumento para realizar anlisis de los

efectos del gasto pblico y de la proyeccin del
gasto futuro.

Permite ejercer el control interno y externo de

las transacciones del sector pblico.

Sirve para determinar las distintas prioridades

del gasto pblico, as como para establecer
responsabilidad en la administracin de los
mismos.

Ofrece informacin valiosa de la demanda de

bienes y servicios que realiza el Sector Pblico
Nacional.

- Tipos de clasificacin

- Aspectos generales

El gasto pblico como instrumento que permite

expresar, entre otros aspectos, la demanda de
bienes y servicios y el otorgamiento de
transferencias, ha dado lugar a una variedad de
clasificaciones que sirven a fines diferentes.

El clasificador por objeto del gasto ha sido

diseado con un nivel de desagregacin que
permite que sus cuentas faciliten el registro nico
de todas las transacciones con incidencia
econmica y financiera que realiza una institucin
pblica. Es un instrumento informativo para el
anlisis y seguimiento de la gestin financiera del
Sector Pblico y, en consecuencia, se distingue
como clasificador analtico o primario del sistema
de clasificaciones presupuestarias.

En los prrafos que siguen en el presente manual

se desarrollan los clasificadores de gastos
seleccionados para integrar un sistema de
informacin financiera; los mismos se sealan a
continuacin:

Desde el punto de vista estructural, el clasificador

por objeto del gasto tiene cuatro niveles de
cuentas: el de los incisos, el de las partidas
principales, el de las partidas parciales y el de las
partidas subparciales.

Por objeto.
Por su carcter econmico.
Por finalidades y funciones.
Por categoras programticas.
Por fuentes de financiamiento.
Por Ubicacin Geogrfica.

La expresin a "corto plazo" utilizada en el

clasificador por objeto del gasto, se refiere a
operaciones cuyo vencimiento se opera dentro de
los doce meses siguientes a la fecha de su
concrecin.

b) Clasificacin por objeto

- Concepto

La expresin "empresas pblicas" utilizada en el

clasificador incluye: empresas del Estado,
sociedades del Estado, sociedades annimas con
participacin estatal mayoritaria, sociedades de
economa mixta y todas aquellas otras
organizaciones empresariales donde el Estado
tenga participacin mayoritaria en el capital o en
la formacin de las decisiones societarias.

La clasificacin por objeto del gasto se concepta

como una ordenacin sistemtica y homognea
de los bienes y servicios, las transferencias y las
variaciones de activos y pasivos que el Sector
Pblico aplica en el desarrollo de sus actividades.
- Objetivos
Permite identificar con claridad y transparencia
los bienes y servicios que se adquieren, las
transferencias que se realizan y las aplicaciones
previstas en el Presupuesto.

Para el caso de los incisos 5. Transferencias y 6.

Activos Financieros, las partidas parciales
correspondientes a transferencias, aportes de
capital y prstamos a corto y largo plazo,
otorgadas al Sector Privado, a Instituciones del
Sector Pblico (Provincias, municipalidades y
empresas pblicas) y al Sector Externo, debern
abrirse en las partidas subparciales que
determine la Subsecretara de Presupuesto
mediante disposicin al efecto.

Facilita la programacin de las adquisiciones de

bienes y servicios, el manejo de los inventarios y
otras acciones relacionadas con las modalidades
de administracin de bienes del Estado.
En el marco de las interrelaciones de los
clasificadores, el clasificador por objeto del gasto
se constituye en uno de los principales insumos
para generar clasificaciones agregadas.

c) Clasificacin del gasto por su carcter

econmico
- Concepto

38

La clasificacin econmica del gasto permite

identificar la naturaleza econmica de las
transacciones que realiza el Sector Pblico, con
el propsito de evaluar el impacto y las
repercusiones que generan las acciones fiscales.
En este sentido, el gasto econmico puede
efectuarse con fines corrientes, de capital o como
aplicaciones financieras.

pblico y para relacionar las transacciones con

las cuentas nacionales.
- Aspectos generales
El clasificador econmico del gasto se relaciona
con el clasificador por objeto del gasto ya que
ste proporciona a la clasificacin econmica los
elementos necesarios para definir su estructura
bsica.
Sin
embargo,
es
necesario
interrelacionarlo
con
otras
clasificaciones
presupuestarias para derivar criterios uniformes y
homogneos de las cuentas econmicas.

La clasificacin econmica del gasto se disea a

partir de la estructura bsica del Sistema de
Cuentas Nacionales, con el objeto de permitir la
integracin de la informacin del Sector Pblico
con el sistema mencionado; este hecho facilita el
anlisis y estudio de los efectos del Sector
Pblico en un contexto ms amplio de la
economa.

La informacin que proporciona el clasificador por

objeto del gasto debe relacionarse con la que
proviene de la clasificacin funcional y la
clasificacin programtica del gasto. Esta relacin
permite que parte de los gastos que en una
primera instancia pueden clasificarse como
"corrientes", como remuneraciones, bienes de
consumo, servicios no personales, etc., si estn
imputados a la categora programtica "proyecto"
y por lo tanto tienen por destino incrementar el
activo institucional, deben ser clasificados como
"gastos de capital".

Conviene destacar que los efectos econmicos a

que se hace referencia son los originados por el
monto y composicin de las transacciones que
realizan las instituciones pblicas en el mercado,
y no por las acciones de orientacin y regulacin
de determinadas actividades que afectan en
mayor o menor grado la actividad econmica.
- Objetivos

Por otra parte, y teniendo en cuenta que, de

acuerdo con criterios definidos en el Sistema de
Cuentas Nacionales, parte de los gastos de
inversin de la funcin defensa, como equipos
militares, deben ser clasificados como gastos
corrientes, el mecanismo que permite lograr esta
conversin se logra mediante la relacin entre el
clasificador por objeto del gasto y la clasificacin
funcional.

Permite la vinculacin de la poltica econmica y

social con al poltica presupuestaria.
Permite identificar las relaciones que existen
entre el presupuesto y la economa.
Las diferentes categoras econmicas de los
gastos facilitan las proyecciones con fines de
anlisis macroeconmico.

El simple registro de las transacciones

presupuestarias
con
el
procedimiento
mencionado permite obtener el clasificador
econmico del gasto como instrumento
fundamental para la toma de decisiones.

La desagregacin de los gastos corrientes

permite conocer la remuneracin a los factores de
la produccin y en consecuencia determinar el
valor agregado por el sector pblico.

d) Clasificacin por finalidades y funciones

Los gastos de capital muestran la inversin que

realiza el sector pblico y su contribucin al
incremento de la capacidad instalada de
produccin.

- Concepto
La clasificacin funcional presenta el gasto
pblico segn la naturaleza de los servicios que
las instituciones pblicas brindan a la comunidad.
Los gastos clasificados por finalidad y funcin
permiten determinar los objetivos generales y los
medios a travs de los cuales se estiman
alcanzar stos. En estos trminos la clasificacin
por finalidades y funciones se constituye en un
instrumento fundamental para la toma de
decisiones del Poder Poltico.

Su contrastacin con la clasificacin econmica

de los recursos posibilita la determinacin del
dficit o supervit financiero del sector pblico en
su conjunto, las fuentes de financiamiento interno
y externo a que el mismo recurre y la presin que
ejercer sobre la totalidad de medios de
financiamiento disponibles por la economa
nacional.
Sirve como estructura bsica de cuentas para
elaborar el presupuesto consolidado del sector

- Objetivos

39

 Permite analizar las tendencias de los gastos en

funciones determinadas.

721 Intereses de la deuda en moneda

a corto plazo
723 Comisiones y otros gastos de la
moneda extranjera a largo plazo
726 Intereses de la deuda en moneda
a largo plazo
728 Comisiones y otros gastos de la
moneda extranjera a largo plazo
73 Intereses por prstamos recibidos,

Facilita la elaboracin de estadsticas del gasto,

proporcionando elementos suficientes para la
proyeccin de los mismos.
Permite conocer en qu medida las instituciones
de la Administracin Nacional cumplen funciones
econmicas o sociales.

extranjera
deuda en
extranjera
deuda en

les corresponde el cdigo funcional 5.1: "Deuda

Pblica, Servicio de la Deuda Pblica (intereses y
gastos)",

Es un instrumento que favorece el anlisis del

gasto para estudios econmicos y sociales.

La mayor parte de los gastos de las instituciones

de la Administracin Nacional se pueden asignar
a una funcin particular. Sin embargo, las
aplicaciones
financieras
generadas
como
variaciones de activos y pasivos no son unidades
de clasificacin. Por consiguiente, las cuentas de
gastos a las que se aplica la clasificacin son las
siguientes:

- Unidades de clasificacin
El criterio a seguir para identificar las unidades de
clasificacin, no implica la solucin de todos los
problemas prcticos que pueden ocurrir. Con los
lineamientos que se exponen se pretende
establecer orientaciones de carcter general para
facilitar el trabajo de clasificar los gastos por
finalidades y funciones.

a) Gastos en personal
b) Bienes de consumo
c) Servicios no personales
d) Bienes de uso
e) Transferencias
f) Compra de acciones y participaciones de
capital
(administracin nacional)
g) Concesin de prstamos (administracin nacional)
h) Intereses, comisiones y otros gastos de la deu
da en moneda nacional y extranjera a corto y
largo plazo
i) Intereses por prstamos recibidos.

Se adopta como unidad bsica de clasificacin la

categora programtica de mnimo nivel, es decir
la actividad u obra, por consiguiente, cada
actividad u obra tendr asignado un cdigo de la
clasificacin funcional, de acuerdo con la funcin
a la cual se corresponda.
Si un programa o proyecto no se desagrega,
respectivamente, en actividades u obras, dicho
programa o proyecto constituye la unidad bsica
de clasificacin.
Como excepcin al criterio general, ciertas
partidas parciales del clasificador por objeto del
gasto constituyen unidades bsicas de la
clasificacin funcional. Las mismas se detallan a
continuacin:

- Criterios para clasificar funciones

Cuando una institucin realice actividades
comunes o centrales que sean susceptibles de
ser clasificados en ms de una funcin, los
gastos administrativos debern asignarse a la
funcin ms relevante, esto es, donde su accin
sea ms significativa, debindose prescindir de
aquellas en que acta escasamente.

511 Jubilaciones y/o retiros

512 Pensiones,
a las que les corresponde el cdigo 3.3 de la
clasificacin funcional: "Servicios Sociales,
Seguridad Social".

Si los gastos administrativos corresponden a

funciones de distintas finalidades, debern
asignarse en la funcin de la finalidad ms
preponderante.

En tanto que a las siguientes partidas:

711 Intereses de la deuda en moneda nacional a
corto plazo
713 Comisiones y otros gastos de la deuda en
moneda nacional a corto plazo
716 Intereses de la deuda en moneda nacional a
largo plazo
718 Comisiones y otros gastos de la deuda en
moneda nacional a largo plazo

e) Clasificacin
programtica

del

gasto

por

categora

- Concepto
Esta clasificacin implica la asignacin de
recursos financieros a cada una de las categoras

40

 Facilita el control de los gastos en funcin de las

fuentes de financiacin empleadas.

programticas del presupuesto (programa,

subprograma, proyecto, actividad y obra). El
clculo primario se realiza a nivel de las
categoras programticas de mnimo nivel
(actividad y obra) y los recursos financieros se
agregan en las categoras programticas de
mayor nivel (proyecto, subprograma y programa).

g) Clasificacin por ubicacin geogrfica

- Concepto
El clasificador geogrfico establece la distribucin
espacial de las transacciones econmicofinancieras que realizan las instituciones pblicas,
tomando como unidad bsica de clasificacin la
divisin poltica del pas.

Por tanto, la clasificacin programtica del

presupuesto es un aspecto parcial de la
aplicacin de la tcnica de la programacin
presupuestaria. La utilizacin de esta clasificacin
es una condicin necesaria, pero no suficiente
para la aplicacin del presupuesto por
programas. Dicha aplicacin implica vincular las
variables financieras con las reales (recursos
fsicos y productos).

- Objetivos

- Objetivos

Permite evidenciar el grado de centralizacin o

descentralizacin con que se realizan las
acciones del Sector Pblico Nacional.

El usuario puede apreciar los recursos

financieros que se requieren para adquirir los
recursos reales que han de posibilitar la
produccin de los bienes y servicios intermedios y
terminales
por parte de las instituciones
pblicas.

Brinda Informacin que permite lograr una

coordinacin efectiva entre los organismos que
desarrollan acciones en cada uno de los mbitos
geogrficos.

Posibilita visualizar la expresin financiera de

las polticas pblicas en el presupuesto, por
cuanto a este ltimo instrumento se lo formula
tomando en cuenta los programas del gobierno
para el perodo presupuestario.

Suministra informacin que sirve de base para

la formulacin de acciones de desarrollo regional
y para la compatibilizacin de los esquemas
presupuestarios consolidados.
Posibilita la conformacin de estadsticas
regionales.

Permite establecer la responsabilidad de los

funcionarios por la administracin de los recursos
reales y financieros asignados a nivel de cada
categora programtica.

Ofrece informacin que sirve de base para el

establecimiento de relaciones fiscales entre el
Estado Nacional y las administraciones
provinciales y municipales.

f) Clasificacin del gasto por fuente de

financiamiento

- Aspectos generales

- Concepto

El diseo del clasificador geogrfico permite el

registro de la informacin de acuerdo con la
localizacin geogrfica. Para alcanzar el
propsito mencionado, se ha adoptado un
esquema de presentacin que clasifica a las
transacciones regionales en funcin del destino
geogrfico previsto en el presupuesto.

La clasificacin por fuente de financiamiento

consiste en presentar los gastos pblicos segn
los tipos genricos de recursos empleados para
su financiamiento.
Este tipo de clasificacin permite a los
organismos centrales de asignacin de recursos
identificar la fuente de origen de los ingresos, as
como la orientacin de los mismos hacia la
atencin de las necesidades pblicas.

Existen, bsicamente, tres criterios para clasificar

geogrficamente el gasto que son:
Lugar de destino de los bienes y servicios que
se producen.
Lugar de origen de los insumos o recursos
reales que se utilizan.
Ubicacin de la unidad ejecutora responsable
del respectivo proceso productivo.

- Objetivos
Permite identificar los diferentes tipos de
financiamiento de la produccin pblica.

41

 Permiten ofrecer informacin que proporciona

suficientes elementos de juicio, para responder a
diferentes aspectos de la realidad econmica del
pas.

Para analizar los efectos del gasto pblico sobre

las economas regionales, se pueden utilizar los
dos primeros criterios, segn se trate de medir los
efectos de la oferta o de la demanda pblica,
respectivamente.
Para
la
Administracin
Presupuestaria se emplea, normalmente, el tercer
criterio.

Hacen posible el acopio de la informacin

estadstica que facilita la proyeccin del gasto
pblico.

Los cdigos asignados a las provincias y

municipios corresponden a los que establece el
Instituto Nacional de Estadsticas y Censos, para
este efecto.

Posibilitan la informacin, en una forma ms

integral, de la poltica econmica que aplica el
gobierno en un perodo dado.
c) Tipos de clasificaciones combinadas
Entre las clasificaciones combinadas
importantes se destacan las siguientes:

8. CLASIFICACIONES COMBINADAS DE LOS

RECURSOS Y GASTOS

i.

a) Concepto

ms

Econmica - Por Rubro de Recursos

Se utiliza bsicamente para apreciar la estructura

econmica de los recursos diferencindose los
corrientes, los recursos de capital y las fuentes
financieras.

Las clasificaciones combinadas constituyen

agrupaciones de los gastos y recursos pblicos,
que se elaboran con fines de anlisis y toma de
decisiones en los diferentes niveles del Sector
Pblico.

ii.
Por finalidad, funciones y clasificacin
econmica de los gastos

La conformacin matricial de esta clasificacin

permite mostrar una serie de aspectos de gran
inters, que hace posible el estudio sistemtico
del gasto y de los recursos pblicos, as como la
poltica presupuestaria para un perodo dado.

Indica la interaccin de las finalidades y funciones

y de carcter econmico del gasto; mide la
importancia relativa del destino econmico de los
gastos en cada una de las finalidades y
funciones.

b) Objetivos

iii.
Institucional
gastos

En la mayora de los casos, no es suficiente la

informacin que pueda ofrecer un solo tipo de
clasificacin del gasto y se hace necesario
realizar algn tipo de combinacin que permita el
anlisis y observacin de determinados
fenmenos econmicos y sociales. As, por
ejemplo, se puede tener inters en conocer las
funciones sociales y econmicas, cul es el gasto
corriente y la inversin real, o que parte de los
gastos son realizados directamente por la
Administracin Central, o cul es hecha por los
Organismos Descentralizados.

econmica

de

los

Se utiliza bsicamente para apreciar la estructura

econmica del gasto institucional. Su importancia
radica en el hecho de que permite determinar a
nivel institucional la orientacin y estructura del
gasto y, por ende, cules son las instituciones
que contribuyen a la formacin bruta de capital
fijo.
iv.

Econmica - Por objeto

De igual modo, puede requerirse, en un momento

determinado, conocer el destino del gasto
jurisdiccional o la participacin regional que tiene
el gasto de una institucin.

La importancia de esta clasificacin radica en que

se puede observar la parte de los gastos,
clasificados por incisos, que se orientan a los
gastos corrientes, de capital o para aplicaciones
financieras.

Lo antes expuesto justifica la necesidad de contar

con clasificaciones combinadas.

v.
Institucional
funciones del gasto

Como instrumentos informativos cumplen las

siguientes finalidades:

El objeto que se persigue con la informacin que

presenta esta clasificacin, es poder apreciar la
funcin principal o el fin que estiman darle las
instituciones al gasto pblico, permitiendo a la

42

por

finalidades

vez, observar el grado de cumplimiento que se ha

obtenido y estimado en un perodo determinado,
en relacin con las polticas gubernamentales.

nivel de los programas y de categora

programtica que se conforman por agregacin.
La importancia bsica que tiene la clasificacin de
referencia, se apoya en el hecho de que es sta
la combinacin de gastos que permite observar el
aporte de las instituciones en la consecucin de
las polticas gubernamentales.

vi.
Por finalidad, funciones y objeto del
gasto
Esta clasificacin permite apreciar el gasto
pblico, detallado para cada uno de los incisos
del clasificador por objeto del gasto como
personal, bienes de consumo, transferencias,
activos financieros y servicios de la deuda y
disminucin de otros pasivos, asignados a cada
una de las finalidades y funciones.

xi.

Permite observar la demanda de los recursos

reales y financieros que se asignan a cada una
de las categoras programticas.

Esta clasificacin permite observar la contribucin

de cada uno de los incisos mencionados a las
finalidades y funciones en relacin con las
polticas gubernamentales.

xii.
Cuenta
de
Ahorro,
Financiamiento y sus resultados

Muestra el tipo de financiamiento de los crditos

presupuestarios de cada una de las instituciones.
Permite conocer la forma de aplicacin de los
recursos propios o afectados para solventar los
crditos presupuestarios de cada uno de los
incisos del gasto y muestra la presin que sobre
el Tesoro Nacional ejercen las distintas
instituciones cuyo financiamiento se hace por
esta fuente.

D. CUENTA

DE AHORRO-INVERSINFINANCIAMIENTO
DEL
SECTOR
PBLICO

Institucional - Por objeto del Gasto

1. Concepto

Muestra los crditos presupuestarios que la

institucin pblica emplear en un perodo dado,
especificando cada uno de los incisos del gasto.

La cuenta Ahorro-Inversin-Financiamiento tiene

por propsito ordenar las cuentas pblicas de
modo de permitir su anlisis econmico. Al decir
anlisis econmico, se hace particular referencia
a la repercusin de las transacciones financieras
del sector pblico en la economa del sector
privado o, ms an, en la economa global o
general.

Tiene un objetivo de carcter administrativo y

contable; por tal razn, facilita el registro contable
de los gastos y permite el control financiero de los
mismos.
ix.

Geogrfica - Institucional

La cuenta Ahorro-Inversin-Financiamiento surge

de relacionar la clasificacin econmica de los
recursos pblicos con la clasificacin econmica
de los gastos pblicos, permitiendo determinar
diferentes resultados. A su vez, el ordenamiento
econmico de recursos y gastos se cruza con los
componentes institucionales o subsectores del
sector
pblico
considerado
(clasificacin
institucional).

En esta clasificacin los gastos se ordenan segn

el destino geogrfico e institucional que se les da
a los mismos y tiene como uno de sus propsitos,
armonizar la magnitud de los datos estadsticos
que se producen en diversas ubicaciones
geogrficas, reflejando el sentido y alcance de las
acciones que realiza el Sector Pblico con las
mismas.
x.

Inversin,

En la estructuracin de la mencionada cuenta,

deben considerarse los criterios asignados en el
artculo 12 del Reglamento Parcial N 1 de la Ley
de Administracin Financiera y de los Sistemas
de Control del Sector Pblico Nacional. Dicho
artculo establece los contenidos de cada una de
las cuentas y su mecanismo de interaccin
(corriente, capital, financiamiento) y obtencin de
resultados
(Ahorro/Desahorro-Supervit/Dficit
Financiero).

vii.
Institucional del gasto segn la fuente
del financiamiento

viii.

Por programas - Por objeto del gasto

Institucional - Por programa

2. Finalidad

Mediante esta clasificacin se ordenan los gastos

tomando en cuenta los crditos presupuestarios a

43

La
cuenta
Ahorro-Inversin-Financiamiento
permite determinar las magnitudes de diferentes
conceptos con contenido econmico, tales como:
recursos tributarios, recursos corrientes, gastos
de consumo, gastos de transferencia, gastos
corrientes, ahorro o desahorro corriente, gastos
en inversin real, gastos de capital, recursos de
capital, resultado financiero (dficit o supervit
fiscal), fuentes financieras (por ejemplo uso del
crdito) y aplicaciones financieras (por ejemplo
amortizacin de la deuda).

La cuenta de referencia adopta la denominada

metodologa internacional, que consiste en
exponer para las empresas pblicas, el resultado
econmico (ahorro o desahorro del subsector
empresas
pblicas
no
financieras)
sin
descomponer las operaciones que lo determinan.
El criterio que fundamenta este procedimiento, es
el de considerar las mismas como actividades
operativas no equiparables por su naturaleza a
las realizadas por el resto del sector pblico. En
cambio, s se incluyen los recursos y gastos de
capital y las fuentes y aplicaciones financieras.

A su vez, esas magnitudes correspondern a

diferentes componentes institucionales, tales
como:
administracin
central,
organismos
descentralizados, instituciones de seguridad
social,
administracin
nacional,
empresas
pblicas, fondos fiduciarios, sector pblico
nacional, provincias, municipalidades, sector
pblico argentino.

La cuenta ahorro-inversin permitir determinar

implicancias econmicas del presupuesto del
sector pblico y su ejecucin, tales como:
consumo pblico, inversin pblica, presin
tributaria, pagos de transferencias, presin
tributaria neta de transferencias, participacin del
sector pblico en la demanda agregada, valor
agregado pblico, dficit o supervit fiscal,
financiamiento con ahorro interno y externo de
ese dficit o utilizacin del supervit pblico.

Las citadas magnitudes podrn corresponder a

diferentes momentos o etapas de los recursos y
gastos pblicos: presupuesto, ejecucin del
presupuesto (base devengado), ejecucin de
tesorera (base caja).

Los resultados que surgen de la cuenta (ahorro,

resultado financiero) permiten disponer de
indicadores resumen de la poltica fiscal. El ms
relevante de esos indicadores es el resultado
financiero, o sea el supervit o dficit fiscal o
pblico, tambin designado este ltimo,
necesidad
de
financiamiento.
Para
su
determinacin se divide a los recursos y gastos
pblicos segn se los ubique por encima o por
debajo de la lnea (del resultado). Por encima de
la lnea se colocan los recursos y gastos
corrientes y de capital, que corresponden
estrictamente al campo de la poltica fiscal; por
debajo de la lnea se ubican las fuentes y
aplicaciones financieras, que relacionan lo fiscal
con lo monetario y financiero, y determinan la
evolucin de la deuda pblica, su nivel y
composicin.

Las magnitudes pueden expresarse de diferentes

maneras: en moneda corriente o a precios
corrientes; en moneda constante o a precios
reales, para analizar el comportamiento histrico
o temporal; en relacin con el PBI (u otro
indicador macroeconmico), lo que permite dar
idea de la significacin de los agregados pblicos
en la economa, de modo relativamente sencillo, y
posibilitar la comparacin internacional.
3. Aspectos generales
La
cuenta
Ahorro-Inversin-Financiamiento
presenta las transacciones y transferencias entre
el sector pblico no financiero, con diferentes
contenidos institucionales, y el resto de la
economa y, por lo tanto, no incorpora a las
instituciones financieras del gobierno (bancos
oficiales), salvo en el caso de que stas efecten
actividades cuasifiscales. Se considera que los
bancos no operan en la rbita fiscal, con la
excepcin mencionada, sino en el mercado
financiero.

La cuenta Ahorro-Inversin-Financiamiento se
vincula con el equilibrio macroeconmico. En una
economa cerrada y sin sector pblico la
condicin de equilibrio se verifica cuando el
ahorro es igual a la inversin. Si a esa economa
se le agrega el sector pblico, la condicin de
equilibrio incluir el ahorro privado y pblico y la
inversin pblica y privada, que debern ser
iguales. Por ejemplo si el ahorro pblico no
alcanza a cubrir la inversin pblica ser
necesario destinar ahorro privado a financiar el
presupuesto. Si consideramos una economa
abierta incorporamos el ahorro externo, que no es
otra cosa que el dficit de la cuenta corriente de
la balanza de pagos. Un desequilibrio entre el
ahorro (privado y pblico) y la inversin (privada y
pblica), que conducir a un dficit de esa cuenta

La citada cuenta es de tipo consolidada, o sea

que no computa para la determinacin del total de
recursos y del total de gastos, aquellas
transferencias
(gastos
figurativos)
y
financiamiento
(contribuciones
figurativas)
intrasector pblico, de modo de evitar
duplicaciones.

44

gobierno por concesin de prstamo

representa una transaccin reembolsable,
dado que implica un flujo de pasivos a un
determinado plazo para el beneficiario del
prstamo y un flujo de activos para el gobierno
en concepto de recuperacin del prstamo; el
uso del crdito por parte del gobierno
representa un ingreso reembolsable puesto
que implica un flujo de pasivos contractuales a
un plazo determinado en concepto de servicio
de la deuda; etc.

corriente, requerir un financiamiento mediante el

ahorro externo. En sntesis la inversin (privada y
pblica) se financia con ahorro (privado y pblico)
y ahorro externo.
4. Aspectos especficos
El universo de transacciones que se realiza en
el mbito del Sector Pblico admite, entre
ellas, una serie de distinciones bsicas3:
Entradas (ingresos) y salidas (gastos). En
primer lugar, la distincin fundamental entre
las transacciones radica en la diferencia entre
las entradas (ingresos) y las salidas (gastos),
segn que las mismas aporten recursos al
gobierno o detraigan recursos del gobierno,
respectivamente.

Transacciones corrientes y transacciones de

capital. Las transacciones corrientes abarcan
ingresos y gastos por la adquisicin de bienes
y servicios que se utilizan durante el ejercicio y
transacciones sin contraprestacin que para el
beneficiario no implican incremento de la
dotacin de capital (ingresos tributarios,
transferencias
corrientes
recibidas
y
otorgadas). Las transacciones de capital
implican ingresos o gastos con bajas o altas
de activos de capital fijo, existencias, tierras o
activos intangibles y los ingresos y gastos sin
contraprestacin efectuados con el fin de que
los beneficiarios incrementen su dotacin de
capital (p.e.: transferencias de capital).
Asimismo, se consideran transacciones de
capital aquellas transacciones reembolsables
que el gobierno realiza con fines de poltica
(p.e.: concesin de prstamos a provincias,
aportes de capital a empresas pblicas, etc.).

Activos financieros y pasivos financieros.

Dentro de las transacciones reembolsables
correspondientes a ttulos de crdito debe
hacerse una distincin entre las que implican
pasivos ante el gobierno (activos financieros
del gobierno) y las que implican pasivos del
gobierno frente a otros. Existe una asimetra
entre los activos y pasivos financieros del
gobierno debido a la motivacin que hace
actuar al gobierno y a los medios financieros
de que dispone. El gobierno est motivado
mayormente por fines de poltica y no por la
necesidad de obtener un beneficio.

Dentro de estas transacciones se distinguen dos

grandes tipos:

Transacciones
con
contraprestacin
y
transacciones
sin
contraprestacin.
La
distincin radica en que las primeras, sean
ingresos o gastos, entraan un flujo de bienes
y servicios a cambio (compra de insumos,
contratacin de servicios, venta de bienes,
etc.). Por el contrario, un ingreso o gasto no
tiene contraprestacin si no implica un flujo a
cambio (p.e.: donaciones recibidas, subsidios
otorgados, etc.).

Para fines de poltica y para administracin

de la liquidez. Si bien todas las transacciones
recuperables que entraan pasivos del
gobierno se realizan con fines de liquidez, no
todas las transacciones del gobierno que
suponen pasivos de otros se llevan a cabo con
fines de liquidez. Cuando el gobierno
mantiene activos financieros con propsito de
liquidez y no con objetivos de poltica, dichas
transacciones deben agruparse junto con los
pasivos financieros del gobierno, bajo la lnea
del resultado financiero. Cuando es con fines
de poltica (por ejemplo, prstamos a
provincias) debe ir arriba de la lnea. La
concesin de prstamos por parte del
gobierno no se debe generalmente a fines de
administracin de la liquidez o al propsito de
obtener un beneficio, sino a fines de poltica.

Variacin de disponibilidades. Aunque no

constituyen en s mismas un tipo de
transaccin, deben incluirse en la cuenta
Ahorro-Inversin-Financiamiento.
La
disminucin de las disponibilidades se
interpreta como una fuente de financiamiento
para cubrir un exceso de gastos sobre los
ingresos, mientras que el aumento de esos
saldos indica una aplicacin financiera del
efectivo debido a un exceso de ingresos sobre
gastos.

Transacciones reembolsables y transacciones

no reembolsables. Un ingreso o gasto es
reembolsable si la transaccin implica un flujo
de pasivos convenidos a cambio. De lo
contrario, se trata de transacciones no
reembolsables. Por ejemplo, un gasto del
3

Fuente: Manual de Estadsticas de las Finanzas

Pblicas. FMI (1986)

45

El siguiente cuadro muestra la cuenta AhorroInversin-Financiamiento

que
ordena
la
clasificacin econmica de los recursos y gastos,
en este caso hasta el tercer nivel de
desagregacin, y la consolidacin de los tres
caracteres del subsector Administracin Nacional

(Administracin
Central,
Organismos
Descentralizados e Instituciones de Seguridad
Social) con el subsector Empresas y Sociedades
del Estado, los fondos Fiduciarios y Otros Entes
del Sector Pblico Nacional.

46

SECTOR PBLICO NACIONAL NO FINANCIERO

CUENTA AHORRO - INVERSIN FINANCIAMIENTO
ADMINISTRACIN
CENTRAL

ORGANISMOS
DESCENTRALIZADOS

INSTITUCIONES DE
SEGURIDAD
SOCIAL

I) INGRESOS CORRIENTES
- Ingresos tributarios
- Contribuciones a la seguridad social
- Ingresos no tributarios
- Ventas de bienes y servicios
- Rentas de la propiedad
- Transferencias corrientes
- Supervit operativo empresas pblicas
II) GASTOS CORRIENTES
- Gastos de consumo
- Rentas de la propiedad
- Prestaciones de la seguridad social
- Impuestos directos
- Otras prdidas
- Transferencias corrientes
- Dficit operativo empresas pblicas
III) RESULTADO ECONOMICO:
AHORRO/DESAHORRO (I - II)
IV) RECURSOS DE CAPITAL
- Recursos propios de capital
- Transferencias de capital
- Disminucin de la inversin financiera
V) GASTOS DE CAPITAL
- Inversin real directa
- Transferencias de capital
- Inversin financiera
VI) TOTAL RECURSOS (I + IV)
VII) TOTAL GASTOS (II + V)
VIII TOTAL GASTOS PRIMARIOS
IX) RESULTADO FINANCIERO ANTES DE
CONTRIBUCIONES (VI - VII)
X) CONTRIBUCIONES FIGURATIVAS
XI) GASTOS FIGURATIVOS
XII) RESULTADO PRIMARIO (VI -VIII+ X XI)
XIII RESULTADO FINANCIERO (IX+X-XI)
XIV) FUENTES FINANCIERAS
- Disminucin de la inversin financiera
-Endeudamiento pblico e incremento
de otros pasivos
- Contribuciones figurativas para
aplicaciones financieras
XV) APLICACIONES FINANCIERAS
- Inversin financiera
- Amortizacin de deudas no financieras
- Amortizacin de deudas financieras
- Disminucin de otros pasivos
- Gastos figurativos p/ aplicaciones
financieras

47

TOTAL
ADMINISTRACIN
NACIONAL

EMPRESAS Y
SOC. DEL
ESTADO

FONDOS
FIDUCIARIOS

TOTAL
OTROS
SECTOR
ENTES DEL
PBLICO
SECTOR
NACIONAL
PBLICO
NO FINANC.
NAC. NO
FINANC.

Sector Privado, los que tienen a su cargo

servicios mediante los cuales se satisfacen
diversas necesidades de la poblacin y de otros
entes pblicos y privados, en funcin de polticas
pblicas y cuya ejecucin no se efecta en el
mbito de la Administracin Pblica Nacional.

E. ASPECTOS TERICOS Y CONCEPTUALES DEL PRESUPUESTO

PROGRAMAS 4

POR

1. Introduccin
El presupuesto por programas (PPP) es una
tcnica mediante la cual se procura asignar, a
determinadas categoras programticas a cargo
de las jurisdicciones y entidades que conforman
la Administracin Pblica, recursos necesarios
para producir y proveer bienes y servicios
destinados a satisfacer, de manera eficaz y
eficiente, necesidades de la comunidad durante
un perodo preestablecido. La misma facilita la
ejecucin,
el
control
y
la
evaluacin
presupuestaria, en trminos fsicos y financieros.

El PPP parte de una clara definicin de la poltica

presupuestaria (en la que se definen los objetivos
que se pretende alcanzar con el presupuesto
asignado), consignando, adems, las metas
(cuando los objetivos, expresados en productos
terminales, son cuantificables), las unidades
ejecutoras y sus responsables y, como se dijo, las
categoras programticas que correspondan.
Otra caracterstica de la tcnica es que facilita la
medicin de la produccin y provisin, mediante
unidades de medida que permiten utilizar
indicadores de diversa ndole, tiles para decidir
sobre asignaciones y reasignaciones de crditos
presupuestarios y cuotas de la programacin de
la ejecucin; realizar anlisis de diversa ndole y
efectuar comparaciones con programas similares
de distintas instituciones pblicas.

La metodologa que se expone en los puntos

siguientes se sustenta en las teoras de sistemas
y de redes y considera a la Administracin
Pblica
como productora, en cuyas dependencias
(centros de gestin o unidades ejecutoras) se
realiza el procesamiento de insumos (recursos
humanos, materiales y servicios) mediante
tcnicas adecuadas para cumplir objetivos de
gobierno.

La apertura programtica debe efectuarse en

base al conocimiento de cada organizacin, de
sus fines, procedimientos y recursos. Por lo tanto,
debe evitarse el diseo de redes programticas
que no reflejen adecuadamente las acciones que
lleva a cabo cada institucin ya que ello restara
transparencia a la exposicin de las cuentas
pblicas. En tal sentido, en la medida de lo
posible, no es conveniente extremar la
consolidacin de informacin en un programa
nico, como, por otro lado, no resulta prctico,
desde el punto de vista de la administracin de
los presupuestos, atomizar excesivamente las
categoras programticas de cada organismo.
Esto ltimo, por la rigidez que ello implica, dado
que puede restar la rapidez necesaria para la
resolucin de problemas que surgen durante la
etapa de ejecucin.

Esta concepcin es anloga a un proceso

industrial, lo que es til para comprender
acciones a cargo del Estado, pero no incluye
todas las situaciones que dan lugar a
asignaciones presupuestarias, como se ver ms
adelante.
Debe sealarse, que en la prctica la
Administracin Pblica Nacional produce bienes y
servicios que suministra a la sociedad, pero,
asimismo, adquiere bienes producidos por
terceros para proveerlos con posterioridad.
Los presupuestos, adems de las categoras
presupuestarias
(programas,
subprogramas,
actividades, proyectos y obras) incluyen partidas
no asignables a programas (por ejemplo las
amortizaciones de deudas) y partidas, que an
incluidas como programas, se aprueban para
transferir fondos a otras jurisdicciones del Sector
Pblico Argentino (Provincias y Municipios) y al

En otro orden, debe ponerse de manifiesto el

carcter complementario con el PPP, que tienen
otras tcnicas presupuestarias, como por
ejemplo, el Presupuesto Base Cero (PBC), S3P
(Sistema de Planeamiento, Programacin y
Presupuesto), etc. y con tcnicas de carcter
organizacional; reingeniera de procesos, SADCI
(Sistema de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad
Institucional), etc. Asimismo, el PPP puede servir
de base para el desarrollo de sistemas ms
complejos como es la gestin por resultados.

Este punto refleja una sntesis con diversos ajustes

conceptuales de Bases Tericas del Presupuesto por
Programas de Matus Carlos, Makn Marcos y Arrieche
Vctor, AVPP - Caracas - Venezuela. 1978.

48

El presupuesto preliminar, de acuerdo con lo que

se puede observar en el Captulo I - Formulacin
del Presupuesto, del Ttulo II - El Proceso
Presupuestario en la Administracin Nacional, del
presente
trabajo,
permite
aplicar
complementariamente el PPP y el PBC. Por otra
parte, en la Circular de la Oficina Nacional de
Presupuesto N 2/96, referida al mismo tema se
sugiere la utilizacin, cuando se considere
conveniente, de la reingeniera y el SADCI.

servicios no personales (pasajes,

energa elctrica, alquiler, etc.).

viticos,

Sin embargo, en la formulacin del

presupuesto pblico es necesario distinguir el
gasto en insumos del costo en insumos. El
primero se refiere al valor monetario de los
insumos adquiridos durante un perodo
presupuestario, en cambio, el segundo se
refiere a los insumos efectivamente utilizados
en la produccin durante dicho perodo.

Desde el punto de vista temporal la tcnica se

puede utilizar para el corto plazo (un ao: el del
ejercicio presupuestario) y para el mediano plazo
(tres aos: presupuesto plurianual).

En otras palabras, el gasto en insumos refleja los

recursos reales que es necesario obtener en un
ao para dotar a una unidad administrativa de la
capacidad programada de produccin y provisin
de bienes y servicios, en tanto que el costo en
insumos representa, en trminos fsicos o
monetarios, la utilizacin de los recursos en la
produccin durante el ao presupuestario con
independencia del perodo en que fueron
comprados.

Por ltimo, cabe sealar que los puntos

siguientes explicitan la metodologa del PPP,
incluyen grficos aclarativos y un glosario con la
sntesis de los conceptos ms relevantes de la
tcnica.
2. Definiciones y conceptos bsicos
Los elementos bsicos utilizados
construccin terica son los siguientes:

en

El concepto de gasto es el considerado para la

preparacin y ejecucin del presupuesto de la
Administracin Nacional y, por lo tanto, en la
asignacin del crdito presupuestario, siendo
ste el mximo autorizado para gastar.

la

a) Insumos
En trminos generales, son los recursos
humanos, materiales (bienes de consumo,
maquinarias y equipos) y servicios no
personales que se requieren para el logro de
un producto (bien o servicio). En el
presupuesto, se los denomina: personal, bienes
de consumo, bienes de uso y servicios no
personales, respectivamente, al clasificrselos
segn el objeto del gasto. Cuantitativamente se
expresan en unidades fsicas (tn., m3, kw/h, etc.)
y su valoracin monetaria se obtiene
multiplicando la cantidad comprada o utilizada por
su precio unitario. El concepto de insumo
adoptado en este contexto, entonces, no se
diferencia
del
que
es
utilizado
convencionalmente en la teora econmica.
Son totalmente asimilables a las variables
independientes de una funcin de produccin
microeconmica.

Por ejemplo, la asignacin de recursos

financieros para adquirir durante un ejercicio
presupuestario
una
dada
cantidad
de
computadoras, expresa el monto del gasto
propuesto para dicho insumo pero, de ninguna
manera, esa asignacin representa el costo del
mismo imputable a la produccin en la que
participar durante el ejercicio presupuestario. En
este caso, el costo es el valor de la depreciacin
por el uso de las computadoras durante el ao,
hayan sido compradas en el ejercicio vigente o en
anteriores.
El gasto en insumos se refiere exclusivamente a
la adquisicin valorizada de los mismos,
independientemente de que sean utilizados total
o parcialmente en la produccin del ejercicio
presupuestario. En cambio, el costo en insumos
se refiere a la valorizacin de los bienes de
consumo efectivamente utilizados en la
produccin de bienes y servicios durante el ao
presupuestario.

Pinsese, por ejemplo, en la Asesora Jurdica de

un organismo pblico cualquiera. Sus insumos
seran los siguientes: recursos humanos
(abogados, secretarias, personal directivo y
administrativo, etc.); materiales (papel, carpetas,
lapiceras, tiles de escritorio, etc.); equipos
(computadoras, escritorios y sillas, etc.) y

En sntesis, el concepto de gasto, considerando

al mismo como el gasto devengado, es til para
definir el nivel presupuestario que es necesario
otorgar para la adquisicin de recursos reales y, a
la vez, es la base para la determinacin de

49

costos. A su vez, los costos permiten medir

eficiencia en la medida que se vinculen con los
respectivos productos que se originan.

Debe sealarse que un requisito bsico para la

existencia de una relacin insumo-producto es
que el respectivo producto sea nico e
independiente de otra relacin insumo-producto.
De no ser as, es imposible la determinacin de la
relacin tcnica entre insumos y productos y,
consiguientemente, la cuantificacin de los
coeficientes tcnicos respectivos.

b) Productos
Son los bienes o servicios que surgen como
resultado, cualitativamente diferente, de la
combinacin de los insumos que requieren
sus respectivas producciones. Por ejemplo, el
producto "vivienda" es diferente, cualitativamente,
de los insumos que se utilizaron para construirla.

d) Tipos de productos: independientes y

conjuntos
En este punto se utiliza la teora matemtica de
conjuntos para distinguir claramente los
productos originados en los procesos productivos
pblicos.

Cuando los productos se materializan en cosas

tangibles, suele predominar lo cuantitativo sobre
lo cualitativo, por ejemplo, raciones alimenticias,
expedientes, escuelas, carreteras, etc. Por el
contrario, en la produccin de algunos servicios como, por ejemplo, el mantenimiento de la
presencia del pas en el exterior que presta el
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto- la
ausencia de materialidad los hace esencialmente
cualificables antes que cuantificables.

Sean B y C dos productos diferentes.

Si por el solo efecto de producir B se produce
simultneamente C, se trata de productos
conjuntos; esto es, ambos productos resultan de
un mismo proceso de produccin;
En caso contrario, se est en presencia de
productos independientes que surgen de dos
procesos de produccin distintos pudiendo, en
consecuencia, establecerse dos relaciones de
insumo-producto perfectamente diferenciadas.

c) Relacin insumo-producto
Es la relacin que se establece entre los
diversos insumos, combinados en el proceso
de produccin, en cantidades y calidades
adecuadas y precisas, con el respectivo
producto que los requiere.
De esta definicin
elementos:

surgen

los

Al analizar los productos y su relacin con los

insumos se pueden presentar las siguientes
situaciones:

siguientes

- Productos independientes: Dos o ms

productos son independientes si cada uno
de ellos se origina por su propio y exclusivo
proceso de produccin. Al resultar de
procesos productivos exclusivos, plantean
relaciones de insumo-producto especficas con
tiempo de produccin e insumos propios para
cada uno de los productos resultantes. Por
ejemplo, el producto B, en el caso 1 del Grfico
1, es exclusivo, - al igual que el producto C-, de
sus respectivos procesos de produccin y
tienen los insumos propios a y b.

- el proceso de combinar diversos recursos

reales (insumos) para la obtencin de un
producto
se
denomina
proceso
de
produccin;
-

toda relacin insumo-producto implica

determinada relacin de calidad entre los
insumos y el producto resultante;

cada relacin insumo-producto puede

expresarse en coeficientes de insumoproducto.

50

GRFICO 1

Caso 1
Productos independientes

Productos

Caso 2
Productos conjuntos con
interseccin total

Caso 3
Productos conjuntos con
interseccin parcial

Proceso

Insumos

son comunes. Por ejemplo, en un hospital

universitario el proceso de produccin de los
servicios
mdicos
hospitalarios
genera,
simultneamente, dos productos: "atencin
mdica a pacientes" y "formacin de recursos
humanos en medicina", por lo cual todos los
insumos se intersectan en su totalidad de una
forma indivisible. Que se obtengan dos
productos de una misma combinacin de
insumos en un mismo acto productivo, implica
que no pueda asignarse a cada uno de ellos la
cuotaparte de los insumos que les corresponde.
En consecuencia, no puede prepararse el
presupuesto asignando recursos para cada
producto individualmente considerado, sino que
tendra que hacerse para el conjunto de
productos que se programa obtener. Esta
situacin se representa en el caso 2 del Grfico
1.

Por lo que antecede los productos

independientes son los que se obtienen
mediante relaciones "insumo producto"
diferenciadas.
Cuando un insumo es utilizado en dos o ms
procesos de produccin independientes (o
entran en la elaboracin de productos
exclusivos), tal como se representa en el caso 1
para el insumo b, no se est en presencia de
insumos comunes compartidos. Por ello, al
conocerse los coeficientes insumo-producto
para cada uno de stos, es posible atribuir fsica
y monetariamente ese insumo a cada uno de
los productos que lo contienen. Por ejemplo, el
uso de los servicios de luz en varios procesos,
puede ser atribuido a cada uno de ellos, aunque
el medidor sea nico.
- Productos conjuntos: Son aquellos para los
que el proceso de produccin es comn y
nico. Por tanto, los insumos que requieren
y el tiempo para producirlos son indivisibles
en relacin a los productos resultantes.

Interseccin parcial, cuando slo una

parte de los insumos y del tiempo de
produccin son de uso comn en el proceso
de produccin.(caso 3 del Grfico 1)

Al igual que en el caso de interseccin completa,

al no diferenciarse las relaciones de insumoproducto para un conjunto de insumos, tambin
en la interseccin parcial slo se puede
presupuestar para los productos conjuntos
resultantes. Ambos casos son frecuentes en la
Administracin Pblica Nacional.

Los productos conjuntos pueden ser originados

por:
-

Interseccin total, cuando, al producirse

simultneamente un proceso de produccin,
todos los insumos y el tiempo de produccin

51

efectos de que el condicionamiento sea entre

productos perfectamente diferenciados.

e) Productos presupuestables
Como un corolario de la clasificacin de los
productos en independientes y conjuntos, surge
una premisa para delimitar el mbito pblico
presupuestable, en trminos de productos.

Las relaciones de condicionamiento pueden ser

unidireccionales o pluridireccionales y, en
ambos
casos,
exigen
mecanismos
de
coordinacin
para
las
mismas.
Son
unidireccionales si conectan uno o varios
productos condicionantes con un solo producto
condicionado. Son pluridireccionales si un
producto condicionante afecta a varios productos
condicionados.

En tanto se obtengan productos conjuntos por

interseccin de los insumos en el proceso de
produccin, cada uno de ellos no puede ser
objeto de asignacin especfica de recursos para
la produccin y, en consecuencia, no pueden ser
presupuestados en forma individual.

Para distinguir las relaciones de condicionamiento unidireccionales y pluridireccionales, es

necesario tipificar los productos que las mismas
originan.

Para
delimitar
el
mbito
pblico
presupuestable en trminos de productos
independientes se requiere que:

g) Tipificacin de productos

- Los productos cuya produccin se

presupuesta no slo tienen que ser
independientes sino que todos ellos tener
relaciones
insumo-producto
exclusivas
(condicin de posibilidad); en caso contrario
debe asignarse recursos para el conjunto de
insumos necesarios para producir o proveer
bienes y servicios.

En forma esquemtica se puede afirmar que los

productos que producen las instituciones pblicas
pueden ser clasificados en terminales o
intermedios. Los primeros se clasifican, a su
vez, en acabados, provistos y en proceso y, los
ltimos, en directos e indirectos.
Se dice que un producto es terminal acabado
cuando habiendo salido del proceso de
produccin durante el perodo presupuestario,
est en condiciones de satisfacer la necesidad
o la demanda social que dio origen a su
produccin (condicin que es comn a la
provisin de bienes y servicios). Esta necesidad o
demanda es externa al mbito de la institucin
que se presupuesta y, por tanto, puede
relacionarse directamente con la sociedad o con
otra institucin del sector pblico. Esto significa
que cuando el mbito presupuestario se limita a
una institucin, la demanda que se satisface
puede provenir de las necesidades sociales de la
poblacin o de otra institucin pblica.

- Un producto presupuestable requiere de un

centro de gestin de suficiente importancia
como para asignarle recursos (condicin de
relevancia).
f) Relaciones de condicionamiento
En toda institucin productora de bienes o
prestadora de servicios no slo existen relaciones
insumo-producto, sino tambin relaciones entre
productos. Para analizar las caractersticas de
estas relaciones el sustento metodolgico es la
teora de las redes.
Cuando determinados productos condicionan
y a la vez son condicionados por la
disponibilidad- en cantidad y calidad
adecuadas- de otros productos se verifica una
relacin
tcnica
denominada
de
condicionamiento. Esto significa que en cada
relacin de condicionamiento quedan contenidas,
por lo menos, dos relaciones de insumo-producto;
una, correspondiente a la produccin del bien que
condiciona y, otra, que corresponde al bien
condicionado.

Por lo tanto:
- el bien o servicio resultante no sufre ninguna
transformacin
ulterior
dentro
de
la
institucin que lo presupuesta;
- con l la institucin contribuye directamente
a la satisfaccin de las necesidades sociales u
otra demanda institucional;
- por lo anterior, el producto terminal acabado
o provisto caracteriza y justifica la existencia
de la institucin; es su "razn de ser".

De lo anterior se infiere que los productos

contenidos en una red de relaciones de
condicionamiento deben ser independientes, a

52

As, por ejemplo, para producir la "asistencia

tcnica a los ganaderos de produccin bovina",
se requieren otros productos que la apoyen,
orienten y complementen. En tal sentido, ser
necesario generar, entre otros, el servicio de
"contratacin y administracin de personal", de
"direccin y coordinacin" y, al mismo tiempo,
producir los servicios de informacin del sector
pecuario, de planificacin y presupuesto, de
relaciones pblicas, de finanzas, etc. Se tiene as
un producto terminal y un conjunto de productos
intermedios. En este caso, puede verse que el
producto intermedio "direccin y coordinacin"
condiciona al producto terminal "asistencia
tcnica a los ganaderos de produccin bovina".
Lo mismo ocurre con los otros productos
intermedios que apoyan o complementan el
producto terminal mencionado y que, a su vez, se
interrelacionan entre s, de producto intermedio a
producto intermedio. Segn los mismos puedan
ser cuantificados o no, sus relaciones pueden ser
cuantitativas o cualitativas.

Por su parte, ser producto terminal en

proceso aquel que, durante el ejercicio
presupuestario,
ha
sido
producido
parcialmente. Por tanto la produccin terminal
en proceso incluye la que no ha concluido su
proceso de produccin y, en consecuencia, no
est en condiciones de satisfacer la demanda
social o institucional que lo origina.
En sntesis:
Produccin terminal (PT)

En proceso (PTP)
Acabada (PA)
Provista (PTPr)

Ejemplos:
1. Programa de construccin de viviendas
PT

2.
PT

PTP : Viviendas o m2 en construccin.

PA : Viviendas habilitadas.

h) Comparacin de las relaciones de

condicionamiento con las de insumoproducto

Programa de Educacin Elemental

PTP : Alumnos cursantes.
PA : Egresados.

Comparando las relaciones de condicionamiento

con las de insumo-producto se notan diferencias
en los siguientes aspectos:

3. Programa de Vacunacin
PT

PTPr : Personas vacunadas (mediante

vacunas adquiridas por una
institucin).

- una relacin de insumo-producto vincula,

cuantitativa y cualitativamente, los recursos
humanos, materiales (bienes de consumo y
bienes de uso) y servicios con el producto que
los requiere;

Los productos intermedios son los bienes o

servicios cuya produccin o provisin es exigida
directa o indirectamente por productos terminales.

- una relacin de condicionamiento es una

relacin entre productos obtenidos en un
mismo mbito y, por tanto, es una relacin de
implicancia entre dos o ms productos;

Un producto es intermedio directo cuando de

su utilizacin resulta un producto terminal, en
tanto que es intermedio indirecto, cuando se
lo utiliza en la elaboracin de otro producto
intermedio (directo o indirecto).

- de lo anterior se infiere que las relaciones de

condicionamiento son externas a los
productos (vnculo entre ellos), en tanto que
las relaciones de insumo-producto son
internas a los mismos;

La relacin de un producto intermedio directo

con su respectivo producto terminal es una
relacin de condicionamiento unidireccional,
mientras que la de un producto intermedio
indirecto con varios productos intermedios y
terminales
es
una
relacin
de
condicionamiento pluridireccional.

Un diagrama sencillo puede servir para clarificar

la unin entre las relaciones de condicionamiento
y las relaciones de insumo-producto, tal como se
observa en el Grfico 2.

Las relaciones de condicionamiento expresan la

prctica operativa de cualquier institucin.

Dentro del mbito presupuestario se ubican dos

procesos productivos; el del producto B, por
ejemplo, "direccin superior" y el del producto C,

53

por ejemplo, "educacin bsica obligatoria".

Ambos tienen determinadas relaciones de
insumo-producto,
con
sus
respectivos
coeficientes, en funcin de la respectiva tcnica
de produccin decidida para cada uno de ellos.
Por su parte, el producto intermedio B establece
una relacin de condicionamiento con el producto
terminal C, con una intensidad que depende de la

correspondiente
tcnica
de
produccin
institucional. La cantidad y calidad de "educacin
bsica obligatoria" requerir una determinada
cantidad y calidad del producto "direccin
superior" el que, a su vez, condiciona la
produccin de ese producto terminal y de otros
productos terminales.

GRFICO 2
MBITO PRESUPUESTARIO

Producto

Proceso

Insumos
a

Como se seala en el grfico, el primero satisface

una demanda interna al mbito presupuestario (la
institucin se autoabastece), en tanto que el
segundo atiende una demanda externa, la de la
comunidad, por lo que sale de dicho mbito. Los
gastos necesarios para producir B vienen dados
por el precio y cantidad de los insumos a, b y c,
en tanto que los requeridos para producir C son
los resultantes de los insumos c, d, e y f. Si todo
lo gastado en la ejecucin presupuestaria es lo
nico utilizado en la produccin del ao, el gasto
presupuestario es igual al costo de produccin.
En consecuencia, los primeros seran los gastos
directos de producir B y los segundos los gastos
directos de producir C. El producto intermedio B
no es insumo para la produccin de C, pero
depende de ste y a su vez lo condiciona. En
cuanto tal, si la evaluacin de la gestin requiere
conocer el gasto total de produccin de C, debe
imputarse, como costo indirecto, la cuotaparte

que corresponda de los gastos de produccin de

B.
En la prctica, no se registran los costos directos
e indirectos debido a que la Administracin
Pblica Nacional no ha implementado su
contabilidad de costos.
3. Polticas y acciones del sector pblico
a) Polticas
Los lmites del denominado campo de lo
presupuestario, son claves para fijar su contenido
y las caractersticas de sus productos. Para
avanzar en este terreno se cree conveniente
analizar los diversos tipos de acciones que se
realizan en el mbito pblico.
Dentro de la variedad de acciones posibles,
existen algunas que reflejan relaciones insumo-

54

producto
dando
origen
a
productos
independientes y otras que, al no cumplir con el
requisito de expresar relaciones de insumoproducto dadas por un nico proceso de
produccin,
tienen
insumos
comunes
compartidos por lo que generan productos
conjuntos. Por otra parte, los organismos pblicos
tambin formulan polticas, las cuales, en s
mismas, tambin configuran productos en cuya
generacin concurren muy diversos tipos de
acciones que implican usos de recursos, no
conformando
relaciones
insumo-producto
definidas.

regionales que se entrecruzan con los dos planos

mencionados. Por otra parte, la sociedad,
expresada en la Nacin, est inserta en un
escenario internacional y, naturalmente, se
propone objetivos y polticas de alcance
internacional que pueden entrecruzarse con
todas las anteriores (por ejemplo, mediante una
poltica regional fronteriza, o a travs de la
poltica de precios para la integracin en el
MERCOSUR, etc.).
En el Grfico N 3 se puede apreciar que, al
definir una poltica en materia educacional (X),
por ese slo hecho, se define tambin parte de
las polticas de la juventud (W), de formacin
fsica (Y) y nutricional (Z). Necesariamente una
poltica educacional abarca aspectos de otras
polticas, contemplando programas de formacin
fsica y la realizacin de prcticas deportivas, a
efectos de que el desarrollo intelectual est
correlacionado con el fsico. Por otro lado, el
desarrollo fsico en la etapa juvenil requiere de
adolescentes sanos y bien nutridos. De esto se
deduce que una poltica de formacin de los
habitantes de un pas se intersecta parcialmente
con las polticas educacional y nutricional.

El concepto de poltica que se usa en este

documento no se refiere a las "polticas internas"
de los organismos, en cuyo plano se definen
polticas de personal, de suministros, de
relaciones pblicas, de mantenimiento, etc. Dicho
vocablo queda reservado para aquellos aspectos
que trascienden la esfera interna de la
organizacin y se refieren a cuestiones bsicas
de la sociedad. La existencia de un organismo se
fundamenta justamente por su contribucin al
logro de objetivos que trascienden su quehacer
interno.
Una poltica se refiere siempre a un aspecto del
todo indivisible, que es la sociedad, existiendo
diversos planos o aspectos de la misma que
pueden ser objeto de polticas. Por ejemplo, las
polticas de propiedad, precios, financiera, etc.,
atraviesan los diversos sectores econmicos y
sociales (agrcola, industrial, transporte, etc.) que,
a la vez, son objeto de polticas sectoriales.
Tambin se puede considerar el plano de lo
regional y as surgen toda una serie de polticas

Los programas de estudios que rigen en los

niveles de educacin primaria y media
contemplan, normalmente, la educacin fsica con
carcter obligatorio. Las acciones se realizan
conjuntamente con algn organismo rector en
materia de deportes y con instituciones del sector
privado. A la vez, los organismos nacionales de
nutricin, a travs de los comedores, brindan
alimentacin a los escolares.

GRFICO 3

X (poltica
educacional)

W (poltica de la juventud)

Z (poltica nutricional)
Y (poltica de formacin fsica)

55

La poltica educacional para la juventud es,

obviamente, parte de una poltica general para la
juventud. Esta ltima abarca aspectos no
educacionales tales como: nutricin, prevencin
de la delincuencia infantil, proteccin de menores,
sistemas de recreacin, atencin a madres en
condiciones
de
abandono,
sistemas
de
reeducacin al infante, etc. De esta forma, la
poltica general para la juventud se intersecta con
las polticas educacional, nutricional y de
formacin fsica.

y desagregacin de todo el mbito de lo

presupuestario en productos excluyentes o no
intersectados. Por otra parte un requisito
previo para presupuestar es la posibilidad
misma de enumerar los productos y, en el
caso de las acciones de regulacin, su
enumeracin completa ex-ante contradice el
carcter coyuntural, espordico y particular
que tienen buena parte de las acciones de
regulacin.
c) Acciones Presupuestarias

En conclusin, las polticas se intersectan y,

en consecuencia, no conforman relaciones
insumo-producto definidas, por lo cual resulta
imposible presupuestar por polticas.

Estamos ahora en condiciones de analizar el

concepto central terico que sirve de base para
la definicin de las categoras programticas.
Este concepto es el de accin presupuestaria, el
cual ser desmenuzado en este punto en sus
elementos constitutivos.

b) Acciones de regulacin
La accin de regulacin es una norma cuyo
propsito o resultado es regular comportamientos
externos a la institucin y tiene como
condicionante
una
o
varias
acciones
operacionales. Por tanto, la accin de regulacin
es terminal de una red de acciones operacionales
de una institucin, ya que contribuye
directamente al logro de una o varias polticas. En
otras palabras, las acciones operacionales de
una red de regulacin, son intermedias en
relacin a la accin de regulacin. A este
respecto, conviene distinguir claramente la
accin de regulacin, que es el contenido de
una norma, de la accin operacional, que es
un medio para su produccin o su
comunicacin.

i.

Accin operacional

Se denomina accin operacional a un microproceso de produccin que culmina en un

producto menor e indivisible.
Ejemplos:
tramitacin
de
expedientes,
mecanografiado de oficios, redaccin de
informes, reuniones o atencin al pblico, etc.
Todos estos pequeos procesos pueden
denominarse acciones operacionales.
Cada micro-proceso de produccin, es una
accin
operacional
que,
individualmente
considerada, implica una determinada relacin
insumo-producto. La obtencin del producto
respectivo exige la utilizacin de determinadas
cantidades y calidades de insumos. En ciertos
casos, los insumos son poco importantes en
relacin a la trascendencia del producto; en otros,
la magnitud de los insumos es esencial al logro
de aquel.

Por
ejemplo,
la
accin de regulacin
"modificacin del encaje bancario", es el
resultado final de un conjunto de acciones
operacionales tales como, "reunin del directorio
del Banco Central para analizar la liquidez
bancaria", "estudio del efecto en la liquidez de la
disminucin de X cantidad de puntos en el encaje
bancario", "redaccin de la resolucin del Banco
Central reduciendo el encaje", "reunin del
Gabinete Nacional para aprobar dicha reduccin",
"mecanografiado de la resolucin", etc.

Las
acciones
operacionales
no
tienen
envergadura como para requerir asignacin
formal de recursos en el presupuesto, ya que no
cumplen con el requisito de relevancia que se
analiza ms adelante.

En conclusin, no es posible presupuestar

por acciones de regulacin, por cuanto stas
abarcan slo una parte del universo de la
produccin institucional y, en consecuencia,
no pueden cumplir el requisito de agregacin

ii.

Centro de gestin o unidad ejecutora.

Un centro de gestin o unidad ejecutora debe ser

entendido como un centro administrativo

56

 Dar lugar a uno o varios productos

terminales o intermedios.

responsable
de
la
planificacin,
programacin, asignacin formal y utilizacin
de recursos en funcin de una produccin o
provisin de bienes y servicios determinada.

Contar con una o varias unidades

administrativas responsables de programar la
gestin productiva y de ejecutar los procesos
de produccin respetando las relaciones de
insumo-producto
para
las
respectivas
tcnicas de produccin y de proveer bienes y
servicios.
iii. Definicin de accin presupuestaria.

El responsable de la gestin es un funcionario

designado por autoridad competente.
Cuando por razones de economas de escala
de produccin, se tiene bajo una misma
organizacin formalmente indivisa o de
mnimo nivel varios procesos productivos
diferenciados, los que generan diversos tipos
de bienes o servicios, se est en presencia de
un centro de gestin diversificada. Ejemplos
de este tipo de centros se hallan en Servicios
Administrativos Financieros (SAF) pequeos. En
stos se realiza la misma produccin que en los
SAF grandes, pero mientras que en los ltimos
existen centros de gestin para cada uno de los
bienes o servicios que producen, en los primeros,
por el contrario, varios de esos productos se
generan en un solo centro, por lo que se
denomina de gestin productiva diversificada.

Una accin presupuestaria expresa un

proceso de produccin que agrega o combina
acciones operacionales - microprocesos
productivos - cuyos insumos y productos son
perfectamente definibles e independientes
respecto a los de otros procesos de
produccin o las adquisiciones para proveer
bienes y servicios.
En este marco conceptual, se define como
mbito de programacin presupuestaria (que
puede ser una Jurisdiccin o entidad) aquel
donde se llevan a cabo en forma agregada o
combinada, acciones operacionales y que, en lo
posible, cumplan las siguientes condiciones:

Los centros de gestin diversificada se

caracterizan por utilizar insumos comunes para la
produccin de diversos tipos de productos
independientes, dadas las tcnicas de los
procesos de produccin adoptadas para los
mismos.

Posibilidad: Los productos resultantes

deben ser perfectamente definibles y
diferenciables
de
otros
productos
pertenecientes a otras relaciones de
insumo-producto.
Adquieren
as
la
posibilidad de que le sean asignados
recursos. Si esta condicin es cumplida, es
posible agotar el universo de las acciones
operacionales sin duplicaciones y asignar
los insumos a cada uno de los productos
generados.

Por el contrario, es un centro de gestin

especializada cuando en el mismo se ejecutan
procesos productivos homogneos, en razn
de permitirlo las economas de escala, de los
cuales se obtienen productos terminales o
intermedios.
En suma, y esquematizando, un centro de gestin
debe reunir, en forma simultnea, por lo menos
los siguientes requisitos:

Relevancia: Para ser presupuestable un

producto debe ser generado en un centro
de gestin de suficiente importancia dentro
de la red de interrelaciones productivas de
una jurisdiccin o entidad.

Ser relevante en la red de relaciones de

condicionamiento. En tal sentido debe
posibilitar que se explicite la tcnica
institucional adoptada y justificar el costo de
la
aplicacin
de
todo
el
proceso
presupuestario a ese nivel.

En resumen, una accin presupuestaria es un

tipo especial de relacin insumo-producto que
agrega o combina procesos de produccin
menores
contenidos
en
acciones
operacionales, cuyos insumos y productos
son individualizables e independientes por
resultar de procesos con relaciones de
insumo-producto
perfectamente
diferenciables. De una accin presupuestaria se
originan, entonces, uno o varios productos que

No sobrepasar el lmite de la desagregacin

formal en la asignacin de recursos que torne
costoso, rgido o ineficiente el proceso
integral de produccin.

57

pueden ser terminales o intermedios (en muchos

casos los productos son adquiridos para la
provisin de bienes y de servicios). En funcin de
su relevancia y tcnica de produccin requerir
un centro de gestin especializado o
diversificado al cual, se le asignan formalmente
recursos operativos. Por esta razn es, al
mismo tiempo, una unidad de programacin
de recursos y, por lo tanto, se constituir en
una categora programtica del presupuesto a
cargo de una unidad ejecutora responsable.
En el caso que haya ms de una unidad ejecutora
implicada en la accin presupuestaria sera
necesario contar con una unidad ejecutora
coordinadora.

En sntesis, toda accin pblica que sea

presupuestaria requiere la participacin
simultnea de tres elementos: insumo,
producto (bien o servicio) y centro de gestin.
iv.

La red de acciones presupuestarias

La forma en que estn condicionados los

productos
de
las
diversas
acciones
presupuestarias de una institucin, origina
una red de relaciones denominada "red de
acciones presupuestarias", la que es el
correlato concreto de la red de relaciones
productivas en cada mbito presupuestario
(Grfico N 4).

GRFICO 4
TAREAS

ACCIONES NO PRESUPUESTARIAS

ACCIONES PRESUPUESTARIAS
T1
Ac1
T2

T3

T4

InsI

T5

Las acciones presupuestarias de mnimo nivel

son intermedias en trminos de la asignacin
formal de recursos y pueden clasificarse como
directas o indirectas, segn que la produccin
generada sea intermedia directa o intermedia
indirecta, respectivamente.

Los insumos utilizados en las acciones

presupuestarias de las que se obtienen
productos intermedios directos, son sumables
a los efectos presupuestarios, tanto en
trminos fsicos como monetarios. Ello
permite estimar el total de recursos reales y
de asignacin financiera que demanda la
produccin terminal en que dichos productos

58

terminales en que participan, ello ser posible

utilizando adecuados coeficientes tcnicos de
imputacin de gastos indirectos.

intermedios directos participan. En este caso

se est en presencia de una accin
presupuestaria cuya produccin es terminal, la
cual es una accin presupuestaria agregada, en
tanto
est
conformada
por
acciones
presupuestarias
intermedias
directas
y,
consiguientemente, por sus respectivos insumos.

El grfico N 5 muestra las relaciones entre las

acciones presupuestarias directas e indirectas y
sus respectivas producciones con las acciones
presupuestarias agregadas de produccin
terminal. As, los productos Y1, Y2 e Y3 son
intermedios indirectos pues contribuyen tanto al
logro de la produccin de P1 como de otras
producciones terminales de la institucin y se
originan en los centros de gestin A, B y C. Los
productos X1, X2, X3 y X4 son intermedios
directos
pues
contribuyen,
exclusiva
e
inmediatamente, a la produccin de P1, por lo
que su produccin es intermedia directa. En
ambos casos, los productos intermedios directos
e
indirectos
se
originan
en
acciones
presupuestarias
simples.
Las
acciones
presupuestarias agregadas X'11, X'12 y X'1
corresponden a procesos generadores de los
productos terminales P11, P12 y P1. Ms
adelante
se
analizarn
las
categoras
programticas que le corresponden a cada una
de
las
diversas
clases
de
acciones
presupuestarias, paso necesario para avanzar en
la puesta en operacin de los conceptos y
metodologas de la presupuestacin por
programas.

Por ejemplo, la Recaudacin de impuestos y la

Fiscalizacin de los contribuyentes son acciones
presupuestarias directas, cuya produccin
intermedia
condiciona
inmediatamente
la
administracin del sistema tributario, que es una
produccin terminal de la institucin a cargo de
los ingresos pblicos.
Son acciones presupuestarias indirectas aquellas
cuya produccin condiciona, en forma mediata el
proceso de produccin de algunos o todos los
productos terminales de una institucin. Acciones
presupuestarias de este tipo son, por ejemplo, la
Direccin Superior de una institucin, su Asesora
Jurdica, su Administracin de Personal, etc.
En una situacin de multidireccionalidad de las
acciones presupuestarias intermedias, los
insumos utilizados en ellas slo son sumables, en
trminos fsicos y monetarios, por fuera de las
acciones
presupuestarias
agregadas
de
produccin terminal. Si fuese necesario distribuir
lo gastado entre cada una de las producciones

GRFICO 5

ACCIN PRESUPUESTARIA
AGREGADA X11

Y2
B

X1

ACCIN
PRESUPUESTARIA
AGREGADA X1

D
X2

P11

Y1
E

P1
X3

F
X4

Y3

P12

G
C

ACCINPRESUPUESTARIA SIMPLE

ACCIN PRESUPUESTARIA AGREGADA X12

59
PRODUCCIN
INTERMEDIA INDIRECTA

PRODUCCIN
INTERMEDIA
DIRECTA

PRODUCCIN TERMINAL

Cuando una accin presupuestaria involucra un

proceso productivo de un producto terminal, su
resultado est dirigido al cumplimiento de los
objetivos de alguna poltica pblica. Sin embargo,
no debe excluirse la posibilidad de que algunas
acciones presupuestarias intermedias contribuyan
tambin, indirectamente, al logro de los objetivos
de determinadas polticas. As, por ejemplo, si
entre las medidas de una poltica de generacin
de empleo en el sector pblico, se establece que
todas las vacantes de la Administracin Pblica
debern ser cubiertas con ciertos requisitos, las

Oficinas de Personal de todos los organismos

debern instrumentarla dentro de sus actividades
funcionales.
De
esta
manera
estarn
contribuyendo, indirectamente, al cumplimiento
de los objetivos de empleo, pero no por ello las
acciones presupuestarias de dichas Oficinas
dejan de ser intermedias.
En el grfico N 6 se presenta una red de
acciones
presupuestarias
terminales
e
intermedias directas e indirectas.

GRFICO 6
RED DE ACCIONES PRESUPUESTARIAS

Y2

X1

P1

Y1
X2
A

MBITO
INSTITUCIONAL

P2
Y3

X3

P3

INSUMOS

El mbito institucional puede ser, por ejemplo, la

Secretara de Turismo en cuyo caso, las acciones
presupuestarias agregadas seran:

Y3 Servicios de mantenimiento de vehculos

Y1 Direccin superior de la Secretara

X1 Planificacin turstica
Las acciones presupuestarias X1, X2 y X3 son
agregacin
de
acciones
presupuestarias
intermedias directas (que no se han graficado) y
dan origen a los productos terminales P1, P2 y
P3. Por su parte, Y1, Y2 y Y3 representan
productos intermedios indirectos cuyos resultados
se originan en los procesos productivos A, B y C,
respectivamente.

X2 Desarrollo turstico
X3 Servicios de promocin turstica
Las acciones presupuestarias simples originan
los siguientes productos indirectos:
Y2 Servicios audiovisuales para la planificacin y
el desarrollo turstico

60

Explcitamente, el producto Y3 "Servicio de

mantenimiento de vehculos", por ejemplo, provee
dichos servicios requeridos por las actividades de
transporte y movilidad contenidas en las acciones
presupuestarias
"Planificacin
turstica",
"Desarrollo turstico" y "Promocin turstica".

Aspectos generales. Tcnicas de gestin

institucional.
Las relaciones de insumo-producto y las
relaciones de condicionamiento conforman una
red de gestin institucional cuya arquitectura es
definida por la tcnica de gestin institucional
adoptada. Se infiere, entonces, que hay ms de
una tcnica posible, por lo menos, tericamente.
Su definicin es elemental para establecer y
delimitar todas y cada una de las acciones
presupuestarias en que se reflejarn los
respectivos procesos institucionales.

Con lneas punteadas se representan las

relaciones insumo-producto contenidas en cada
uno de los procesos productivos expresados en
las acciones presupuestarias.
d) Asignaciones presupuestarias
resultan en productos

que

no

El concepto de accin presupuestaria implica

asignacin de recursos para producir bienes o
servicios bajo la responsabilidad o dentro del
mbito de una institucin o sector. Es decir, la
asignacin de recursos financieros y el proceso
de gestin productiva estn indisolublemente
unidos. Sin embargo, la gestin administrativa de
un organismo no exige que ste produzca
siempre bienes o servicios. En algunos casos, la
asignacin de recursos financieros constituye una
cesin de fondos para que en otro mbito, sea del
sector pblico o del sector privado, se realice el
proceso de gestin productiva. En otros, existen
asignaciones de recursos financieros que no
tienen como objetivo proveer los medios para un
proceso de gestin productiva y constituyen una
forma, sin intermediacin productiva, de contribuir
al logro de varias polticas.

Los nudos de esta red de gestin institucional

son los procesos de produccin intermedia y
terminal, procesos que pueden asumir
diferentes
estructuras
y
modos
de
combinaciones de insumos, cada una de las
cuales define una tcnica de gestin. En tanto
esos procesos son formalmente identificados
en un centro de gestin, puede decirse que
existe una tcnica de la gestin institucional.
Esta nos remite a las relaciones insumoproducto y a los respectivos coeficientes
tcnicos.
Cada tcnica institucional queda definida por la
forma, las magnitudes y las calidades en que se
relacionan los cuatro elementos bsicos del
proceso de produccin, esto es, los productos
que provienen desde fuera de la institucin por
compra u otra figura que transfiera su uso, la
produccin de los productos terminales que le
dan razn a la existencia de la institucin, la
produccin de los productos intermedios que
abastecen la demanda interna generada por la
cantidad y calidad de los anteriores y, por ltimo,
los microprocesos organizativos y administrativos
que establecen la trayectoria global del proceso
de gestin institucional al vincular los elementos
anteriores. El primero de estos elementos se
produce fuera del mbito presupuestario de la
institucin e, incluso, fuera del sector pblico. Los
tres restantes, en cambio, se dan totalmente
dentro de la institucin, originando las
correspondientes acciones operacionales y
acciones presupuestarias.

Por ejemplo, el aporte a un organismo

descentralizado es una asignacin de recursos
para que en ste ltimo mbito se realicen
acciones presupuestarias (primer caso). La
asignacin financiera para el servicio de la deuda
pblica no tiene como objetivo un proceso de
gestin productiva por parte de la entidad
receptora de los fondos, y est en funcin directa
del cumplimiento de obligaciones emanadas de la
poltica de deuda pblica (segundo caso).
En conclusin, existen jurisdicciones y
organismos en los que se manifiestan
acciones presupuestarias, y en los que
pueden
verificarse
asignaciones
presupuestarias que no tienen relacin con el
proceso de gestin productiva de la
institucin o sector. Al respecto cabe sealar
que todas las asignaciones presupuestarias
tienen en comn su contribucin al logro de
polticas pblicas.

En consecuencia, las tcnicas institucionales se

diferencian entre s por la forma y el contenido en
que se interrelacionan cada uno de los elementos
que las conforman. As, cambiarn cuando lo
haga el tipo, cantidad y calidad de los productos
que se obtienen fuera de la institucin y los
microprocesos para conseguirlos; el tipo, cantidad

4. Tcnicas de gestin

61

y calidad de los productos intermedios directos e

indirectos que se producen y consumen dentro de
la institucin; las vinculaciones entre los procesos
de produccin de stos y los microprocesos que
las viabilizan; el tipo, cantidad y calidad de los
productos terminales; el modo de vinculacin y la
orientacin del apoyo entre la produccin
intermedia y la produccin terminal y los
microprocesos que lo viabilizan y lo hacen operar.

bienes y servicios. Este papel lo cumplen,

formalmente, las categoras programticas
que conforman el presupuesto.
Las categoras programticas cumplen una doble
funcin; por un lado, delimitar el mbito de las
diversas acciones presupuestarias y, por otro,
permitir su jerarquizacin en orden a su
relevancia presupuestaria. De esta manera se
pueden expresar en el presupuesto, con
suficiente fidelidad, no slo las tcnicas de
gestin institucional y las tcnicas de sus centros
de gestin, sino tambin el grado de flexibilidad y
responsabilidad que le cabe a las mismas, en el
uso de los recursos financieros asignados para la
obtencin de los respectivos productos.

Expresando
lo
anterior
en
trminos
presupuestarios se tiene que los enlaces entre
las diversas acciones presupuestarias - que
son las relaciones de condicionamiento entre
los productos intermedios y terminalesconforman la trama de la tcnica de gestin
institucional. En efecto, dada la cantidad y
calidad de los productos terminales, la
institucin puede tener varias opciones de
procesos productivos, cada una de las cuales
implica una seleccin diferente de acciones
presupuestarias y de formas de vinculacin
entre s, esto es, puede disponer de varias
tcnicas. La red de acciones presupuestarias
que en definitiva se elija no est, en
consecuencia, predeterminada, sino que es
resultado de una seleccin entre tcnicas
alternativas.

Por lo tanto, las categoras programticas se

mimetizan con las acciones presupuestarias, por
lo cual asumen sus mismas caractersticas y
cumplen con los mismos requisitos de
consistencia. La presupuestacin de cada
accin presupuestaria debe comprender la
totalidad de sus insumos presupuestarios,
independientemente de que su adquisicin
est centralizada en otros centros de gestin.
En este punto cabe hacer una aclaracin. Pueden
existir organismos cuya razn de ser no es slo la
produccin o provisin de bienes y servicios. En
estos casos se plantean dos situaciones. Una,
cuando la asignacin de recursos financieros
constituye una cesin de fondos para que en otro
mbito, sea del sector pblico o del sector
privado, se realice el proceso de produccin o
provisin. Por ejemplo, el aporte a un organismo
descentralizado es una asignacin de recursos
para que en este ltimo mbito se realicen
acciones presupuestarias. Otra, cuando la
asignacin de recursos financieros en un perodo
dado no tiene como objetivo proveer los medios
para un proceso productivo en ese lapso, aunque
constituyen una forma, sin intermediacin
productiva, de contribuir al logro de una poltica.
Por ejemplo, la asignacin financiera para el pago
de los servicios de la deuda pblica en una
jurisdiccin o entidad, no implica en ellas un
proceso de gestin productiva en ese mismo
perodo, pero es funcin directa del cumplimiento
de obligaciones emanadas de la poltica de
endeudamiento pblico.

Toda tcnica de gestin institucional est, en

ltima instancia, condicionada por los objetivos y
metas de las polticas pblicas a las cuales sirven
los resultados de las acciones presupuestarias
terminales. Ello implica que las alteraciones en
los objetivos o en las metas de dichas polticas,
afectan la cantidad y calidad de los productos
terminales necesarios para satisfacerlos y, en
consecuencia, puede ser necesario una
modificacin de la tcnica institucional de gestin.
La rigidez en el tipo de tcnica adoptada puede
obstaculizar el cambio, obligar a una variante
dentro
de
la
preexistente
o
cumplir
ineficientemente con los objetivos de la poltica
respectiva.
5. Categoras programticas
a) Concepto
Las acciones presupuestarias deben ser
adecuadamente identificadas dentro del
proceso presupuestario pblico, en tanto que
ellas expresan los recursos financieros que se
les asignarn para adquirir los insumos reales
que, una vez procesados, se transformarn en
productos o permitirn el suministro de

En resumen, pueden existir asignaciones

presupuestarias que no tengan relacin directa
con el proceso de produccin o provisin de la
jurisdiccin o entidad, o que sean consecuencia
de procesos productivos realizados en otros

62

perodos presupuestarios. En ambos casos esas

asignaciones
presupuestarias
estn
contribuyendo al logro de determinados objetivos
de las polticas pblicas y pueden, por otra parte,
insumir montos mayores de recursos que los que
aparecen en los propios procesos de produccin
y provisin de bienes o servicios. Tales
asignaciones presupuestarias no sern reflejadas
en una categora programtica, porque no son
acciones presupuestarias.

poltica pblica, a travs de la produccin

terminal o de la provisin de bienes y
servicios;

Dichas situaciones no deben confundirse con

aquellas en las que existen transferencias de
recursos hacia el sector pblico o el privado, cuya
administracin, programacin, ejecucin, control y
evaluacin requieren la creacin de un centro de
gestin responsable de ello. Es el caso de las
becas, de los subsidios concedidos a
establecimientos educativos privados, de las
transferencias
financieras
(subsidios
o
prstamos) a las provincias y municipios para la
construccin de viviendas. Cuando esto ocurre, la
utilizacin de una categora programtica expresa
el proceso de gestin del servicio de
transferencia.

se conforma por la agregacin de

categoras programticas de menor nivel,
las
que
indican
las
acciones
presupuestarias que participan en su
proceso de produccin o provisin,
excepto cuando no puedan identificarse
centros de gestin en su interior.

EN EL REA SOCIAL
Educacin
Evaluacin de la calidad educativa
Desarrollo universitario
Servicios de la Biblioteca Nacional
Investigacin y desarrollo educativo

Salud

Infraestructura hospitalaria

Atencin de la salud materno infantil

Investigacin, docencia y produccin de

biolgicos

Lucha contra el SIDA y enfermedades de

transmisin sexual

b) Tipos de categoras programticas

i) Programa5
Se denomina "programa" a la categora
programtica que expresa un proceso de
produccin o de provisin de uno o ms
productos terminales, contenidos en una dada red
de acciones presupuestarias de una jurisdiccin o
entidad. El mismo tiene las siguientes
caractersticas:

por lo anterior, se ubica como el nudo final

de la red de categoras programticas de la
jurisdiccin o entidad;

Los siguientes son ejemplos de programas

presupuestarios,
clasificados
por
reas
econmicas y sociales, que integran el
presupuesto de la Administracin Nacional.

Hecha la salvedad mencionada en los prrafos

anteriores, las categoras programticas que se
utilizan en la presupuestacin por programas, son
las siguientes:

Promocin Social
Proteccin a la vejez
Desarrollo de unidades econmicas solidarias
Atencin de emergencias sociales

EN EL REA ECONOMICA

es la categora programtica de mayor

nivel en el proceso de presupuestacin;

Agricultura, Ganadera y Pesca

Luchas sanitarias
Proteccin vegetal
Investigacin y desarrollo pesquero

refleja un propsito esencial de la red de

acciones presupuestarias que ejecuta una
jurisdiccin o entidad, expresado como
contribucin al logro de los objetivos de la

Transporte y Comunicaciones
Regulacin y Control del Transporte
Automotor

Reconversin vial

Regulacin de las telecomunicaciones

5
Esta categora, al igual que las restantes que se
explican en los prrafos que siguen, cumplen con las
caractersticas y requisitos de las categoras
programticas sealadas en el prrafo anterior. Para no
repetir, las mismas quedarn sobreentendidas en cada
caso.

63

En el diagrama N 7 pueden verse graficadas

algunas de las caractersticas indicadas. Los
productos terminales P1, P2 y P3 pueden ser, por
ejemplo, Proteccin vegetal, Luchas sanitarias e

Investigacin y desarrollo pesquero. (donde Pg1,

Pg2 y Pg3 son programas.

GRFICO 7
PROGRAMAS
MBITO
INSTITUCIONAL

Pg1

Y2

Proteccin Vegetal
B
Y1
Pg2
Luchas
Sanitarias

Y3

Pg3
Investigacin y
Desarrollo
Pesquero

INSUMOS

servicios contribuya parcialmente a alcanzar la

produccin o provisin total del programa. Por el
contrario, si bajo la categora "programa" se
generan varios productos terminales dentro de la
responsabilidad de un solo centro de gestin que
no puede ser d0ividido, es imposible que se
abran subprogramas para cada uno de aquellos
productos terminales.

ii) Subprograma
Con esta categora programtica se denota a las
acciones presupuestarias cuyas relaciones de
condicionamiento
se
establecen,
exclusivamente, con un programa, ms
precisamente, dentro de l.
Para que un "programa" pueda contener
"subprogramas", el centro de gestin del primero
tiene que ser divisible en centros de gestin
menores, cada uno de los cuales debe ser el
responsable de procesos productivos cuya
produccin terminal o provisin de bienes y

Las caractersticas de la categora programtica

"subprograma" son las siguientes:

64

especifica la produccin terminal o

provisin de bienes y servicios de un

programa, siendo su produccin

provisin particular parte de la global;

las producciones o provisiones parciales

resultantes contenidas en la categora
"subprograma", tienen que ser sumables
en unidades fsicas, sin que se pierda el
significado de la unidad de medida de la
produccin o provisin global que surge
del "programa" del cual forman parte;

los insumos requeridos por los procesos

productivos o de provisin de todos los
subprogramas son sumables en trminos
financieros y cada tipo de insumo debe
serlo tambin en unidades fsicas, lo cual
hace posible obtener el valor monetario y
fsico requeridos por insumo y total a nivel
del programa respectivo;

La apertura de la categora programtica

"subprograma" es necesaria cuando en el
proceso de presupuestacin se requiere precisar
la tcnica del proceso de gestin terminal
contenido en el respectivo programa. Por
ejemplo, el proceso de gestin del producto
terminal
"enseanza
media"
podra
ser
desagregado en sus procesos productivos
componentes: enseanza en humanidades,
enseanza comercial, enseanza industrial,
enseanza agropecuaria, etc., cada uno de los
cuales puede ser incluido en la correspondiente
categora de "subprograma".

En otras palabras, cuando la produccin o gestin

terminal resultante de la accin presupuestaria
bajo
la
categora
"programa"
admite
desagregaciones que tambin son productos
terminales, cada una de stas origina un
subprograma, siempre que exista el respectivo
centro de gestin responsable. Por ello puede
definirse a un subprograma como la categora
que expresa a toda accin presupuestaria cuya
produccin o provisin es terminal pero
fragmentaria, al formar parte de la produccin o
provisin terminal de un programa.

para que la categora pueda ser abierta es

necesario que el centro de gestin del
programa sea divisible en centros menores
de gestin, los que sern responsables de
los procesos productivos de los productos
terminales
o
de
la
provisin
correspondientes a cada subprograma.

Varios ejemplos de las categoras programticas

"programa" y "subprograma" se presentan en el
cuadro que sigue:

PROGRAMAS
Formacin de recursos humanos en ciencias
econmicas

SUB-PROGRAMAS
- Formacin de economistas
- Formacin de administradores
- Formacin de contadores
- Formacin de actuarios

Recaudacin de ingresos fiscales pblicos

- Recaudacin de impuesto sobre la renta
- Recaudacin de impuesto sobre la produccin
- Recaudacin de impuesto sobre el consumo

iii) Actividad

en
el
mbito
presupuestarias.

Se ha sealado que una accin operacional, si

bien contiene una relacin insumo-producto, es
slo un proceso que culmina con un producto
menor e indivisible. La combinacin de acciones
operacionales con una finalidad homognea,
conforma las tareas, definicin de mximo nivel

de

las

acciones

no

En consecuencia, se trata de una dimensin que

no justifica la identificacin de un centro formal de
asignacin de recursos, pero que es necesaria
para el clculo de insumos de una actividad y
bsica para el anlisis de eficiencia de la tcnica
de un centro de gestin.

65

En ningn caso la tarea habr de comprender

integralmente una produccin intermedia o
terminal; su producto ser cualitativamente
diferente al resultado de una actividad, aunque lo
integra, razn por la que los resultados fsicos de
las tareas no son sumables para llegar al
producto de la actividad.

Resumiendo,
la
categora
programtica
"actividad especfica" tiene las siguientes
caractersticas:

Denomina a una accin presupuestaria

cuya produccin o provisin es intermedia
directa.

De ello se deduce
condicionamiento de
las actividades son
tales
actividades
unidireccionales.

Los insumos utilizados en el respectivo

proceso de gestin son sumables a nivel
del respectivo programa, sub-programa o
proyecto, en los mismos trminos ya
sealados
para
el
caso
de
los
subprogramas.

El conjunto de las actividades especficas

contenidas en un programa o subprograma
condicionan y reflejan la conformacin de
las caractersticas que identifican a una
produccin terminal o provisin de bienes
y servicios.

que las relaciones de

las tareas respecto de
siempre exclusivas de
y,
por
lo
tanto,

Para poder reflejar los procesos contenidos en

las acciones presupuestarias cuya produccin
es intermedia, configurando un centro de gestin
al que corresponder la asignacin formal de
recursos reales y financieros, se recurre a la
categora programtica actividad. Refleja,
adems, la provisin de bienes y servicios a
cargo del Estado.

En el diagrama N 8 se ejemplifica el uso de la

categora "actividad especfica". El programa P1
"Atencin al preescolar" que, como se sabe, es
una accin presupuestaria cuya produccin es
terminal, contiene las actividades especficas
"Direccin y coordinacin" (Ace1), "Asistencia
social" (Ace2) y "Atencin pedaggica" (Ace3)
que corresponden a las acciones presupuestarias
intermedias directas D, E y F, respectivamente .

En suma, la categora programtica actividad

denomina a una accin presupuestaria de
mnimo nivel y es indivisible a los fines de la
asignacin formal de recursos.
En funcin de su ubicacin en la red de
relaciones
de
condicionamiento
con
referencia a los programas presupuestarios, la
categora "actividad" se puede clasificar en:
especfica, central o comn.
-

Si se tuviese un "programa" que requiere ser

abierto en "subprogramas", como el que se
presenta en el grfico N 9, sern "actividades
especficas" aquellas que formando parte del
subprograma condicionan, en ltima instancia,
exclusivamente a la produccin terminal del
programa. Efectivamente, el producto P1 es la
sumatoria de los productos P11 y P12 de los
respectivos subprogramas; por su parte, dichos
subprogramas
contienen
las
actividades
especficas A, B, C y E, F, G, respectivamente.

Actividad especfica

Esta categora es utilizada cuando el producto del

proceso de produccin de la respectiva accin
presupuestaria es condicin exclusiva de uno o
ms productos terminales o provisin de
bienes y de servicios y, como tal, es parte
integrante de la correspondiente accin
presupuestaria expresada por las categoras
programa o subprograma. Tambin se aplica en
otras acciones presupuestarias, por ejemplo, las
que se asumen bajo la categora programtica
"proyecto", en la cual, como se ver luego con
ms detalle, sus actividades especficas se
refieren a las tareas de direccin, planificacin,
control e inspeccin de obras, etc.

La actividad D no condiciona exclusivamente a

subprograma alguno pero s al producto del
programa. Por tanto es tambin actividad
especfica.

66

GRFICO 8
ACTIVIDADES ESPECFICAS DE UN PROGRAMA

Programa P1

D Direccin y
Coordinacin Ace 1

B
Act.1

E Asistencia Social
Ace 2
F Atencin
Pedaggica Ace 3

P1
Atencin
al
Preescolar

Programa P2

GRFICO 9
PROGRAMAS, SUBPROGRAMAS Y ACTIVIDADES

Subprograma S Pg1

A
B

P1
1

P1

D
Subprograma S Pg2

E
P1

67

Actividad central

Cuando los resultados de una accin

presupuestaria condicionan a todos los procesos
de produccin terminales (programas) y a la
provisin de bienes y de servicios de una
jurisdiccin o entidad, pero no es parte integrante
de ninguno de ellos, se est en presencia de una
actividad central. En otras palabras, la categora
programtica "actividad central" tiene las
siguientes caractersticas:

Los insumos que intervienen en el proceso

productivo de las actividades centrales no
son sumables en el presupuesto de esos
programas, ni en trminos monetarios ni en
trminos fsicos.

En forma de diagrama puede verse en el grfico

N 10 una categora "actividad central" (Actc1)
.En el grfico N 19, se observan las actividades
centrales Direccin Superior, Asuntos Jurdicos,
Auditora, etc.

Refleja en el presupuesto a una accin

presupuestaria
cuya
produccin
es
intermedia indirecta y cuyas relaciones de
condicionamiento afectan a todas las
restantes acciones presupuestarias; por lo
general se refieren a las acciones de
direccin y apoyo a toda la gestin
productiva y provisin de bienes y
servicios de la jurisdiccin o entidad
(vase el grfico N 10).

Para que una institucin cuente con actividades

centrales es necesario que la misma tenga a su
cargo, como mnimo, dos programas, ya que si
la produccin terminal de una institucin est
expresada a travs de un solo programa, todas
las relaciones de condicionamiento sern directas
y por lo tanto estaremos en presencia de
actividades especficas.

GRFICO 10
ACTIVIDADES CENTRALES Y COMUNES

ACC.1

Pg 1
P1

ACTC.1

B
Pg2
P2

Pg3

ACC.2

P3
C
Pg4
P4

68

Actividad comn

como una unidad de produccin mnima

autosuficiente y destinado a crear, ampliar o
modernizar la capacidad de oferta de bienes o
servicios determinados. En suma, eI producto
presupuestario de ese proceso de produccin
contenido bajo la categora programtica
"proyecto" es una unidad productiva de bienes y
servicios, por ejemplo, un hospital, un dique, una
escuela, una carretera, etc.

Esta categora programtica rene todas las

caractersticas de la categora "actividad central",
pero
se
aplica
cuando
la
accin
presupuestaria que expresa condiciona a ms
de un programa pero no a todos los de una
institucin. Esto puede observarse en el grfico
N 10, donde Acc1 y Acc2 son las actividades
comunes correspondientes a las acciones
presupuestarias B y C, respectivamente.

Cuando la incorporacin de un activo fijo al

patrimonio del sector pblico resulta de un
proceso
de
produccin,
ejecutado
directamente
(produccin
propia)
o
indirectamente mediante la ejecucin por
contratista, bajo la responsabilidad de un
centro de gestin, corresponde utilizar la
categora programtica "proyecto". En cambio,
cuando la incorporacin de un activo fijo se
realiza directamente por su simple adquisicin,
sin que medie ningn proceso de produccin
previo a su puesta en uso, corresponde
considerarlo como un insumo.

En dicho diagrama queda claro, adems, la

diferencia entre las categoras "actividad central"
y "actividad comn". Mientras la categora
programtica
"actividad
central"
(Actc1)
condiciona
indirectamente
a
todos
los
"programas", las categoras programticas
"actividad comn" (Acc1 y Acc2), condicionan
slo a los programas Pg1 y Pg2 la primera y a los
programas Pg3 y Pg4 la segunda.
Para que en una institucin existan actividades
comunes es necesario que la misma tenga a su
cargo por lo menos tres programas. De esta
manera se podran contar con actividades
comunes a dos de dichos programas.

Resumiendo, en el marco de la tcnica de

presupuestacin por programas, los gastos que
conforman la inversin real directa pueden
incluirse en el presupuesto bajo dos categoras
programticas: "proyecto" o "actividad". Un
mismo bien de capital puede pertenecer a las dos
categoras segn su ubicacin en la red de
relaciones productivas. As, por ejemplo, los
muebles para una oficina de recaudacin de
impuestos sern gastos de capital (bienes de
uso) dentro de la actividad denominada
"Recaudacin impositiva", en tanto que si el
mobiliario formase parte de las nuevas oficinas en
construccin, estarn incluidos en el Proyecto
"Construccin Delegaciones DGI", por ejemplo.
En ambos casos, se trata de erogaciones
destinadas a iniciar, incrementar, mejorar,
reconstruir o reponer la capacidad instalada del
sector pblico para producir bienes o prestar
servicios.

iv) Proyecto
La definicin de la categora programtica
"proyecto" no es diferente a la utilizada
convencionalmente para definir un proyecto de
inversin.
Es til indicar aqu que no debe confundirse el
"proyecto de inversin" con el "documento" del
proyecto de inversin. Este ltimo es slo el
resultado material de una de las fases del ciclo de
vida del mismo, la de preinversin, donde se
sistematiza y analiza la informacin de corto y
largo plazo para establecer el grado de
preferencia de los cursos de accin alternativos
que se hayan identificado.
La categora programtica "proyecto" remite a la
fase de ejecucin del ciclo de vida de un
proyecto de inversin, de manera tal que dicha
categora se abre en el presupuesto slo cuando
se tienen que asignar los recursos para dar
comienzo a la ejecucin de la propuesta de
inversin y desaparece cuando el activo fijo
producido est en condiciones de generar los
bienes o servicios para los que se ejecut.

De lo anterior se infiere que todo gasto que se

realice bajo la categora programtica "proyecto"
es registrado como inversin real - excluidos los
gastos de la funcin defensa -, pero no toda
inversin real tiene que ser hecha bajo la
categora "proyecto". Tambin son inversin real,
pero bajo la categora programtica "actividad"
los activos fijos materiales o inmateriales que
entran como insumos en la correspondiente
accin presupuestaria.

En este sentido restringido, entonces, la

categora programtica "proyecto" denomina
a una propuesta de inversin real mediante la
generacin de un bien de capital, definido

Por razones de diversa ndole puede ser

necesario particionar, en el tiempo (etapas) o
funcionalmente (tramos de una carretera; salas

69

de un hospital; etc.), la ejecucin de un proyecto

de inversin. Se originan as subdivisiones que
debern
manifestarse
bajo la categora
"proyecto", siempre y cuando cada una de las
partes o tramos del principal resulte una unidad
de produccin autosuficiente. En otras palabras,
cuando un proyecto de inversin, por cualquier
razn, se ejecute por etapas, tramos o cualquier
otra subdivisin, en tanto cada una de stas se
constituya en una unidad productiva capaz de
cumplir
con
el
propsito
del
mismo
proporcionalmente a su tamao, tendra que ser
considerada en el presupuesto como un
"proyecto" abriendo la correspondiente categora.
En suma, habr tantos "proyectos" como etapas o
subdivisiones se definan en el proyecto original,
pudiendo coincidir varias de ellas en un mismo
ejercicio presupuestario. Una posible confusin
se resuelve, prcticamente, agregando a la
denominacin del proyecto el nmero de la etapa
o el nombre de la subdivisin correspondiente,
por ejemplo, "Ensanche carretera nacional AB,
1ra. etapa" o "Incremento de capacidad y
Modernizacin Hospital Z, Ampliacin Sala rayos
X".

quedando en condicin de producir los

bienes o prestar los servicios para los
cuales fue concebido.

Por otra parte, estos tipos de subdivisiones no

deben confundirse con la desagregacin de los
proyectos en una o varias obras. Estas son
particiones
que,
en
su
secuencia
y
complementacin, conforman la estructura y
operacin de diseo de la inversin propuesta,
asumindose en el presupuesto bajo una
categora programtica particular, segn se ver
ms adelante.

El producto de un "proyecto" es un bien

de capital y siempre resulta de un proceso
de produccin controlado por un nico
centro de gestin, sea por su propia
ejecucin o por la supervisin que ejerce
cuando la ejecucin est a cargo de
terceros.

Su registracin es consistente con la de la

formacin bruta de capital fijo imputada en
las Cuentas Nacionales, por lo tanto, su
expresin monetaria se considera parte de
la inversin real del Sector Pblico
Nacional.

Est conformado por un conjunto de

actividades
(direccin,
planificacin,
estudios, inspeccin, fiscalizacin, etc.) y
obras (elementos o unidades fsicas) que
componen la unidad productiva, siendo
todas ellas, parte del costo total de la
inversin.

Las inversiones de gran magnitud pueden

subdividirse en etapas, esto es, de manera
que sus respectivos proyectos se ejecuten
consecutivamente en varios perodos de
tiempo. En tales casos, cada etapa debe
considerarse un "proyecto" siempre y
cuando sea una unidad de produccin
autosuficiente y presupuestable como tal.

Dependiendo
de
la
relacin
de
condicionamiento que se establezca en la
red de produccin institucional, los
proyectos se subdividen en: especficos si
condicionan a un solo programa,
centrales, si condicionan a todos los
programas de la jurisdiccin o entidad y
comunes, si condicionan a dos o ms de
esos programas pero no a todos.

En el contexto de la presupuestacin por

programa, el producto presupuestario de un
"proyecto" es un bien terminal o un bien
intermedio directo o indirecto, segn sea su
ubicacin en la red de categoras programticas
o, mejor an, segn la ubicacin de la unidad
ejecutora en relacin al propsito de la inversin.
As, en un "Programa de Educacin Tcnica" del
Ministerio
de
Educacin,
el
Proyecto
"Construccin de la Escuela-Taller B en Zona Y",
es un producto intermedio directo. Sin embargo,
si este ltimo "proyecto" lo realizase una
Secretara de Obras Pblicas, el resultado sera
un producto terminal para dicha Secretara ya que
su "razn de ser" es, precisamente, la
construccin para otros, en este caso, para el
Ministerio de Educacin.

As definida, la categora Proyecto presenta las

siguientes connotaciones:
-

Lo que finalmente identifica a un proyecto de

inversin, lo que determina sus elementos
componentes y sus lmites, es su concepcin
como unidad de evaluacin. EI resultado
material o inmaterial de la fase de ejecucin de
esa unidad de evaluacin es el producto
presupuestario de la categora programtica
"proyecto". En correspondencia, sta conserva el
objetivo del proyecto de inversin, diseado,
evaluado en cuanto tal y priorizado para su

El producto resultante es capaz de

satisfacer las necesidades o cumplir el
propsito propuesto en su formulacin,
slo en el momento en que se finaliza la
ejecucin o implantacin y equipamiento,

70

incorporacin en el plan plurianual de inversiones

pblicas.

presupuesto las categoras "proyecto" que fueran

necesarias, tantas como etapas existieran si,
incluso, todas se ejecutaran simultneamente.

Por lo tanto, tiene como objetivo, la produccin de

bienes o servicios destinados a la satisfaccin de
una necesidad, lo que recin suceder en la fase
de operacin del mismo, siempre y cuando el
producto presupuestario sea logrado en la forma
propuesta. En este momento en el presupuesto
se debern asignar los crditos para gastos
corrientes
que
demanden
las
unidades
productivas
en
funcionamiento
(represas,
escuelas, hospitales, carreteras, etc.). Si estos
gastos de consumo no se prevn con
oportunidad, es altamente probable que los
proyectos se conviertan, una vez concluidos, en
estructuras inservibles. Debe quedar claro que el
propsito de un proyecto de inversin, esto es,
los bienes o servicios que producir durante su
fase de operacin son, por definicin,
consistentes con el o los productos terminales
que se generarn con el "programa" del cual el
"proyecto" o, mejor dicho, su producto, forma
parte.

Veamos otro ejemplo, el Proyecto Construccin

de la Carretera entre A y C. Los objetivos de una
carretera pueden ser variados, dependiendo del
tipo de ruta (de penetracin, de reemplazo, de
interconexin, etc.) aunque, a nuestros efectos,
puede pensarse que es slo para transportar
personas y cosas entre esos dos puntos. Si,
como hemos sealado, por cualesquiera razn se
decide realizarla por etapas o tramos, siendo la
primera entre A y B, el proyecto queda
automticamente redefinido a efectos de la
asignacin de recursos para la ejecucin de esa
etapa. Le corresponde la categora "proyecto",
porque es una unidad autosuficiente al permitir el
transporte de personas y cosas entre esos dos
puntos. De esta forma si se decide, por cualquier
circunstancia, no continuar la construccin de la
carretera una vez finalizada la primera etapa, el
proyecto original no aparecera ms en el
presupuesto, reapareciendo slo cuando se
requiera la asignacin de crdito presupuestario
para el inicio de la segunda etapa. Es posible que
varios
tramos
estn
en
ejecucin
simultneamente, constituyendo cada uno de
ellos una unidad autosuficiente, an cuando lo
ejecute un mismo contratista, por lo que
corresponde incorporarlos en el presupuesto bajo
la categora programtica "proyecto". EI
seguimiento y evaluacin de la ejecucin es as
ms preciso y relevante.

Es contrario a la eficiencia, que su ejecucin se

prolongue ms all del cronograma de diseo y,
por supuesto, un sinsentido que no tenga fin.
Terminamos este desarrollo conceptual con
algunos ejemplos que resumen los lineamientos
anteriores. Si un "Proyecto de Reconstruccin de
la Infraestructura Escolar" estuviese conformado
por 2500 escuelas de todo el pas con
localizaciones diversas y fuese preparado y
evaluado con ese contenido, quedara as
definido, como unidad de evaluacin. Por ello, la
categora programtica "proyecto" abierta en el
presupuesto para asignarle los recursos
necesarios, tendr como producto las 2500
refacciones escolares y subsistir como tal en el
presupuesto mientras no se acabe la
construccin de todas ellas. Esta conclusin es
impuesta por su consideracin como unidad de
evaluacin y por el resguardo de la necesaria
consistencia con la programacin de mediano
plazo de las inversiones pblicas.

Otro caso, se tendra con un "Proyecto de planta

potabilizadora y distribucin de agua potable",
que se prepara, analiza y evala en conjunto,
definido como unidad de evaluacin pero cuya
ejecucin se programa por etapas: primero la
planta y parte de la red y luego la red de
distribucin restante. Cada una de ellas se
presupuestara agregando en la denominacin
del proyecto la identificacin de la etapa
correspondiente.
v) Obra
Las dos categoras de relevancia presupuestaria
en que se dividen los "proyectos" son, como se
adelant, las "actividades especficas" y las
"obras". En las primeras se incluyen las acciones
necesarias para que la fase de ejecucin del
proyecto de inversin, esto es, la utilizacin de los
recursos financieros asignados a la categora
programtica "proyecto", sea efectuada con la
oportunidad y en las formas diseadas en la
preparacin del mismo. Se trata, particularmente,
de las funciones de direccin y coordinacin,

Puede ser que dicho Proyecto forme parte de un

Programa de Educacin Primaria y que, por
cronograma de ejecucin, muchas unidades
menores (cada una de las escuelas) entren en
funcionamiento mientras otras continen en
construccin. De ser as, el "programa" estar
generando su producto final (los servicios
educativos) antes que el proyecto de inversin
(producto intermedio) est totalmente concluido.
En tal situacin, sera lgico parcializar el
proyecto en etapas de ejecucin, abriendo en el

71

supervisin tcnica y seguimiento y control,

comnmente involucrados en la denominacin
genrica de "administracin de proyectos".

Recordando lo dicho, el propsito de un proyecto

de inversin puede responder a mltiples
determinaciones: a un problema a solucionar, a
una necesidad insatisfecha o a una demanda
futura potencial. El diseo de la inversin que
atiende cada situacin puede incluir una sola
unidad productiva, por ejemplo, una represa
hidroelctrica o varias unidades productivas, por
ejemplo, un conjunto de unidades de perforacinbombas-caeras para provisin de agua potable
a una comunidad. En el primer caso, el propsito
se cumple cuando la nica unidad productiva
entra en operacin generando electricidad, en el
segundo, en cambio, cuando todas las unidades
menores
estn
en
funcionamiento,
interrelacionadas entre s. Cada perforacin con
su bomba y la correspondiente conexin a la red
troncal, es una unidad menor. En tal caso, dicho
"proyecto" se subdividir en "obras" definidas por
un corte horizontal de todas las unidades
menores: perforacin de pozos, instalacin de
bombas, tendido de caeras.

El valor (cantidad por precio de mercado) de los

recursos humanos y materiales insumidos en
estas tareas forma parte del costo total de la
inversin. Ms an, debern formar parte del
costo
total
todos
aquellos
estudios,
investigaciones, asesoramientos, en general,
servicios tcnicos y profesionales, que tengan
que ser realizados durante el transcurso de la
ejecucin del proyecto. Ello puede dar lugar a que
mediante el seguimiento de la misma se verifique
la existencia de ejecucin financiera del
presupuesto sin el correspondiente avance fsico
de los proyectos de inversin, sobre todo cuando
ste es medido slo en trminos de los
componentes materiales de sus obras.
La segunda categora en que se puede subdividir
un "proyecto" es la categora programtica "obra".
Los proyectos de inversin pueden desagregarse,
por razones tcnicas o de ordenamiento en la
ejecucin, en diversos componentes, los cuales,
en una secuencia temporal y de mutua
complementacin, permiten que, unificados, se
cumplan los propsitos del proyecto al conformar
la estructura de diseo de la unidad productiva,
expresada en el respectivo bien de capital. Se
denominar "obra" a cada uno de esos
elementos que asumen una identidad propia
como categora programtica si:
-

constituye
una
unidad
perfectamente individualizable;

puede, por tanto, ser objeto de

contratacin separada del resto de los
componentes;

acta dentro del proyecto como una

produccin intermedia, esto es, no
satisface por s misma los objetivos o
finalidad del mismo.

Una situacin similar se presenta en un proyecto

de alcantarillado y saneamiento: el propsito es
brindar desages pluvio-cloacales a una
comunidad localizada y dimensionada. Dicho
objetivo slo se cumple cuando todas las
alcantarillas y cloacas puedan entrar en
funcionamiento. A los fines presupuestarios
(asignacin de fondos para, programar, hacer y
evaluar la ejecucin) es irrelevante cada
alcantarilla y cada cloaca en forma individual,
pero s es relevante definir como "obra" la
apertura de zanjas, la colocacin de tuberas, la
conexin de los colectores y la red troncal,
ejecutados en una secuencia tcnicamente
establecida y orientada hacia la operacin
integrada de todas las unidades menores.

fsica

Como la categora programtica "proyecto" slo

puede utilizarse cuando su producto es un activo
fijo material o inmaterial que resulta de un
proceso de produccin, bajo la responsabilidad
de un centro de gestin, se infiere que, para la
mera adquisicin de maquinarias y equipos, por
ejemplo, no debe abrirse la categora
programtica "obra". Esta categora es pertinente
slo si dichos bienes son contenidos en ella e
implican un proceso de instalacin y montaje en
el que confluyan un conjunto de insumos
materiales y una tcnica que los une, bajo el
control de un centro de gestin, formando el costo
de las maquinarias y equipos parte del costo total
de la "obra".

La categora programtica "obra" es, en este

contexto
metodolgico,
la
categora
programtica de mnimo nivel y, como tal,
indivisible a los fines de la asignacin de los
recursos reales y financieros que demande su
ejecucin. Esto significa que es la ltima
categora relevante en materia de gestin de las
inversiones
pblicas
a
los
efectos
presupuestarios pero, a los fines de la
programacin, cada centro de gestin genera, en
el momento del costeo, informacin ms
detallada. Como se ver ms abajo, cada "obra"
contiene "trabajos".

Se podr aducir que siempre habr un proceso

de puesta en uso de las maquinarias y equipos,

72

del amoblamiento, etc. El criterio para determinar

su "existencia" o no como "obra" debe pasar por
la relevancia relativa del valor de los bienes de
capital respecto al costo de su instalacin y
montaje. En suma, el costo de las maquinarias y
equipos, amoblamiento, etc., es siempre inversin
real directa, ya sea formando parte de una "obra",
o como un bien de capital dentro de los gastos
asignados a una "actividad".

programticas deben ser abiertas en ese caso,

pero slo una de las "obras" tendr asignado el
crdito para su ejecucin en el ao que se
presupuesta, en tanto las restantes figurarn con
crdito cero. El costo total del "proyecto" puede,
entonces, calcularse al aparecer registrado el
costo de cada una de sus "obras".
La denominacin del proyecto de inversin puede
contener una idea de los objetivos del mismo,
pero ella no debe tomarse como definitoria del
propsito que se persigue con la inversin. A su
vez, no se debe denominar al proyecto de
manera que induzca la identificacin de sus obras
componentes, mxime cuando su objetivo no
surge, sin dudar, de la denominacin del
proyecto.

Cuando un proyecto de inversin no contiene

elementos identificables como "obras", esto es,
cuando la categora programtica "proyecto" se
confunde con la categora "obra" como, por
ejemplo, en un "Proyecto de Ampliacin Edilicia
del Ministerio de Salud", o el "Proyecto
Construccin
de
un
Satlite
para
Telecomunicaciones", la categora programtica
relevante para la asignacin de los recursos es la
categora "proyecto". En otras palabras, sera
redundante abrir en el presupuesto tambin la
categora "obra" ya que, al denominar distinto a
un mismo contenido, no aportara nuevos datos
para el proceso de programacin de la ejecucin
y su seguimiento y evaluacin.

En los diagramas N 11, 12, 13 Y 14 se

esquematizan distintos tipos de proyectos segn
su ubicacin en la red de categoras
programticas.
En el grfico N 11, A, B, C, D, ..., N son
actividades centrales; Pr, es un proyecto
constituido por una actividad "a" de Direccin y
Coordinacin y "ob" las obras del proyecto Pr;
X e Y son actividades comunes;
P1, P2, P3,..., Pn son los programas de la
institucin.

Esta situacin excepcional no debe confundirse

con aquella en la cual un proyecto de inversin
tenga ms de una "obra", pero slo una de ellas
se ejecute en el perodo presupuestario. No se
estara en presencia de un "proyecto" con una
sola "obra". Por el contrario, las dos categoras

GRFICO 11
PROYECTO CONSTITUDO POR OBRAS, QUE CONDICIONAN
A TODA LA GESTIN INSTITUCIONAL

B
P1
X
C

a
ob

P2

P3

Pr

Y
Pn
N

73

En el grfico N 12, por su parte:

A, B, C, D, N son actividades centrales;
Pr, es el proyecto comn, constituido por varias
obras y la actividad de Direccin y Coordinacin
"a";

Y, es una actividad comn;

P1, P2, P3,..., Pn, son los programas de la
institucin.

GRFICO 12
PROYECTO CONSTITUDO POR OBRAS, QUE CONDICIONAN A
DOS PROGRAMAS DE LA INSTITUCIN

ACTIVIDADES
CENTRALES

ACTIVIDADES
Y PROYECTO
COMUNES

PROGRAMAS

a
Pr

P1

ob
C
P2
A

D
P3
Y

N
Pn

Pr1, tambin especfico y conformado por una

obra y una actividad.

En el grfico N 13:
A, B, C, D,..., N son actividades centrales y X e Y
son actividades comunes;
P1, P2, P3, ..., Pn, son los programas de la
institucin;

De igual modo, el programa P2 lo conforman las

actividades a, b y c, y el proyecto Pr2, igualmente
especfico e integrado igual que en el caso
anterior.

Ntese como el programa P1 est abierto en las

actividades especficas: a, b y c, y en el proyecto

74

GRFICO 13
PROYECTO COMO PRODUCTO INTERMEDIO
DIRECTO DE UNA PRODUCCIN TERMINAL

ACTIVIDADES
CENTRALES

ACTIVIDADES
COMUNES

PROGRAMAS Y ACTIVIDADES
Y PROYECTOS ESPECFICOS

a
A

b
X

ob

Pr1

P1

a
b

ob

Pr2

P2

Y
P3

N
Pn

Los casos tipificados en los grficos anteriores

son los que generalmente se encuentran en
pases en donde no existe un organismo nacional
responsabilizado por el desarrollo de la
infraestructura fsica y a la institucin se le
asigna, dentro de sus funciones, la de construir
sus propias edificaciones.
El grfico N 14, expone la red de
condicionamiento del caso de un organismo
nacional responsable de la ejecucin de las
inversiones:

X e Y son actividades comunes de direccin y

coordinacin, planificacin, inspeccin y estudios
de los proyectos, es decir, los servicios
capitalizables.
P1, P2 y P3, ..., Pn son los programas
institucionales;
Pr1, Pr2 y Pr3, son los proyectos que lo integran,
con las obras que en cada caso corresponda.
i, ii y iii son las actividades especficas que
corresponden a los proyectos Pr1, Pr2 y Pr3,
respectivamente.

A, B, C, D, ..., N son actividades centrales;

75

GRFICO 14
PROYECTO COMO PRODUCTO TERMINAL

ob 1
ob 2
ob 3

Pr1

ii

ob 1
ob 2
ob 3

Pr2

iii

ob 1
ob 2
ob 3

Pr3

C
A
D

P1

P2
Y

P3
Pn

Programa que se abre en actividades.

(Grfico 15)

6. Formas que adoptan los programas

Segn sea la tcnica de gestin institucional y la
tcnica de los centros de gestin, las categoras
programticas se interrelacionan de diversas
maneras pero respetando siempre el orden
jerrquico de las mismas. A continuacin se
presentan esquematizadas algunas de las
distintas formas en las que se pueden
interrelacionar las categoras programticas de
menor nivel, tomando como base al "programa"
como categora programtica de mximo nivel.

Programa que se abre en actividades y

subprogramas y stos, a su vez, en
actividades.(Grfico 16)

Programa que se abre en actividades y

proyectos
y
stos
en
obras
y
en
actividades.(Grfico 17)

Programa que se abre en actividades y

subprogramas y stos en proyectos. A su vez, los
proyectos se abren en obras y actividades.
(Grfico 18)

Se verifican normalmente cuatro formas

diferentes de conformacin de los programas,
segn sean las caractersticas que estos asuman.

Por ltimo, a ttulo de ejemplo, se exponen redes

de
categoras
programticas
(estructuras
programticas) de tres hipotticos organismos
pblicos (Grficos 19, 20 y 21).

Ellas son:

76

GRFICO 15

PROGRAMA 1

Actividad a

Actividad b

Actividad c

GRFICO 16

PROGRAMA 1

Subprograma a

Act. a

Act. b

Act. c

Subprograma b

Act. d

Act. e

77

Subprograma c

Act. f

Act. g

GRFICO 17

PROGRAMA 1

Proyecto 2

Proyecto 1

Act a

Act b

Act c

Obra a

Obra c

Obra b

Obra d

GRFICO 18

PROGRAMA 1

Subprograma A

Proyecto
1

Act a

Act b

Act c

Obra
a

Obra
b

Proyecto
2

Obra
c

Obra
d

Subprograma B

Proyecto
3

Proyecto
4

Obra
e

Obra
g

Obra
f

78

Obra
h

Proyecto
5

Act d

Obra
i

Obra
j

Act e

GRFICO 19
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES

ACTIVIDADES CENTRALES

PROGRAMAS

DIRECCIN
Y
COORDINACIN

P1
SERVICIOS

ASUNTOS
JURDICOS

M
B
I
T
O

I
N
S
T
I
T
U
C
I
O
N
A
L

AUDITORA

DIRECCIN
SUPERIOR

PERSONAL

ATENCIN
PROTOCOLAR
DIRECCIN
Y
COORDINACIN

DIVULGACIN Y
PRENSA

ASUNTOS
BILATERALES
DIRECCIN
Y
COORDINACIN

INSUMOS

79

P2
SERVICIOS

DIRECCIN
Y
COORDINACIN
DIRECCIN
Y
COORDINACIN

FINANZAS

SERVICIOS
ADMINISTRATIVOS

CONSULARES

ATENCIN
CONSULAR

ASUNTOS
MULTILATERALES
RELACIONES
ECONMICAS
INTERNAS
SERVICIOS
DE EMBAJADAS

DE
PROTOCOLO

P3
SERVICIOS
DE
POLTICA
EXTERIOR

GRFICO 20
SUBSECRETARA DE MINERA

ACTIVIDADES CENTRALES

M
B
I
T
O

I
N
S
T
I
T
U
C
I
O
N
A
L

PROGRAMAS

DIRECCIN Y COORDINACIN

PLANIFICACIN
ECONOMICA

ASESORA TCNICA
ASISTENCIA FINANCIERA

AUDITORA
ASESORA
LEGAL

DIVULGACIN

DESARROLLO
MINERO
METLICO

GESTIN DE
ABASTECIMIENTO

DIRECCIN Y COORDINACIN
ASESORA TCNICA

ASISTENCIA FINANCIERA

DESARROLLO
MINERO NO
METLICO

DIRECCIN
SUPERIOR
DIRECCION Y COORDINACIN

RELACIONES
INTERNACIONALES

SERVICIOS
ADMINISTRATIVOS

ASESORA TCNICA

ASISTENCIA FINANCIERA

INSUMOS

80

DESARROLLO
DE LA
PEQUEA
MINERA

GRFICO 21
SECRETARA DE TURISMO

ACTIVIDADES CENTRALES

PROGRAMAS

M
B
I
T
O

P1
PLANIFICACIN TURSTICA

DIRECCIN
SUPERIOR
I
N
S
T
I
T
U
C
I
O
N
A
L

P2
DESARROLLO TURSTICO

P3
SERVICIOS DE PROMOCIN TURSTICOS

SERVICIOS
ADMINISTRATIVOS
Y

P4
CONTROL DE EMPRESAS Y ACTIVIDADES TURSTICAS

P5
ADMINISTRACIN DE CENTROS TURSTICOS

INSUMOS

81

relaciones
de
insumo
producto
diferenciadas. Dos o ms productos son
independientes si cada uno de ellos se
origina por su propio y exclusivo proceso de
produccin.

Glosario de presupuesto por programas

1. PRESUPUESTO POR PROGRAMAS: Es una
tcnica mediante la cual se procura asignar, a
determinadas categoras programticas a
cargo de las jurisdicciones y entidades que
conforman
la
Administracin
Pblica,
recursos necesarios para proveer bienes y
servicios destinados a satisfacer, de manera
eficaz y eficiente, necesidades de la
comunidad
durante
un
perodo
preestablecido.
La misma facilita la
formulacin, la ejecucin, el control y la
evaluacin presupuestaria, en trminos
fsicos y financieros. Se relaciona con el
planeamiento estratgico institucional, el
presupuesto preliminar, el presupuesto
plurianual y se orienta hacia la obtencin de
resultados.

8. PRODUCTOS CONJUNTOS: Son aquellos

para los que el proceso de produccin es
comn y nico. Por lo tanto, los insumos que
requieren y el tiempo para producirlos son
indivisibles en relacin a los productos
resultantes.
9. PRODUCTOS TERMINALES: Son los bienes
o servicios que constituyen, la razn de ser
de una jurisdiccin o de una entidad, que no
sufren ninguna transformacin ulterior dentro
de la institucin que los presupuesta y que
contribuyen directamente a la satisfaccin de
necesidades sociales u de otra demanda
institucional. Los productos terminales,
pueden producirse total o parcialmente
(acabados y en proceso, respectivamente) y
proveerse a la comunidad.

2. INSUMOS: Son los recursos humanos,

materiales (bienes de consumo, maquinarias
y equipos) y servicios no personales que se
requieren para el logro de un producto (bien o
servicio).

10. PRODUCTOS INTERMEDIOS: Son los

bienes o servicios cuya produccin es
exigida, directa o indirectamente, por los
productos terminales. Por lo tanto, pueden
ser:
Directos
(condicionan
unidireccionalmente directamente la
produccin de productos terminales)

3. PRODUCTOS: Son los bienes o servicios

que surgen como resultado, cualitativamente
diferente, de la combinacin de insumos, que
requieren sus respectivas producciones.
Pueden ser cuantificables y/o calificables;
terminales o intermedios (stos se clasifican
en directos e indirectos)

Indirectos
(condicionan
pluridireccionalmente indirectamente a otros
productos
intermedios,
directos
o
indirectos, y a productos terminales

4. PROVISIN: Bienes y servicios que el

Estado suministra a la sociedad para
satisfacer necesidades de la misma, incluso
aquellos instrumentados va transferencias.
Implica la utilizacin de los recursos pblicos.
Comprende la produccin pblica.

11. PRODUCTOS PRESUPUESTABLES: Para

que los productos puedan ser objeto de
presupuestacin, deben cumplir con las
siguientes condiciones:

5. RELACIN INSUMO - PRODUCTO: Es la

relacin que se establece entre los diversos
insumos, combinados en el proceso de
produccin, en cantidades y calidades
adecuadas y precisas, con el respectivo
producto que los requiere.

CONDICIN DE POSIBILIDAD: los

productos deben ser perfectamente
definibles y diferenciables de otros
productos
pertenecientes
a
otras
relaciones insumo producto, a los que
se le asignan recursos. Si ello no se
verifica debe asignarse recursos para el
conjunto de los insumos necesarios para
producir o proveer bienes y servicios.

6. RELACIONES DE CONDICIONAMIENTO:
Cuando determinados productos condicionan
y a la vez son condicionados por la
disponibilidad- en cantidad y calidad
adecuadas- de otros productos se verifica
una relacin tcnica denominada de
condicionamiento.

CONDICIN DE RELEVANCIA: los

productos requieren centros de gestin
de suficiente importancia como para
asignarles recursos.

7. PRODUCTOS INDEPENDIENTES: Son los

bienes o servicios obtenidos mediante

82

12. ACCIN
OPERACIONAL:
Es
un
microproceso de produccin que culmina en
un producto menor e indivisible.

JURISDICCIONES:
Organizaciones
pblicas sin personalidad jurdica que
integran la Administracin Central.

13. ACCIN PRESUPUESTARIA: Es un tipo

especial de relacin insumo producto que
agrega o combina procesos de produccin
menores
contenidos
en
acciones
operacionales cuyos insumos y productos
son individualizables e independientes por
resultar de relaciones de insumo producto
perfectamente diferenciables.

ENTIDADES: Organizaciones pblicas

con personera jurdica y patrimonio
propio.
20. CATEGORAS PROGRAMTICAS: Delimitan
el mbito de las acciones presupuestarias y
permiten su jerarquizacin. Corresponden
siempre a una unidad ejecutora o centro de
gestin responsable por el uso de recursos
necesarios para la provisin de bienes y
servicios.

14. RED DE ACCIONES PRESUPUESTARIAS:

Es la forma en que estn condicionados los
productos de las diversas acciones
presupuestarias de una institucin. Es el
correlato concreto de la red de relaciones
productivas en cada mbito presupuestario.

PROGRAMA:
Es
la
categora
programtica de mayor nivel en el
proceso de presupuestacin. Contribuye
al logro de los objetivos de la poltica
pblica, a travs de la provisin de bienes
y servicios y se conforma, en general, con
la
agregacin
de
categoras
programticas de menor nivel.

15. TCNICAS DE GESTIN: Combinaciones de

insumo producto y de relaciones de
condicionamiento que conforman una red de
gestin institucional (procesos de produccin
intermedia y terminal y provisin de bienes y
servicios a cargo de un centro de gestin o
unidad ejecutora). Son identificadas en un
centro de gestin o unidad ejecutora. Se
vinculan con el planeamiento estratgico
institucional y se orientan hacia la obtencin
de resultados.

SUBPROGRAMA: Es una categora que

refleja la provisin parcial de un
programa, la que debe ser sumable a la
de otros subprogramas, dentro del
mismo, igual que sus insumos. Tiene que
tener un centro de gestin propio y
relaciones
de
condicionamiento
exclusivas con un programa.

16. CENTRO DE GESTIN O UNIDAD

EJECUTORA: Es un centro administrativo
responsable
de
la
planificacin,
la
programacin, la combinacin de recursos
reales y la asignacin formal de recursos
financieros en funcin de una provisin de
bienes y servicios predeterminada. El
responsable de la gestin es un funcionario
designado por una autoridad competente.

ACTIVIDAD: Es la categora programtica

cuya produccin es intermedia, que
condiciona a uno o a varios productos y
que refleja los bienes y servicios que
provee el Estado.
ACTIVIDAD ESPECFICA: Condiciona en
forma exclusiva a la provisin de bienes y
servicios a cargo de los programas o
subprogramas.
Su
produccin
es
intermedia directa y puede formar parte
de un proyecto.

17. CENTRO DE GESTIN ESPECIALIZADA:

Lugar donde se llevan a cabo procesos
productivos homogneos, en razn de que
as lo permiten las economas de escala y a
travs del cual se obtienen productos
terminales y se proveen bienes y servicios.
18. CENTRO DE GESTIN DIVERSIFICADA: Es
un centro que, por razones de economa de
escala lleva a cabo varios procesos
diferenciados que generan diversos tipos de
bienes y servicios.

ACTIVIDAD CENTRAL: Condiciona a

todos los programas de la red de
acciones
presupuestarias
de
una
jurisdiccin o entidad y a la provisin de
bienes y servicios a cargo del Estado. Su
produccin es intermedia indirecta.

19. MBITOS
DE
PROGRAMACIN
PRESUPUESTARIA: Centros de gestin,
donde se producen o proveen bienes y
servicios. Los mismos pueden ser:

ACTIVIDAD COMN: Condiciona a dos o

ms programas pero no a todos los
programas de una entidad o jurisdiccin.
Su produccin es intermedia indirecta.

83

separado y acta dentro de un proyecto

como produccin intermedia (no satisface
por s misma los objetivos o finalidad del
mismo).

PROYECTO: Es una propuesta de

inversin real que da lugar a la
generacin de un bien de capital, definido
como una unidad de produccin mnima
autosuficiente, que est destinado a
crear, ampliar o modernizar la capacidad
de oferta de bienes o servicios. Su
produccin puede ser intermedia directa,
si es especfica o indirecta si es central o
comn.

21. TAREA

O TRABAJO: Es la accin
operacional combinada de mximo nivel
dentro del mbito de las acciones NO
PRESUPUESTARIAS
(no
se
refleja
directamente en el presupuesto, sino que se
incluye en las actividades o proyectos,
respectivamente). Las tareas conforman
actividades y la suma de trabajos dan lugar a
las obras.

OBRA: Es la categora programtica de

mnimo nivel. Es una unidad fsica
individualizable; puede ser contratada por

84

7. Metodologa general para el diseo de

estructuras programticas institucionales

condicionamiento que conforman la red de

acciones presupuestarias o de categoras
programticas de la institucin.

a) Consideraciones previas
Asimismo se debe recoger informacin acerca de
los recursos humanos que trabajan en la
jurisdiccin o entidad, en especial del personal
directivo. Es este ltimo, precisamente, quien
ms activamente participa en el suministro de los
datos exigidos y quien, posteriormente, brinda el
apoyo para que la estructura programtica que se
proponga se haga realidad.

Se desarrollan aqu procedimientos de carcter

general que sirven como gua para abordar, con
un criterio homogneo, el diseo, tcnicamente
concebido,
de
estructuras
programticas
institucionales. Es en este marco que se exponen
los
siguientes
lineamientos
pasibles,
seguramente, de ajustes y perfeccionamiento
posterior bajo la forma de pasos a seguir y
requisitos a cumplir, necesarios para obtener la
informacin de los elementos programticos
involucrados.

En
consecuencia,
podemos
resumir
definiendo que la confeccin de la estructura
programtica de la jurisdiccin o entidad
implica llevar a cabo un proceso de
recopilacin, procesamiento y anlisis de la
informacin que se requiere para conocer qu
resultados procura la institucin, qu hace,
quin lo hace, cmo lo hace, con cules
recursos reales y financieros y cunto
necesita de cada uno.

b) Requisitos generales
El primer requisito es definir las demandas
pblicas a atender mediante la provisin de
bienes y servicios determinando los resultados a
obtener para lograr los fines previstos. En
segundo lugar, para la determinacin de la
estructura programtica de una jurisdiccin o
entidad cualquiera, se debe tener pleno dominio
de la teora expuesta en los acpites anteriores.
Es a travs de ella que se determinarn las
acciones que, reuniendo las condiciones
necesarias, pueden ser tratadas como centros de
gestin. Si se desconoce dicha teora se hace
prcticamente imposible acometer las tareas en
esa direccin.

c) Recopilacin de la informacin
Para recabar la informacin de la institucin se
requiere, en la mayora de los casos, el auxilio de
expertos en disciplinas diversas. As, por ejemplo,
si se trata del Ministerio de Salud es conveniente
que al tcnico presupuestario lo acompae en su
investigacin un planificador de la salud. De esta
manera se podr determinar con mayor claridad y
precisin la naturaleza y calidad de la produccin
o provisin que realizar. Asimismo, puede ser
necesario contar con la ayuda de expertos en
organizacin y mtodos para coordinar el trabajo
de campo, efectuar el diseo de las encuestas y
elaborar los formularios e instructivos para
recoger la informacin.

Otro requisito, no menos importante, es conocer

las caractersticas administrativas y legales
relacionadas con la jurisdiccin o entidad. A
los efectos del tema que se aborda, conocer bien
a la institucin significa saber, bsicamente, qu
hace y quin lo hace. De esta forma se puede
precisar cules son los bienes y servicios
terminales e intermedios que requiere producir y
proveer para el cumplimento de sus funciones y,
con ello, facilitar la identificacin de las categoras
programticas correspondientes.

La informacin que se requiere del organismo

puede detallarse y clasificarse de la siguiente
manera:
i. De carcter interno

Conocida la razn de ser de la institucin y la

poltica trazada para el ao que se presupuesta,
es muy importante saber cul es la tcnica
utilizada para llevar a cabo su produccin o
provisin, (cmo se hace), tanto a nivel
institucional como del centro de gestin. Dicha
tcnica estar condicionada, entre otros
aspectos, por el tamao o dimensin del
organismo, as como por la naturaleza y calidad
de los recursos reales y financieros que se
requieren para alcanzar la produccin o provisin
prevista. El conocimiento de la tcnica empleada
sirve para determinar las relaciones de

85

Leyes,
decretos,
resoluciones
y
reglamentos. La informacin legal obtenida
se utiliza para conocer cul es la "razn de
ser" de la organizacin y, por tanto, para
establecer la produccin terminal o provisin
de bienes y servicios y la intermedia, tanto
directa como indirecta.

Tipos de estructuras organizativas:

funcional, espacial, programticas y de
ejecucin
financiera.
Las
estructuras
organizativas deben ser estudiadas para

definir la forma como se realiza la produccin

bsica y de apoyo de la institucin. Se
determinan as los nudos de la red de
relaciones productivas y la interrelacin que
se establece entre ellos, con lo cual se
facilita el establecimiento de la red de
condicionamiento
entre
la
produccin
terminal o provisin y la intermedia.
-

El conocimiento de la fecha de creacin y su

evolucin histrica, por su parte, provee
elementos que se utilizarn para estudiar a la
jurisdiccin o entidad como productora de bienes
y servicios, as como el cumplimiento o no de los
objetivos de las polticas pblicas. En otras
palabras, la evolucin histrica permite el
aprendizaje de lo realizado por la jurisdiccin o
entidad, cmo lo ha hecho y cules han sido los
efectos cualitativos y cuantitativos alcanzados.

Estructura funcional

La informacin sobre este tipo de estructura

posibilita determinar la existencia en la institucin
de los procesos principales y auxiliares. Permite,
al mismo tiempo, observar dnde se pueden
presentar los posibles cuellos de botella y orienta
acerca de como se manifiesta la autoridad y las
responsabilidades.
Por
ltimo,
deben
considerarse las posibles relaciones informales
que a veces suplen a estructuras formales que
por su antigua data han perdido vigencia o por
que en ltima instancia, constituyen la verdadera
organizacin.
-

ii. De carcter externo

Esta informacin se refiere a la que surge de la
relacin entre la institucin con su entorno, as
como la resultante de la vinculacin que tiene con
su sector y el resto de los sectores de la
administracin pblica y de la actividad privada.
En este sentido se debe disponer de:
-

Estructura espacial
Al precisar los distintos tipos de relaciones se
puede tener una visin del sistema
presupuestario en el cual la institucin est
inserta. Ms an, permite observar las
posibles duplicaciones en la produccin
existente en los diversos organismos, as
como prever los problemas que se puedan
presentar en el perodo de ejecucin del
presupuesto.

Verificar este aspecto es bsico, sobre todo en

las grandes jurisdicciones o entidades (Direccin
Nacional de Vialidad, por ejemplo) que tienen
descentralizadas sus funciones.
-

Estructuras programticas

Es necesario conocer la estructura programtica

vigente en las instituciones que tienen un cierto
tiempo operando a efectos de detectar errores en
la aplicacin de los elementos conceptuales;
determinar ajustes por cambios en las tcnicas de
gestin y verificar la inaplicabilidad de ciertas
categoras programticas por cambios verificados
en las polticas.
-

Relaciones de la institucin con su sector

y con el resto de los sectores pblicos y
privados.

Relaciones interinstitucionales
Se refiere a las relaciones que tiene la
institucin con otros organismos pblicos en
trminos de responsabilidades en el
cumplimiento de polticas y objetivos, as como
en la produccin de bienes y/o prestacin de
servicios.

Estructura de ejecucin fsica y financiera

del presupuesto

d) Procesamiento
informacin

Con esta informacin se puede apreciar la forma

como fluyen los procesos de toma de decisiones
sobre asignacin y uso de recursos financieros y
reales.

anlisis

de

la

El paso que sigue, una vez recopilada toda la

informacin de la jurisdiccin o entidad, es su
procesamiento y anlisis. Con ello se conocern,
entre otros aspectos, los siguientes: de dnde
surgen las orientaciones para determinadas
polticas, as como sus objetivos, tanto internos
como externos; cules son los productos
terminales e intermedios del organismo; qu
tcnica o tcnicas se emplean en la produccin;
cul es la tcnica de los centros de gestin y
quines son los responsables por el manejo de
los recursos reales y financieros:

- Tamao y fecha de creacin. Los datos

acerca del tamao de la institucin, como se
mencion anteriormente, son requeridos para la
determinacin de los centros de gestin. Las
instituciones grandes, por lo general, estn
conformadas
por
centros
de
gestin
especializados, en tanto que las pequeas, por
caractersticas propias, pueden operar con
centros de gestin diversificados.

86

ellas. Estos centros de gestin deben reunir,

en forma simultnea, los siguientes
requisitos:

Una vez efectuada la recopilacin y anlisis de la

informacin de la respectiva jurisdiccin o
entidad, se est en condiciones de encarar el
diseo de la correspondiente estructura
programtica para un ejercicio presupuestario
determinado.

- Tener relevancia en la red de relaciones

de condicionamiento; esto es, identificar la
tcnica de produccin aplicada y justificar
el costo de aplicacin de todo el proceso
presupuestario a ese nivel. Esto significa
que al conformar la red de produccin de la
institucin, los centros de gestin tienen
que cumplir, simultneamente, el doble
requisito de precisar la tcnica de
produccin y, a la vez, no bajar de un
lmite razonable en la desagregacin formal
de la asignacin de recursos, luego del
cual se torna costoso, rgido o ineficiente el
proceso de produccin.

e) Proceso de elaboracin de las estructuras

programticas
Sin pretender cubrir con el mximo detalle todos
los pasos que son necesarios para definir las
estructuras programticas de las instituciones
pblicas, se sealan a continuacin las
principales tareas que deben cumplirse en tal
sentido.

Con base en la poltica presupuestaria con

la que se procura obtener determinados
resultados, se determinan los bienes y
servicios que constituirn la produccin
terminal o la provisin de bienes y
servicios de la misma.

- Tener por fin generar uno o varios

productos terminales o intermedios.
- Contar con una unidad administrativa
responsable de planificar la gestin
productiva y de combinar insumos en
funcin de productos. Se trata, en suma, de
una unidad en que coincidan la
responsabilidad integral de la gestin
productiva con la responsabilidad de ser
un centro formal de asignacin de
recursos.

Identificados los productos terminales o

provisin de bienes y servicios, se analiza
cada uno de ellos en forma individual y en su
conjunto, determinndose los productos
intermedios necesarios, esto es, los bienes
y servicios cuya produccin condiciona
directamente a cada producto terminal. Se
dispondr as de un listado de todos los
productos terminales y sus respectivos
productos intermedios directos.
Se determinan, a nivel de cada producto
intermedio directo, los distintos tipos de
insumos que se requieren para su
produccin, tanto en trminos fsicos como
sus respectivos valores monetarios. Ello es
posible a partir del conocimiento de las
relaciones insumo-producto definidas a
nivel de cada uno de dichos productos.

En forma simultnea con la determinacin de

los productos y de las respectivas relaciones
de insumo-producto, se analiza la posibilidad
y
relevancia
de
asignarle
recursos
financieros en el presupuesto.

Con base en lo anterior se tendrn

precisados los centros de gestin a nivel de
cada uno de los productos intermedios
directos. Se dan as las condiciones para
establecer las acciones presupuestarias
simples o de mnimo nivel las que, a su vez,
resultan de la agregacin de las acciones
operacionales contenidas en cada una de

87

Una vez determinadas las acciones

presupuestarias de mnimo nivel, se deben
definir las acciones presupuestarias de
mayor nivel que resultarn de la agregacin
de las primeras.

Se definen luego los productos intermedios

indirectos que condicionan a dos o ms
acciones presupuestarias terminales o
intermedias directas, pero no a todas.

Se determinan los tipos, calidades y

cantidades de recursos reales y en
valoracin financiera que requieren cada uno
de los productos intermedios indirectos
indicados en el paso anterior y se le aplican
los criterios de posibilidad y relevancia.

Se
definen
ahora
los
productos
intermedios indirectos que condicionan a
todas las acciones presupuestarias
terminales o intermedias directas o la
provisin de bienes y servicios.

Se establecen los tipos, calidades y

cantidades de recursos reales que requiere
cada uno de los productos intermedios

tcnica presupuestaria posibilite una clara

determinacin, utilizacin e interpretacin de los
elementos que conforman dichos procesos. Esos
elementos son los bienes y servicios que se
producen y los recursos reales que se utilizan
para ello, correspondiendo la expresin monetaria
de estos ltimos a la asignacin presupuestaria
de los recursos financieros que se requieren.
Como se ha visto, los productos y los insumos
estn combinados e interrelacionados, tanto en
cantidad como en calidad, segn las tcnicas
utilizadas en el centro de gestin y las tcnicas de
produccin institucional. Esas interrelaciones se
materializan en los procesos productivos, siendo
esenciales a los mismos.

indirectos indicados en el paso anterior y

se le aplican los criterios de posibilidad y
relevancia.

Se grafica la conformacin de la red de

acciones presupuestarias, en la que
quedan establecidos todos los elementos
que identifican la tcnica de gestin
institucional.

El tipo de tcnica de gestin institucional

adoptado
implicar
una
determinada
estructuracin
de
las
categoras
programticas. A su vez, stas quedarn
definidas por el carcter terminal o
intermedio de la produccin o provisin de
cada una de las acciones presupuestarias.

La inclusin en el presupuesto de la
produccin y provisin de bienes y servicios
en trminos fsicos, no slo posibilita la toma
de decisiones en los niveles polticos y
directivos sobre los recursos reales y
financieros necesarios para el logro de los
objetivos y resultados de las polticas
pblicas, sino que, adems, es la base
esencial para analizar, controlar y evaluar la
ejecucin presupuestaria.

El ltimo paso es la estructuracin de las

categoras programticas.

Elaborada
la
estructura
de
categoras
programticas siguiendo los pasos antes
mencionados, conviene preparar un informe
detallado
para
las
autoridades,
fundamentando la estructura programtica
propuesta y las modificaciones a la estructura
vigente, si las hubiere. Esto ltimo es de suma
importancia por cuanto de nada vale conformar la
red de acciones presupuestarias institucionales
con el rigor tcnico requerido, si no se tiene,
adems, el consenso de las mximas autoridades
de la institucin.

Para que el proceso presupuestario traspase la

"frontera" de la aplicacin formal de la tcnica de
la presupuestacin por programas y el
presupuesto opere efectivamente como un
instrumento de la poltica econmica, es
necesario el desarrollo gradual de un sistema de
medicin de la produccin y el establecimiento de
indicadores de la gestin presupuestaria.

Es recomendable la preparacin de un cuadro

comparativo de la estructura propuesta con la
estructura actual, de donde surjan con nitidez los
cambios operados y se facilite la conversin de
los valores de una a otra estructura. El informe
que se prepara en tal sentido, se entrega a las
mximas autoridades de la institucin, quienes lo
analizan y resuelven las discrepancias, si las
hubiere, con los responsables del mismo.

Sin embargo, la importancia del desarrollo de los

aspectos cuantitativos, tanto fsicos como
financieros, incluidos en el presupuesto, si bien
son fundamentales para la programacin y
evaluacin de su ejecucin, no son suficientes
para efectuar un anlisis integral de la gestin
presupuestaria. Por un lado, no toda la
produccin es posible de cuantificar en
trminos fsicos y, por otro lado, el anlisis de la
produccin cuantificable debe complementarse
con exmenes de los aspectos cualitativos de
la misma. La incomprensin de este doble
fenmeno ha llevado, en muchos caso, a un
excesivo "cuantitativismo" en la formulacin del
presupuesto.

8. Medicin e indicadores de la gestin

6
pblica
a) Aspectos generales
El presupuesto puede reflejar, en todas sus
etapas, los procesos productivos de las
instituciones pblicas (como, as tambin, la
provisin de bienes y servicios, cuando
corresponda). Para ello es necesario que la

Ello termina, en los hechos, desvirtuando la

aplicacin de la tcnica de presupuestacin por
programas. As, si se cuantifican aspectos
irrelevantes que no son necesarios para definir
criterios de asignacin de recursos, se induce a
los niveles polticos y directivos de la
administracin a que cuestionen la utilidad y

Versin basada en el documento elaborado por

el Dr. Marcos P. Makn, publicado en la revista
de ASAP N 20 - Diciembre de 1988.

88

necesidad de la tcnica de programacin

presupuestaria, en el proceso de toma de
decisiones sobre la asignacin de recursos para
la provisin pblica.

programas. As, por ejemplo, cantidad de

"audiencias" o de "reuniones" son unidades que
reflejan acciones de naturaleza administrativa que
se vinculan escasamente con los productos
finales derivados de un programa.

Si bien el tratamiento de la medicin de la

produccin puede parecer un aspecto formal, no
debe dejar de considerarse que el desarrollo del
mismo es condicin necesaria - aunque no
suficiente - para avanzar en la elaboracin del
contenido de la programacin presupuestaria.
Ello sin perder de vista, como se seal, que la
consideracin de los elementos cualitativos de los
procesos productivos pblicos,
es una parte esencial del anlisis integral de la
gestin presupuestaria pblica.
b) Medicin de la produccin
provisin de bienes y servicios

de

Asimismo, en ocasiones se confunde la

necesidad de expresar la produccin en
cantidades fsicas, para cumplir con los objetivos
arriba sealados, con la presentacin en los
documentos presupuestarios de los planes de
trabajo de las unidades ejecutoras a nivel de
acciones micro-operacionales.
La inadecuada interpretacin de los objetivos de
la medicin puede llevar a que se incluyan en los
presupuestos largas listas de productos e
insumos cuantificados fsicamente, lo que le quita
claridad a los mismos a la vez que relativiza, ante
los niveles polticos y directivos, la ventaja de la
presupuestacin por programas.

la

Objetivos
La medicin de los bienes y servicios producidos
y suministrados por el Estado es un requisito que
caracteriza a la tcnica de presupuestacin por
programas. Efectivamente, la cuantificacin de
los resultados de los procesos productivos,
de los insumos requeridos por los mismos, la
de los bienes y servicios que produce y
provee, contribuye a la adopcin de
decisiones sobre la asignacin de los
recursos destinados a ellos.

Ello obstaculiza, adems, la puesta en vigencia

de los mecanismos de control y evaluacin de la
ejecucin presupuestaria. Al no presentarse una
clara distincin entre los bienes y servicios que se
producen y proveen, no es posible analizar las
causas de los desvos entre lo programado y lo
ejecutado, medir los grados de avance y efectuar
las correcciones que correspondan.

Los objetivos centrales de la medicin de la

produccin y provisin, son, entonces, los
siguientes:

Una expresin clara y precisa de las unidades

de medida es condicin bsica para la
instrumentacin de la medicin de la
produccin y provisin pblica. Se define
como unidad de medida aquella que permite
cuantificar la produccin de los bienes o servicios
generados y provistos en un perodo de tiempo
dado y los resultados de la gestin del Estado.

c) Unidades de medida

i. Facilita la toma de decisiones sobre el tipo y

magnitud de la produccin y suministro de
bienes y servicios que se requieren para el
logro de los objetivos de las polticas
pblicas.

Los requisitos de una unidad de medida son los

siguientes:

ii. Sirve de base para la determinacin y

clculo de los recursos reales y financieros
necesarios para llevar a cabo los procesos
productivos y el suministro de bienes y
servicios.

Ser concreta y homognea, en trminos de

reflejar sintticamente la naturaleza del
bien o servicio de que se trate.

En tal sentido deben tomarse algunas

precauciones. As, una unidad de medida nunca
debe denominarse utilizando las palabras
"unidad" o "uno". Si el producto es, por ejemplo,
"dictado de clases" la unidad de medida debe ser
"hora-clase" y no "hora"; si es "atencin mdica
en consulta externa" la unidad de medida debe
ser "paciente atendido" y no "persona"; si es
"mantenimiento de vehculos de transporte", la

iii. Crea las condiciones para el anlisis de la

eficiencia, eficacia y resultados de la gestin
presupuestaria pblica.
La no consideracin de estos objetivos puede
llevar, a la inclusin en los documentos
presupuestarios de cuantificaciones que no slo
no brindan elementos de juicio sobre la gestin
presupuestaria sino que, adems, desvirtan la
esencia de la tcnica de la presupuestacin por

89

unidad de medida debe ser "vehculo atendido" y

no "unidad".
-

Ser representativa del bien o servicio que

se mide.

En algunos casos una sola unidad de medida no

es suficiente para expresar acabadamente la
dimensin del producto, requirindose para ello
disponer de ms de una. Por ejemplo, para el
producto "accin cultural" se pueden aplicar
complementariamente las unidades de medida:
"concierto realizado" y "conferencias dictadas"; en
tanto que el producto "atencin materno infantil"
se podra dimensionar con dos unidades de
medidas: "madre atendida" y "nio atendido".
-

Debe permitir mensurar especficamente al

bien o servicio que identifica y no a otro
producto relacionado con ste.

garantiza que las unidades de medida

cumplan con los requisitos antes indicados;

posibilita la elaboracin y actualizacin

permanente de un manual de unidades de
medida que incluya todos los bienes y
servicios que produce y provee el sector
pblico, considerando el nivel de desarrollo
tecnolgico prevaleciente;

facilita la realizacin de comparaciones entre

bienes y servicios similares ;

viabiliza y permite operar los registros de la

programacin y ejecucin fsica de la
produccin y provisin de bienes y servicios
pblicos.

La identificacin debe ser inequvoca a fin de no

medir una cosa por otra. As, por ejemplo, si el
producto es "atencin alimentaria a ancianos", la
unidad de medida debe ser "racin alimentaria" y
no "anciano".

Las unidades de medida pueden adoptar

distintas formas, que van de lo general a lo
particular, de lo simple a lo complejo y de lo
absoluto a lo relativo, segn que los criterios
para su clasificacin sean su grado de uso, su
nivel de complejidad o su forma de
presentacin.

Criterios de clasificacin:

Debe poder utilizarse como unidad de

registro.

Segn su grado de uso

La unidad de medida no slo debe permitir la
cuantificacin sino que, al mismo tiempo, debe
posibilitar el registro sistemtico del bien o
servicio que se produce. En rigor, se mide para
informar, para lo cual es necesaria una adecuada
registracin. Por ejemplo, si el servicio a
producirse es "erradicacin de la vinchuca", la
unidad de medida debe ser "vivienda fumigada" y
no "insecto exterminado".
-

Comunes o universales. Son las unidades

de medida que surgen de los sistemas
legales de medicin (metro, kilmetro,
hectrea,
kilogramo
etc.).
Para
las
abreviaturas de las mismas se utilizar, tanto
en singular como en plural, lo estipulado en el
decreto 333/85.

Especficas. Son aquellas propias de cada

tipo de bien o servicio.

Debe expresarse en trminos sencillos y

claros.

Segn su grado de complejidad

La unidad de medida debe ser fcilmente
comprendida e interpretada por personas no
especializadas. Paradjicamente, para que ello
sea posible deben ser definidas por especialistas.
Efectivamente, las instituciones del sector pblico
proporcionan una oferta de bienes y servicios de
una gama muy diversa, requirindose para su
produccin y provisin el concurso de numerosos
especialistas que poseen el conocimiento de las
mismas. Adems, deben asesorar a los niveles
centrales de asignacin de recursos as como a
las unidades responsables de la ejecucin acerca
de los procesos productivos y unidades de
medida de los productos pblicos. Su
participacin trae las siguientes ventajas:

Simple. Es la unidad de medida que se

expresa como una nica dimensin, por
ejemplo, paciente atendido.

Compuesta. Es la unidad de medida que

combina dos o ms dimensiones, por
ejemplo, paciente atendido-da.

Segn su forma de presentacin

-

90

Absoluta. Es la unidad de medida que

cuantifica valores absolutos como, por
ejemplo, m3 removido, racin alimentaria
distribuida.

mismos y cuantificable si se encuentra una

unidad de medida adecuada, pero existen ciertos
servicios de difcil o imposible cuantificacin, en
tanto son de naturaleza esencialmente cualitativa.
Por ejemplo, el servicio de "direccin superior" de
un organismo, ejecutado por su mxima
autoridad; el servicio de "coordinacin" de la
programacin institucional; los servicios de
"direccin y coordinacin" de cada programa; las
"relaciones con el exterior", etc.

Relativa. Es aquella que se expresa como

relacin entre magnitudes, por ejemplo,
racin
alimentaria
distribuida/racin
alimentaria producida.

d) Los
tipos
de
cuantificacin.

productos

su

La produccin y provisin de bienes y servicios

en el mbito del sector pblico es muy
diversificada,
heterognea
y
diferenciada
cualitativamente, pudiendo ser cuantificada con
mayor o menor dificultad, segn su grado de
tangibilidad.

La medicin de los bienes y servicios

producidos queda reservada, entonces, a los
bienes que producen y proveen y a los
servicios que prestan las instituciones
pblicas que, por su naturaleza, pueden ser
cuantificables. Para los no cuantificables
debern establecerse las caractersticas
cualitativas que definan su eficacia.

Desde el punto de vista de la programacin

presupuestaria, como hemos indicado ms arriba,
dichos bienes y servicios pueden clasificarse en
terminales e intermedios. Los primeros, a su
vez, pueden ser acabados, provistos y en
proceso y los segundos, por su parte, directos o
indirectos. Una clara definicin de los productos
y su ubicacin en la red de relaciones
productivas, es elemental para una adecuada
identificacin de la unidad de medida.

i. Cuantificacin de la produccin terminal

La clasificacin de los productos terminales en
acabados, provistos y en proceso, tal como se
definieron en el punto 2. g) de este captulo,
implica que para distinguirlos deben ser
consideradas las caractersticas de sus
respectivos procesos de produccin (en el caso
de los productos provistos se toma en cuenta que
los mismos pueden ser adquiridos para su
posterior asignacin a la poblacin que los
demanda).

Los productos terminales son los que se

originan, en forma exclusiva, desde las categoras
programticas programa, subprograma y, en
algunos casos, proyecto.
La cuantificacin de la produccin terminal y de la
provisin de bienes y de servicios es bsica para
establecer la eficacia, la eficiencia y los
resultados de la gestin presupuestaria de las
instituciones pblicas, en tanto permite estimar el
grado en que se logran los objetivos y las metas
fijadas por las polticas pblicas.

Algunos productos son generados en procesos

de produccin continuos que abarcan ms de un
perodo presupuestario, situacin de la que
resulta necesario establecer qu parte de la
produccin adoptar la forma de producto
terminal
acabado
dentro
del
ejercicio
presupuestario y qu parte de la produccin
terminal estar en proceso al finalizar el mismo
ejercicio.

La cuantificacin de la produccin intermedia

permite, si no hay interseccin de productos,
estimar los requerimientos por actividades
(centrales, comunes y especficas), en tanto se
puedan
establecer
las
relaciones
de
condicionamiento, uni o pluridireccionales, con la
produccin terminal. En este caso, facilita la
identificacin de las tareas que deben ejecutarse
para su realizacin y, con ello, los insumos
requeridos. Asimismo permite el anlisis de
coherencia de la relacin de condicionamiento
con la produccin terminal.

Otras caractersticas que conviene mencionar por

su incidencia en la cuantificacin de la respectiva
produccin y de la provisin de bienes y servicios,
son las siguientes:
-

Sin embargo, tal como se seal anteriormente,

no toda la produccin pblica es cuantificable. En
consecuencia, no es posible en todos los casos
establecer relaciones cuantitativas entre la
produccin terminal y la produccin intermedia.
La produccin y suministro de bienes es
fcilmente identificable por la materialidad de los

91

Si se considera la influencia que pueden

ejercer los usuarios sobre la produccin y
provisin de bienes y servicios terminales,
sta puede ser distinguida como produccin
programable en base a la oferta y
produccin programable en base a la
demanda. La primera se tendr cuando el
cumplimiento de las cantidades y calidades
producidas, definidas con base en polticas,
dependan slo de los recursos reales y
disponibilidades
financieras
de
una

jurisdiccin o entidad; por ejemplo, la

construccin de caminos, la elaboracin y
distribucin de raciones alimenticias, etc. La
segunda se tiene cuando la produccin no
slo depende de los recursos reales y
financieros sino, adems, de las variaciones
de la demanda efectiva de los usuarios o del
comportamiento de la poblacin objetivo, por
ejemplo, atencin de pacientes en consulta
externa,
etc.
En
estos
casos
se
presupuestarn, de ser factible, los recursos
reales y financieros necesarios en funcin de
estimaciones de la demanda futura del bien o
servicio.
-

La cuantificacin en unidades fsicas de los

bienes y servicios producidos y provistos en un
determinado mbito presupuestario, es un
requerimiento de varias etapas del proceso de
presupuestacin (formulacin, programacin de
la ejecucin y evaluacin de la ejecucin), si bien
se trabaja con informacin de distinta naturaleza.
En la formulacin y programacin de la ejecucin
presupuestaria se utilizan datos prospectivos y en
la evaluacin de la ejecucin se relacionan los
datos prospectivos con los datos efectivos.
La cuantificacin de los bienes y servicios
terminales que realiza una institucin durante un
ejercicio presupuestario y cuya produccin,
concreta y acabada, se pone a disposicin de sus
usuarios, se denomina meta. Esta expresa la
cantidad de bienes y servicios que se producen y
proveen para contribuir, de manera directa y
efectiva, al logro de los objetivos de las polticas
pblicas que se han establecido para la
institucin que se presupuesta.

Tomando en cuenta la frecuencia temporal

con que los productos terminales son
generados, las producciones pueden ser
peridicas o continuas y no peridicas o
puntuales. Se tendr una produccin
peridica cuando los productos se generan a
lo largo del perodo presupuestario, pudiendo
medirse en momentos precisos del tiempo:
por da, semana, mes, trimestre, etc.; por
ejemplo, la atencin de pacientes en consulta
externa. En cambio, una produccin ser no
peridica o puntual cuando los productos
terminales se generan en determinados
momentos del ejercicio presupuestario,
dependientes de la realizacin de los eventos
con los cuales se relacionan los procesos
productivos, por ejemplo, la realizacin de un
ciclo de conciertos.

La otra cuantificacin necesaria de los bienes y

servicios
terminales
es
la
denominada
produccin bruta.
Este tipo de medicin de la produccin se origina
en aquellos procesos productivos en los que, por
sus caractersticas, una parte de la produccin
terminal se finaliza en el ejercicio presupuestario
y otra queda en proceso para ejercicios
posteriores. En estos casos, la cuantificacin est
constituida por el total de la produccin terminal
que
se
ejecuta
durante
un
ejercicio
presupuestario e incluye, por tanto, la
produccin acabada o provista durante el
ejercicio (meta) as como la produccin que se
encuentra en proceso para siguientes perodos.

La consideracin de ambas caractersticas es

primordial y necesaria en todas las etapas del
proceso presupuestario. Si la produccin se
programa en base a demanda, el logro de las
cantidades presupuestadas puede resultar
afectado por las actitudes de los usuarios o por
los imponderables de la demanda del respectivo
bien o servicio. En estos casos queda relativizado
el grado de influencia que tiene la unidad
ejecutora en la produccin y provisin de las
cantidades presupuestadas, lo cual conduce a
diferenciar los niveles de responsabilidad en su
cumplimiento.

Por ejemplo, el total de alumnos matriculados en

enseanza primaria en un ao determinado es la
produccin bruta de ese ejercicio, mientras que
la cantidad de alumnos que egresan dicho ao
constituye la meta. Otro ejemplo: en un plan de
pavimentacin a mediano plazo, la cantidad de
2
m pavimentados en un ejercicio presupuestario
es la produccin bruta y la cantidad de m2
habilitados en dicho ao es la meta.

Cuando se est en presencia de producciones

peridicas o continuas, el procedimiento de
evaluacin de la ejecucin presupuestaria debe
aplicarse permanentemente durante el transcurso
del ejercicio presupuestario. Por el contrario,
cuando se tienen producciones puntuales, la
evaluacin se deber efectuar en el momento de
la generacin del producto respectivo; en el resto
del periodo presupuestario la evaluacin slo
podr recaer sobre las producciones intermedias.

La
necesidad
de
contar
con
ambas
cuantificaciones, cuando ello corresponda, se
sustenta en los objetivos distintos a los que
responden. Mientras que la meta posibilita medir
la contribucin que se efecta al logro de las
polticas, la cantidad de produccin bruta sirve de
base para calcular la cantidad de produccin
intermedia que se requiere y, por ende, los
recursos reales y financieros necesarios.

92

En sntesis, en los procesos productivos pblicos

cuyas caractersticas determinen que una misma
produccin terminal tenga dos formas de
medicin (meta y produccin bruta) ambos tipos
de cuantificacin deben programarse, expresarse
y evaluarse, ya que responden a objetivos
distintos. La meta permite cuantificar el logro
de polticas y la produccin bruta los recursos
reales y financieros requeridos.

La cantidad de alumnos egresados de educacin

primaria (meta) permite medir la contribucin al
logro de la poltica educativa, mientras que la
cantidad de alumnos matriculados (produccin
bruta) posibilita cuantificar la cantidad de
produccin intermedia requerida (horas-clase,
visitas de supervisin, etc.) y, por ende, los
recursos reales y financieros necesarios
(docentes, tiles de enseanza, equipos, etc.). La
2
cantidad de m pavimentados habilitados (meta)
permite cuantificar el aporte al cumplimiento de la
poltica de mejoramiento de la infraestructura vial,
mientras que la cantidad de m2 pavimentados
(produccin bruta) posibilita calcular la cantidad
de produccin intermedia necesaria (m2 de
nivelacin de terreno, m3 de tierra removida, etc.)
y, de all calcular los recursos reales y financieros
(obreros, cemento, alquiler de maquinaria, etc.).

Cuantificar cada una de estas producciones

requiere, como se ha visto, sus correspondientes
unidades de medida. En algunos casos puede
no ser suficiente contar con una sola unidad de
medida para expresar totalmente la magnitud de
lo producido, por lo que ser conveniente
identificar dos o ms unidades de medida y as
mejorar el alcance de la medicin. En el cuadro
siguiente pueden verse algunos ejemplos:

UNIDAD DE MEDIDA
PRODUCCIN
BRUTA

CATEGORA PROGRAMTICA

META

PROGRAMA
Enseanza primaria
Construccin de viviendas
SUBPROGRAMA

alumnos cursantes
m2 en viviendas en construccin

alumno egresado
m2 en viviendas terminadas

Administracin del impuesto sobre la

renta
PROYECTO

Pesos de impuestos liquidados

Pesos de impuestos recaudados

Construccin de escuelas primarias

m en construccin

Construccin de hospitales

m2 en construccin

Al tener unidades de medidas diferentes para

un mismo producto, la cantidad de producto
terminal acabado y provisto y la cantidad de
producto bruto no pueden sumarse al final del
perodo presupuestario; son heterogneos. La
nica manera de hacerlo es convirtiendo este
ltimo en unidades equivalentes de producto
terminal acabado. No obstante, hay que ser muy
cuidadoso en la interpretacin de un dato as
construido, ya que puede dar una falsa imagen de
lo realizado.
ii.
Cuantificacin
intermedia

de

la

m construidos
N de escuelas terminadas
m2 de construccin acabada

La cuantificacin de la produccin intermedia

puede ser realizada a nivel de cada actividad u
obra, expresando la cantidad del bien o servicio
que resulta de los procesos productivos de las
respectivas acciones presupuestarias.
El nivel de cuantificacin - cuando es posible tiene una doble utilidad. Por un lado, permite
relacionar cuantitativamente la produccin
intermedia con la respectiva produccin terminal.
Tales son los casos, por ejemplo, de la cantidad
de horas de clase de idiomas con la cantidad de
2
alumnos atendidos, o de m de vas de acceso
pavimentadas con el nmero de viviendas y con
los m2 de construccin de un conjunto
habitacional. Por otro lado, dentro de cada

produccin

93

actividad u obra la respectiva cuantificacin del

bien o servicio a nivel global permite establecer
relaciones cuantitativas con los respectivos
volmenes de trabajo que contienen cada una de
esas acciones presupuestarias. As, por ejemplo,
la cantidad de m2 de vas de acceso
pavimentadas condiciona y determina la cantidad
de m3 de tierra removida, la cantidad de metros
de cordn-cuneta, etc. Esto nos conduce al
segundo nivel de cuantificacin.

necesario efectuar para identificarlos primero y

cuantificarlos despus.

Es frecuente distinguir "tareas" dentro de las

"actividades" y descomponer las "obras" en
"trabajos". Su cuantificacin se denomina
genricamente "volumen de trabajo".
La cuantificacin de las tareas y trabajos
necesarios para la produccin de los bienes o
servicios intermedios (volumen de trabajo), es
la base primaria de la programacin
presupuestaria, ya que a partir de ella se
calculan los recursos reales que se asignan a
las actividades u obras, en tanto categoras
programticas de mnimo nivel.

definir la actividad u obra y precisar la

produccin intermedia (cuantificada o no) que
se genera a nivel global, observando la
posibilidad de asignar los correspondientes
recursos reales y financieros a la(s)
unidad(es) ejecutora(s);

establecer las correspondientes unidades de

medida;

examinar la existencia o no de relaciones

cuantitativas entre cada uno de dichos
productos intermedios y los recursos reales
requeridos por stos; verificar si las
variaciones en la cantidad de dichos
productos originan o requieren variaciones en
la cantidad de los recursos reales, de
acuerdo a las caractersticas de los
respectivos procesos productivos;

Cabe sealar que no siempre y en todos los

casos es posible identificar las "tareas" y
"trabajos" dentro de las actividades y obras,
respectivamente. Existen actividades como, por
ejemplo, las de direccin, las relacionadas con la
atencin de imprevistos (defensa civil), etc., en
las que la cantidad de recursos reales no queda
determinada por la cantidad de servicios que se
prestan. En estos casos, es posible estimar la
cantidad y tipo de recursos reales utilizando datos
histricos registrados y considerando similares
situaciones de contexto. En las "obras", en
cambio, la determinacin de los trabajos es
mucho ms sencilla y precisa ya que, al tratarse
casi siempre de realizaciones tangibles, es
posible establecer en forma ms concreta las
relaciones cuantitativas entre el respectivo
producto y sus correspondientes recursos reales.

En la prctica, la determinacin concreta de las

"tareas" y de los "trabajos" y su cuantificacin
no es sencilla e implica, en muchos casos,
incursionar
en
aspectos
microorganizacionales o micro-operativos de los
procesos productivos involucrados en las
categoras programticas "actividad" y "obra",
respectivamente.
Una regla prctica para detectar si una
determinada cuantificacin expresa un volumen
de trabajo, consiste en responder las siguientes
preguntas: La cuantificacin permite calcular
recursos reales? o, variaciones en la
mencionada cuantificacin implican variaciones
en las respectivas cantidades de recursos
reales?, hace posible el seguimiento de la
ejecucin?. Si las respuestas son negativas, no
se estar ante volmenes de trabajo, sino ante
acciones micro-operacionales. As, por ejemplo,
la cuantificacin de "audiencias" o "reuniones" del
personal directivo de los organismos pblicos, no
son cuantificaciones que posibilitan el clculo ni
son
necesarias
para
determinar
los
requerimientos
de
recursos
humanos
y
materiales, por tanto, no deben ser incluidas
como "tareas" o "trabajos" en el proceso de
presupuestacin.

A modo de sntesis y conclusin, puede

decirse que la cuantificacin de la produccin
intermedia, cuando es factible, es un requisito
importante para la programacin, anlisis y
evaluacin de la gestin presupuestaria
pblica. Con ella se alcanzan dos objetivos
bsicos; en primer lugar, determinar las
relaciones de condicionamiento cuantitativas con
la produccin terminal (acabada, provisin de
bienes y servicios y en proceso) y, en segundo
lugar, servir de base para el clculo de los
recursos reales y financieros que requieren los
procesos productivos de los respectivos
productos intermedios.

No existen criterios estrictos para determinar las

"tareas" y "trabajos" dentro de las acciones
presupuestarias actividad y obra. No obstante, es
oportuno mencionar los principales pasos que es

94

e) Indicadores de la gestin presupuestaria7

sealado se refiere exclusivamente a las

relaciones cuantitativas entre dos variables y su
aplicacin es til tanto para la programacin
(anlisis ex-ante) como para la ejecucin
presupuestaria (anlisis ex-post).

El diseo y clculo de indicadores constituye una

tarea de significativa importancia, no slo por su
utilidad en la formulacin de los anteproyectos de
presupuesto, sino tambin para la etapa de la
programacin de la ejecucin del mismo, y para
su seguimiento y evaluacin.

Es posible, por tanto, disear y estimar una

diversidad de indicadores que permitan analizar
los procesos productivos pblicos y el suministro
de bienes y servicios desde la ptica
presupuestaria. Los mismos pueden ser
clasificados de acuerdo a los objetivos centrales a
los que responden: a) de eficiencia y b) de
eficacia.

Los indicadores de la gestin presupuestaria

son expresiones cuantitativas que reflejan
distintos tipos de relaciones: entre productos
y objetivos de las polticas pblicas, entre
productos, entre productos y recursos, entre
recursos, as como entre los elementos
mencionados y cualquier otro aspecto
cuantitativo de los procesos con capacidad
explicativa de una gestin o un resultado.

Cuando se obtiene una produccin, sea terminal

o intermedia, con el menor costo posible en
trminos de los recursos utilizados para una
cantidad dada, se dice que la misma ha sido
lograda eficientemente. En el mismo sentido, si
el costo de la produccin est dado, la produccin
ser eficiente si la cantidad obtenida es la
mxima posible. Por su parte, el concepto de
eficacia est directamente relacionado con la
obtencin de un producto con cuya oferta puede
cubrirse en todo o en parte la satisfaccin de una
necesidad o demanda social. En otras palabras,
establece en qu medida con ese producto se
logra alcanzar los objetivos para los cuales fue
producido, respondiendo a la misin de la
institucin que lo ejecuta.

Objetivos
La adecuada disponibilidad de informacin
cuantitativa sobre las variables indicadas, facilita
la estimacin de diversos indicadores. Su
aplicacin y anlisis permite:
-

Realizar anlisis de eficiencia y de eficacia de

la gestin presupuestaria pblica;

complementar los anlisis resultantes de la

medicin de la produccin y provisin de
bienes y servicios y de la correspondiente
utilizacin de los recursos reales y financieros
que surgen de la programacin y ejecucin
presupuestaria.

De los conceptos anteriores se desprende que

una institucin puede haber sido eficaz al
producir los bienes y servicios programados, pero
puede que no lo haya hecho con eficiencia. Sin
embargo debe enfatizarse que si no se es eficaz
es irrelevante que se sea o no eficiente.

Proporcionar elementos de juicio adicionales,

en el caso de la prestacin de servicios de
naturaleza cualitativa, para la realizacin de
evaluaciones ex-post de la programacin
presupuestaria;

A continuacin se analizan los principales tipos

indicadores que se pueden utilizar. De ninguna
manera se pretende agotar el universo de todos
los tipos de indicadores existentes, ni los
particulares o especficos de determinadas
instituciones. Slo se presentan los que se
consideran ms relevantes.

Simplificar las tareas de formulacin

presupuestaria, ya que al contener relaciones
cuantitativas
entre
variables
de
la
programacin
(produccin
terminal
e
intermedia, provisin de bienes y servicios,
recursos reales y financieros), al fijar o
estimar el valor de una variable se determina
directamente el valor de la otra con la que se
relaciona.

i)

Indicadores de eficiencia

Miden la relacin entre la produccin de bienes y

servicios y los insumos empleados para
producirlos.

Tipos de indicadores

Los indicadores insumo-producto pueden reflejar

las siguientes relaciones:

Como se deduce de la definicin dada

anteriormente, el concepto de indicador aqu

a) Fsica-Fsica: tanto el insumo como el

producto se expresan en trminos reales.

Fuente: Indicadores de la Administracin Nacional

1994-2004. Oficina Nacional de Presupuesto.

95

(Nmero de personas dedicadas a las tareas

de fumigacin por vivienda rociada).

En el contexto presupuestario, segn la

clasificacin por objeto del gasto, corresponde a
los rubros de personal, bienes de consumo,
bienes de uso y servicios no personales.

b) Financiera- Fsica, valoriza en unidades

monetarias un conjunto de insumos para
relacionarlos con un determinado producto.
(Gasto por vivienda rociada).

El gasto en insumos corresponde al valor

monetario de los bienes de consumo adquiridos
durante
un
perodo
presupuestario,
independientemente de que sean utilizados total
o parcialmente en la produccin del ejercicio
presupuestario, el que se diferencia del concepto
de costo, el cual se refiere a los insumos
efectivamente utilizados en la produccin.

c) Fsica-Financiera, cuando los productos son

no cuantificables este indicador relaciona la
cantidad de unidades fsicas de un insumo
con el monto total requerido para su
produccin. (Nmero de investigadores por
cada $100.000 en gastos de investigacin).
d) Financiera-Financiera, valoriza en unidades
monetarias los insumos para relacionarlos
con el monto requerido para la produccin de
bienes y servicios. (relacin entre los gastos
administrativos de una organizacin y los
gastos necesarios para la produccin de
bienes y servicios).

Estos
indicadores
permiten
conocer
la
distribucin relativa de los insumos, su
comportamiento en el tiempo y la relacin de un
insumo estratgico o bsico con el total de
insumos utilizados en la produccin institucional.
Estos pueden expresarse en unidades fsicas,
monetarias y mediante expresiones relativas o
porcentuales.

Los indicadores de eficiencia deben ser

analizados teniendo en cuenta las caractersticas
de cada proceso productivo, la normativa legal
que lo condiciona, su ubicacin espacial, etc. Por
tal motivo, las comparaciones de este tipo de
indicadores con datos referentes a otros pases,
regiones y organismos semejantes, deben ser
realizadas
teniendo
en
cuenta
las
particularidades de cada caso y los cambios que
las relaciones de insumo-producto sufran en el
tiempo.

Producto: Miden la cantidad de los bienes o

servicios creados o provistos por el programa u
organismo mediante el uso de los insumos. Los
productos pueden ser finales o intermedios.
Un producto es considerado como final cuando
no sufre ningn otro proceso de transformacin
en el organismo, mientras que es intermedio
aqul cuya produccin es exigida por los
productos finales.

ii) Indicadores de eficacia

En el caso de productos finales no cuantificables
es posible medir indirectamente distintos
aspectos de la gestin mediante la produccin
intermedia. Un ejemplo de este tipo es el
producto no cuantificable "Prevencin de Delitos"
en la Prefectura Naval Argentina, constituyendo el
nmero de horas de vuelo un parmetro
adecuado de medicin.

Reflejan el grado de cumplimiento en la

obtencin de los productos o resultados
respecto de lo programado en un perodo
determinado.
Permiten conocer el desvo entre lo programado y
lo obtenido pero no las causas que lo originaron.

Calidad: Reflejan los atributos de los bienes y

servicios ofrecidos, producidos o adquiridos para
su suministro por el programa u organismo.

Cuando se trat ms arriba la medicin de la

produccin, se indic que la produccin bruta, por
tratarse de bienes y servicios no "acabados", no
satisface necesidades o demandas en forma
directa e inmediata. Por tanto, es la cantidad de
produccin terminal acabada y provista la
adecuada para realizar anlisis de eficacia.

En el caso de servicios se refieren a la capacidad

de un organismo para responder en forma
oportuna y directa a las necesidades de los
usuarios y para los bienes pondera y explica las
caractersticas y especificidades. Ejemplos de
estos indicadores son: tiempo de demora/espera
en la prestacin del servicio solicitado, valor
calrico de cestas alimentarias, composicin de
cestas de medicamentos, valor monetario de
subsidios/ becas.

iii) Otros tipos de indicadores.

Insumo: Miden la cantidad, calidad u otros
atributos de los recursos empleados para crear
los bienes y servicios que requiere el desarrollo
del programa u organismo.

96

Resultado:
Permiten
conocer
el
aporte/contribucin que los bienes y servicios
creados o provistos realizan para el cumplimiento
de los objetivos del programa u organismo.

Muchas veces la medicin del resultado es

dificultosa, lenta, requiere de estudios especiales,
por lo cual el alcance del programa sobre su
demanda o poblacin objetivo (habitantes, Km,
viviendas, etc), o sea la cobertura lograda,
representa una medicin indirecta de los
resultados del programa.

Como se puede apreciar, muchos de estos

indicadores expresan niveles de cobertura de las
demandas sociales, que son satisfechas por
intermedio de la produccin y provisin de bienes
y prestacin de servicios pblicos.
Impacto: Miden el efecto que los resultados
obtenidos ejercen sobre un mbito de mayor
alcance o el efecto que la poltica que se ha
implementado provoca en otras variables sobre
las que el programa no acta en forma directa.

Estos indicadores expresan, por tanto, relaciones

cuantitativas entre las cantidades producidas o
provistas y las demandas o dficit de bienes y
servicios pblicos. Representan el "puente" que
vincula la gestin presupuestaria pblica con las
polticas pblicas, por tanto, no son estrictamente
indicadores de gestin presupuestaria sino,
indicadores de resultados de los programas y
proyectos.

Economa:
Reflejan
la
capacidad
de
administracin o manejo de los recursos
financieros de un programa u organismo.
Por lo tanto miden el gasto por unidad de insumo,
las relaciones entre ingresos propios y totales,
entre facturacin y cobranza, entre ingresos y
gastos, etc.

El desarrollo y aplicacin de este tipo de

indicadores, est muy ligado al nivel de
instrumentacin de un sistema de informacin y
de programacin, que oriente, monitoree y evale
el proceso de toma de decisiones sobre las
polticas y los programas presupuestarios. En la
medida que se carezca de un adecuado
desarrollo de dichos sistemas, estos indicadores
sern de ms difcil construccin y estimacin, al
ser ms dbil y menos concreta la determinacin
del marco de referencia que orienta la produccin
y provisin de los bienes y servicios terminales.

Si se desea evaluar la aptitud de un programa u

organismo para obtener sus insumos a un mnimo
costo, es conveniente tener en cuenta la calidad
de los mismos.
Sustentabilidad: Miden la persistencia de los
beneficios de un programa o proyecto a lo largo
del tiempo, particularmente despus de concluido
el mismo.
Son aplicables en programas diseados para
corregir una situacin especfica (programa de
erradicacin de la fiebre aftosa) y no para los que
atenan efectos no controlables por el programa
o representan funciones permanentes del Estado
(programas de recaudacin tributaria).

Estos indicadores se expresan, normalmente, en

trminos porcentuales o relativos, de manera de
reflejar el grado de contribucin a la satisfaccin
de las demandas de la sociedad. A ttulo de
ejemplo se mencionan a continuacin algunos
indicadores de resultado:
-

Porcentaje
de
reduccin
del
dficit
habitacional, que surge de comparar las
viviendas construidas con la demanda de las
mismas.

Porcentaje de ancianos indigentes atendidos

en hogares de ancianos, lo que refleja el
grado de cobertura pblica de la poblacin de
la tercera edad en condiciones de indigencia.

Monto de recaudacin del impuesto al valor

agregado/
recaudacin
potencial
del
impuesto al valor agregado, lo que determina
el nivel de evasin de dicho impuesto.

Referenciales:
Proporcionan
informacin
cuantitativa
adicional,
complementaria
o
comparativa de las acciones desarrolladas por las
organizaciones gubernamentales. Como ejemplo
de los mismos pueden mencionarse la
participacin de un determinado sector en el
gasto pblico o en relacin con el PIB, valores
provinciales o internacionales.

97

parte del rgano rector y ulteriormente del

Gabinete.

F. PRESUPUESTO PRELIMINAR
El presente ttulo se complementa con la tcnica
denominada Presupuesto Preliminar que fuera
implementada mediante la Circular de la Oficina
Nacional de Presupuesto N 2/96

6. Mejora el proceso de planeamiento, propio de

la tcnica del presupuesto por programas.

i. Aspectos Conceptuales

7. Promueve la innovacin y permite reasignar,

con mayor grado de racionalidad y
flexibilidad, recursos hacia los objetivos
prioritarios.

Como complemento y apoyo para el proceso de

discusin de la poltica presupuestaria previa, a
partir del proceso de formulacin para el
presupuesto de 1997 se recomend la confeccin
del presupuesto preliminar.

Planteada la necesidad de que los organismos

elaboren un presupuesto preliminar, es preciso
establecer las ventajas de la decisin de contar
no con una, sino con varias versiones de
presupuesto preliminar, es decir anteproyectos
que expresen respectivamente distintos grados
de cumplimiento de objetivos polticos: de
mnima, de mxima y otros que estn situados en
posiciones intermedias.

La elaboracin del presupuesto preliminar, como

instrumento del proceso de formulacin de
presupuesto, es una herramienta de uso de las
jurisdicciones y entidades ya que no se solicita su
remisin a la Oficina Nacional de Presupuesto.
Esta tecnologa tiene, como finalidad mejorar la
capacidad de los organismos para preparar en
tiempo y forma el proyecto de ley de presupuesto
elevando la racionalidad en la asignacin de los
recursos financieros.

En este punto vale la pena aclarar que el

organismo no tiene en realidad que elaborar
varios presupuestos por separado, sino que la
idea es que se confeccione un nico
presupuesto,
pero
desarrollado
computacionalmente, de tal modo que por los
propios medios informticos puedan obtenerse en
forma automtica distintas versiones.

En funcin de lo expuesto, pueden enumerarse

en forma detallada las ventajas que se obtienen
con la elaboracin del presupuesto preliminar:

En primer lugar, deben mencionarse los

beneficios que se originan para los propios
organismos de la Administracin Nacional, si
stos elaboran en forma sistemtica varias
versiones de presupuesto preliminar.

1. Posibilita un proceso ms sustantivo de

discusin de la poltica presupuestaria previa.
2. Permite un ajuste ms racional de los
crditos y metas en el caso de que los niveles
financieros fijados no se correspondan con
los previstos por el organismo. En este
sentido la tcnica permite modificar el
presupuesto sin afectar indiscriminadamente
los programas y las actividades prioritarias.

La principal ventaja que obtienen es que, tanto

las autoridades polticas de las jurisdicciones,
como los jefes de programa conocen en todo
momento cual es el escenario presupuestario que
debe atravesar el organismo con los crditos
asignados, lo cual le permite a los responsables
de la ejecucin de los mismos fijar las prioridades
del caso y obrar en consecuencia.

3. Eleva la calidad de los anteproyectos de

presupuesto de los organismos debido a la
mayor cantidad de debates que se producen
(sobre polticas, produccin intermedia o
terminal deseada, necesidad de insumos
materiales, humanos y financieros y etc.).

En segundo lugar, en la medida que cada

organismo conoce en qu partidas, pero
fundamentalmente en qu programas y
actividades, deben realizarse los recortes a fin de
minimizar los costos que se deriven de
potenciales ajustes, puede asegurarse una mayor
racionalidad en el proceso de asignacin de
recursos y, por ende, la optimizacin de la
produccin pblica con los fondos disponibles.

4. Permite una mayor participacin de los jefes

de las unidades ejecutoras de los programas
al asignar una mayor cantidad de tiempo al
proceso de presupuestacin.
5. Facilita el cumplimiento de los plazos fijados
para la presentacin de los anteproyectos a
la Oficina Nacional de Presupuesto, lo cual
posibilita un mejor anlisis de los mismos por

Muchas veces se fijan niveles de gasto en un

rango tal que el organismo se encuentra
imposibilitado
de
cumplir
los
objetivos

98

originalmente
deseados,
por
lo
que
obligatoriamente debe replantear sus metas
priorizando actividades esenciales para la
institucin en desmedro de otras que no son tan
importantes para los objetivos de poltica del
organismo. Al contar con varias versiones de
presupuesto preliminar, las autoridades polticas
jurisdiccionales o los jefes de programas elevan
su capacidad de negociacin de los crditos dado
que
fundamentan
rigurosamente
los
requerimientos. Por otra parte, una vez conocidos
los niveles de crdito asignados, pueden adoptar
las medidas que crean conveniente en funcin de
los cambios que deban realizar respecto de la
provisin a ser alcanzada, de modo tal de
maximizar la productividad de los recursos
disponibles.

presupuestarios, sino que estos egresos deben

aumentar al comps de la necesidad que se
tenga de ellos para arribar a una escala de
provisin superior.
Presupuesto preliminar intermedio
El presupuesto intermedio es aquel nivel de
gastos y recursos que posibilita al organismo
acceder a una escala de provisin de bienes o
servicios terminales o intermedios con los cuales
es posible atender la mayor parte de sus
objetivos de poltica fundamentales. Asimismo,
pueden
cumplirse
algunos
objetivos
no
esenciales para la existencia del organismo, pero
en ningn caso se asegura el financiamiento
necesario para alcanzar todos los objetivos
planteados por la jurisdiccin o el organismo.

Adicionalmente, si los presupuestos preliminares

se almacenan en la base de datos del organismo,
en la medida que durante el transcurso del
ejercicio se modifica el presupuesto originalmente
autorizado por Ley, tambin el organismo puede
readaptar sus objetivos y prioridades a las nuevas
asignaciones financieras que se determinen.

El presupuesto intermedio no necesariamente

significa mantener el actual nivel de gastos o la
escala de provisin vigente, ello sera producto de
una mera coincidencia. Ms bien, se constatara
que para arribar a un presupuesto intermedio,
como el anteriormente definido, es preciso
aumentar o reducir la escala de produccin
actual. Aumentarla en el caso de que el
organismo est financiando una provisin mnima
y disminuirla si est produciendo un nivel de
bienes o servicios cercano al mximo.

Para ser significativas, las versiones preliminares

de presupuesto que elabore la jurisdiccin o la
entidad de la Administracin Nacional deben
responder
a
situaciones
perfectamente
diferenciadas: aquella en la que se cumplen
mnimamente
los
objetivos
de
poltica
primordiales
del
organismo
(presupuesto
preliminar de mnima); aquella en donde se
cumplen todos los objetivos de poltica del
organismo (presupuesto preliminar de mxima), y
aquellas en donde existe una situacin intermedia
presupuestaria, es decir se cumplen algunos
objetivos, pero no se prev alcanzar todos los
objetivos que deseara el organismo (presupuesto
preliminar intermedio).

Puede
resultar
dificultoso
comprender
acabadamente el presupuesto intermedio, debido
a que pueden existir discrepancias conceptuales
a la hora de definir cuales son los objetivos primordiales o secundarios- que deben ser
cumplidos para estar en presencia de un nivel
presupuestario intermedio. Por ejemplo, un
organismo que presta servicios sociales a la
comunidad y a la vez capacita a sus propios
empleados para la prestacin de dichos servicios
puede considerar que ambas actividades son
esenciales, pero tambin puede suponerse que la
primera (la prestacin del servicio) hace ms a la
razn de la existencia de la entidad que la
segunda (la capacitacin). Si el criterio que
prevalece es este ltimo, podra argirse que un
presupuesto intermedio es el que permite
financiar adecuadamente la produccin de
servicios, pero no la capacitacin o si se financian
actividades de capacitacin se lo hace en forma
mnima.

Presupuesto preliminar de mxima

El presupuesto de mxima debe entenderse
como aquel nivel de gastos y recursos que
permite al organismo lograr una escala de
produccin o provisin terminal o intermedia
suficiente como para cumplir con todos - o casi
todos - los objetivos de poltica presupuestaria
sectorial delineados para el ejercicio, tanto
aquellos que puedan caracterizarse como
fundamentales, como aquellos que sean de orden
secundario.

Presupuesto preliminar de mnima

El presupuesto de mxima, no obstante lo

expuesto, no debe interpretarse como aquella
situacin
presupuestaria
donde
deben
incrementarse simplemente todos los gastos

El presupuesto de mnima debe entenderse como

aquel nivel de gastos que posibilita al organismo
alcanzar una escala de produccin o provisin
terminal e intermedia suficiente para cumplir

99

apenas mnimamente con los objetivos bsicos

de poltica presupuestaria sectorial delineados
para el ejercicio. Si el organismo, con los insumos
fsicos y financieros destinados para su
produccin, alcanzara una escala menor a la que
se obtiene con el presupuesto preliminar de
mnima estara imposibilitado de llevar a la
prctica acciones concretas que modifiquen,
aunque ms no sea bsicamente, el mbito de su
incumbencia. En este caso, la subsistencia de la
entidad no estara justificada.
El presupuesto de mnima en muchos casos
puede significar reducir considerablemente la
escala de provisin actual del organismo, y en
consecuencia disminuir los gastos. Sin embargo,
y pese a la contraccin de la operatoria,
continuara justificndose el accionar del mismo
debido a que con los insumos asignados lleva a
cabo
una
produccin,
aunque
mnima,
indispensable para otros organismos o para la
comunidad en general.
El presupuesto de mnima no debe interpretarse
como aquella situacin presupuestaria donde se
asegura la disponibilidad de crditos para abonar
la nmina actual de personal de planta y una
cierta cantidad imprescindible de bienes y
servicios para el funcionamiento de la entidad,
puesto que, an cuando dichos gastos estuvieran
financiados, podra suceder que el organismo
igual se hallara incapacitado para lograr sus
objetivos de poltica de mnima, esto es, no
contara con otros insumos necesarios para llevar
a cabo una provisin mnima de bienes y
servicios.
ii. Criterios metodolgicos para elaborar el
presupuesto preliminar
Para contar con un presupuesto preliminar a
partir del cual puedan obtenerse varias
alternativas
presupuestarias
es
preciso
determinar los niveles de prioridad en forma
descendente partiendo de los objetivos de poltica
presupuestaria, fijando luego las prioridades entre
programas y por ltimo a nivel de actividad y
tareas.

maximizacin del beneficio social, o sea, la

eficacia que las diferentes polticas generen y en
consonancia con el objetivo central que da razn
de ser al organismo.
Con posterioridad a la priorizacin de las
polticas, deben detallarse los programas, que
tambin debern ser calificados como de alta,
media o baja prioridad. La priorizacin de los
programas es relativamente independiente del
orden de importancia que tengan los objetivos, y
para ello bsicamente debe tenerse en cuenta la
magnitud de la contribucin de los mismos a los
objetivos de poltica. De este modo, pueden
existir objetivos de alta prioridad que para su
concrecin se establezca la necesidad de
ejecutar programas que pueden tener alta, media
o baja prioridad y tambin objetivos de baja
prioridad que tambin deben alcanzarse con
programas de alta, media o baja prioridad.
Las prioridades a nivel de actividades se fijan
tambin independientemente de las jerarquas
establecidas en los programas que deben
realizarse para cumplir un objetivo. Por lo tanto,
un programa de alta prioridad puede estar
conformado por actividades de alta, media o baja
prioridad y un programa de baja prioridad puede
estar desarrollado por actividades de alta, media
o baja prioridad.
Tambin debera procederse a desagregar lo
ms exhaustivamente posible todas las
actividades que deben realizarse en las
categoras equivalentes a programa (actividades
centrales y comunes). Las actividades centrales o
comunes afectan en forma simultnea a ms de
un programa y, por ende, a distintos objetivos de
poltica. La expansin o reduccin de las mismas
depender substancialmente de los ajustes que
se efecten en los programas y actividades que
guardan con las mismas una relacin de
condicionamiento. Por ello, no son susceptibles
de priorizacin y sus recortes o expansin
estarn atados a la suerte de los programas
sustantivos.

Por lo tanto, el organismo deber comenzar por

listar en orden de importancia los objetivos de
poltica presupuestaria, especificando claramente
cules polticas son prioritarias, cules tienen una
importancia media y cules tienen baja
importancia.

Por ltimo debern detallarse, en la medida que

sea posible, las "tareas" o "trabajos" en que se
descomponen las actividades jerarquizando las
mismas segn un orden de prioridad. Tambin en
este caso, las tareas podrn ser de alta, baja o
media prioridad, independientemente de la
prioridad que tenga la actividad de la actual forma
parte.

En este sentido las prioridades se debern fijar,

teniendo en cuenta la poltica econmica y social
del Gobierno Nacional, en funcin de la

Se define a la prioridad como orden de

importancia que depende, en el primer nivel, de la
relacin que se establece entre los productos de

100

salida del proceso productivo del organismo y sus

objetivos generales de poltica y, en un segundo
nivel, de la relacin entre los insumos y los
referidos productos.
Una vez identificadas las alternativas de
produccin terminal y produccin intermedia que
dan origen a los programas y actividades,
respectivamente, se debe analizar su adecuacin
a los objetivos del organismo, las alternativas
operativas posibles, el nivel de intensidad y los
resultados cuantitativos esperados. En este
sentido, las alternativas se pueden diferenciar
entre las que implican establecer formas de
operacin que resulten ms econmicas para
alcanzar el mismo objetivo, introduciendo
modificaciones en las prcticas existentes o
incorporando nuevos mtodos con el objetivo de
reducir costos o plantearse nuevas actividades
que por su factibilidad tcnica, operativa y
econmica pueden ocupar el lugar de propuestas
de alta prioridad.
Como criterio general para establecer prioridades
entre programas y entre actividades, se propone
utilizar como metodologa, la tcnica de
Presupuesto Base Cero. La misma consiste, en
forma resumida, en una evaluacin de los
programas y actividades sobre la base de su
relacin Costo-Beneficio y otros criterios
razonables para la asignacin de recursos
presupuestarios segn una escala de prioridades,
como si se tratara del primer ao; es decir,
partiendo de cero y sin referencia a perodos
anteriores.
Una desagregacin a nivel de tareas ayuda en
forma notable a instrumentar la metodologa de
Presupuesto
Base
Cero
de
manera
complementaria y totalmente compatible con los
principios y categoras del Presupuesto por
Programas.
Asimismo,
este
nivel
de
desagregacin y priorizacin permitir detectar la
asignacin ineficiente de recursos en materia
organizativa por duplicacin de tareas, efectuar
una evaluacin mucho ms exhaustiva del nivel
de capacidad productiva del organismo, adems
de poder realizar anlisis costo-beneficio a partir
de contar con una informacin detallada, de
mnimo nivel, de todos los elementos que
intervienen en el proceso productivo del
organismo.
Otro punto a considerar es cuando el objeto del
gasto por su propia naturaleza tiene la
caracterstica de ser muy rgido a corto plazo, tal
es el caso del gasto en personal, servicio de la
deuda o transferencias que deben realizarse
obligatoriamente por ley. En estos casos la

tcnica utilizada para elaborar el presupuesto

preliminar debe ser lo suficientemente flexible
como para no impedir la eliminacin del programa
o la actividad o la tarea que por su baja prioridad
se desea recortar, motivo por el cual el organismo
deber optar entre la alternativa de reasignar el
gasto a otra actividad o de establecer un periodo
para suprimir dicho gasto.
Concluyendo, la ventaja de establecer un
presupuesto
preliminar
abierto
por
prioridades, tanto en programas como en
actividades es que permite establecer en
forma rpida distintas alternativas, ya sea
para expandir los alcances de la poltica
presupuestaria a travs de la reasignacin de
recursos hacia actividades de mayor impacto
y efectividad, como efectuar ajustes en
funcin de las restricciones financieras de
manera tal de que no se afecten los
programas y las actividades que el organismo
considere prioritarios.
Por tal motivo, la identificacin de prioridades en
las categoras programticas puede implicar la
supresin completa o el recorte parcial de
aquellas actividades o programas de baja
prioridad. En trminos generales, un programa
catalogado de baja prioridad debera tender a
desaparecer. Sin embargo, aunque menos
preferible, puede existir la alternativa de eliminar
actividades no prioritarias para pasar de un
presupuesto de mxima a uno intermedio o a uno
de mnima.
iii. Secuencia lgica de pasos en
elaboracin del presupuesto preliminar

la

Los pasos que deben encararse secuencialmente

para confeccionar un presupuesto preliminar, que
a su vez pueda transformase en cualquiera de
sus versiones, deberan ser, entonces, los
siguientes:
- Fijar las polticas presupuestarias del
organismo.
Efectuar
la
apertura
programtica
consistente con dichas polticas y su
organizacin administrativa, desagregando
todos
los
programas
y
detallando
pormenorizadamente todas las actividades
que pueden ser identificadas.
- Asignar el grado de importancia de cada
tarea, actividad y programa fijando tres
niveles: A (alta prioridad), M (prioridad media)
y B (baja prioridad).
- Cuantificar las producciones finales e
intermedias a llevar a cabo mediante la
ejecucin de los programas y actividades.
- Proyectar en cantidades fsicas y financieras

101

los insumos (o gastos) que deben ser

financiados para alcanzar el nivel de
produccin en cada una de las actividades y
programas.
- Efectuar el clculo de recursos propios o
afectados que sern destinados a financiar la
produccin del organismo, incluyendo los
prstamos, transferencias o donaciones a los
que potencialmente podran accederse.

102

G. PRESUPUESTACIN

ORIENTADA

RESULTADOS
Los objetivos de la presupuestacin incluyen
modernamente los siguientes aspectos:
Disciplina fiscal.
Asignacin de los recursos pblicos segn:
Las prioridades del Gobierno.
La eficacia de los programas.
Eficiencia operacional en la provisin de
bienes y servicios pblicos.
Se intenta, actualmente, adoptar medidas para
mejorar la elaboracin y el anlisis del
presupuesto, la gestin presupuestaria y hacer
ms transparente el proceso respectivo. Para ello
se impulsa el empleo de indicadores de
desempeo y la evaluacin de los programas del
Gobierno en relacin a los objetivos y resultados
presupuestados esperados.
Se entiende por desempeo el logro o resultado
de actividades realizadas segn propsitos
establecidos (el desempeo esperado). La
evaluacin del desempeo est orientada al
seguimiento o monitoreo de la gestin
presupuestaria. Esta es una visin parcial o
limitada que forma parte del concepto ms amplio
y abarcativo de evaluacin. Se trata de ir
midiendo el cumplimiento de indicadores
proyectados, pero cabe advertir que estos
indicadores muestran aspectos parciales de la
realidad y, en consecuencia, ofrecen una
presentacin limitada de a misma.

programas, proyectos y organismos. Se trata,

asimismo, de evaluar el desempeo en cuanto a
la gestin del presupuesto e incorporar conceptos
bsicos de presupuestacin para mejorar los
resultados.
El concepto de evaluacin, en el sentido de
seguimiento o monitoreo, gira para poner nfasis
en la medicin de los resultados obtenidos de un
programa, proyecto o poltica institucional y su
comparacin con los objetivos previamente
definidos, a efectos de dar cuenta sobre las
causas de las desviaciones y fundar propuestas
de mejoras en la gestin.
El objetivo de la evaluacin es el de apoyar el
proceso de toma de decisiones para mejorar los
resultados de las intervenciones pblicas, que
incluye:

Mejorar
el
proceso
de
decisin
presupuestaria vinculando recursos con
desempeo comprometido y logrado.

Mejorar la gestin con economa, eficacia,

eficiencia y calidad.

Mejorar los mecanismos de control y

rendicin de cuentas.

Se consideran productos de la evaluacin de la

gestin presupuestaria los siguientes:

Establecer el grado de cumplimiento de

objetivos y metas comprometidos con los
recursos presupuestarios asignados.

Posibilitar una discusin ms fundada en el

proceso de asignacin de recursos,
considerando los resultados de la gestin
presupuestaria de los programas.

Rendir cuentas sobre los resultados de la

provisin de bienes y servicios generados
por los recursos asignados a los
programas en trminos de eficiencia,
eficacia, calidad y economa.

La evaluacin en sentido integral es una mirada

ms profunda, va ms all de los indicadores y
abarca plazos ms extendidos de tiempo.
La informacin de desempeo tiende a influir en
las asignaciones de recursos en el Presupuesto y
el control de sus usos. El presupuesto presenta,
adems, informacin de desempeo no
financiero.
La medicin del desempeo es necesaria para
evaluar los resultados y requiere:

De la evaluacin de la gestin presupuestaria se

derivan ventajas para las instituciones:

Disponibilidad de informacin.
Uso de la informacin (para establecer
compromisos y tomar decisiones).
El objetivo es contribuir a mejorar la eficiencia en
la asignacin de los recursos pblicos a los

103

Informacin sobre el desempeo como

instrumento para mejorar la gestin
institucional.

Mejorar el proceso de formulacin

presupuestaria al fundamentar la solicitud
de recursos sobre metas concretas a

alcanzar.
A nivel de las instituciones la evaluacin en
sentido amplio posibilita mejoras en la gestin
integral de las mismas excediendo el marco de lo
presupuestario y de lo que se refleja en
indicadores sujetos a seguimiento.
A su vez, se presentan lmites de la evaluacin
de la gestin presupuestaria para la toma de
decisiones:
Se opera en un marco de decisiones
polticas e inflexibilidades presupuestarias.
Existen
dificultades
indicadores pertinentes.

en

construir

No es fcil disponer de sistemas de

informacin de indicadores relevantes.
Los bienes pblicos son de naturaleza
intangible.
No todo es medible, cuantificable y, an
cuando lo sea, puede no ser totalmente
representativo (por ej. medir la calidad).
Es dificultoso atribuir efectos a un solo
programa.
Los efectos de los programas se concretan
en el largo plazo.
Carencia de premios y castigos.

Adems de su integracin en el proceso

presupuestario, las herramientas mencionadas
generan sinergias institucionales derivadas de los
elementos conceptuales, de su diseo y de los
procedimientos que rigen su implementacin.
Actualmente, en Argentina a nivel nacional, se
dispone, en Internet, de una serie de
evaluaciones de programas (desde 1998 trimestrales y 1994 - anuales) e indicadores
(anuales) de desempeo de la gestin de los
servicios pblicos (desde 1994) no integrados
entre s. Las evaluaciones son peridicas
(trimestrales), con informes gerenciales, y
permiten el seguimiento durante el ao. Las
anuales forman parte de la Cuenta de Inversin
permitiendo el monitoreo expost. Se incluye
informacin proyectada al respecto (metas
fsicas) en el Mensaje de Presupuesto, en la
informacin complementaria al Congreso, en la
Decisin Administrativa de distribucin y en el
Presupuesto Resumen (publicados desde 2001).
La Oficina Nacional de Presupuesto impulsa el
empleo de las herramientas antes citadas para
fortalecer la gestin presupuestaria pblica. El
enfoque pone nfasis en los resultados de cada
programa o proyecto que se ejecuta bajo el
presupuesto y en el accionar de los organismos.
El esfuerzo apunta a monitorear y evaluar el
desempeo del proceso de gestin del
presupuesto, que a su vez retroalimente al ciclo
de toma de decisiones.
A continuacin se presenta una descripcin de
los instrumentos o herramientas clave

En resumen, se trata de integrar la evaluacin de

los resultados de los programas, entendidos
como beneficios de corto, mediano y largo plazo
(impacto), con la evaluacin de eficiencia y
economa en el uso de recursos y con los
aspectos relativos a la gestin de los procesos
internos de los programas.

Indicadores de desempeo
La incorporacin de indicadores en el proceso
presupuestario es poner a disposicin la
informacin sobre el desempeo de las
instituciones y aclarar el anlisis en el cual se
basa la elaboracin del presupuesto y su
discusin en el Congreso Nacional.

El modelo procura retroalimentar datos y anlisis

presupuestario en el proceso de toma de
decisiones. Las herramientas clave del sistema
son:

Los indicadores de desempeo suministran

informacin acerca de los resultados a alcanzar
o alcanzados en la entrega de productos
(bienes y/o servicios) generados o adquiridos
por la institucin; estos indicadores pueden
abarcar las dimensiones cuantitativas y
cualitativas de ese logro o resultado.

Los indicadores de desempeo, las

evaluaciones de programas y organismos,
incluidas las revisiones integrales de
gastos

Se trata de complementar las actuales metas

presupuestarias con otros indicadores de una
manera sistemtica y creciente. La medicin de
productos clave (bienes y servicios) generados
por
las
instituciones
debe
mejorar

Procedimientos para el mejoramiento de la

gestin presupuestaria y produccin de
informes de gestin

104

sistemticamente. Las metas (y prximamente

los otros indicadores) se presentan como
informacin complementaria al proyecto de ley
de presupuesto y se usan los mismos como
complemento de la evaluacin financiera del
presupuesto que se presenta al Congreso cada
ao.

costo razonable. Para evaluar los programas se

emplean los datos generados de los exmenes
documentales de los mismos. Los juicios
evaluativos,
que
surgen
de
ejercicios
relativamente rpidos sobre los programas, no
son necesariamente concluyentes.
Por ello se impulsa una lnea de trabajo
complementaria
de
evaluacin
de
los
programas: la evaluacin de desempeo,
aplicando metodologas ms complejas para la
recopilacin y anlisis de datos. Esto est en la
lnea de la evaluacin integral.

Anlisis del desempeo de programas e

instituciones
Para complementar el empleo de indicadores de
desempeo, se llevan a cabo diferentes lneas
de evaluacin concomitante y expost. Hasta
ahora la evaluacin est en lnea con el
monitoreo de Programas. Se incorporarn los
indicadores de desempeo, su seguimiento, su
relacin con el monitoreo de programas y con la
revisin integral del gasto en una lnea de
evaluacin institucional de desempeo.

Revisin integral del gasto

La revisin integral del gasto apunta a evaluar
los objetivos, programas y procedimientos de
una institucin. Este enfoque debera permitir
evaluar la congruencia entre los objetivos y los
programas de una institucin, y la coherencia de
los procedimientos empleados. Debera permitir
a las autoridades medir la eficacia de la
institucin, su eficiencia y la capacidad en la
asignacin y el uso de los recursos. La relacin
e integracin fsico financiera de la gestin
presupuestaria est en la base de este enfoque.

El diseo de la evaluacin se basa en varios

requisitos
y
principios
comunes.
Las
evaluaciones deben ser independientes, fiables,
pblicas, pertinentes, relevantes, eficaces y
oportunas. La naturaleza pblica de la
informacin se asegura al remitir los informes
de seguimiento al Congreso y a otros
organismos pblicos responsables de la toma
de decisiones con relacin al respectivo
programa u organismo y con la difusin a travs
de publicaciones e Internet para los ciudadanos
en general.

Con ello se prev identificar mejoras concretas

para la gestin y el uso de los recursos. El uso
de los indicadores de desempeo no debe ser
automtico, sino un insumo para el trabajo
analtico de evaluacin y del proceso de toma
de decisiones.

El criterio de oportunidad requiere que los

resultados de la evaluacin estn disponibles a
tiempo para el proceso de formulacin o
modificacin del presupuesto. La adopcin de
una modalidad externa de evaluacin que
incluya un panel de expertos y la participacin
de universidades puede asegurar, a futuro, la
independencia del proceso.

Las recomendaciones de la evaluacin pueden

abarcar: finalizacin del programa, reubicacin
institucional
o
funcional,
reformulacin
sustancial, modificaciones importantes (de
diseo o de procedimiento), cambio de
denominacin, ajustes menores.
Las citadas recomendaciones deben ser
analizadas entre el evaluador (ONP) y el
evaluado (organismo), en forma conjunta. La
finalidad es determinar cuando y cmo se
incorporaran las recomendaciones. Esto
debera traducirse en una formalizacin de
cambios recomendados, entre la ONP y la
institucin evaluada. Debe efectuarse el
seguimiento del grado de cumplimiento de los
cambios implementados.

La relevancia de las evaluaciones se garantiza

con la definicin de los mbitos de evaluacin a
ser incluidos. Con respecto a la eficiencia, se
requiere que los costos y el cronograma de
evaluacin sean razonables. El cumplimiento de
los requisitos hasta ahora citados proveen
juicios evaluativos pertinentes sobre los
aspectos principales del programa al satisfacer
las
necesidades
ms
importantes
de
informacin.

Un aspecto de particular importancia es el de la

asignacin de financiamiento para programas
nuevos, reformulados o ampliados, en funcin
de las prioridades que establezca el Gobierno.
Para ello se requiere mejorar el flujo de
informacin presupuestaria, en todas sus

El monitoreo de programas se basa en los

antecedentes y la informacin existente,
permitiendo efectuar consideraciones sobre los
principales aspectos del diseo y desempeo
de los programas, en un plazo realista y a un

105

etapas. Estos nuevos procedimientos deben

tender a reducir la inercia del presupuesto. La
disponibilidad limitada de recursos fiscales para
iniciativas nuevas o la ampliacin significativa
de los programas existentes, refuerza la
necesidad de los procedimientos para organizar
la presentacin de los programas.

al disponer de mayor y mejor informacin,

contribuyendo a una mayor transparencia del
proceso presupuestario.
Se intenta, entonces, avanzar hacia el
establecimiento de un presupuesto orientado a
resultados. En consecuencia, los actores
principales del proceso presupuestario deben
alcanzar una mejor comprensin de los
objetivos y los elementos principales de la
presupuestacin orientada a la consecucin de
resultados en la asignacin de los recursos
pblicos.

Procedimientos para el mejoramiento

de la gestin presupuestaria

El mejoramiento de la gestin debe ponerse de

manifiesto en forma pblica, de modo que el
cumplimiento de los objetivos de la gestin
pblica impliquen un incentivo para los
funcionarios y empleados involucrados.

En forma complementaria, se deben desarrollar

informes integrales de gestin. Estos son
informes ms especficos, menos abarcativos,
ms profundos, ms extendidos en el tiempo,
no peridicos, ms especializados, llevados a
cabo por expertos sectorialistas de la O.N.P, de
las jurisdicciones o entidades, de los
responsables de programas (autoevaluacin) o
de
expertos
externos
(evaluacin
independiente).

Debera establecerse algn grado importante de

cumplimiento de requisitos de gestin
presupuestaria
especficos
previamente
determinados,
realzndose
a
aquellos
organismos que lo han conseguido. Por
ejemplo, un cumplimiento superior al 95% de los
objetivos previstos que se establezcan o,
alternativamente, un aumento del 5% con
relacin al ao anterior si la tasa de
cumplimiento est entre el 80 95%, dar
origen a una mencin especial en los informes
de evaluacin que se difundan pblicamente.

Se presentan entonces diferentes niveles de la

evaluacin, con distinta jerarqua y escala de
perfeccionamiento. Un primer nivel de
seguimiento numrico; un segundo con
comentarios; un tercero con informes de gestin
y un cuarto con evaluacin en profundidad. Se
va transitando de lo macro a lo micro.

Para ello ser necesario definir previamente y

con precisin el indicador seleccionado a seguir,
que deber ser adecuadamente representativo
de los resultados a obtener, estableciendo los
mecanismos de registro y control, en un
contexto de mejoras en las aperturas y
definiciones y en la calidad de la informacin.

Aqu aparece la necesidad de distinguir en el

sistema de informacin aquella de carcter
prioritario que corresponde al inters de los
rganos rectores de la Administracin
Financiera y aquella otra que, siendo
naturalmente ms amplia y compleja, responde
al inters de los organismos y expertos.

Produccin de informes de gestin

Los informes de gestin incluyen los informes

peridicos y fundamentalmente el informe final
en la Cuenta de Inversin para su presentacin
ante el Congreso Nacional. Estos informes
deben abarcar los aspectos cruciales de la
gestin institucional. Se presentan en un
formato relativamente estndar y se elaboran en
conformidad con las instrucciones tcnicas de la
ONP. Deben incluir informacin generada a
travs
de
los
instrumentos
descritos
anteriormente.

Ello conducir a un sistema desdoblado de

informacin: el de los indicadores estratgicos
de gestin global y el de indicadores integrales
de gestin local.
Aspectos a tener en cuenta en la
presupuestacin orientada a resultados
Se requiere la capacitacin de los
involucrados y la perseverancia para
facilitar su comprensin y uso y ganar
credibilidad.

Los informes de gestin son fruto del proceso

de evaluacin de la ejecucin financiera y fsica
de la gestin del presupuesto efectuados por la
ONP y apuntan a mejorar la gestin de los
programas y las instituciones. El ciclo
presupuestario, incluyendo el trabajo del
Ejecutivo y del Legislativo, debe verse mejorado

Es necesario el compromiso poltico de las

autoridades
Se deben identificar las limitaciones de los
diferentes instrumentos para hacer un uso

106

adecuado de la
mismos proveen.

informacin

que

los

indicadores que informen en pocas cifras

cuestiones complejas.

Deben revisarse peridicamente los

instrumentos y los procesos relacionados
con su uso y hacer las modificaciones
pertinentes para su perfeccionamiento.

El presupuesto orientado a resultados implica el

desarrollo de una cultura permanente de
evaluacin; sin embargo disponer de un
adecuado conjunto de indicadores no es algo
que pueda lograrse de inmediato.

El fortalecimiento de esos aspectos

tcnicos y procesales generan sinergias en
el sistema que aportan sugerencias para el
desarrollo de los instrumentos.

De los insumos a los resultados

Bsicamente se puede hablar de tres tipos de
presupuesto: de insumos, de productos, de
resultados. En el presupuesto de insumos se
detalla lo que el Estado compra. En el
presupuesto de productos la asignacin de
fondos se hace teniendo en cuenta las
cantidades fsicas de bienes y servicios a
proveer y en el presupuesto de resultados se
asignan fondos conforme a los efectos que se
piensan obtener de determinadas acciones del
Estado. Estos tres tipos de presupuestos no son
excluyentes ms bien son complementarios. La
distincin es importante por la informacin que
ofrece el presupuesto.

La informacin sobre indicadores de

desempeo
y
la
evaluacin
correspondiente deben ser empleadas
como gua para las decisiones sobre
asignacin de los recursos y revisin y
hacer ajustes en los programas por las
instituciones
responsables
de
su
implementacin.
Las autoridades superiores de las
instituciones pertinentes deben participar
plenamente en el proceso decisorio, en
busca de una gestin ms eficaz y
orientada hacia el ciudadano.

La adopcin de un presupuesto orientado a

resultados es compleja. La experiencia ha
demostrado que demanda tiempo.

El proceso de incorporacin de indicadores

adicionales a los existentes, que debern
revisarse en cuanto a su denominacin y
calidad, debe ser gradual y selectivo, en
trmino de los programas ms relevantes,
fciles de medir y en los que las
autoridades se comprometan en su
ejecucin. El proceso de evaluacin deber
tender a concentrarse en los mismos.

Aspectos
operativos
de
presupuestacin
orientada
resultados

Economa, eficiencia y eficacia

Se trata de vincular recursos con resultados.
Aqu es donde el presupuesto orientado a
resultados cobra relevancia. ste trata de
identificar qu persigue el Estado para
satisfacer necesidades sociales y como
mantener su curso de accin. El presupuesto
orientado a resultados se asienta en los
siguientes conceptos.

la
a

El principio de economa significa que el

Gobierno adquiere los bienes o servicios en las
mejores condiciones posibles (precio, calidad y
oportunidad). La eficiencia indica que el Estado
combina los recursos de la mejor manera
posible. La eficacia implica que se logra el mejor
impacto o los mejores efectos con los servicios
que presta el Gobierno.

Los indicadores de resultados

Los indicadores de resultados han evolucionado
desde una concepcin que priorizaba la
medicin sobre el propio objeto a medir. La
importancia resida en lo que el Estado haca.
En un comienzo se dispona de numerosos
indicadores de insumos, un buen nmero de
indicadores de producto y muy pocos sobre
resultados. Con el tiempo los conceptos se
fueron aclarando y las proporciones de los
indicadores cambiando.

Esta conceptualizacin de eficacia se asemeja a

resultados e impacto. Una versin ms comn
de la misma se refiere al grado de cumplimiento
de lo proyectado.

La urgencia por desarrollar un buen nmero de

indicadores debe ser reemplazada por la
necesidad de reducir su cuanta incorporndose

La asignacin basada en resultados es un

objetivo por lograr. El uso de indicadores

Toma de decisiones en base a resultados

107

permite formar criterios y es una herramienta

entre otras para evaluar los fondos a poner a
disposicin de un programa.

Para la comparabilidad en el tiempo debe

procurarse trabajar con series homogneas.
Cuando se verifican cambios en la seleccin de
indicadores
es
necesario
asegurar
la
comparabilidad temporal.

Hay dos maneras de ver el presupuesto

orientado a resultados. Una es utilizar la
informacin para conocer donde estn las
debilidades y los cambios necesarios y la otra
es basar las decisiones presupuestarias en los
resultados existentes. Sin embargo, es difcil
pensar que en el futuro la asignacin de fondos
se basar radicalmente en este enfoque. La
asignacin de gasto pblico est sujeta a una
serie de fuerzas que seguirn existiendo. Lo
que el presupuesto orientado a resultados
aporta son buenas bases para la discusin del
presupuesto. Pero en la provisin de un servicio
lo ms importante es la poblacin a la que est
dirigido y la satisfaccin de sus necesidades.

Claros y simples: se trata de mantener una

cantidad reducida de indicadores. Para ello
puede recurrirse a desarrollar promedios a partir
de series que reflejan componentes de un
mismo fenmeno. Debe explicarse la metodologa empleada y facilitar su comprensin.
Crebles: debe haber confianza sobre el ente
que genera la informacin y, por otro lado, que
el indicador empleado sea razonablemente
aceptable para la ciudadana. La aceptacin de
un indicador se logra por consultas a los
sectores relacionados o que tengan especial
inters en el servicio y a las reas de auditora.

Requisitos de los indicadores

Indicadores de la Administracin Nacional

Los indicadores deben cumplir ciertos requisitos

para que puedan ser utilizados a los fines
presupuestarios. Deben ser:

La publicacin de la ONP, Indicadores de la

Administracin
Nacional
1994

2003
disponible en INTERNET, define los objetivos,
caractersticas y diferentes tipos de indicadores
y presenta la cuantificacin de indicadores (de
producto, de resultado, de impacto, de
eficiencia, etc.) desde 1994 a 2003.

Relevantes: adecuadamente representativos de

aquello que se quiere mostrar relativo a la
gestin pblica presupuestaria.
Concordantes: presentar una clara asociacin
entre lo que se pretende medir y las
asignaciones presupuestarias correspondientes.

En esa publicacin se presentan alrededor de

400 indicadores, agrupados por Finalidades.
Cerca de 2/3 de los mismos son de carcter
social. Asimismo, aproximadamente el 50%
estn vinculados a programas, el 25% a
jurisdiccin o entidad y el resto al presupuesto
en general.

Susceptibles de atribuir responsabilidad:

mostrar un claro nexo de lo que un indicador
muestra con los funcionarios responsables de la
ejecucin presupuestaria de una parte de la
administracin pblica. Si bien hay indicadores
que reflejan una responsabilidad general que
incluye a varios ministerios, se requiere buscar
que vinculen de una manera clara el trabajo de
una entidad con el resultado esperado. Puede
ocurrir, tambin, que varias partes de un
ministerio deban producir servicios para lograr
un efecto conjunto sobre un determinado
problema.

Se considera sta como una buena base sobre

la cual avanzar en la utilizacin de indicadores
en una presupuestacin orientada a resultados.
En la actualidad en la Administracin Nacional,
la presupuestacin por programas est centrada
en los productos. Se pretende ampliar la
cobertura con el empleo de otros indicadores
(de eficacia, de eficiencia, de resultado, de
impacto, de calidad, etc.), con informacin sobre
indicadores previstos y logrados a nivel de
programas y proyectos. Los indicadores pueden
emplearse tambin a nivel jurisdiccin
entidad.

Comparables:
debe
asegurarse
la
comparabilidad tanto en el espacio como en el
tiempo. La comparacin entre entidades de un
gobierno o distintos gobiernos se ve favorecida
por
el
desarrollo
de
los
estndares
internacionales (sin embargo, debe advertirse
que las comparaciones internacionales estn
limitadas por responder a realidades diferentes).
Esto permite evaluar donde se est posicionado
en determinadas reas y hacer un seguimiento
de los progresos que se vayan alcanzando.

Se apunta a mejorar la calidad de los datos y su

registracin. Asimismo, se requiere informacin
sobre la relacin fsico financiera de singular
importancia para la gestin presupuestaria.
Estos elementos deben ser empleados en el
anlisis de anteproyectos para influir en la

108

asignacin y en la evaluacin de la ejecucin de

la gestin.
Se desarrollan experiencias piloto con
programas orientados a resultados. Con estos
intentos se espera avanzar hacia la concrecin
prctica de un presupuesto orientado a
resultados

109

TITULO II
EL PROCESO PRESUPUESTARIO
EN LA ADMINISTRACIN PBLICA NACIONAL

110

CARACTERSTICAS GENERALES
Al presupuesto debe concebrselo como un
proceso mediante el cual se elabora, expresa,
aprueba, ejecuta y evala la produccin y
provisin de bienes y servicios a cargo de las
instituciones pblicas, as como de los insumos
reales y financieros que la misma requiere.
Este proceso constituye una real unidad; el
tratamiento por separado de cada una de las
etapas del proceso presupuestario slo se
efecta para facilitar su anlisis y lograr una
adecuada divisin del trabajo en procura de
una mayor especializacin. No es posible
llevar a cabo ninguna de dichas etapas sin
considerar las caractersticas con que se
desarrollan las que le anteceden; a su vez, la
calidad en la realizacin de una etapa
condiciona la calidad de las sucesivas.
Carece de sentido, por tanto, plantear que ciertas
etapas del proceso presupuestario tienen una
mayor importancia que otras. As, no es posible
pensar que, siendo la formulacin el punto de
partida, la calidad con que se realiza garantiza
por s sola similar calidad en las etapas restantes.
En primer lugar, para realizar una correcta
formulacin presupuestaria es necesario acometer una exhaustiva evaluacin de los
resultados de ejercicios anteriores que sirvan de
sustento a dicha formulacin. En segundo lugar,
de nada sirve formular el presupuesto con
precisin y calidad tcnica, si no se adoptan las
medidas necesarias para que la ejecucin se
corresponda con lo programado.
Por ltimo, es necesario seguir muy de cerca la
ejecucin presupuestaria, a fin de verificar la
existencia o no de desvos entre lo programado y
lo ejecutado. Este proceso de verificacin
permitir adoptar las medidas correctivas
necesarias, tanto sobre la marcha de la ejecucin
como para enriquecer la propia formulacin
presupuestaria.
En sntesis, para llevar a cabo un eficaz y
eficiente proceso presupuestario, es necesario que todas y cada una de las etapas de
dicho proceso sean encaradas guardando un
adecuado equilibrio entre ellas. De no ser as,
la etapa del proceso presupuestario que sea
realizada con menor rigor tcnico, establecer
la pauta para el desarrollo de las restantes.

111

CAPITULO I
FORMULACIN DEL PRESUPUESTO

112

formulacin implica la participacin

siguientes dependencias:

CARACTERSTICAS BSICAS
La elaboracin del presupuesto es un proceso de
programacin en funcin de las polticas y objetivos contemplados en los programas del
gobierno. Por tanto, la realizacin de esta etapa
del proceso presupuestario implica un conjunto de
tareas sintetizadas, en forma general, como
sigue:

de

las

i. Presidente de la Nacin y Jefatura de Gabinete

de Ministros en reunin del Gabinete Nacional
con apoyo tcnico del Ministerio de Economa y
Produccin y, dentro de ste, de la Secretara
de Hacienda, en la definicin de las polticas.
ii. Subsecretara de Presupuesto, incluida en sta,
la Oficina Nacional de Presupuesto. A estas
dependencias les corresponde establecer las
normas tcnicas, asesoras, la coordinacin
general y la elaboracin del Proyecto de Ley de
Presupuesto.
iii. Unidades Ejecutoras de los organismos, en
trminos de la instrumentacin de las polticas y
normas tcnicas y de elaboracin material de
los anteproyectos de presupuesto.

Examen de las polticas y objetivos para el

mediano plazo y su incidencia en el corto plazo,
as como las propias de la coyuntura, a fin de
fijar polticas presupuestarias concretas para un
ejercicio.
Definicin y cuantificacin del financiamiento del
presupuesto, con la finalidad de conocer la
disponibilidad de recursos financieros.
Definicin y cuantificacin, cuando sea posible,
de la produccin y provisin de bienes y/o
prestacin de servicios terminales que
contribuyen al logro de las respectivas polticas
y objetivos.
Definicin, en forma clara y precisa, de la
cantidad y calidad de los bienes y servicios
intermedios requeridos para obtener la
produccin terminal.
Clculo de los insumos reales que se requieren
para la produccin de distintos tipos de bienes y
servicios.
Definicin de los centros de gestin, en donde
se combinan los insumos en funcin de los
productos, para establecer as, la red de
acciones presupuestarias y su correspondiente
estructura programtica.
Anlisis de la tcnica de produccin existente en
la jurisdiccin o entidad, con la finalidad de
definir la variante tcnica ms adecuada para
optimizar los diferentes tipos de produccin, as
como entre los insumos y sus respectivos
productos.
Asignacin de los insumos reales a cada una de
las categoras programticas.
Valoracin de los insumos reales antes
mencionados y bienes a proveer, para
determinar los recursos financieros y as
establecer los crditos presupuestarios para las
diferentes categoras programticas.
Determinacin de los subsidios y prstamos que
se otorgarn a las jurisdicciones o entidades de
los sectores pblico y privado.

La formulacin del Proyecto de Ley de

Presupuesto est normada en el Titulo II del
Sistema
Presupuestario,
Capitulo
II
del
Presupuesto de la Administracin Pblica
Nacional de la Ley de Administracin Financiera y
de los Sistemas de Control del Sector Pblico
Nacional. De dicha norma legal surgen las fases
del proceso de formulacin: a) poltica presupuestaria previa, b) elaboracin de los anteproyectos de presupuesto por cada jurisdiccin o
entidad y c) formulacin del Proyecto de Ley de
Presupuesto.
Cabe destacar aqu que, previo al inicio de las
tareas de formulacin presupuestaria, es necesario elaborar y someter a la aprobacin formal
un cronograma de las acciones a llevar a cabo
para la formulacin del proyecto de presupuesto.
Dicho cronograma, preparado por los niveles
tcnicos de la Oficina Nacional de Presupuesto,
es sometido a la aprobacin del Ministro de
Economa y Produccin a travs del Secretario de
Hacienda y contiene lo siguiente:
Denominacin de cada una de las tareas a
ejecutar desde la iniciacin del proceso hasta la
presentacin del proyecto al Congreso Nacional;
Fecha de inicio y finalizacin de cada tarea;
Unidad responsable de cada rea.

1. POLTICA PRESUPUESTARIA PREVIA

Como se puede apreciar, formular el presupuesto

conlleva el desarrollo de un conjunto de tareas,
que se deben realizar con precisin, de manera
que en dicho instrumento se pueda definir la
contribucin que el sector pblico pretende
realizar para el cumplimiento de la poltica
econmica a nivel nacional. Este proceso de

a) ASPECTOS GENERALES
La poltica presupuestaria previa consiste en la
definicin de las orientaciones, prioridades,
normas y procedimientos a los cuales deben
ajustarse las entidades y jurisdicciones que
integran el Sector Pblico Nacional, a los fines de

113

elaborar sus
presupuesto.

respectivos

anteproyectos

de

para el mismo perodo y la estructura salarial que

los acompaar.

La definicin de la poltica presupuestaria previa

es un paso fundamental dentro de la etapa de
formulacin del Proyecto de Ley de Presupuesto
e implica la realizacin de un gran nmero de
tareas que deben llevarse a cabo con total
eficiencia y de manera orgnica.

Determinar los criterios que debern aplicarse

para la consideracin y otorgamiento de
subsidios, a la vez que establecer el marco que
habr de regir la contratacin de insumos,
fundamentalmente en lo referido a maquinaria y
equipo, y considerando particularmente los gastos
inherentes a la atencin de la puesta en
operacin de proyectos que finalizarn su
construccin en el ejercicio que se presupuesta.

La poltica presupuestaria debe ser nica para

todo el sector pblico, en el sentido que cada una
de las entidades o jurisdicciones decidan su
poltica especfica y concreta en un marco global
que le otorgue coherencia. El concepto de
coherencia lleva implcito el tratamiento de
aquellas cuestiones que inciden estructuralmente
en la formulacin, tales como:

A los fines de precisar sus contenidos, cabe

sealar que, a nivel de la Administracin Nacional, existen distintos niveles interrelacionados
de fijacin de polticas presupuestarias del
Gobierno Nacional: la establecida por el
Presidente de la Repblica que abarca a toda la
Administracin Nacional: la poltica presupuestaria institucional que define, en concordancia con
aquella, cada Ministerio y que expresa el marco
conceptual que condicionar la produccin y
provisin de bienes y servicios por los organismos
de su dependencia y sirve como orientadora de la
gestin de los organismos descentralizados
relacionados con dicho Ministerio, y la poltica
presupuestaria de las entidades descentralizadas,
que seala, tambin en el marco de la poltica
global nacional y del Ministerio de adscripcin, las
acciones a llevar a cabo para el cumplimiento de
su misin institucional.

Definir la participacin de cada jurisdiccin o

entidad en el logro de las polticas globales, a
nivel de cada finalidad o funcin y las del mbito
regional correspondiente, de manera tal que su
gestin presupuestaria se oriente, complemente e
integre con la desarrollada por las restantes
entidades pblicas.
Compatibilizar las polticas de financiamiento,
funcionamiento e inversin, que deben llevar a
cabo cada una de ellas con las respectivas
polticas del nivel general.
Establecer los factores de rigidez del rea
financiera, que concurren a definir como "recursos
comprometidos" a la masa de medios financieros
que, durante el ejercicio siguiente debern
asignarse necesariamente a las instituciones, con
el fin de hacer posible la continuidad de
programas y proyectos.

En trminos concretos, la poltica presupuestaria

comprende las normas, orientaciones, determinacin de la composicin y niveles de gastos e
ingresos, as como la definicin de programas y
proyectos prioritarios a los cuales deben ajustarse
los organismos para elaborar sus anteproyectos.
Implica, a su vez, la definicin de una serie de
polticas estrechamente relacionadas con la
presupuestaria, tales como ingresos, gastos,
personal, compras, inversiones, endeudamiento,
reforma administrativa, etc.

Este anlisis es de fundamental importancia por

cuanto permite dilucidar el grado de libertad
existente para determinar las asignaciones de los
recursos financieros previstos. De ello se infiere
que cuanto mayor sea el ndice de rigidez, menor
ser la posibilidad para introducir cambios
significativos en el presupuesto proyectado.

En cuanto a la secuencia de formulacin de la

poltica presupuestaria, generalmente existen dos
posiciones extremas: una de ellas, postula que es
necesario que, previamente al inicio de la
formulacin del proyecto de presupuesto, las
autoridades polticas, apoyadas en sus equipos
tcnicos, determinen con precisin las prioridades, objetivos y los recursos financieros que se
asignen a las instituciones, a fin que los
responsables de las mismas elaboren sus
anteproyectos.

Analizar la probable modificacin de programas

en ejecucin, en virtud de la mayor demanda de
bienes y servicios como consecuencia del
incremento vegetativo o por la necesaria
disminucin de dficit en la ya existente
produccin y provisin de bienes y servicios.
Definir los alcances de las propuestas de
reformas administrativas que sea necesario
ejecutar durante el ejercicio a presupuestar, as
como tambin los niveles de ocupacin previstos

Este mtodo, si bien otorga coherencia global a la

poltica presupuestaria, tiene el grave defecto de
que prescinde de considerar tanto la capacidad

114

operativa de las instituciones para instrumentar

las prioridades, como el conocimiento que poseen
los ejecutores de la problemtica concreta en sus
reas de actuacin.

comprensin del tema se considera apropiado

efectuar, en primer lugar, una breve resea sobre
las alternativas existentes en cuanto a mtodos
de estimacin de recursos, posteriormente se
realizan algunos comentarios acerca de los
insumos disponibles para efectuar la proyeccin
y, finalmente, se detalla el mtodo habitualmente
utilizado
en
la
Direccin
Nacional
de
Investigaciones y Anlisis Fiscal.

La otra posicin sostiene que es necesario que

los responsables de las unidades ejecutoras
planteen libremente sus requerimientos, sujetndose a las pautas de tipo general que establecen
bases de clculo de los crditos presupuestarios
y/o niveles de gasto. Posteriormente los ajustes
se realizan centralizadamente en base a los
ingresos disponibles.

Antes de iniciar el tratamiento de los puntos

mencionados se considera conveniente sealar
algunas cuestiones de orden general.

Este segundo mtodo, si bien permite recoger las

aspiraciones y necesidades de los distintos
organismos, tiene la desventaja de que,
normalmente los organismos plantean requerimientos que superan sensiblemente las posibilidades de financiamiento, haciendo necesario
efectuar "recortes" sustanciales que, al no estar
enmarcados por los trminos de direccin de la
poltica presupuestaria, carecen de coherencia
suficiente. Ello origina un largo y complejo
proceso de discusin de las asignaciones
financieras que, generalmente, impide a los
organismos disponer del tiempo adecuado para
relacionar las variables financieras con las
realizaciones para programar sus anteproyectos.

En primer lugar, se debe recordar que la Ley de

Presupuesto aprueba dos conceptos distintos
segn se trate de gastos o de ingresos. Mientras
que en el primer caso aprueba una autorizacin a
gastar, esto es, un monto mximo de gastos, en
el segundo slo aprueba un monto probable de
recursos. Esto es as porque, como se ver a lo
largo del trabajo, toda estimacin de recursos
incluye, de manera inevitable, cierto margen de
error que surge de la innumerable cantidad de
factores que influyen sobre las variables
econmicas que explican la variacin de la
recaudacin. Adems, tampoco se verifica una
relacin exacta y fija entre esas variables y la
recaudacin. Por lo tanto, debe trabajarse con
una gran cantidad de supuestos, algunas
explcitos y otras tcitos, que se aprueban de
hecho junto con el clculo de recursos.

Por tanto, se considera que un criterio

adecuado es el de una posicin intermedia, en
la que la definicin de las orientaciones y
prioridades por parte de los niveles centrales
de conduccin, requiere una previa participacin
de
las
unidades
ejecutoras
suministrando informaciones que habrn de
permitir enriquecer y ajustar las decisiones.
Este proceso se plasma en los techos
presupuestarios.

El mtodo de estimacin de los recursos

tributarios comnmente utilizado dista mucho de
ser un mecanismo automtico, al que se le
introducen ciertos insumos y con los cuales
produce determinados resultados. En realidad se
distingue por su carcter dinmico y artesanal,
que deviene de la multitud de variables e
interrelaciones que participan del proceso de
estimacin. Es por ello que los conocimientos
tericos y empricos y los criterios subjetivos de
quienes participan en la estimacin adquieren una
importancia decisiva en el proceso de proyeccin
de los recursos.

b) INGRESOS
ESTIMACIN DE LOS RECURSOS
TRIBUTARIOS 1
i. Introduccin

Por ltimo, conviene sealar que en Argentina la

posibilidad de hacer estimaciones de recursos
con cierta seriedad es muy reciente. Hasta no
hace muchos aos la existencia de una elevada y
variable tasa de inflacin introduca graves
distorsiones en los clculos de recursos, a tal
punto que la estimacin de la variacin de los
precios era el factor determinante de los clculos.
La mayor estabilidad da muchas posibilidades de
ir perfeccionando el mtodo de estimacin y, por
lo tanto, de efectuar mejores proyecciones.

Se presenta una descripcin general del mtodo

que anualmente se utiliza para el clculo de
recursos que se incluye en el Presupuesto de la
Administracin Nacional. Para una mejor
1

Trabajo realizado por los Licenciados Guillermo Barris y

- Director Nacional y Subdirector
Nacional, respectivamente, de Investigaciones y
Anlisis Fiscal de la Subsecretara de Poltica
Tributaria del Ministerio de Economa y Produccin de
la Repblica Argentina.

Fernando Martin

115

recaudacin estimada del ao proyectado se

adiciona el efecto de las dems variables que
inciden en la definicin de los montos a pagar por
los
contribuyentes.
Se
hace
referencia
principalmente a modificaciones de orden
legislativo y administrativo y a cambios del stock
de saldos a favor del contribuyente.

ii. Metodologas de estimacin

En la literatura sobre el tema2 se hace referencia
a la existencia de tres mtodos de estimacin de
recursos tributarios:
- Mtodo de extrapolacin mecnica: se basa
en el supuesto que la evolucin de una variable
observada en el pasado se mantendr en el
futuro. En otras palabras, la extrapolacin de la
constancia registrada en el pasado, por ejemplo
en la variacin de la recaudacin en aos
anteriores, sirve para prever el futuro. El problema
de este mtodo es que es totalmente esttico y
desvinculado de la evolucin de las variables que
influyen en la recaudacin. Esta caracterstica
dificulta su utilizacin en economas sometidas a
importantes cambios estructurales, en especial de
la legislacin tributaria.

Como se puede observar los tres mtodos parten

de la recaudacin efectiva y difieren en cuanto a
la manera de llegar al valor futuro. Mientras que
los dos primeros realizan una proyeccin
fuertemente basada en observaciones del
pasado, en el mtodo directo se necesita tener un
conocimiento preciso de la estructura de cada
impuesto en lo que hace a las bases imponibles y
sus tasas, as como de las variables econmicas
que las afectan, adems del conocimiento
emprico y pormenorizado del que debe disponer
el estimador. La complejidad del clculo y la
cantidad de informacin involucrada es lo que ha
llevado muchas veces a presentar la tarea de
estimar la recaudacin tributaria como una
combinacin de ciencia y arte, en la cual los
criterios subjetivos y la experiencia previa del
individuo que las realiza constituyen un
componente muy importante de la metodologa
3
aplicada .

- Mtodo economtrico: Consiste en la

aplicacin de coeficientes tcnicos (bsicamente
elasticidades) a las variables explicativas. Estos
coeficientes se obtienen por medio de
procedimientos economtricos, principalmente
regresiones. Este mtodo requiere disponer de
series de datos anuales suficientemente extensas
como para poder ser utilizado correctamente. Las
series deben estar depuradas de factores
aleatorios, muy comunes en las cifras de
recaudacin tributaria, y de modificaciones
institucionales, tales como las introducidas
repetidamente en los ltimos aos en la
legislacin tributaria argentina. Estos cambios
hacen sumamente dificultoso obtener series
homogneas de recaudacin, lo que, unido a la
existencia de altas y variables tasas de inflacin
en la historia econmica reciente tornan muy
compleja la aplicacin de este mtodo.

iii. Comentarios sobre los insumos utilizados

en el Clculo de Recursos Tributarios
Para efectuar el clculo de recursos tributarios se
cuenta con los siguientes insumos:
a) la estimacin de la evolucin de las cuentas
nacionales,
b) la recaudacin efectiva desagregada por
impuesto,
c) las modificaciones en la poltica tributaria que
regirn durante el ao a proyectar, y
d) las medidas a tomar en el rea de la
administracin tributaria.

- Mtodo directo: El proceso se inicia con la

identificacin de las variables econmicas que
afectan la base imponible de cada tributo,
contina con la estimacin del impacto que
variaciones en las primeras tendrn sobre estas
bases, para luego aplicar las proyecciones
cuantitativas de esas variables explicativas a la
recaudacin actual. Por ltimo, para llegar a la

En general, un detalle de los temas incluidos en

los puntos a), c) y d) puede encontrarse en el
mensaje del proyecto de presupuesto que se
enva al Congreso de la Nacin.
- Se empieza por las cuentas nacionales. La
estimacin de su evolucin se realiza en la rbita
de la Secretara de Poltica Econmica y abarca,
para la programacin presupuestaria, al menos
un ao y medio, ya que al momento de
entregarse el proyecto de presupuesto al
Congreso Nacional no se tienen los resultados del
tercer trimestre del ao en curso. Estas
estimaciones son un insumo muy importante para

Gmez Sabaini, Juan Carlos. La proyeccin de

ingresos fiscales. Anlisis metodolgico. Boletn de la
DGI, noviembre de 1977. Chand, Sheetal K., Varios
mtodos para pronosticar la renta tributaria de los
pases en desarrollo. Fondo Monetario Internacional,
DM/75/91. King, J.R.Alternative methods of revenue
forecasting and estimating, en Tax Policy Handbook,
editado por Parthasarathi Shone, Fiscal Affairs
Departament, Fondo Monetario Internacional, 254-257

116

- Gomez Sabaini, J.C. y King, J.R. Op. cit.

la proyeccin de recursos; por lo tanto, cuanto

ms desarrollado se encuentre el mtodo de
estimacin de las variables macroeconmicas y
permita pronsticos con mayor nivel de
desagregacin, mejor ser la base para el clculo
de recursos y ms certero podr resultar el
mismo.

- Modificaciones en la legislacin tributaria: Se

debe tener en cuenta tanto las modificaciones
legislativas ya vigentes, como las que se
proyectan realizar. En este ltimo caso es posible
que se deba efectuar hiptesis acerca de qu
cambios se introducirn y desde cundo tendrn
vigencia. Por ejemplo, cuando estn en trmite
cambios en el impuesto a las Ganancias ser
necesario suponer el alcance de los mismos y,
para definir el ejercicio fiscal al que afectar, la
fecha de su vigencia.

Se debe tener en cuenta que es importante para

el cumplimiento de la estimacin de recursos que
se cumpla no solo el supuesto de crecimiento del
PBI, sino tambin el de cada uno de los
componentes de la oferta y demanda globales.
No es lo mismo que el PBI crezca, por ejemplo,
5% en base a un consumo que crece al 4% y
exportaciones al 10%, que si aumenta ese
porcentaje con variaciones del 0% en el consumo
y de 30% en las exportaciones, ya que mientras
el consumo est gravado con impuestos
indirectos con pocos das de rezago (un mes)
entre su devengamiento y su efectivo pago, las
exportaciones no pagan impuestos indirectos, los
que pagaron sus insumos se devuelven, y el
aumento en el impuesto a las Ganancias que
probablemente puedan generar no se percibir en
el ao estimado.

En realidad, lo ideal para realizar una estimacin

anual de recursos es que se incorpore la menor
cantidad posible de modificaciones. Cuantas ms
modificaciones legales tenga incorporada una
proyeccin ms incertidumbre habr sobre sus
resultados, ya que la cuantificacin de estos
cambios presupone incurrir, generalmente, en un
considerable margen de error.
Uno de los
problemas ms habituales es la obtencin de la
informacin necesaria para estimar el efecto en
los ingresos fiscales de las medidas.
Su
cuantificacin se efecta en algunos casos con
datos de recaudacin o relativos a ella declaraciones juradas, cantidad y tipo de
contribuyente, etc.- lo que da una base cierta para
el clculo, restando estimar la respuesta del
contribuyente ante esta modificacin.

- En cuanto a los datos de recaudacin

efectiva, se cuenta con series de recaudacin
mensuales de todos los impuestos y en la
mayora de los casos desagregadas en
subcuentas. Estas series son corregidas en
funcin de informacin complementaria para
obtener valores mensuales limpios de factores
aleatorios. Se hace referencia a factores tales
como corrimientos de recaudacin entre meses,
errores de imputacin, pagos atrasados,
transferencias entre cuentas y todo otro elemento
de similares caractersticas que haya sido
detectado.

En otros casos se debe recurrir a datos ms

indirectos como las cuentas nacionales o los
censos econmicos, que dan ms una idea de la
recaudacin potencial que de la efectiva. Un
problema que surge a menudo es la diferencia
entre datos de distinta fuente y, en consecuencia,
entre los resultados a obtener segn la fuente
4
utilizada .
Tambin suele suceder que reformas que
estaban previstas en el presupuesto luego no se
llevan a cabo o, por el contrario, se encaran
reformas que no estaban previstas, lo que
conducir a una desviacin respecto de lo
originalmente estimado.

Se cuenta tambin con abundante informacin

desagregada de diversos impuestos, como, por
ejemplo, el total por tem de las declaraciones
juradas de los impuestos al Valor Agregado y
Sobre
los
Combustibles,
los
impuestos
determinados y saldos a ingresar en los
vencimientos importantes del impuesto a las
Ganancias, la cantidad de aportantes al Sistema
de Seguridad Social, etctera.

Las medidas de administracin tributaria se

refieren a las acciones a desarrollar por los
organismos encargados de la recaudacin,
administracin y fiscalizacin de los recursos
tributarios con el fin de disminuir la tasa de
evasin impositiva. Ejemplos de estas acciones
lo constituyen la utilizacin de la informtica para
el procesamiento de la informacin (presentacin
de declaraciones juradas en diskettes, por

Las primeras versiones del clculo de recursos se

realizan en junio, con cinco meses de
recaudacin efectiva, y la ltima versin en los
primeros das de septiembre, con ocho meses
efectivos. Por lo tanto la estimacin abarca ms
de un ao, y el desvo respecto de lo proyectado
para los ltimos cuatro meses del ao en curso va
a incidir en el cumplimiento de la proyeccin para
el ao siguiente.

- Una dificultad adicional para estimar el efecto de las

modificaciones legislativas es la inexistencia de una
matriz insumo-producto suficientemente actualizada.

117

internet, cruzamiento de padrones, generacin de

coeficientes promedios de valor agregado por
sector econmico, etc.), la instalacin de
mquinas registradoras con memoria fiscal, las
modificaciones a la Ley Penal Tributaria, el
establecimiento de regmenes de retencin y
percepcin y, en general, de medidas tendientes
a mejorar la eficiencia de la gestin de los
organismos encargados de la recaudacin.

En lo que sigue se presenta una descripcin de la

estimacin de los principales tributos.
Impuesto a las Ganancias
Para proyectar este impuesto resulta conveniente
desagregar su recaudacin en tres subcuentas:
retenciones sobre transacciones y operaciones
comerciales internas (escribanos, trabajadores en
relacin de dependencia, tarjetas de crdito, etc.);
percepciones que realiza la Administracin
Nacional de Aduanas sobre los productos
importados, y, por ltimo, los pagos directos
(anticipos y declaraciones juradas).

Las medidas de administracin tributaria son las

de ms difcil cuantificacin. No hay un mtodo
preciso, ni siquiera uno aproximado, que permita
estimar, con un margen razonable de error, el
efecto recaudatorio de estas medidas. Es este el
caso en que la valoracin del efecto es ms
subjetiva y es por ello que aqu pueden
presentarse significativas discrepancias entre
distintas estimaciones.

- En retenciones internas, la estimacin est

relacionada con la variacin estimada del PBI
nominal.
- La estimacin de las percepciones sobre los
productos importados est ligada a la tasa
proyectada de incremento nominal de las
importaciones.
- En la proyeccin de los pagos directos (el mayor
de los tres conceptos) se enfrentan los mayores
problemas debido a que su base, las ganancias
determinadas de las empresas y personas
fsicas, es de difcil determinacin a nivel
Por ello, para su proyeccin,
agregado5.
adems de la informacin disponible, debe
apelarse a la utilizacin de supuestos
particulares.

iv. La metodologa de estimacin de los

recursos en los presupuestos de la
Administracin Nacional de la Repblica
Argentina
El mtodo directo es el utilizado para la
estimacin de recursos de los presupuestos de la
Administracin
Nacional.
El
mtodo
economtrico, en la medida en que se disponga
de informacin que permita su aplicacin, es
utilizado de manera complementaria y como
sistema de control de consistencia.

Impuesto al Valor Agregado

Con el objeto de obtener la mxima precisin, las
estimaciones se realizan a nivel mensual y con la
mayor desagregacin posible (y conveniente) de
subcuentas en cada impuesto. Estimaciones con
estas caractersticas permiten la incorporacin de
factores estacionales, la especificacin de
vencimientos importantes en los casos de tributos
en los que stos difieran significativamente entre
meses (como en el caso de los impuestos
directos), la consideracin del efecto de las
modificaciones legales y administrativas y
relacionar con exactitud cada una de las
subcuentas con sus respectivas variables
explicativas. Adems facilitan la comparacin con
vencimientos y perodos de otros aos y permiten
efectuar una estimacin adecuada del ao en
curso, base del ao a proyectar.

En este caso la proyeccin se realiza a nivel de las

siguientes subcuentas de recaudacin:
- La estimacin de la recaudacin de este
impuesto en Aduana y de la percepcin sobre
los
productos
importados
se
realiza
considerando el supuesto sobre importaciones.
- Las retenciones sobre transacciones internas se
proyectan ajustando su recaudacin por la tasa
de variacin en el PBI nominal.
- La proyeccin de la recaudacin por pagos
directos (saldos de declaraciones juradas
mensuales) se relaciona tanto con las
variaciones en el consumo nominal como con la
estimacin de las otras subcuentas, dado su
carcter residual.
- Lo estimado por devoluciones a los
exportadores est en funcin, principalmente, de

Los totales anuales de cada impuesto obtenidos

de la agregacin de los datos mensuales por
subcuenta son contrastados con los supuestos
macroeconmicos y de otra ndole utilizados para
la estimacin. Finalmente, el resultado obtenido
es situado en una perspectiva de mediano plazo,
a travs de la comparacin con series histricas,
para evaluar su consistencia intertemporal.

- En el caso de las empresas adems debe

considerarse que el ao fiscal difiere segn el mes en el
que inician el ejercicio anual. Esto determina que todos
los meses se modifique el perodo anual a tener en
cuenta para estimar la evolucin de la base imponible.

118

la tasa esperada
exportaciones.

de

variacin

de

las

conjunto de los ingresos corrientes y de capital

que en la jerga de las finanzas pblicas se
conocen como sobre la lnea.

Aportes y contribuciones para la Seguridad

Social

Como se podr advertir, el universo conformado

por las tasas, aranceles, derechos, ventas de
bienes y rentas de la propiedad es amplio y
heterogneo, circunstancias que dificultan la
aplicacin de una metodologa de clculo
uniforme. La experiencia emprica indica que los
mtodos de estimacin ms adecuados son el
mtodo directo y el mtodo economtrico ya
descriptos en la seccin anterior. En cualquier
caso, y ms all del mtodo de estimacin que se
elija, la secuencia analtica recomendada al
analista sera la siguiente:

La proyeccin se efecta teniendo en

consideracin la cantidad de aportantes al
sistema, desagregada entre trabajadores en
relacin de dependencia y autnomos, la
remuneracin promedio declarada para los
primeros, la tarifa media abonada por los
segundos, las alcuotas vigentes y los porcentajes
de distribucin de los aportantes entre los
sistemas de reparto y de capitalizacin.
Impuesto sobre los Combustibles

i. Determinar el objeto de la estimacin

En este impuesto deben tenerse en cuenta las
cantidades vendidas de cada uno de los
combustibles gravados y las alcuotas sobre el
precio que se les aplica a cada uno de ellos.

Si bien este punto podra parecer prescindible,

su importancia no debe ser desdeada dado
que un buen conocimiento del objeto de la
estimacin permite concentrar esfuerzos en
los aspectos relevantes del anlisis. Implica
determinar con precisin qu quiere estimarse
y cul es la disponibilidad de medios (datos
estadsticos,
disponibilidad
de
normas
referidas a recaudacin, etctera.)

Impuestos Internos
Para su proyeccin deben considerarse las tasas
vigentes y realizarse supuestos sobre los niveles
de precios y ventas de los productos gravados
(cigarrillos, bebidas alcohlicas, etc.).
Derechos de Importacin y Exportacin

ii. Relevamiento y anlisis normativo

Las estimaciones de estos conceptos se efectan

en base a los montos de importaciones y
exportaciones proyectados, a su composicin y a
la estructura de aranceles vigentes.
Impuesto sobre
Bancarios

los

Crditos

Estrechamente relacionado con el punto

anterior, aqu se pretende poner de manifiesto
la importancia de la recopilacin y anlisis de
las normas que respaldan la percepcin de
ingresos, facilitando el conocimiento preciso
de los elementos que componen la base de
clculo. El resultado esperado de este proceso
de anlisis es obtener el cuadro arancelario (o
vector de precios) de la reparticin
recaudadora (por ejemplo ministerio u
organismo descentralizado.) Es necesario
tener presente que en muchos casos no es
obligatorio conocer en forma pormenorizada la
totalidad de los aranceles que percibe una
reparticin pblica, dado que es frecuente la
concentracin de gran parte de la recaudacin
en poca cantidad de aranceles.

Dbitos

En este tributo la proyeccin se realiza a partir de

una estimacin de la variacin que se espera se
registre en el valor de las transacciones gravadas.

ESTIMACION DE
TRIBUTARIOS

LOS

RECURSOS

NO

Los recursos no tributarios comprenden en un

sentido amplio las tasas, aranceles, derechos,
multas, ventas de bienes y servicios de la
administracin nacional y las rentas de la
propiedad.
Existen
otros
conceptos
de
recaudacin que completan el universo de los
ingresos corrientes y de capital, pero su
naturaleza no amerita una descripcin amplia de
la metodologa de clculo dado que son
discrecionales, y su evolucin en el tiempo no
obedece a variables cuya evolucin pueda
predecirse. Adicionados a los recursos tributarios,
estos conceptos de recaudacin completan el

iii. Compilacin de series de recaudacin

Aqu se aconseja recopilar datos relativos a las
fuentes de recaudacin para periodos de
tiempo amplios, depurando todos aqullos
factores incidentales que pudieran distorsionar
la tendencia de los ingresos a lo largo del
tiempo.
iv. Compilacin
de
series
sectoriales de economa real

119

estadsticas

A modo de ejemplo en la siguiente tabla pueden

apreciarse algunas series, juntamente con la
fuente de recaudacin o reparticin encargada de
su percepcin.

Relacionado con el apartado ii., en este apartado

se aconseja la construccin de series sectoriales
de economa real que constituyen la base de
clculo de la fuente de recaudacin bajo anlisis.

Organismo Recaudador

Denominacin de la Serie
Pasajeros Embarcados por Aeropuertos
Parque automotor de unidades de transporte
Toneladas Capturadas de Especies de Pesca
Precios de Petrleo y Gas en Boca de Pozo
Produccin de Petrleo y Gas
Lneas y Pulsos de Telefona Celular
Accesos a la Ciudad de Buenos Aires (automviles)
Volumen de primas de Seguro Emitidas
Tasa de natalidad

Fuerza Area Argentina Direccin Nacional de

Migraciones
Comisin Nacional de Regulacin del Transporte
Fondo Nacional de Pesca
Regalas Sec. de Energa
Regalas Sec. de Energa
Comisin Nacional de Comunicaciones
Organo de Control de Concesiones Viales
Superintendencia de Seguros de la Nacin
Tasa Uniforme
RENAPER Registro Nacional de las Personas
recaudacin e indica el ndice de incobrabilidad
que es una proporcin () de la base de clculo.

La tabla anterior expone de modo bastante

elocuente la diversidad de las fuentes de
recaudacin y sus determinantes. Sobre este
aspecto particular debe sealarse la facilidad que
los elementos informticos (Internet, hojas de
clculo) suministran para la confeccin de estas
series, dado que es relativamente sencilla su
obtencin
en
gran
cantidad
de
sitios
especializados sobre la materia como, tambin, el
procesamiento en hoja de clculo.

La ecuacin (1) sintetiza los aspectos sobre los

cules el analista deber concentrarse en el
momento de estimar una fuente de recaudacin:
aranceles6, de acuerdo a lo expresado en el
apartado ii. y cantidades fiscalizadas segn lo
enunciado en iv. Respecto del ndice de
incobrabilidad, aqu ser necesario trabajo
adicional para determinar y cuantificar las causas
de la discrepancia entre la base de clculo y la
recaudacin efectiva.

Aplicacin al mtodo directo

Como se puede relacionar con facilidad, la
aplicacin
del
mtodo
directo
descrito
anteriormente, surge de relacionar el contenido
de los puntos ii.. y iv.. a travs de una
multiplicacin directa: los valores de los
aranceles, derechos o tasas (en sentido amplio)
son denominados p, al tiempo que las
cantidades vendidas o fiscalizadas sern
denotadas por la letra q. De este modo se
obtiene la ecuacin bsica para cualquier fuente
de recaudacin de ndole no tributaria, que tiene
la siguiente expresin:

Aplicacin al mtodo economtrico

Para la aplicacin de esta metodologa de clculo
deber concentrarse la atencin sobre el factor q
de la ecuacin (1), introduciendo supuestos
referidos a su probable evolucin en el tiempo.
Por tratarse generalmente de aranceles unitarios,
el elemento p puede considerarse constante en el
mediano plazo (por ejemplo, dos aos) y sobre
todo en tiempos de baja inflacin. El trabajo
economtrico consiste en determinar una relacin
entre la variable q y otra variable explicativa (por
ejemplo, producto bruto interno) para as predecir
su evolucin en el futuro.

(1) y t = p t qt pt qt t

Una vez consumados cualquiera de ambos

mtodos, es esencial que el analista compare los
resultados obtenidos con las series de
recaudacin (apartado iii.) para someter a un test
emprico el mtodo de estimacin, procurando
establecer las posibles causas de discrepancias y

All yt se refiere a los ingresos generados por una

fuente de recaudacin en el perodo t. En el
primer trmino pt indica el valor del arancel o
vector de aranceles que gravan la fiscalizacin de
la cantidad qt (o vector de cantidades), ambos en
el perodo t; la multiplicacin directa de ambos da
por resultado la base de clculo. La ecuacin
bsica tiene un segundo trmino que es relevante
a la hora de analizar la evolucin de la

Los aranceles pueden ser de dos tipos: valores unitarios o advalorem. Los primeros consisten en un valor fijo en unidades
monetarias, mientras que los ltimos se refieren a un porcentaje
sobre una base de unidades fsicas valorizadas.

120

prrafos siguientes se mencionan algunas de las

caractersticas relevantes, a los fines de este
estudio, de los principales impuestos.

retroalimentar el conocimiento adquirido a travs

de la aplicacin de los pasos ii.. y iv..
En sntesis, la estimacin de los recursos no
tributarios, al igual que los ingresos tributarios
combina aspectos legales, de economa real,
anlisis cuantitativo, pero tambin resultan
fundamentales factores tales como el buen juicio
del analista, savoir faire, experiencia, prctica y
capacidad de abstraccin.
ESTIMACIN
7
TRIBUTARIOS

DE

LOS

El impuesto a las Ganancias grava, en el caso de

las personas fsicas, los rendimientos, rentas o
enriquecimientos
susceptibles
de
una
periodicidad y que impliquen la permanencia de la
fuente que los produce. Para las sociedades, en
cambio, no se aplican los requisitos de
periodicidad y permanencia de la fuente. Los
ingresos se consideran netos de los gastos que
se efecten con el objeto de obtenerlos,
mantenerlos y conservarlos.

GASTOS

Definiciones utilizadas y cuestiones

metodolgicas generales

Las deducciones ms importantes no fueron

consideradas Gastos Tributarios ya que tienen
carcter general. Es el caso del mnimo no
imponible y de las deducciones especiales por
trabajo personal, por cargas de familia, por
aportes a obras sociales y a sistemas de
jubilacin obligatorios y de las cuotas de planes
de salud.

La estimacin de los Gastos Tributarios tiene por

objeto primordial aportar una mayor transparencia
a la poltica fiscal. Ello se consigue al realizar una
compilacin de las polticas pblicas que se
financian a travs del otorgamiento de
preferencias de carcter tributario y al estimar los
montos que el Estado deja de percibir en
concepto de ingresos tributarios con el objeto de
financiar dichas polticas, en lugar de hacerlo a
travs de gastos directos. Aporta, al mismo
tiempo, informacin necesaria para medir el
rendimiento potencial del sistema tributario y el
desempeo de su administracin.

El impuesto al Valor Agregado grava las ventas e

importaciones de cosas muebles y las obras,
locaciones y prestaciones de servicios. Los
servicios que se exceptan o se excluyen en la
enumeracin de los servicios alcanzados (art. 3
de la Ley N 20.631 y sus modificatorias) no
fueron tomados como Gastos Tributarios pues no
se consideraron parte del objeto del tributo. Se
destacan en este punto los seguros de retiro y de
vida y los contratos de afiliacin a aseguradoras
de riesgos del trabajo. En cambio, las exenciones
incluidas en el artculo 7 de la citada Ley forman
parte, en general, de dichos Gastos.

Sobre el alcance del concepto de Gasto Tributario

es necesario aclarar, ante todo, que la confeccin
de una lista de los mismos no implica efectuar
juicios de valor acerca de su justificacin y que
dicha lista tampoco debe tomarse como una
recomendacin de medidas de poltica econmica
orientadas a aumentar la recaudacin tributaria.

La exencin o la imposicin a tasa reducida de

los bienes y servicios que son utilizados como
insumos no son consideradas Gastos Tributarios,
pues el sistema de determinacin del impuesto
provoca que queden gravados en la etapa
siguiente, a la tasa que rige en esta ltima.

Se denomina Gasto Tributario al monto de

ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un
tratamiento impositivo que se aparta del
establecido con carcter general en la legislacin
tributaria, con el objetivo beneficiar a
determinadas
actividades,
zonas
o
contribuyentes. Los casos ms habituales son los
de otorgamiento de exenciones, deducciones,
alcuotas
reducidas,
diferimientos
y
amortizaciones
aceleradas,
entre
otros
mecanismos.

En los impuestos especficos sobre el consumo

se considera dentro del objeto del impuesto
exclusivamente a los bienes alcanzados. Por ello,
el criterio para definir los gastos tributarios es la
diferencia de tratamiento impositivo en bienes o
servicios sustitutos. Este es el criterio adoptado
con las bebidas analcohlicas (con y sin jugo de
frutas) y en los combustibles (naftas, gasoil y gas
natural comprimido).

El mtodo utilizado en esta medicin adopta

como referencia la estructura de cada impuesto
establecida en la respectiva legislacin -su objeto,
alcuotas, deducciones generales, mtodo de
determinacin, etc.-, para luego sealar los casos
que, estando incluidos en aqulla, son
beneficiados por un tratamiento especial. En los
7

Las estimaciones no tienen en cuenta el efecto

que sobre la economa de las actividades
involucradas y, por ende, sobre su continuidad o
nivel futuro, tendra la eliminacin o reduccin del
beneficio tributario. Ello implica que su supresin

Fuente: Mensajes de Ley de Presupuesto.

121

no necesariamente generar recursos adicionales

por el monto de gasto tributario. De todas
maneras, se puede suponer que existir una
ganancia fiscal por el uso alternativo gravado de
los recursos dedicados a la actividad beneficiada.

la elaboracin material de los anteproyectos.

Dichos procesos no se llevan a cabo en forma
lineal, sino que se instrumentan a travs
mecanismos interactivos de aproximaciones
sucesivas.

En muchos de los casos considerados existe una

marcada carencia de la informacin necesaria
para efectuar clculos de aceptable nivel de
confiabilidad. A estas falencias informativas
habituales se les suman los efectos de la fuerte
modificacin de los precios relativos que
acompa a la finalizacin del rgimen de
convertibilidad monetaria. Este cambio complic
significativamente la elaboracin de los clculos
de muchos tems -que se efectuaban con base en
la estructura de precios previa a la devaluacin de
la moneda - y elev el margen de error contenido
en ellos.

El proceso descendente comienza con la

recepcin, por la mxima autoridad de la
jurisdiccin
o
entidad,
de
la
poltica
presupuestaria especfica que ha sido aprobada
por las autoridades nacionales, las normas,
formularios e instructivos a emplear en la
elaboracin de sus anteproyectos y las
asignaciones financieras que actuarn como
lmite mximo para el financiamiento del gasto
(los formularios e instructivos utilizados para la
elaboracin de los anteproyectos de presupuesto
se detallan en el Manual para la Formulacin del
Presupuesto de la Administracin Nacional que
se publica peridicamente).

En funcin de las mencionadas limitaciones, las

cifras que se informan deben ser consideradas
como estimaciones de aceptable confiabilidad del
orden de magnitud de la prdida de recaudacin
producida por el otorgamiento de los beneficios
tributarios.

En el proceso descendente, la formulacin

presupuestaria implica la participacin activa de
los niveles polticos y directivos en la adopcin de
las orientaciones y decisiones correspondientes,
de los responsables de unidades ejecutoras en
los aportes que efecten a dichas decisiones al
incorporar precisin en las desagregaciones y de
las unidades de presupuesto y administracin, en
sus roles de apoyo en trminos de estudios
tcnicos, suministro de informaciones y asesora
a los niveles anteriores (ver diagrama A).

Se adopta como criterio general que las

estimaciones estn dirigidas a obtener valores de
mnimo Gasto Tributario, a los efectos de no
sobrestimar las ganancias de recaudacin que se
obtendran de la eventual eliminacin o reduccin
del tratamiento especial. Con el mismo objetivo,
en el clculo se tiene en cuenta la tasa de
evasin que se presume existe en cada tributo.

Dado el proceso descendente, las tareas a

desarrollar dentro de la jurisdiccin o entidad, que
se indican en los prrafos que siguen, no
pretenden ser exhaustivas; slo intentan reflejar,
de una manera general, la forma lgica como
deben producirse - con la participacin de los
responsables de las categoras programticas- el
proceso ascendente para la elaboracin de los
anteproyectos de presupuesto (ver diagrama B).
En la prctica, las tareas no se desarrollan en la
secuencia estricta, ya que el manejo de "idas y
regresos" de la informacin vara, segn sea la
entidad de que se trate.

Los beneficios se presentan segn los impuestos

cuya recaudacin afectan y, dentro de cada uno
de ellos, en funcin de si son establecidos en la
ley de cada tributo o si se originan en la
legislacin de los diversos regmenes de
promocin econmica.
La estimacin de los Gastos Tributarios para un
perodo de tres aos (anterior, actual y prximo)
se incluye en el mensaje del presupuesto del ao
prximo. A partir del proyecto de presupuesto
nacional 2001, dicha informacin est disponible
en INTERNET.

Aqu es preciso poner de relieve que la tarea de

formulacin del anteproyecto de presupuesto con
ajuste a las asignaciones financieras dadas, se
ver sustancialmente facilitada en la medida que
se haya desarrollado la formulacin del presupuesto preliminar.

c) GASTOS
Esta tarea trae consigo la movilizacin de todo el
aparato administrativo de las jurisdicciones y
entidades, coordinado y asesorado por el rgano
rector del sistema presupuestario y a nivel de
cada una de ellas por las respectivas unidades de
presupuesto,
gestndose
un
proceso
descendente con la definicin y desagregacin de
polticas y objetivos y un proceso ascendente en

A continuacin se analizan las tareas para la

elaboracin de los anteproyectos de presupuesto
partiendo de la categora programtica de mnimo
nivel.

122

 Definidas las orientaciones y los crditos

acordados
a
nivel
de
las
categoras
programticas de mnimo nivel, los responsables
de las mismas elaboran sus anteproyectos de
presupuesto; para ello, determinan las tareas o
trabajos que deben desarrollar y cualificar sus
volmenes de trabajo. Esta cuantificacin les
permite precisar el tipo y la cantidad de los
insumos reales, as como su valorizacin
financiera, para con ello describir el plan de
accin a desarrollar en el perodo respectivo.

actividades. Por ltimo, el responsable del subprograma elabora la respectiva descripcin y el

cuadro de metas, cuando los bienes y servicios a
proveer son medibles en tminos fsicos. De
todos estos procesos pueden surgir dos
variantes: que se mantengan de las orientaciones
y nivel de asignaciones preestablecidas o que, al
disponerse de mayores elementos de juicio, se
presenten fundamentadas las modificaciones a
los crditos acordados y a las orientaciones
recibidas o ambos aspectos.

La valorizacin de los insumos reales permite

determinar los montos de los crditos
presupuestarios clasificados por inciso, partida
principal, parcial y subparcial. En el caso de las
obras, si stas son realizadas por contratistas no
se calculan los recursos reales si no corresponde
su provisin por la institucin. Si en las
jurisdicciones o entidades existen unidades
regionales responsables, en forma parcial, por la
gestin presupuestaria de la actividad, el proceso
sealado debe ser llevado a cabo por cada una
de ellas. En este caso, el responsable en forma
integral de la actividad efectuar un anlisis y
compatibilizacin similar al que se indica en el
punto que sigue.

Algo similar a lo descrito para el subprograma se

debe producir con cada proyecto, en relacin con
sus obras, cuando la apertura del programa se
efecta directamente en proyectos y actividades.
Si los subprogramas se abren, a su vez en
proyectos, el proceso es similar.
Los responsables de los subprogramas remiten
sus anteproyectos de presupuesto, conjuntamente con los correspondientes a las actividades y
proyectos, si es el caso, al responsable del
programa, quien realiza un anlisis y
compatibilizacin similar al descrito para los
subprogramas. Una vez producido este proceso,
que puede originar varias "idas y regresos", de los
anteproyectos de presupuestos de los subprogramas, proyectos, obras y actividades, el
responsable del programa elabora su propio
anteproyecto de presupuesto. La cantidad de
cada insumo real del programa es la sumatoria de
los que integran las categoras programticas que
lo conforman; los recursos financieros (a nivel de
inciso, partida principal, parcial y subparcial) del
programa son, igualmente, la suma de los
recursos financieros de las actividades,
proyectos, obras y subprogramas que forman
parte de l. Por ltimo, el jefe de programa
redacta la descripcin de ste y elabora el cuadro
de metas y recursos reales y financieros que
corresponda.

Los responsables de las actividades remiten sus

anteproyectos de presupuesto al responsable del
subprograma, cuando el programa origina
produccin terminal parcial. Este examina, a nivel
de cada actividad, la coherencia entre los
distintos elementos que la integran. Es decir,
descripcin, volumen de trabajo, insumos reales y
financieros, as como la correspondencia de
dichos elementos con las orientaciones y nivel de
gastos fijados con anterioridad. Asimismo, verifica
si los anteproyectos de presupuesto del conjunto
de actividades guardan relacin entre s y
permiten llevar a cabo la poltica, en el volumen y
calidad de la produccin y provisin, y nivel del
gasto que se ha fijado para el subprograma. Si
del examen surgen defectos, falta de coherencia
o que la propuesta por alguno de los
responsables de la actividad es de difcil
concrecin, el responsable del subprograma hace
las observaciones pertinentes y devuelve los
anteproyectos de presupuesto que correspondan,
a fin de efectuar las modificaciones necesarias.

Los jefes de programas remiten sus

anteproyectos de presupuesto a la unidad de
presupuesto de la jurisdiccin o entidad,
acompaados
de
sus
correspondientes
categoras programticas. En la unidad de
presupuesto se examina si la poltica
presupuestaria definida para el organismo est o
no expresada en cada programa y se analiza la
coherencia entre los planteamientos recogidos
por los distintos jefes de programas de la
jurisdiccin o entidad.

Una vez efectuadas las correcciones, el

responsable del subprograma elabora su
anteproyecto de presupuesto. Cada tipo de
insumo real del subprograma refleja la suma de
los insumos reales de las actividades; los
recursos financieros (por inciso, partida principal,
parcial y subparcial) son, asimismo, sumables a
nivel del respectivo subprograma y surgen por
valorizacin de los recursos reales de las

Del anlisis mencionado puede surgir un proceso

de "idas y regresos", agotado el cual, y con el
informe producido por la unidad de presupuesto,
se somete el anteproyecto de presupuesto a la
mxima autoridad de la jurisdiccin o entidad. Si

123

la mxima autoridad tiene observaciones, las

pone en conocimiento del jefe de la unidad de
presupuesto.

compatibilizacin de las polticas definidas a nivel

nacional con las del mbito regional.
d) LA PROBLEMTICA DEL FINANCIAMIENTO
EXTERNO

La unidad de presupuesto prepara el

anteproyecto de presupuesto y los cuadros
resmenes a nivel de la categora programtica
que se defina, y por inciso, partida principal,
partida parcial y subparcial, cuadros de personal y
dems anexos. Asimismo, en consulta con la
mxima
autoridad,
redacta
la
poltica
presupuestaria del organismo.

En funcin a las fechas y responsabilidades

establecidas anualmente en el cronograma de
elaboracin del presupuesto, la Direccin
Nacional de Proyectos con Organismos
Internacionales de Crdito (DNPOIC) solicita a las
UEPEX (Unidades Ejecutoras de Prstamos
Externos) la remisin de sus demandas de
desembolsos y contrapartes.

Terminadas las tareas antes mencionadas, el

jefe de la unidad de presupuesto, mediante oficio
que al respecto firma la mxima autoridad del
organismo, remite el proyecto de presupuesto de
la jurisdiccin o entidad a la Subsecretara de
Presupuesto de la Secretara de Hacienda.

La demanda remitida por las UEPEX se

caracteriza por el hecho de que supera las
posibilidades de financiacin, motivo que obliga a
la DNPOIC, en base al conocimiento que tiene
sobre los proyectos, a reasignar y adecuar los
montos a valores ms factibles de ser
financiados.

Para concluir, cabe sealar que la tarea de

formulacin presupuestaria implica una labor
permanente de asesoramiento a los responsables
de las categoras programticas, tanto por parte
de los funcionarios de las unidades de
presupuesto institucionales, como del rgano
rector del sistema presupuestario, la Oficina
Nacional de Presupuesto.

La propuesta revisada por la DNPOIC es enviada

a la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) para
ser considerada en el trabajo de asignacin de los
lmites financieros (techos presupuestarios).
Debido a que en general esta demanda de
desembolsos no se adecua a los lmites
financieros proyectados, en funcin a la
naturaleza del trabajo de elaboracin de los
techos presupuestarios, la ONP asigna los
montos a los que deberan ajustarse las UEPEX
para la elaboracin de los anteproyectos de
presupuesto de los distintos organismos.

El asesoramiento no debe circunscribirse,

exclusivamente, al llenado de los formularios sino
tambin a lograr compatibilizacin entre las
aspiraciones y necesidades que plantean los jefes
de las categoras programticas y las
orientaciones establecidas en la poltica
presupuestaria previa aprobada.
De igual forma, se hace necesaria la participacin
directa de los jefes de programas en el proceso
de formulacin de su presupuesto, pues suele
suceder, con mucha frecuencia, que a cargo de
los programas se encuentran figuras polticas o
especialistas en disciplinas diferentes a las
administrativas, que la mayora de las veces
delegan en personal subalterno aspectos tan
importantes como son, por ejemplo, determinar la
poltica que debe seguirse a nivel de programa.

La prctica descrita resume los desvos que se

presentan entre la demanda original de las
UEPEX y el lmite financiero otorgado y el
posterior crdito presupuestario, por lo que
resulta
imprescindible
compatibilizar
las
demandas de desembolsos y contrapartes con las
posibilidades de financiamiento que admite el
Presupuesto Nacional.
Asimismo, el procedimiento sealado implica la
posibilidad de incurrir en un incumplimiento de los
cronogramas de desembolsos fijados en los
contratos de prstamos.

Finalmente, y en el caso de las jurisdicciones y

entidades
que
cuenten
con
unidades
administrativas regionales, stas deben tener
participacin activa en todo el proceso de
formulacin del anteproyecto de presupuesto,
especialmente en lo que se refiere a la

124

GESTIN
DESCENDENTE

DIAGRAMA A

GABINETE NACIONAL
MINISTERIO DE ECONOMA
PROYECTO POLTICA
MACROECONMICA PREVIA

ANALIZA Y APRUEBA POLTICA

PRESUPUESTARIA PREVIA

SECRETARA DE HACIENDA
COMUNICA POLTICA PRESUPUESTARIA PREVIA Y
DEFINE Y COMUNICA ASIGNACIONES FINANCIERAS

OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO

ELABORA PROPUESTA DE
ASIGNACIONES FINANCIERAS

JURISDICCION - ENTIDAD
DEFINE POLITICA INSTITUCIONAL, LA ESTRUCTURA
PROGRAMATICA Y REASIGNA LOS RECURSOS FINANCIEROS

ACTIVIDADES
CENTRALES Y
COMUNES

METAS
PRODUCCION
BRUTA

PROGRAMAS

ACTIVIDADES
ESPECFICAS

PROYECTOS
CENTRALES

PROYECTOS

ACTIVIDAD
ESPECFICA

OBRAS

VOLMENES DE
TAREAS O
TRABAJOS

125

ACTIVIDAD
ESPECFICA

OBRAS

GESTIN ASCENDENTE

DIAGRAMA B

CONGRESO NACIONAL
JEFATURA DE GABINETE
MINISTERIO DE ECONOMA
SECRETARA DE HACIENDA
OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO

ANALIZA, AJUSTA, CONSOLIDA Y ELABORA PROYECTO DE LEY

JURISDICCIN - ENTIDAD
SERVICIO ADMINISTRATIVO - FINANCIERO

ANALIZA, CONSOLIDA Y ELABORA ANTEPROYECTO

PROGRAMAS

ACTIVIDADES
CENTRALES
Y COMUNES

ACTIVIDAD
ESPECFICA

PROYECTOS
CENTRALES
Y COMUNES

PROYECTOS

OBRAS

ACTIVIDAD
ESPECFICA

VOLUMENES DE TAREAS O
TRABAJOS
RECURSOS REALES

126

OBRAS

ACTIVIDAD
ESPECFICA

de Solvencia Fiscal) y la 25.917 (del Rgimen

Federal de Responsabilidad Fiscal) determinan la
inclusin, en el citado mensaje, del presupuesto
plurianual.

2. ELABORACIN DEL PROYECTO DE

LEY DE PRESUPUESTO
Al recibir el conjunto de descripciones y
formularios que componen el anteproyecto de
presupuesto de la jurisdiccin o entidad, la Oficina
Nacional de Presupuesto procede a efectuar los
anlisis correspondientes. Estos anlisis se
concentran, primeramente, en verificar la
existencia o no de coherencia entre la poltica
presupuestaria que se le remiti a la institucin y
la que surge del estudio del proyecto de
presupuesto recibido. En caso de que se
produzcan discrepancias las mismas deben estar
suficientemente fundamentadas por la institucin
y son objeto de consideracin entre las
autoridades de la jurisdiccin o entidad y la
Subsecretaria de Presupuesto, quien, debe contar
con los informes de los analistas de la Oficina
Nacional de Presupuesto. Es importante destacar
que de la participacin activa que tengan los
analistas en la etapa de elaboracin de los
anteproyectos
de
presupuestos
de
los
organismos, depender que los informes sealen
con precisin las causas de las discrepancias y
las razones que han tenido los organismos para
desviarse de la poltica presupuestaria fijada o de
los formularios e instructivos que se les han
remitido.

Las leyes, en general, pueden originarse en

proyectos presentados por miembros de la
Cmaras de Congreso o por el Poder Ejecutivo.
Esos proyectos deben acompaarse con una
fundamentacin con explicaciones que den
sustento a la propuesta. En el caso del Poder
Ejecutivo la misma se efecta mediante el
mensaje de remisin del proyecto.
Los mensajes son va de comunicacin del
Ejecutivo al Legislativo cuando se trata de remitir
proyectos de ley, pero tambin cuando se trata de
informar. El caso ms importante, en este sentido,
aunque efectuado verbal y personalmente, surge
de lo previsto en el artculo 99, inciso 8, de la C.N.
referido a la apertura anual de las sesiones del
Congreso, oportunidad en la que el Presidente da
cuenta del estado de la Nacin.
Otras circunstancias en las que se verifica un
mensaje informativo son las previstos, en un
primer caso, en la ley 24.629, denominada de
Normas Complementarias para la Ejecucin del
Presupuesto y Reorganizacin Administrativa,
que establece, entre otras cosas, el envo al
Congreso de un informe de avance sobre las
tareas de preparacin del presupuesto, a fines de
julio de cada ao. Un segundo caso es el del
presupuesto plurianual, de carcter informativo,
previsto en la citada ley 25.152.

Como se puede apreciar, no encontrar

satisfactorio el proyecto de presupuesto
presentado, conlleva a la realizacin de un
proceso de idas y regresos hasta llegar al
ajuste que, necesariamente, permitir la
aprobacin del presupuesto de la jurisdiccin o
entidad para el ao que se presupuesta.

La riqueza informativa del mensaje puede lograr

permanencia,
actualizndola
con
las
modificaciones ocurridas en el tratamiento del
proyecto de presupuesto, que incluye la sancin
del Congreso, la promulgacin del Ejecutivo, con
el potencial ejercicio de la observacin, y la
distribucin administrativa. En la Administracin
Nacional, la mencionada riqueza informativa,
debidamente actualizada, se logra mediante el
denominado presupuesto resumen, que tiene
difusin pblica al igual que el presupuesto,
tendiendo a lograr la transparencia del mismo.

El proceso de formulacin del proyecto de ley del

Presupuesto de gastos termina con su incorporacin, conjuntamente con el Presupuesto de
Recursos, al proyecto de ley de Presupuesto
General de la Administracin Pblica Nacional.

a) El mensaje del presupuesto

El artculo 26 de la ley 24.156, denominada de
Administracin Financiera, establece que el Poder
Ejecutivo presentar el proyecto de ley de
presupuesto acompaado de un mensaje que
contenga una relacin de los objetivos que se
propone alcanzar y las explicaciones de la
metodologa utilizada para las estimaciones de
recursos y determinacin de los gastos, as como
otros elementos de juicio que estime oportunos.

A lo largo del tiempo, en algunos aos se

verificaron demoras en su envo, con relacin a
la fecha de presentacin legalmente establecida.
A partir de 1992 los mensajes de presupuesto
fueron
enviados
al
Congreso
Nacional
cumpliendo los plazos legalmente establecidos.
El contenido de los mensajes de presupuesto de
los ltimos aos, que sigue una estructura
relativamente estable, es de gran importancia
en cuanto refleja la poltica del gobierno. En el

El citado artculo hace referencia, asimismo, a la

inclusin de la documentacin requerida por el
artculo 24 ( por ejemplo, el presupuesto de
divisas). Otras leyes como la 25.152 (denominada

127

mismo se hace referencia al contexto

macroeconmico y las proyecciones de las
variables
econmicas
globales,
el
comportamiento de las finanzas pblicas, la
poltica presupuestaria, las proyecciones de
recursos, los gastos tributarios, las prioridades en
los gastos, el financiamiento y el servicio de la
deuda, las relaciones financieras con las
provincias, las caractersticas econmicas
(recursos, gastos, resultados y financiamiento) y
funcionales (servicios sociales, econmicos, de
defensa y seguridad, de administracin
gubernamental)
del
presupuesto
de
la
Administracin Nacional, el presupuesto de
divisas, los presupuestos de fondos fiduciarios,
otros entes del sector pblico nacional y de las
empresas
pblicas,
las
magnitudes
del
presupuesto del Sector Pblico y las
proyecciones plurianuales.

Recursos de los Organismos Descentralizados e

Instituciones de la Seguridad Social.
Las planillas anexas se detallan a continuacin
con su denominacin, nmero de planilla y
nmero de artculo al cual se anexan. De este modo,
artculos y planillas, queda configurado el proyecto de
ley que se somete a aprobacin.
La informacin complementaria al proyecto de
ley est constituida por la distribucin proyectada
por Jurisdiccin y Entidad que incluye un conjunto
de referencias a la poltica jurisdiccional, la
descripcin de los programas, las metas fsicas,
los cargos de personal, los crditos y los
recursos. La citada informacin incluye tambin
cuadros comparativos de lo proyectado con el
presente e informacin estadstica geogrfica.
Ese conjunto conforma junto al Mensaje los
antecedentes que explican y fundamentan el
contenido del proyecto de ley.

Juan Bautista Alberdi, en su libro El Sistema

Econmico y Rentstico de la Confederacin
Argentina, dice, entre otras cosas, que la ley de
presupuesto es el consentimiento que presta el
pas al programa o presupuesto de entradas y
gastos de la Administracin General, formado y
ofrecido en proyecto por el Poder Ejecutivo en su
carcter de Jefe de la Administracin General del
Pas. Es posible vincular estas expresiones, en
particular cuando se habla del programa
formado y ofrecido, con las explicaciones del
mensaje.

En forma resumida, el Proyecto de Presupuesto

Nacional incluye, junto al articulado:
Planillas Anexas al Articulado del Proyecto de
Ley
Ttulo I Administracin Nacional
Ttulo II Administracin Central
Ttulo III Organismos Descentralizados
Instituciones de Seguridad Social
A su vez, la Informacin Complementaria del
Proyecto de Ley, est conformada por:

Fascculos Jurisdiccin - Entidad

Contienen la poltica presupuestaria, la
descripcin de programas, metas fsicas,
cargos de personal, los crditos y los recursos
de cada Jurisdiccin o Entidad

Anexo
Estadstico
y
Ubicacin
Geogrfica
Cuadros comparativos
Administracin Nacional
Administracin Central
Organismos
Descentralizados
e
Instituciones de Seguridad Social
Estadstico y Geogrfico
Ttulo I Administracin Nacional
Ttulo II Administracin Central
Ttulo III Organismos Descentralizados e
Instituciones de Seguridad Social

El artculo 75, inciso 8, de la C.N., referido a la

atribucin de Congreso de aprobar el presupuesto
establece que el mismo ser en base al
programa general de gobierno lo cual remite
tambin a las consideraciones del mensaje que
intentan relacionar los gastos a autorizar y los
recursos
estimados con el citado programa
general de gobierno.

b) Estructura del Presupuesto

A continuacin del Mensaje se incluye el
articulado del proyecto de ley y las planillas
anexas al mismo. El articulado est agrupado en
ttulos y captulos. El Ttulo I Disposiciones
Generales incluye captulos tales como: del
Presupuesto de Gastos y Recursos de la
Administracin Nacional, de la Delegacin de
Facultades, de las Normas sobre Gastos, de las
Normas sobre Recursos, de los Cupos Fiscales,
de la Cancelacin de Deudas de Origen
Previsional, de las Jubilaciones y Pensiones, de
las operaciones de Crdito Pblico, Otras
Disposiciones, de la Ley Complementaria
Permanente. El Ttulo II es sobre el Presupuesto
de Gastos y Recursos de la Administracin
Central y el Ttulo III del Presupuesto de Gastos y

En forma detallada se incluye la siguiente

informacin, la que est disponible en Internet en
la pgina de Ministerio de Economa y
Produccin, Secretaria de Hacienda, Oficina
Nacional de Presupuesto, para el presupuesto de
cada ao.

128

PLANILLAS ANEXAS AL ARTICULADO

Ttulo I
Administracin Nacional
Composicin del Gasto por Finalidad y Funcin y Carcter Econmico
Composicin del Gasto por Finalidad-Funcin y Carcter Institucional
Composicin del Gasto por Finalidad y Funcin y por Jurisdiccin
Composicin del Gasto por Jurisdiccin y Carcter Institucional
Composicin del Gasto por Jurisdiccin y Carcter Econmico
Composicin del Gasto por Jurisdiccin y por Fuente de Financiamiento
Composicin del Gasto por Carcter Econmico y por Carcter Institucional
Clculo de Recursos por Carcter Econmico y por Carcter Institucional

N 1 Anexa al artculo 1
N 2 Anexa al artculo 1
N 3 Anexa al artculo 1
N 4 Anexa al artculo 1
N 5 Anexa al artculo 1
N 6 Anexa al artculo 1
N 7 Anexa al artculo 1
N 8 Anexa al artculo 2
N 9 Anexa al artculo 3

Gastos Figurativos

N 10 Anexa al artculo 3

Contribuciones Figurativas

N 11 Anexa al artculo 4

Cuenta de Ahorro-Inversin-Financiamiento

N 12 Anexa al artculo 4

Fuentes Financieras

N 13 Anexa al artculo 4

Aplicaciones Financieras

Anexa al articulado

Recursos Humanos- Totales por Carcter Institucional

Anexa al articulado

Recursos Humanos- Administracin Central

Anexa al articulado

Recursos Humanos- Organismos Descentralizados

Anexa al articulado

Recursos Humanos- Instituciones de Seguridad Social

Contratacin de Obras o Adquisicin de Bienes y Servicios que inciden en
Ejercicios Futuros

Anexa al articulado
Anexa al articulado

Universidades Nacionales

Anexa al articulado

Fondos Fiduciarios

Anexa al articulado

Contribuciones al Tesoro Nacional

Anexa al articulado

Operaciones de Crdito Pblico

Anexa al articulado

Colocacin de Bonos de Consolidacin de Deudas

129

Ttulo II
Administracin Central
Composicin del Gasto por Jurisdiccin, Subjurisdiccin y por
Finalidad
Comp. del Gasto por Jurisdiccin, Subjurisdiccin y por Carcter
Econmico
Comp. del Gasto por Jurisdiccin, Subjurisdiccin y Fuente de
Financiamiento
Comp. de los Recursos Por Carcter Econmico y Fuente de
Financiamiento
Carcter Econmico de los Recursos por Jurisdiccin y por
Subjurisdiccin
Gastos Figurativos
Contribuciones Figurativas
Fuentes Financieras
Aplicaciones Financieras

N 1 Anexa al Titulo II
N 2 Anexa al Titulo II
N 3 Anexa al Titulo II
N 4 Anexa al Titulo II
N 5 Anexa al Titulo II
N 6 Anexa al Titulo II
N 7 Anexa al Titulo II
N 8 Anexa al Titulo II
N 9 Anexa al Titulo II

Titulo III
Organismos Descentralizados
Composicin del Gasto por Jurisdiccin, Entidad y por Finalidad

N 1A Anexa al Titulo III

Comp. del Gasto por Jurisdiccin, Entidad y Carcter Econmico

Comp. del Gasto por Jurisdiccin, Entidad y Por Fuente de
Financiamiento
Comp. de los Recursos por Carcter Econmico
Carcter Econmico de los Recursos por Jurisdiccin y por Entidad
Gastos Figurativos
Contribuciones Figurativas
Fuentes Financieras
Aplicaciones Financieras

N 2A Anexa al Titulo III

N 3A Anexa al Titulo III
N 4A Anexa al Titulo III
N 5A Anexa al Titulo III
N 6A Anexa al Titulo III
N 7A Anexa al Titulo III
N 8A Anexa al Titulo III
N 9A Anexa al Titulo III

Instituciones de Seguridad Social

Composicin del Gasto por Jurisdiccin, Entidad y por Finalidad
Comp. del Gasto por Jurisdiccin, Entidad y Carcter Econmico
Comp. del Gasto por Jurisdiccin, Entidad y Por Fuente de
Financiamiento
Comp. de los Recursos por Carcter Econmico
Carcter Econmico de los Recursos por Jurisdiccin y por Entidad
Gastos Figurativos
Contribuciones Figurativas
Fuentes Financieras
Aplicaciones Financieras

130

N 1B Anexa al Titulo III

N 2B Anexa al Titulo III
N 3B Anexa al Titulo III
N 4B Anexa al Titulo III
N 5B Anexa al Titulo III
N 6B Anexa al Titulo III
N 7B Anexa al Titulo III
N 8B Anexa al Titulo III
N 9B Anexa al Titulo III

FASCICULOS JURISDICCION ENTIDAD

Poder Legislativo Nacional
Poder Judicial de la Nacin
Ministerio Pblico
Presidencia de la Nacin
Jefatura de Gabinete de Ministros
Ministerio del Interior
Ministerio de Relac. Exteriores, Comercio Internac. y Culto
Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos
Ministerio de Defensa
Ministerio de Economa y Produccin
Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios
Ministerio de Educacin
Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
Ministerio de Salud
Ministerio de Desarrollo Social
Servicio de la Deuda Pblica
Obligaciones a Cargo del Tesoro
Auditora General de la Nacin
Fundacin Miguel Lillo
Comit Federal de Radiodifusin
Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas
Comisin Nacional de Energa Atmica
Comisin Nacional de Actividades Espaciales
Administracin de Parques Nacionales
Instituto Nacional del Agua
Sindicatura General de la Nacin
Autoridad Regulatoria Nuclear
Teatro Nacional Cervantes
Instituto Nacional de Asociativismo y Economa Social (INAES)
Comisin Nacional de Comunicaciones
Biblioteca Nacional
Instituto Nacional del Teatro
Instituto Nacional de Asuntos Indgenas
Instituto Nacional de Promocin Turstica
Registro Nacional de las Personas
Direccin Nacional de Migraciones
Inst. Nac. Contra la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo
Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Polica Federal
Instituto Geogrfico Militar
Direccin General de Fabricaciones Militares
Servicio Meteorolgico Nacional
Inst.de Ayuda Financiera para Pago de Retiros y Pensiones Militares
Agencia Nacional de Desarrollo de Inversiones
Comisin Nacional de Valores
Superintendencia de Seguros de la Nacin
Direccin Nacional de Vialidad
Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria
Instituto Nacional de Investigaciones y Desarrollo Pesquero
Instituto Nacional de Tecnologa Industrial
Instituto Nacional de Vitivinicultura
Organismo Nacional de Control Comercial Agropecuario

131

Tribunal de Tasaciones de la Nacin

Ente Nacional de Obras Hdricas de Saneamiento
Instituto Nacional de Semillas
Tribunal Fiscal de la Nacin
Instituto Nacional de la Propiedad Industrial
Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria
Servicio Geolgico Minero Argentino
Ente Nacional Regulador del Gas
Ente Nacional Regulador de la Electricidad
Organismo Regulador de Seguridad de Presas
rgano de Control de Concesiones Viales
Comisin Nacional de Regulacin de Transporte
Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos
Fondo Nacional de las Artes
Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria
Administracin Nacional de la Seguridad Social
Superintendencia de Riesgos del Trabajo
Centro Nacional de Reeducacin Social (CENARESO)
Hospital Nacional Dr. Baldomero Sommer
Adm. Nac. de Medicamentos, Alimentos y Tecnologa Mdica
Inst. Nac. Central Unico Coordinador de Ablacin e Implante
Adm. Nac. de Lab. e Inst. de Salud Dr. Carlos Malbrn (ANLIS)
Hospital Nacional Dr. Alejandro Posadas
Colonia Nacional Dr. Manuel A. Montes de Oca
Instituto Nacional de Rehabilitacin Psicofsica del Sur
Servicio Nacional de Rehabilitacin
Administracin de Programas Especiales
Superintendencia de Servicios de Salud

Para cada Jurisdiccin- Entidad se incluye, en el caso que corresponda:

POLITICA PRESUPUESTARIA DE LA JURISDICCION O DE LA ENTIDAD
CREDITOS POR INCISO Y PARTIDA PRINCIPAL
CUENTA AHORRO-INVERSION-FINANCIAMIENTO (DE LA ENTIDAD)
LISTADO DE PROGRAMAS Y CATEGORIAS EQUIVALENTES
DESCRIPCION DE CADA PROGRAMA
METAS Y PRODUCCION BRUTA DE CADA PROGRAMA
LISTADO DE ACTIVIDADES ESPECIFICAS Y PROYECTOS
RECURSOS HUMANOS DE LA JURISDICCION O DE LA ENTIDAD
RECURSOS HUMANOS DEL PROGRAMA O CATEGORIA PROGRAMATICA EQUIVALENTE
RECURSOS (DE LA ENTIDAD)

132

CUADROS COMPARATIVOS
Administracin Nacional
Cuenta de Ahorro - Inversin Financiamiento
Composicin del Gasto por Finalidad Funcin
Composicin del Gasto por Carcter Econmico
Composicin del Gasto por Jurisdiccin
Composicin del Gasto por Inciso
Composicin del Gasto por Ubicacin Geogrfica
Composicin de los Recursos por Carcter Econmico

Cuadro N 1
Cuadro N 2
Cuadro N 3
Cuadro N 4
Cuadro N 5
Cuadro N 6
Cuadro N 7

Administracin Central
Composicin del Gasto por Finalidad Funcin
Composicin del Gasto por Carcter Econmico
Composicin del Gasto por Jurisdiccin
Composicin del Gasto por Inciso
Composicin de los Recursos por Carcter Econmico

Cuadro N 1
Cuadro N 2
Cuadro N 3
Cuadro N 4
Cuadro N 5

Organismos Descentralizados e Instituciones de

Seguridad Social
Composicin del Gasto por Finalidad Funcin
Composicin del Gasto por Carcter Econmico
Composicin del Gasto por Entidad
Composicin del Gasto por Inciso
Composicin de los Recursos por Carcter Econmico

133

Cuadro N 1
Cuadro N 2
Cuadro N 3
Cuadro N 4
Cuadro N 5

ANEXO ESTADISTICO Y GEOGRAFICO

Ttulo I Captulo I
Administracin Nacional
Cuenta de Ahorro - Inversin - Financiamiento
Composicin del Gasto por Jurisdiccin y por Finalidad
Composicin del Gasto por Jurisdiccin y por Inciso
Composicin del Gasto por Finalidad Funcin y por Inciso
Composicin del Gasto por Carcter Econmico y por Inciso
Comp. del Gasto por Carcter Econmico y por Fuente de Financiamiento
Comp. del Gasto por Inciso y por Fuente de Financiamiento
Comp. del Gasto por Jur, Subjur., Entidad, Programa y Carcter Econmico
Comp. del Gasto por Jur, Subjur, Entidad y por Inciso
Comp. del Gasto por Jur ,Subjur, Entidad y Fuente de Financiamiento
Calculo de Recursos por Rubro y por Carcter Institucional
Carcter Econmico de los Recursos por Jur, Subjur y Entidad
Proyectos por Ubicacin Geogrfica Jur, Subjur o Entidad y Fte de Financ.
Composicin del Gasto por Ubicacin Geogrfica y Carcter Econmico
Composicin del Gasto por Ubicacin Geogrfica y por Institucin

omposicin del Gasto por Ubicacin Geogrfica y por Finalidad

Comp. del Gasto por Ubicacin Geogrfica y Fuente de Financiamiento
Comp. del Gasto por Ubicacin Geogrfica e Inciso
Programa, Subprog, y Actividad por Ub. Geogrfica, Jur Subjur, o Entidad e Inciso

N 1
N 2
N 3
N 4
N 5
N 6
N 7
N 8
N 9
N 10
N 11
N 12
N 13
N 14
N 15
N 16
N 17
N 18

Ttulo II
Administracin Central
Composicin del Gasto por Finalidad Funcin y Carcter Econmico
Composicin del Gasto por Jurisdiccin, Subjurisdiccin y por Inciso
Composicin del Gasto por Carcter Econmico y por Inciso
Composicin de Recursos por Rubros

Ttulo III
Organismos Descentralizados e Instituciones de Seguridad Social
Cuenta Ahorro Inversin Financiamiento
Organismos Descentralizados
Composicin del Gasto por Finalidad Funcin y por Carcter Econmico
Composicin del Gasto por Entidad y por Inciso
Composicin del Gasto por Carcter Econmico y por Inciso
Composicin de los Recursos por Rubros
Instituciones de Seguridad Social
Composicin del Gasto por Finalidad y Funcin y Carcter Econmico
Composicin del Gasto por Entidad y por Inciso
Composicin del Gasto por Carcter Econmico y por Inciso
Composicin de los Recursos por Rubros

134

N 1
N 2
N 3
N 4

N 2A
N 3A
N 4A
N 5A
N 2B
N 3B
N 4B
N 5B

por las autoridades vinculadas a las decisiones

sobre el presupuesto pblico.

c) Los Gastos Prioritarios

1. Mejoras en la asignacin de recursos

Esto es as porque el anlisis de

prioridades lleva a la asignacin de recursos
en la que juegan papel importante las decisiones
polticas de las autoridades. Hasta donde llega lo
tcnico y hasta donde lo poltico, es algo difcil de
precisar.

El presupuesto absorbe una importante

fraccin de recursos de la economa destinados a
la provisin de servicios gubernamentales. Sea
que se repare en las magnitudes absolutas como
en la variedad de funciones y programas de
gastos a travs de los cuales se presta la
actividad estatal, ellas ponen de manifiesto la
complejidad del problema fiscal.

En este problema tienen significacin las

decisiones polticas, por ejemplo en la
determinacin de prioridades en el destino de
los gastos pblicos, y las formulaciones
tcnicas acerca de los procedimientos a emplear
para disponer de los mejores elementos de
juicio que fundamenten esas decisiones.

Ante esta situacin y las restricciones

econmico - financieras se requiere operar
polticas selectivas, poniendo nfasis en dos
frentes de manera simultnea. Por un lado,
resulta necesario asegurar objetivos de
eficiencia para cada programa de gastos. De
esta forma, dado un objetivo ste se alcanzar
con el mnimo uso de recursos econmicos. Por
otro lado, siendo que an en la mejor de las
opciones el esfuerzo de eficiencia resultara
insuficiente, es preciso complementarlo con una
definicin de prioridades.

Entre esos elementos de juicio tcnicos se

incluyen los diagnsticos iniciales, la poblacin
objetivo a atender, los resultados e impactos
buscados por parte del accionar estatal, la
utilizacin de indicadores de gestin, los que
forman parte de una presupuestacin orientada
a resultados. La misma apunta a efectuar el
seguimiento del desempeo en el cumplimiento
de las prioridades y, a su vez, realimentar el
proceso de determinacin de las mismas.

La decisin de cuantos bienes se ofrecen y

por cuales mecanismos se habr de llevar a cabo
la accin redistributiva y compensatoria que
tienen las polticas pblicas, no tiene una
respuesta nica. El criterio ser la bsqueda de
mayor eficiencia y la reasignacin del gasto
pblico, atendiendo reas de mayor prioridad y
desentendindose de aquellas que no son tales.

Asimismo, se requiere considerar diferentes

cuestiones. Segn que los resultados deseados
se pretendan obtener en plazos cortos o en
plazos ms largos, la estrategia ser diferente. En
trminos generales puede decirse que introducir
cambios en la asignacin de recursos no es una
tarea que pueda ser encarada, seriamente, en
plazos muy cortos. Sin embargo es cierto que
existen urgencias y que, por otra parte, no hay
garantas que un proceso largo d resultados
fructferos.

La asignacin del gasto pblico debe

efectuarse prestando atencin a aquellos
sectores que tienen una prioridad relativa
mayor que otros, para lo cual los responsables
de las decisiones deben tomar conciencia de las
limitaciones de los recursos.

3. La decisin sobre las prioridades

Es en relacin a estos aspectos que el

presupuesto desempea una labor insustituible.
Si bien las exigencias de la estabilizacin
econmica contribuyen a este atributo del
presupuesto, conforme se revitaliza la funcin
asignativa y distributiva de la poltica fiscal, el
presupuesto cobra una importancia creciente
para el anlisis de opciones y alternativas que
permitan el mejor uso de los recursos
pblicos.

Juan B. Alberdi, en su libro el Sistema

Econmico y Rentstico de la Confederacin
Argentina, atribuye el poder de decidir sobre el
destino a dar al producido de los recursos
pblicos al Congreso Nacional mediante la ley de
Presupuesto (C.N. art. 75 inc.8) asignando al
Poder Ejecutivo el Poder de Administrar, o sea
recaudar y gastar (C.N. arts. 99 y 100). La ley de
presupuesto toma como base el proyecto del
Poder Ejecutivo (art. 26 de la ley 24.156 de
Administracin Financiera), hacindolo propio el
Congreso Nacional, modificando o no lo
propuesto.

2. Anlisis de prioridades en la asignacin

El anlisis de prioridades debe emplearse
por la oficina de presupuesto, las oficinas
encargadas de la formulacin del presupuesto en
los distintos organismos y, fundamentalmente,

En consecuencia, el Congreso decide sobre

la base de lo programado y propuesto por el
Ejecutivo. Es por ello que es ste quien ha de

135

definir los lineamientos prioritarios del

presupuesto (art. 24 de la ley 24.156) en funcin
de su Plan de Gobierno (C.N. art. 75 inciso 8).
Ese Plan de Gobierno involucra a los
componentes del mismo: los Poderes del Estado
y los Ministerios. Los Ministros deben prestar
conformidad al proyecto de presupuesto, en
acuerdo de gabinete, conforme el inciso 6 del art.
100 de la C.N. A ellos corresponde tambin la
responsabilidad del accionar para la consecucin
de los fines establecidos en el citado Plan y en el
Presupuesto.

En un proceso de ste tipo deben participar

comprometidamente las autoridades de la
administracin y, no solamente, los responsables
de las oficinas de presupuesto. Por supuesto,
tambin, aquellos que tienen responsabilidad en
la conduccin de la poltica fiscal, como la
Secretara de Hacienda, el Ministerio de
Economa, la Jefatura de Gabinete.
4. Aspectos a considerar en la asignacin de
los gastos pblicos
Para la toma de decisiones en la asignacin
de los crditos se deben tener en cuenta los
siguientes
aspectos.
La
asignacin
por
finalidades y funciones se efectuar atendiendo
los fines perseguidos y los servicios a prestar
conforme las competencias especficas y los
planes del Gobierno. Este es el aspecto ms
relevante y sinttico de la asignacin.

Por lo tanto, el Ejecutivo y sus Ministros son

responsables de las prioridades de asignacin
as como de la ejecucin de las mismas. Pero es
necesario establecer cmo hace el Ejecutivo y
sus Ministros para proponer las prioridades. El
artculo 24 de la ley n 24.156 hace referencia a
dependencias especializadas que prepararn
una propuesta de prioridades en general. El
cronograma para la formulacin del presupuesto
anual y plurianual, que aprueba el Ministro de
Economa,
debe
establecer
esas
responsabilidades.

La distribucin de los crditos se efectuar

sobre la base de programas, poniendo nfasis
en precisar objetivos y metas, todo ello conforme
con la poltica general que impulsa la accin del
Gobierno a cargo de la jurisdiccin, de modo de
permitir la satisfaccin de las demandas mediante
una racional distribucin de los recursos
asignados en el ejercicio.

El programa presupuestario debe basarse

en las posibilidades de financiamiento, en las
normas legales que establecen reglas fiscales, en
las orientaciones generales del Ejecutivo, en los
planes estratgicos institucionales, en los
compromisos contrados. Un insumo importante,
en ese sentido, es el Mensaje del Poder
Ejecutivo, al Congreso, de apertura del perodo
anual de sesiones, sobre el estado de la Nacin
(art. 98, inciso 8, de la C.N.).

Los distintos gastos necesarios para la

realizacin de los programas se ordenarn segn
el objeto de las erogaciones, el cual en forma
agregada permite determinar su composicin
econmica. Los crditos para erogaciones en
personal debern compatibilizarse con la planta
asignada a cada programa, efectundose el
anlisis de su magnitud y composicin, con el fin
de lograr una adecuada utilizacin de los
recursos humanos. Los crditos asignados para
construcciones y otros rubros conformarn los
proyectos, los que atendern al logro de los
objetivos previstos en la programacin.

Este conjunto de fuentes y restricciones no

son fcilmente conciliables. Las mismas deben
confluir e influir en el establecimiento de las
prioridades del proyecto de presupuesto
general (artculo 25 de la ley 24.156) y reflejarse
previamente en los techos presupuestarios
anuales y plurianuales propuestos por la
Secretaria de Hacienda con la supervisin de la
Jefatura de Gabinete y con la participacin de
Jurisdicciones y Organismos. Asimismo, el
informe de avance sobre la elaboracin del
proyecto de Presupuesto Nacional, del Poder
Ejecutivo al Poder Legislativo (artculo 20 de la
ley n 24.629), es adecuada oportunidad para
reflejar los lineamientos prioritarios.

La individualizacin de las erogaciones en

moneda extranjera permitir determinar la
incidencia del presupuesto en el sector externo
de la economa. La distribucin geogrfica de
los crditos permitir informar sobre la incidencia
espacial buscada con la realizacin de los
programas y proyectos en ejecucin o a ejecutar.
Finalmente, cabe considerar las distintas fuentes
con las que se financian los gastos, aspecto
relevante desde el punto de vista financiero.

La determinacin de prioridades asume un

carcter dinmico. Si bien hay lineamientos
generales, relativamente estables, tambin hay
un proceso continuo de toma de decisiones, que
influye en la asignacin y reasignacin de
recursos pblicos.

5. El anlisis de la estructura presupuestaria

para determinar prioridades

136

El anlisis de la composicin est referido

la estructura de los distintos rubros

componentes de una clasificacin. Para ello se

iguala el total a cien y se calcula el porcentaje de
participacin de cada concepto. De este modo es
posible ver la importancia relativa de cada uno de
ellos. Es posible tambin efectuar la comparacin
entre las participaciones relativas de un ao con
relacin al ao anterior u otro ao. Los cambios
en las participaciones relativas permitirn conocer
a aquellos rubros a los que se habra asignado
una mayor prioridad relativa.

instituciones se necesita para alcanzar dichos

fines.
En las formulaciones bsicas sobre el
crecimiento se pone de manifiesto que la nica
manera de elevar la tasa de crecimiento a largo
plazo de la economa es aumentando la
intensidad del capital la acumulacin de capital
por trabajador y la productividad total de los
factores que est asociada a la evolucin de la
tecnologa, donde juegan un papel importante la
Investigacin y el Desarrollo y los aspectos
organizativos de la produccin.

El anlisis de la variacin surge de

comparar los valores correspondientes a un ao
con los del ao anterior, u otro ao. La variacin
puede ser en trminos absolutos o en trminos
relativos. Ello permite conocer cules son los
rubros que aumentan, cules los que se
mantienen y cules los que disminuyen y en que
magnitud y proporcin. Ser posible as tener
idea de lo que ocurre con la evolucin de las
cifras globales as como de los diferentes rubros
de las clasificaciones.

Pero este enfoque de preocupacin sobre los

bienes y servicios ms directamente vinculados
con el crecimiento, no debe hacer olvidar que
sin servicios pblicos esenciales como la justicia,
la seguridad, la educacin y sanidad primarias,
las infraestructuras bsicas, y la asistencia social,
disminuyen las posibilidades de crecer.
La
experiencia
sobre
crecimiento
econmico seala que factores de tipo
estructural, como capital humano, madurez
financiera, e infraestructuras pblicas, tienen una
correlacin
positiva
con
el
crecimiento
econmico; y que por el contrario, las altas tasas
de inflacin y los fuertes desajustes de los tipos
de cambio han producido efectos negativos sobre
la actividad econmica.

Las variaciones relativas por encima del

promedio, permiten detectar los rubros
prioritarios. Las variaciones absolutas dan idea
del esfuerzo efectuado en la asignacin de los
recursos pblicos.
El anlisis de las variaciones absolutas y
relativas est influido por la inestabilidad
monetaria o, dicho de otra manera, por la
inflacin. En una situacin de tipo inflacionario las
comparaciones en moneda corriente estn
distorsionadas por el deterioro en el poder
adquisitivo del dinero. En consecuencia, se
recurre a comparaciones en monedas constante,
deflacionando o inflacionando los valores
correspondientes a los distintos ejercicios.

7. Prioridades presupuestarias
El Gobierno Nacional en el Informe de Argentina
sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(Octubre 2003) ha propuesto una gua
orientadora para dar continuidad a la gestin de
las polticas estatales por los sucesivos
gobiernos. Los Objetivos de Desarrollo del
Milenio para Argentina son:

Un procedimiento alternativo es expresar

los valores en trminos o en relacin con el
producto bruto interno (PIB). Esto permite
acceder a cifras comprensibles, en el sentido que
son cifras relativamente pequeas, y que a su vez
brindan una idea de magnitud econmica que
elude la repercusin de la inflacin. Un aumento
en una magnitud expresada en proporcin del
PIB pone de manifiesto una importancia relativa
mayor o sea, en principio, una prioridad.

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

Erradicar la Pobreza Extrema y el Hambre

Alcanzar la Educacin Bsica Universal
Promover el Trabajo Decente
Promover la Igualdad de Gnero
Reducir la Mortalidad Infantil
Mejorar la Salud Materna
Combatir el HIV, la Tuberculosis y el Chagas
Asegurar un Medio Ambiente Sostenible

Las finanzas pblicas en su concepcin

tradicional planteaban los objetivos del desarrollo
en general en trminos de crecimiento y
equidad. En los aos recientes, especialmente a
causa de crisis econmicas, se ha producido un
cambio de percepcin poniendo nfasis en la
reduccin de la pobreza como meta prioritaria,
asignando un papel preponderante al gasto social
ms urgente (asistencial).

6. Enfoques actuales en el mundo

Aunque no existe discrepancia sobre los
objetivos
estratgicos
de
la
poltica
presupuestaria, entre los que podemos incluir el
aumento de la renta real de la poblacin en un
entorno de proteccin social y servicios pblicos
bsicos aceptables, est por resolver qu
combinacin
de gastos, impuestos, e

137

este marco, la Ley prioriza asimismo la aplicacin

de la inversin a ciertos objetivos especficos,
entre los que se destacan los vinculados al
cumplimiento de los Objetivos y Metas de
Desarrollo del Milenio para Argentina antes
mencionados.

En esas circunstancias, aunque es preciso

asignar recursos a conceptos del gasto que
contribuyan a la proteccin social (subsidios por
desempleo, planes alimentarios, entrega de
medicamentos, etc.) es contraproducente hacerlo
en desmedro de otras categoras de gastos
claves en el desarrollo econmico y social.

La Ley N 26.075 prev que el presupuesto

consolidado
de
los
Estados
Nacional,
Provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires destinado a educacin, ciencia y tecnologa
aumente progresivamente hasta alcanzar en
2010 una proporcin del 6% del PIB. Para ello
establece un cronograma de la proporcin que
debera registrarse cada ao entre el gasto y el
PIB. Asimismo, dispone las participaciones
correspondientes al Estado Nacional (40%) y a
las Provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires (60%) en el esfuerzo de inversin adicional
para cada ao a fin de alcanzar la meta prevista.
Adicionalmente, se prev la creacin de un
Programa Nacional de Compensacin Salarial
Docente destinado a garantizar la igualdad en el
salario inicial docente en todas las jurisdicciones
del pas.

Es deseable mantener un balance entre la

asignacin para gastos sociales y para otros
destinos, como por ejemplo, la infraestructura,
la educacin, la ciencia y tecnologa
(inversin en capital fsico y humano y
conocimiento), que inciden positivamente sobre
el crecimiento econmico sostenible a largo plazo
que, por ende, redunda en una reduccin
permanente de la pobreza. En el plano
internacional, existe cierto grado de consenso en
que los gastos en investigacin y desarrollo,
educacin e inversin en infraestructura son ms
productivos que otros.
El Presupuesto Nacional se encuentra en esa
senda. No obstante, es importante considerar que
la priorizacin de gastos no puede ignorar la
restriccin financiera que imponen las pautas
fiscales para permitir una evolucin sustentable
de las finanzas pblicas: un significativo supervit
primario y un resultado financiero tambin
superavitario, con una regularizacin de la
atencin de los servicios de la deuda.

La prioridad presupuestaria asignada a la

educacin, la ciencia y la tecnologa se expresa
tambin en la aprobacin de la Ley N 26.058 de
Educacin Tcnico Profesional, cuyo objeto es
regular y ordenar la Educacin TcnicoProfesional en el nivel medio y superior no
universitario del Sistema de Educacin Nacional y
la Formacin Profesional, respetando los criterios
federales y las diversidades regionales, y
promoviendo el aprendizaje de capacidades,
conocimientos, habilidades, destrezas, valores y
actividades relacionadas con la materia. En
cuanto al financiamiento, la norma crea el Fondo
Nacional para la Educacin Tcnico-Profesional,
integrado por un monto anual no inferior al 0,2%
del total de los ingresos corrientes previstos en el
Presupuesto Anual Consolidado para el Sector
Pblico Nacional.

En lo que respecta a la educacin, la ciencia y

la tecnologa, la prioridad presupuestaria se
enmarca en la Ley N 26.075 de Financiamiento
Educativo. Dicha Ley apunta a incrementar entre
los aos 2006 y 2010 la inversin en educacin,
ciencia y tecnologa, as como a mejorar la
eficiencia en el uso de los recursos a fin de
garantizar la igualdad de oportunidades de
aprendizaje, favorecer la calidad de la enseanza
y fortalecer la investigacin cientfico-tecnolgica,
reafirmando el rol estratgico del rea para el
desarrollo econmico y socio-cultural del pas. En

138

CAPITULO II
DISCUSIN Y APROBACIN DEL PROYECTO
DE LEY DE PRESUPUESTO

139

La Constitucin de la Nacin Argentina, establece

en su Artculo 75, inciso 8, que corresponde al
Congreso Nacional fijar anualmente el Presupuesto General de Gastos y Clculo de Recursos
de la Administracin Nacional.

comunicado al Poder Ejecutivo Nacional con la

debida antelacin.
Asimismo, los Diputados integrantes de la
Comisin de Presupuesto y Hacienda, formulan
por escrito consultas y efectan apreciaciones
que son remitidas oficialmente a la Jefatura del
Gabinete de Ministros. Este listado de preguntas
y aclaraciones, enriquece, con sus respuestas, el
tratamiento del proyecto presentado.

A su vez, la ley N 24.156 de Administracin

Financiera y de los sistemas de Control del Sector
Pblico Nacional, en su artculo 26 determina que
el Poder Ejecutivo Nacional presentar el
Proyecto de Ley de Presupuesto General a la
Cmara de Diputados de la Nacin, antes del 15
de setiembre del ao anterior para el que regir.

Las reuniones que se llevan a cabo en la

Comisin, con la presencia de funcionarios que
conforman las respectivas reas de gobierno,
dan lugar a debates sobre diversas cuestiones, y
permiten esclarecer las acciones que se pretende
llevar a cabo durante el siguiente ejercicio.

Segn esta ley, el Poder Ejecutivo Nacional fijar

anualmente los lineamientos generales para la
formulacin del proyecto de ley de presupuesto
general (artculo 26), y la Oficina Nacional de
Presupuesto, rgano rector del sistema
presupuestario del Sector Pblico Nacional,
preparar dicho proyecto de ley y fundamentar
su contenido (Art. 16 y Art. 17, inciso g)

En el curso del debate tambin se ponen de

manifiesto inquietudes especficas a travs de los
seores Diputados,
quienes formulan sus
planteos en temas vinculados con la economa, la
salud, la educacin y, en general, con el
tratamiento que la Nacin dispensa a las
provincias o regiones en materia promocional y
asistencial.

La Constitucin establece la participacin que, en

materia presupuestaria, compete al Jefe de
Gabinete de Ministros. Este aspecto est legislado por el artculo 100, el cual establece,
adems, para dicho cargo, una responsabilidad
poltica ante el Congreso de la Nacin.

Al culminar con esta ronda de consultas y,

cuando se ha completado el procesamiento de la
informacin adicional requerida al Poder Ejecutivo
Nacional, la Comisin de Presupuesto y Hacienda
elabora un Dictamen o despacho que puede ser
nico, o bien uno por la mayora y otro por la
minora.

En lo relativo al tratamiento presupuestario, una

vez que el proyecto de Ley de Presupuesto, ya
elaborado, ha logrado el acuerdo del gabinete
nacional y su aprobacin por parte del Poder
Ejecutivo, el Jefe de Gabinete de Ministros debe
enviarlo al Congreso para su tratamiento (Inciso
6 del citado artculo 100).

Estos despachos son girados a la Secretara de la

Presidencia de la Cmara de Diputados, la que
los incorpora en el orden del da.
Posteriormente,
la
Comisin
de
Labor
Parlamentaria (integrada por los Presidentes de
Bloques), establece el orden de tratamiento que
se le dar en el recinto.

El proceso de estudio y aprobacin, por parte del

Honorable Congreso de la Nacin, se inicia a
partir de la presentacin del proyecto de ley que
efecta el Poder Ejecutivo Nacional. El trmite
que se cumple en tal sentido se corresponde con
el procedimiento general fijado en el Captulo V
de la Constitucin Nacional, en cuanto hace a la
formacin y sancin de las leyes.

Cuando se inicia el tratamiento del proyecto de

ley en el recinto, el Presidente de la Cmara
suele otorgar la palabra, costumbre respetada por
el resto de los miembros, al Presidente de la
Comisin de Presupuesto y Hacienda o a un
miembro informante por la mayora. A
continuacin, otorgar tambin la palabra a un
miembro informante por la minora. Por ltimo,
tocar el turno al resto de los Diputados, de
acuerdo con el orden en que se hubieran anotado
para hacer uso de la palabra.

El proyecto ingresa en la Cmara de Diputados

en donde se gira a la Comisin de Presupuesto y
Hacienda para efectuar su estudio y obtener su
dictamen.
La citada Comisin establece un orden para tratar
los asuntos entrados y est facultada para citar a
Ministros, Secretarios y dems funcionarios del
Poder Ejecutivo a fin de brindar las aclaraciones
requeridas por sus miembros. En la prctica, esto
ltimo se traduce en la confeccin de un
cronograma de reuniones, que elabora la
Comisin de Presupuesto y Hacienda, que es

En el curso del tratamiento en general del

proyecto de ley de presupuesto presentado por el
Poder Ejecutivo Nacional, adquiere su verdadera
dimensin la figura que la doctrina ha creado al
caracterizarla como ley de leyes, porque a travs

140

de ella se posibilita el cumplimiento de otras

medidas legales. Es as, que, en estas sesiones,
se somete a discusin toda la poltica general del
gobierno, las acciones realizadas y las
propuestas a futuro, en especial aquellas
concernientes a aspectos econmicos y sociales.

ser ms corto, ya que el anlisis con detenimiento

correspondi a la Cmara de origen.
Sancionada la Ley, sta pasa al Poder Ejecutivo
de la Nacin. De no mediar reparos, se promulga
(Artculo 78 de la Constitucin Nacional). Si no
hay observaciones ni se promulga, regir el
Artculo 80 de la Constitucin Nacional, que
establece que todo proyecto no devuelto por el
Poder Ejecutivo Nacional en el trmino de diez
das tiles, queda automticamente promulgado.

Finalizada la discusin en general, si el proyecto

no es rechazado puede comenzar la discusin en
particular; en caso contrario deber retornar a la
Comisin de Presupuesto y Hacienda para que
elabore un nuevo despacho.

El Poder Ejecutivo Nacional podr observar, en

parte, el proyecto de ley aprobado, siempre que
las partes no observadas tengan autonoma
normativa y su vigencia parcial no altere el
espritu ni la unidad del proyecto sancionado por
el Congreso (Artculo 80 de la Constitucin
Nacional). Ejerce as su derecho a veto, en caso
que el Poder Legislativo haya impuesto algn
artculo que contrare la poltica general del
Gobierno, o que vulnere lo establecido por el
Artculo 28 de la Ley de Administracin
Financiera y de los Sistemas de Control del
Sector Pblico Nacional, en el sentido de que
todo incremento del total del presupuesto de
gastos previstos en el proyecto presentado por el
Poder Ejecutivo Nacional, deber contar con el
financiamiento respectivo.

La discusin en particular consiste en examinar el

proyecto artculo por artculo, a los que se va
mencionando desde la Presidencia de la Cmara
de acuerdo con su nmero correlativo y, de no
merecer objecin, se los va aprobando por
8
mayora simple.
En caso que algn artculo merezca alguna
observacin, los Diputados interesados en la
cuestin solicitan la palabra para proponer
cambios en su redaccin o bien para mocionar
que sea desechado.
Concluida la lectura y aprobacin del articulado
en particular, suelen presentarse mociones de
inclusin de nuevos artculos a propuesta de los
Diputados, los cuales, igual que en el
procedimiento anterior, son sometidos a debates
para su inclusin en el proyecto enviado por el
Poder Ejecutivo Nacional.

No obstante ello, existe una nueva instancia. Con

las objeciones efectuadas por parte del Poder
Ejecutivo, vuelve a la Cmara de origen la ley
observada. Si est Cmara lo discute e insiste
con los dos tercios de los votos, pasa
nuevamente a la Cmara de revisin. Si ambas
Cmaras lo sancionan por igual mayora, el
proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su
formal promulgacin.

Cabe consignar que el Artculo 79 de la

Constitucin Nacional establece que cada
Cmara, luego de aprobar un proyecto de ley en
general, puede delegar en sus Comisiones la
aprobacin, en particular, del proyecto, con el
voto de la mayora absoluta del total de sus
miembros. A su vez, la aprobacin en Comisin
requerir, tambin, el voto de la mayora absoluta
de sus miembros.
Esta clusula permite derivar a las Comisiones
respectivas, aquellas leyes cuyos contenidos
requieren un conocimiento tcnico ms
especializado. Se estima que esta facultad no
ser utilizada por las Cmaras cuando se trate el
proyecto de ley de presupuesto.
El proyecto aprobado por parte de la Cmara de
Diputados pasa para su discusin al Senado con
todas las enmiendas realizadas. En general, el
tratamiento que la Cmara revisora da al proyecto
de ley de presupuesto, es similar al ya descrito,
pero el perodo que se toma para su estudio suele
8

En los ltimos aos, en algunas oportunidades la

votacin se efectu por captulos.

141

CAPITULO III
LA COORDINACIN DE LA
EJECUCIN DEL PRESUPUESTO NACIONAL
Y OTROS PRESUPUESTOS

142

provisin de bienes y servicios y efectuar las

transferencias corrientes y de capital contempladas en el presupuesto de gastos.

A. CONSIDERACIONES GENERALES
El Presupuesto debe entenderse como una visin
anticipada de lo que va a ocurrir en un perodo
determinado, lo cual se expresa en un documento
aprobado. El paso siguiente a la aprobacin, y
que est ntimamente ligado con el contenido del
presupuesto, es efectuar las acciones necesarias
que conlleven a lograr la provisin o produccin
prevista. Es decir, el presupuesto debe ser
llevado a cabo en un tiempo y en un espacio real
y concreto para obtener, en trminos de
resultados, los objetivos planteados en la etapa
de formulacin.

En la fase de la ejecucin presupuestaria, le

corresponde a la tcnica presupuestaria examinar
la coherencia cuantitativa y cualitativa, temporal y
espacial de las acciones que deben efectuar las
diversas instituciones que integran el Sector
Pblico, as como la consideracin de las
disciplinas que participan en la provisin de los
bienes o servicios. Ello se cumple mediante la
coordinacin de la ejecucin del presupuesto.
La
coordinacin
de
la
ejecucin
presupuestaria implica un proceso de
programacin y de adopcin de medidas,
previas a la ejecucin o concomitantes con
ella, a fin de obtener los productos terminales
e intermedios previstos, logrando, a la vez, la
mxima racionalidad posible en el empleo de
los recursos reales y financieros. Esto implica
prever los problemas que se presentan
durante la ejecucin y a los cuales debe
drseles soluciones adecuadas y oportunas,
teniendo siempre presente el logro de los
objetivos originalmente programados, con un
mnimo de alteraciones o posibilitando los
cambios cuando, situaciones de tipo coyuntural, as lo ameriten. Los instrumentos
bsicos que se utilizan en esta etapa son la
Programacin de la Ejecucin y las
Modificaciones Presupuestarias.

Tradicionalmente se ha entendido la ejecucin del

presupuesto como el conjunto de acciones
dirigidas a la administracin de los recursos
asignados en el mismo. Esta concepcin tiene su
origen en el concepto del presupuesto como
expresin financiera de lo que el gobierno
pretende realizar en un determinado perodo. La
definicin, as concebida, es incompleta ya que la
ejecucin del presupuesto se efecta en dos
planos: el fsico de la provisin o produccin
terminal e intermedia y el financiero.
La ejecucin presupuestaria es la movilizacin de
la administracin pblica a efectos de llevar a
cabo las acciones y procesos necesarios de
utilizacin de los recursos reales y financieros que
posibilitan lograr los productos bienes o
servicios- en la cantidad y calidad adecuada y en
el tiempo y lugar previstos, empleando la
tecnologa correspondiente, teniendo presentes
los criterios de eficiencia y eficacia, necesarios en
todo proceso productivo.

B. LA DISTRIBUCIN ADMINISTRATIVA
DE LOS CRDITOS
La estructura del presupuesto, desde el punto de
vista de los documentos que la conforman, se
puede dividir en dos partes:

Ahora bien, para proveer los productos, debe

realizarse una conjugacin armnica de acciones
concretas, ya sean rutinarias o que demanden
una decisin previa, realizada a lo largo del
perodo presupuestario. Asimismo, la ejecucin
presupuestaria
requiere
la
participacin,
coherente y coordinada, de especialistas en
diversas disciplinas, considerando los diferentes
sistemas administrativos de la institucin, lo cual
significa que las acciones a desarrollar en los
procesos institucionales, sern las que permitirn
alcanzar las polticas previstas al formular el
presupuesto.

1. El primer documento que es sujeto a la

aprobacin del Congreso Nacional y que
constituye la ley de presupuesto.
2. El segundo documento que es aquella parte
del presupuesto establecida por el Poder
Ejecutivo, a travs de la decisin de
distribucin administrativa del Jefe de
Gabinete de Ministros.
La ley de presupuesto constituye un documento
sinttico dirigido a aprobar los aspectos
substanciales del presupuesto, bsicamente
reflejados en sus magnitudes totales de recursos
y gastos y la desagregacin de estos segn las
clasificaciones ms importantes (para los gastos:
clasificacin
por
funcin,
econmica
e
institucional y para los recursos: clasificacin
econmica y a nivel institucional).

En el plano financiero y tomando en cuenta slo

el presupuesto de gastos, la ejecucin
presupuestaria consiste en la utilizacin de las
asignaciones presupuestarias.
En materia de ingresos, la ejecucin financiera
del presupuesto es la obtencin de los medios de
financiamiento necesarios para atender la

143

durante la ejecucin para corregir desvos o

atender demandas no previstas, as como las
autoridades responsables de la respectiva
aprobacin.

A su vez la decisin de distribucin administrativa

detalla analticamente los niveles, que se
aprueban por ley con carcter sinttico, en
funcin de los clasificadores presupuestarios.

Distribucin del presupuesto

La distribucin es un instrumento operativo, en el
sentido que es la base sobre la cual opera la
administracin pblica, la cual debe actuar en el
cumplimiento de programas, que son el conjunto
de acciones a desarrollar para lograr
determinados objetivos. Para alcanzar los mismos
la organizacin pblica realizar gastos que,
segn su naturaleza, estn detallados en el
presupuesto de acuerdo a la clasificacin por
objeto del gasto.

1. La norma jurdica
La distribucin del presupuesto es el instrumento
jurdico que, una vez sancionado el presupuesto
por parte del Congreso, es aprobado por el
Ejecutivo. Una Decisin del Jefe de Gabinete
distribuye los crditos presupuestarios incluidos
en el presupuesto nacional, hasta el nivel de
desagregacin de las partidas limitativas previstas
en los clasificadores presupuestarios, con
excepcin
de
las
correspondientes
a
transferencias las cuales se desagregan a su
mximo nivel, en las categoras programticas
utilizadas (programas, subprogramas y categoras
equivalentes y proyectos). Tambin se distribuyen
los recursos por rubros.

El Artculo 30 de la Ley N 24.156 determina que,

luego de sancionada y promulgada la Ley de
Presupuesto, el Poder Ejecutivo deber decretar
la distribucin administrativa del presupuesto de
gastos, para lo cual se debern desagregar los
crditos hasta el ltimo nivel previsto en los
clasificadores,
integrndolos
con
la
desagregacin de las categoras programticas
utilizadas y el nivel de realizaciones previstas.

Por el artculo 1 se distribuyen analticamente los

gastos corrientes y de capital, los gastos
figurativos y las aplicaciones financieras; los
recursos
corrientes
y
de
capital,
las
contribuciones
figurativas
y
las
fuentes
financieras. Tambin se distribuyen por cargos y
horas ctedra las plantas de personal. La decisin
de distribucin administrativa (artculo 1) se
remite a planillas anexas.

Esta facultad ha sido delegada en el Jefe de

Gabinete de Ministros, en virtud del Artculo 100
de la CONSTITUCION NACIONAL.
La necesidad de este proceder emana de dos
razones bsicas:
1. La Ley de Presupuesto contiene las
autorizaciones financieras dadas al Poder
Ejecutivo por el Poder Legislativo, para que aquel
pueda lograr las realizaciones que su programa
de gobierno expresa a travs del documento
sancionado.

Los siguientes artculos hacen referencia a

diferentes temas, por ejemplo el detalle y forma
de pago de los aportes al Tesoro Nacional por
parte de Jurisdicciones y Entidades de la
Administracin Nacional y a las asignaciones
presupuestarias que tienen carcter indicativo
(algunas partidas principales, parciales y
subparciales, las actividades especficas y obras).

En virtud de ello y considerando que la ejecucin

de las realizaciones previstas demanda una
operatoria descentralizada, se requiere que el
Poder Ejecutivo autorice al uso de los crditos
presupuestarios por parte de los funcionarios
responsables.

Otro artculo es el vinculado a la delegacin de

facultades para modificar el presupuesto. Se
establecen
aquellas
modificaciones
por
ampliacin (ms recursos y ms gastos) o
compensacin (ms en un rubro y menos en otro)
que requerirn ser aprobadas por el Poder
Ejecutivo.
Algunas
modificaciones
por
compensacin entre programas (bajas y altas) en
el mbito jurisdiccional podrn ser hechas por el
Ministro correspondiente y otras por funcionarios
de nivel inferior (entre algunas partidas de un
programa). Tambin tienen facultades de
modificar el presupuesto la Secretara de
Hacienda, la Subsecretara de Presupuesto y la
Oficina Nacional de Presupuesto.

2. El contenido detallado del documento, en el

que
se
combinan
las
clasificaciones
institucionales con las programticas, fuentes de
financiamiento, geogrfica y por objeto del gasto,
hace del mismo un instrumento apto para que,
tanto en jurisdicciones y entidades, como en los
rganos rectores, se haga posible disponer de la
informacin necesaria para el gerenciamiento del
programa de ejecucin presupuestaria.
En la Distribucin Administrativa se detallan los
tipos de modificaciones que pueden realizarse

144

Otros artculos de la distribucin se refieren a la

necesidad de que los distintos organismos de la
administracin pblica remitan a la Secretara de
Hacienda cierta informacin, en particular en
trminos fsicos. Asimismo, se establecen las
condiciones para realizar reprogramaciones de
las cuotas de compromiso y de devengado, de la
programacin de la ejecucin.

C. PROGRAMACIN DE LA EJECUCIN
La Subsecretara de Presupuesto elabor y aplic
desde 1992 las normas que rigen la programacin
de la ejecucin fsica y financiera del presupuesto
de la Administracin Nacional. Ello se puso en
prctica dado que se manifest claramente la
necesidad de contar con una adecuada
programacin de la gestin presupuestaria
durante el ao y cobr importancia la misma
como instrumento para una correcta coordinacin
entre la percepcin de los recursos pblicos y su
aplicacin para cumplir los objetivos de los
programas presupuestarios.

2. Estructura de la distribucin
La distribucin del presupuesto se efecta por
jurisdiccin. Para cada una de ellas se describe la
poltica presupuestaria correspondiente. Luego se
incluyen los gastos clasificados por finalidad y
funcin; por fuente de financiamiento (por inciso)
y segn la clasificacin econmica. A su vez, los
recursos se clasifican por rubro (segn tipo, clase
y concepto).

La programacin de la ejecucin es la tarea

inmediata a la formulacin y previa a la ejecucin
presupuestaria propiamente dicha. No obstante
ello, tambin es un proceso dinmico y
permanente durante el ejercicio presupuestario,
que consiste en la adopcin de todas aquellas
medidas que permitan garantizar una fluida
ejecucin del presupuesto, a travs de una ms
eficiente combinacin de recursos, en lugar y
tiempo precisos, para lograr las metas y objetivos
previstos. Por lo tanto implica compatibilizar el
ritmo ptimo de ejecucin de programas con la
disponibilidad temporal de recursos y el manejo
de los restantes objetivos de poltica econmica.

A continuacin se listan los programas y

categoras equivalentes con sus unidades
ejecutoras y crditos correspondientes. Para cada
programa, se efecta una descripcin y se
establecen sus metas, con unidades de medida y
cantidades.
Luego viene la asignacin de crditos por
programa, subprograma o proyecto, con la
siguiente apertura con denominacin e importe:
finalidad y funcin, fuente de financiamiento,
inciso, partidas principal, parcial y subparcial,
clasificacin econmica y ubicacin geogrfica.

El artculo 30 de la Ley N 24.156 determina que

una vez sancionada y promulgada la Ley de
Presupuesto, el Poder Ejecutivo deber decretar
la distribucin administrativa del presupuesto
de gastos, para lo cual deber detallar los
crditos aprobados en la ley de presupuesto en
una
desagregacin
mayor
segn
los
clasificadores
presupuestarios
vigentes
e
integrndolos en las categoras programticas
utilizadas.

En
esta
distribucin
se
efecta
un
desdoblamiento; la distribucin de los lmites del
gasto
(partidas
limitativas)
que
incluye
subprograma, proyecto, finalidad y funcin, inciso,
algunas partidas principales y parciales y
clasificacin econmica, que se publican y por
otra parte, partidas indicativas (o informativas)
algunas principales, parciales y subparciales,
ubicacin geogrfica y moneda, de las cuales
slo se publica el detalle de transferencias y la
ubicacin geogrfica.

Los crditos aprobados en la Ley de Presupuesto

y distribuidos en la Decisin Administrativa,
constituyen el lmite mximo de las autorizaciones
disponibles para gastar.

A continuacin, en la distribucin, se listan las

actividades especficas y proyectos con su unidad
ejecutora y crdito. Posteriormente se detallan los
recursos humanos (ordenados por clase y
escalafn) por cargos y horas de ctedra. Para
los proyectos y las obras se incluye el avance
fsico de las mismas. Esta informacin se publica.

Efectuada la distribucin de crditos para el

ejercicio y considerando las compras en proceso,
los gastos de ocurrencia habitual, los planes de
adquisiciones, los resultados o provisiones
planeados y las estimaciones de recursos, los
Organismos de la Administracin Pblica
Nacional deben elaborar un programa anual de
utilizacin
del
crdito
presupuestario,
desagregado en perodos menores (trimestres).

Los gastos se asignan a actividades y obras con

una apertura similar a la del programa (finalidad
funcin, fuente de financiamiento, inciso, partida
principal,
parcial,
subparcial
clasificacin
econmica, ubicacin geogrfica y moneda), son
de carcter indicativo y no se publican.

Esta programacin por perodos permitir graduar

la ejecucin del gasto en el Organismo y
constituye la base para determinar las cuotas de
compromiso y de devengado.

145

caja, la proyeccin de recursos y financiamiento,

los servicios de la deuda, los gastos de
cumplimiento obligatorio, los gastos estacionales,
gastos prioritarios y otros casos especiales a
considerar. Sobre esta base se determinan
cuotas meta o tope para el perodo bajo anlisis
por fuente de financiamiento. En caso de que
existan acuerdos con el FMI tambin se toman en
cuenta las pautas convenidas con dicho
organismo.

Compromiso: Es una obligacin potencial con

terceros que consiste en:

Aprobacin por parte de un funcionario

competente de la aplicacin de recursos por
un concepto e importe determinados, como
asimismo de la tramitacin administrativa
cumplida.

Afectacin
preventiva
del
presupuestario que corresponda.

crdito

El origen de una relacin jurdica con

terceros, que motivar una eventual (futura)
salida de fondos.

La identificacin de la persona fsica o jurdica

a la cual se efectuar el pago, como as
tambin la especie y cantidad de los bienes o
servicios a recibir.

La Secretara de Hacienda, una vez analizados

los requerimientos presentados, definir las
cuotas conforme a las posibilidades de
financiamiento y comunicar los niveles
aprobados a las Jurisdicciones y Entidades
quienes debern ajustar su programacin original
a
las
cuotas
efectivamente
aprobadas,
efectuando la distribucin por programas.
A su vez, dentro de cada perodo, pueden surgir
necesidades de modificacin de las cuotas
asignadas y re-estimaciones de recursos. Dichas
modificaciones se denominan reprogramaciones
de cuotas y pueden ser aprobadas, segn el
caso, por la Subsecretara de Presupuesto, por la
ONP (cuando el monto es menor a $ 300.000) o
bien firmadas en el mbito del Organismo
solicitante cuando la facultad est delegada
(algunas compensaciones).

Devengado: Es la obligacin de pago a terceros y

consiste en:

El surgimiento de una obligacin de pago por

ejemplo por la recepcin de conformidad de
bienes o servicios o por haberse cumplido los
requisitos administrativos para los casos de
gastos sin contraprestacin.

La liquidacin del gasto: operacin dirigida a

determinar la suma cierta que deber
pagarse, previa verificacin de los requisitos
documentales aplicables a cada caso.

La afectacin definitiva
presupuestarios.

Una modificacin cuali y cuantitativa en la

composicin del patrimonio del organismo.

de

Ventajas de la Programacin de la Ejecucin

A nivel de Organo Central:

Ordenar la Ejecucin del Presupuesto

permitiendo una buena programacin de
gastos de tal forma que se logren los
objetivos de poltica presupuestaria definidos
en la ley de presupuesto, compatibilizando el
ritmo de ejecucin con el crdito anual
asignado y con los recursos disponibles.

Cumplir con los principios de Centralizacin

Normativa y Descentralizacin de la
Ejecucin.

Actuar como eslabn entre el presupuesto y

la caja evitando la generacin de deuda
flotante y cumpliendo con el equilibrio
financiero.

Minimizar
las
presupuestarias.

los crditos

La programacin de la ejecucin del

presupuesto debe realizarse tanto en los
aspectos fsicos (definir el cronograma de avance
de las metas y producciones brutas) como
financieros.
La responsabilidad de la Secretara de Hacienda,
en el marco del equilibrio financiero, consiste en
compatibilizar la citada programacin con la
proyeccin de recursos que se prev recaudar en
el trimestre bajo anlisis as como tambin tener
en cuenta el flujo de ingresos de los prximos
trimestres.

reprogramaciones

A nivel de Jurisdicciones y Entidades:

Para lograr ese objetivo, en el comienzo de cada

trimestre, la Oficina Nacional de Presupuesto
(ONP) efecta un anlisis a nivel global que
incluye la proyeccin del resultado primario base

146

Tener el control y evaluacin peridica de la

provisin de bienes y servicios y de la
aplicacin de los recursos reales y financieros

que la misma requiere. Ello permite tomar

decisiones correctivas cuando sea el caso.

cuenta las estacionalidades de gastos y otros

tipos de requerimientos.

Permite que los recursos humanos,

materiales y servicios requeridos de terceros
para la ejecucin estn disponibles en el
momento oportuno.
Evita paralizar programas, salvo cuando
ocurran hechos imprevisibles, disminuyendo
en consecuencia la posibilidad de elevacin
de costos.

An no hay conciencia generalizada de una

buena programacin presupuestaria.

En las solicitudes de cuotas, a veces, no se

tiene en cuenta una planificacin de acciones
a lo largo del ejercicio, ni las estacionalidades
del gasto (se solicita un 25% del crdito en
cada trimestre sin mayor grado de anlisis).

A continuacin se muestra en forma esquemtica

la dinmica de la programacin de la ejecucin en
el ciclo anual del sistema presupuestario.

Algunos obstculos en el mecanismo de la

Programacin de la Ejecucin

Dada la versatilidad de la coyuntura, la

asignacin de cuotas en ciertas ocasiones
crticas tiende a ser limitante. En situaciones
ms favorables, se podrn tener ms en

FORMULACION PRESUPUESTARIA
FORMULACIN

LEY DE PRESUPUESTO

DECISION ADMINISTRATIVA
DECISIN
DE DISTRIBUCIN
DISTRIBUCION DE CRDITOS
CREDITOS

Programaci n
de la Ejecuci n
TRIMESTRE I

Programaci n
de la Ejecuci n
TRIMESTRE II

Programaci n
de la Ejecuci n
TRIMESTRE III

Programaci n
de la Ejecuci n
TRIMESTRE IV

CONTROL Y EVALUACIN DE LA EJECUCIN

Por su parte, la programacin de la ejecucin en cada trimestre genera un proceso de gestin

caracterizado por las siguientes etapas:

147

PROYECCIONES
DE RECURSOS

PROGRAMACION
PROGRAMACIN
DE CAJA DE LA TGN

CUOTAS META
POR FTE. FIN.

REQUERIMIENTO
DE LOS SAF (AC
Y OD)

CRITERIOS,
ESTACIONALIDADES

ASIGNACIN TENTATIVA DE CUOTAS

ASIGNACION
POR SAF (AC Y OD)
BALANCE GLOBAL
ASIGNACION DEFINITIVA
ASIGNACIN
DE CUOTAS POR SAF (AC Y OD)
DISTRIBUCION POR PROGRAMAS
DISTRIBUCIN

El grfico anterior muestra, adems, la relacin

del SPSPN con los ambientes externos e internos
al sistema.

General de la Nacin
resulta un factor
condicionante para el proceso trimestral que se
est describiendo. Finalmente, las necesidades
pblicas se manifiestan a travs de los
requerimientos de los distintos servicios
administrativos financieros.

Como se puede ver, el clculo y la asignacin de

cuotas de crdito para comprometer y devengar
se encuentran condicionados por el ambiente
externo. Por un lado, el sistema se encuentra
influido por el comportamiento de la economa, el
que determinar el volumen y tipo de recursos
que se esperan emplear en el sector pblico.
Tambin, la programacin de caja de la Tesorera

El grfico siguiente muestra la dinmica y la

flexibilidad del sistema frente a la necesidad de
reprogramaciones de la programacin de la
ejecucin del presupuesto.

148

administrativos participantes del poder suficiente

para modificar los medios en provecho de los
fines prioritarios del Estado.

D. MODIFICACIONES
PRESUPUESTARIAS
Durante el ejercicio presupuestario puede
presentarse la necesidad de modificar el
presupuesto aprobado. Dichas modificaciones
pueden implicar aumentos, disminuciones o
reasignaciones de los crditos y de los recursos
presupuestarios.

La flexibilidad tiende al cumplimiento de los

objetivos del Estado, para lo cual deben
posibilitarse las modificaciones presupuestarias
que sean necesarias para su consecucin.
La normativa legal que rige las modificaciones
presupuestarias se encuentra en la Ley de
Administracin Financiera y de los Sistemas de
Control del Sector Pblico Nacional y en los
Reglamentos N 1 y N 3 de dicha ley, en la Ley
de Presupuesto General y en la Decisin
Administrativa distributiva de los crditos
aprobados en la Ley de Presupuesto.

Entonces, las modificaciones presupuestarias

son variaciones que experimentan los crditos
presupuestarios originalmente aprobados a nivel
de las diferentes categoras programticas, de
acuerdo a las normas legales vigentes. Se
originan por varios motivos entre los cuales
pueden mencionarse las sobreestimaciones o
subestimaciones
de
dichos
crditos,
incorporacin, reduccin o eliminacin de
categoras programticas, as como por cambios
no previstos en la proyeccin de los ingresos.

De acuerdo con la naturaleza de la

modificacin, se requiere un nivel de
autorizacin y aprobacin especficamente
delegado. Esa delegacin est bsicamente
determinada por su impacto en el ordenamiento
presupuestario en funcin del clasificador (por
ejemplo, Finalidad, Econmico, Fuente de
Financiamiento, Institucional, etc.), y se encuentra
prevista de la siguiente manera:

El rgimen de modificaciones presupuestarias

tiene
su
fundamento
en
el
principio
presupuestario de Flexibilidad. La aplicacin de
este principio conduce a que el presupuesto no
adolezca de rigideces que le impidan constituirse
en un eficaz instrumento de administracin, de
gobierno y de programacin.
Para lograr esta condicin en la ejecucin del
presupuesto, es necesario remover los factores
que obstaculizan una fluida concrecin de esta
etapa presupuestaria, dotando a los niveles

149

Modificaciones
Nacional.

Modificaciones que requieren el dictado de un

Decreto del Poder Ejecutivo Nacional o bien
de una Decisin Administrativa del Jefe de
Gabinete de Ministros.

reservadas

al

Congreso

produjo por la necesidad de dar respuestas

inminentes a requerimientos y demandas de los
organismos de la Administracin Pblica
Nacional.

Modificaciones delegadas en el Organo

Coordinador de la Administracin Financiera,
es decir al Secretario de Hacienda y
Subsecretario de Presupuesto

En funcin de ello, se han incorporado

atribuciones explcitas al Jefe de Gabinete de
Ministros para modificar el presupuesto.
Asimismo, el Poder Ejecutivo ha dictado Decretos
de Necesidad y Urgencia dado que las
circunstancias imperantes no han permitido seguir
los trmites ordinarios previstos por la
Constitucin Nacional para la sancin de las
leyes.

Modificaciones delegadas en los Organos

Perifricos, y en funcin de la naturaleza del
ajuste son aprobadas por el Ministro
respectivo, Secretario, Titular de Organismo
Descentralizado o bien por el responsable de
una Unidad Ejecutora de Programa.

Toda solicitud de modificaciones presupuestarias

que se tramite de acuerdo con los niveles de
aprobacin comentados precedentemente, debe
acompaarse con la informacin que justifique,
en forma razonada, dicha solicitud, segn las
causas de la misma, con detalles tales como:

Grado de afectacin de los objetivos y de

modificaciones de las acciones previstas
inicialmente.

Debe expresar si se trata de modificaciones

para realizar nuevas acciones y su
vinculacin
con
las
polticas
gubernamentales.

Cualificacin de la incidencia financiera que

origina la modificacin en ejercicios futuros.

Base de clculo empleada.

Debe expresar, si es el caso, el grado de

afectacin que la modificacin presupuestaria
causa en la programacin de la ejecucin
fsica
y
financiera
del
Presupuesto
previamente aprobada.

Otra cuestin relevante se relaciona con la

excesiva
cantidad
de
modificaciones
presupuestarias que se tramitan durante un
ejercicio presupuestario. Ello se produce, entre
varias cuestiones, por las limitaciones de la
programacin presupuestaria. El presupuesto se
ajusta no tanto como consecuencia de un cambio
en la poltica jurisdiccional, sino para cubrir los
rojos que el trabajo cotidiano genera.
Por otro lado, hay cierta debilidad en los Servicios
Administrativos Financieros para consolidar las
necesidades de cada programa y as reducir el
nmero de modificaciones presupuestarias.
No obstante las consideraciones vertidas
precedentemente, el instrumento de las
modificaciones presupuestarias resulta til, en la
medida que permite hacer cambios en las
asignaciones en funcin de las necesidades de
ejecucin de los organismos, reflejando nuevas
prioridades y cambios en el entorno.

E. PRESUPUESTO CONSOLIDADO DEL

SECTOR PBLICO NACIONAL

Cualquier informacin adicional que se estime

conveniente para una mejor justificacin de la
modificacin presupuestaria que se tramita.

1. Introduccin
La consolidacin del presupuesto del Sector
Pblico ofrece la informacin necesaria para la
realizacin de un mejor anlisis econmico del
presupuesto pblico nacional.

Una vez aprobada la modificacin presupuestaria,

previo anlisis de los rganos competentes, se
incorpora al presupuesto vigente.

La consolidacin de las cuentas del Sector

Pblico se ha venido aplicando desde hace
mucho tiempo. Mucho se ha avanzado al
respecto y la Ley N 24.156 de Administracin
Financiera y Sistemas de Control del Sector
Pblico Nacional le dedica un captulo especial a
este instrumento, lo cual evidencia la importancia
que al mismo le ha dado la legislacin. Es as
como, a travs del artculo 55 de la mencionada
norma legal se establece el contenido mnimo de

Algunas consideraciones del mecanismo de

las Modificaciones Presupuestarias
Un tema importante para abordar es el la
delegacin de facultades para la aprobacin de
modificaciones presupuestarias. En los ltimos
aos, ha tenido lugar un proceso de delegacin
de facultades importante en el Poder Ejecutivo
Nacional en materia presupuestaria. Ello se

150

informacin que debe contener el Presupuesto

Consolidado del Sector Pblico Nacional. Dicho
instrumento debe ser elaborado antes del 31 de
marzo del ao de su vigencia y elevado al Poder
Ejecutivo Nacional para que, una vez aprobado,
lo remita al Poder Legislativo con carcter
informativo

y transacciones financieras), y por

institucionales.

subsectores

En este orden de ideas, la importancia de la

consolidacin de las cuentas radica en las salidas
que, en trminos de informacin, surgen para los
diferentes usuarios del gobierno y de los analistas
econmicos en general.

2. Desarrollo
Las salidas de informacin son entre otras, las
siguientes:

a) Aspectos conceptuales de la consolidacin.

Nivel del ingreso y del gasto pblico.

Composicin del gasto pblico.
Oferta de bienes y servicios del Sector
Pblico.
Demanda del Sector Pblico (Consumo e
Inversin).
Valor Agregado por el Sector Pblico.
Presin tributaria.
Empleo en el Sector Pblico.
Ahorro que genera el Sector Pblico.
Inversin real por proyectos.
Supervit o dficit financiero y primario.

Para llegar a conocer el gasto y el ingreso pblico

real y el efecto sobre el resto de los integrantes
del sistema econmico, se hace necesario
eliminar las transacciones que realizan entre s
los diferentes organismos integrantes del Sector
Pblico, esto por cuanto las mismas no tienen
consecuencias en el "exterior" de ese universo y
agotan su impacto en el mismo.
Las transacciones interinstitucionales son las
originadas por transferencias que realizan entre s
los entes del Sector Pblico. En la consolidacin
se eliminan las transacciones que realizan entre
s los organismos pblicos.

Los usuarios naturales de la informacin a que se

refieren los puntos anteriores son el Poder
Legislativo y analistas econmicos de las
diferentes instituciones pblicas y privadas.

La consolidacin de cuentas presupuestarias, se

estructura tomando en cuenta la clasificacin
econmica, en donde las cuentas presupuestarias
aparecen clasificadas segn la naturaleza
econmica del presupuesto (corrientes, de capital

Se establece como modelo estructural del Sector

Pblico Nacional el siguiente:

1 - Administracin Central
A- Administracin
Nacional

2 - Organismos Descentralizados
3 - Instituciones de Seguridad Social

Sector Pblico Nacional

B - Sociedades y
Empresas Pblicas
C Otros Entes del
Sector Pblico Nacional y
Fondos Fiduciarios

151

b) Preparacin del Presupuesto Consolidado

del Sector Pblico

Se eliminan las transacciones internas que

ocurran dentro del mismo nivel institucional.

Para consolidar se tiene en cuenta lo siguiente:

Se eliminan las transacciones internas que se

originan entre los niveles institucionales que
conforman un mismo tipo de subsector
institucional
(Administracin
Nacional,
Empresas Pblicas, etc.) dentro del Sector
Pblico Nacional.

La clasificacin econmica de gastos y de

recursos con el fin de obtener:
Ingresos

Gastos

Ingresos corrientes

Gastos corrientes

F. FONDOS FIDUCIARIOS DEL ESTADO

Recursos de capital
Fuentes
financiamiento

NACIONAL Y OTROS ENTES DEL

SECTOR PBLICO

Gastos de capital
de Aplicaciones
financieras

Si bien la figura del fideicomiso se encuentra

contemplada en el ordenamiento civil desde
mucho tiempo (Cd. Civil ttulo VII, Libro III), su
proliferacin concuerda con la sancin de una
legislacin especfica para tal fin, incluida en el
ttulo I de la Ley N 24.441. Es a partir de la
promulgacin de dicha Ley (1995) que se
constituyeron la mayora de los Fondos
Fiduciarios integrados mediante la transferencia
de bienes y/o fondos correspondientes, total o
parcialmente, a entidades y/o jurisdicciones que
dependen del Poder Ejecutivo Nacional.

Asimismo, se tiene en cuenta la estructura de

los presupuestos de las diferentes entidades que
integran el Sector Pblico.

Se
seleccionan
las
transacciones
intergubernamentales que se aplican a la
consolidacin.

En funcin de esto, se procede a eliminar las

transacciones intergubernamentales: aportes y
transferencias para gastos corrientes y de capital.

En dicho marco se entiende por fideicomiso del

Sector Pblico a un contrato por medio del cual el
Poder Ejecutivo Nacional (por intermedio de
alguna de sus jurisdicciones y entidades)
transmite la propiedad de bienes de su dominio a
un administrador fiduciario, para realizar un fin de
inters general. Si bien estos fideicomisos se
rigen por la Ley N 24.441 para su constitucin, a
partir de la Ley 25.565 se requiere una ley, fijando
las pautas, objetivos y caractersticas del mismo.

Cabe destacar que, en la mayora de los casos,

no se incluyen en la consolidacin las ventas y
compras de bienes y servicios por la dificultad
que ello conlleva, y en cierto modo porque as lo
recomienda la doctrina sobre el particular para el
Sector Pblico.
La base contable del sistema presupuestario
elegido para la preparacin del Presupuesto
Consolidado, es el momento del devengado.

La informacin recibida de cada una de las

jurisdicciones o entidades pblicas, por medio
de
la
Cuenta
de
Ahorro-InversinFinanciamiento, es procesada agrupndola
por niveles institucionales.

De la agrupacin referida en el paso anterior,

se obtiene la que se denomina "Presupuesto
Acumulado". Esta acumulacin se realiza por
nivel institucional y la adicin de los niveles
institucionales permite lograr el Presupuesto
Acumulado del Sector Pblico.

El
primer
antecedente
sobre
normativa
presupuestaria de los Fondos Fiduciarios del
Estado Nacional data de la promulgacin, durante
el ejercicio 1999, de la Ley N 25.152,
denominada de "Solvencia Fiscal", mediante la
cual se determin la inclusin en la Ley de
Presupuesto de la Administracin Nacional de los
flujos financieros que se originen por la
constitucin y uso de los Fondos Fiduciarios.
Con el dictado de dicha ley se pasa a dar
tratamiento presupuestario a una operatoria en
crecimiento que implica ingresos y gastos fiscales
que no eran contabilizados presupuestariamente.

Seguidamente,
e
identificadas
las
transacciones
intergubernamentales
a
eliminar, se inicia el proceso de la
consolidacin.

En ese contexto, y dada la complejidad

presupuestaria de los citados fondos, el
presupuesto del ao 2001 dispuso, como rgimen
transitorio, que el Jefe de Gabinete de Ministros
aprobara sus presupuestos juntamente con la
distribucin de los crditos presupuestarios para
ese ejercicio (aprobacin concretada mediante el

La metodologa bsica fijada para eliminar las

transacciones es la que sigue:

152

artculo 3 de la Decisin Administrativa N

1/2002).

Para el ejercicio de 2002, a travs del artculo 49

de la Ley 25.565, se aprobaron los flujos
financieros y usos de los Fondos Fiduciarios
como
un
componente
diferenciado
del
Presupuesto de la Administracin Nacional y se
ha establecido el siguiente marco normativo
relacionado con la administracin financiera de
los mismos:

Obligatoriedad de suministrar a la Secretara

de Hacienda la informacin que sta
requiera.
Se reservan para aprobacin del Ministro de
Economa
las
modificaciones
presupuestarias que impliquen el incremento
del
Dficit
o
el
incremento
del
endeudamiento.
El
resto
de
las
modificaciones deben ser aprobadas por la
autoridad de cada fondo y remitidas a la
Oficina Nacional de Presupuesto, quedando
firme la modificacin si pasados 15 das la
Oficina Nacional de Presupuesto no formula
reparos (art. 50 Ley N 25.565)
Obligatoriedad de remitir a la Oficina
Nacional de Presupuesto, antes del da 15
del mes posterior al que se informa, la
ejecucin econmica y financiera. (art. 50
Ley N 25.565)
Obligatoriedad de informar, al finalizar el
ejercicio financiero, a la Contadura General
de la Nacin el cierre de sus presupuestos y
un informe de gestin sobre los resultados
obtenidos. (art. 50 Ley N 25.565).

El subsector "Otros Entes del Sector Pblico

Nacional" est conformado por los presupuestos
de aquellos entes que han sido excludos
expresamente de la Administracin Nacional,
incluyendo a los Entes Pblicos no estatales
donde el Estado Nacional tenga el control de las
decisiones y/o del patrimonio.

Adems, debe destacarse la importancia de la

modificacin introducida en la Ley de
Presupuesto para el ejercicio 2002, incluyendo
explcitamente dentro del Sector Pblico
Nacional, definido en los trminos del artculo 8
de la Ley N 24.156, a los Fondos Fiduciarios y a
los entes pblicos expresamente excluidos de la
Administracin Nacional. (art. 70 Ley N 25.565).

El tratamiento presupuestario de estos Entes es

similar al establecido originalmente en el Captulo
III del Ttulo II de la Ley N 24.156 para las
Empresas y sociedades del Estado. Por tal
motivo, mediante el artculo 71 de la Ley N
25.565 se modific la denominacin de dicho
captulo por la siguiente: "Del rgimen
Presupuestario de Empresas Pblicas, Fondos
Fiduciarios y Entes Pblicos no comprendidos en
la Administracin Nacional", dejando establecido
que la mencin en los artculos del captulo
mencionado a "las empresas y sociedades del
Estado", se sustituye por la expresin "empresas
pblicas y entes pblicos no comprendidos en la
Administracin Nacional".

A partir del ao 2002 se mantiene el tratamiento

descripto.
A continuacin se presenta un listado con los
Fondos Fiduciarios incluidos en la Ley N 25.565
de Presupuesto de la Administracin Nacional
para el 2006, detallando las normas constitutivas
de cada uno de ellos:

Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura

Regional - Ley N 24.855.
Fondo Fiduciario de Capital Social - Decreto
N 675/1997.
Fondo Fiduciario para la Promocin Cientfica
Tecnolgica - Decreto N 1331/1996.
Fideicomiso de Refinanciacin Hipotecaria Ley N 25.798.
Fondo Fiduciario Secretara de Hacienda BICE - Resolucin MEYOSP N 557/1994.
Fondo Fiduciario de Transporte Elctrico
Federal - Art. 74 Ley N 25.401.
Fondo Fiduciario para la Promocin de la
Industria del Software - Ley N 25.922.
Fondo
Fiduciario
del
Sistema
de
Infraestructura del Transporte - Decreto N
976/2001.
Fondo Fiduciario de Infraestructura Hdrica Decreto N 1381/2001.
Fondo Nacional de la Pequea y Mediana
Empresa - Ley N 25.300.
Fondo de Garanta para la Micro, Pequea y
Mediana Empresa - Ley N 25.300
Fondo Fiduciario para la recuperacin de la
Actividad Ovina - Ley N 25.422
Fondo
Fiduciario
de
Subsidio
a
Consumidores de Gas de la Patagonia - art.
75 Ley N 25.565
Programa de Fideicomisos Decreto N
1118/2003

Fondo Fiduciario de Desarrollo Provincial Decreto N 286/1995.

Fondo Fiduciario de Reconstruccin de
Empresas - Decreto N 2705/2002.

La aprobacin de los presupuestos de las

Empresas Pblicas y Entes Pblicos no
comprendidos en la Administracin Nacional
resulta competencia del Poder Ejecutivo Nacional
y se encuentra delegada en el Ministerio de

153

Economa y Produccin. Asimismo, estos entes

integran el presupuesto consolidado del Sector
Pblico Nacional.

En el ejercicio 2006, este subsector estuvo

integrado por: el Instituto Nacional de Servicios
Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI),
de acuerdo con el tratamiento presupuestario
establecido por el artculo 60 de la Ley N 25.565;
la Administracin Federal de Ingresos Pblicos
(AFIP), en virtud de lo normado por el Decreto N
1399/01; la Superintendencia de Administradoras
de Fondos de Jubilaciones y Pensiones, de
acuerdo al artculo 122 de la Ley N 24.241, el
Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales
(INCAA) segn lo establecido en el Decreto N
1.536/02 y la Unidad Especial Sistema de
Transmisin de Yacyret (UESTY) por lo
dispuesto por el Decreto 1.174/92.

Los organismos sealados se han sumado

recientemente al tradicional sector de Empresas
Pblicas no Financieras en su funcionamiento
presupuestario. A continuacin se presenta un
detalle de las Empresas incluidas en el
Presupuesto consolidado del Sector pblico
Nacional 2006

Innovaciones Tecnolgicas Agropecuarias

S.A.
Lotera Nacional S.E.
LT 10 Universidad Nacional del Litoral
Nucleoelctrica Argentina S. A. (NASA)
Polo Tecnolgico Constituyentes S.A.
Servicio de Radio y Televisin de la
Universidad de Crdoba S.A.
Sistema Nacional de Medios Pblicos S.E.
TELAM S.E
Yacimientos Carbonferos de Ro Turbio
(YCRT)
Yacimientos Mineros de Agua de Dionisio
(YMAD)
Correo Oficial de la Repblica Argentina S.A
Lneas Areas Federales S.A. (LAFSA)
Energa Argentina S.A. (ENARSA)
Argentina Televisora Color (e.l.) (ATC)
Empresa Nacional de Correos y Telgrafos
S.A. (e.l.) (ENCOTESA)
Instituto Nacional de Reaseguros (e.l.)
(INdeR)
TELAM S.A.I.P (e.l)

Por ltimo, corresponde resaltar la importancia de

la Ley N 25.917 promulgada durante el ao
2004, por la cul se crea el Rgimen Federal de
la Responsabilidad Fiscal. Por su artculo 3 se
estableci que la Ley de Presupuesto Nacional
contendr la autorizacin de la totalidad de los
gastos y la previsin de la totalidad de los
recursos, de carcter ordinario y extraordinario,
afectados o no, de todos los organismos
centralizados,
descentralizados
y
fondos
fiduciarios. Adems, dispone que se debern
realizar las adecuaciones necesarias para
incorporar al presupuesto los fondos u
organismos ya existentes que no consoliden en el
presupuesto General o no estn sometidos a las
reglas generales de ejecucin presupuestaria, en
el plazo mximo de dos (2) ejercicios fiscales
siguientes.

Administracin General de Puertos (AGP)

Ferrocarril General Belgrano S.A.
Casa de Moneda S.E.
Construccin de Viviendas para la Armada
(COVIARA)
DIOXITEK S.A.
Educ.ar S.E.
Empresa de Cargas Areas del Atlntico Sud
S.A. (EDCADASSA)
Emprendimientos Energticos Binacionales
S.A. (EBISA)
INTERCARGO S.A.C.

154

CAPITULO IV
EVALUACIN DE LA EJECUCIN

155

1. ELEMENTOS CONCEPTUALES
BSICOS

Por ello, es ms til para desentraar los

alcances de esta etapa del proceso presupuestario, una adecuada comprensin de los
elementos arriba sealados (que permiten el
anlisis de la eficiencia y la eficacia), que una
definicin ms o menos rigurosa de la misma.

a) Aspectos Generales
Los trminos "control", "evaluacin" y "control y
evaluacin" han sido usados indistintamente para
denominar a la ltima etapa del proceso
presupuestario. Esto ha dado lugar a amplios
debates sobre la conceptualizacin de dichos
trminos.

Sin embargo, debe tenerse presente que la Ley

N 24.156 establece diferencias entre las
funciones de control y las de evaluacin,
considerando que stas ltimas competen a la
Oficina Nacional de Presupuesto, en tanto que
seala explcitamente ambas capacidades
cuando se refiere a los organismos de control,
tanto interno como externo. En atencin a ello, el
anlisis que sigue estar dirigido al tratamiento de
la etapa de evaluacin como parte del proceso
presupuestario.

Los especialistas en administracin definen al

control como la ltima etapa del proceso
administrativo9, siendo la evaluacin la parte del
control que se ocupa de los anlisis de eficiencia
y eficacia.
Otros autores, ms vinculados con la economa,
denominan a esta etapa como "evaluacin" ya
que consideran que su razn de ser es el anlisis
de la eficiencia y eficacia para la proposicin de
medidas correctivas, siendo el control - como sistema de mediciones y relaciones tcnicas - un
medio para llevar a cabo la evaluacin.

Todo sistema de evaluacin se justifica si a

travs del mismo es posible analizar la
eficiencia con que se proveen los bienes y
servicios, as como el grado de eficacia
verificada para la materializacin de las
polticas y objetivos previstos.

Por ltimo, quienes denominan a la etapa como

de "control y evaluacin", consideran que los dos
conceptos son parte indisoluble de un sistema
que, partiendo de la medicin de los productos
resultantes de la ejecucin presupuestaria,
contina con el anlisis de los desvos de lo
ejecutado respecto de lo programado y culmina
con la definicin de acciones correctivas que
retroalimentan al sistema.

A efectos de aclarar estos conceptos se analizan

a continuacin los trminos eficiencia y eficacia
complementando las definiciones expresadas
dentro del captulo referido a los aspectos
tericos y conceptuales del presupuesto por
programas y, dentro de ste, a tipos de
indicadores en los puntos i) e ii).
Por eficiencia se entiende la mejor combinacin y la menor utilizacin posible de los
recursos reales y financieros necesarios para
proveer bienes y servicios. Por tanto, el
concepto de eficiencia es utilizado para
analizar los procesos de provisin de bienes y
servicios de las instituciones a nivel de cada
centro de gestin y a nivel de la red de
acciones presupuestarias.

Sin pretender adoptar algunas de las muchas

definiciones formuladas, es til sealar que, en
todos los casos, estn presentes -explcita o
implcitamente- los conceptos de eficiencia y
eficacia, as como los siguientes pasos para
llevar a cabo la evaluacin:

medicin de la relacin entre la provisin

de bienes y servicios y los insumos
empleados;

relacin entre los bienes

provistos y lo programado;

anlisis de las variaciones observadas y

determinacin de sus causas;

definicin y tipificacin de las acciones

correctivas que deben adoptarse.

Por otro lado, no es posible analizar en forma

absoluta y atemporal la eficiencia de la gestin
presupuestaria de las instituciones. Para determinar el nivel de eficiencia de una determinada
accin pblica, es necesario comparar las
relaciones insumo-producto, producto-producto y
otros indicadores de gestin, tanto del momento
que se est analizando con las correspondientes
a perodos anteriores, como con relacin a un
determinado patrn o estndar de referencia; todo
ello atendiendo a que se hayan producido
cambios tcnicos en los centros de gestin o en
la red de produccin institucional.
El concepto de eficiencia est muy ligado al de
costos, pero el establecimiento de sistemas de

servicios

En este punto se hace referencia a la denominada

evaluacin ex post y no a la ex ante, efectuada
durante la formulacin del presupuesto ni la
denominada concominante o simultnea con la
ejecucin del mismo.

156

costos no es necesariamente un requisito para su

determinacin. En la Administracin Pblica
Nacional, es posible examinar un aspecto de la
eficiencia de las acciones productivas que
desarrollan las dependencias, tomando como
base el gasto devengado. Al ser las
remuneraciones
uno
de
los
principales
componentes del gasto de dichas dependencias y
al coincidir los conceptos de costos y gastos
devengados para dicho rubro, es fcil deducir que
la informacin financiera que brinda la contabilidad presupuestaria es representativa para
mediciones de eficiencia. Para el caso de los
proyectos de inversin y cierto tipo de servicios
que as lo ameriten, es conveniente definir
sistemas de costos para efectuar dichas
mediciones.

Funcional: Corresponde a cada una de las

grandes reas (funciones) en las que se reflejan
las acciones del gobierno.
La evaluacin presupuestaria est orientada, en
consecuencia, al anlisis de los resultados y
efectos de aquellos programas presupuestarios
referidos a cada una de esas reas en particular
(salud, educacin, agricultura, industria, transporte, etc.).
Regional: Est relacionado con los mismos
aspectos y elementos de los mbitos global y
funcional en relacin con determinadas reas
geogrficas.
Institucional: Relacionado con las instituciones
mediante las cuales se planifica, programa,
coordina y ejecuta la accin de gobierno,
conforme a los objetivos y metas globales,
funcionales y regionales. Comprende el anlisis
de variables microeconmicas y administrativas.

No obstante, un sistema integral de evaluacin

requiere que los anlisis de eficiencia sean
complementados con anlisis en trminos de
eficacia. Es decir, que se mida la magnitud y se
analice la calidad con que la produccin y
provisin pblicas estn contribuyendo al logro de
las polticas y objetivos previstos en los planes de
gobierno.

ii. Referidas al nivel

Macro:
Implica el anlisis del comportamiento de las
variables macroeconmicas y macroadministrativas contenidas en los presupuestos, en su
relacin con variables similares del sistema
econmico y social. La evaluacin macro del
presupuesto de gastos debera hacerse en base
a:

El concepto de eficacia est ligado, por tanto,

al anlisis del grado de contribucin de los
objetivos y metas de los programas
presupuestarios a las respectivas polticas y
objetivos funcionales y regionales. En el
orden prctico se define como eficacia la
relacin entre lo ejecutado y lo programado,
tambin denominado efectividad.

Polticas econmicas referidas a los mbitos

global, funcional, regional e institucional, tales
como:

b) Tipos de evaluacin
La evaluacin de la gestin presupuestaria
pblica puede ser enfocada desde distintos
mbitos y niveles.

i. Referidas al mbito
Global: Est vinculado a los cambios globales
deseados. Comprende el anlisis de las
principales variables macroeconmicas, siendo el
presupuesto consolidado del sector pblico, el
instrumento que refleja las decisiones que se
producen en este mbito.

Empleo y remuneraciones;
Precios;
Produccin de bienes y servicios
Polticas de redistribucin, etc.

Micro:
En este nivel la evaluacin se concentra en el
anlisis de las variables econmicas y
administrativas, que permiten examinar la
eficiencia y la eficacia de los programas
contenidos en el presupuesto.

Por consiguiente, la evaluacin presupuestaria en

el mbito global est dirigida al anlisis de los
resultados y efectos del ingreso y del gasto
pblico - de operacin y de inversin- con relacin
a los objetivos y metas macroeconmicas y
sociales establecidos por el gobierno (crecimiento
econmico, inversin, distribucin del ingreso,
empleo, etc.).

Cabe destacar que la evaluacin del presupuesto

mencionada en los prrafos anteriores se ha
referido
mayormente
a
los
aspectos
cuantitativos de la provisin; sin embargo, las
acciones de provisin de bienes y servicios que
realiza el Estado, tambin poseen caractersticas
de naturaleza cualitativa que no son menos
importantes. En efecto, es poco significativo que
las jurisdicciones o entidades pblicas logren la
provisin en los trminos que estaba programada,

157

si tal provisin no permite concretar las polticas

institucionales. La eficacia de la accin de las
jurisdicciones o entidades, en este sentido, queda
restringida. En otras palabras, no es suficiente,
por ejemplo, que las universidades nacionales
formen los egresados que programan para cada
ao (aspecto cuantitativo), sin que los mismos
contribuyan con los conocimientos adquiridos al
progreso econmico y social del pas (aspecto
cualitativo).

cuantificados de la gestin presupuestaria tienen

igual y, en muchos casos, mayor relevancia que
los cuantificables.
Es innegable que, desde el punto de vista
cuantitativo, un sistema de evaluacin requiere de
un sistema de informacin que permita efectuar
mediciones tanto de los aspectos macro como
micro de la gestin presupuestaria. Dichos
sistemas deben reflejar tanto los hechos reales de
dicha gestin, como su expresin financiera. Por
otro lado, deben estructurarse de manera tal que,
partiendo de los niveles primarios donde se
capten los datos, se lleve a cabo un adecuado
proceso de agregacin, a fin de que los distintos
niveles o usuarios dispongan de la informacin
necesaria para la adopcin de las medidas
correctivas correspondientes.

c) Requisitos
Para la implantacin de un sistema de evaluacin
es conveniente la existencia de los siguientes
requisitos mnimos:
i.

Vigencia de un adecuado desarrollo

de la programacin presupuestaria.

Bsicamente son dos los sistemas de informacin

que requieren un sistema de evaluacin: el
contable y el estadstico. La informacin que
fluye a travs de ambos sistemas permite la
elaboracin de indicadores, al combinarse las
variables reales con las financieras. La utilizacin
de dichos indicadores permite enriquecer los
anlisis de coherencia de la gestin presupuestaria y conformar, progresivamente, patrones
o estndares que sirven de marco de referencia
para la toma de decisiones.

Si evaluar significa, bsicamente, efectuar

comparaciones entre los medios y los fines en el
anlisis de eficiencia y de los resultados de lo
ejecutado en el anlisis de eficacia, es preciso:
que la programacin presupuestaria establezca
una adecuada relacin entre los elementos que la
conforman: metas, volmenes de trabajo, recursos reales y recursos financieros;
que la definicin de las metas y los objetivos a
alcanzarse a travs del presupuesto, se efecten
atendiendo a las polticas pblicas.

iii. Cambio de mentalidad del funcionario

pblico
Por ltimo, y quizs lo ms importante, la vigencia
de un sistema de evaluacin requiere un cambio
de mentalidad del funcionario pblico en general
y, en especial, de quienes tienen funciones
directivas y gerenciales. El criterio de apego nico
y exclusivo a los aspectos formales o legales
debe integrarse con una nueva concepcin,
donde los criterios de eficiencia y eficacia tienen
una alta significacin. Esto implica un cambio en
la cultura administrativa y en la mentalidad de los
funcionarios, tendiente a adoptar actitudes
favorables al anlisis crtico de las actividades y a
relacionar causas y efectos, con el fin de dirigir
los programas del sector pblico con criterio de
gerencia administrativa y decidir oportunamente
en base a la informacin sobre resultados
objetivos de los programas en lugar de
restringirse a considerar solamente el monto de
los gastos y su relacin con los crditos
aprobados.

Por lo tanto, se requiere claridad y precisin en la

definicin de los objetivos a alcanzar y de los
medios fsicos y financieros a utilizar, ya que en
base a ello se juzgar y analizar la marcha de la
gestin presupuestaria pblica y se efectuarn
recomendaciones al respecto. Cuando las
polticas presupuestarias no derivan de las
polticas globales, es sumamente complejo
evaluar si es efectiva la contribucin que hacen
las instituciones pblicas.
Por otro lado, si la programacin presupuestaria
carece de un mnimo contenido de relaciones
entre los elementos que la componen, los anlisis
de eficiencia carecern de los respectivos
patrones de referencia y las causas de los
desvos se concentrarn, bsicamente, en
determinar debilidades en la programacin.

ii. Existencia de sistemas de informacin.

d) Proceso de evaluacin

Un sistema de evaluacin de la gestin presupuestaria implica efectuar anlisis de eficiencia y

eficacia, tanto en trminos cuantitativos como
cualitativos. Cabe reiterar que para el anlisis de
las causas de los desvos con respecto a la
programacin y, por ende, en la proposicin de
las medidas correctivas, los aspectos no

La medicin de los gastos ejecutados, de la

provisin de bienes y servicios y la
comparacin de lo ejecutado con lo
programado, conforman el control de la
ejecucin basados en el registro de las

158

informaciones fsicas y financieras. Mientras las

informaciones financieras se originan en el
sistema contable, las informaciones fsicas que se
refieren a la ejecucin de metas, produccin
bruta, volmenes de trabajo, avances fsicos de
los proyectos de inversin y sus obras y
adquisicin y utilizacin de recursos reales, deben
surgir de los registros pertinentes que se deben
llevar en cada una de las unidades ejecutoras con
el fin de detectar posibles desvos y
eventualmente
proponer
correcciones.
La
informacin sobre ejecucin fsica debe referirse
a la programada al momento de sancionarse el
presupuesto y a sus eventuales ajustes.

Existencia de programacin de la ejecucin

La aplicacin de un sistema de programacin de
la ejecucin, permite acercar las previsiones a la
realidad de las variables que afectan la gestin,
disminuye la posibilidad de desvos relevantes y
transforma al presupuesto en un instrumento
idneo del proceso de toma de decisiones en los
diversos niveles de la organizacin, dando lugar a
la adopcin de las medidas correctivas en el
momento oportuno. Cabe destacar que se
produce informacin sobre desvos para cada uno
de los subperodos que conforman el periodo
anual de ejecucin presupuestaria.

La realizacin de estos pasos es un requisito

necesario, pero no suficiente, para acometer la
realizacin de la evaluacin propiamente dicha,
es decir, el anlisis de las causas de los
desvos y la consiguiente proposicin de
medidas correctivas. Se requiere, adems, que
quien tiene la responsabilidad de evaluar la
ejecucin disponga de la suficiente capacidad
analtica y de un conocimiento exhaustivo del
rea objeto de la evaluacin. Las mediciones de
la provisin de bienes y servicios y de los
recursos, as como los indicadores, apoyan y
sustentan los anlisis que se realicen, pero no
reemplazan los conocimientos y capacidad
mencionados.

Flujo de informacin
En ntima relacin con el punto anterior, es
necesario que la informacin fluya regularmente
en la organizacin y desde la organizacin, de
forma tal que se garantice para todos los niveles
la disponibilidad de los datos necesarios y
oportunos, para conocer resultados, interpretar
desvos y facilitar decisiones, lo cual genera
condiciones de mayor objetividad en la tarea de
evaluacin.
Cambios tcnicos
Durante la gestin, cambios tcnicos no
programados pueden ocasionar efectos relevantes en la ejecucin, tanto en los niveles
operativos, como en los administrativos, que
acten como causa de desvos. Es imprescindible, por tanto, que dichos cambios sean de
conocimiento del evaluador.

i. Anlisis de las causas de los desvos

En todos los casos para determinar y especificar
cules han sido las causas que originaron
desvos entre lo programado y lo ejecutado, es
necesario tener en cuenta los siguientes
elementos bsicos:

Comportamiento de la organizacin
Realismo de la programacin
La motivacin de la organizacin para programar
sus actividades, vigilar el cumplimiento de las
metas y volmenes de trabajo y la bsqueda de la
mejor combinacin de recursos humanos,
materiales y financieros, es de suma importancia
para los resultados de todo el proceso
presupuestario. El anlisis del comportamiento de
la organizacin es una fuente bsica para explicar
las caractersticas con que se lleva a cabo la
ejecucin y por lo tanto debe merecer particular
atencin de parte del evaluador.

Es fundamental disponer de elementos de juicio

sobre la viabilidad tcnico-poltica de los objetivos
y metas planteados as como su relacin con los
recursos reales y financieros asignados; es decir,
se debe verificar el grado de sinceridad y
viabilidad con que se formul el presupuesto.
Consistencia o relaciones
elementos de la programacin

entre

los

Se debe analizar si existe coherencia entre la

programacin fsica y la programacin financiera
del presupuesto.

Cambio de polticas y procedimientos

En la dinmica de la gestin institucional, se
pueden producir situaciones provenientes del
replanteo de polticas pblicas que motiven la
reformulacin de acciones y, por lo tanto, desvos
con respecto a lo programado. Los efectos
positivos o negativos de estas variaciones sern
expuestos en el proceso de evaluacin de la
gestin.

Criterios utilizados para programar

Deben conocerse los criterios o supuestos en
base a los cuales se programaron los ingresos y
los gastos, stos ltimos, tanto en relacin con su
contrapartida fsica, como en lo referente a
precios.

159

b) Participar los resultados de la ejecucin fsica

del presupuesto a la Oficina Nacional de
Presupuesto.

ii. Propuestas de medidas correctivas

Cuando se dispone de las explicaciones de las
causas de los desvos entre lo ejecutado y lo
programado, se est en condiciones de elaborar
las propuestas de acciones correctivas.

Artculo 45 - Con base en la informacin que

seala el artculo anterior, y la que suministra el
sistema de contabilidad gubernamental y otras
que se consideran pertinentes, la Oficina Nacional
de Presupuesto realizar un anlisis crtico de los
resultados fsicos y financieros obtenidos y de los
efectos producidos por los mismos, interpretar
las variaciones operadas con respecto a lo
programado, procurar determinar sus causas y
preparar informes con recomendaciones para
las autoridades superiores y los responsables de
los organismos afectados."

Los informes que contengan dichas propuestas

deben poseer un adecuado sustento tcnico, para
facilitar su tratamiento por los organismos
afectados y provocar la retroalimentacin del
sistema.
Sin pretender agotar las distintas acciones
correctivas que se pueden proponer, a
continuacin se sealan algunas medidas que, a
nivel de un programa presupuestario, pueden ser
objeto de consideracin:

Racionalizacin de mtodos y procedimientos, a

travs de modificaciones tcnicas.

La reglamentacin relativa al mencionado artculo

44 precisa la responsabilidad de las jurisdicciones
y entidades y crea los Centros de Coordinacin
de Informacin Fsica en las Unidades de
Presupuesto o en los Servicios Administrativos
Financieros a fin de centralizar la informacin de
la gestin fsica de sus respectivos presupuestos.

Definicin de nuevas fuentes de financiamiento.

Para ello debern:

Reasignacin de recursos reales.

1. Apoyar la operacin de centros de medicin

en las unidades responsables de la ejecucin
de las categoras programticas que se
juzguen relevantes y que por la magnitud o
especificidad
de
su
gestin
hagan
conveniente su medicin.

Reformulacin del programa

Cambio en la coordinacin del programa.

Suspensin o supresin del programa.
2. LA EVALUACION PRESUPUESTARIA EN
EL GOBIERNO NACIONAL

2. Coordinar y normatizar, en colaboracin con

las unidades responsables de cada una de
las categoras programticas, la informacin
que permita la cuantificacin de la gestin
fsica, de modo que los registros tengan
respaldo documental, sean estandarizados y
sistemticos, sean verificables y que haya
responsables de sus contenidos as como
penalidades por el incumplimiento.

a) Base legal
La norma legal de fondo que determina el sistema
de evaluacin de la ejecucin del presupuesto, se
halla en la SECCION V "De la Evaluacin de la
Ejecucin Presupuestaria", de la Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control
del Sector Pblico Nacional (Ley N 24.156).

3. Suministrar la informacin relevante de la

gestin fsica de los respectivos presupuestos
en los plazos que al efecto fije la OFICINA
NACIONAL DE PRESUPUESTO.

En los artculos 44 y 45 de dicha seccin se

establece:
"Artculo 44 - La Oficina Nacional de Presupuesto
evaluar la ejecucin de los presupuestos de la
Administracin Nacional tanto en forma peridica,
durante el ejercicio, como al cierre del mismo.

La mxima autoridad de las unidades ejecutoras

de programas ser responsable de la
confiabilidad de las fuentes, de la calidad de los
registros de la gestin fsica y de los datos que
suministre al Centro Coordinador de Informacin
Fsica.

Para ello, las jurisdicciones y entidades de la

Administracin Nacional debern:
a) Llevar registros de informacin de la gestin
fsica de la ejecucin de sus presupuestos, de
acuerdo con las normas tcnicas correspondientes.

Las estructuras de los Centros de Coordinacin

de Informacin Fsica que se crean por el
presente artculo debern contar con la
aprobacin de la SECRETARIA DE HACIENDA
del
MINISTERIO
DE
ECONOMIA
Y
PRODUCCION.

160

avances logrados en los aspectos mencionados

en esta Ley.

La OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO

dependiente de la SUBSECRETARIA DE
PRESUPUESTO de la SECRETARIA DE
HACIENDA del MINISTERIO DE ECONOMIA Y
PRODUCCION queda facultada para dictar las
normas complementarias e interpretativas que
resultaren necesarias.

b) Caractersticas bsicas
El sistema de evaluacin de la ejecucin del
presupuesto de la Administracin Nacional, est
condicionado por los siguientes aspectos:

Por su parte, la reglamentacin del artculo 45, fija

los plazos y la forma en que la Oficina Nacional
de Presupuesto debe efectuar el anlisis de los
resultados de la gestin presupuestaria de las
instituciones, segn se reproduce:

En primer lugar, dicho sistema est enmarcado

por el contenido de la programacin que
presenta el presupuesto para cada ao.
El presupuesto debe contener en forma detallada,
informacin sobre los ingresos, gastos, algunos
recursos reales (recursos humanos), metas y
produccin brutas, avances fsicos y financieros
de los proyectos de inversin y sus obras.

"La Oficina Nacional de Presupuesto llevar un

registro centralizado de la informacin relevante
sobre la programacin y la ejecucin fsica
presentadas por cada jurisdiccin o entidad, y
analizar su desenvolvimiento y correspondencia
con la programacin y ejecucin financiera.

En segundo lugar, dicha programacin anual

debe ser subdividida en perodos ms cortos,
que permitan efectuar una evaluacin peridica
de la gestin, destinada a contribuir al logro de
los objetivos previstos.

Para ello dispondr de cuarenta y cinco (45) das

corridos a partir del plazo al que se alude en el
punto 3 del artculo anterior, preparar sus
propios informes sobre la ejecucin fsico
financiera presupuestaria y de corresponder,
realizar recomendaciones a las autoridades
superiores y a los responsables jurisdiccionales.

En consecuencia, debe existir un sistema de

programacin de la ejecucin fsica y financiera
de los presupuestos, la que debe ser comparada
con la informacin de ejecucin.

Cuando la Oficina Nacional de Presupuesto

detecte
desvos
significativos,
deber
comunicarlos a sus superiores jerrquicos, sin
esperar los plazos establecidos para la
preparacin del informe mencionado.

La normativa vigente contempla la programacin

mensual de los gastos devengados y trimestral de
los compromisos, en el aspecto financiero, la
programacin trimestral de metas y producciones
brutas de programas, y avance de proyectos y
obras, en el aspecto fsico.

Al cierre de cada ejercicio la Oficina Nacional de

Presupuesto preparar un resumen anual sobre
el cumplimiento de las metas fsicas y financieras
programadas para los programas de cada
jurisdiccin
o
entidad,
incorporando
los
comentarios sobre las causas de los desvos
registrados en el ejercicio.

Tomando en consideracin lo arriba sealado, el

sistema de evaluacin previsto presenta las
siguientes caractersticas:

Para medir el grado de avance en la ejecucin

financiera del presupuesto a nivel global,
institucional y programtico se utilizan los
estados de ejecucin presupuestaria que
produce el Sistema Integrado de Informacin
Financiera (SIDIF).

Por su parte, la Ley N 24.629 complementa la

Ley N 24.156, al establecer normas y
procedimientos para la ejecucin del presupuesto
de la Administracin Nacional, sealando en su
artculo 2 lo relacionado con la aplicacin de la
informacin proveniente de la evaluacin:
Artculo 2.- El Poder Ejecutivo Nacional deber,
en el marco de lo establecido en el artculo 101
de la Constitucin Nacional, presentar al
Congreso de la Nacin en forma trimestral y
dentro de los treinta (30) das de vencido el
trimestre respectivo, estados demostrativos de la
ejecucin del presupuesto general de la
administracin
nacional,
siguiendo
las
clasificaciones y niveles de autorizaciones
incluidos en la ley de presupuesto, exponiendo
los crditos originales y sus modificaciones,
explicitando la motivacin de los desvos y los

La ejecucin financiera del gasto se expresa a

travs de la etapa del devengado ya que es la
que refleja los avances de la misma.
La informacin de programacin y ejecucin
fsica de los programas y proyectos de inversin
y sobre cargos ocupados debe ser suministrada
a la Oficina Nacional de Presupuesto por las
jurisdicciones y entidades.
El sistema se aplica tomando en cuenta las
caractersticas y periodicidad planteadas por la

161

metodologa de la programacin de la ejecucin

del presupuesto vigente.

Subsecretaria de Ingresos Pblicos y de la

Direccin de Polticas, Normas e Ingresos
Presupuestarios de la ONP. Consiste en un
anlisis del comportamiento para los respectivos
subperodos de cada uno de los rubros de
recursos, de acuerdo a la clasificacin econmica
de los mismos.

El anlisis de los desvos financieros entre lo

programado y ejecutado trimestralmente, se
realiza a nivel global e institucional, comparando
las cuotas de gasto devengado con el
respectivo gasto efectivamente ejecutado.

Dicho anlisis implica, entre otros aspectos:

La evaluacin a nivel de categoras
programticas se debe llevar a cabo tanto en
trminos de grado de avance en relacin a la
programacin anual, como de desvos entre lo
programado y ejecutado trimestralmente.

Relacionar la ejecucin acumulada con la

programacin anual, midiendo los respectivos
grados de avance.
Comparar la ejecucin acumulada a la fecha
con ejecuciones durante iguales perodos en
aos anteriores.

El anlisis de los desvos entre lo programado

y ejecutado a nivel de programas y proyectos
surge de comparar la programacin efectuada
por la institucin para el trimestre correspondiente, con la ejecucin fsica y financiera de
ese perodo.

En el caso de los recursos provenientes de

impuestos, deben cuantificarse los desvos
entre los montos de recaudacin mensual
previamente calculados y la cantidad de
recursos efectivamente ingresados, analizndose las respectivas causas que los explican.

Las causas de desvos de las mediciones

fsicas son informadas por las jurisdicciones y
entidades.

iii. Ejecucin acumulada de gastos

c) Evaluacin global
El instrumento bsico para realizar el anlisis y
evaluacin global de la ejecucin de los gastos es
la clasificacin econmica de los mismos. Esta
clasificacin, adems de permitir cuantificar las
principales variables macropresupuestarias vinculadas con las Cuentas Nacionales, posibilita
evaluar el grado de cumplimiento de las polticas
de la Administracin Nacional, tanto en gastos
operativos como en inversiones, pago de la
deuda pblica, transferencias y aplicaciones
financieras.

Este tipo de evaluacin tiene como objetivo

verificar, considerando el comportamiento de los
grandes agregados macrofinancieros de la
Administracin Pblica Nacional, el grado de
cumplimiento de las polticas generales definidas
para dicho nivel de gobierno, en trminos de
relaciones con las variables macroeconmicas.

i. Resultados
En este caso la herramienta bsica a utilizar para
la evaluacin de los resultados es la Cuenta de
Ahorro-Inversin-Financiamiento de la Administracin Nacional, de la cual surgen los resultados
econmicos (ingresos corrientes menos gastos
corrientes) y financieros (ahorro ms recursos de
capital menos gastos de capital), as como la
estructura de financiamiento del presupuesto (a
travs de la comparacin de las fuentes de
financiamiento con las respectivas aplicaciones
financieras). Los resultados que se obtengan
deben compararse con sus correspondientes
programaciones iniciales. Dichas comparaciones
reflejan el grado de avance en la obtencin de
esos resultados y, por intermedio de estimaciones
de dicha cuenta para el resto del ao, se puede
inferir el grado de cumplimiento de las metas en
trminos de ahorro, resultado financiero y
estructura del financiamiento.

El anlisis primario se origina al comparar la

ejecucin acumulada con el presupuesto vigente
del ao de referencia. Otro indicador necesario es
el que surge de comparar la participacin
porcentual prevista de cada uno de los conceptos
en relacin al total del presupuesto de gastos, con
la respectiva participacin efectiva que se origina
por la ejecucin acumulada a la fecha.
El anlisis y evaluacin del gasto, desde el punto
de vista econmico, es responsabilidad de la
Direccin de Evaluacin Presupuestaria.
En el caso de los gastos de consumo debe
verificarse, en primer lugar, si la participacin
relativa de sus componentes se mantiene o ha
sufrido variaciones. En este ltimo caso, deben
determinarse las causas que expliquen dichas
variaciones.

ii. Ejecucin de recursos

A nivel institucional, debe analizarse cuales son

las instituciones y programas que tienen un peso
decisivo en dichos gastos y si dicha participacin

Esta evaluacin es de responsabilidad de la

Direccin de Investigacin y Anlisis Fiscal de la

162

coincide o no con la prevista inicialmente en el

presupuesto.

debe realizar tomando en cuenta las caractersticas y periodicidad establecidas en la

programacin de la ejecucin. La fuente primaria
de la informacin debe ser el Sistema Integrado
de Informacin Financiera.

En lo que se refiere a la ejecucin del plan de

inversiones, si bien es de responsabilidad de la
Secretara de Poltica Econmica realizar un
anlisis exhaustivo, la Direccin de Evaluacin
Presupuestaria deber efectuar comparaciones
entre las estructuras del plan correspondiente a la
Administracin Nacional previstas inicialmente y
las que surgen de la ejecucin, explicando las
causas de las respectivas variaciones.

La misma consiste en verificar el grado de

utilizacin de las partidas a nivel de las categoras
programticas, tanto para medir el avance en la
ejecucin financiera del presupuesto como para
apoyar la aprobacin de modificaciones
presupuestarias.

El detalle del gasto del servicio de la deuda

pblica debe ser preparado por la Oficina
Nacional de Crdito Pblico. Dicho detalle debe
incluir los pagos realizados a cada acreedor en
concepto de amortizacin, intereses y otros
gastos; asimismo, debern sealarse expresamente las variaciones o cambios que se hayan
producido en el plan de pagos en relacin con lo
previsto inicialmente.

Deben analizarse estados de ejecucin presupuestaria, que muestren:

Monto de disponibilidad del presupuesto, que
surge de restar a los crditos actualizados los
compromisos acumulados a la fecha.
Monto de los compromisos no devengados, es
decir el monto de los bienes y servicios no
recibidos. Esta cifra se establece restando a los
compromisos acumulados, los gastos devengados acumulados.

d) Evaluacin de las jurisdicciones y

entidades

Deuda exigible, es decir, los pagos pendientes

por los bienes y servicios recibidos, que se
establece restando a los gastos acumulados
devengados, los pagos acumulados a la fecha.

Los elementos a considerar al respecto, deben

ser similares a los contenidos en los formularios e
instructivos utilizados para la formulacin del
presupuesto de la Administracin Nacional del
ao que corresponde. Ello como lgica
consecuencia de que tanto la evaluacin exante, previa a la ejecucin, como la evaluacin concomitante o simultnea con la misma,
y la de la ejecucin ex-post, deben utilizar
similares categoras de anlisis, para ser
consistentes.

Los mencionados indicadores cubren las diversas

fases del proceso de ejecucin financiera del
presupuesto y por lo tanto posibilitan disponer de
una visin integral de la misma.
No obstante ello, cabe sealar que la etapa del
gasto devengado es la nica adecuada para
medir el avance financiero en la ejecucin del
presupuesto y, por lo tanto, es el momento del
gasto que posibilita la vinculacin con los avances
fsicos, tanto en trminos de provisin de bienes y
servicios, como de adquisicin de recursos
reales.

i. Cumplimiento de la poltica presupuestaria

La poltica presupuestaria institucional est
constituida por aquellos objetivos prioritarios que
la jurisdiccin o entidad proyecta alcanzar en el
perodo para el que se presupuesta, en el marco
de la poltica de gobierno, en cuanto a las
necesidades pblicas o demandas a atender
mediante los programas de accin y sus metas
fsicas a concretar, financiados con el
presupuesto.

Con base en el estado de ejecucin financiera de

las partidas por categoras programticas a nivel
de jurisdicciones y entidades, y la informacin de
las modificaciones presupuestarias, se deber
analizar al cierre de cada trimestre el nivel de
cumplimiento de los limites financieros establecidos en el presupuesto vigente, as como las
causas que han originado variaciones a los
mismos.

Las reas objeto de anlisis y evaluacin en

materia de poltica presupuestaria dependen del
contenido de la misma, el que es definido cada
ao, vinculado con el planeamiento estratgico
institucional.

REMUNERACIONES Y OCUPACION
La Direccin Nacional de Ocupacin y Salarios
del Sector Pblico preparar la informacin con el
anlisis del cumplimiento de la poltica salarial y
de ocupacin de cargos.

EJECUCION DEL GASTO

La evaluacin del cumplimiento de los niveles de
gasto aprobados en la Ley de Presupuesto se

163

Esa
informacin
permitir
constatar
su
correspondencia con el gasto de las partidas de
personal que correspondan y determinar lo
siguiente:

Las informaciones financieras que se deben

utilizar corresponden a la ejecucin del plan de
inversiones, clasificado por categora programtica y por fuente de financiamiento.

Cumplimiento de la poltica de ocupacin.

Con base en las informaciones mencionadas se
estar en condicin de:

Reestructuraciones efectuadas a los tems que

componen las remuneraciones y causas que lo
justifican.

Estudiar las causas de las eventuales

diferencias entre las inversiones y/o proyectos
incluidos en el Presupuesto y los que realmente
se encuentran en ejecucin.

COMPRAS Y CONTRATACION DE SERVICIOS

Para efectuar un anlisis y evaluacin de la
poltica de compras y contratacin de servicios,
se requiere, adems de la informacin del "estado
de ejecucin presupuestaria", informacin referida
al estado de avance en la gestin de
adquisiciones, de acuerdo a los requerimientos
planteados al respecto.

Conocer el ritmo de ejecucin fsica de los

proyectos y su correspondencia con lo programado.
Estimar las fechas de finalizacin de los
proyectos y, por lo tanto, de los gastos de
operacin que resulten necesarios para su
puesta en funcionamiento y su relacin con las
previsiones presupuestarias que se hubiesen
efectuado.

Por otro lado, y de acuerdo a la estructura de los

principales insumos que se utilizan a nivel
institucional, se podr requerir a las jurisdicciones
y entidades informacin en unidades fsicas de
aquellos bienes y/o servicios estratgicos para el
cumplimiento de los objetivos institucionales.

Establecer las causas que expliquen los

cambios que se hubieren producido en la
estructura del financiamiento de la inversin.

Con base en las informaciones mencionadas se

deber:

EL GASTO SOCIAL

Comparar la estructura, en trminos

financieros, de los principales insumos
presupuestados por la institucin con la
respectiva ejecucin financiera de los mismos.

Particular trascendencia debe asignarse a la

evaluacin de la ejecucin del presupuesto en la
finalidad "Servicios Sociales", ya que comprende
a funciones tales como:

Verificar las causas de los desvos detectados

en el punto anterior a travs de la informacin
en unidades fsicas de las adquisiciones de
bienes y contrataciones de servicios

1 Salud
2 - Promocin y Asistencia Social
3 - Seguridad Social
4 - Educacin y Cultura
5 - Ciencia y Tcnica
6 - Trabajo
7 - Vivienda y Urbanismo
8 - Agua potable y alcantarillado

Requerir de los organismos informacin

relativa a posibles inconvenientes en el trmite
de contrataciones de bienes o servicios
considerados estratgicos para el logro de los
objetivos, que hubiesen producido retardos en el
avance fsico programado.

Aqu la tarea de evaluacin comprende dos

aspectos a ser tenidos en cuenta: por una parte
los programas que atienden la prestacin de
servicios que pueden considerarse de carcter
general para satisfacer demandas normales de la
comunidad y, por otra, los llamados programas
focalizados destinados a resolver necesidades
especficas de sectores sociales carenciados.

INVERSIONES
La evaluacin de la ejecucin del plan de
inversiones es responsabilidad de la Direccin de
Evaluacin Presupuestaria de la Oficina Nacional
de Presupuesto en coordinacin con la Secretara
de Poltica Econmica.

Atendiendo a la trascendencia de unos y otros por

su directa incidencia en el bienestar de la
comunidad y al total de insumos reales y
financieros que a ello se aplica, tiene fundamental
importancia la claridad de las orientaciones y
prioridades establecidas en la poltica presupuestaria previa, as como en el desarrollo
complementario de las polticas sectoriales y

Los datos mnimos que se requieren estn

contenidos en la programacin de la ejecucin y
en la informacin de avance fsico ejecutado de
los proyectos y obras, que debe ser remitida a la
Oficina Nacional de Presupuesto por las
jurisdicciones y entidades.

164

programas, donde tambin se requiere la

caracterizacin y cuantificacin de la demanda a
satisfacer.

nistracin Nacional, las alteraciones en las dems

fuentes provoca, generalmente, la adopcin de
decisiones sobre el financiamiento que deba
aportar dicho Tesoro, o sobre ajustes a los
niveles y composicin de los gastos.

La claridad en la determinacin de los objetivos

permitir al evaluador un correcto anlisis de
eficiencia en el uso de los recursos disponibles y
un adecuado anlisis de eficacia, anlisis que
adquiere preponderancia cuando se trata de los
mencionados programas focalizados.

Por lo tanto, con base en los anlisis que se

realicen a nivel de cada programa y a nivel del
plan de inversiones, se debe preparar una
sntesis a nivel institucional, en la que se
expliquen las causas de variaciones en la
composicin de las fuentes de financiamiento y se
propongan criterios o pautas, bien sea para
modificar el financiamiento del Tesoro Nacional o
para introducir limitaciones al uso de los crditos
presupuestarios involucrados.

Teniendo en cuenta que, por su propia

naturaleza, los programas sociales focalizados
definirn correctamente las caractersticas del
grupo humano al que estan dirigidos y sus
necesidades insatisfechas, es importante que, en
el caso de los programas que atienden a la
demanda social en general, el evaluador
disponga para el anlisis de eficacia, de
informacin sobre la estructura socio -econmica
de los sectores a ser atendidos.

En el caso de los gastos financiados con los

recursos que tienen origen en la prestacin de
servicios, sean aranceles, derechos o tasas, debe
verificarse la relacin entre el monto de los
recursos percibidos y los respectivos gastos.

Debe tenerse presente que en todos los casos,

para evaluar la eficacia es condicin necesaria
verificar la posible existencia de efectos no
deseados o inversos al objetivo pretendido.

ii. Estructura de
financieros

Para la evaluacin de la ejecucin presupuestaria de los programas comprendidos en la

definicin de "Servicios Sociales", ser menester
contar con el auxilio de la informacin que brinda
peridicamente sobre el tema el Instituto Nacional
de Estadsticas y Censo (INDEC) y, de ser
posible, con datos provenientes de encuestas
programadas por el propio servicio evaluador.

El objetivo de este punto es verificar si la

eficiencia programada a nivel de las jurisdicciones
y entidades, al aprobarse la Ley de Presupuesto,
en trminos de combinaciones en la utilizacin de
recursos reales y financieros, se corresponde con
las que surgen de la propia ejecucin. De
detectarse desvos, se analizarn las respectivas
causas y, si es el caso, se propondrn las
medidas que se consideren necesarias.

recursos

reales

Si se considera que los organismos nacionales

que intervienen en la ejecucin del gasto
social,
ejecutan
en
gran
parte
sus
presupuestos mediante la transferencia de
recursos financieros a provincias, municipios
y entidades no gubernamentales, ser preciso
que el organismo evaluador instrumente un
sistema de informacin que, directa o
indirectamente, le garantice la regularidad y
confiabilidad de informacin relativa a la efectiva
recepcin, por parte de los beneficiarios previstos,
de los bienes y servicios programados.
(Resolucin N 280/97 de la Secretaria de
Hacienda). Al respecto, el Decreto N 225/07
dispone que cada Jurisdiccin o Entidad del
Poder
Ejecutivo
Nacional
que
incluya
transferencias o prstamos a las provincias para
la atencin de programas sociales en el marco del
convenios bilaterales, dictar un reglamento que
regule la rendicin de cuentas de los fondos
transferidos.

El anlisis y la evaluacin que se realice de las

variaciones en las combinaciones de insumos, se
efectuar a nivel de cada programa.

ESTRUCTURA DE FINANCIAMIENTO

Los indicadores definidos en la formulacin del

presupuesto, debern ser los mismos para
evaluar la ejecucin. La comparacin entre los
valores evidenciados en cada uno de estos

Para
ello
se
informaciones:

utilizarn

las

siguientes

Recursos humanos ocupados por tipo de

personal
Gastos clasificados por objeto
Gastos segn la clasificacin econmica
Estado de ejecucin presupuestaria a nivel de
jurisdiccin, entidad y programas y categoras
equivalentes
Adquisicin de equipos
Adquisicin de bienes y servicios estratgicos
segn la jurisdiccin y entidad que se trate.

Si bien el Tesoro Nacional es la principal fuente

de financiamiento del presupuesto de la Admi-

165

momentos posibilitar efectuar el anlisis de

eficiencia en la utilizacin de recursos.

marcha de la ejecucin financiera del presupuesto.

Los indicadores a utilizar se orientarn a:

Saldo de presupuesto, es decir, el monto no

comprometido de los crditos presupuestarios
anuales.

Evaluar la distribucin relativa de un recurso

asignado a los servicios de direccin y apoyo y
a la produccin terminal, incluida la provisin de
bienes y servicios.

Saldos del trimestre y del mes, que expresan

los montos no utilizados de las cuotas del
trimestre y mes en curso.

En este caso se tendran, por ejemplo, los

siguientes indicadores:

Estos indicadores constituyen una fuente adicional para evaluar no slo la marcha de la ejecucin
financiera del presupuesto a nivel de las
jurisdicciones y entidades, sino tambin para
determinar los desvos entre lo programado y lo
ejecutado en cada trimestre. A su vez, sirve de
base para realizar proyecciones para el resto del
ao y por tanto, para prever posibles economas
en el uso de los crditos presupuestarios anuales.

personal asignado a actividades centrales

personal asignado a programas
gasto en actividades centrales
total gastos de la institucin
gasto en actividades comunes
total gastos de programas condicionados (por
las correspondientes actividades comunes).

Por tanto, el anlisis y evaluacin de la ejecucin

trimestral de las cuotas completa el conjunto de
elementos que es necesario tomar en cuenta para
efectuar el control y evaluacin de la ejecucin
del presupuesto de las jurisdicciones y entidades.

Posibilitar el anlisis del comportamiento de

los componentes de un determinado recurso,
por ejemplo:
personal profesional
personal administrativo y tcnico

e) Evaluacin programtica
i. Aspectos generales

Analizar las relaciones entre recursos

estratgicos de la institucin, a nivel general.
Estos indicadores, al comparar los recursos de
uso comn por la institucin cumplen con
similares objetivos de los que relacionan dos o
ms recursos reales a nivel de una categora
programtica, es decir, evaluar estructuras de
combinacin de recursos. Por ejemplo:

La evaluacin programtica, tambin denominada

de nivel micro implica examinar las siguientes
relaciones que se materializan durante la ejecucin.
Entre los recursos reales y financieros de cada
categora programtica y de ellos con la
respectiva produccin o provisin de servicios.

gasto en combustible
vehculos en uso

Entre las diversas producciones intermedias

directas y la produccin terminal del programa.

personal
equipos PC

Entre la produccin intermedia indirecta y la

respectiva produccin terminal condicionada.

Examinar la estructura del gasto institucional,

determinando la participacin de cada uno de
los conceptos de gastos en el total de gasto. Por
ejemplo:

Entre las diversas producciones terminales

que se originan en la institucin.
Entre la produccin terminal de cada programa
y los objetivos y polticas a que responden.

gastos en personal
total de gastos

Las cuatro primeras relaciones originan indicadores para evaluar la eficiencia de la gestin
presupuestaria programtica, mientras que la
relacin entre la produccin terminal del programa
y los objetivos y polticas a que corresponden,
determina los indicadores de eficacia, en un
contexto que apunta a la obtencin de resultados.

gastos en materiales y suministros

total de gastos

iii. Ejecucin trimestral

El anlisis de la ejecucin trimestral sirve de
sustento para la asignacin de cuotas y presenta
los siguientes indicadores tiles para medir la

166

Para obtener dichas relaciones es necesario

contar, como mnimo, con informaciones de
ejecucin de:

En el caso de los recursos humanos, los mismos

se registrarn a nivel de las categoras
programticas, con la mxima desagregacin.

Metas y produccin bruta

Recursos reales utilizados
Gastos devengados

Por ltimo las informaciones de ejecucin

financiera se originan, como en todos los casos,
en el estado de ejecucin presupuestaria
registrado en el SIDIF a nivel de categoras
programticas. En este caso, la etapa del gasto
devengado es la que debe ser objeto de
consideracin, pues es la que mide el avance
financiero en la ejecucin de los programas.

Tal como se seal anteriormente, el contenido

metodolgico de la evaluacin a nivel programtico est condicionado por las variables
utilizadas en la formulacin, ya que las mismas
son el marco de referencia necesario para su
comparacin con la ejecucin. El presupuesto
debe contener, para posibilitar la evaluacin, los
cuadros de metas, produccin bruta y recursos
reales y financieros.

f) Informes
El producto del proceso de evaluacin son los
informes que se cursan para conocimiento y toma
de decisiones por parte de las autoridades de la
Secretara de Hacienda, de otras jurisdicciones
del Poder Ejecutivo Nacional y de los propios
organismos ejecutores.

ii. Caractersticas bsicas

En el seguimiento de las metas de provisin de
bienes y servicios es necesario contemplar casos
particulares, por las caractersticas peridicas o
continuas y no peridicas o puntuales que
asumen
determinadas
producciones.
La
clasificacin de la produccin en contnua y
puntual implica la necesidad de aplicar mtodos
distintos para la evaluacin de su ejecucin.

De acuerdo a los distintos tipos de evaluaciones,

se presentan tres tipos de informes.

i. Evaluacin global
El producto final de la evaluacin global de la
ejecucin del presupuesto de la Administracin
Nacional es la elaboracin de un informe
trimestral (Boletn Fiscal). Dicho informe consta
de dos partes. La primera de ellas contiene un
anlisis
de
los
puntos
anteriormente
mencionados, es decir:

En el primer caso, dicha evaluacin se efecta

permanentemente durante el ejercicio presupuestario, a medida que se van produciendo los
bienes y servicios.
En el segundo caso, al darse su ejecucin en un
momento determinado del ejercicio, durante el
resto del ao slo se controla y evala la
ejecucin de la produccin bruta; con base en ello
se podr inferir el posible cumplimiento de las
respectivas metas de provisin de bienes y
servicios.

Resultados econmico-financieros.
Variables macroeconmicas.
Ejecucin de recursos.
Ejecucin acumulada de gastos.
Ejecucin trimestral de gastos.

Por lo tanto, para la produccin contnua la

informacin se debe producir, en cada
subperodo, mientras que para la produccin
puntual se completar en el perodo donde se
materialice la misma.

En la segunda parte se seala las conclusiones y

propuestas generales y especficas que surgen
de los anlisis mencionados. Asimismo, se
incluyen como anexos las informaciones
pertinentes.

En el caso de los recursos reales, la jurisdiccin o

entidad debe prever el registro de dicha
informacin en unidades fsicas. No se trata, en
este caso, de registrar todos los recursos reales,
sino aquellos estratgicos del respectivo
programa. La importancia de esta informacin
radica en que el desvo en la utilizacin de los
recursos reales, es una de las fuentes que
permite determinar las causas de los desvos
tanto a nivel de la produccin terminal e
intermedia como de la ejecucin financiera.

Este informe se publica al finalizar el mes

siguiente al cierre del trimestre en evaluacin y es
presentado a las autoridades de la Secretaria de
Hacienda, con lo que se hace posible, a travs
del Boletn Fiscal, la peridica difusin de la
ejecucin del programa de gobierno contenido en
el presupuesto pblico.
A ttulo ilustrativo, se detalla a continuacin la
denominacin de los contenidos del mencionado
Boletn Fiscal:
I. Cuenta de Ahorro-Inversin-Financiamiento
I.1. Aspectos Metodolgicos

167

I.2. Ejecucin de la Administracin Nacional y

del Sector Pblico Nacional
I.2.1. Base Devengado de la Administracin
Nacional
I.2.2. Base Devengado de Fondos Fiduciarios,
Otros Entes y Empresas Pblicas
I.2.3. Base Caja del Sector Pblico Nacional
I.3. Ejecucin del Presupuesto de Divisas de la
Administracin Nacional
I.3.1. Aspectos Metodolgicos
I.3.2. Anlisis de la Ejecucin
I.4. Modificaciones al Presupuesto de la
Administracin Nacional

recursos reales y financieros utilizados y a la

ejecucin trimestral de los gastos.
La segunda parte, contiene una evaluacin a nivel
programtico, lo que implica la realizacin de
anlisis a ese nivel del cumplimiento de metas, de
la ejecucin financiera, etc.

iii

Informacin de
presupuesto

la

ejecucin

del

Se
efectuarn
a
continuacin
algunos
comentarios acerca de la presentacin de
informacin sobre la ejecucin financiera del
Presupuesto Nacional y del Presupuesto de
Divisas.

II. Recursos de la Administracin Nacional

II.1. Evolucin de los Recursos 2007/2006
III. Gastos de la Administracin Nacional
III.1. Evolucin de los Gastos 2007/2006
Base Devengado

Introduccin
Como es sabido el proceso presupuestario consta
de cuatro etapas que comprenden la formulacin
(o programacin) del presupuesto, su aprobacin
(o autorizacin), su ejecucin y seguimiento y, por
ltimo, el control y evaluacin presupuestaria.

IV. Provincias
IV.1. Transferencias de Recursos de Origen
Nacional a Provincias
IV.2. Ley de Financiamiento Educativo N
26.075

Cabe destacar que, la etapa de ejecucin del

presupuesto abarca al conjunto de operaciones o
de actos reglamentados, que tienen como objeto
recaudar los distintos recursos pblicos y realizar
los gastos pblicos o inversiones previstas por
aqul.

V. Ocupacin y salarios del Poder Ejecutivo

Nacional
V.1. Aspectos metodolgicos
V.2. Evolucin
V.3. Contenidos

VII. Deuda Pblica y Activos Financieros

VII.1. Variacin de la Deuda del Sector Pblico
al segundo trimestre de 2007

De esta manera, uno de los productos de esta

etapa est conformado por diversos informes de
seguimiento de la ejecucin financiera del
presupuesto que se elaboran en el mbito de la
Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) para
conocimiento y posible toma de decisiones por
parte de las autoridades de la Subsecretara de
Presupuesto, de la Secretara de Hacienda y de
otras reas o jurisdicciones del Poder Ejecutivo
11
Nacional .

ANEXO ESTADSTICO

11

VI. Deuda Exigible de la Administracin Central

VI.1. Aspectos metodolgicos
VI.2. Evolucin de las obligaciones vencidas y
a vencer de la Administracin Central al
30 de junio de 2007

ii. Evaluacin

Adems de estos informes de ejecucin financiera,

se elaboran otras publicaciones en el mbito de la
ONP, las cuales, si bien no se detallarn en esta parte,
se encuentran vinculadas tambin al seguimiento del
Presupuesto. Algunas de ellas estn disponibles en el
sitio de Internet de la ONP: Cuenta Ahorro - Inversin Financiamiento del Sector Pblico Argentino Base
Devengado - Anual, Cuenta Ahorro - Inversin Financiamiento del Sector Pblico Nacional - Base Caja
- Mensual, las series estadsticas Administracin
Nacional Gastos por Finalidad- Funcin y Naturaleza
Econmica (1965-2004) y Sector Pblico Argentino Cuenta Ahorro- Inversin-Financiamiento (1961-2004) y
los informes Seguimiento Fsico - Financiero Presupuesto de la Adm. Nacional - Trimestral, Sntesis
Ejecutiva
del
Seguimiento
Fsico
Financiero,
Seguimiento Fsico - Financiero - Inversin Pblica
Nacional - Trimestral e Indicadores de la Administracin
Nacional 1994/2004. Por otra parte, se elaboran
peridicamente informes de uso interno referidos a
Recursos de la Administracin Nacional, Inversin Real

de las jurisdicciones y

entidades 10
El informe de evaluacin institucional consta de
dos partes.
La primera de ellas, se refiere a los aspectos
globales de la institucin, es decir, a la evaluacin
del cumplimiento de la poltica presupuestaria en
sus diversas reas, a la estructura general de los
10

En la ONP se producen los siguientes informes relativos a

la Evaluacin de Programas y Proyectos de Inversin:
1 - Informe trimestral.
2 - Informe trimestral de inversin.
3 - Informe anual de indicadores.
4 - Informe del Captulo de Gestin de la Cuenta de
Inversin.

168

A la vez, con la finalidad de brindar transparencia

a la gestin presupuestaria y aprovechar la
utilizacin de las tecnologas de la informacin y
las comunicaciones (TIC) para desarrollar y
ofrecer informacin y servicios pblicos, muchos
de estos informes se encuentran a disposicin del
pblico a travs de su difusin peridica en el sitio
de
Internet
de
la
ONP:
http://www.mecon.gov.ar/onp/html/index.html

La fuente de datos primaria de los informes surge,

en general, de los estados de ejecucin
presupuestaria que produce la base de datos
Sistema Integrado de Informacin Financiera
(SIDIF).
Por el lado de las erogaciones, la ejecucin
financiera de todos ellos se expresa a travs de la
etapa del gasto efectivizado bajo el criterio
contable del devengado ya que se considera que
es el momento del gasto que posibilita la
vinculacin con la provisin de bienes y servicios.
Por el lado de los ingresos, si bien existe el
criterio de devengado, los recursos se registran
de acuerdo con el momento de su percepcin.

Seguidamente se presentarn las principales

caractersticas que comparten la mayora de los
documentos elaborados por la ONP, para luego
describirse las particularidades de cada uno de
ellos, sus principales fortalezas y limitaciones.

Tambin cabe sealar que las cifras contenidas

en los diversos documentos tienen carcter
provisorio, ya que la informacin definitiva se da a
conocer con la presentacin de la Cuenta de
Inversin al Honorable Congreso de la Nacin, tal
como lo establece la Ley de Administracin
Financiera y de los Sistemas de Control del
Sector Pblico Nacional.

Caractersticas generales
En la actualidad los diversos informes de
seguimiento de la ejecucin financiera del
presupuesto elaborados por la Oficina Nacional
de Presupuesto abarcan un universo de anlisis
que comprende, en la mayora de los casos, a la
Administracin Nacional: Administracin Central
(Tesoro Nacional y Recursos Afectados),
Organismos Descentralizados e Instituciones de
Seguridad Social. En dos de ellos se ampla el
alcance considerando al Sector Pblico Nacional
(no financiero), el cual consolida a la
Administracin Nacional junto con los subsectores
Empresas Pblicas y otros entes pblicos no
incluidos en el Presupuesto Nacional como los
Fondos Fiduciarios, la Administracin Federal de
Ingresos Pblicos (AFIP) y el Instituto Nacional de
Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados
(INSSJyP).

No obstante, como se ver luego, cuanto mayor

es el perodo de anlisis, ms consistente puede
resultar la informacin expuesta, reducindose la
necesidad de efectuar adecuaciones a las
distintas imputaciones que se registran en la base
de datos SIDIF.
Caractersticas Particulares
En
este
apartado
se
describirn
las
particularidades de cada una de las publicaciones
que elabora la ONP, las cuales comparten las
caractersticas descriptas anteriormente. En
general, los distintos documentos presentan
diferencias en cuanto a la frecuencia de
preparacin de la informacin y a las distintas
clasificaciones presupuestarias utilizadas para la
exposicin de los datos. Ellos son:

Por otra parte, todos estos documentos contienen

informacin sobre el seguimiento de la ejecucin
acumulada para un perodo determinado (mes,
trimestre o ao) respecto a las previsiones para
ese ao de referencia, permitiendo medir los
respectivos grados de avance. Tambin
comprenden la comparacin de los montos
ejecutados (en forma acumulada) con respecto al
mismo perodo del ao anterior, realizndose
comentarios acerca del desempeo de las
distintas variables asociadas a la evolucin de los
recursos y gastos.

Boletn Fiscal
Minuta para el anlisis de la ejecucin
presupuestaria de la Administracin
Nacional
Ejecucin
Presupuestaria
de
la
Administracin Nacional
Ejecucin Presupuestaria del Sector
Pblico Nacional
Ejecucin del Presupuesto de Divisas de
la Administracin Nacional
Sitio de Consulta para el Ciudadano

Boletn Fiscal

En todos los casos, ms all de las distintas

formas en las que los diversos documentos
exponen la informacin, el anlisis implica un
trabajo que comienza a nivel de las categoras
programticas de menor nivel, alcanzando un
proceso de agregacin de los datos hasta llegar a
los niveles polticos ms altos del gobierno.

Directa, Gastos asignados a programas y proyectos

financiados
con
prestamos
de
organismos
internacionales de crdito, y otros.

El Boletn Fiscal contiene informacin econmico

- financiera de carcter peridico y sistemtico
que elabora y confecciona la ONP con la

169

colaboracin de otras reas de la Secretara de

Hacienda y la Secretara de Finanzas.

perodo bajo anlisis y comparndolos con la

informacin de igual perodo del ao anterior.

Ms precisamente, a travs del Boletn Fiscal es

posible, trimestralmente, difundir informacin de
seguimiento global de la ejecucin del
presupuesto, que incluye adems del anlisis de
los
resultados
econmico-financieros,
del
seguimiento del presupuesto de recursos y gastos
y de las modificaciones presupuestarias,
informacin relativa a la ejecucin del
presupuesto del Sector Pblico Nacional de
acuerdo a la base caja, el estado de la deuda
pblica y los activos financieros, la distribucin de
los recursos de origen nacional a provincias, la
evolucin de la deuda exigible de la
Administracin Central y datos sobre ocupacin y
salarios en el Poder Ejecutivo Nacional.

Por ltimo, tambin se elabora una publicacin

anual Boletn Fiscal - Compilacin Estadstica que
presenta las series histricas del Boletn Fiscal
desde 1993. En este caso se recopila la
informacin publicada oportunamente y se
actualiza con las cifras definitivas una vez que se
realiza la presentacin de la Cuenta de Inversin
al Honorable Congreso de la Nacin. La misma
se publica en:
http://www.mecon.gov.ar/onp/html/boletin/anual93
-03/default1.htm

Cabe sealar que la difusin trimestral de la

informacin permite tener datos ms fidedignos
de los que se exponen en una publicacin
mensual. No obstante, es importante tener en
cuenta que, dada la complejidad y diversidad de
la informacin que contiene este documento y
que se elabora en las distintas reas participantes
no resulta posible disminuir la periodicidad del
mismo.

Este informe que se elabora en forma mensual

permite obtener, con cierta celeridad, una nocin
general de la marcha de la ejecucin
presupuestaria en las distintas jurisdicciones de la
Administracin Nacional.

Minuta para el anlisis de la ejecucin

presupuestaria de la Administracin
Nacional

En l se efecta la estimacin del resultado

financiero (dficit o supervit fiscal) y del
resultado primario (no contempla la atencin de
intereses de la deuda pblica) en base
devengado, la comparacin con respecto al
mismo perodo del ao anterior y respecto a las
previsiones para el ao de los montos ejecutados
(en forma acumulada) de los recursos y de los
gastos, stos ltimos bajo la clasificacin por
jurisdicciones, detallando los principales servicios
o programas de cada una de ellas y efectuando
los comentarios correspondientes.

En este sentido, la informacin es recibida, en

algunos casos, y confeccionada directamente, en
otros, por la Oficina Nacional de Presupuesto
dentro de un perodo no menor a los 15/20 das
posteriores a la finalizacin del trimestre bajo
anlisis. A partir de ese momento se analiza la
consistencia de los diferentes datos procurando
confeccionar el documento con la mayor
homogeneidad posible y difundirlo en tiempo y
forma a travs del sitio de la ONP:
http://www.mecon.gov.ar/onp/html/boletin/index.ht
m

Esto implica la utilizacin de la clasificacin

institucional del gasto enfatizando el anlisis en la
evolucin de las instituciones y programas que
tienen un peso decisivo en dichos gastos.

En esta publicacin la Oficina Nacional de

Presupuesto tiene a cargo la produccin de la
informacin relativa a los aspectos vinculados a la
ejecucin del presupuesto. Esto incluye,
especficamente, los captulos Cuenta Ahorro
Inversin Financiamiento de la Administracin
Nacional y del Sector Pblico Nacional que
agrupa los apartados sobre Anlisis de la
Ejecucin de la Administracin Nacional
ordenados
segn
distintos
criterios
de
clasificacin, de Fondos Fiduciarios, Otros Entes
y Empresas Pblicas en base devengado y del
Sector Pblico Nacional, en base caja, el estado
de Ejecucin del Presupuesto de Divisas de la
Administracin Nacional y las Modificaciones
Presupuestarias de la Administracin Nacional.
Tambin se confecciona el captulo sobre los
Gastos
de
la
Administracin
Nacional
exponindose la evolucin de los mismos en el

La fecha de corte de la informacin no es

coincidente con la del Boletn Fiscal, sino que el
corte de los datos se realiza alrededor del da 10
del mes posterior al de anlisis, de modo de
captar la mayor cantidad de registros efectuados.
La periodicidad mensual en la presentacin de
este informe permite la celeridad de su difusin,
contribuyendo a la obtencin de las principales
explicaciones sobre la evolucin de los recursos y
gastos.
En la actualidad su distribucin es interna dentro
de la Secretara de Hacienda (no est en
Internet), siendo sus principales usuarios las
autoridades de la Secretara de Hacienda y de la
Subsecretara de Presupuesto, de la Tesorera y
la Contadura y todos los directores de la Oficina
Nacional de Presupuesto.

170

extiende el anlisis al universo del Sector Pblico

Nacional, que fue descripto anteriormente,
determinndose, para un perodo dado la
magnitud del resultado financiero y resultado
primario para este universo.

Por otro lado, es necesario destacar que, al

tratarse de informacin mensual, los datos
presentan un carcter ms provisorio que en los
documentos de difusin trimestral , ya que a
menudo ocurre que a la fecha de corte no se
encuentran registradas todas las transacciones.
De esta manera es posible que se verifiquen
irregularidades en las imputaciones de la base de
datos SIDIF que si bien, ms tarde se adecuan,
obligan a realizar un trabajo de tipo prcticamente
artesanal que permita reflejar en forma clara y
consistente la ejecucin del presupuesto.

Ejecucin
Presupuestaria
Administracin Nacional

de

En este caso, la fuente de informacin es la base

de datos SIDIF, en lo que se refiere a la
Administracin Nacional, y los sistemas
particulares desarrollados para recolectar y
procesar la ejecucin presupuestaria de los entes
que integran el resto del Sector Pblico Nacional,
por lo que pese a su difusin trimestral, los datos
revisten carcter provisorio susceptibles de
presentar posteriores revisiones al utilizarse base
de datos complementarias al SIDIF. Este
documento se encuentra publicado en la pgina
web de la Oficina Nacional de Presupuesto.

la

Esta publicacin incluye comentarios sobre el

seguimiento de recursos y gastos de la
Administracin Nacional presentando los datos
bajo un esquema de Cuenta Ahorro Inversin
que compara la ejecucin presupuestaria en un
perodo vigente con respecto al ao anterior y
refleja los niveles ejecutados respecto a las
previsiones para ese ao bajo anlisis.

Ejecucin del Presupuesto de Divisas de la

Administracin Nacional
Esta
publicacin
presenta
informacin
correspondiente al seguimiento mensual del
presupuesto en moneda extranjera de la
Administracin Nacional bajo el esquema Cuenta
Ahorro - Inversin - Financiamiento, junto con una
exposicin detallada de los ingresos y de los
gastos totales, incluyendo fuentes y aplicaciones
financieras, su comparacin mensual acumulada
respecto a igual perodo del ao anterior y los
niveles ejecutados de acuerdo a las previsiones
para ese ao.

El esquema de Cuenta Ahorro Inversin vincula

la clasificacin econmica de los recursos
pblicos con la de gastos, posibilitando la
determinacin de las magnitudes los recursos
corrientes y de capital y permitiendo evaluar el
grado de cumplimiento de las polticas de la
Administracin Nacional, tanto en gastos
operativos y de consumo como en inversiones,
atencin de los intereses de la deuda publica,
prestaciones de la seguridad social y
transferencias. De esta manera siguiendo esta
clasificacin se cuantifica el resultado financiero y
resultado primario para un perodo determinado y
se analiza su evolucin.

Adicionalmente, se anexa la ejecucin de los

prstamos
externos
desagregados
por
dependencia u organismo especificndose el
origen de los desembolsos y sus principales
destinos, y en forma trimestral se incluye un
cuadro resumen con informacin sobre la
obtencin de los prstamos externos y el estado
de ejecucin de los pagos de amortizacin de los
mismos junto con la colocacin de ttulos pblicos
y los vencimientos de capital de la deuda pblica
en moneda extranjera para el perodo.

Al igual que en el informe Minuta para el anlisis

de
la
ejecucin
presupuestaria
de
la
Administracin Nacional la confeccin de los
datos es mensual con lo cual presenta la mismas
limitaciones en cuanto al carcter provisorio de
las cifras y a la necesidad de efectuar
adecuaciones para mejorar el anlisis; pero a
diferencia de la primera, su difusin, adems de
interna es pblica a travs del sitio de la ONP:
http://www.mecon.gov.ar/onp/html/ejecu_mensual
/index.htm
Ejecucin Presupuestaria
Pblico Nacional

del

Cabe sealar que, efectuar el seguimiento del

presupuesto de recursos y gastos en moneda
extranjera permite conocer el impacto directo de
las transacciones del Estado en los movimientos
de divisas. En el marco del Presupuesto de la
Administracin Nacional la identificacin de los
ingresos y gastos en moneda extranjera adquiere
mayor relevancia a partir de la salida del rgimen
de convertibilidad y la consecuente depreciacin
de la moneda local tanto en la programacin del
presupuesto como en su ejecucin y seguimiento.

Sector

La informacin contenida en este documento

comparte con la anterior publicacin la
presentacin de comentarios sobre la ejecucin
presupuestaria agrupando la informacin de
acuerdo a la clasificacin econmica de recursos
y gastos. La diferencia es que, en este caso, se

Como fuera sealado, la difusin del informe es

mensual por lo que, del mismo modo que en el
resto de las publicaciones que comparten la
misma periodicidad, los datos resultan provisorios

171

y pueden registrar distintas adecuaciones que

contribuyen a mejorar el anlisis. El mismo se
publica, a partir del ao 2005, en el sitio de la
ONP.

producto principal es el diseo de indicadores

tiles para la evaluacin.
Esta metodologa de trabajo es complementada
con actividades de asistencia tcnica a los
programas como medio para fortalecer la funcin
de evaluacin en las propias unidades ejecutoras.
Estas actividades consisten en la transferencia y
anlisis conjunto de los resultados de los estudios
desarrollados, la profundizacin de los mismos y
el acuerdo de sistemas de indicadores.

Visualizacin
detallada
del
presupuesto dentro del Sitio de Consulta
para el Ciudadano

En el mbito de la ONP se elabora la

visualizacin detallada del presupuesto con
frecuencia de actualizacin trimestral que muestra
cuadros dinmicos y grficos sobre la ejecucin
acumulada de recursos y gastos a un perodo y
en comparacin con el ao anterior, presentando
las cifras de acuerdo a diferentes clasificadores
presupuestarios. A diferencia de los restantes
informes, la presentacin no incluye comentarios
de manera de reflejar la ejecucin del
presupuesto de una manera gil y sencilla,
adaptada al ciudadano. El mismo puede
consultarse en:
http://www.mecon.gov.ar/consulta/detallado/index
0.html

El propsito perseguido es que el sistema de

evaluacin sea til como herramienta de gestin a
los funcionarios con capacidad de decisin de la
Administracin Nacional. En otros trminos, que
la informacin que dicho sistema produce sea
aceptada como un elemento idneo para mejorar
la eficiencia y eficacia de los servicios pblicos.

i. Programacin y ejecucin de la produccin

fsica
Para dar cumplimiento a lo establecido en la Ley
de Administracin Financiera (que establece,
entre otras cuestiones, que la Oficina Nacional de
Presupuesto (ONP) evaluar la ejecucin de los
presupuestos de la Administracin Nacional) se
reimplant parcialmente durante 1993 y de
manera generalizada a partir de 1994, la tcnica
del presupuesto por programas para la
elaboracin del Presupuesto de la Administracin
Nacional.

g) Evaluacin Presupuestaria
i. La evaluacin en la Oficina Nacional de
Presupuesto
La reforma de la administracin financiera,
ocurrida en 1992, puso nfasis en mejorar la
calidad del proceso presupuestario. Para ello se
busc perfeccionar la programacin y fortalecer la
evaluacin de la ejecucin de manera de cerrar el
ciclo
presupuestario
y
posibilitar
su
retroalimentacin.
Esta
ltima
funcin
corresponde a la Direccin de Evaluacin
Presupuestaria.

Esto implic la necesidad de determinar las redes

presupuestarias
de
las
jurisdicciones
y
organismos, a cuyo efecto la Secretaria de
Hacienda imparti la capacitacin sobre la
metodologa del presupuesto por programas, en
el mbito interno y hacia las dems instituciones
de la Administracin Nacional. Este proceso de
determinacin de redes programticas fue
apoyado en su etapa inicial y con posterioridad,
mediante la asistencia tcnica a los organismos
por parte de los funcionarios de la Direccin de
Evaluacin
Presupuestaria,
participando
asimismo en la definicin de los productos finales
cuantificables y sus unidades de medida. Dado
que estas redes presupuestarias no son estticas
y deben ser adecuadas en la medida que se
modifican
las
polticas
nacionales
o
institucionales, esta actividad de asistencia se
practica en forma continua.

El sistema de evaluacin, que se encuentra en

constante perfeccionamiento, otorga especial
importancia al cumplimiento de objetivos y la
medicin de resultados e induce a las
organizaciones pblicas a producir cambios
culturales en el mismo sentido.
Desde 1994 se ha trabajado en la
instrumentacin y puesta a punto de un sistema
de informacin trimestral de datos e indicadores
fsicos de los programas, en coordinacin con las
unidades
ejecutoras.
Para
mejorar
paulatinamente este sistema de seguimiento de la
gestin presupuestaria, se encararon diversas
lneas de accin orientadas a garantizar el
mantenimiento de la base de datos, la
elaboracin de informes peridicos y la
profundizacin
del
conocimiento
de
los
programas. En relacin con este ltimo punto, se
realizan estudios institucionales integrales cuyo

A lo largo del tiempo se ha incrementado la

cantidad de programas definidos y de programas
que informan sus productos mediante el sistema
de metas fsicas. En el cuadro siguiente se
muestra, como ejemplo, la evolucin hasta el ao
2006:

172

Ao
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006

Programas totales
211
213
234
237
249
258
254
247
257
262
273

Programas con
seguimiento fsico
142
156
169
178
176
192
203
196
204
216
232

%
67
73
72
75
71
74
80
79
79
82
85

A partir de las metas anuales, las jurisdicciones

deben efectuar una programacin trimestral, que
debe ser enviada a la Oficina Nacional de
Presupuesto, como sustento del flujo de recursos
solicitados para el ejercicio, conforme al Sistema
de Programacin de la Ejecucin. Es decir que la
programacin fsica valida el requerimiento de
cuota de gasto. Dado que cuando se realiza la
programacin anual y trimestral no todos los
aspectos pueden ser determinados a priori, para
atender la necesidad de realizar ajustes, antes del
inicio de cada trimestre los programas tienen la
posibilidad de reprogramar los trimestres
restantes si existi un reclculo en la previsin
anual debidamente justificado, atendiendo a los
problemas financieros u operativos que se
hubieren presentado.

comparaciones entre organismos que proveen

bienes o servicios semejantes.

Las
reprogramaciones
anuales
podrn
justificarse, cuando se producen modificaciones
en los crditos o, en el caso de programas con
productos mltiples, cuando se decide algn
cambio interno entre productos. Estos cambios
son informados cuando se enva la programacin
trimestral. Pero en la medida en que la provisin
dependa
directamente
de
los
crditos
presupuestarios y sta haya sido cuantificada en
correspondencia con dicha asignacin, no habra
otros motivos para efectuar cambios en la
programacin anual.

Los aspectos tcnicos a tenerse en cuenta para

remisin de informacin sobre programacin y
ejecucin fsica estn reguladas por la Circular N
1/2005 de la Oficina Nacional de Presupuesto.

Permanentemente se procura mejorar la calidad

del Sistema de Seguimiento verificando la
consistencia de la informacin fsica remitida por
las jurisdicciones y organismos y manteniendo
una fluida comunicacin con sus responsables a
fin de ajustar la definicin y registro de las
unidades fsicas.
Los datos trimestrales constituyen el elemento
bsico para dar cumplimiento a la reglamentacin
de la Ley mencionada, que establece la
obligatoriedad de preparar informes trimestrales
de evaluacin y detectar desvos entre lo
programado y lo ejecutado.

ii. Informes de evaluacin

Al final del ejercicio los organismos deben remitir
a la ONP los datos de ejecucin fsica
correspondientes al total del ao, ratificando o
rectificando los trimestrales ya enviados
oportunamente. Esta informacin que puede
parecer redundante, es requerida para que se
efecten las rectificaciones correspondientes en
el caso de que algn trimestre hubiera sido
incorrectamente informado y es la base sobre la
cual se elabora el Informe de Evaluacin sobre
Resultados de la Gestin (incorporado en la
Cuenta de Inversin del Ejercicio que se remite al
Congreso de la Nacin, de ao en ao antes del
30 de junio del ao siguiente al informado), en el
cual se exponen comentarios sobre el
desenvolvimiento de los programas y los
resultados alcanzados.

A trimestre vencido las jurisdicciones y

organismos deben enviar la informacin sobre la
ejecucin de metas fsicas y las causas de desvo
entre lo programado y lo efectivamente ejecutado,
pudindose
penalizar
a
los
organismos
incumplidores mediante el mecanismo de no dar
curso a las rdenes de pago.
Para el relevamiento y almacenamiento de esta
informacin se dise un sistema de formularios
de programacin, ejecucin y causas de desvo,
un sistema de codificacin y una base de datos.
Esta ltima posee informacin histrica desde
1994, lo cual permite la construccin de series de
indicadores, sirve de base para elaborar
indicadores fsicos/financieros y posibilita efectuar

Regularmente se elaboran otros informes que

permiten efectuar el seguimiento de la ejecucin
presupuestaria en distintos niveles.

173

 Los Informes de ejecucin de la inversin

pblica nacional presentan el anlisis de la
ejecucin de la inversin real directa
considerando las distintas clasificaciones
presupuestarias (jurisdiccin, fuente de
financiamiento,
categora
programtica,
ubicacin geogrfica, etc.), un detalle del
avance fsico financiero de los principales
proyectos y un anexo financiero para todos los
proyectos, as como las principales transferencias
de capital y sus datos ms relevantes.

programticas vigentes, impulsando los cambios

que fueran oportunos y se revisan los resultados
recogidos en el seguimiento y evaluacin de los
programas.
Asimismo, se brinda asistencia tcnica a los
programas para reforzar la funcin de
autoevaluacin y establecer acuerdos para
mejorar registros y envo de informacin a la
Direccin de Evaluacin Presupuestaria.
En forma paulatina se ha ido incrementando la
influencia de la evaluacin en la asignacin y
administracin presupuestaria, integrndose las
tareas de evaluacin con las de programacin y,
en particular, con las de asignacin y
administracin presupuestaria tanto en el mbito
de la ONP como en los organismos.

Para mejorar la difusin de informacin sobre

las cuentas pblicas se confecciona un
Boletn Fiscal trimestral, que ha tenido
continuidad desde el primer trimestre de 1993
y ha sido incorporado a la red de Internet.
Asimismo, se elabora una publicacin anual
Boletn Fiscal-Compilacin Estadstica que
presenta las series histricas del Boletn
Fiscal.

2. Fortalezas y debilidades en la
experiencia argentina del presupuesto
por programas

Se elaboran anualmente los Informes de

Indicadores de la Administracin Pblica
Nacional, desde 1994, incorporando cada ao
nuevos indicadores, corrigiendo y actualizando
la informacin segn el ltimo ejercicio
incorporado y efectuando revisiones metodolgicas
asociadas a los cambios operados en las
dependencias jurisdiccionales, las aperturas
programticas, las provisiones de bienes y
servicios y la forma de cuantificarlas. Estos
indicadores se elaboran anualmente sobre la base
de datos presupuestarios y extrapresupuestarios e
incluyen algunos indicadores de referencia
nacionales e internacionales. Estos informes,
tambin, se incorporan a la red de Internet.

En estos aos de labor ininterrumpida se fueron

identificando los factores que ayudaban a agilizar
el avance hacia el objetivo fijado as como
aquellas dificultades que de alguna manera lo
trababan o hacan ms lento que lo deseado, con
el propsito de afianzar los primeros y tratar de
remover los segundos.

i. Fortalezas encontradas en el proceso, que

permiten seguir avanzando
Se puntualizaron los siguientes factores:
Teora y metodologa mantenida en el tiempo.
Persistencia de objetivos.
Proceso sistematizado de captacin, anlisis y
difusin de informacin.
Definicin conjunta de indicadores con los
diferentes actores y no impuesto por alguno de
ellos.
Precisa determinacin de responsables en
distintas fases del proceso.
Castigo por incumplimiento en la remisin de
informacin sobre la gestin fsica.

En caso de identificar la necesidad de contar

con informacin adicional sobre un programa o
proyecto - ya sea por la deteccin de un
problema o por una demanda especfica - se
elaboran informes especiales focalizados en
aspectos particulares o con un enfoque
general, segn sea su objetivo.
Peridicamente se genera la informacin
necesaria para la actualizacin del sitio de
consulta sobre el Presupuesto de la
Administracin Pblica Nacional en Internet,
en su versin detallada y en la dirigida al
pblico no especializado.

ii. Debilidades u obstculos hallados, que se

tratan de seguir venciendo
Se encontraron las siguientes dificultades:
Diversidad de la provisin pblica.
Dificultad en definir productos terminales.
Cambios de autoridades, de polticas y de
prioridades.
Inexistencia de usos y costumbres en registros
de datos fsicos.
Escaso inters demostrado por la ciudadana e
incluso por las autoridades polticas (por
distintas razones) sobre la gestin fsica de los
programas.

iii. Otras labores de apoyo a la evaluacin

Otras actividades tienen por finalidad difundir la
importancia de la evaluacin y transferir
conocimientos sobre esta temtica, mediante la
capacitacin destinada a funcionarios de las
Unidades Ejecutoras de Programas, bajo la
modalidad de seminarios y talleres en los que se
revisa la procedencia de las aperturas

174

TITULO III
INFLEXIBILIDADES PRESUPUESTARIAS,

TRANSPARENCIA, PRESUPUESTO PLURIANUAL,

ESTADSTICA DE LAS FINANZAS

Y OTROS TEMAS

175

CAPITULO I
INFLEXIBILIDADES PRESUPUESTARIAS

176

i.

Las medidas a favor de una mayor flexibilidad

presupuestaria se enrolan en los principios
expuestos tradicionalmente en la doctrina y en las
normas legales, como es el caso de la
universalidad y la unidad. Por otro lado, debe
advertirse sobre la posibilidad de caer en
exageraciones sobre el grado de rigidez y que
se utilice como argumento para no efectuar
modificaciones posibles. No debe confundirse
inflexibilidad con imposibilidad. Esta simplificacin
puede tener graves consecuencias fiscales.

Consideraciones Generales

Los gobiernos, en general, y en este caso el

argentino, en particular, presentan un margen
limitado de posibilidades en cuanto a las
decisiones presupuestarias. Ello es consecuencia
de que una alta proporcin de los gastos pblicos
est predeterminado por normas legales, por
demandas de la ciudadana o de factores de
poder, por los compromisos del gobierno, por
procedimientos arraigados en el operar de las
administraciones pblicas o, simplemente, por los
requerimientos de la organizacin vigente.

La solucin de estos problemas requiere

disminuir las afectaciones de recursos con
destino especfico, encontrar formas para
flexibilizar rigideces, evitar tender a exagerar las
mismas, fortalecer la universalidad y la unidad
presupuestaria, incorporar al presupuesto lo que
est fuera de l, absorber excedentes de fondos
no utilizados e incluso generarlos, modificar
normas legales vinculadas y evitar nuevas
normas que agraven el problema. El accionar al
respecto requiere ubicarse en un contexto de
mediano plazo de modo de viabilizar su
instrumentacin, ya que en un contexto temporal
extendido
las
inflexibilidades
tienden
a
suavizarse.

El propsito es analizar este problema al que

genricamente
se
puede
denominar
inflexibilidad presupuestaria. La inflexibilidad
presupuestaria abarca dos aspectos; esto es
rigideces que surgen de la naturaleza del gasto
(inflexibilidades con origen en los gastos), y
afectaciones de recursos a determinados gastos
(inflexibilidades originadas en los ingresos). A ello
se agregan otros aspectos como los relativos a
gastos tributarios y aquellos correspondientes a
organismos y fondos que no forman parte del
presupuesto general (a lo que genricamente se
denomina parafiscalidad) y los originados en la
existencia de diferentes niveles de gobierno
(descentralizacin territorial).

Superar las inflexibilidades implica aumentar el

margen de maniobra cuando se elabora y
administra el presupuesto y se efecta su
ejecucin,
disminuyendo
el
grado
de
predeterminacin de los gastos, que puede
presionar al aumento del endeudamiento pblico
al limitar el ajuste fiscal en situaciones deficitarias,
o dificultar su disminucin.

Las denominadas inflexibilidades limitan las

posibilidades de decidir de quienes tienen
atribucin para hacerlo, pueden limitar el logro de
las prioridades del gobierno, complicar el proceso
presupuestario, dar origen a superposicin de
funciones, favorecer a ciertos grupos por sobre
los intereses del conjunto, y restringir las
posibilidades de adecuar las magnitudes fiscales
en funcin de la poltica fiscal aconsejada por el
entorno y las perspectivas macroeconmicas y
presionan al aumento del endeudamiento.

ii. Un poco de historia: los vaivenes de las

rigideces y afectaciones.
En la experiencia argentina, se encuentra el
comienzo
de
la
descentralizacin
administrativa a fines del siglo XIX, con el
Consejo Nacional de Educacin y las
Universidades Nacionales. Este proceso, que
contina a lo largo del siglo XX, es consecuencia
del aumento de las funciones a cargo del Estado
que va exigiendo descentralizar la operacin de
Gobierno (se habla de Haciendas Anexas por
oposicin a la Hacienda Central).

El origen de ciertas afectaciones de recursos es

determinado por el inters de legisladores,
administradores y ciertos grupos de poder, de
asegurar asignaciones para determinados fines
considerados por ellos como prioritarios. En
algunos casos los legisladores quieren limitar a
los administradores. En otros casos ciertos
sectores de la administracin quieren limitar las
decisiones de los centros responsables de la
poltica fiscal. En otros los intereses sectoriales
pretenden garantizar su beneficio. Muchas veces
este proceso va unido a lo que se puede
denominar la huida del presupuesto, eludiendo
las restricciones y procedimientos generales.

En ese proceso se encuentra el germen de los

recursos
propios
de
los
organismos
descentralizados, la tendencia a salir del
presupuesto y a operar sobre la base de normas
especficas independientes de las generales. El
desarrollo a lo largo del tiempo fue relativamente
poco ordenado dando origen a diferentes figuras
jurdicas, como entes autrquicos y entes
pblicos no estatales.

177

de presupuesto
respectivos.

A principios de la dcada de los 90 se llev a

cabo un esfuerzo tendiente a reducir los
organismos
descentralizados
que
tuvo
importantes efectos (con la desaparicin de la
Junta de Granos, Junta de Carnes, etc.), aunque
pasado el tiempo se volvi a verificar la creacin
de este tipo de entes, algunos de los cuales no
forman parte del presupuesto nacional.

incluye

los

cupos

anuales

Los organismos internacionales de crdito

(B.M., B.I.D.), creados a mediados del siglo
pasado, dieron origen a lneas de crdito
destinadas a proyectos de inversin y distintos
programas que, en general, generan mayores
gastos atados al financiamiento recibido o por
contrapartidas, salvo en los llamados prstamos
estructurales. He aqu una fuente de rigideces
que fue creciendo hasta alcanzar su mximo nivel
antes de la ltima crisis de la deuda (2001). En
general este tipo de financiamiento tiende a
aumentar el gasto y el dficit, lo cual no significa
desconocer beneficios sectoriales asociados.

A principios de la dcada de los aos 30 se crean

impuestos con destino especfico (sobre los
combustibles destinados a la construccin de
caminos), dando lugar con el tiempo a la creacin
de cuentas especiales a las que se destinaban
recursos pblicos afectados a la atencin de
determinados gastos. Algunas cuentas especiales
muy importantes (destinadas a la atencin de
obras energticas y viales) operaron, en un
principio, al margen del presupuesto.

Por otro lado, los prstamos de este origen

dirigidos a provincias, que adquirieron importancia
en los aos 90, figuran en el presupuesto
nacional, que opera como intermediario y garante,
en las aplicaciones financieras. He aqu otro caso
de rigidez, con fuerte respaldo poltico y de los
organismos internacionales involucrados.

En la dcada de los aos 70 se llev a cabo un

importante esfuerzo para su incorporacin al
mismo, en el que lleg a haber alrededor de cien
cuentas de este tipo. Con la ley de Administracin
Financiera, de 1992, desaparecieron las cuentas
especiales del presupuesto, incorporndose
algunas de ellas como recursos afectados de la
administracin central. Sin embargo, al poco
tiempo empiezaron a aparecer los Fondos
Fiduciarios, que si bien obedecen a una figura
jurdica nueva, terminan asemejndose a
aquellas, no incluyndose en un principio en el
presupuesto. Algunos fondos especficos salen
del presupuesto.

En cuanto a la descentralizacin territorial, se

recuerda que Argentina, que es un pas con
organizacin federal, se produjeron dos procesos
significativos de transferencia de servicios a las
provincias. A fines de los aos 70, con la
educacin primaria y ciertos servicios de salud, y
a principios de los 90, con la enseanza
secundaria, los restantes servicios de hospitales y
algunos programas sociales, lo cual origin
tensiones financieras.

Tanto
la
creacin
de
organismos
descentralizados, con sus recursos propios en la
mayora de los casos, como los recursos con
afectacin especfica, generadores de cuentas
especiales, fondos afectados y, posteriormente,
fondos fiduciarios, fueron en un principio creados
por el Poder Legislativo. Sin embargo en muchos
casos resultaron de decisiones adoptadas por el
Poder Ejecutivo. Cualquiera fuere el origen
jurdico institucional es claro que se trataba de
decisiones polticas.

El sistema de distribucin de recursos entre la

Nacin y las provincias es, bsicamente, un
rgimen de distribucin del tipo coparticipacin
federal, el cual tiene su origen en 1935, con la ley
actualmente vigente de 1988, la que ha sido
sometida a importantes modificaciones dando
origen al denominado laberinto de la
coparticipacin, que incluye al sistema de
seguridad social, con un mecanismo complejo y
poco trasparente de distribucin con afectaciones
y precoparticipaciones. A pesar de efectuarse
intentos en orden a lo establecido por la
Constitucin Nacional (C.N.), de aprobar un
nuevo rgimen, ello no ha sido posible.

En la dcada de 1970 1980, empiezan a

generalizarse medidas tributarias asociadas a
regmenes de promocin sectorial (industrial,
minero, forestal, turstico, agropecuario, etc.) o
regional (provincias de La Rioja, Catamarca, San
Luis, San Juan, Tierra del Fuego) y
desgravaciones y diferimientos impositivos, que
llevaron a un significativo gasto tributario. En los
aos 90 se toman medidas para limitarlos y en los
ltimos aos el efecto fiscal de los mismos se
cuantifica en el mensaje de presupuesto y la ley

El presupuesto nacional incluye montos

significativos de transferencias a provincias.
Algunos de ellos responden a afectaciones y
precoparticipaciones de la coparticipacin federal,
otros relativos a recursos legalmente afectados,
otros referidos a convenios por compromisos
asumidos y, finalmente, otros por transferencias
discrecionales destinadas a ciertos programas e
incluso de libre disponibilidad. En consecuencia

178

puede advertirse que se presentan distintos

grados de rigidez, aunque los gastos rgidos
tienden a predominar, con un alto contenido
poltico en su gnesis.

afectacin (asignacin o preasignacin) de los

recursos a determinados gastos.
En el primer aspecto, es posible distinguir los
gastos, segn su objeto, de mayor o menor
cumplimiento obligatorio: personal, jubilaciones,
transferencias a provincias, servicio de la deuda,
bienes y servicios, otras transferencias, inversin
real, inversin financiera, etc. conceptos ellos
referidos al presupuesto de la administracin
nacional. Algunos de estos conceptos pueden
desdoblarse, como el caso de transferencias a
provincias, segn su mayor o menor rigidez. En
las transferencias, cabe diferenciar, por ejemplo,
aquellas atadas a salarios de otras con mayor
grado de discrecionalidad. A su vez es posible
ordenar los gastos segn mayor o menor rigidez.
Para simplificar se pueden agrupar los gastos
segn tengan alta, media o baja rigidez.

El
Congreso
Nacional,
con
atribucin
constitucional para decidir sobre los gastos
pblicos mediante el presupuesto, suele
incorporar al proyecto del Ejecutivo artculos con
gastos adicionales. Por otro lado puede sancionar
leyes que implican gastos. El Poder Ejecutivo
puede vetar esos mayores gastos, puede adoptar
una actitud pasiva de no cumplirlos o puede dar
cumplimiento a los mismos. Si bien esta
atribucin del Congreso
tiende a generar
rigideces adicionales, el volumen de estas
decisiones no ha sido histricamente de gran
significacin.
iii.

Anlisis de rigideces y afectaciones

Otro enfoque es el que toma en cuenta la
afectacin de recursos atados a la atencin de
gastos, o sea partiendo de la clasificacin segn
su fuente de financiamiento. As se tienen
recursos
afectados,
recursos
propios,
transferencias, uso de crdito y tesoro nacional.
En este ltimo caso se trata de recursos de libre
disponibilidad mientras que en los casos
anteriores estn predeterminados a ciertos gastos
u organismos. Tambin aqu es posible
establecer un orden tentativo de preasignacin:
alta, media, mnima.

Es importante intentar definir el concepto de

inflexibilidad. Se entienden como inflexibles a
aquellos componentes del presupuesto que no
estn sujetos a la discrecionalidad de las
autoridades presupuestarias en el corto plazo
(ejercicio fiscal). Por ejemplo los gastos en
personal, las jubilaciones y el servicio de la deuda
son gastos no discrecionales. Si bien los gastos
en
personal
pueden
modificarse
por
disminuciones en la planta
o en las
remuneraciones ello no es fcil ni jurdica ni
polticamente. Otro tanto
ocurre con las
jubilaciones. El servicio de la deuda puede
tambin modificarse por operaciones de
conversin o canje, pero tampoco es sencillo.
Slo en circunstancias muy graves se dejan de
atender los gastos salariales, previsionales y de la
deuda. En cambio, los gastos destinados a la
inversin pblica son de naturaleza discrecional,
ya que pueden ser postergados, aunque pueden
plantearse dificultades con la continuidad de
proyectos en ejecucin.

Ambos criterios pueden relacionarse mediante

cruzamiento entre la rigidez y la afectacin, de
modo de despejar aquellos gastos de menor
rigidez financiados con recursos de libre
disponibilidad. En la prctica el margen disponible
es reducido.
Otro aspecto a considerar es el relativo a qu
gastos estn comprendidos: se puede hacer
referencia a gastos primarios; gastos corrientes y
de capital; o gastos corrientes, de capital y
aplicaciones financieras. Al variar los montos
totales tambin varan los conceptos y, en
consecuencia, los montos a ser considerados
como
inflexibles,
influyendo
en
ello,
particularmente, los intereses y la amortizacin de
la deuda.

En consecuencia se est en presencia de una

distincin clave y bastante usual, en la literatura y
en la prctica de las Finanzas Pblicas, que es la
de distinguir entre gastos discrecionales y no
discrecionales,
cuyos
lmites
no
son
absolutamente claros sino ms bien presentan
zonas grises, entre ambos. En realidad debe
graduarse el uso de los conceptos a los que se
hace referencia hablando de gastos ms flexibles
o menos flexibles, ms discrecionales o menos
discrecionales.

iv.

Contraataque
fiscales

de

los

responsables

Ante la ya comentada existencia de fondos

afectados y recursos propios y las limitaciones de
los ingresos de libre disponibilidad, se gener,
desde los aos 80 y en particular en los 90, el
establecimiento de contribuciones de los
mismos al tesoro nacional a travs de la ley de

En bsqueda de mayor precisin es que se

efecta una primera distincin: analizar la
naturaleza del gasto, por un lado, y, por el otro, la

179

presupuesto. Igualmente, durante el ao, cuando

esos recursos tienden a superar los inicialmente
previstos, al incorporarse al presupuesto, se ven
obligados a efectuar un aporte a rentas
generales.

Los expertos tradicionales en Finanzas Pblicas

reconocen la superioridad de los principios de
universalidad y unidad del presupuesto, que
permiten ordenar la importancia de cada crdito,
de un lado, y del otro, la cuanta de cada
contribucin, basndose en la utilidad respectiva
de los diversos gastos y en los inconvenientes de
los diversos impuestos, sin tratar de establecer
una vinculacin entre el producto de una
contribucin dada y el gasto de un servicio con el
cual no tienen nada en comn.

Por otro lado, las restricciones al gasto, bastante

habituales en los ltimos aos, dan origen a
excedentes presupuestarios y financieros, de
fondos afectados y organismos con recursos
propios
importantes,
que
contribuyen
a
compensar el dficit de otros organismos y
subsectores, si bien no son apropiables por el
tesoro. Asimismo, la ley de Administracin
Financiera (LAF) permite regular la marcha de la
ejecucin en funcin del comportamiento general
de los recursos, lo cual puede generar otros
excedentes.

Finalmente cabe hacer referencia al artculo 3 de

la ley 25.917, de 2004, del Rgimen de
Responsabilidad Fiscal Federal que establece
la necesidad de incorporar al presupuesto
aquellos fondos y organismos excluidos del
mismo, sobre la base de distintas disposiciones.
Se tiende a ampliar la cobertura presupuestaria.

En funcin de esa ley de Administracin

Financiera es que se ha creado la cuenta nica
del tesoro (CUT) (antes exista, un mecanismo
semejante, el fondo unificado de cuentas
oficiales) que opera como una cuenta
centralizadora de todos los fondos pblicos de los
organismos nacionales, con algunas excepciones,
a la que puede recurrir la tesorera central
garantizando la disponibilidad de fondos por parte
de los administradores de cuentas particulares.
Este mecanismo apunta a la unidad de caja.

v.

Reflexiones finales

En trminos generales, es importante analizar los

criterios a favor o en contra de las rigideces
presupuestarias. Las rigideces pueden ser
deseables cuando se trata de garantizar cierto
tipo de gastos, por ejemplo aquellos de carcter
prioritario, ciertos gastos en capital humano,
inversiones en infraestructura, etc. Se trata de
aislar ciertos rubros de las fluctuaciones de corto
plazo y de la discusin anual a travs de un
compromiso del Estado mantenido en el tiempo.
Pero en muchos casos las rigideces se originan
en la desconfianza de ciertos sectores de no ser
tenidos en cuenta en el momento de la
asignacin, procurando entonces atrapar recursos
pblicos.

La unidad de caja es una regla de organizacin

fiscal la cual concentra en un fondo comn todos
los ingresos al erario y se opone a la destinacin
de determinadas rentas para ciertas tesoreras.
La multiplicidad de tesoreras presenta el grave
inconveniente
de
que
quedan
servicios
insuficientemente dotados, al tiempo que otros
tienen un supervit que no saben a qu aplicar.

Esta conducta condiciona no slo la composicin

del gasto pblico sino su nivel y, en
consecuencia, su financiacin a travs de
impuestos, que pueden llegar a ser muy
elevados, o de endeudamiento, que tambin
puede ser excesivo y generar una fuerte carga
en las finanzas pblicas, afectando el normal
funcionamiento de la economa.

La existencia de excedentes por recursos propios

o afectados no utilizados abre posibilidades
adicionales de transferencia de los mismos al
tesoro,
respaldadas
por
actos
jurdicos
necesarios, en forma definitiva o transitoria con
carcter de prstamo; o mantener los mismos
como disponibilidades o inversiones financieras e
incluso compra de divisas.

En ciertas circunstancias de carcter excepcional

se justifica, incluso, abandonar las prioridades
propias de los momentos de expansin. Por otro
lado el conjunto de afectaciones puede dar origen
a una suerte de laberinto que dificulta visualizar
el destino de los recursos pblicos e incluso
distorsionar las asignaciones segn prioridades.
Se atenta as contra la transparencia fiscal, que
puede conducir a la convivencia de excedentes
no prioritarios con faltantes prioritarios. Se
requiere un proceso crtico y peridico de
evaluacin para la determinacin de prioridades,

En el aspecto legal, la LAF, en su artculo 12

consagra los principios de universalidad y
unidad del presupuesto. Desde el punto de vista
doctrinario estos principios sustentan la
integralidad presupuestaria de gastos y recursos
pblicos, la no afectacin de recursos a gastos, la
no compensacin entre recursos y gastos, la
explicitacin de los gastos tributarios, la unidad
del documento presupuestario y la unidad de
caja. El cumplimiento de estas normas apunta a
disminuir las inflexibilidades presupuestarias.

180

reduciendo los automatismos.

presupuesto
se
convierte
predeterminado de antemano.

Si no el
en
algo

de otros sectores de actividad oficial, provistos de

proyectos y desprovistos de fondos. Tambin
ocurre que, al mismo tiempo que se afrontan
dificultades generales de Tesorera, aparezcan en
los bancos saldos a favor de entidades que
perciben fondos en exceso de su capacidad de
inversin.

El origen de las inflexibilidades del presupuesto

est ligado al debate poltico sobre la asignacin
del gasto pblico. Se produce el atrapamiento del
Estado por parte de diversos grupos de inters
que quieren asegurar su participacin en los
recursos de la Nacin. Su satisfaccin no siempre
es compatible con el inters general y el equilibrio
fiscal.

Estos rubros son el resultado del temor de que

ciertos gastos no sean incluidos en el
presupuesto, en particular en situaciones de
dificultad fiscal. No obstante, esta prctica
conduce a una rigidez nociva, que impide la
distribucin racional del gasto entre aquellos
destinos que son prioritarios. Establece
erogaciones en sectores no esenciales, fuerza
que el ajuste fiscal afecte partidas prioritarias de
inversin, entorpece la fiscalizacin y control
presupuestario al aumentar la complejidad del
proceso y disminuir la transparencia, genera
un incentivo a no racionalizar el gasto, y
promueve el desbalance fiscal.

Los rubros inflexibles, en particular los originados

en preasignaciones, entran en contradiccin con
gastos o inversiones considerados prioritarios por
el gobierno. Se presenta un divorcio entre la
responsabilidad poltica por el bienestar general
de la Nacin y la responsabilidad poltica por las
soluciones parciales e individuales.
El problema fiscal es, esencialmente, un
problema poltico, en el sentido de que su
solucin exige un cierto acuerdo en la comunidad,
a travs de sus representantes, que sirva de
marco a la poltica fiscal, y requiere un mnimo de
apoyo poltico a las disposiciones mediante las
cuales un Gobierno procura la disciplina fiscal.

El desbalance fiscal conduce al incremento de la

deuda y esto al mayor gasto para atencin de su
servicio, que genera lo que se denomina dinmica
de la deuda, con intereses crecientes y
dificultades cada vez mayores para obtener
financiamiento.

La aprobacin de gastos por parte del legislativo

genera el inconveniente de dificultar el equilibrio
presupuestario que recae sobre el ejecutivo.
Pero, tambin, es frecuente que la iniciativa de la
captura de rentas a favor de ciertos organismos o
grupos, se origine en el propio mbito del
ejecutivo.

Otro origen significativo de rigidez es la atencin

de la organizacin estatal que viene
funcionando. El Estado acta en la prestacin de
servicios pblicos, esenciales o generales, los
cuales tienden a hacerse permanentes e incluso
crecientes. Un caso particular es el de los gastos
en seguridad social y los gastos sociales en
educacin y salud, que tienen una importancia
creciente en el accionar del Sector Pblico.

En la medida en que se perciba el desequilibrio

fiscal como un peligro lejano o con
consecuencias lejanas, ser muy difcil obtener
apoyo poltico para que, frente a intereses
inmediatos y tangibles, se procure la disciplina, la
consistencia, la eficiencia y la eficacia en la
asignacin de recursos.

Estos problemas afectan hoy al presupuesto

pblico,
generando
inflexibilidad
e
imponiendo obstculos para lograr una
asignacin eficiente y eficaz de los recursos y
el equilibrio presupuestario.

El problema de la llamada dictadura fiscal o

defensa del Tesoro del Ejecutivo, generalmente
ejercida por el Ministro de Hacienda, en materia
presupuestaria no est exenta de conflicto, ya
que aparece, a primera vista, en pugna con las
atribuciones esenciales del Congreso en materia
de presupuesto.

Se concluye, entonces, que en la experiencia

argentina se verifica una elevada rigidez de los
gastos y preasignaciones de los recursos. Esta
inflexibilidad del gasto contribuye a:
Asignacin ineficiente de los recursos
pblicos.
Baja capacidad de respuesta de la poltica
fiscal frente a situaciones de crisis.
Prdida de oportunidades.
Sin
embargo,
inflexibilidad
no
es
necesariamente imposibilidad de encontrar
mecanismos para atenuarla o atenuar sus
efectos.

Las rentas con destino especfico y los fondos

especiales han sido criticados por los incentivos
que generan en trminos del incremento del
gasto. En no pocos casos, los ingresos fiscales
se asignan a entidades que carecen inclusive de
planes concretos que les permitan invertir con
efectividad los recursos percibidos en detrimento

181

CAPITULO II
TRANSPARENCIA FISCAL

182

obtenidos y, en especial, la difusin de esta

informacin.

1. INTRODUCCION

El logro de niveles aceptables de transparencia

en el proceso presupuestario resulta uno de los
factores claves para determinar el xito de
medidas dirigidas a regular dicho proceso, como
base para un aumento de la eficacia y
eficiencia del gasto pblico.

En los ltimos aos resulta generalmente

aceptada la relacin existente entre
las
denominadas
buenas
prcticas
gubernamentales y la mejora en las condiciones
sociales y econmicas de un pas. En este marco
la transparencia es un elemento clave de buen
gobierno. En tal sentido, la transparencia puede
ser definida como la exposicin exhaustiva,
peridica y sistemtica de toda informacin fiscal
relevante.

2. TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA
De acuerdo con lo expresado, el objetivo de
adoptar reglas de transparencia presupuestaria
es generar un adecuado acceso a la informacin
fiscal, que permita la comparabilidad de la misma
y posibilitar la implementacin efectiva de reglas
fiscales.

Entre los mltiples enfoques en que es posible

abordar este tema, se encuentra la necesidad de
considerar a las instituciones como factor
determinante del crecimiento econmico del pas.
En ese marco conceptual resulta pertinente
efectuar el anlisis particular de las instituciones
fiscales de la administracin pblica en relacin
con la transparencia presupuestaria.

Es posible desagregar los principios generales de

transparencia presupuestaria en cuatro reglas,
denominadas: definicin clara de funciones y
responsabilidades;
acceso
pblico
a
la
informacin; transparencia en la preparacin,
ejecucin y publicacin del presupuesto e
integridad de la informacin.

El conjunto de reglas y regulaciones de acuerdo a

las cuales los presupuestos son elaborados,
aprobados e implementados
se denomina
instituciones presupuestarias. El asegurar la
transparencia de las instituciones presupuestarias
es un requisito indispensable para la
implementacin efectiva de reglas fiscales.

Las reglas fiscales que afectan distintos

aspectos del proceso presupuestario usualmente
son clasificadas en tres categoras: numricas, de
procedimiento y de transparencia.
Las reglas numricas: implican la fijacin de
restricciones cuantitativas al gasto pblico, el
resultado fiscal y la deuda pblica. Tienen la
ventaja de ser simples y claras, circunstancia que
facilita el control de su cumplimiento y la rapidez
de su implementacin. Sin embargo, tienen la
desventaja de limitar la capacidad de accin de
los gobernantes y fomentar la tendencia procclica y la contabilidad creativa.

Las reglas de procedimiento comprenden los

mecanismos de elaboracin, debate, aprobacin
y control del presupuesto. Existen discrepancias
entre los especialistas acerca de la conveniencia
de adoptar una u otra regla o utilizarlas de
manera complementaria.

Las reglas de transparencia se encuentran

asociadas a las instituciones que deben
garantizar que la informacin fiscal refleje de la
mejor manera posible la asignacin de los
recursos pblicos, la composicin patrimonial real
de la administracin pblica, los resultados

183

Definicin
clara
de
funciones
y
responsabilidades
Esta regla apunta a delimitar con precisin
las competencias de los sectores pblico y
privado y dentro del sector pblico la
explicitacin de la organizacin, funciones y
responsabilidades de las distintas reas del
gobierno. Un indicador que contribuye a
medir el grado de cumplimiento de esta regla
es la distribucin de los recursos pblicos
entre
las
distintas
reparticiones
administrativas.
Acceso pblico a la informacin
El objetivo de esta regla es asegurar la
difusin
oportuna
de
informacin
presupuestaria (pasada, presente y futura) y
el libre acceso a la misma. Entre los
indicadores
de
cumplimiento
puede
mencionarse la existencia de sitios oficiales
de internet, acceso por correo electrnico a
las reas de Hacienda y en ausencia de
stos acceso personal o telefnico.
Transparencia en la preparacin, ejecucin y
publicacin del presupuesto
Su objetivo es posibilitar el anlisis de la
poltica presupuestaria y la rendicin de
cuentas. La concrecin de esta regla se
relaciona con la adopcin de una correcta
tcnica presupuestaria, que establezca los
objetivos y prioridades presupuestarias, las
perspectivas econmicas, una correcta
clasificacin de las cuentas y transacciones

con niveles adecuados de desagregacin de

la
informacin.
Como
ejemplos
de
indicadores se menciona la explicitacin del
origen de los recursos presupuestarios;
porcentaje del gasto en empleo pblico
sobre el gasto total y nivel y composicin de
la deuda pblica.
Integridad de la informacin
Su objetivo es asegurar la inclusin en el
presupuesto de todos los gastos y recursos
del sector pblico y la auditora externa y
pblica de su cumplimiento. Como indicador
puede mencionarse la distribucin de
recursos entre Administracin Central,
Organismos Descentralizados, Instituciones
de Seguridad Social, otros Entes pblicos y
Empresas pblicas.

pblicos est sustentada en todos los casos en

autorizaciones legales.
La asignacin de los recursos pblicos con
sujecin a las autorizaciones aprobadas por leyes
de presupuesto tiene en nuestro pas una
raigambre muy profunda y de manera
prcticamente continua a partir del dictado de la
Constitucin Nacional en el ao 1853. Esta
cultura presupuestaria se ha visto reforzada
desde el ao 1992, fecha desde la cual los
proyectos de presupuesto son presentados al
Congreso en los trminos legales y son
aprobados con anterioridad al comienzo del
ejercicio para los que habrn de regir.
Con relacin a la conducta de los funcionarios
pblicos, la misma est sujeta a las disposiciones
constitucionales (relativas al juicio poltico) y de la
legislacin general vigente en materia civil
(artculo 1112 del Cdigo Civil) y penal (artculos
248 a 253 del Cdigo Penal), y de manera
especfica por las leyes N 24.156 de
Administracin Financiera y de los Sistemas de
Control del Sector Pblico Nacional (Captulo III,
Ttulo VII), 24.629 Normas para la Ejecucin del
Presupuesto (artculo 5)-, 25.152, de Solvencia
Fiscal (artculo 3, inciso b) y 25.188, de Etica
Pblica. Esta ltima establece los deberes,
prohibiciones, incompatibilidades y pautas de
comportamiento de las personas que se
desempean en la funcin pblica. Asimismo,
aprueba un rgimen de declaraciones juradas que
prev el acceso pblico a las mismas.

Complementariamente a estas reglas resulta

pertinente hacer referencia concreta a los
informes financieros que el gobierno debe
elaborar.
3. EVALUACIN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS
REGLAS
DE
TRANSPARENCIA
PRESUPUESTARIA EN EL NIVEL NACIONAL
ARGENTINO
Con respecto a la primera regla de transparencia
Clara
definicin
de
funciones
y
responsabilidades se considera que se encuentra
claramente delimitado el accionar de los sectores
pblico y privado.
En tal sentido la Constitucin Nacional establece
la distribucin de funciones entre los Poderes
Ejecutivo, Legislativo y Judicial y de manera
general las competencias y mecanismos
vinculados con la obtencin de recursos por parte
del Estado y su aplicacin a travs de un
documento
poltico,
legal,
econmico
y
administrativo, el presupuesto.

Finalmente, la Ley N 25.917 Rgimen Federal

de Responsabilidad Fiscal establece
un
ordenamiento fiscal que abarca la Nacin y las
Provincias,
definiendo
criterios
y
responsabilidades.
La
segunda
regla
de
transparencia
presupuestaria Acceso del pblico a la
informacin tiende a asegurar la difusin
oportuna de informacin presupuestaria y el libre
acceso a la misma.

En lo que hace a la rbita del Poder Ejecutivo, en

la ley de Ministerios, se explicitan la organizacin,
funciones y responsabilidades de las distintas
reas del gobierno. Sobre este mismo aspecto
cabe sealar que en la elaboracin del
presupuesto un criterio bsico de clasificacin de
los gastos y recursos pblicos es el institucional,
de modo que se identifican claramente cada uno
de los poderes del Estado y dentro de stos las
jurisdicciones y entidades que los integran.

Al respecto el presupuesto anual detalla las

operaciones de la Administracin Nacional y con
ajuste a las disposiciones de la Ley de
Administracin Financiera y de los Sistemas de
Control del Sector Pblico Nacional se suministra
informacin referida al sector de Empresas y
Sociedades del Estado, Fondos Fiduciarios del
Estado Nacional y otros Entes excluidos del
presupuesto.

El accionar del gobierno est sujeto a normas de

conocimiento pblico. En lo que respecta a la
gestin de las finanzas pblicas rige la Ley N
24.156, de Administracin Financiera y de los
Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional,
que, entre otros aspectos, regula la operatoria
presupuestaria. Es decir que la disposicin de fondos

Estos ltimos sectores no se incluyen en el

presupuesto anual, con excepcin de los fondos
fiduciarios, debido a que la norma referida en el

184

prrafo anterior establece un procedimiento

consistente en la aprobacin de presupuestos
especficos para cada Empresa, Sociedad o Ente.

Boletn Fiscal Trimestral (desde el ao 1995)

Boletn Fiscal (Compendio 1993-2003)

Asimismo se procesa informacin relativa a la

operatoria presupuestaria de las Jurisdicciones
Provinciales, de modo de obtener un estado
consolidado de la situacin financiera del Sector
Pblico Argentino.

Cuenta Ahorro-Inversin-Financiamiento del SPN

base caja- Mensual (desde el ao 1993)
Cuenta Ahorro-Inversin-Financiamiento del Sector
Pblico Argentino base devengado- (desde el ao
1998)

La citada Ley de Administracin Financiera

establece en su artculo 55 la elaboracin anual
de un presupuesto consolidado del sector pblico
nacional
que
integra
la
informacin
presupuestaria de la Administracin Nacional y la
de cada una de las Empresas y Sociedades del
Estado.

Ejecucin Presupuestaria de la Administracin

Nacional base devengado - Mensual (desde el
ao 2002)
Ejecucin Presupuestaria del SPN base
devengado- Trimestral (desde el ao 2004)

Anualmente se presenta al Congreso de la

Nacin el denominado Presupuesto Plurianual en
el que se incluye informacin referida a los tres
ejercicios siguientes. Juntamente con el
presupuesto anual, en el Mensaje de remisin al
Congreso de la Nacin, se brinda informacin
referida al gasto tributario y regularmente se divulga
informacin acerca del nivel y composicin de la
deuda pblica y activos financieros.

Ejecucin Presupuestaria de Divisas de la

Administracin Nacional Mensual (desde el ao
2005)
Administracin Nacional, Gasto por finalidadfuncin y naturaleza econmica (serie estadstica
desde el ao1965)
Sector Pblico Argentino, Cuenta AhorroInversin-Financiamiento (serie estadstica desde
el ao1961)

La informacin referida a las cuentas fiscales es

publicada en sitios oficiales de internet del
Ministerio de Economa y Produccin, pudiendo
citarse como ejemplo el Boletn Fiscal; asimismo
existen distintos accesos por correo electrnico a
la misma Jurisdiccin que permiten efectuar
diferentes consultas que son respondidas por la
misma va.

Cuenta de Inversin Evaluacin de Resultados

de Gestin (desde el ao 1994)
Seguimiento fsico-financiero de la Administracin
Nacional Trimestral (desde el ao 1998)

Actualmente en la pgina de internet de la Oficina

Nacional de Presupuesto es posible acceder a la
siguiente informacin:

Seguimiento fsico-financiero Inversin Pblica

Nacional- Trimestral (desde el ao 1998)
Sntesis Ejecutiva del Seguimiento
Financiero (desde el ao 2004)

Mensajes y Proyectos de Ley de Presupuesto

(desde el ao 2001)

Fsico-

Indicadores de la Administracin Nacional (desde

el ao 1994)

Comunicado de Prensa (desde el ao 2005)

Leyes de Presupuesto (desde el ao 2001), que
incluye su distribucin

Sitio de Consulta para el Ciudadano sobre el

Presupuesto de la Administracin Pblica
Nacional (Actualizacin Trimestral; Visualizacin
desagregada
semanal
de
la
Ejecucin
Presupuestaria;

Presupuesto Plurianual (2003-2005; 2004-2006

original; 2004-2006 actualizado;
2005-2007
original; 2005-2007 actualizado y subsiguientes)

Posibilidad de efectuar consultas por correo

electrnico)

Presupuesto Consolidado del Sector Pblico

Nacional (desde el ao 2001)

Presupuestos de Empresas Pblicas y otros

Entes excluidos del Presupuesto (desde el ao
2004)

Presupuesto Resumen (desde el ao 2002)

Informe de Avance del Presupuesto al Congreso
de la Nacin

Presupuestos de los Fondos Fiduciarios (desde el

185

ao 2001)

cumplimiento.

Manual de Clasificaciones Presupuestarias

Al respecto, en cumplimiento de lo dispuesto por

la Ley de Administracin Financiera y de los
Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional,
se incluyen en el presupuesto general todos los
gastos y recursos asignados a las distintas
Jurisdicciones de la Administracin Central, a los
Organismos
Descentralizados
y
a
las
Instituciones
de
Seguridad
Social
sin
compensaciones.

Manual para la Formulacin del Presupuesto APN

Otros Manuales y Seminarios
Disposiciones Permanentes y Transitorias
vinculadas al sistema presupuestario
Ciclo Presupuestario Argentino a Nivel Nacional

Por un artculo de la Ley de Presupuesto Nacional

se aprueba el flujo de fondos de los fondos
fiduciarios del Estado Nacional. No ocurre lo
mismo con las empresas y sociedades del
Estado, sus presupuestos son aprobados
individualmente por el Poder Ejecutivo pudiendo
delegar esta facultad en el ministro de Economa
y Produccin.
Por otra parte, existen entes pblicos que han
sido excluidos de la Ley de Presupuesto por
diversas normas que as lo dispusieron y que, por
lo tanto, sus presupuestos no son aprobados por
el Poder Legislativo.

La tercera regla de transparencia presupuestaria

Transparencia en la preparacin, ejecucin y
publicacin del presupuesto apunta a permitir el
anlisis de la poltica presupuestaria y de la rendicin
de cuentas.
En la elaboracin del presupuesto anual se
explicitan
las
polticas
presupuestarias
institucionales (jurisdicciones y entidades), los
objetivos de los programas presupuestarios y los
criterios bsicos de la poltica fiscal, como as
tambin el marco macroeconmico y los
supuestos econmicos en que se basan las
estimaciones presupuestarias.

A fin de fortalecer el cumplimiento de esta regla

de transparencia, la Ley N 25.917, que crea el
Rgimen Federal de Responsabilidad Fiscal,
establece la inclusin en el presupuesto general
de distintos entes pblicos que, por diversas
circunstancias, actualmente se encuentran
excluidos del mismo.

Las transacciones efectuadas se registran

distinguiendo
los
ingresos,
gastos
y
financiamiento y se las clasifica con criterios
econmicos, funcionales y administrativos. En
todos los casos, en los distintos ejercicios se
adoptan metodologas homogneas de modo de
permitir su comparacin interanual. Cabe sealar
la utilizacin del criterio del devengado para la
registracin de los gastos.

El control externo del Sector Pblico Nacional en

sus
aspectos
patrimoniales,
econmicos,
financieros y operativos constituye una atribucin
propia del Poder Legislativo. Para ello, este
rgano cuenta con la asistencia tcnica de la
Auditora General de la Nacin, organismo creado
por la Ley de Administracin Financiera con rango
constitucional desde la reforma del ao 1994.

La
informacin
sobre
las
transacciones
presupuestarias se encuentra sistematizada en
un sistema contable integrado de alcance
general. Durante el ao se publica informacin
acerca de la ejecucin de las operaciones
presupuestarias a fin de compararlas con las
estimaciones originales. Como ejemplo se
menciona el Boletn Fiscal.

Sin perjuicio de ello, la informacin vinculada con

la temtica presupuestaria est disponible para su
evaluacin
por
parte
de
especialistas
independientes.

Anualmente se presenta al Poder Legislativo la

ejecucin de la cuenta presupuestaria definitiva,
por medio de un documento denominado Cuenta
de Inversin. En la misma se incluye un captulo,
muy importante, referido a la gestin
presupuestaria pblica medida en unidades
fsicas.

4. INFORMES FINANCIEROS A SER

ELABORADOS POR EL GOBIERNO
Para contribuir a lograr la transparencia fiscal,
deben elaborarse los siguientes informes que
cumplan los criterios y requisitos que en cada
caso se sealan. Asimismo, se analiza el grado
de cumplimiento de los mismos en el mbito de la
Administracin Nacional.

La cuarta regla de transparencia presupuestaria

Integridad de la Informacin tiene el objetivo
de asegurar la inclusin en el presupuesto de
todos los gastos y recursos del sector pblico y la
auditora independiente y pblica de su

186

Informes Presupuestarios

Ahorro-Inversin-Financiamiento
de
Administracin Nacional Base Devengado.

- El Presupuesto debe:
Comprender todos los ingresos y gastos.
Ser aprobado por el Congreso con anterioridad al
inicio del ao fiscal.
Incluir comentarios sobre cada recurso pblico y
programa.
Presentar informacin sobre la ejecucin fsica e
indicadores de desempeo.
Incluir previsiones plurianuales.
Destacar los gastos que por disposicin legal
tendrn carcter permanente.
Clasificar los gastos institucionalmente, por
naturaleza econmica y por finalidad-funcin.
Presentar
explcitamente
los
supuestos
econmicos.
Incluir un anlisis de los gastos tributarios.
Contener un anlisis de los activos y pasivos
financieros, activos no financieros, obligaciones
previsionales y pasivos contingentes.

la

- Informe Semestral, debe:

Relevar
integralmente
la
ejecucin
del
presupuesto
Ser publicado dentro de las seis semanas
posteriores al fin del primer semestre.
Analizar los activos y pasivos financieros, activos
no financieros, obligaciones previsionales y
pasivos contingentes.
Un informe con caractersticas similares a las
indicadas es publicado trimestralmente por el
Gobierno Nacional, bajo la denominacin Boletn
Fiscal.
- Informe de Cierre, debe:
Ser auditado por el Organo Mximo de Control.
Ser presentado dentro de los seis meses
posteriores al cierre del ao fiscal.
Contener informacin de la ejecucin fsica
Incluir informacin acerca los activos y pasivos
financieros, activos no financieros, obligaciones
previsionales y pasivos contingentes.
Los ajustes operados al presupuesto original
deben mostrarse por separado.
Su estructura de presentacin debe reflejar el
formato original del presupuesto.

En el mbito del Gobierno Nacional este

documento es elaborado, ajustndose en general
a los requisitos indicados.
- Informe de avance del Presupuesto
Se debe publicar al menos un mes antes de la
presentacin del proyecto de presupuesto.
Debe establecer los objetivos econmicos y
fiscales del gobierno y el propsito de las polticas
a implementar para el prximo y los dos aos
fiscales siguientes.
Debe sealar los niveles totales de recursos,
gastos, resultado y deuda.

El Gobierno Nacional elabora y publica este

Informe, que recibe la denominacin de Cuenta
de Inversin, que incluye un captulo referido a la
Evaluacin de Resultados de la Gestin
Reseas Especficas

El Poder Ejecutivo Nacional publica este informe,

que es remitido al Congreso de la Nacin. En el
mismo se establecen los objetivos econmicos y
fiscales del gobierno y el propsito de las polticas
a implementar para el prximo ao fiscal.

- Supuestos Econmicos
Deben presentarse explcitamente el crecimiento
del PBI y su composicin, tasas de empleo y
desempleo, saldo de la cuenta corriente externa,
inflacin y tasas de inters.
Debera efectuarse un anlisis de sensibilidad
para evaluar el posible impacto presupuestario
que tendran cambios en los supuestos
econmicos.

- Informes Mensuales
Deben mostrar el progreso de la ejecucin
presupuestaria
Deben ser publicados dentro del mes posterior al
que se ejecuta.
La ejecucin debe ser comparada con las
proyecciones previas.
La informacin debe ser acompaada por un
breve comentario general y en forma detallada en
caso de observarse desvos significativos.
Deben presentarse de acuerdo a las
clasificaciones indicadas en el Presupuesto.
Deben
contener
informacin
sobre
endeudamiento.

Los supuestos econmicos son elaborados y

publicados por el Gobierno Nacional. La marcha
de la economa se informa trimestralmente.
- Gastos Tributarios
Debe
presentarse
como
complementaria en el presupuesto.

informacin

La estimacin de estos gastos es publicada por el

Gobierno Nacional e incluida en el Mensaje del
Presupuesto Nacional.

El Gobierno Nacional publica mensualmente la

Cuenta Ahorro-Inversin- Financiamiento del
Sector Pblico Nacional Base Caja y la Cuenta

187

Pasivos y Activos Financieros, deben:

Ser expuestos en el presupuesto, el informe

semestral y el informe de cierre.
Clasificarse de acuerdo a la moneda, perfil de
vencimiento y la tasa de inters.
Reflejarse a su valor de mercado.
Hacer un anlisis de impacto ante cambios en las
tasas de inters y paridades cambiarias.

El Informe de Cierre debe ser revisado por la

Auditora General de la Nacin y examinado por
el Poder Legislativo.
Se cumple, en particular con la Cuenta de
Inversin.
- Fiscalizacin Pblica y Parlamentaria
El Poder Legislativo debe contar con el tiempo y
los recursos para examinar los informes fiscales
que considere necesarios.
Los informes referidos deben ser de acceso
pblico, incluido Internet.

El Gobierno publica informacin referida a los

pasivos y activos financieros, entre otras
publicaciones en el Boletn Fiscal.
- Activos no Financieros
Su tratamiento debe ser sobre base devengado.
Deben establecerse cronogramas de valuacin y
depreciacin de estos activos.

En general, los criterios antes expuestos son

tomados en cuenta en funcin de las normas que
regulan
los
sistemas
de
contabilidad
gubernamental, control interno y control externo.

Se incluye informacin en la Cuenta de Inversin.

- Obligaciones Previsionales
Informacin sobre este tema debe reflejarse en el
presupuesto, el informe semestral y el informe de
cierre.

5.

De lo antes expuesto, puede concluirse un

razonable cumplimiento de las reglas de
transparencia fiscal a nivel nacional. Ello no
implica que no sea necesario seguir avanzando
en ese camino, consolidando y ampliando el
proceso, en particular en relacin a la vinculacin
con las Provincias. Un acontecimiento muy
importante en este sentido es la sancin de la Ley
N 25.917 que crea el Rgimen Federal de
Responsabilidad Fiscal, algunas de cuyas
disposiciones estn dirigidas a la transparencia
fiscal.

El Gobierno publica informacin acerca de las

obligaciones previsionales previstas en el
presupuesto y su ejecucin. En el Presupuesto
Plurianual se incluye una proyeccin a diez aos
del gasto en seguridad social.
- Pasivos Contingentes
Son obligaciones cuyo impacto presupuestario
depende de eventos futuros, por ejemplo
garantas de crditos y demandas legales contra
el gobierno.
Deben exponerse en el presupuesto, el informe
semestral y en los informes financieros anuales.

En consecuencia, se sealan a continuacin los

pasos a dar para mejorar la aplicacin y
cumplimiento de las reglas fiscales relativas a la
transparencia.

Se incluye en la ley de presupuesto general el

otorgamiento de avales y, en el Mensaje de
Presupuesto, una sntesis de las operaciones
avaladas.

Integridad, Control y Rendiciones de Cuentas

Para cumplir los criterios enunciados en este
ttulo, se requiere lo siguiente:
- Reglas Contables
Todos los informes deben incluir un resumen de
las reglas contables relevantes utilizadas.

- Sistemas y Responsabilidad
El sistema de control financiero interno debe
asegurar la integracin de la informacin provista.
Asimismo, cada informe debe estar suscripto por
el funcionario responsable de la elaboracin del
documento.

CONCLUSIN Y PASOS A DAR PARA

MEJORAR LA APLICACIN DE REGLAS
DE TRANSPARENCIA FISCAL

Auditora

188

Realizar un proceso de consensos.

Es imprescindible generar un proceso de
consenso de todas las partes interesadas
Nacin y Provincias evaluando las metas
objetivamente posibles y el proceso de
convergencia hacia el escenario final. Ello en
el marco de la Ley N 25.917 Rgimen Federal
de Responsabilidad Fiscal.
Control, incentivos y sanciones.
Es necesario acordar y establecer las
sanciones a aplicar por el incumplimiento de
reglas de transparencia presupuestarias. La
entidad
encargada
de
controlar
el
cumplimiento de las reglas debe contar con
suficiente poder y capacidad tcnica.
Nuevamente cabe remitirse a la Ley N
25.917.
Considerar el costo de aumentar la
transparencia presupuestaria.

Debe evaluarse el costo financiero y

administrativo de la implementacin de las
reglas, considerndose las posibilidades
reales de financiamiento y capacidad
operativa, programando las tareas con
carcter secuencial y factible.
Reformas sostenibles e Implementacin por

etapas.
Las reglas tendrn mejores resultados si son
implementadas por etapas en las cuales se
deben cumplir determinados objetivos. El
cambio debe ser gradual, permitiendo a los
actores adaptarse a nuevos contextos.

189

CAPITULO III
EL PRESUPUESTO PLURIANUAL
EN LA ARGENTINA

190

1.

ANTECEDENTES
NORMATIVOS
IMPLEMENTACIN INICIAL

concretarse la primera presentacin del

Presupuesto Plurianual al Congreso Nacional, en
el Mensaje de remisin del 28 de septiembre de
1998.

La Ley N 25.152, promulgada por el Decreto N

1.017, de fecha 15 de setiembre de 1999,
estableci que el Poder Ejecutivo debe elaborar
un Presupuesto Plurianual de al menos tres aos
que, conforme a lo dispuesto en el artculo 6 de
la misma, contendr informacin sobre:

2.

LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDAD

FISCAL
Y
EL
PRESUPUESTO
PLURIANUAL

En 2004 se sancion la Ley de la Nacin

25.917 que entr en vigencia a partir del 1
enero de 2005, abrindose un proceso
adhesin por parte de las Provincias y de
Ciudad Autnoma de Buenos Aires.

Proyecciones de recursos por rubros;

Proyecciones de gastos por finalidades,
funciones y por naturaleza econmica;
Programa de inversiones del perodo;
Programacin de operaciones de crdito
provenientes de organismos multilaterales;
Criterios generales de captacin de otras
fuentes de financiamiento;
Descripcin de las polticas presupuestarias
que sustentan las proyecciones y los
resultados
econmicos
y
financieros
previstos.

N
de
de
la

La Ley N 25.917 consagra un Rgimen Federal

de Responsabilidad Fiscal por medio del cual se
homogeneizan las reglas de juego fiscales y
financieras para todos y cada uno de los
partcipes, cuyo seguimiento, control y aplicacin
de sanciones se realizan a travs de una nica
autoridad de aplicacin conformada por un
Consejo Federal que se integra con la
representacin de las Provincias y de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires y del Gobierno
Nacional. Ello se constituye en el mbito federal
por excelencia para consensuar y coordinar
acciones entre distintos niveles de gobierno y de
las provincias entre s.

Si bien la Ley 25.152, denominada de Solvencia

o Responsabilidad Fiscal, contina vigente en el
mbito
nacional,
ha
sido
promulgada
posteriormente la Ley N 25.917 que crea el
Rgimen Federal de Responsabilidad Fiscal y
que, entre otros aspectos, establece la
elaboracin de presupuestos plurianuales por
parte del Gobierno Nacional (artculo 5) y de los
gobiernos provinciales y de la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires (artculo 6). Esta norma se
analiza con mayor detalle en el apartado
siguiente.

Su contenido general tiene como antecedente

directo la experiencia alcanzada por el Programa
de Financiamiento Ordenado, as como los
principios contenidos en las Leyes Nros. 24.156,
de Administracin Financiera y de los Sistemas
de Control del Sector Pblico Nacional, y 25.152,
tambin llamada de Administracin de los
Recursos Pblicos del Sector Pblico Nacional.

En la Nacin, el primer antecedente de

implementacin corresponde a la formulacin del
Presupuesto Plurianual 1999-2001. Para ese
evento, el 13 de marzo de 1998 la Oficina
Nacional de Presupuesto emiti la Circular N
3/98 en la que se plante el modelo conceptual y
se instruy a las jurisdicciones y entidades de la
Administracin Nacional sobre su implementacin
para el periodo 1999-2001, hecho que se
materializ a travs de cambios introducidos al
Manual de Formulacin Presupuestaria y al
sistema informtico. Cabe sealar que en el
Mensaje del Proyecto de Presupuesto Nacional
para 1998 se incluy una proyeccin financiera
agregada para el perodo 19982000.

La Ley Federal de Responsabilidad Fiscal N

25.917 est estructurada en diversos captulos
que abarcan la totalidad de los aspectos
relevantes en materia de comportamiento fiscal, a
saber:
El primero se refiere a la transparencia y a la
gestin pblica; fundamentalmente contiene
normas acerca de la cobertura presupuestaria y
de la publicidad de los presupuestos,
informacin que debe brindarse en forma
actualizada y regular, utilizando metodologas
para
presentar
estadsticas
que
sean
comparables entre todas las jurisdicciones.

La Circular ONP N 3/98 se anticip a la sancin

de la Ley de Solvencia Fiscal, N 25.152, que es
la primera norma de esa jerarqua que introduce
la temtica de formulacin de presupuestos
plurianuales, coincidentemente de tres aos.
Mediante
su
implementacin
logr

En los artculos 5 y 6 de este captulo se

establecen pautas relacionadas con los
presupuestos plurianuales. El artculo 5
establece que el Gobierno Nacional incorporar
en la formulacin de las proyecciones de

191

Presupuestos Plurianuales que se presentan en

el Mensaje Anual de Elevacin del Presupuesto
General de la Administracin Nacional las
estimaciones de los recursos de origen nacional
distribuidas por Rgimen y por provincia y Ciudad
Autnoma de Buenos Aires y el perfil de
vencimientos de la deuda pblica nacional
instrumentada para el trienio correspondiente.

diferimientos impositivos.
El cuarto captulo versa sobre el equilibrio
financiero. Este es resultante de la diferencia
entre los recursos que se prev percibir
(incluyendo dentro de los mismos a los de
naturaleza corriente y de capital) y los gastos que
se proyecta devengar, los que incluirn los gastos
corrientes netos de aquellos financiados con
prstamos de organismos internacionales y los
gastos de capital netos de aquellos destinados a
infraestructura social bsica necesaria para el
desarrollo econmico y social financiados con
cualquier uso del crdito.

El artculo 6 establece que los Gobiernos

Provinciales y de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires presentarn ante sus legislaturas
las
proyecciones
de
los
presupuestos
plurianuales antes del 30 de noviembre de cada
ao para el trienio siguiente, las que
contendrn como mnimo:
-

La Ley establece que el equilibrio financiero debe

transformarse
en
supervit
en
aquellas
jurisdicciones donde el monto de la deuda origine
servicios que superen el 15% de los ingresos
corrientes netos de transferencias a municipios.
La obligacin de ejecutar presupuestos
superavitarios debe ser acorde con la
implementacin de planes que aseguren la
progresiva reduccin de la deuda. Asimismo,
tanto el Gobierno Nacional, como los Gobiernos
Provinciales y la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires deben constituir fondos anticclicos a los
fines del mejor cumplimiento de los objetivos
fiscales.

Proyecciones de recursos por rubros.

Proyecciones de gastos por finalidades,
funciones y por naturaleza econmica.
Programa de inversiones del periodo.
Proyeccin de la coparticipacin de
impuestos a Municipios.
Programacin de operaciones de crdito
provenientes de organismos multilaterales.
Perfil de vencimientos de la deuda pblica.
Criterios generales de captacin de otras
fuentes de financiamiento.
Descripcin de las polticas presupuestarias
que sustentan las proyecciones y los
resultados
econmicos
y
financieros
previstos.

El quinto captulo se refiere al endeudamiento

tanto de la Nacin como de las provincias. Con
relacin al endeudamiento pblico se establece la
coordinacin necesaria para alcanzar un
escenario de sustentabilidad que posibilite
preservar la prestacin de los servicios bsicos.
En funcin de dicho objetivo se fijan pautas
conforme las cuales el Gobierno Nacional, las
Jurisdicciones Provinciales y la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires podrn hacer uso del crdito. En
tal sentido, aquellas jurisdicciones cuyos servicios
de la deuda superen el porcentaje anteriormente
citado de sus recursos corrientes, tendrn
severas restricciones para acceder a nuevos
endeudamientos.

El segundo captulo trata el gasto pblico. Una

de sus reglas primeras es que el aumento
nominal del gasto primario, excluidos los gastos
financiados con prstamos de organismos
internacionales de crdito y los gastos de capital
destinados a infraestructura social bsica
necesaria para el desarrollo social y econmico,
financiado con cualquier uso del crdito, no debe
superar la tasa de variacin nominal del PIB,
previndose
excepciones
solamente
para
aquellas jurisdicciones que tengan un perfil
sostenible de la deuda, es decir que deban hacer
frente al pago de servicios en concepto de
intereses y amortizaciones con montos que no
superen el 15% de los recursos corrientes netos
de transferencias por coparticipacin a municipios
(Captulo V, art. 21). En tal caso, la restriccin
aludida en el total del gasto primario, solo regira
para el gasto corriente primario.

El captulo sexto crea el Consejo Federal de

Responsabilidad Fiscal para garantizar el
funcionamiento de esta ley con representacin de
todos los Ministros de Economa o sus
equivalentes de las provincias, de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires y de la Nacin; el
captulo sptimo establece las sanciones por
incumplimiento de las obligaciones establecidas
por la ley.

El tercer captulo est referido a los ingresos

pblicos, donde bsicamente se indica cmo
debe introducirse dentro del Presupuesto
cualquier modificacin de la poltica tributaria y de
ingresos y la obligacin de elaborar estimaciones
del gasto tributario originado por las diversas
leyes que establecen desgravaciones o

Se prev que los Gobiernos Provinciales inviten

a sus Municipios a adherir a la norma,
ampliando as la aplicacin de principios similares
en el mbito de tales gobiernos, coordinando la

192

difusin de la informacin fiscal relevante.

3.

Las
experiencias
internacionales
proveen
consejos tiles entre los que se considera
oportuno mencionar:

LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL

La mayora de los pases de la Organizacin de

Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE)
tienen
proyecciones
o
presupuestos
plurianuales de mediano plazo, por perodos que
alcanzan de 3 a 5 aos; asimismo, esta prctica
se est difundiendo entre los pases en vas de
desarrollo. Existen buenas razones para que los
pases desarrollados hayan encarado los
Presupuestos Plurianuales. Si bien en casi todos
los pases el presupuesto tiene una perspectiva
anual es necesario, sin embargo, tener una idea
clara de las polticas fiscales y de la
sustentabilidad de la situacin fiscal en el
mediano plazo.
El Manual de Transparencia Fiscal del FMI
distingue entre una proposicin de poltica
econmica basada en proyecciones de mediano
plazo de agregados fiscales y las estimaciones
integradas y consistentes de mediano plazo
desglosadas en organismos individuales de
gastos. A estas ltimas las llama Esquema
Presupuestario de Mediano Plazo (EPMP). El
primero representa un paso necesario hacia el
EPMP. La Repblica Argentina, a nivel nacional,
ha transitado este sendero.

a) La adopcin de un itinerario de arriba

hacia abajo en lo referente a la
programacin macroeconmica y a la
definicin de los lineamientos generales
del plan de gobierno.
b) La participacin y compromiso de las
mximas autoridades pblicas con la
programacin presupuestaria plurianual.
c) La adopcin de un itinerario de abajo
hacia arriba en lo referente a la
programacin microeconmica tanto
financiera como fsica.
d) La incorporacin de las prioridades del
gobierno.
e) El
uso
de
microindicadores
de
desempeo como metas para establecer
una gestin por resultados.
f) La atenuacin de los controles formales
sobre insumos por controles sobre
resultados.
g) La mayor flexibilidad en la ejecucin,
combinada con la rendicin de cuentas.
4.

Los objetivos de poltica fiscal y las metas fiscales

necesitan ser establecidas al ms alto nivel de
gobierno y tienen que estar relacionadas, lo ms
rigurosamente posible, con las proyecciones
macroeconmicas. Un EPMP proporciona una
clara exposicin del gasto que demanda
mantener las actuales polticas del gobierno y un
mecanismo para controlar la introduccin de
nuevas
polticas
y
seguimiento
de
la
implementacin del presupuesto ms all del
presupuesto anual.

EL PRESUPUESTO
SUFICIENTE

ANUAL

NO

ES

Se plantea el interrogante de s el presupuesto

pblico anual es suficiente, en cunto a si es
capaz de dar una adecuada respuesta a los
distintos problemas con los que se enfrentan las
finanzas pblicas. La respuesta es negativa por lo
siguiente:
No lo es para cambios estructurales (por
ejemplo cambios en el sistema de seguridad
social, transferencia de cajas previsionales
provinciales a la Nacin).
No lo es para una reforma sectorial
importante (sistema judicial, seguridad
interior).
No lo es para un plan de inversin pblica
(transporte, vivienda).
No lo es para un programa plurianual (de
prevencin de la salud, de mejora en la
educacin).
No lo es para programas de mediano plazo
con organismos internacionales de crdito.
No lo es para asegurar la armona entre las
metas globales (econmicas y fiscales) y las
metas sectoriales.
No lo es para hacer menos inflexible (rigidez
y afectacin de recursos) al gasto pblico.

Por otra parte, hay que tener presente que el

EPMP es slo una herramienta y no una
solucin
para
todos
los
problemas
presupuestarios. Estos dependen de medidas
fundamentales, tales como la adopcin de un
compromiso poltico sustentable, proyecciones
mejoradas, un razonable costeo de programas y
una disciplinada administracin presupuestaria.
Es de notar que la autorizacin a gastar no es
parte de la mayora de los EPMP, ms all del
ejercicio fiscal anual. Aunque una asignacin o
autorizacin multianual es usada para ciertos
gastos, por ejemplo de capital, la mayora de los
pases tienen una ley anual de autorizacin como
pieza central del proceso presupuestario.

Por otra, para atender los problemas fiscales, en

particular la disminucin de los dficit, en los
ltimos aos la mayora de los pases han tendido
a aplicar reglas macrofiscales. Las reglas

193

macrofiscales establecen, en general por ley,

metas cuantitativas y restricciones cualitativas
que intentan limitar la poltica fiscal discrecional
del gobierno. La relacin entre el presupuesto
plurianual y las reglas macrofiscales es de una
imbricacin total: el presupuesto plurianual tiene
necesariamente
que
reflejar
las
metas
cuantitativas y las medidas que establecen las
reglas
macrofiscales
y
stas
necesitan
ineludiblemente un presupuesto plurianual para
reflejarlas. Nuevamente, el presupuesto anual no
es suficiente.
5.

VENTAJAS
PLURIANUAL

DEL

En el sistema presupuestario argentino la base de

presupuestacin del gasto es el crdito
autorizado, que apunta al compromiso y al
devengado. El pagado es una consecuencia del
devengado. Por lo tanto, las proyecciones de caja
del SPNF para los acuerdos con el FMI se
vinculan con el Presupuesto Plurianual que las
respalda.
En cuanto a las ventajas especficas del PPA, a
continuacin se exponen algunas de ellas.
Todos los aos se toman una cantidad
considerable de decisiones polticas que tienen
implicancias fiscales en el mediano y largo plazo.
Si no se elabora un PPA es imposible que se
conozca el impacto futuro de ese conjunto de
decisiones sobre el resultado fiscal. En su
ausencia, slo cuando se elabora el presupuesto
de un ejercicio determinado se adquiere
conciencia de la carga fiscal que significan las
decisiones tomadas anteriormente, lo que
complica
el
proceso
de
formulacin
presupuestaria y de financiamiento del gasto.

PRESUPUESTO

Existen ventajas generales que justifican la

existencia del Presupuesto Plurianual (PPA), y
tambin hay razones de orden especfico que dan
sustento principal al mismo. Al respecto, se
presentan razones de orden general en apoyo
del PPA.
En primer lugar, la necesidad de contar con un
(PPA) surge de la verificacin de dficit fiscales
histricos.
Los
nuevos
principios
macroeconmicos, generalizados en gran parte
de los pases del orbe merced a la globalizacin,
elevaron a la categora de gran objetivo de
poltica econmica la obtencin del equilibrio
fiscal en el mediano plazo. Esto, combinado con
el antecedente de los dficit histricos, evidenci
la necesidad de la formulacin del PPA para
mostrar cmo se logra el objetivo del equilibrio
fiscal en el tiempo.

La existencia de un presupuesto plurianual

induce a una mayor racionalidad en las
decisiones presupuestarias, porque todo cambio
que se proponga debe ser explicado con relacin
a las estimaciones actuales conocidas y a los
compromisos contrados.
La explicitacin sistemtica en el presente de las
decisiones que tienen impacto fiscal en el futuro
permite una toma de conciencia anticipada de
las dificultades que se pueden avecinar y tomar
oportunamente las medidas que afronten los
problemas que se avizoran o, en el peor de los
casos, instrumentar paliativos para pasar la
coyuntura.
En un mundo interrelacionado la economa
padece los efectos de las crisis que se desatan
en otros lugares del planeta. Por otra parte, los
eventuales desajustes de la poltica interna se
reflejan con intensidad en el presupuesto. En
estas circunstancias, es valioso poder prever con
antelacin la naturaleza, por ejemplo estructural
o cclica, de los mencionados fenmenos.

En
segundo
lugar,
como
se
expres
anteriormente, casi todos los pases desarrollados
tienen proyecciones presupuestarias de mediano
plazo (tres a cinco aos). Las proyecciones o
presupuestos plurianuales han demostrado ser
muy tiles en estos pases porque brindan mayor
previsibilidad. A nivel central se tiene un
adecuado
conocimiento
de
la
situacin
macrofiscal esperada, en los organismos se
verifica mayor certidumbre sobre la posibilidad de
disponer de fondos y los operadores econmicos
cuentan con un marco general de referencia
sobre el accionar del Estado.

El inventario de decisiones tomadas que refleja el

presupuesto plurianual acta como prevencin
para nuevas decisiones que aumentan el gasto
o el dficit. Efectivamente, si el balance global de
las decisiones ya tomadas no cierra con las
restricciones macrofiscales las nuevas propuestas
se enfrentan con una valla difcil de franquear.

En tercer lugar, los acuerdos con el FMI

significan el establecimiento de metas y criterios
de performance de mediano plazo. En la parte
fiscal implica la fijacin de las metas de gasto y
de resultado financiero, sobre la base de la
cuenta de Ahorro - Inversin - Financiamiento
(AIF) del Sector Pblico Nacional no Financiero
(SPNF), base caja.

Por ltimo, prever un horizonte financiero ms all

del
ao
que
se
presupuesta
brinda
posibilidades futuras en las decisiones de

194

asignacin al permitir que aquellos organismos

que hoy ven limitados sus requerimientos tengan,
eventualmente, una mayor asignacin en los aos
siguientes.

6.

LA EXPERIENCIA NACIONAL EN
PRESUPUESTACIN PLURIANUAL

LA

Para hacer un anlisis de la experiencia con el

presupuesto plurianual en la Administracin
Nacional es preciso desdoblar la experiencia en
dos aspectos: uno relacionado con la
implementacin operativa y otro relacionado
con su utilidad.

En el primer sentido, se puede concluir que la

experiencia ha sido exitosa dado que signific
un costo mnimo de implementacin y esfuerzo en
lo que respecta a la labor que hubieron de
concretar las jurisdicciones y entidades de la
Administracin Nacional, las que a travs de
estos aos cumplieron satisfactoriamente con la
presentacin de la informacin. Ello se debi a la
simplificacin de la programacin presupuestaria,
a la que se hace referencia ms adelante.

En cuanto al segundo aspecto, el vinculado con la

utilidad del presupuesto plurianual, se estima
que la misma est influenciada por el contexto
macroeconmico y fiscal altamente crtico vivido
en el pas desde su implementacin en 1999
hasta 2002 que rest certeza a las proyecciones
macrofiscales elaboradas y produjo su pronta
desactualizacin.

As, desde 1999 los organismos elaboran el

Presupuesto Plurianual en forma integrada con la
formulacin del Proyecto de Ley de Presupuesto
Nacional: cumplen un nico cronograma, se les
comunican techos presupuestarios trienales,
utilizan el mismo sistema de informacin y
presentan en un mismo acto sus anteproyectos
de presupuesto conteniendo el Proyecto de Ley y
el Presupuesto Plurianual.

Otros factores que contribuiran a mejorar la

utilidad del Presupuesto Plurianual son la mayor
difusin que permita aumentar su credibilidad y la
ejecucin de cronogramas no tan comprometidos,
restriccin que quita tiempo para su formulacin
sustantiva.

La experiencia argentina, a nivel nacional, puede

resumirse de la siguiente manera:

Proyecciones Plurianuales
(macroeconmicas y macrofiscales)

1998 2000 (Mensaje de Presupuesto 1998)

1999 2001 (Mensaje de Presupuesto 1999)
2000 2002 (Mensaje de Presupuesto 2000)
2001 2003 (Mensaje de Presupuesto 2001)
2002 2004 (No se efectu proyeccin plurianual)
2003 2005 (Mensaje de Presupuesto 2003)
2004 2006 (Mensaje de Presupuesto 2004)
2005 2007 (No se efectu proyeccin plurianual)
2006 2008 (Mensaje de Presupuesto 2006)
2007 2009 (Mensaje de Presupuesto 2007)
2008 2010 (Mensaje de Presupuesto 2008)

Presupuestos Plurianuales

1999 2001 (Enviado al Congreso Nacional

el 28/09/98)
2000 2002 (Enviado al Congreso Nacional
el 26/11/99)

2001 2003 (Enviado al Congreso Nacional el

02/03/01)
2002 2004 (No fue elaborado)
2003 2005 (Enviado al Congreso Nacional el
16/12/02)
2004 2006 (Enviado al Congreso Nacional el
20/11/03)
2004 2006 - Actualizado (Enviado al Congreso
Nacional el 20/04/04)
2005 2007 (Enviado al Congreso Nacional el
25/01/05)
2005 2007 - Actualizado (Enviado al Congreso
Nacional el 02/05/05)
2006 2008 (Enviado al Congreso Nacional el
23/01/06)
2006 2008 Actualizado (Enviado al Congreso
Nacional el 10/07/06)
2007 2009 (Enviado al Congreso Nacional el
14/03/07)
2007 2009 Actualizado (Enviado al Congreso
Nacional el 26/09/07)
2008 2010 (Enviado al Congreso Nacional el
05/02/08)

Finalmente, cabe concretar con suficiente

antelacin la formulacin de lineamientos de
poltica, tal que ello permita sustentar
oportunamente la elaboracin del presupuesto
plurianual.
7.

METODOLOGA PARA LA ELABORACIN

7.1. Objetivos Instrumentales

Para la formulacin del Presupuesto Plurianual
(PPA) se plantean tres cuestiones fundamentales:
a) el horizonte de proyeccin; b) el nivel de
desagregacin, y c) el mecanismo de elaboracin.
Con relacin a la primera, el perodo de tres
aos para el Presupuesto Plurianual, adems
de ser establecido legalmente, se considera un
lapso mnimo que permite reflejar la incidencia
fiscal de los programas a llevar a cabo en el

195

mediano plazo, a la vez de ser un horizonte que

brinda una cierta confiabilidad a las
proyecciones, principalmente de recursos y
financiamiento y de variables macroeconmicas.
A ello se suma la experiencia internacional en
tal sentido.

entonces, la metodologa del presupuesto anual,

con ciertas adaptaciones. As, se fijan techos para
cada ao del trienio, en base a los cuales los
organismos elaboraron sus anteproyectos, que
habindose compatibilizado con el Presupuesto
proyectado para el ao, a su vez, dan lugar a la
confeccin del documento que contiene el PPA y
se enva al Congreso Nacional.

Respecto de la segunda, se busca presentar un

nivel de desagregacin que permita reflejar las
polticas presupuestarias, las decisiones tomadas
y las realizaciones escogidas para el mediano
plazo, con cuantificacin de indicadores reales de
esas realizaciones. Pero, por otra parte, se trata
de acotar la desagregacin para no incluir una
cantidad muy grande de informacin poco
relevante para el mediano plazo.

La elaboracin de los techos para los dos ltimos

aos del PPA se efecta en forma similar a la de
los techos del presupuesto anual. Estos ltimos,
asimismo, constituyen el primer ao de los techos
del plurianual.
Una vez recibida la comunicacin de los techos,
los organismos elaboran el anteproyecto del
PPA. El objetivo central es presentar al Congreso
el Presupuesto Plurianual a nivel de programa,
con el objetivo de poner nfasis en aquello que el
Estado va a hacer, sus metas y resultados. Por
ello el PPA exige una menor desagregacin de
las partidas por objeto del gasto. Su uso permite
analizar si la estructuracin de los programas es
consistente, es decir, si el programa ha incluido
todos los insumos correctamente (personal,
bienes de consumo, servicios no personales,
etc.). Asimismo, permite obtener la clasificacin
econmica del gasto y, en base a sta, los
consolidados presupuestarios.

Adems, la Ley N 25.152, de Solvencia Fiscal, y

la Ley Federal de Responsabilidad Fiscal, N
25.917 establecen la informacin que, como
mnimo, deben contener los presupuestos
plurianuales de la Nacin, en el primer caso, y de
sta y de las provincias y la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires, en el segundo; informacin que es
ms agregada en relacin al Proyecto de Ley
Anual de Presupuesto.
En otras palabras, no se replica el presupuesto
anual. Por ello se deja de lado el uso de algunas
clasificaciones presupuestarias, se minimiza el
uso de la clasificacin por objeto del gasto (este
es el clasificador ms detallado del presupuesto
anual) y se utiliza la categora "programa" de la
clasificacin por programas del presupuesto,
dejando de lado los niveles inferiores de dicha
clasificacin (subprograma, actividad, proyecto y
obra).

En cuanto a la clasificacin programtica, se

considera slo a nivel de programa. Para el 2 y
3 ao los organismos tienen la posibilidad de
modificar la estructura programtica. Esta
flexibilidad tiene sentido en funcin de que en el
mediano plazo hay programas nuevos, otros que
terminan antes del fin del perodo y otros que se
modifican.

En cuanto al mecanismo de elaboracin, se

procura vincular el PPA concomitantemente con
el presupuesto anual; recargar lo menos posible a
los organismos con esta actividad y utilizar las
herramientas informticas existentes.

7.3. Presentacin al Congreso Nacional

La presentacin del Presupuesto Plurianual al
Congreso tiene carcter informativo y se
efecta con posterioridad de la presentacin del
presupuesto anual, debido a la dificultad para
confeccionar
simultneamente
ambos
presupuestos, el del prximo ejercicio y el
plurianual.

El primer ao de cualquier proyeccin o plan

fiscal, para que sea consistente, tiene que ser el
del presupuesto anual. Para que la elaboracin
del PPA produzca la menor carga posible de
trabajo adicional a los organismos, la mejor
manera es que la formulacin del PPA sea una
extensin del presupuesto anual, con algunas
simplificaciones pero con su misma metodologa.
Por ltimo, la formulacin del PPA se basa en los
procedimientos informticos utilizados para
elaborar el presupuesto anual, sin necesidad de
un nuevo sistema.

El documento con el PPA que el Poder Ejecutivo

enva al Congreso tiene un diseo inspirado en el
proyecto de presupuesto anual. As, contiene un
mensaje donde se expone la justificacin y
objetivos del PPA, la metodologa de elaboracin
y
las
proyecciones
plurianuales,
tanto
macroeconmicas como fiscales. Luego, se
incluyen varios cuadros agregados y grficos con
la cuenta AIF y distintos cruces de clasificaciones
presupuestarias con los gastos corrientes y de

7.2 Elaboracin del Presupuesto Plurianual

La elaboracin del Presupuesto Plurianual sigue,

196

capital. Finalmente, el documento presenta

cuadros jurisdiccionales con gastos por
programas y metas fsicas. Asimismo, se incluye
la informacin exigida por las Leyes N 25.152 y
N 25.917.

Se
presenta
tambin,
para
los
aos
correspondientes, el gasto de la Administracin
Nacional desagregado por finalidades y
funciones, con el propsito de visualizar la
asignacin de los recursos pblicos a diferentes
destinos. A continuacin se informa la
desagregacin de los gastos corrientes y de
capital por jurisdiccin, con el propsito de
establecer las magnitudes asignadas a las
instituciones responsables de la ejecucin del
presupuesto. En el mismo sentido, se presentan
los gastos sobre la base de subjurisdicciones y
entidades a las que se asignan las previsiones
presupuestarias.

Con miras a perfeccionar la elaboracin,

incentivar la aplicacin e incrementar la utilidad
del Presupuesto Plurianual, adems de ser
remitido
al
Congreso
Nacional
complementariamente al Proyecto de Ley Anual
de Presupuesto, el mismo es revisado y
actualizado en sus proyecciones una vez que
dicho Proyecto adquiere fuerza de Ley y se
distribuye a las jurisdicciones y entidades por
Decisin Administrativa.

Por otra parte, los gastos correspondientes a

cada jurisdiccin se desagregan por programas
relativos a las acciones a desarrollar por dichas
instituciones, informndose las distintas fuentes
de
financiamiento
de
los
mismos,
correspondientes
a
jurisdicciones
o
subjurisdicciones y entidades. Asimismo, se
presenta la evolucin prevista para metas fsicas
de los programas previstos.

Es decir, si como producto de la discusin y

aprobacin del Proyecto de Ley Anual de
Presupuesto por parte del Congreso Nacional se
alteran las proyecciones plurianuales por cambios
en el ao base del trienio, es oportuno que
iniciada la ejecucin presupuestaria y dentro del
primer trimestre se someta al Presupuesto
Plurianual a una revisin y consecuente
actualizacin. El objetivo de este procedimiento
es evitar la prematura desactualizacin de las
proyecciones
macrofiscales.
Una
primera
experiencia al respecto se llev a cabo en el ao
2004, con un Mensaje del 20 de abril de 2004. Lo
mismo ocurri en 2005, con el Presupuesto
Plurianual actualizado 2005 2007, con fecha 2
de mayo.
8.

Se informa tambin la programacin de la

inversin real directa por organismo, los gastos
que se prev financiar con prstamos de
Organismos Internacionales de Crdito (BID y
BIRF, bsicamente).
Con esta informacin se verifica el cumplimiento a
lo establecido por el artculo 6 de la Ley N
25.152, de Solvencia Fiscal, en cuanto al
contenido del Presupuesto Plurianual, y al artculo
5 de la Ley N 25.917 en relacin al
cumplimiento
del
Rgimen
Federal
de
Responsabilidad Fiscal en lo concerniente a los
presupuestos plurianuales.

ESTRUCTURA DE LA INFORMACIN

La informacin contenida en el informe del

Presupuesto Plurianual incluye, en primer lugar,
una cuenta de ahorro-inversin-financiamiento
(AIF) del Sector Pblico Nacional (Administracin
Nacional, Fondos Fiduciarios, Otros Entes y
Empresas Pblicas) y, en segundo lugar, la
correspondiente a la Administracin Nacional
(Administracin
Central,
Organismos
Descentralizados e Instituciones de la Seguridad
Social), expresadas en millones de pesos y en
porcentajes del PIB. Estos esquemas globales
permiten advertir la evolucin de los distintos
componentes de la cuenta segn su naturaleza
econmica y la relacin entre los rubros de
recursos y gastos que determina el resultado
financiero y su financiamiento.

Para la Seguridad Social, dada su importancia

cuantitativa y cualitativa y la significacin de su
comportamiento en un horizonte temporal
extendido, se incluye una proyeccin a 10 aos
de los gastos, con informacin que fundamenta el
comportamiento de la misma.
9.

CARACTERSTICAS DEL PRESUPUESTO

PLURIANUAL

Una primer caracterstica es la referida a la

extensin del Presupuesto Plurianual. En tal
sentido el periodo que abarca es de 3 aos. Ello
es as como consecuencia de haberse entendido
que el mismo constituye un lapso mnimo
razonable, un horizonte confiable y tiene como
base la experiencia internacional.

En concordancia con estos esquemas, se

presenta para los aos correspondientes la
apertura econmica y por rubros de los recursos
ms importantes y las estimaciones de recursos
de origen nacional distribuidos por Rgimen y por
provincia y Ciudad Autnoma de Buenos Aires.

Una segunda caracterstica

Presupuesto
Plurianual
es

197

es
de

que el
carcter

informativo. Esto significa que su propsito es de

carcter orientativo referido al operar del Sector
Pblico comprendido y no limitativo como es el
presupuesto anual.

adquiera fuerza de Ley y se distribuya a las

jurisdicciones
y
entidades
por
Decisin
Administrativa.
Es decir, si como producto de la discusin y
aprobacin del Proyecto de Ley Anual de
Presupuesto por parte del Congreso Nacional se
alteraran las proyecciones plurianuales por
cambios en el ao base del trienio, es oportuno
que iniciada la ejecucin presupuestaria y dentro
del primer trimestre se someta al Presupuesto
Plurianual a una revisin y consecuente
actualizacin. El objetivo de este procedimiento
es evitar la prematura desactualizacin de las
proyecciones
macrofiscales.
Una
primera
experiencia al respecto se llev a cabo en el ao
2004, con un Mensaje del 20 de abril de 2004. Lo
mismo ocurri en 2005, con el Presupuesto
Plurianual actualizado 2005 2007, con fecha 2
de mayo.

Otra caracterstica destacable del PPA es que

tiene un cierre financiero consistente. En el
presupuesto nacional se utiliza el clasificador
presupuestario de gastos por "fuente de
financiamiento" (FF). Las FF son: tesoro
nacional, recursos con afectacin especfica,
recursos propios, transferencias internas, crdito
interno, transferencias externas y crdito externo.
Esta clasificacin permite conocer cul es el tipo
de recurso que est financiando un gasto
determinado. Es una de las clasificaciones
principales con que se elabora y administra el
presupuesto anual.
En el PPA tambin se utiliza esta clasificacin del
gasto que posibilita vincular recursos y gastos por
FF. Este es un poderoso requisito para alcanzar
las metas fiscales porque hay gastos cuya
existencia
depende
de
la
fuente
de
financiamiento. Adems, el cierre fiscal segn la
cuenta AIF permite establecer el resultado
primario y financiero e identificar gastos y
recursos "arriba de la lnea" y "debajo de la lnea"
(del resultado financiero),

En el futuro ello debera complementarse con una

mayor utilizacin en la asignacin de los
crditos anuales, el seguimiento de la marcha
de los presupuestos y su ejecucin en
relacin a las previsiones plurianuales y la
inclusin de provincias, municipios y la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, habida
cuenta de la importancia que le asigna a los
presupuestos plurianuales la Ley Federal de
Responsabilidad Fiscal, N 25.917.

Tambin concurre a que el PPA tenga un cierre

financiero consistente la modalidad de fijar
techos para los dos ltimos aos del trienio (el
primero, como se dijo, es el proyecto de ley de
presupuesto). Esto implica que en el mediano
plazo los gastos se programan segn las
proyecciones de recursos y la meta de resultado
fiscal y no segn la suma de requerimientos.

A medida que se sucedan los presupuestos

plurianuales habr que efectuar un seguimiento
de los mismos para evaluar cual ha sido el grado
de acierto de sus previsiones, por ejemplo,
comparando contra la ejecucin de los
presupuestos. Ello permitira ir corrigiendo los
mtodos y perfeccionando las estimaciones de
los PPA.

10. PERFECCIONAMIENTOS
METODOLGICOS

Asimismo, el presupuesto plurianual se ir

enriqueciendo en la medida que vaya recogiendo
planes o programaciones de mediano plazo de
los organismos y, por ende, aumentar su
relevancia.

Se mantiene la inquietud de perfeccionar la

metodologa,
salvaguardando
siempre
la
importancia de contar con una herramienta de
programacin de mediano plazo. Se ha insistido
en su presentacin en fecha prxima a la del
presupuesto anual en los trminos previstos por
la Ley 25.152, a excepcin del periodo 2002-2004
que no fue elaborado por las caractersticas
voltiles propias de ese escenario.
Por ello es que, con miras a perfeccionar su
elaboracin,
incentivar
su
aplicacin
e
incrementar su utilidad, se analiz la posibilidad
de que el Presupuesto Plurianual, adems de ser
elevado
al
Congreso
Nacional
complementariamente al Proyecto de Ley Anual
de Presupuesto, sea revisado y actualizado en
sus proyecciones una vez que dicho Proyecto

198

CAPITULO IV
ESTADSTICA DE LAS FINANZAS PBLICAS

199

deben incluirse todos los Activos, Pasivos y

Patrimonio Neto en posesin del gobierno al
inicio de un ejercicio contable dado. A este
saldo inicial se le adicionan dos clases
principales de flujos: transacciones y otros
flujos
econmicos. Por el lado de las
transacciones se presenta un Estado de
Operaciones del Gobierno (que se plasman
en el presupuesto) en el cual se registran
todas las transacciones de gastos e ingresos
que afectan al patrimonio neto, as como las
transacciones de activos no financieros y de
financiamiento que afectan las tenencias de
activos y pasivos. Por su parte, en el Estado
de otros Flujos Econmicos se incluyen las
variaciones en los saldos de activos y pasivos
que afectan al patrimonio neto pero que no
tienen su origen en transacciones. Por
definicin, los otros flujos econmicos son
eventos no monetarios que sin embargo
pueden generar prdidas y ganancias por
tenencia originadas por variaciones de
precios, tipos de cambio, cancelaciones
contables de deudas prdidas catastrficas,
entre otras, y que son ajenas a la operatoria
normal del gobierno. Finalmente, de la
conjuncin del saldo inicial con los flujos se
obtiene el saldo final o Balance de Cierre del
perodo.

El Fondo Monetario Internacional ha llevado a

cabo la tarea de cambiar los criterios que
informan el Manual de Estadsticas de las
Finanzas Pblicas de dicho organismo. La
nueva versin del ao 2001 reemplaza a la de
1986. El marco conceptual dentro del cual se
presentan las estadsticas de las Finanzas
Pblicas bajo esta nueva metodologa sigue
un enfoque patrimonial, que permite analizar
las cuentas fiscales como si se tratara del
balance de una empresa privada.

Marco Analtico de las Estadsticas de

las Finanzas Pblicas 2001
El sistema revisado de Estadsticas de las
Finanzas Pblicas (EFP) tiene como objetivo
brindar un marco conceptual para analizar y
evaluar el desempeo del sector gobierno de
cualquier pas, que a su vez se encuentre
armonizado con otros sistemas estadsticos
macroeconmicos internacionales: el Sistema
de Cuentas Nacionales (SCN 1993), el Manual
de Balanza de Pagos y el Manual de
Estadsticas
Monetarias
y
Financieras,
facilitando as el anlisis fiscal en conjunto con
otros sectores de la economa.
La recomendacin del manual es aplicar este
sistema al Sector Gobierno General segn se
lo define en el SCN 1993, donde la definicin
de sector se basa en las unidades
institucionales que lo forman, las cuales son
entidades que pueden poseer activos, contraer
pasivos y actuar en nombre propio en
cuestiones econmicas y financieras. En
nuestro pas el Sector Gobierno General
estara compuesto por la Administracin
Nacional, los Fondos Fiduciarios y Otros Entes
del Sector Pblico (sin tomar en cuenta las
Empresas Pblicas que forman parte de un
1
universo ampliado, el Sector Pblico ms los
Gobiernos Provinciales y Municipales).

Adicionalmente, este marco incorpora un

Estado de Fuentes y Usos en Efectivo, que
resume todas las entradas y salidas de
efectivo
producto
de
transacciones
presupuestarias, ofreciendo informacin sobre
la liquidez del Gobierno General en el perodo
de anlisis.
La cobertura de eventos en el sistema
revisado de EFP se ampla en relacin al
Manual anterior de 1986 ya que todos los
eventos econmicos que afectan activos u
obligaciones, ingresos o gastos son incluidos
en este nuevo marco, y no slo aquellos
representados por el flujo de caja. El uso de la
base del devengado de registro captura
transacciones como el trueque, la amortizacin
del capital o las obligaciones por vencer,
imposibles de captar bajo una base caja ms
que como partida informativa.

El hecho de hablar de unidades institucionales

permitira obtener un conjunto completo de
cuentas,
incluido
balances,
elemento
fundamental bajo un enfoque patrimonial, con
el que se espera analizar la poltica fiscal a
travs de sus efectos en el patrimonio del
Gobierno.

Por su parte, todos los activos y obligaciones

son valuados a los precios corrientes de
mercado, incluyendo los valores de deuda que
pueden tener un valor nominal diferente2.

El marco EFP se construye a partir de un

Balance de Apertura del Gobierno en el cual

Si bien la cobertura recomendada por el nuevo Manual

es para el Sector Gobierno General, el sistema EFP 2001
es aplicable indistintamente a las corporaciones pblicas,
integrando as el Sector Pblico en sentido amplio.

Los datos en trminos nominales pueden ser incluidos

como partidas informativas.

200

En cuanto a la presentacin de los flujos en

trminos brutos o netos, el nuevo manual
conserva los mismos criterios que el manual
del 86, (es decir, ingresos - gastos
adquisicin/disposicin
de
activos
no
financieros
en
trminos
brutos
y
adquisicin/disposicin de activos financieros
y pasivos, en trminos netos). La nica
excepcin se refiere a las Empresas Pblicas
no Financieras que bajo el nuevo manual
deben presentar sus ventas y costos de
produccin en trminos brutos (metodologa
tradicional) y no ms en trminos netos
(metodologa internacional). Por otro lado, se
utiliza la contabilidad por partida doble. De
este modo, el valor total de los activos de una
unidad es siempre igual a la suma de los
pasivos ms el patrimonio neto.

consolidar y solo se presentan consolidados

cuando los datos se refieren a un grupo de
unidades,
introduciendo
el
monto
correspondiente
a
la
transferencia
intersectorial con signo opuesto en una
columna llamada ajuste por consolidacin.
En el cuadro que sigue se resume toda esta
estructura en la que se basa el nuevo marco
analtico para la poltica fiscal. Dentro de este
esquema integrado y cerrado puede
deducirse, entonces, que toda variacin en los
saldos es el resultado de flujos y, por lo tanto,
cuando se produce una variacin en el
balance del gobierno al final de un perodo
contable dado, bajo este esquema, es posible
derivar cuanto de esta variacin se debi a la
poltica fiscal y cuanto a otros eventos
econmicos que no tienen origen en la poltica
fiscal pero que sin embargo pueden afectar la
tenencia de activos y pasivos del Gobierno.

En lo que se refiere a la consolidacin, el

nuevo manual registra los datos de cada
subsector en forma bruta, es decir, sin

201

Estructura del marco analtico de las EFP3

Manual de Estadsticas de las Finanzas Pblicas 2001, Fondo Monetario Internacional, pg. 42.

202

Estado de Operaciones del Gobierno reemplaza

al esquema A-I-F en base devengado. La
versin del A-I-F en base caja es reemplazada
por el Estado de Fuentes y Usos de Efectivo).

El Estado de Operaciones del Gobierno

Toda la poltica fiscal se plasma en
transacciones presupuestarias. A su vez, todas
las transacciones presupuestarias se plasman,
bajo este nuevo marco analtico, en el Estado
de Operaciones del Gobierno. Es decir, el
Estado de Operaciones del Gobierno vendra a
ser el reemplazo del conocido esquema AhorroInversin-Financiamiento
utilizado
habitualmente en la Secretara de Hacienda (El

Este Estado se compone de tres cuentas

principales: 1) Transacciones que afectan al
Patrimonio Neto, 2) Transacciones en Activos
No Financieros y 3) Transacciones en Activos
Financieros y Pasivos.

Estado de operaciones del gobierno4

TRANSACCIONES QUE AFECTAN EL PATRIMONIO NETO:
INGRESO
Impuestos
Contribuciones sociales
Donaciones
Otros ingresos
GASTO
Remuneracin a empleados
Uso de bienes y servicios
Consumo de capital fijo
Intereses
Subsidios
Donaciones
Prestaciones sociales
Otros gastos
RESULTADO OPERATIVO NETO/BRUTO
TRANSACCIONES EN ACTIVOS NO FINANCIEROS:
ADQUISICION NETA DE ACTIVOS NO FINANCIEROS
Activos fijos
Variacin de existencias
Objetos de valor
Activos no producidos
PRESTAMO NETO/ENDEUDAMIENTO NETO
TRANSACCIONES EN ACTIVOS FINANCIEROS Y PASIVOS:
ADQUISICION NETA DE ACTIVOS FINANCIEROS
Internos
Externos
PASIVOS NETOS INCURRIDOS
Internos
Externos

A su vez, de este Estado es posible derivar

diferentes resultados analticos para analizar el
desempeo del Sector Gobierno General. Entre
los principales se encuentran:
El resultado operativo neto (RON),
definido como los ingresos menos los
4

gastos. Representa la variacin del

patrimonio neto que tiene origen en las
operaciones del gobierno. (Debido a la
dificultad de estimar el gasto en consumo de
capital fijo, se calcula el resultado operativo

Manual de Estadsticas de las Finanzas Pblicas 2001, Fondo Monetario Internacional, pg. 43.

203

bruto (ROB) en lugar o adems de calcular

el resultado operativo neto)
El prstamo neto/endeudamiento neto,
definido como el resultado operativo neto
menos la adquisicin neta de activos no
financieros y tambin definido como la
adquisicin neta de activos financieros
menos la emisin neta de pasivos.

Completar la valuacin de los bienes del

patrimonio del Estado Amortizacin del
capital fijo

Trayectoria de Migracin de las

Estadsticas
Oficiales
hacia
la
Estadstica de las Finanzas Pblicas
2001

Determinacin de los recursos por el

devengado, en particular los originados en
impuestos

Clasificacin de la deuda segn residencia

de sus tenedores. (Actualmente el registro de
la deuda se expresa segn el tipo de
moneda en que se realiza la transaccin).

La migracin de las estadsticas fiscales de

Argentina hacia este nuevo marco analtico
propuesto por el FMI comenz en el ao 2003,
cuando se presentaron por primera vez las
estadsticas correspondientes al perodo 2002
segn la nueva metodologa (posteriormente
siguieron las presentaciones de los ejercicios
2003 y 2004).
En esta primer etapa, se avanz en la
confeccin de los Estados de Operaciones del
Gobierno y el Estado de Fuentes y Usos en
Efectivo, con una cobertura que incluye al
Sector Gobierno General (es decir, Sector
Pblico Argentino excluido empresas pblicas).
Para ello se procedi a la conversin minuciosa
del manual de clasificaciones presupuestarias
vigente en Argentina para el Sector Pblico
Nacional, al nuevo manual de clasificaciones
EFP 2001.
Actualmente se cuenta con un sistema de
presupuesto y de contabilidad que permite
obtener datos de recursos por el percibido y
gastos por el devengado. Por lo tanto, el registro
de los datos para el Estado de Operaciones del
Gobierno se realiza en base mixta.
En cuanto a los datos de los gobiernos locales y
estatales, los datos disponibles se encuentran
solo en base devengado, consecuentemente, no
es posible confeccionar para estos subsectores
el Estado de Fuentes y Usos en Efectivo,
abarcando su cobertura nicamente al Gobierno
Central.
Para una prxima etapa se espera avanzar en
la elaboracin del Estado de Otros Flujos
Econmicos y finalmente, en la confeccin de
los Balances. Para ello, ser necesaria la
colaboracin de la Contadura General de la
Nacin.
Entre las principales dificultades que se
presentan para continuar con este proceso de
migracin cabe mencionar:
204

CAPITULO V
EL GASTO SOCIAL COMO INVERSIN

205

contener gastos de carcter Social. Es el caso

de los subsidios a los precios y tarifas de
electricidad,
gas,
transporte
ferroviario,
transporte automotor de pasajeros, etc.

1. INTRODUCCIN
El tema de gasto pblico social como inversin
est en tratamiento y debate en organismos y
seminarios internacionales. Si bien no hay
coincidencias, dado el inters y la importancia
del ttema en cuestiones presupuestarias, se
presenta el presente documento.

La funcin ecologa y medio ambiente trata de

acciones muy prximas a agua potable y
alcantarillado (provisin de agua, eliminacin de
excretas, ingeniera sanitaria) ubicadas en los
Servicios Sociales.

El gasto hace referencia a los bienes y servicios

que desaparecen cuando se consumen.

Gastos
Sociales
Institucionales

La inversin alude a bienes y servicios que,

una vez consumidos, se reproducen de alguna
manera. Se trata de aquellos gastos destinados
a acumular capital, que sirve para producir
bienes y servicios.

en

Otros

Niveles

Desde el punto de vista institucional hacer

referencia al presupuesto nacional implica
considerar la Administracin Nacional sin incluir
Empresas Pblicas, Fondos Fiduciarios y Otros
Entes. Si bien ellos atienden fundamentalmente
a aspectos no sociales hay algunos de sus
integrantes que si lo hacen.

Las
erogaciones
destinadas
a
salud,
educacin, ciencia y tcnica y otras
funciones sociales pueden ser consideradas
como inversin en capital humano.

Por ejemplo: entre las Empresas Pblicas hay

algunas de carcter social como Construccin
de Viviendas para la Armada, EDUC. AR S.A.,
Innovaciones Tecnolgicas Agropecuarias S.A.

Sin embargo es difcil identificar con precisin

los componentes a considerar.

2. PRINCIPALES CONCEPTOS
Entre Otros Entes figuran: Instituto Nacional de
Cine y Artes Audiovisuales, Superintendencia
de Administracin de Fondos de Jubilaciones y
Pensiones, e Instituto Nacional de Servicios
Sociales para Jubilados y Pensionados.

Concepto del Gasto Social Presupuestario.

A
nivel
nacional,
las
clasificaciones
presupuestarias consideran al Gasto Social
como la suma de los gastos en Servicios
Sociales de la clasificacin por Finalidades y
Funciones. Esta clasificacin presenta al gasto
pblico segn la naturaleza de los servicios que
las instituciones pblicas brindan a la
comunidad.

Entre los Fondos Fiduciarios se incluyen el

Fondo Fiduciario de Infraestructura Regional y
el Fondo Fiduciario para la Promocin Cientfica
y Tecnolgica, con operaciones similares a las
sociales.
Otros fondos y entidades que no se
consolidan en el sector pblico nacional con
contenido social: Fondo Solidario de
Redistribucin
Social,
Universidades
Nacionales, Ente Tripartito de Obras y Servicios
Sanitarios, Obras Sociales Estatales e Institutos
de Vivienda de Fuerzas Armadas.

Los gastos en Servicios Sociales se definen por

agregacin. Son aquellos realizados mediante
acciones inherentes a la prestacin de servicios
de:

salud
promocin y asistencia social
seguridad social
educacin y cultura
.ciencia y tcnica
trabajo
vivienda y urbanismo
agua potable y alcantarillado
otros servicios urbanos

Gastos Sociales
Finalidades

incluidos

Gastos
Sociales
Subnacionales

en

en

los

Niveles

El Sector Pblico Argentino est conformado

por Provincias y Municipios cuya participacin
en los gastos sociales es muy significativa.
Estos niveles de gobierno tienen sus propios
presupuestos y clasificadores lo cual dificulta las
mediciones consolidadas, que tratan de
compatibilizarse. Estos esfuerzos se han
fortalecido ltimamente con la sancin de la ley
del Rgimen Federal de Responsabilidad Fiscal
(N 25.917).

Otras

Desde el punto de vista funcional, ciertos gastos

incluidos en Servicios Econmicos (energa,
transporte, ecologa y medio ambiente) pueden
206

Gasto Tributario

Las transferencias de capital son gasto corriente

y la inversin financiera se incluye en
operaciones financieras.

El gasto tributario, originado en un tratamiento

fiscal diferenciado o renuncias tributarias, puede
tener contenido social o subsidios que implican
transferencias de unos contribuyentes a otros,
con efectos sobre la equidad, lo cual ha dado
origen a estudios al respecto (por ejemplo
Mensajes de Presupuesto), pero no estn
registrados
en
las
cuentas
pblicas
presupuestarias consolidadas.

Los gastos o las erogaciones (segn el F.M.I)

son menores al gasto corriente y de capital
argentino.
Los rubros de la clasificacin funcional del
F.M.I son:

Gastos de Inversin
El gasto en inversin real slo incluye la
inversin fsica (no la inversin en capital
humano) con las siguientes particularidades: la
inversin en bienes de uso en defensa se
considera gasto corriente y los gastos corrientes
de los proyectos de inversin se capitalizan.

3. EL MANUAL DE ESTADSTICAS DE
LAS FINANZAS PBLICAS DEL FMI
(2001)

Servicios pblicos generales

Defensa
Orden pblico y seguridad
Asuntos econmicos
Proteccin del medio ambiente
Vivienda y servicios comunitarios (x)
Salud (x)
Actividades recreativas, cultura y religin (x)
Educacin (x)
Proteccin social (x)

La desagregacin de los rubros es amplia

(mayor que la Argentina).
El manual del FMI no explicita el gasto social.
No prev capitalizacin del gasto social.
El gasto social sera lo marcado con (x)
anteriormente.
La proteccin del medio ambiente estara en el
lmite de lo social y lo econmico
El gasto en investigacin y desarrollo se incluye
dentro de cada funcin mientras que en
Argentina es gasto en servicios sociales.

Ese manual establece:

Gasto: disminucin del patrimonio neto como
resultado de una transaccin.
La clasificacin econmica incluye: las
remuneraciones, el uso de bienes y servicios, el
consumo de capital fijo, las prestaciones
sociales y otros gastos de transferencias.

4. DE LAS CUENTAS NACIONALES AL

CAPITAL SOCIAL

La clasificacin econmica identifica el tipo de

gastos en el que incurre el estado para
proporcionar bienes y servicios a la comunidad
o transferir efectivo para que los hogares
compren bienes y servicios.

La clasificacin econmica presupuestaria tiene

su base en las cuentas nacionales. Respecto a
eventuales cambios al concepto de capital se
visualizan dos posturas.

La clasificacin funcional ofrece informacin

sobre el propsito que motiv el gasto. Por ej.
Educacin.

Enfoque tradicional sustentado por Naciones

Unidas y el FMI que mantiene el concepto de
capital fsico.

La clasificacin funcional no se limita al gasto.

Las adquisiciones de activos no financieros
(inversin
real)
pueden
clasificarse
funcionalmente.

Enfoque innovador sustentado por Banco

Mundial, UNESCO y OCDE que enriquece el
stock de capital con el capital humano.

Erogaciones = gastos + adquisicin de activos

no financieros: se clasifican funcionalmente.

Las normas presupuestarias argentinas vigentes

siguen el primer enfoque. Los eventuales
cambios dependen de la revisin de las cuentas
nacionales (Naciones Unidas).

Se puede cruzar la clasificacin funcional con la

econmica.

El concepto de stock se vincula con el flujo que

lo conforma. Si el factor humano conforma el
capital de la economa, parte del gasto social
pasara a ser una inversin (social).

La compra de un activo no financiero (que

aumenta el activo fsico) no afecta el patrimonio
neto y no es un gasto.

207

De los 44 temas en estudio para la revisin

actualizacin de las cuentas nacionales (2006),
nada se dice del gasto social con excepcin de
la ID (investigacin y desarrollo).

6. NUEVOS ENFOQUES SOBRE

EL
CAPITAL HUMANO: UNESCO, OCDE Y
OTROS
La UNESCO y la OCDE (18 2 2003)
confirman en sus estudios la rentabilidad de las
inversiones en la educacin.

Actualmente no se reconoce a la ID como

formacin de capital. Sera tratado en el futuro
como los gastos en exploracin minera que se
clasifican en la formacin bruta de capital fijo.

En los ltimos veinte aos la solidez del nexo

entre la educacin y crecimiento econmico
fue muy considerable en Argentina, Chile,
Filipinas, Jamaica, Malasia, Per y Uruguay,
mientras que en Brasil, Indonesia, Tailandia y
Zimbabwe esa solidez slo se dio en el decenio
de los noventa.

5. POSTURA BANCO MUNDIAL

Los economistas clsicos identificaron tres
fuentes de la riqueza nacional: tierra, trabajo,
capital.
Los economistas del siglo xx prefirieron
centrarse en el capital fsico. Los gastos
destinados a aumentarlo eran inversin. Los
gastos en educacin o proteccin ambiental se
consideraban consumo.

El papel desempeado por el capital humano

en el crecimiento econmico es ms intenso
una vez que se ha alcanzado un umbral crtico.
Es importante alcanzar un nivel elevado en el
ciclo superior de secundaria y en enseanza
postsecundaria para que el capital humano se
traduzca en un crecimiento econmico estable.

La necesidad de un desarrollo sostenible lleva a

incorporar los cambios en el capital natural en
los clculos del PIB y a tomar en cuenta los
cambios en el capital humano de un pas.

Hasta ahora la moneda con la cual se mide el

desarrollo econmico sigue basndose en el
PNB per cpita. En aos recientes se ha
agregado el Indice de Desarrollo Humano de las
Naciones Unidas (IDH), que combina el PNB
per cpita, la expectativa de vida al nacer y el
alfabetismo. Pero ambas medidas reflejan
preocupaciones de corto plazo, mientras que la
cuestin de si los patrones de desarrollo
contemporneos son sostenibles nos obliga a
mirar al futuro lejano. Los economistas llaman
riqueza al valor de los activos de capital de
una economa. Yo adopto aqu una nocin
integral de riqueza: la lista de activos, o bienes,
incluye activos fabricados (caminos y edificios,
maquinaria y equipo, cables y puertos), capital
humano (conocimiento y habilidades), y una
amplia serie de capital natural (petrleo y gas
natural, pesqueras y bosques, servicios de
ecosistema).(Prof.
Partha
DasguptaUniversidad de Cambridge).

Los mtodos de valoracin del capital natural y

capital humano son imperfectos. Sin embargo
permiten analizar cuestiones cruciales para que
el desarrollo sea sostenible: debe contribuir a
que aumenten los activos fsicos, naturales y
humanos.
El principal indicador de la sostenibilidad del
desarrollo sera la tasa de ahorro genuino o la
tasa de inversin genuina.
Estos conceptos corrigen a los tradicionales
deduciendo el valor estimado del agotamiento
de recursos naturales y los daos de la
contaminacin (prdida de capital natural) y
aadiendo el aumento del valor del capital
humano (derivado de la inversin en educacin
y salud).
Definiciones:

7.
EL
GASTO
SOCIAL
INVERSIN:
IMPACTO
PUESTARIO

Capital humano: conocimientos, aptitudes y

experiencia de los seres humanos que los hace
econmicamente productivos. El capital humano
se puede incrementar invirtiendo en educacin,
salud, capacitacin laboral.

COMO
PRESU-

Considerar el gasto social como inversin

requiere efectuar consideraciones particulares:
No todo el gasto social sera capitalizable.

Ahorro: ingresos no utilizados actualmente para

consumo.

Parte ya se incluye como gasto de capital.

Inversin: desembolsos para acumular capital.

La inversin es condicin necesaria del
crecimiento econmico.

Se requiere un anlisis minucioso de los rubros

a considerar como capitalizables.

208

El gasto de la funcin seguridad social no

sera capitalizable.

La capitalizacin implicara aumentar el gasto

de capital y disminuir el gasto corriente. El total
no cambiara.

El gasto en ciencia y tcnica, educacin y

salud, sera mayormente capitalizable.

Aumentara el Ahorro Corriente y la Inversin.

En las funciones promocin social y trabajo

habra que identificar programas especficos de
inversin en capital humano.

No se modificara el resultado financiero, ni el

resultado primario.
La utilidad de este enfoque sera de orientar la
asignacin de recursos pblicos hacia
erogaciones que contribuyan al desarrollo
econmico.
En este sentido debera asignarse prioridad a
aquellas inversiones sociales en ciencia y
tcnica, educacin y salud que ms contribuyan
al crecimiento.

La funciones vivienda y agua potable incluyen

bsicamente gastos de capital.
Se requiere analizar el tratamiento a dar a las
transferencias, las que, por definicin, no tienen
contraprestacin El gasto en consumo (personal
y bienes y servicios) sera capitalizable con ms
facilidad.

8. CONCLUSIN
Operativamente se podra tratar como el gasto
de consumo capitalizable en los proyectos de
inversin, incorporando un nuevo tem en la
clasificacin econmica de los gastos de capital:
Inversin Social.

En sntesis, la modificacin en la medicin no

implica cambios en los aspectos financieros,
modificara la exposicin de las cuentas
pblicas y podra orientar a una mejor
asignacin de los recursos pblicos favorable al
desarrollo sustentable.

Otra alternativa sera definir una nueva

clasificacin derivada a partir de las existentes.

209

CAPITULO VI

AGENCIAS Y ASOCIACIONES PBLICO - PRIVADAS

210

AGENCIAS
PRIVADAS.

ASOCIACIONES

PBLICO-

incluyen los objetivos a perseguir y planes a

desarrollar, as como indicadores para medir los
resultados. A su vez, durante la vigencia del
contrato de gestin se deben rendir cuentas ante
los Ministerios mencionados, el Parlamento y la
ciudadana.

Se exponen a continuacin aquellos aspectos que

se consideran ms significativos con relacin al
tema de Agencias y Asociaciones PblicoPrivadas.

2. ASOCIACIONES
(APP)

1. AGENCIAS
Al respecto, se manifiesta la necesidad de que el
sector pblico sea capaz de vincular sus acciones
con los resultados esperados por el proceso
poltico a travs del cual se asignan recursos y
fijan prioridades. Para ello, la constitucin de
agencias con funciones especficas podra
permitir incorporar con mayor facilidad los
mandatos de un principal sobre un agente.

PBLICO

PRIVADAS

Durante la dcada del 90 disminuy la

participacin del Estado en el financiamiento
directo de obras de infraestructura. Por otro lado,
existe evidencia que permite afirmar que cuando
los gobiernos se ven en la necesidad de efectuar
ajustes fiscales, se presenta un sesgo antiinversin pblica.
Como consecuencia de ello, proyectos social y/o
econmicamente rentables pueden no ejecutarse
por problemas de financiamiento. Asimismo, la
existencia de este sesgo dificulta una eficaz
programacin de la inversin pblica lo que a su
vez puede derivar en mayores costos para los
proyectos.

En tal sentido, se observa una tendencia hacia la

devolucin de facultades a los gestores,
separando del ncleo burocrtico a los
funcionarios ejecutivos, a fin de otorgar la
autonoma y flexibilidad necesarias para una
eficaz gestin. Sin perjuicio de ello, en todos los
casos debe existir un monitoreo y seguimiento
desde los Ministerios correspondientes.

Por otro lado, se advierten algunas limitaciones

operativas en el sector pblico debido a la falta de
especializacin e innovacin tecnolgica en
algunas actividades especficas tradicionalmente
llevadas a cabo por dicho sector.

Por otro lado, se diferencia un modelo genuino

de uno equvoco. En este ltimo caso la
caracterstica principal del mismo es la fuga
corporativa en aras de un manejo ms
discrecional de los recursos. Esta situacin
resulta comn en diversos pases de Amrica
Latina.

Uno de los mecanismos para intentar solucionar

estas cuestiones son las Asociaciones PblicoPrivadas (APP) destinadas a financiar obras de
infraestructura. En tal sentido, una APP puede
definirse como una relacin de cooperacin entre
el Sector Pblico y el Sector Privado destinada a
establecer un vnculo obligacional entre las
partes, para la ejecucin y desarrollo de obras
pblicas, servicios pblicos, u otra actividad
tradicionalmente ejercida por el sector pblico.
Ejemplos de APP pueden ser los fideicomisos
estatales, concesiones, empresas mixtas, fondos
impulsados por el Estado con aportes del sector
privado, etc.

Una cuestin a tener en cuenta es que

necesariamente debe transcurrir cierto perodo de
tiempo antes de que los organismos que se
constituyan puedan desarrollar las capacidades
necesarias para gestionar en forma eficiente. Es
decir, las funciones se pueden transmitir con
facilidad a travs de normas o reformas
administrativas aunque la adquisicin de las
capacidades correspondientes implicar un
esfuerzo mayor. En otro orden, uno de los riesgos
de la creacin de agencias es el crecimiento
desordenado del aparato estatal.

En los ltimos aos se han desarrollado en forma

significativa las APP (especialmente aquellas
vinculadas con la ejecucin de obras de
infraestructura). Sobre el particular, existen
experiencias de asociaciones entre el sector
pblico y el privado en distintos pases entre los
que se destaca la Private Financie Iniciative en
Gran Bretaa, los PIDIREGAS y los fondos de
inversin en Mxico y las APP en Chile.

Un caso particular es el de Espaa, donde se

encuentra en trmite una Ley de Agencias
Estatales que intenta orientar la gestin de las
agencias hacia la obtencin de resultados.
Asimismo, se pretende evitar regulaciones
distintas de acuerdo al organismo de que se trate.
Un mecanismo que all se utiliza es la aprobacin
de un contrato de gestin. Dicho contrato debe
ser
autorizado
por
los
Ministerios
de
Administraciones Pblicas, de Economa y
Hacienda y de Adscripciones. En el mismo, se

Estas figuras tienen sentido si se gana eficiencia.

Desde el punto de vista de la ecuacin
econmico-financiera del proyecto, es importante

211

analizar si los menores costos que eventualmente

podran derivarse de una gestin privada resultan
superiores al costo del capital aportado por el
sector privado y, en trminos ms generales, el
beneficio pretendido por el mismo. Por otro lado,
al constituirse una APP se debe tener en cuenta
quien se har cargo de la construccin,
operacin, mantenimiento, financiamiento y
diseo de la obra en cuestin.

Asimismo, se podran obtener mejoras en la

gestin, incrementndose la posibilidad de
incorporar nueva tecnologa. Adems, se propicia
una mejor asignacin de riesgos que puede
derivar en ganancias de eficiencia y menores
costos.
Por otro lado, un beneficio es la posibilidad de
securitizacin,
lo
cual
permite
obtener
financiamiento y transferir parte del riesgo al
tenedor del ttulo que se emita. Lgicamente, la
titularizacin tendr un costo asociado, el que
deber ser considerado si se opta por esta
alternativa. De todos modos, esta posibilidad
prcticamente no ha sido utilizada en
Latinoamrica.

Asimismo, los principales riesgos que deben ser

tenidos en cuenta en oportunidad de suscribirse
los contratos correspondientes se detallan a
continuacin:

Diseo

Construccin

Operacin

Regulatorio

Inflacionario

Cambiario

De demanda

Financiacin

Fuerza mayor

B. Potenciales Riesgos de las APP

La existencia de APP tiene riesgos fiscales,
derivados en parte por el posible inters de los
gobiernos de evitar, a travs de estos
mecanismos, cumplir con las metas fiscales
establecidas para el sector pblico. Sobre el
particular, en distintos pases se observan
diversas maneras de salir del presupuesto. A
modo de ejemplo, cabe sealar a los
fideicomisos, agencias excluidas de cualquier tipo
de tratamiento presupuestario y la terciarizacin
de actividades estatales a travs de organismos
de naturaleza privada (ONGS, fundaciones, etc.).

En tal sentido, debe procurarse que los riesgos

involucrados sean asignados de acuerdo a quien
tenga mayores posibilidades de administrar y
mitigar los mismos.
En comparacin con otras experiencias, el
desarrollo de las APP en la Argentina resulta
relativamente limitado aunque se observa
recientemente la constitucin, por ejemplo, de
fideicomisos impulsados por el Estado. Estos
son fondos creados principalmente a partir de
aportes privados (en algunos casos tarifas) y
recursos del Estado.

Como consecuencia de lo expuesto, se destaca la

posibilidad de que existan mayores gastos
extrapresupuestarios y la aparicin de pasivos
contingentes (ej: concesiones donde el Estado
garantice un trnsito mnimo, etc.).
De alguna manera estas cuestiones deberan
verse reflejadas en las estadsticas fiscales.
Asimismo, cabe resaltar la necesidad de evitar
que estas figuras impidan llevar a cabo un control
eficaz por parte del Poder Ejecutivo, Legislativo y
por la sociedad en su conjunto.

Asimismo durante el ao 2005 se aprob el

Rgimen Nacional de Iniciativa Privada a travs
del cual se establece un mecanismo de incentivos
y privilegios en beneficio del autor de iniciativas
que aporten la totalidad del financiamiento para
obras y/o servicios pblicos. Adems, se destaca
la creacin durante el ejercicio 2005 del Rgimen
Nacional de Asociacin Pblico-Privada. El
mismo se encuentra destinado a financiar obras
y/o servicios pblicos.

Otra de las grandes dificultades que presentan

estos instrumentos, es que la confeccin de los
contratos correspondientes implican significativas
complejidades ya que debe definirse con claridad
quien asumir qu riesgos, los mecanismos para
la resolucin de controversias, las garantas a
establecer, etc. Esto se ve potenciado por tratarse
de relaciones de largo plazo. Sobre el particular,
deben evitarse casos de licitaciones pblicas
donde lo nico relevante para el sector privado es
resultar adjudicado a cualquier costo, aspirando
a que con posterioridad los contratos en cuestin
puedan ser sistemticamente renegociados.

A. Potenciales Beneficios de la APP

Entre las ventajas que poseen las asociaciones
pblico-privadas cabe sealar la posibilidad de
obtener financiamiento parcial o total proveniente
del sector privado, evitando as las restricciones
fiscales que pudiera tener el sector pblico. De
este modo, se podra mitigar el sesgo antiinversin pblica mencionado precedentemente.

212

Por otro lado, otra de las dificultades radica en no

asignar eficazmente los riesgos involucrados y,
en particular, que para mitigar los mismos
solamente se establezcan garantas en beneficio
del sector privado.

Estadsticas de Finanzas Pblicas (MEFP 2001)

del FMI establece como ingresos y gastos
nicamente
aquellas
transacciones
que
incrementan o reducen el patrimonio neto del
gobierno. Esto deber ser tenido en cuenta en
oportunidad de fijarse un criterio definitivo para el
tratamiento presupuestario y contable de estas
figuras.

En otro orden, sin perjuicio de la figura que se

utilice para las APP (fideicomisos estatales,
fondos impulsados por el Estado, concesiones,
etc), se observa en algunos pases que
funcionarios del gobierno suscriben cartas de
intencin o documentos equivalentes a travs de
los cuales se adquieren compromisos sin contar
necesariamente con una autorizacin previa de la
Secretara de Hacienda u rgano equivalente. En
la Argentina tambin se presenta este cuadro de
situacin. En lo referido a otros pases de
Latinoamrica, existen casos en los que se
requiere
necesariamente
algn
tipo
de
autorizacin previa (ej: Mxico), aunque en otros
no.

Finalmente, a pesar de la necesidad de brindar

informacin respecto de las APP, se ratifica la
necesidad de otorgar un tratamiento diferenciado,
desde el punto de vista presupuestario y para las
estadsticas fiscales, a aquellas unidades que
operen
con
objetivos
comerciales
y/o
productivos.
3. COMENTARIOS FINALES
El Sector Pblico Argentino ha presentado
persistentes dficits fiscales a lo largo de la
dcada del 80 y 90, alcanzndose un resultado
financiero superavitario recin a partir del ao
2003. Esta situacin ha derivado en limitaciones
fiscales y de acceso al financiamiento.

Finalmente, se resalta la necesidad de que el

Estado cuente con la capacidad institucional para
supervisar la ejecucin del contrato.

Ello, sumado al sesgo anti-inversin pblica, al

proceso de privatizaciones de empresas pblicas
y al traspaso de actividades del Estado al sector
privado, implic una drstica cada en la inversin
pblica como porcentaje del PBI, resultando la
misma, hacia el ao 2002, una de las ms baja de
Amrica Latina a nivel del Sector Pblico
Argentino.

C. Tratamiento presupuestario y contable de las

APP.
En cuanto al tratamiento presupuestario y
contable, no existe un criterio uniforme y definitivo
al respecto. Espaa manifiesta que segn el
Sistema Europeo de Cuentas (SEC 95) el fondo
de la cuestin reside en determinar donde se
clasifican los activos (en el balance del sector
pblico o en el del sector privado). En tal sentido,
deberan analizarse los riesgos de construccin,
el riesgo de disponibilidad (riesgo de no poder
brindar la cantidad de bienes y/o servicios que se
acord ofrecer) y el riesgo de demanda. De
acuerdo a quien asuma cada riesgo se deberan
establecer criterios para diferenciar si una APP
resulta de carcter pblico o privado. Sobre el
particular, se considera que dicho criterio resulta
de difcil implementacin.

A partir de dicho ao, como consecuencia de la

renegociacin de la deuda pblica, as como
debido a la mejora en la situacin fiscal, se
observa una modificacin en la composicin del
gasto pblico, destacndose una recuperacin
exponencial en los gastos de capital. Ello as,
tanto en la inversin real directa como en las
transferencias del sector pblico destinadas a
financiar gastos de capital.
Ahora bien, para poder sostener esta
recuperacin en el tiempo podra resultar
probable que se incrementen los mecanismos no
tradicionales para el financiamiento de obras de
infraestructura. En ese sentido, algunos
acontecimientos recientes (ej: creacin de cargos
especficos para el desarrollo de obras de
infraestructura energtica) parecen ratificar esta
hiptesis.

En otro orden, cabe expresar que, aunque no

exista financiamiento del sector pblico, se debe
efectuar algn tipo de mencin en las estadsticas
fiscales respecto de los pasivos contingentes o
compromisos ciertos que deban ser asumidos en
el mediano o largo plazo. En tal sentido, se
deben reflejar los costos potenciales pertinentes
aunque la APP no sea jurdicamente de
naturaleza pblica. Sin perjuicio de ello, debe
haber acceso de la poblacin a la informacin
vinculada con las APP.

En otro orden de ideas, en lo que hace

especficamente al punto de vista presupuestario
se entiende que la situacin es razonablemente
buena en Argentina, a nivel nacional, en
comparacin con otras experiencias. Ello es as,

Otra cuestin a tener en cuenta relacionada con

esta temtica es considerar que el Manual de

213

dado
que
los
fideicomisos
constituidos
mayoritariamente con bienes y/o fondos del
Estado Nacional se incluyen en la Ley de
Presupuesto Nacional y se consolidan al
informarse la ejecucin presupuestaria del Sector
Pblico Nacional. Esto en diversos pases de
Latinoamrica no necesariamente se lleva a cabo.
No obstante, un desafo mayor presentan
aquellos fideicomisos impulsados por el Estado
que se han constituido recientemente (ej: aquellos
destinados a financiar obras de infraestructura
energtica a travs de cargos especficos).
Por otro lado, debera tenerse en cuenta que
mientras menor resulte el financiamiento
proveniente del sector privado en las APP,
menores beneficios se presentarn para el Sector
Pblico en cuanto a mitigar restricciones
financieras. Paralelamente, mayor ser el riesgo
de que dicha APP se haya constituido al slo
efecto de contar con mayor flexibilidad
presupuestaria y asegurar al sector privado el
pago por los servicios que presta. Asimismo,
debe evitarse que la mayor parte de lo riesgos
involucrados recaigan en el Sector Pblico.
Por ello, las
APP deberan ser slo una
alternativa a los mecanismos tradicionales para
el financiamiento de obras de infraestructura,
cuya
constitucin
debera
fundamentarse
ampliamente. Asimismo, deber contarse con el
flujo de ingresos y gastos que desembolsar el
proyecto, diferenciando aquellos provenientes del
sector
pblico
y
del
sector
privado.
Adicionalmente, se debern asignar los riesgos
de acuerdo a quien tenga mayores posibilidades
de administrar y mitigar los mismos.

214

CAPITULO VII
REGLAS PRESUPUESTARIAS
PARA DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO

215

1.

REGLAS FISCALES. BREVE NOCIN

CONCEPTUAL.

jerrquicas son aquellas que concentran el

poder en materia presupuestaria en el ministerio
de economa, dentro del gabinete, y en el
ejecutivo en relacin con el legislativo. Las
reglas colegiadas son las que tienden a repartir
el poder entre todos los actores que participan
en el proceso presupuestario en forma ms
equitativa.

Las reglas fiscales aparecen en los ltimos

aos como reaccin ante la discrecionalidad
fiscal, que condujo a dficit fiscales
permanentes y a una elevacin significativa de
la relacin deuda pblica / PIB.
Las reglas fiscales son parte integrante de las
instituciones del presupuesto pblico. Las
instituciones presupuestarias son el conjunto de
reglas, procedimientos y prcticas conforme a
las cuales los presupuestos son elaborados,
aprobados e implementados. Las instituciones
presupuestarias tienen dos caractersticas.

Una ventaja de las reglas de procedimientos es

que
pueden
introducir
disciplina
concentrando el poder en aquellos agentes que
tienen la responsabilidad de proveer la
estabilidad macroeconmica.
El tercer grupo son las Reglas de
transparencia que afectan positivamente la
transparencia del presupuesto. Entre el tipo de
prcticas que pueden afectar en forma
negativa la transparencia del presupuesto
estn:
la
existencia
de
partidas
extrapresupuestarias, la manipulacin de las
estimaciones
macroeconmicas
para
la
elaboracin del presupuesto, exclusin del
clculo del resultado de gastos que deberan
considerarse, la no inclusin en el documento
presupuestario de las deudas contingentes.

La primera es que los beneficios de los

programas pblicos tienden a concentrarse en
grupos, sectores o zonas mientras que los
costos tienden a financiarse mediante un
fondo de recursos comunes. En segundo
lugar, el presupuesto es el resultado de un
proceso de decisin colectiva que involucra a
diversos agentes: legisladores, ministros que
realizan los gastos, ministro de economa,
burcratas, cada uno de los cuales tiene sus
propios incentivos. Estos agentes tienen
especiales intereses de grupo, sectoriales o
zonales.
Ello
puede
conducir
a
la
sobreutilizacin de los recursos comunes con
alto gasto y dficit excesivo.

Se puede plantear una combinacin de reglas

numricas combinadas con un fondo de
estabilizacin anticclico. Por ejemplo, una
regla de presupuesto equilibrado combinada
con un fondo de estabilizacin, que debe
seguir una norma clara en cuanto a su
integracin en la expansin y utilizacin en la
recesin. Ello puede introducir disciplina
(equilibrio financiero) y al mismo tiempo permitir
su comportamiento anticclico.

Las instituciones presupuestarias afectan las

reglas del juego con que interactan estos
agentes, imponiendo restricciones al proceso
presupuestario o distribuyendo el poder y las
responsabilidades entre diferentes agentes. Se
presentan tres tipos de reglas presupuestarias

2.

reglas o restricciones numricas,

reglas de procedimientos y
reglas que afectan la transparencia del
presupuesto.

EXPERIENCIA NACIONAL ARGENTINA

2.1. Ley de Solvencia Fiscal

En
consonancia
con
los
enunciados
anteriores, el Congreso Nacional Argentino
sancion en 1999 la Ley N 25.152
denominada de Solvencia Fiscal, aunque ms
precisamente
debera
denominarse
de
Responsabilidad Fiscal. Recibi el nombre de
Ley de Administracin de Recursos Pblicos.
En forma resumida la mencionada ley previ:

Ejemplo de Reglas numricas son las del

presupuesto equilibrado. En otro caso, las
reglas pueden tomar formas de lmites al dficit,
al endeudamiento o al crecimiento de los
gastos.
La ventaja de las reglas numricas es que
introducen disciplina fiscal. La contra de las
reglas numricas es que son demasiado
inflexibles y no permiten un comportamiento
anticclico.

Las Reglas de procedimiento afectan la

interaccin entre los distintos agentes que
participan del proceso presupuestario. Se
clasifican en jerrquicas y colegiadas. Reglas
216

mbito de aplicacin: Los tres

poderes del Estado Nacional, invitando
a las provincias a dictar normas
semejantes.
Reglas fiscales: El Presupuesto
General de la Nacin contendr todos
los gastos y recursos, incluidos los
fondos fiduciarios, y el dficit, que es
definido como la diferencia de los

gastos corrientes y de capital menos

los recursos corrientes y de capital
(excluidos
los
originados
en
privatizaciones) del Sector Pblico
Nacional, ir disminuyendo hasta su
desaparicin. Los gastos pblicos
primarios (o sea sin intereses de la
deuda) no podrn crecer ms que la
tasa de aumento del PBI. Cuando el
PBI disminuya, el gasto se podr
mantener constante. El gasto no
crecer hasta alcanzar el equilibrio. La
deuda pblica no podr crecer ms que
el dficit fiscal y otras causas
expresamente establecidas.

Criterios
de
Administracin
Presupuestaria: no podrn incluirse
como Aplicacin Financiera gastos no
devengados; si se gasta por encima del
presupuesto se promovern acciones
legales; no se crearn Fondos u
Organismos extrapresupuestarios. Para
crear Organismos, Empresas o Fondos
se requiere de una ley.

2.2. Experiencia de Aplicacin

A continuacin se analiza el grado de
cumplimiento de la ley de Solvencia Fiscal
(25.152), comentndose sus temas ms
relevantes.

Fondo Anticclico Fiscal: Se destina

anualmente una porcin de los
recursos corrientes y de capital para
constituir un fondo de estabilizacin
que
contribuya
a
financiar
el
presupuesto cuando disminuyan los
recursos pblicos a causa de una
recesin.

Presupuesto Plurianual: Se elaborar

un presupuesto de por lo menos tres
aos, complementario del presupuesto
anual, que contendr proyecciones de
recursos,
gastos,
inversiones,
operaciones de crdito, resultados
econmicos y financieros y polticas
presupuestarias.

Eficiencia, eficacia y calidad de la

gestin pblica: Se establecen
caractersticas de Acuerdos Programa
para alcanzar objetivos y metas, a
instrumentarse entre la Jefatura de
Gabinete de Ministros y las Unidades
Ejecutoras
de
Programas
Presupuestarios. Se crea el programa
de Evaluacin de la Calidad del Gasto
(Jefatura de Gabinete y Secretaria de
Hacienda).

Transparencia: Se determina la
informacin que deben brindar al
Congreso el Jefe de Gabinete y el
Ministro de Economa sobre la
evaluacin del presupuesto ejecutado,
la ejecucin del presupuesto del ao, la
evolucin del programa de la calidad
del gasto y la utilizacin del Fondo
Anticclico. Se establece la informacin
que deber estar disponible para el
pblico en general.

217

Dado el deterioro de la situacin

econmica
(2001-2002)
se
presentaron severas dificultades para
el cumplimiento de las reglas fiscales
cuantitativas.
Se incorporaron normas adicionales
como causantes de incremento en la
deuda pblica.
No obstante, se tendi a generar una
disciplina hacia la reduccin del dficit
y el control del gasto primario.
Se aprueban normas de excepcin a
la constitucin del Fondo Anticclico
Fiscal como consecuencia de un
escenario fiscal restrictivo.
Se cumplen anualmente todos los
requisitos
tcnicos
relativos
al
Presupuesto
Plurianual.
El
Presupuesto en Divisas se incluy a
partir del 2004 en el Presupuesto anual.
En cuanto a la evaluacin fsica y
financiera del presupuesto se operaron
significativos avances en relacin a la
sistematizacin, anlisis y difusin de la
informacin.
Los presupuestos de los organismos
pblicos
nacionales
y
Empresas
Pblicas que no consolidan en la
Administracin Nacional son informados
en forma consolidada en el mensaje del
proyecto de ley de presupuesto y se
desagregan
en
el
Presupuesto
Consolidado
del
Sector
Pblico
Nacional (art.55, ley 24.156). Los
Fondos Fiduciarios son aprobados por
artculo individual de la ley de
presupuesto.
Se avanz en la difusin de
informacin fiscal, mediante el sitio del
Ministerio de Economa y Produccin en
Internet.

enfoques normativo y positivo del federalismo

fiscal. En este sentido, los postulados del
enfoque normativo pueden resumirse de la
siguiente manera:

2.3. Consideraciones conclusivas

Las reglas macrofiscales conforman una
condicin necesaria pero no suficiente
para garantizar la sustentabilidad fiscal.
Las reglas cuantitativas resultan difciles
de cumplir, en particular, en contextos
de restriccin financiera y crisis
econmica.
La existencia de un marco legal de las
caractersticas de la ley de Solvencia
Fiscal (25.152) contribuye al orden
administrativo-financiero.
No obstante, es preciso emplear
tambin metodologas bsicas de
contencin del gasto en forma
anticipada:
Etapa
de
formulacin
presupuestaria: Elaboracin de
techos
presupuestarios
que
limiten la programacin de los
anteproyectos de presupuesto de
los
organismos
pblicos
en
concordancia con un clculo
realista de recursos.
Etapa de ejecucin presupuestaria:
Programar
la
ejecucin
del
presupuesto fijando cuotas que
limiten
el
compromiso
y
devengamiento
de
gastos
(trimestral/mensualmente) en base
a la percepcin estacional de los
recursos.
Es recomendable la implementacin de
proyecciones
presupuestarias
plurianuales, cada vez ms ajustadas,
efectuando su seguimiento.
Es necesario tener en cuenta los
aspectos cclicos del comportamiento de
la economa y la necesidad de
implementar
una
poltica
fiscal
anticclica. En este sentido juega un rol
protagnico el Fondo anticclico o de
estabilizacin.
Se requiere atender los aspectos
relativos a la responsabilidad fiscal en la
coordinacin con provincias.

a) La poltica fiscal como instrumento para

cumplimentar objetivos de estabilizacin y
redistribucin de ingresos, slo resulta
efectiva en manos del nivel central de
gobierno. Slo
se reconoce como
asignables a los gobiernos subnacionales
(provincias y municipios), las funciones
fiscales relativas a la rama asignacin de
recursos para la provisin de bienes y
servicios pblicos y la correccin de fallas
de mercado.
b) En materia tributaria, los impuestos cuya
administracin implica economas de escala
importantes, es decir, los que graven bases
tributarias mviles, deben estar en cabeza
del gobierno central (IVA, Internos al
Consumo, Impuestos progresivos a los
ingresos como Ganancias). Si estuvieran en
manos de los gobiernos subnacionales, se
podran generar problemas regionales
(guerras tributarias). A los gobiernos
subnacionales, es deseable asignarles
potestades tributarias en impuestos que
gravan la riqueza no mvil, tpicamente los
impuestos a la propiedad (inmobiliario) o a
parte del patrimonio como ser el impuesto a
*
los automotores .
c) En materia de gasto, la descentralizacin
surge a partir del reconocimiento de una
delimitacin territorial de los bienes y
servicios pblicos. Algunos son consumidos
por toda la poblacin (bienes pblicos
nacionales) y otros por subconjuntos
localizados territorialmente (bienes pblicos
subnacionales). Los servicios que son de
mbito nacional en cuanto a la incidencia de
sus beneficios deberan ser provistos a
escala nacional (defensa) y los servicios con
beneficios locales deberan ser provistos por
unidades locales (alumbrado), mientras que
otros deberan ser provistos regionalmente
(por ejemplo, las carreteras). En otros tipos
de servicios esta categorizacin merece un
anlisis ms detallado para determinar cual
es el nivel de gobierno que tiene que
proveerlo (salud, educacin). Dadas las
caractersticas espaciales de los bienes a
suministrar, ello motiva a la existencia de

3. REGLAS Y FEDERALISMO FISCAL

3.1. Asignacin de potestades fiscales en un

pas federal.
El grado de centralizacin/descentralizacin de
potestades fiscales en un pas federal puede
analizarse, principalmente, a travs de los

Cabe advertir, sin embargo, la necesidad de

conciliar estos criterios normativos con los
establecidos por el artculo 75 inciso 2 de la
Constitucin Nacional.

El Presente captulo ha contado con la participacin

especial del Licenciado Ral Gaya.
218

jurisdicciones mltiples, o sea, diferentes

niveles de gobierno.

Como resumen de los enfoques expuestos,

se puede afirmar, que el grado de
centralizacin-descentralizacin
de
las
decisiones
fiscales
(recursos-gastos),
depender
de
caractersticas
polticas,
institucionales y econmicas de cada pas. Sin
embargo,
se
pueden
esbozar
una
recomendacin: descentralizar la poltica fiscal
tanto como fuere posible, minimizando al mismo
tiempo la brecha fiscal, lo que implica
descentralizar
tanto
gasto
como
el
financiamiento tributario y de esta forma
minimizar la necesidad de transferencias
verticales (nacin-provincias). Para ello:

La asignacin de potestades fiscales desde el

punto de vista normativo, podra generar
conflictos que ameritan destacarse. Por un lado,
los impuestos asignados al nivel central, son de
alta flexibilidad (es decir alta elasticidadingreso) y de mayor recaudacin, mientras que
los asignados a los gobiernos subnacionales,
son menos elsticos respecto de cambios en el
nivel de actividad o ingreso. Por otro lado, las
potestades de gasto en manos del nivel
subnacional y local (provisin de bienes
pblicos locales seguridad- y de bienes
denominados preferentes o meritorios con
beneficios delimitados territorialmente como la
educacin, salud, infraestructura, etc.) son de
mayor cuanta que los asignados al nivel central
(defensa nacional, relaciones exteriores).

a) Los
gobiernos
locales
deberan
especializarse en la provisin de servicios
con caractersticas de bienes preferentes y
en aquellos bienes pblicos con derrames
de beneficios delimitados territorialmente.
Ejemplos de ello representan: servicios
educativos, sanitarios de baja y media
complejidad, de asistencia social, de
transporte y comunicaciones locales, de
regulacin ambiental, de justicia y de
seguridad, as como la provisin local de
servicios
como
agua,
alcantarillado,
alumbrado pblico, limpieza y saneamiento.

El esquema termina proponiendo una fuerte

centralizacin
de
la
recaudacin
y
descentralizacin del gasto. De esta manera, es
posible
visualizar
importantes
supervit
presupuestarios en el nivel central y dficit en el
nivel subnacional, lo que genera la necesidad
de implementar un esquema de transferencias
verticales (de la Nacin a las provincias y de
stas a sus municipios) para su solucin.

b) Cuando los beneficios no puedan ser

distribuidos uniformemente dentro de un
nico espacio, y los beneficios de los bienes
y servicios provistos por una jurisdiccin
particular pueden extenderse a otras
jurisdicciones, se genera una externalidad
que la jurisdiccin proveedora no est
teniendo en cuenta. Esto provoca como
resultado una provisin ineficiente que exige
correccin. Para corregir esta distorsin
debera establecerse un acuerdo bilateral
entre jurisdicciones de manera de prestar
los bienes y servicios involucrados en forma
conjunta o emplear un mecanismo que
internalice las externalidades a travs de un
sistema central de subvenciones destinadas
a influir sobre la actuacin de cada
jurisdiccin en particular.

Muchas de las proposiciones mencionadas, han

encontrado cuestionamientos con el desarrollo
de teoras basadas en principios de la
economa positiva (Escuela de la Eleccin
Pblica). La descentralizacin de las potestades
fiscales (recursos-gastos) induce a una mayor
responsabilidad fiscal, ya que se asegurara que
cada nivel de gobierno asuma los costos
polticos de los aumentos de gasto y de su
composicin, por generar una mayor presin
tributaria (correspondencia fiscal). Si esta
relacin se rompe, el votante de una
determinada jurisdiccin sufrira de una ilusin
fiscal ya que por efecto de las transferencias
verticales ve distorsionado el verdadero costo
de los bienes pblicos provistos.
Al existir una relacin dbil entre la decisin de
gasto pblico y decisiones sobre tributos, existe
una gran tentacin por parte de los gobernantes
a creer en la posibilidad de que el costo de los
servicios pueda recaer sobre otras personas
(ilusin fiscal). Cuando los impuestos se
establecen en el nivel nacional, los aportes o
transferencias federales a las provincias,
inducen a la creencia de que el costo adicional
de los bienes pblicos provinciales es financiado
por los no residentes. Por lo tanto, se puede
estar gastando ms de lo socialmente ptimo.

c) Por su parte, los gobiernos centrales

deberan proveer los servicios de defensa,
relaciones exteriores y culto, comercio
internacional, justicia federal, regulaciones
ambientales
sobre
actividades
con
derrames de costos interregionales, y todo
servicio con caractersticas de bien pblico
con alcance nacional o que exija
coordinacin y acuerdos interregionales o
con otros pases.
d)
219

En materia de impuestos, los gobiernos

centrales deberan tener a su cargo los

impuestos con fuertes efectos redistributivos

y los que exijan mayor uniformidad para
evitar la generacin de distorsiones a nivel
local. Es decir, IVA, Ingresos Personales
progresivos tipo ganancias, al capital, y los
impuestos al Comercio exterior.

Por lo general un rgimen de coparticipacin

federal de impuestos (consecuencia de la
centralizacin tributaria y descentralizacin de
gastos) est basado en un esquema de
transferencias verticales no condicionadas y
automticas. En consecuencia, es posible
visualizar en este tipo de transferencias un
mecanismo de gasto pblico subnacional
procclico que va en contra de los objetivos de
estabilizacin econmica de las finanzas
pblicas.

e) Dada la existencia de brechas fiscales

negativas en los gobiernos locales como
consecuencia de la desigualdad originada
por la descentralizacin de gastos y tributos,
la misma debe ser resuelta mediante
transferencias verticales, tratando de evitar
el efecto de ilusin fiscal.

Por lo expuesto, dado que los recursos que

forman parte de la masa de impuestos a
coparticipar observan una alta elasticidad
ingreso, las transferencias verticales estaran
generando un comportamiento procclico del
gasto pblico subnacional que amerita el
establecimiento
de
ciertas
reglas
macrofiscales de manera tal de suavizar el
ciclo de los ingresos pblicos subnacionales.

La idea subyacente en el enfoque positivo del

federalismo fiscal es que la descentralizacin
tanto de gastos como de tributos conduce a una
mayor correspondencia fiscal limitando los
deseos de expansin del gobierno.
3.2. Las transferencias verticales y sus
efectos sobre el nivel de gasto pblico
subnacional.

3.3. Posibles soluciones para resolver el

problema de la prociclicidad.

Conviene analizar cules son las implicancias

que las transferencias verticales tienen sobre el
nivel del gasto pblico subnacional. Para el
enfoque normativo un aumento en las
transferencias desde el gobierno central a los
gobiernos subnacionales tiene los mismos
efectos que un aumento del ingreso de los
ciudadanos de esa jurisdiccin cuando la
transferencia es no condicionada, mientras que
si la transferencia es condicionada el nivel de
gasto pblico subnacional experimenta un
aumento mayor que en el caso anterior.

El objetivo de estabilizacin de las finanzas

pblicas apunta a que el sector pblico acte de
manera tal de amortiguar las fluctuaciones en el
producto, con la menor desocupacin posible, y
a mantener equilibrado el nivel general de
precios. La idea general es que la poltica fiscal
se mueva en sentido opuesto al ciclo
econmico, esto es, expandirse en los tiempos
de recesin y retraerse en tiempos de
expansin. Si el sistema tributario est muy
relacionado al nivel de ingreso y se mantiene el
gasto pblico constante, entonces en los
tiempos de auge se generaran supervit que
seran ahorrados para ser aplicados a la
financiacin del gasto pblico en los tiempos de
recesin. En este sentido, el sistema tributario
aparece como un estabilizador automtico.

Por su parte, el enfoque positivo cuestiona

esas conclusiones y sostiene que el ciudadano
de una jurisdiccin al sufrir de ilusin fiscal,
percibe un precio-impuesto de los bienes
pblicos inferior al costo de provisin de los
mismos, como consecuencia de la transferencia
del gobierno central. De esta manera, tanto las
transferencias condicionadas como las no
condicionadas generan un aumento en el gasto
pblico subnacional superior al que surgira de
un aumento en el ingreso de la jurisdiccin.

A los efectos de disminuir la prociclicidad de la

poltica fiscal en un pas federal se han
propuesto diferentes soluciones y todas apuntan
a suavizar los gastos de los distintos niveles de
gobierno. Entre estas soluciones se pueden
mencionar la creacin de un Fondo de
Estabilizacin para las finanzas del sector
pblico consolidado y el uso de Promedios
Mviles de las recaudaciones de aos
anteriores.

Asimismo, la existencia de un aporte federal

puede generar la aparicin de un efecto que
consiste en que una vez otorgado un aporte
federal al gobierno subnacional se incrementa el
gasto pblico subnacional y que cuando dicho
aporte se reduce o desaparece el nivel de gasto
pblico subnacional no se reduce, pues la cada
en los ingresos del gobierno subnacional por
este motivo es sustituida con una mayor presin
tributaria local (o endeudamiento local).

El Fondo de Estabilizacin pretende asegurar

que la poltica fiscal en perodos de auge
econmico, no permita aumentos del gasto
pblico hacia una meseta superior, en tanto
que, al mismo tiempo, el mantenimiento del
gasto en la recesin se financie con recursos
genuinos, sin incurrir en dficit en el largo plazo.
220

El diseo de este fondo parte de definir un nivel

de gasto pblico consolidado, convenido dentro
del esquema de coparticipacin federal. De esta
manera, cuando exista un excedente de la
recaudacin tributaria sobre ese nivel de gasto
definido, el mismo debe ser filtrado hacia el
fondo de estabilizacin. Una variante de este
esquema es la de establecer cuentas
individuales, dentro del fondo general de
estabilizacin y con ese destino especfico, para
cada una de las jurisdicciones (incluido el nivel
central) y que se depositen en ellas los fondos
excedentes que le corresponden a cada una. De
esta manera sera posible atender diferentes
situaciones especficas de los ciclos de las
economas regionales. En este sentido, esta
variante tiene la ventaja de atenuar la
discrecionalidad en el uso del fondo pero
presenta la rigidez de no permitir una
reasignacin entre los fondos.

emisin de ttulos pblicos provinciales que han

circulado como sucedneos de la moneda, con
caractersticas de moneda local cuando su
colocacin ha sido coactiva en el pago de
sueldos de los empleados pblicos, de
suministros y obras. En este sentido, el rgimen
de coparticipacin debera contemplar, de
alguna manera, algn esquema de reparto del
crdito disponible a nivel pas.
La cuestin es bastante similar a la que se
plantea con los tributos, en tanto la presin
tributaria global ejerce un lmite econmico a
cualquier intento de aumentar impuestos de
parte de algn nivel de gobierno o en gravar
concurrentemente alguna base imponible,
circunstancia que obliga en estos casos a definir
el reparto de espacios tributarios para los
gobiernos nacional y subnacionales.

La otra variante para suavizar el ciclo

econmico es la de establecer que la masa de
recursos coparticipables se distribuya en funcin
de rezagos temporales. En este sentido, suele
proponerse utilizar el promedio mvil de las
recaudaciones de perodos anteriores, lo que
tambin requiere la constitucin de un fondo.
Por lo general este promedio mvil abarca los 3
aos anteriores, pero la extensin temporal de
dicho promedio puede variar dependiendo de la
duracin estimada del ciclo. De esta manera, no
slo se reduce la volatilidad de las
transferencias sino que adems permite
conocer con certeza el monto que recibir cada
jurisdiccin en concepto de transferencias. La
debilidad ms importante de este esquema
radica en poder predecir la duracin del ciclo.

El enfoque del mercado disciplinador.

Una de las soluciones para resolver el problema

antes sealado es el enfoque del mercado
disciplinador. Este enfoque postula que los
agentes econmicos deben pagar tasas de
inters que reflejen su situacin de solvencia, de
manera que aquellos agentes que incurran en
deudas que slo con dificultad pueden ser
servidas, enfrentan tasas superiores para
compensar el mayor riesgo de cesacin de
pagos, lo que a su vez reduce el incentivo a
endeudarse. Si la solvencia del prestatario se
torna muy riesgosa, el mercado restringir el
acceso al crdito. En otras palabras, el mercado
controlar que slo se le otorguen crditos a
deudores solventes.
En la literatura referida al logro de la disciplina
fiscal apelando al mercado, se postula un
conjunto de condiciones necesarias para que el
mismo sea un mecanismo eficaz para inducir un
manejo responsable de las finanzas pblicas
subnacionales.

3.4. El problema del endeudamiento.

En la literatura sobre federalismo fiscal, poca
importancia se ha dado al tema de coordinacin
financiera referida al nivel absoluto del gasto
pblico consolidado y a la cuestin del
financiamiento del gasto pblico mediante el uso
del crdito pblico. Solamente el tema se lo ha
considerado a travs del planteo normativo
general de que, siendo la Rama Estabilizacin
un aspecto que decididamente debe estar a
cargo de los gobiernos centrales, potestades
tanto relativas a la moneda como al uso del
crdito pblico con fines de estabilizacin no
deberan ser asignadas a los gobiernos
subnacionales.

Entre las ms importantes se destacan:

i)
Los mercados financieros deben ser
razonablemente abiertos, de modo que
cuando la solvencia de un determinado
prestatario sea dudosa, los prestamistas
tengan la posibilidad de colocar su
dinero en usos alternativos.
ii)
No deben existir prestatarios con
privilegios en cuanto al acceso al
crdito.
iii)
Debe existir informacin sobre la
solvencia de los demandantes de
crdito.
iv)
El sistema financiero debe poseer una
fortaleza suficiente para poder asimilar
la cada de un gran deudor.

An cuando la teora normativa del federalismo

fiscal postula centralizar la moneda y el crdito,
el uso del crdito por parte de los gobiernos
subnacionales es un hecho generalizado. En
Argentina ello ha dado lugar, inclusive, a la
221

v)

No debe existir la percepcin de que el

prestatario vaya a ser rescatado si no
puede servir sus deudas.

de propiedad no debe competir por el uso del

recurso.

Si no se satisfacen estas condiciones, en

particular la ltima, el mercado no funcionar
adecuadamente para prevenir un excesivo nivel
de endeudamiento. Puede ocurrir que la
capacidad de endeudamiento de los gobiernos
subnacionales no est limitada por la
performance actual o futura y que entonces el
mercado no cumpla con su rol de disciplinador.
Las caractersticas del uso del crdito pblico
requieren, por tanto, un anlisis conceptual y
emprico especfico.

El Crdito
comn.

Pblico

como

Conclusiones sobre el uso del crdito

pblico.

La descentralizacin plena de las decisiones

de endeudamiento no resulta viable debido a
un conjunto de razones:
a) los efectos de derrame de costos al resto de
la comunidad;
b) la existencia de ilusin fiscal;
c) las conductas estratgicas de los gobiernos
subnacionales;
d) finalmente, la imposibilidad de evitar los
salvatajes ante un deudor que no puede
quebrar, de manera que el default pblico
difiere esencialmente del default privado.

recurso

El planteo es identificar al crdito como bien

comn de los habitantes del pas. El uso
inadecuado de ese crdito, puede ocasionar
costos sociales importantes. La confianza, como
base del crdito, que los habitantes de un pas
generan entre ellos mismos y a los ciudadanos
del resto del mundo, constituye un bien de uso
comn cuya oferta (disponibilidad) depende de
las actitudes de los agentes econmicos de la
sociedad (incluido el Estado).

Cuando los costos de hacer uso del crdito no

son internalizados plenamente por los
representantes polticos en el gobierno, no
resulta condicin suficiente el establecimiento
de lmites al gasto para evitar un presupuesto
pblico superior al ptimo. Tambin se requiere
limitar el uso del crdito como medio de
financiamiento, cuando el gobierno local habr
de tener incentivos para evitar el empleo de los
impuestos locales. Los ciclos polticos de los
funcionarios en el gobierno exacerban esta
conducta, de manera que la actitud de intentar
trasladar la carga de la adopcin de decisiones
tributarias a las futuras administraciones o a
otras jurisdicciones, como lo posibilita cualquier
rgimen de coparticipacin federal de impuestos
que contemple (explcita o implcitamente)
esquemas de transferencias de igualacin,
estar presente.

Las decisiones de hacer uso del crdito, tanto

del gobierno nacional como de los gobiernos
locales, pueden afectar al crdito que
constituye un bien de consumo conjunto con
determinados grados de congestin crecientes a
medida que su demanda se expande. La
existencia de crdito constituye as la
disponibilidad de un recurso de propiedad
comn para el pas en su conjunto, del que
hacen uso tanto el gobierno nacional como los
gobiernos subnacionales. En este sentido, si el
gobierno nacional o algn gobierno subnacional
hace un uso excesivo del crdito pblico genera
una externalidad negativa al resto de las
jurisdicciones ya que implica el agotamiento de
un recurso del que stas no se beneficiaron.
As
se
produce
una
tendencia
al
sobreendeudamiento de algunas jurisdicciones
que afecta negativamente a otras jurisdicciones
que ven reducidas las posibilidades de
endeudamiento, ya sea por competir con fondos
acotados o bien por enfrentar costos altos en
concepto de riesgo pas.

3.5. Las reglas macrofiscales

distintos niveles de gobierno.

para

los

El objetivo de estabilizacin de las finanzas

pblicas cuando existen distintos niveles de
gobierno no es posible alcanzarlo sin una
coordinacin financiera integral. Es decir, que
la coordinacin financiera no solo debe estar
relacionada con los ingresos tributarios sino que
tambin debe incluir el uso del crdito pblico y
otros aspectos fiscales. En este sentido, resulta
necesario el establecimiento de ciertas reglas
de desempeo fiscal que otorguen un marco
para la actuacin de los tres niveles de gobierno
(incluyendo a los tres poderes del Estado), a
partir de reglas transparentes y de fcil control a
las que se sumen sanciones. Para ello se deben
establecer
normas
de
planeamiento
homogneas, metas fiscales, utilizacin del
criterio del devengado, transparencia en la
informacin, mecanismos de compensacin e

En sntesis, el crdito pblico puede ser

asimilado al caso de la explotacin de un
recurso de propiedad comn donde se termina
por sobreutilizar el uso de dicho recurso
agotndolo. Si los derechos de propiedad de
ese recurso estuviesen establecidos este hecho
no sucedera ya que quien posea los derechos
222

incorporacin de flexibilidad ante situaciones

especiales y parmetros de gasto.
Con respecto a la repercusin de shocks
especficos se plantean dos cuestiones: la
primera, relacionada con la instauracin de
mecanismos de control de las finanzas pblicas
en aos de eleccin de autoridades (ciclo
poltico). En este sentido, en los aos electivos
o de finalizacin de mandatos deberan existir
limitaciones respecto de las polticas de empleo
pblico y dems operaciones que impliquen el
compromiso de ingresos presupuestarios
futuros. La segunda cuestin se refiere a que
ante un shock exgeno y circunstancial alguna
jurisdiccin solicite una exencin que le permita
exceder
transitoriamente
los
lmites
preestablecidos.

Las autoridades ejecutivas tendrn fuertes

incentivos para cumplir con las reglas si estas
contienen penalidades crebles. Se pueden
establecer penas para aquellos funcionarios
que:
realicen operaciones de crdito sin
autorizacin previa
asuman compromisos de gastos no
autorizados
extiendan garantas no autorizadas
generen deuda no registrada
Se requiere aplicar reglas para neutralizar el
ciclo electoral o poltico: limitar el aumento de
salarios prximo a cambios de gobierno, evitar
que se asuman compromisos de gastos
excesivos en los ltimos meses de gestin y
limitar gastos que comprometen ejercicios
futuros.

Asimismo deberan establecerse sanciones

institucionales y/o personales para los que no
cumplan con las reglas establecidas. Entre las
primeras puede tomarse la retencin sobre los
recursos coparticipados, en tanto que para las
segundas establecer que los funcionarios de
todos los niveles de gobierno pueden ser
responsabilizados personalmente y penados.

El buen desempeo en un estado federal

obliga a la sancin de normas de forma
coordinada, siendo la Nacin la que debe
desempear ese rol coordinador. Los
gobiernos subnacionales deben aceptar
reglas homogneas para asegurar un grado
determinado de disciplina fiscal, bajo la
supervisin de la autoridad central.

4. REFLEXIONES Y RECOMENDACIONES
El ideal de las Reglas Fiscales debe contar
con:

buena definicin
transparencia
simplicidad
flexibilidad
adecuacin a su objetivo final
capacidad de hacerse cumplir con
penalidades explcitas
ser difciles de modificar
ser consistentes con otras polticas
estar avaladas por reformas de las finanzas
pblicas
los indicadores que se elijan deberan estar
orientados al crecimiento, evitando poner
una limitacin indebida sobre el gasto en
inversin.

Se requiere una fuerte determinacin poltica

sobre el cumplimiento de las normas fiscales a
nivel nacional y provincial, ms all de las penas
por incumplimiento.
5. LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDAD
FISCAL
En 2004 se sancion la Ley de la Nacin N
25.917 que entr en vigencia a partir del 1 de
enero de 2005, abrindose un proceso de
adhesin por parte de las Provincias y de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
La Ley N 25.917 consagra un Rgimen Federal
de Responsabilidad Fiscal por medio del cual se
homogeneizan las reglas de juego fiscales y
financieras para todos los partcipes, cuyo
seguimiento, control y aplicacin de sanciones
se realizan a travs de una nica autoridad
conformada por un Consejo Federal que se
integra con la representacin de las Provincias y
de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y del
Gobierno Nacional. La citada Ley est
estructurada en diversos captulos referidos a

Los Fondos de Estabilizacin Fiscal permiten:

mantener el exceso de carga tributaria lo

ms bajo posible

lograr la consistencia intertemporal de las

polticas pblicas
contribuir a eliminar el sesgo a la
prociclicidad
mejorar la calificacin de la deuda y reducir
el costo del capital
reducir la incertidumbre fiscal, mejorando el
clima de negocios y favoreciendo la
inversin privada
223

financiados con prstamos de organismos

internacionales de crdito y los gastos de capital
destinados a infraestructura social bsica
necesaria para el desarrollo social y econmico,
financiado con cualquier uso del crdito, no
debe superar la tasa de variacin nominal del
PIB, previndose excepciones solamente para
aquellas jurisdicciones que tengan un perfil
sostenible de la deuda, es decir que deban
hacer frente al pago de servicios en concepto de
intereses y amortizaciones con montos que no
superen el 15% de los recursos corrientes netos
de transferencias por coparticipacin a
municipios. En tal caso, la restriccin aludida en
el total del gasto primario, solo regira para el
gasto corriente primario.

Transparencia y gestin pblica (marco

macrofiscal: resultados proyectados, lmites
de deuda, proyeccin de recursos, poltica
salarial
e
impositiva,
proyecciones
macroeconmicas;
integridad
presupuestaria; metodologa presupuestaria
homognea; presupuestos plurianuales;
difusin de la informacin fiscal).
Comportamiento Fiscal (gasto pblico,
ingresos pblicos, gasto tributario, equilibrio
financiero,
fondos
anticclicos,
endeudamiento).
Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal.

El primero de los captulos se refiere a la

transparencia y a la gestin pblica;
fundamentalmente contiene normas acerca de
la cobertura presupuestaria y de la
publicidad de los presupuestos, informacin
que debe brindarse en forma actualizada y
regular, utilizando metodologas para presentar
estadsticas que sean comparables entre todas
las jurisdicciones.

El tercer captulo est referido a los ingresos

pblicos, donde bsicamente se indica cmo
debe introducirse dentro del Presupuesto
cualquier modificacin de la poltica tributaria y
de ingresos y la obligacin de elaborar
estimaciones del gasto tributario originado por
las
diversas
leyes
que
establecen
desgravaciones o diferimientos impositivos.

En este captulo se establecen pautas

relacionadas
con
los
presupuestos
plurianuales. Se dispone que el Gobierno
Nacional incorporar en la formulacin de las
proyecciones de Presupuestos Plurianuales las
estimaciones de los recursos de origen nacional
distribuidas por Rgimen y por provincia y
Ciudad Autnoma de Buenos Aires y el perfil de
vencimientos de la deuda pblica nacional
instrumentada para el trienio correspondiente.

El cuarto captulo versa sobre el equilibrio

financiero. Este es resultante de la diferencia
entre los recursos que se prev percibir
(incluyendo dentro de los mismos a los de
naturaleza corriente y de capital) y los gastos
que se proyecta devengar, los que incluirn los
gastos corrientes netos de aquellos financiados
con prstamos de organismos internacionales y
los gastos de capital netos de aquellos
destinados a infraestructura social bsica
necesaria para el desarrollo econmico y social
financiados con cualquier uso del crdito.

Se establece que los Gobiernos Provinciales y

de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
presentarn ante sus legislaturas las
proyecciones
de
los
presupuestos
plurianuales para el trienio siguiente, las que
contendrn como mnimo:
-

La Ley establece que el equilibrio financiero

debe transformarse en supervit en aquellas
jurisdicciones donde el monto de la deuda
origine servicios que superen el 15% de los
ingresos corrientes netos de transferencias a
municipios.
La
obligacin
de
ejecutar
presupuestos superavitarios debe ser acorde
con la implementacin de planes que aseguren
la progresiva reduccin de la deuda. Asimismo,
tanto el Gobierno Nacional, como los Gobiernos
Provinciales y la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires deben constituir fondos anticclicos a los
fines del mejor cumplimiento de los objetivos
fiscales.

Proyecciones de recursos por rubros; de

gastos por finalidades, funciones y por
naturaleza econmica.
Programa de inversiones del periodo; perfil
de vencimientos de la deuda pblica.
Proyeccin de la coparticipacin de
impuestos a Municipios.
Programacin de operaciones de crdito
provenientes de organismos multilaterales;
criterios generales de captacin de otras
fuentes de financiamiento.
Descripcin de las polticas presupuestarias
que sustentan las proyecciones y los
resultados econmicos
y
financieros
previstos.

El quinto captulo se refiere al endeudamiento

tanto de la Nacin como de las provincias. Con
relacin al endeudamiento pblico se establece
la coordinacin necesaria para alcanzar un
escenario de sustentabilidad que posibilite
preservar la prestacin de los servicios bsicos.
En funcin de dicho objetivo se fijan pautas

El segundo captulo trata el gasto pblico. Una

de sus reglas primeras es que el aumento
nominal del gasto primario, excluidos los gastos
224

conforme las cuales el Gobierno Nacional, las

Jurisdicciones Provinciales y la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires podrn hacer uso
del crdito. En tal sentido, aquellas
jurisdicciones cuyos servicios de la deuda
superen el porcentaje anteriormente citado de
sus recursos corrientes, tendrn severas
restricciones
para
acceder
a
nuevos
endeudamientos.
El captulo sexto crea el Consejo Federal de
Responsabilidad Fiscal para garantizar el
funcionamiento de esta ley con representacin
de todos los Ministros de Economa o sus
equivalentes de las provincias, de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires y de la Nacin; el
captulo sptimo establece las sanciones por
incumplimiento de las obligaciones establecidas
por la ley.
Finalmente se prev que los Gobiernos
Provinciales inviten a sus Municipios a adherir
a la norma, ampliando as la aplicacin de
principios similares en el mbito de tales
gobiernos, coordinando la difusin de la
informacin fiscal relevante.

225

TITULO IV
ORGANIZACIN DEL SISTEMA
PRESUPUESTARIO PBLICO Y ETAPAS DEL
SISTEMA DE INFORMACIN FINANCIERA

226

CAPITULO I

ORGANIZACIN DEL SISTEMA

PRESUPUESTARIO PBLICO

227

A. CONSIDERACIONES GENERALES

consagra los aspectos principales aplicables al

ordenamiento legal del proceso presupuestario
pblico.

La Oficina Nacional de Presupuesto, como

rgano rector, y las diferentes unidades de
programacin y presupuesto de las jurisdicciones
y entidades pblicas conforman la organizacin
del sistema presupuestario pblico.

Respecto a la organizacin institucional del

sistema, el mismo se ha venido tecnificando,
para adecuarlo a las exigencias del proceso de
reforma permanente. En los puntos que siguen se
comentan las principales caractersticas de su
organizacin y funcionamiento.

Existe conciencia, dentro de los organismos de

conduccin del proceso presupuestario pblico,
que mientras mejor sea la organizacin
institucional que adopte el sistema presupuestario
pblico, mejores sern los resultados de dicho
proceso. Se parte de la premisa que los
resultados satisfactorios se obtienen si la rectora
del
sistema
armoniza
tres
elementos
considerados primordiales: la tcnica que se
emplea en la presupuestacin; su base jurdica y
la organizacin que adopte para el mismo. La
presencia de estos elementos es bsica y fallas
en uno de ellos son suficientes para que la
reforma se retrase o no progrese.

B. ORGANIZACIN DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO PBLICO ARGENTINO

1. SUBSECRETARIA DE PRESUPUESTO
La Subsecretara de Presupuesto depende de la
Secretara de Hacienda y desde su creacin le
compete una participacin activa en la rectora de
los sistemas de presupuesto, contabilidad y
tesorera y poltica salarial del sector pblico.
Mediante el Reglamento Parcial N 1 de la Ley N
24.156 se asigna a dicha Subsecretara la
responsabilidad de asistir a la Secretara de
Hacienda, en la direccin y coordinacin de los
sistemas que integran la Administracin
Financiera de la Administracin Nacional.

En cuanto al primero de los elementos

mencionados la tcnica para presupuestar- el
mismo se halla explcito en el ordenamiento legal
vigente, y en tal sentido, se ha decidido que el
mtodo a emplear en la programacin presupuestaria del sector pblico sea el que plantea el
presupuesto por programas, y siendo el mismo el
que se viene impulsando desde 1992.

La estructura organizativa de la Subsecretara, es

la que se refleja en el organigrama siguiente:

La base jurdica es la Ley de Administracin

Financiera y de los Sistemas de Control del
Sector Pblico Nacional N24.156, la que, en su
Ttulo II Del Sistema Presupuestario y en los
decretos y resoluciones que la reglamentan,

228

Los principales objetivos de la Subsecretara de

Presupuesto son:

presupuestos de la Administracin Nacional y

de las Empresas Pblicas.

Aprobar, juntamente con la Tesorera

General de la Nacin, la programacin de la
ejecucin
del
presupuesto
de
la
Administracin Nacional preparada por las
jurisdicciones y entidades que la conforman.

B. Coordinar el desarrollo y aplicacin del

Sistema de Contabilidad Gubernamental;

Coordinar los
presupuestaria.

C. Coordinar el Sistema de Administracin de

Fondos;

Presentar a consideracin del Subsecretario

de Presupuesto o aprobar, segn lo
determinen
las
reglamentaciones,
las
solicitudes de modificaciones presupuestarias
presentadas por las jurisdicciones y entidades
ejecutoras de los respectivos presupuestos.

Normatizar y evaluar la ejecucin de los

presupuestos.

Informar los proyectos de presupuesto de las

Empresas Pblicas y elevarlos para su
aprobacin por el Poder Ejecutivo Nacional.

Asesorar en materia presupuestaria a todos

los organismos del Sector Pblico Nacional.

A. Coordinar las actividades que se ejecutan en

relacin con las diversas etapas del proceso
presupuestario pblico de las jurisdicciones y
entidades del Sector Pblico Nacional.

D. Coordinar la poltica salarial del Sector

Pblica Nacional.
E. Desarrollar y coordinar la utilizacin del
Sistema Integrado de Informacin Fsica y
Financiera.
F. Proponer las polticas, normas y sistemas
relativos a las contrataciones del Sector
Pblico Nacional.
2. OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO
(O N P)
El artculo 16 de la Ley 24.156 establece que la
Oficina Nacional de Presupuesto es el Organo
Rector del Sistema Presupuestario del Sector
Pblico Nacional. Asimismo, el artculo 17 de la
misma Ley, le otorga la responsabilidad de
planificar, dirigir, coordinar y controlar el
funcionamiento del Sistema Presupuestario del
Sector Pblico Nacional, para lo cual debe llevar
a cabo las acciones principales siguientes:

Elaborar y proponer al Subsecretario de

Presupuesto la poltica presupuestaria del
Sector Pblico Nacional.

Preparar el proyecto de Ley de Presupuesto

General de la Administracin Nacional y
fundamentar su contenido.

Dictar las normas tcnicas para la

formulacin, modificacin y evaluacin de los

de

ejecucin

Adems, el artculo 55 de la citada Ley, determina

que la Oficina Nacional de Presupuesto deber
elaborar y elevar el presupuesto consolidado del
SECTOR PUBLICO NACIONAL y efectuar
proyecciones financieras del SECTOR PUBLICO
NACIONAL y de sus subsectores integrantes.
Dentro de sus funciones se incluye la preparacin
de la informacin presupuestaria prevista por la
Ley N 24.629 (Normas para la ejecucin del
Presupuesto y la Reorganizacin Administrativa).

Participar en la formulacin de los aspectos

presupuestarios de la poltica financiera que,
para el Sector Pblico Nacional, elabore la
Subsecretara de Presupuesto.

procesos

A partir del ejercicio 1998, la Oficina tambin se

encarga de la preparacin del Presupuesto
Plurianual de la Administracin Nacional, que
anualmente y con carcter informativo se eleva al
Congreso Nacional.
Para el cumplimiento de las responsabilidades y
acciones antes mencionadas, la Oficina Nacional
de Presupuesto posee la siguiente estructura
organizativa:

229

i.

DIRECCIONES DE PRESUPUESTO
ADMINISTRACIN NACIONAL

DE

LA

Tambin forman parte de sus responsabilidades,

la administracin y actualizacin de las bases de
datos de gastos en personal de las jurisdicciones
y entidades, y el asesoramiento a las mismas en
materia presupuestaria.

A las direcciones de Presupuesto de Sectores

Econmicos y Sociales, de Presupuesto de Sectores Administrativos, de Defensa y Seguridad y
de Presupuesto de los Sistemas de Seguridad
Social les corresponde efectuar, principalmente,
tareas relativas a las fases de elaboracin del
Proyecto de Ley de Presupuesto y de ejecucin
del Presupuesto de la Administracin Pblica
Nacional. En este sentido, sus responsabilidades
son, entre otras, las siguientes.

ii. DIRECCIN DE POLTICAS,

INGRESOS PRESUPUESTARIOS

NORMAS

Esta Direccin tiene participacin en la

elaboracin de las metodologas para la
determinacin de la poltica presupuestaria previa
y del proceso de formulacin del Proyecto de Ley
de Presupuesto. Es, asimismo, de su
competencia, realizar estudios y presentar
informes gerenciales relativos a la formulacin del
gasto de capital del Sector pblico Nacional y de
los gastos a financiar con prstamos de
organismos internacionales de crdito, proponer
al Director de la Oficina Nacional de Presupuesto
las normas tcnicas para la elaboracin,
modificacin y evaluacin de los presupuestos de
la Administracin Nacional y de las empresas
pblicas, as como proponer las modificaciones a
las clasificaciones presupuestarias y a las programticas e institucionales en un perodo
determinado; preparar el presupuesto de recursos
de los organismos que conforman el Sector
Pblico Nacional, en estrecha coordinacin con
los entes recaudadores correspondientes, y
efectuar estudios sobre la composicin y
evolucin de los recursos pblicos y participar en

En la primera de las fases, actan mediante

anlisis que efectan a los anteproyectos de
presupuesto de las jurisdicciones y entidades de
la Administracin Pblica Nacional, de las
categoras programticas, y del gasto asociado a
ellas, y sus fuentes de financiamiento; verifican
que la programacin presupuestaria se efecte
con la eficiencia y eficacia requeridas y participan
en la elaboracin del Proyecto de Ley de Presupuesto de la Administracin Pblica Nacional.
En la etapa de coordinacin de la ejecucin, sus
actuaciones son decisivas en las acciones que se
desarrollan con motivo de los sistemas de
programacin y reprogramacin de la ejecucin
del presupuesto y de las modificaciones presupuestarias que surgen en dicha fase.

230

la coordinacin de la informacin que debe

contener el Mensaje de elevacin del
Presupuesto como, asimismo, asesorar a las
jurisdicciones y entidades en el uso de manuales
y normas presupuestarias.
iii. DIRECCIN
DE
PROYECCIONES
ESTADSTICAS PRESUPUESTARIAS

mismo; realizar un anlisis crtico de dichos

resultados y de los efectos producidos por los
mismos, interpretando las variaciones operadas
con respecto a lo programado y procurando
determinar sus causas, as como alertar sobre
desvos producidos y a ocurrir respecto de los
presupuestos en ejecucin, contando para ello,
con: 1) lo informado por las unidades de
presupuesto de cada jurisdiccin y entidad, sobre
la base de los registros de la gestin fsica de la
ejecucin de sus presupuestos llevados de
acuerdo
con
las
normas
tcnicas
correspondientes, y una vez acordado el flujo de
datos requerido por el sistema de informacin, y
2) con la informacin financiera que suministre el
sistema de contabilidad guber-namental y otras
que se consideren pertinentes; preparar informes
con recomendaciones para las autoridades
superiores y los responsables de los organismos
afectados en funcin de las evaluaciones
mencionadas; disear e implementar un sistema
de informacin de datos e indicadores de los
programas, en coordinacin con las unidades
ejecutoras y participar en la confeccin de la
Cuenta de Inversin, que se presenta anualmente
al Congreso Nacional antes del 30 de Junio del
ao siguiente al que corresponda tal documento,
en la parte correspondiente a los comentarios
sobre el grado del cumplimiento de los objetivos y
metas previstos en el presupuesto.

El campo de accin fundamental de esta

direccin es la realizacin de actividades que
tienen que ver con la programacin financiera
global del Presupuesto del Sector Pblico
Nacional y la determinacin de la informacin y
de los modelos que hagan posible prever,
anticipadamente, los efectos que el presupuesto
pblico tendr en la economa.
Es as como mediante el concurso de la Direccin
se efectan acciones de preparacin del
Presupuesto Consolidado del Sector Pblico, con
las caractersticas sealadas en el Captulo IV del
Ttulo II de la Ley de Administracin Financiera;
recopila y actualiza los indicadores macroeconmicos y elabora las series estadsticas
presupuestarias y financieras requeridas por el
Sistema Presupuestario Pblico; efecta el
balance global de la programacin de la ejecucin
del Presupuesto, en coordinacin con la
Tesorera General de la Nacin y las Direcciones
de Presupuesto de Sectores Econmicos y
Sociales, Administrativos y de Defensa y
Seguridad y de los Sistemas de Seguridad Social
de la Administracin Nacional, y con la
Coordinacin de Presupuesto de
Empresas
Pblicas y efecta estimaciones presupuestarias
plurianuales de las cuentas del Sector Pblico
Nacional.
iv. DIRECCIN
PUESTARIA

DE

EVALUACIN

v. COORDINACIN
DE
EMPRESAS PBLICAS

PRESUPUESTO

DE

Es responsabilidad de esta Coordinacin cumplir

con los mandatos expresos en el Captulo III Del
Rgimen presupuestario de las empresas y
sociedades del Estado de la Ley de Administracin Financiera (Ley N 24.156.15

PRESU-

En cumplimiento del citado mandato, esta

Coordinacin ejecuta las siguientes acciones:
lleva estadsticas de los indicadores para la
gestin de cada empresa; efecta los anlisis y
proyecciones de los presupuestos y de sus
modificaciones, as como propone los aportes que
corresponden al Tesoro Nacional; elabora el
presupuesto consoli-dado y ejecucin del
presupuesto del subsector; lleva un registro y
seguimiento de la ejecucin del presupuesto y de
las modificaciones presupues-tarias que surjan
durante el ejercicio.

Dentro del proceso de reforma presupuestaria,

una de las fases del proceso presupuestario a la
cual se le quiere dar la prioridad, es la referida a
la evaluacin de la ejecucin del presupuesto
pblico. De nada vale efectuar una formulacin
del presupuesto tcnicamente bien concebida, si
no se realizan serios esfuerzos para que durante
la ejecucin, y al final de la misma, se puedan
realizar acciones que no slo evidencien que la
ejecucin fsica y financiera del presupuesto se
est realizando de acuerdo a la programacin
inicial, sino tambin con eficiencia y eficacia en el
logro de las polticas gubernamentales. En este
sentido, y para alcanzar sus cometidos a la
Direccin se le han asignado las siguientes
atribuciones: evaluar los resultados fsicos y
financieros de la ejecucin del Presupuesto de la
Administracin Nacional, tanto en forma
peridica, durante el ejercicio, como al cierre del

En relacin con la etapa de evaluacin

presupuestaria, realiza peridicamente la evaluacin de los resultados fsicos, econmicos y
financieros del Subsector, as como la
preparacin de informes, por subperodos de su
15

231

Cabe sealar que se han agregado "Otros Entes" y

"Fondos Fiduciarios".

gestin, para consideracin del Director de la

Oficina Nacional de Presupuesto.

3. UNIDADES DE PRESUPUESTO DE LAS

JURISDICCIONES Y ENTIDADES DEL
SECTOR PBLICO NACIONAL.

Adems, analiza los proyectos de presupuestos

de los Fondos Fiduciarios integrados con bienes
y/o fondos del Estado Nacional y propone su
inclusin en el Proyecto de Ley de Presupuesto
de la Administracin Nacional del ao respectivo.
Asimismo, analiza los proyectos de presupuesto
de
aquellos
entes
pblicos
excluidos
expresamente de la Administracin Nacional y
sus modificaciones.
vi.

Dentro del sistema presupuestario pblico, las

unidades de programacin y presupuesto de las
jurisdicciones y entidades se constituyen en el
nexo fundamental que tiene la Oficina Nacional
de Presupuesto para realizar las tareas de
conduccin del proceso presupuestario que le
asigna la Ley. Son estas unidades las que, en su
respectiva organizacin, tienen la responsabilidad
de vigilar para que el Presupuesto se erija en el
instrumento de gerencia por excelencia en
funcin de las polticas trazadas para la
institucin.

COORDINACIN
DE
ASUNTOS
PARLAMENTARIOS Y CAPACITACIN
PRESUPUESTARIA

Sus principales acciones son: coordinar la

elaboracin de informes o consultas que requiera
el Poder Legislativo sobre proyectos de leyes de
presupuesto y sobre respuestas que, en materia
presupuestaria, debe efectuar el Jefe de Gabinete
de Ministros, en funcin a lo prescrito por la
Constitucin Nacional (Art. 101); coordinar
relaciones con las Direcciones competentes en
materia de asuntos polticos y de asuntos
jurdicos del Ministerio de Economa en lo
atinente a la tramitacin de proyectos de leyes y a
la interpretacin de normas jurdicas, respectivamente, y organizar las actividades de
capacitacin relativas al Sistema de Presupuesto
Pblico, dirigidas al personal de la Administracin
Nacional y de capacitacin interna para los
funcionarios de la Oficina Nacional de
Presupuesto y, por ltimo, la coordinacin de
contratos, pasantas y asistencia a cursos,
congresos y seminarios del personal de la ONP,
en el interior y en el exterior del pas.

Por lo antes expuesto, se hace imprescindible

que la Oficina Nacional de Presupuesto mantenga
una presencia activa en tales unidades, bien sea
mediante la asesora permanente y directa de sus
analistas o a travs de campaas de capacitacin
mediante seminarios, talleres de trabajo y cursos
que faciliten el conocimiento de los avances
obtenidos y que se vayan obteniendo dentro de la
administracin presupuestaria pblica.
Para finalizar, cabe destacar la importancia que le
ha dado el legislador a tales unidades, cuando en
el Artculo 18 de la Ley de Administracin
Financiera, Ley N 24.156, deja prcticamente
establecida la dependencia funcional de dichas
unidades con la Oficina Nacional de Presupuesto
en algunos aspectos de la administracin
presupuestaria,
cuando
textualmente
se
establece:
Artculo
18:
Integrarn
el
Sistema
Presupuestario y sern responsables de cumplir
con esta Ley, su reglamentacin y las normas
tcnicas que emita la Oficina Nacional de
Presupuesto, todas las unidades que cumplan
funciones presupuestarias en cada una de las
jurisdicciones y entidades del Sector Pblico
Nacional. Estas unidades sern responsables de
cuidar el cumplimiento de las polticas y
lineamientos que, en materia presupues-taria,
establezcan las autoridades competentes.
En el mismo orden de ideas, en el Decreto N
2.666/92, Reglamento Parcial N1, se definen las
funciones que, adems de las que le seala la
Ley, deben cumplir las jurisdicciones y entidades
pblicas. Tales son:

vii. COORDINACIN DE SISTEMAS OPERATIVOS

Sus acciones fundamentales son: coordinar

funcionalmente las acciones para elaborar el
Proyecto de Ley de Presupuesto, su distribucin
administrativa, sus modificaciones y la programacin de la ejecucin presupuestaria, como as
tambin el Presupuesto Plurianual; definir
procedimientos administrativos y tcnicos,
secuen-cias de procesos, estndares tcnicos,
organizacin del trabajo, controles de calidad y
organizar nuevas modalidades que permitan
optimizar el uso de recursos escasos; coordinar
los requerimientos informticos de la Oficina
Nacional de Presupuesto y gestionar su
realizacin ante la Unidad de Informtica de la
Secretara de Hacienda; disear desarrollos de
computacin, someter a prueba su produccin y
organizar la capacitacin en su utilizacin a los
usuarios del sistema presupuestario.

1. Preparar los instructivos de poltica

presupuestaria para su aplicacin en la
Jurisdiccin o Entidad, con base en las
normas y orientaciones que determine la
Oficina Nacional de Presupuesto."

232

2. Asesorar a las autoridades y a los

responsables de cada una de las categoras
programticas del presupuesto que le
compete, en la interpretacin y aplicacin de
las normas tcnicas para la formulacin,
programacin de la ejecucin, modificaciones
y evaluacin de la ejecucin de los
presupuestos respectivos.

lmites financieros establecidos como resultante del anlisis y compatibilizacin de las

propuestas de cada una de las unidades
ejecutivas de categoras programticas en el
mbito de su actuacin.
4. Llevar los registros centralizados y de
ejecucin fsica del Presupuesto de la Jurisdiccin o Entidad.

3. Preparar los anteproyectos de presupuestos

de la Jurisdiccin o Entidad, dentro de los

233

CAPTULO II

ETAPAS DEL SISTEMA DE

INFORMACIN FINANCIERA

234

i. Primera Etapa: Reforma del Sector Pblico

1991-1995

decisiones en el plano poltico y directivo. El

sistema es manejado por las reas intervinientes
y operado por los usuarios desde sus puestos de
trabajo. Al ser operado el sistema interacta con
una base de datos dinmicos generados sobre un
nico modelo conceptual que incluye la
informacin presupuestaria, financiera y contable.

La primera etapa de la reforma de la

administracin financiera tuvo como objetivo
bsico desarrollar un sistema de informacin
financiera de la gestin pblica que, partiendo de
las transacciones registradas en cada una de las
jurisdicciones y entidades, permitiera realizar
controles
centralizados
sistemticos
y
permanentes del gasto pblico, disponiendo, a la
vez, de informacin financiera oportuna y
abarcativa de toda la Administracin Nacional.

La interconexin de los Organismos Centrales

con las Unidades Ejecutoras, pudo garantizar
simplicidad, rapidez y eficiencia en las
operaciones, mientras que la organizacin de la
informacin de cada unidad en bases de datos
locales integradas, posibilit mantener los
controles
necesarios
para
asegurar
la
confiabilidad e integridad de la informacin
almacenada a nivel local.

Resulta importante destacar que la situacin

previa a esta primera etapa de la reforma se
caracterizaba por:
Ausencia de estrategia informtica y plan de
sistemas.

En su concepcin fue previsto que el ncleo de

las decisiones se ubique en las unidades que
tienen la misin de cumplir con las metas de los
diferentes programas, concentrando en los SAF la
tarea de consolidacin de la informacin originada
en las distintas unidades ejecutoras.

Sistemas aislados desarrollados en diferentes

ambientes, diferente alcance, distinto nivel de
computarizacin y seguridad, sin
documentacin, no compatibles con lo que
exigira la Ley de Administracin Financiera.
Escaso o nulo flujo de informacin.

ii. Segunda Etapa: Consolidacin de la

Reforma de Administracin Financiera
1995-1999
Al finalizar este perodo, en los distintos mdulos
han
quedado
los
siguientes
productos:Presupuesto: Todos los Organismos
de la Administracin Publica Nacional estaban
operando
correctamente,
las
normas,
reglamentos y procedimientos del Sistema en las
etapas de programacin y evaluacin de la
ejecucin y lo hacan a travs del SIDIF.

Multiplicidad en el registro de transacciones.

Informacin procesada poco confiable.
Equipos obsoletos con recursos limitados.
Personal informtico escaso sin capacitacin
en el ambiente informtico a utilizar.
Con la reforma se incorpor una concepcin
interactiva de los procesos, integrando la
informacin en una Base de Datos central
operada por el SIDIF Central que a su vez
interopera con bases de datos locales de los
Servicios Administrativos Financieros (SAF)
administradas en cada Organismo por su SIDIF
Local.

Tesorera: A partir de julio de 1995 se inici la

operacin de pagos con Cuenta Unica del Tesoro
(CUT) para todos los Servicios Administrativos
Financieros de la Administracin Central, hoy
extendidos a los Organismos Descentralizados.
Se eliminaron ms de 3500 cuentas bancarias lo
que permiti garantizar transparencia e
informacin confiable.

Los Sistemas Locales de Administracin

Financiera constituyeron un modelo de
interrelacin de procesos e informacin para
fortalecer el desempeo de las actividades de
soporte
administrativo
y
propender
al
mejoramiento de la gestin administrativo
financiera de los recursos pblicos.

Crdito Pblico: Se construy la base de datos

actualizada e integrada al SIDIF de la deuda
pblica a travs de la implementacin del
SIGADE (Sistema de Anlisis y Control de la
Deuda) a travs del desarrollo de un mdulo de
integracin que alimentara la operatoria cotidiana
a los macro sistemas contables y financieros y a
los informes de seguimiento y control de la
gestin de la deuda pblica.

Por otra parte, esta estructura permiti el

registro nico de cada transaccin en forma
distribuida y su integracin en el sistema central.
De este modo se logr un almacn de datos
dinmicos con informacin jerarquizada y
relacionada de modo tal que, desde su
implantacin result fcilmente accesible tanto
para su uso operativo como para la toma de

Contabilidad: Se elaboraron los Principios de

Contabilidad General y Normas de Contabilidad
para el Sector Pblico. Se confeccionaron los
primeros Estados Contables por partida doble. Se
continu el desarrollo del SABEN (Sistema de

235

Administracin de Bienes del Estado Nacional).

Se informatiz el Archivo General de la
Administracin y se comenz a digitalizar la
documentacin remitida por los SAFs

En el ao 2001 comienza la rplica del SLU en

algunos organismos y la reingeniera del SIDIF
Central la que se caracteriz por:

Recursos Humanos: Se desarroll una base de

datos (Sistema Integrado de Recursos Humanos
SIRHU) conteniendo informacin y permitiendo
el anlisis salarial de la totalidad de los
empleados y contratados del Sector Pblico
Nacional. Se desarroll tambin un sistema
liquidador de haberes.

Contrataciones: Se dise e implement un

catlogo de bienes y servicios para facilitar la
adquisicin de bienes operando en 15
organismos.

Los cambios funcionales resultantes de

nuevos requerimientos de los Organos
Rectores.
Las adaptaciones para atender la
funcionalidad definida para el SLU.
La migracin tecnolgica de las aplicaciones
a ambiente grfico.
La actualizacin de la base de datos del
sistema

Complementariamente, se realiz el diseo

conceptual y el desarrollo informtico de un
sistema de administracin y gestin para
Unidades Ejecutoras de Prestamos Externos
(UEPEX), que registre sus operaciones, enven la
informacin a los Organismos financiadores e
informen la ejecucin presupuestaria al SIDIF
Central y se comenz con su instalacin.

Relacin con los SAF: Se llev a cabo la

expansin a todo el mbito institucional nacional
de los avances ya logrados en materia de gestin
de la administracin financiera con el objetivo de
lograr una mejora en la economicidad, eficiencia y
efectividad en la administracin de los recursos
del Estado y en la programacin y ejecucin del
gasto e inversiones pblicas.

Para lograr el objetivo de disponibilidad de

informacin tanto para niveles gerenciales como
para el ciudadano se desarroll el SIDIF
Gerencial en dos proyectos especficos:

La Reforma de la Administracin Financiera se

expandi hacia las provincias y municipios a
travs de la distribucin y personalizacin del
modelo, mediante la entrega y soporte de la
implementacin del Sistema Integrado Provincial
de Administracin Financiera (SIPAF). Tambin
se brind asesoramiento en la elaboracin de un
marco normativo de Administracin Financiera
acorde con el modelo conceptual propuesto

Datawarehouse de Informacin Financiera

accesible
con
herramientas
de
anlisis
multidimensional.
Sitio Web de consulta para el ciudadano sobre
el presupuesto nacional.
iv. Cuarta Etapa: Expansin de las rplicas del
sistema SLU 2002 2005

iii. Tercera Etapa: Migracin Tecnolgica y

Ajustes del Modelo 1999 2001

En esta etapa, se espera consolidar la red de

informacin financiera pblica permitiendo la
operacin interactiva de un alto volumen de
Organismos de la administracin nacional. Ello,
mediante
la
utilizacin
de
herramientas
informticas que brinden la posibilidad de
gestionar con eficiencia los recursos puestos a su
disposicin y faciliten el proceso de evaluacin
presupuestaria, en un marco de creciente
transparencia.

El SIDIF desde su concepcin a fines de 1992 ha

experimentado una evolucin continua a travs
de la incorporacin de nuevas prestaciones,
resultado de optimizaciones de la operatoria y de
la reingeniera de algunos procesos.
A comienzos del ao 1998 se comenz a
construir una nueva versin para sustituir las
interfaces con el usuario de tipo "caracter" por
interfases de modo "grfico", modalidad ms
dinmica y amigable.

La Secretara de Hacienda comenz en octubre

de 2002 un proceso de rplica masiva del SLU en
Organismos de la Administracin con el objeto de
reemplazar los sistemas existentes y racionalizar
el mantenimiento de los mismos.

En su versin local se desarroll una herramienta

nica para todos los Organismos ejecutores que
deba contemplar tanto las optimizaciones como
las nuevas prestaciones a nivel de la gestin y del
registro
de
operaciones
presupuestarias,
contables y financieras. A esta herramienta se la
llam SIDIF Local Unificado (SLU).

Las principales caractersticas de este producto

son:
Sistema integrado nico para la gestin y el
registro de la ejecucin del presupuesto de los
Organismos. Integracin de los procesos de
compras, presupuesto, contabilidad y tesorera
en los Organismos.

236

 Se basa en el modelo conceptual definido

para la actualizacin del SIDIF Central
operativo.
Interfaz grfica que permite explotar
informacin de manera amigable.
Disponibilidad de informacin confiable para
la alta gerencia.
Permite la reduccin de aplicativos
complementarios requeridos para soportar la
gestin.
Favorece la reduccin de costos de
mantenimiento y administracin.

la implantacin y consolidacin de prcticas de

gestin presupuestaria orientada a resultados.
Conceptualmente,
implica:

la

gestin

por

resultados

Profundizacin de la descentralizacin operativa

Revalorizacin del sistema actual de
presupuesto por programas como herramienta
para la gestin por resultados
Desarrollo de instrumentos para impulsar la
vinculacin entre el programa de gobierno y el
presupuesto, entre las asignaciones financieras y
el logro de metas y la evaluacin (autoevaluacin)
de los impactos de las polticas pblicas.

En paralelo se promueve la creacin de un

Comit de Usuarios con representantes de los
Organismos ejecutores que desempear
funciones consultivas para la coordinacin
ejecutiva del proyecto con el objeto de garantizar
la marcha del proceso.

Concomitantemente, se plantea la necesidad de

avanzar con la actualizacin del SIDIF. El sistema
de comunicacin TRANSAF (punto a punto)
utilizado actualmente para la transmisin de datos
entre los sistemas locales y el SIDIF Central,
cuenta
con
una
infraestructura
de
comunicaciones (que ha sido ampliamente
superada por Internet). La falta de adecuacin del
Sistema de Informacin Financiera al progreso
tecnolgico acta totalmente como una limitacin
a la capacidad del sistema de soportar y transmitir
informacin con criterios de economicidad y
eficiencia.

Del mismo modo se desarrollan talleres para la

creacin y capacitacin de Mesas de Ayuda
Locales con el objeto de mejorar el soporte
tcnico en las Entidades y Jurisdicciones que
utilizan el sistema.
Es de destacar que uno de los mdulos del SLU,
denominado i-fop, alcanza a lo largo de este
perodo al 62% de los organismos de la APN. Por
dicha herramienta se facilita la construccin de
diversos escenarios presupuestarios ampliando el
horizonte de presupuestacin en tantos aos
como se desee.

El proyecto en ejecucin, adems de la

actualizacin
tecnolgica
incorpora
una
ampliacin del alcance funcional, logrando una
mayor eficiencia en los procesos, un menor costo
de expansin del modelo por su mejor capacidad
de
adaptacin
a
diferentes
tipos
de
organizaciones
a
un
costo
reducido.

v. Quinta Etapa: Gestin por Resultados y

SIDIF Internet 2004 - en adelante
El estado actual de desarrollo de la
administracin financiera gubernamental hace
posible que la Secretara de Hacienda proponga

237

ANEXO I:

FORMULARIOS PRESUPUESTARIOS
APLICABLES EN GESTION FISICA
FORMULACION
PROGRAMACION DE LA EJECUCION
EJECUCION
CIERRE: CUENTA DE INVERSION PARA EVALUACION DE RESULTADOS DE LA
GESTION

238

Los formularios de cierre (Cuenta de Inversin)

son tambin difundidos por la Contadura General
de la Nacin, en su pgina Web.

INTRODUCCION
A continuacin se incluyen los formularios
presupuestarios vigentes en la Administracin
Nacional aplicables en gestin fsica. Son
veintiocho en total.

El actual sistema de Programacin y Evaluacin

Presupuestaria permite el seguimiento fsico del
Presupuesto Nacional. Las metas fsicas
utilizadas suelen ser parmetros referenciales de
los productos de los programas presupuestarios
relativos a la prestacin de servicios pblicos.

Los mismos abarcan las etapas del ciclo

presupuestario: formulacin (6), programacin de
la ejecucin (5), ejecucin (10) y cierre (7)
(Cuenta de Inversin). Para cada uno de los
distintos formularios se acompaa el instructivo
correspondiente y la descripcin de la informacin
que debe contener.

Los
distintos
formularios
han
tenido
modificaciones a lo largo del tiempo, siendo los
incluidos en este anexo los actualmente vigentes.
Su publicacin obedece a la necesidad de
disponer de una versin total sobre la gestin
fsica actualizada.

Los formularios que se anexan, obviamente, no

son los nicos empleados en la presupuestacin.
A ellos deben agregarse los correspondientes a la
gestin financiera. Ello explica, entre otras
razones, las caractersticas de la numeracin de
los mismos.

Por otro lado, es previsible que los mismos

presenten cambios en el futuro fruto de los
perfeccionamientos tcnicos vinculados con los
sistemas
informticos,
las
tcnicas
de
presupuestacin y diversos mejoramientos desde
lo formal.

En el Manual para la Formulacin del

Presupuesto de la Administracin Pblica
Nacional, publicado en la pgina Web de la
Oficina Nacional de Presupuesto, estn todos los
correspondientes a la formulacin tanto financiera
como fsica. Por lo tanto los formularios referidos
a la gestin fsica se repiten en esa etapa.

Sin embargo, se entiende importante y necesario

a los efectos de su difusin y empleo poner a
disposicin esta versin integral de los
formularios presupuestarios aplicados en la
gestin fsica.

239

FORMULARIOS E INSTRUCTIVOS DE
FORMULACIN PRESUPUESTARIA

240

INSTRUCTIVO DEL FORMULARIO F.3

ESTRUCTURA PROGRAMATICA
DE LA JURISDICCION O ENTIDAD

OBJETIVO
Precisar la estructura programtica de la jurisdiccin o entidad, as como las unidades
ejecutoras de los programas, subprogramas, proyectos, actividades u obras que la
conforman, para el ao que se presupuesta.

RESPONSABILIDAD
La estructura programtica debe ser elaborada por la unidad de presupuesto de la
jurisdiccin o entidad, en coordinacin con los responsables de las unidades
ejecutoras.

DISTRIBUCION
Original: Oficina Nacional de Presupuesto
Copia: Unidad de presupuesto de la jurisdiccin o entidad.

241

INFORMACION QUE DEBE CONTENER

EL FORMULARIO F.3

Los tems siguientes se corresponden con los nmeros ubicados en el diseo grfico
del formulario.
1 Cdigo y denominacin de la jurisdiccin, entidad, el ao al que se refiere el
presupuesto y la fecha del registro de la informacin.
2 Los cdigos correspondientes a los programas o categoras equivalentes a programa
son los siguientes:
-Actividades Centrales:
01
-Actividades Comunes:
02 al 15
-Programas:
16 al 91
-Otras categoras presupuestarias: 92 al 99
NOTA: En las actividades centrales y comunes se incluyen, respectivamente, los
proyectos centrales y comunes.
3, 4, 5 y 6 Los cdigos correspondientes a las restantes categoras programticas son
los siguientes:
-Subprogramas:
01 al 99
-Proyectos:
01 al 99
-Actividades centrales y comunes desagregadas y actividades especficas:
01 al 50
-Obras:
51 al 99
NOTA: El sistema FOP, de carga de datos, reproduce la estructura programtica que
ha propiciado la jurisdiccin o entidad y que fuera convalidada oportunamente por la
Oficina Nacional de Presupuesto.
En el caso de los gastos financiados con prstamos internacionales, el criterio
adoptado es el de abrir una actividad por cada prstamo en cada una de las
jurisdicciones o entidades que coparticipen del mismo. Dicha actividad puede ser
especfica, central o comn, dependiendo ello de su relacin de condicionamiento a
los programas. Si la produccin que financia el prstamo es terminal de la red de
acciones presupuestarias de la jurisdiccin o la entidad, estar justificada la apertura
de un programa.
Para el caso de que la jurisdiccin o entidad lo desee, podr agregar en el ejercicio
programado, proyectos con sus obras o actividades, las que debern ser asociadas
con una determinada clasificacin por finalidad y funcin en las columnas 9 y 10.
7 La denominacin de las categoras programticas debe especificar claramente el
objetivo que se perseguir con el gasto. En el caso de las categoras abiertas para
reflejar los prstamos internacionales se identifica el cdigo y nmero del mismo. En el
caso de los gastos figurativos se indica el organismo al cul se otorga la erogacin
figurativa, si son transferencias se consigna el beneficiario de las mismas o el servicio
que se pretende prestar con ellas. Si se incluyen actividades y proyectos comunes en
la estructura programtica, se indican los programas a los cuales se condiciona.
8 La denominacin de la unidad o unidades ejecutoras especifica los responsables de
las respectivas categoras programticas.

242

9 y 10 La clasificacin por finalidades y funciones se realiza en las categoras

programticas de mnimo nivel, y debe determinarse en funcin de la naturaleza de los
servicios que presta la jurisdiccin o entidad; por lo tanto, a las categoras actividad u
obra en que se desagregan cada uno de los programas o proyectos no pueden
corresponderle ms que una sola funcin.
11 Espacio reservado para la firma de la mxima autoridad y el sello de la jurisdiccin
o entidad.
NOTA: Habindose previsto el formulario F.5 para exponer al nivel de programa el
presupuesto plurianual, en el caso que se deseen agregar programas para el bienio
prximo no existentes en el ao que se est presupuestando, y al solo efecto de la
elaboracin del formulario F.5, debern consignarse en este formulario dichos
programas nuevos, con un cdigo, denominacin, finalidad y funcin que los
caractericen.

243

(1) MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION

SECRETARIA DE HACIENDA

FORMULARIO F.3

ESTRUCTURA PROGRAMATICA DE LA
JURISDICCION O ENTIDAD
JURISDICCION:
SECRETARIA(*):
ENTIDAD:
PROGRAMA O
CATEGORIA
EQUIVALENTE
(2)

PRESUPUESTO 20__
FECHA: / /
SUBPROGRAMA
(3)

PROYECTO ACTIVIDAD

(4)

(5)

OBRA

DENOMINACION

(6)

(7)

UNIDAD/ES
FINALIDAD
EJECUTORAS
(8)

(9)

(11)
(*) PRESIDENCIA DE LA NACION: Indicar Secretara
MINISTERIO DE DEFENSA: Indicar Estado Mayor

FIRMA Y SELLO

244

FUNCION

(10)

INSTRUCTIVO DEL FORMULARIO F.7

DESCRIPCION DEL PROGRAMA, SUBPROGRAMA
Y OTRAS CATEGORIAS PRESUPUESTARIAS

OBJETIVO
Obtener informacin que permita a los niveles polticos y directivos de la jurisdiccin o
entidad, as como al legislador y pblico en general, disponer de elementos de juicio
sobre las polticas, bienes o servicios que se pretenden ejecutar con los recursos
reales y financieros previstos a nivel de programas, subprogramas y gastos realizados
fuera de las categoras programticas para el ao que se presupuesta.
Suministrar a los organismos de control de gestin, los principios rectores de los
programas para evaluar el uso de los recursos y la economicidad, eficacia y eficiencia
del gasto pblico.

RESPONSABILIDAD
La descripcin debe ser elaborada por los responsables de cada uno de los programas
y subprogramas de la jurisdiccin o entidad.

DISTRIBUCION
Original:

Oficina Nacional de Presupuesto

Copia:

Unidad de presupuesto de la jurisdiccin o entidad

Copia:

Responsable del programa o subprograma

245

INFORMACION QUE DEBE CONTENER

EL FORMULARIO F.7
Los tems siguientes se corresponden con los nmeros ubicados en el diseo grfico
del formulario.
1

Datos referidos a la jurisdiccin, la entidad, el cdigo y la denominacin del

programa, subprograma, otras categoras presupuestarias (cdigos 92 a 99) y
la unidad ejecutora responsable de la categora programtica que corresponda,
as como el ao al cual se refiere el presupuesto y la fecha de registro de la
informacin.

NOTA: Deber presentarse UN formulario por cada Programa o Categora Equivalente

y por cada Subprograma si fuera el caso.
2

Describa los aspectos esenciales de cada programa y, cuando sea el caso, de

cada uno de los subprogramas que lo conforman y de los gastos realizados
fuera de las categoras programticas. Utilice al efecto, las pautas sealadas
en los puntos a, b, c, d y e del formulario.
En el caso de que el programa sea desdoblado en subprogramas, adems de
las descripciones que se solicitan en el punto 2, deber sealarse la
vinculacin de las producciones de los respectivos subprogramas con la del
programa.

Describa los gastos realizados en otras categoras presupuestarias (cdigos 92

a 99) siguiendo las pautas indicadas en los puntos a, b y c.

Espacio reservado para la firma del responsable de la categora programtica y

sello de la jurisdiccin o entidad.

246

(1) MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION

SECRETARIA DE HACIENDA

FORMULARIO F.7

DESCRIPCION DEL PROGRAMA O CATEGORIAS EQUIVALENTES

Y SUBPROGRAMA
JURISDICCION:
SUBJURISDICCION O SECRETARIA:
ENTIDAD:
PRESUPUESTO 20__
PROGRAMA O CATEGORIA EQUIVALENTE:
Fecha:
/
/
SUBPROGRAMA:
GASTOS REALIZADOS FUERA DE LAS CATEGORIAS PROGRAMATICAS:
UNIDAD EJECUTORA:

(2) Las pautas a seguir en la descripcin del programa y subprograma son las siguientes:
a) Descripcin: - Se debe proveer informacin breve y precisa sobre:
- La relacin del programa con los objetivos o las acciones expuestas en el formulario F1 de
polticas presupuestarias.
- La naturaleza de los problemas que se pretenden resolver.
- Las caractersticas de las demandas que deben ser atendidas.
- La contribucin del programa a la disminucin de los dficit existentes o de las causas
desfavorables para el bienestar de la poblacin.
- La vinculacin de la produccin de bienes y/o servicios del programa, medible o no, en
relacin con la satisfaccin de necesidades detectadas.
Se deben evitar trminos confusos en la redaccin. No incluir comentarios que hagan mencin a recursos
no otorgados en ejercicios anteriores. No confundir la descripcin solicitada con la reproduccin del
organigrama funcional del organismo responsable del mismo.
b) Programas en ejecucin:
Incluir una sntesis histrica de la marcha del programa en ejecucin, que contemple los principales logros
obtenidos, los avances en la organizacin y las adecuaciones cualitativas a los planes y polticas.
Asimismo, en el caso que fuera tcnicamente posible, se deber cuantificar, mediante la utilizacin de
indicadores representativos, los resultados e impactos logrados por la accin del programa en los ltimos
tres ejercicios.
c) Programas nuevos:
Consignar cul es la viabilidad econmico financiera estimada para el programa, incluyendo el anlisis del
costo-beneficio de sus actividades. Al mismo tiempo, se debern informar los resultados y el impacto
esperado por la accin del programa mediante la utilizacin de indicadores apropiados.
d) Informacin sobre produccin de bienes y/o servicios:
Deber indicarse la clase de bienes o servicios que se producen mediante la ejecucin del programa y si
esta produccin condiciona a otros programas de la jurisdiccin y entidad, de modo de instaurar los
procedimientos de coordinacin adecuados entre los programas involucrados, en la medida que ello sea
necesario.
(3) En los gastos realizados en otras categoras presupuestarias (cdigos 92 a 99), excepto para los
gastos figurativos, deber indicarse como mnimo lo siguiente:
a) El destinatario de tales gastos, as como el tipo de demanda que se pretende satisfacer con los
mismos.
b) Los bienes y servicios que se producirn con dichos gastos, y el impacto que los mismos producirn en
la comunidad en general.
c) La norma legal que obliga a realizar el gasto, la duracin prevista para el mismo y la modalidad que
asume.
(4) _________________
FIRMA Y SELLO

247

INSTRUCTIVO DEL FORMULARIO F.8

CUADRO DE METAS Y PRODUCCION BRUTA

OBJETIVO
Obtener informacin de las metas y/o produccin bruta a nivel de programas y
subprogramas ejecutadas al cierre del ejercicio anterior, que se estima alcanzar para
el ao vigente, para el ao que se presupuesta y para el bienio subsiguiente con los
recursos reales y financieros asignados y que se estima asignar.

RESPONSABILIDAD
El formulario debe ser llenado por los responsables de los programas y de cada uno
de los subprogramas que lo conforman, cuando sea el caso.

DISTRIBUCION
Original:

Oficina Nacional de Presupuesto.

Copia:

Unidad de presupuesto de la jurisdiccin o entidad.

Copias:

Responsables de los subprogramas y programas.

248

INFORMACION QUE DEBE CONTENER

EL FORMULARIO F.8
Los tems siguientes se corresponden con los nmeros ubicados en el diseo grfico del
formulario.
1

Datos referidos a la jurisdiccin, la entidad, el cdigo y la denominacin del

programa y subprograma y el nombre de la unidad ejecutora de la categora
programtica correspondiente, as como el ao al cual se refiere el presupuesto y
la fecha de registro de la informacin.

Cdigo de la meta en el caso que el mismo haya sido asignado anteriormente, de

lo contrario corresponde la codificacin 9999 cuando se trate de una meta nueva
propuesta para el programa y hasta tanto la ONP codifique definitivamente la
misma.

Cdigo de la produccin bruta en el caso que el mismo haya sido asignado

anteriormente, de lo contrario corresponde la codificacin 9999 cuando se trate de
una produccin bruta nueva propuesta para el programa y hasta tanto la ONP
codifique definitivamente la misma.

Denominacin del producto que ser objeto de cuantificacin en la meta o

produccin bruta.

5y6

Cdigo y denominacin de la unidad de medida en que se expresa la meta o

produccin bruta. En el caso de que la unidad de medida sea nueva, solicite su
codificacin a la ONP.

Ejecucin de las metas y producciones brutas correspondiente al ejercicio

anterior. La misma debe ser coincidente con lo consignado en la Cuenta de
Inversin de dicho ejercicio presentada ante el Congreso de la Nacin.

Estimacin de la meta o la produccin bruta para el ejercicio vigente.

Programacin de la meta o la produccin bruta para el ejercicio que se

presupuesta.

10 y 11
Programacin de la meta o la produccin bruta para los dos ejercicios
subsiguientes.
12

Descripcin en planilla separada y en forma sinttica de algunas caractersticas

del producto, la medicin, el registro y la relacin fsico-financiera, que se
consideran relevantes para lograr informacin homognea y de mayor calidad.
a) Con relacin a los nuevos productos -aquellos cuya incorporacin se produzca
en el ejercicio presupuestado- se deben sealar las caractersticas relevantes de
los bienes y servicios producidos incluyendo la frecuencia de entrega, el aporte o
contribucin que realizan a la comunidad y la modalidad de ejecucin de la
prestacin (centralizada, descentralizada, etc). Se identificar a los destinatarios o
beneficiarios (poblacin, organizacin, etc.) de los bienes y/o servicios producidos

249

y, si corresponde, a la poblacin objetivo, al nmero de beneficiarios que

constituyen la meta programtica para el perodo tratado y la distribucin
geogrfica de los mismos.
Asimismo, de acuerdo con la tcnica presupuestaria, se definir si la relacin
producto-unidad de medida establecida es de carcter sumable o no sumable;
controlable o no controlable; continuo o puntual. Estas definiciones tienen
incidencia en la programacin y en la medicin de la ejecucin. Tambin, a fines
informativos, se solicita que se considere si otra forma de medicin no sumable
(diferente del promedio) puede resultar ms representativa para el producto en
cuestin (por ejemplo: ltimo registro, registro ms elevado, etc.)
b) Para todos los productos se debe precisar el acto o el momento en que se
considera ejecutada la prestacin, dando lugar a su cuantificacin y registro. Se
consignar el instrumento (acto administrativo, comprobante, certificacin,
informacin proveniente de instituciones encargadas de la ejecucin, etc.) que
sustenta el registro de la ejecucin de las prestaciones.
Con el objeto de avanzar en la caracterizacin de los sistemas de informacin
sobre ejecucin de prestaciones, se solicita indicar el rol de las instituciones y
organizaciones involucradas en el proceso de captacin y remisin de la
informacin y el grado de informatizacin de las bases de datos correspondientes.
Por otra parte, se solicita que se consigne la actividad, el inciso, la partida principal
y parcial, la fuente de financiamiento y todo dato de imputacin presupuestaria que
permita identificar el/los principal/es gastos asociados al bien o servicio a fin de
establecer relaciones entre los recursos financieros y la produccin de stos.
Finalmente, se debe indicar la metodologa y forma de clculo utilizada para la
programacin de las metas y de las producciones brutas para el ejercicio que se
presupuesta, consignando las fuentes de informacin primarias y secundarias.
13

Se recomienda incluir por planilla separada indicadores que tengan relevancia

para describir el programa. Los indicadores, que en general son relaciones entre
variables, pueden ser de gestin, de eficiencia, de eficacia, de cobertura, de
calidad, de resultado y/o impacto. Es importante que los indicadores elegidos sean
susceptibles de tener continuidad en el tiempo, para poder construir series
temporales. Esta informacin ser un insumo para la asignacin presupuestaria y
la posterior evaluacin del programa.

14

Espacio reservado para la firma del responsable del programa o subprograma y el

sello de la jurisdiccin o entidad.

250

(1) MINISTERIO DE ECONOMIA Y

PRODUCCIN
SECRETARIA DE HACIENDA
FORMA: F.8
CUADRO DE METAS Y PRODUCCION BRUTA
PRESUPUESTO 20__
FECHA: / /
JURISDICCION:
SECRETARIA(*):
ENTIDAD:
PROGRAMA:
SUBPROGRAMA:
UNIDAD EJECUTORA:

UNIDAD DE MEDIDA

CODIGO

CODIGO

DENOMINACION

EJECUCION

ESTIMACION

META

PRODUCCION

DEL PRODUCTO

CODIGO

DENOMINACION

AO ANTERIOR

REVISADA

(4)

(5)

(6)

(7)

BRUTA
(2)

PROGRAMADA
AO PRESUPUESTADO

PROGRAMADA
AO SUBSIGUIENTE

AO EN CURSO

(3)

(8)

PROGRAMADA
AO POSTERIOR
AL SUBSIGUIENTE

(9)

(10)

(11)

(12) DESCRIPCION METODOLOGICA.

(13) INDICADORES.
(14)

FIRMA Y SELLO
(*) PRESIDENCIA DE LA NACION:
MINISTERIO DE DEFENSA:

Indicar Secretara
Indicar Estado Mayor

251

INSTRUCTIVO DE LOS FORMULARIOS F.12 Y F.13

LA PROGRAMACION DE LOS PROYECTOS DE INVERSION,
SUS OBRAS Y ACTIVIDADES

OBJETIVO
Obtener informacin fsica y financiera de los proyectos de inversin, sus obras y
actividades que tiene programado realizar la jurisdiccin o entidad a nivel de los
programas y subprogramas para el prximo ao, que le permita a la institucin y a los
rganos centrales de asignacin de recursos, una mayor racionalizacin en la
asignacin de los mismos, como as tambin posibilitar el seguimiento de la ejecucin
de las categoras programticas sealadas en el perodo presupuestario.
Obtener la informacin necesaria para dar cumplimiento al artculo 15 de la Ley N
24.156 de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico
Nacional y a lo requerido por la Ley N 24.354 de creacin del Sistema Nacional de
Inversin Pblica.
Cuando se refiera a nuevos proyectos su responsable debe enviar a la Direccin
Nacional de Inversin Pblica, adicionalmente, informacin de los estudios de
factibilidad tcnica y econmica que aseguren la viabilidad del proyecto, como as
tambin aquella que permita demostrar que est garantizada la existencia de
capacidad de ejecucin para el inicio de las obras. No se aprobarn recursos para
proyectos que no cumplan con el requisito mencionado. Asimismo, y en lo que
respecta a las obras civiles de los proyectos, las mismas deben tener concluido y
aprobado el estudio definitivo de suelos y disponer econmica y legalmente de terreno
adecuado y saneado.
RESPONSABILIDAD
Los datos exigidos en el formulario sern registrados por el responsable de los
proyectos o de los programas o subprogramas, segn sea el caso.
Corresponde presentar un formulario F.12 y F.13 por cada proyecto.
DISTRIBUCION
Original:

Oficina Nacional de Presupuesto

Copia:

Direccin Nacional de Inversin Pblica

Copia:

Unidad de presupuesto de la jurisdiccin o entidad

Copias:

Responsables del programa, subprograma o proyecto, segn

sea el caso.

252

INFORMACION QUE DEBE CONTENER

EL FORMULARIO F.12
Los tems siguientes se corresponden con los nmeros ubicados en el diseo grfico
del formulario.
1

Cdigo y denominacin de la jurisdiccin o entidad, finalidad, funcin, programa

o subprograma, proyecto y unidad ejecutora correspondiente, el cdigo BAPIN
II asignado por la Direccin Nacional de Inversin Pblica al proyecto, as como
el ao al cual corresponde el presupuesto y la fecha de registro de la
informacin.
Debe registrarse un solo proyecto por planilla, que se anotar en la primera
lnea, precediendo a las obras que lo integren, se codificar en la columna 3, se
denominar en la columna 5 y se completar la informacin requerida en las
columnas 6 a 17.

Breve descripcin de los propsitos del proyecto, caracterizando en forma

precisa los bienes y servicios a producir y el proyecto mismo, contemplando las
siguientes pautas:
a) Identificacin del producto: referencia al producto o servicio que se considere
principal, como as tambin a los subproductos del proyecto.
b) Caracterizacin del proyecto: comentario acerca del proyecto utilizando
trminos que permitan distinguir al mismo como unidad de produccin de
bienes o prestacin de servicios bien determinados.
Para caracterizar el proyecto conviene sealar los siguientes elementos:
Naturaleza: si es un proyecto nuevo o una ampliacin de unidades existentes;
si es de reposicin; si es una unidad aislada o integra un sistema; si es un
proyecto nicamente de construccin, si es de construccin y mantenimiento, o
de construccin y operacin de unidades de produccin de bienes y servicios;
si tiene carcter predominantemente econmico o social.
Importancia: indique el tamao del proyecto en trminos fsicos y en valor de la
inversin, comparndolo con las dimensiones globales de la economa y del
sector en que se integra y examinando la naturaleza de los productos que
proporciona y de los insumos que emplea, as como la posicin de stos en la
estructura econmica del pas o regin.

3y4

Cdigo del proyecto y de las obras que lo integran.

Denominacin del proyecto y de las obras que lo integran.

NOTA: La primera fila debe ser completada con los datos requeridos para el proyecto
de inversin, mientras que las restantes filas quedan reservadas para ser
completadas con la informacin solicitada para las obras que integran el
proyecto.
6

Unidad de medida que permita cuantificar el avance fsico del proyecto y el de

sus obras.

253

Registro de la cantidad fsica total que abarca el proyecto y de las obras que lo
integran.

NOTA: Para el caso que el proyecto se desagregue en obras cuyas unidades de

medida sean diferentes; con el objeto de homogeneizar la medicin de la
produccin, la unidad de medida correspondiente al proyecto deber ser % de
avance. Por lo tanto, en este caso la cantidad fsica total que abarca el
proyecto a informar en la columna 7 siempre ser 100%.
8y9

La fecha de inicio consignada se corresponde con el mes y ao en que

gener la obligacin contractual y la fecha de finalizacin, con el mes y ao
que ser concluida dicha obligacin contractual, entendiendo por ello
momento a partir del cual est en condiciones de operar (si es proyecto) o
interrelacionarse entre s (si son obras).

se
en
el
de

10

La clase que corresponda se define tomando en cuenta los cdigos y las

denominaciones siguientes:
CLASE

11

CREACION: Son aquellos proyectos que implican una nueva unidad

productora o generadora de bienes y servicios. Incluye el rediseo de
los proyectos en ejecucin.

AMPLIACION: Son aquellos proyectos que implicarn un aumento de la

capacidad instalada de las unidades productivas existentes.

MEJORAS: Son aquellos proyectos orientados a aumentar la eficiencia

y productividad de la produccin de bienes o servicios.

REPOSICION: Son aquellos proyectos destinados a reponer los bienes

de capital totalmente depreciados, obsoletos o destruidos.

El cdigo de la etapa de ejecucin del proyecto o la obra se define de acuerdo

con la siguiente codificacin:
ETAPA
01

CONTRATADO: Son todos aquellos que teniendo definido su contrato

no han iniciado las obras.

02

CONTRATO EN RENEGOCIACION: Todos aquellos que se encuentran

redefiniendo las condiciones contractuales.

03

CONTRATO RENEGOCIADO: Todos aquellos que

renegociado el contrato original no han iniciado las obras.

04

OBRAS EN CURSO: Todas aquellas que han iniciado su ejecucin en

ejercicios anteriores.

05

OBRA SUSPENDIDA: Todas aquellas que habiendo iniciado los

trabajos han paralizado las obras sin que se estn renegociando las
condiciones contractuales.

254

habiendo

06

OBRA TERMINADA: En los proyectos no concluidos que soliciten

fondos se anotarn las obras terminadas con crdito presupuestario
igual a cero, a los efectos de informar los componentes de los
proyectos.

07

OBRAS A INICIAR: Todas aquellas que comiencen a ejecutarse en el

ejercicio presupuestario.

08

OBRA NO INICIADA: Todas las que comiencen en ejercicios

posteriores al presupuestado, formando parte del proyecto.

12

Ejecucin, en porcentaje, del avance fsico del proyecto y sus obras acumulado
al cierre del ao anterior. Dichos datos deben ser la suma de las ejecuciones
fsicas (desde el inicio del proyecto y las obras) y deben coincidir con los que
figuren en la Cuenta de Inversin correspondiente.

13

Estimacin, en porcentaje, del avance fsico de la obra para el ao vigente.

14

Programacin, en porcentaje, del avance fsico de la obra para el ao

presupuestado.

15 y 16
Programacin, en porcentaje, del avance fsico de la obra para los dos aos
subsiguientes.
17

Programacin, en porcentaje, del avance fsico de la obra para el resto de los

aos si fuera necesario.

NOTA: En los puntos 12 a 17 para el caso del proyecto, que corresponde registrar en
la primera fila, deber efectuarse la estimacin de acuerdo al avance que
registran sus obras y en relacin a la participacin de cada una de ellas en el
proyecto.
Compruebe que la suma horizontal de las columnas 12, 13, 14, 15, 16 y 17 sea
igual al 100%.
NOTA: La ejecucin y programacin financiera del proyecto, como as tambin la de
las obras que lo integran NO NECESARIAMENTE mantienen una relacin
directa con el porcentaje de avance fsico. Por ejemplo, si se programa para el
prximo ejercicio presupuestario una asignacin financiera que representa el
20% del costo total del proyecto, el avance fsico del mismo para dicho ao no
necesariamente deber ser del 20%.
18

Espacio reservado para la firma del responsable del proyecto de inversin y el

sello de la jurisdiccin o entidad.

255

(1) MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION

SECRETARIA DE HACIENDA

FORMA:

F.12

PROGRAMACION FISICA DE LOS PROYECTOS DE INVERSION Y DE SUS OBRAS

DE LA JURISDICCION O ENTIDAD
JURISDICCION:
SUBJURISDICCION O SECRETARIA (*):
ENTIDAD:
FINALIDAD:
FUNCION:
PROGRAMA O CATEGORIA EQUIVALENTE:
SUBPROGRAMA:
PROYECTO:
UNIDAD EJECUTORA:
CODIGO BAPIN:

PRESUPUESTO 20__
FECHA: / /

(2) DESCRIPCION DEL PROYECTO

OBRA

(3)

(4)

DENOMINACION DEL PROYECTO DE INVERSION

Y DE SUS OBRAS
(5)

(6)

AVANCE FISICO EN %

CANTIDAD

PROYECTO

FECHA
UNIDAD
DE
MEDIDA

INICIO

FINALIZACION

CLASE

ETAPA

ACUMULADO
AL AO
ANTERIOR

(7)

(8)

(9)

(10)

(11)

(12)

ESTIMACION
REVISADA
PARA EL AO
EN CURSO

AO
PROGRAMADO

PROGRAMADO
PARA EL AO
SUBSIGUIENTE

PROGRAMADO
PARA EL AO
POSTERIOR AL
SUBSIGUIENTE

PROGRAMADO
PARA RESTO
DE LOS AOS

(13)

(14)

(15)

(16)

(17)

(18)

FIRMA Y SELLO
(*) PRESIDENCIA DE LA NACION:
MINISTERIO DE DEFENSA:

Indicar Secretara
Indicar Estado Mayor

256

INFORMACION QUE DEBE CONTENER

EL FORMULARIO F.13
Los tems siguientes se corresponden con los nmeros ubicados en el diseo grfico
del formulario.
1

Cdigo y denominacin de la jurisdiccin o entidad, finalidad, funcin,

programa, subprograma, proyecto, unidad ejecutora correspondiente, cdigo
BAPIN II asignado por la Direccin Nacional de Inversin Pblica al proyecto,
as como el ao al cual se refiere el presupuesto y la fecha de registro de la
informacin.
Igual que en el formulario F.12 deber presentarse una planilla por proyecto.

Cdigo de la obra o actividad definido en la estructura programtica del

formulario N 3.

Denominacin de cada una de las obras y actividades que integran el proyecto,

de acuerdo a la estructura programtica definida en el formulario F.3.

La Administracin se identifica con el cdigo uno (1) cuando corresponde a

obras que se realizan por administracin directa y el cdigo dos (2) para las
obras realizadas por administracin indirecta o de terceros.

El Carcter identifica la obra con el cdigo cero (0) si es una obra nueva o
uno (1) si la obra est en ejecucin.

Responde a la clasificacin por tipo de moneda del Manual de Clasificaciones

Presupuestarias: "1" para identificar la moneda nacional y "3" para identificar la
moneda extranjera, la que deber expresarse en pesos equivalentes al tipo de
cambio fijado en la poltica presupuestaria.

Registre el costo total actualizado del proyecto y de las obras y actividades que
lo conforman, a precios del ao presupuestario.

Registre el valor, a precios del ao presupuestario, de los proyectos, obras y

actividades ejecutado al cierre del ao anterior. Esta informacin debe
coincidir con la que figure en la Cuenta de Inversin correspondiente.

Registre el valor, a precios del ao presupuestario, de los proyectos, obras y

actividades estimadas para el ao en curso.
Si se trata de un proyecto en ejecucin (caracterizado con "1" en la columna 5),
debe registrar acumulado.

10

Informe el total de la programacin financiera del proyecto para el ao

presupuestado.

11 y 12
Informe el total de la programacin financiera del proyecto para los dos aos
subsiguientes.

257

13

Informe el total de la programacin financiera del proyecto para el resto de los

aos si fuera necesario.
Compruebe que la suma horizontal de las columnas 8 a 13 sea igual a la
columna 7.

NOTA: Si el proyecto es nuevo, es decir si su ejecucin est prevista iniciarse en el

ao en que se est presupuestando y su devengamiento se estima verificarse
en ms de un ejercicio financiero, se proceder a incorporar el mismo en la
planilla anexa al Proyecto de Ley de Presupuesto de la Administracin Nacional
referido al artculo 15 de la ley N 24.156, en la medida que la evaluacin que
realice la Oficina Nacional de Presupuesto, con la intervencin de la Direccin
Nacional de Inversin Pblica, en los trminos que hace referencia el
reglamento parcial N 3 de dicha ley, justifique la inclusin del mismo.
14

Espacio reservado para la firma del responsable del proyecto y sello de la

jurisdiccin o entidad.

258

(1) MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION

FORMA: F.13
SECRETARIA DE HACIENDA
PROGRAMACION FINANCIERA DE LOS PROYECTOS
DE INVERSION, SUS OBRAS Y ACTIVIDADES
(EN PESOS)
PRESUPUESTO 20__
FECHA: / /
JURISDICCION:
SUBJURISDICCION O SECRETARIA (*):
ENTIDAD:
FINALIDAD:
FUNCION:
PROGRAMA O CATEGORIA EQUIVALENTE:
SUBPROGRAMA:
PROYECTO:
UNIDAD EJECUTORA:
CODIGO BAPIN II:

CODIGO

DENOMINACION SINTETICA
DE LAS OBRAS Y
ACTIVIDADES

ADMINISTRACION

CARACTER

TIPO DE MONEDA

PROGRAMACION FINANCIERA

COSTO TOTAL

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

(7)

ESTIMACION
EJECUCION
REVISADA PARA
ACUMULADA
EL AO EN
AO ANTERIOR
CURSO

(8)

(9)

AO
PRESUPUESTADO

AO
SUBSIGUIENTE

(10)

(11)

AO
RESTO DE LOS
POSTERIOR AL
AOS FUTUROS
SUBSIGUIENTE

(12)

(14) TOTAL
(15)
(*) PRESIDENCIA DE LA NACION:
MINISTERIO DE DEFENSA:

Indicar Secretara
Indicar Estado Mayor

FIRMA Y SELLO

259

(13)

INSTRUCTIVO DEL FORMULARIO F.15

DESCRIPCION DE LA ACTIVIDAD Y CUADRO DE
VOLUMENES DE TAREA

OBJETIVO
Obtener informacin de la descripcin de la actividad, as como de los volmenes de
tareas que se estiman realizar en el ao que se presupuesta, por cada una de las
actividades de los programas.

USO DEL FORMULARIO

Se utilizar un formulario de este tipo por cada actividad.

RESPONSABILIDAD
El formulario ser elaborado por los responsables de cada una de las actividades.

DISTRIBUCION
Original:

Oficina Nacional de Presupuesto

Copia:

Unidad de presupuesto de la jurisdiccin o entidad

Copias:

Responsable de la actividad

260

INFORMACION QUE DEBE CONTENER

EL FORMULARIO F.15
Los tems siguientes se corresponden con los nmeros ubicados en el diseo grfico
del formulario.
1

Cdigo y denominacin de la jurisdiccin, entidad, programa y subprograma,

actividad, el nombre de su unidad ejecutora, el ao al que se refiere el
presupuesto y la fecha del registro de la informacin.

En la descripcin de la actividad deber sealarse de manera clara, el papel

que la misma desempear en el logro de la produccin del programa o
subprograma del cual forma parte.
En lo que respecta a las actividades centrales y comunes se describir, para
cada caso, la contribucin o el apoyo que brindar a todos o a parte de los
programas de la jurisdiccin o entidad.
La descripcin debe incluir asimismo la informacin necesaria para permitir una
comprensin de la organizacin, as como de las tareas operacionales que se
detallen en el formulario.
Las tareas a consignar deben ser definidas en funcin de la relevancia de las
mismas para el clculo de los insumos presupuestarios.

Espacio reservado para el cuadro de Volmenes de Tarea.

El cdigo de la tarea deber indicarse en el caso que el mismo haya sido

asignado previamente por la ONP, de lo contrario asigne un cdigo para cada
tarea por orden correlativo comenzando por el N 1.

La denominacin de las tareas deber consignarse de manera tal que muestre

en forma clara y precisa su naturaleza.

El cdigo de la unidad de medida en que se expresa la tarea deber

corresponderse con el mismo que haya asignado previamente la ONP, en caso
contrario corresponde la codificacin 9999 cuando se trate de una unidad de
medida nueva propuesta para la tarea y hasta tanto la ONP codifique
definitivamente la misma.

Denominacin de la unidad de medida en que se expresa la tarea.

Programacin de los volmenes de tarea a realizar en el ao que se

presupuesta.

Fecha de inicio de cada una de las tareas que se indican en (4).

10

Fecha de finalizacin estimada de cada una de las tareas previstas en (4).

11

Espacio reservado para la firma del responsable de la actividad.

261

(1) MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION

FORMA: F.15
SECRETARIA DE HACIENDA

DESCRIPCION DE LA ACTIVIDAD Y
CUADRO DE VOLUMENES DE TAREAS
JURISDICCION:
SUBJURISDICCION O SECRETARIA:
ENTIDAD:
PROGRAMA:
SUBPROGRAMA:
ACTIVIDAD:
UNIDAD EJECUTORA:

PRESUPUESTO 20__
FECHA: / /

(2) DESCRIPCION

(3) CUADRO DE VOLUMENES DE TAREAS

PERIODO DE EJECUCION
CODIGO

DENOMINACION DE LAS TAREAS

(4)

(*) PRESIDENCIA DE LA NACION:

MINISTERIO DE DEFENSA:

(5)

UNIDADES DE MEDIDA
CODIGO

DENOMINACION

(6)

(7)

PROGRAMADO
AO 20__

INICIO

TERMINACION

(8)

(9)

(10)

Indicar Secretara
Indicar Estado Mayor
(11) FIRMA Y SELLO

262

FORMULARIOS E INSTRUCTIVOS DE
PROGRAMACIN DE LA EJECUCIN

263

INSTRUCTIVO DEL FORMULARIO F.1

PROGRAMACION FISICA ANUAL Y TRIMESTRAL DE METAS

OBJETIVO
Completar o actualizar datos generales del programa o subprograma y captar la
informacin relacionada con la programacin fsica anual y trimestral de las metas de
un programa.
Cuando sea necesario reprogramar las metas fsicas, utilizar tambin este formulario.
CARACTERISTICAS
Se utilizar un formulario de este tipo por cada Programa. El mismo consta de
encabezamiento y dos bloques correspondientes a: Datos Generales del Programa y
Metas.

264

INFORMACION QUE DEBE CONTENER

EL FORMULARIO F.1

ENCABEZAMIENTO
- Fecha de emisin:
Es la fecha de confeccin del formulario.
- Entidad/Servicio:
Colocar el cdigo que corresponde a la Entidad o al Servicio
responsable de remitir la informacin.
- Programa:
Indicar el cdigo y denominacin.
- Subprograma:
Indicar el cdigo y denominacin.
BLOQUE DE DATOS GENERALES DEL PROGRAMA
- Permanente:
Indicar "SI" o "NO".
- Fecha de inicio:
Indicar la fecha real de comienzo del programa.
- Fecha de finalizacin:
Indicar este dato si el programa no es permanente y especifcarlo
aunque trascienda el ejercicio presupuestario.
- Responsable:
- Nombre: indicar nombre del responsable del programa.
- Cargo: indicar cargo del responsable.
- Telfono: indicar telfono para consultas.
- Enlace:
- Nombre: indicar nombre de la persona que actuar como enlace.
- Cargo: indicar cargo del enlace.
- Telfono: indicar telfono para consultas.
- Unidad Ejecutora:
Indicar el nombre de la unidad.
BLOQUE DE METAS
Informar todas las metas del programa/subprograma. Para cada meta se
cubrirn tantos renglones como unidades de medida tenga la misma.
- Cdigo:
Indicar el cdigo que le fue asignado a la meta en el SIDIF.
- Descripcin abreviada:

265

Indicar la descripcin del SIDIF.

- Cdigo de Unidad de Medida:
Informar el cdigo de Unidad de Medida asignado a la meta.
- Programacin anual vigente:
Indicar la cantidad que se programa para el ejercicio.
- Programacin trimestral:
Indicar la cantidad trimestral prevista para cada trimestre.
Nota: La reprogramacin anual y/o trimestral, si cabe hacerla, debe informarse en
oportunidad de remitirse la programacin del nuevo trimestre a ejecutar.

266

MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION

SECRETARIA DE HACIENDA

FORMULARIO F.1

PROGRAMACION FISICA ANUAL Y TRIMESTRAL DE METAS

ENTIDAD/SERVICIO:_______________________________________
PROGRAMA:_____________________________________________
SUBPROGRAMA:_________________________________________

PRESUPUESTO AO:
TRIMESTRE:
FECHA DE EMISION:__/__/__

PROGRAMA - DATOS GENERALES

PERMANENTE

FECHA
INICIO: __/__/____
FINALIZACIN: __/__/____

NOMBRE

UNIDAD EJECUTORA
NOMBRE

CODIGO

DENOMINACION

UNIDAD DE
MEDIDA

PROG.
ANUAL
VIGENTE

267

RESPONSABLE
CARGO

ENLACE
CARGO

TRIMESTRE TRIMESTRE TRIMESTRE

1
2
3

TELEFONO

TELEFONO

TRIMESTRE
4

INSTRUCTIVO DEL FORMULARIO F.2

PROGRAMACION FISICA ANUAL Y TRIMESTRAL DE PRODUCCIONES
TERMINALES BRUTAS

OBJETIVO
Captar la informacin relacionada con la programacin fsica anual y trimestral de las
producciones terminales brutas. Cuando sea necesario reprogramar las cantidades
informadas se har a travs de este formulario.
CARACTERISTICAS
Emitir un formulario para cada programa/subprograma, incluyendo en el mismo todas
las metas del programa.

268

INFORMACION QUE DEBE CONTENER

EL FORMULARIO F.2

ENCABEZAMIENTO
- Fecha de emisin:
Es la fecha de confeccin del formulario.
- Entidad/Servicio:
Colocar el cdigo que corresponde a la Entidad o al Servicio
responsable de remitir la informacin.
- Programa:
Indicar el cdigo y denominacin.
- Subprograma:
Indicar el cdigo y denominacin.
CUERPO
En la mayora de los casos una meta tiene una nica Produccin Terminal
Bruta y sta, a su vez, una sola Unidad de Medida. En estos casos cubrir para
cada meta un solo rengln.
En los casos especiales en que una meta tiene ms de una Produccin
Terminal Bruta completar para cada meta del programa tantos renglones como
producciones terminales brutas tenga la meta y, a su vez, para cada
produccin terminal bruta, tantos renglones como unidades de medida tenga la
misma.
- Cdigo de meta:
Indicar el cdigo que le fue asignado segn el SIDIF.
- Cdigo de Produccin Terminal Bruta:
Indicar el cdigo que le fue asignado segn el SIDIF.
- Descripcin abreviada:
Indicar la descripcin segn el SIDIF.
- Cdigo de unidad de medida:
Informar el cdigo de unidad de medida asignado.
- Programacin anual vigente:
Indicar la cantidad que se programa para el ejercicio.
- Programacin trimestral:
Indicar la cantidad trimestral prevista para cada trimestre.
Nota: La reprogramacin anual y/o trimestral, si cabe hacerla, debe informarse en
oportunidad de remitirse la programacin del nuevo trimestre a ejecutar.

269

MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION

SECRETARIA DE HACIENDA

FORMULARIO F.2

PROGRAMACION FISICA ANUAL Y TRIMESTRAL DE PRODUCCIONES TERMINALES BRUTAS

ENTIDAD/SERVICIO:_______________________________________
PROGRAMA:_____________________________________________
SUBPROGRAMA:_________________________________________
CODIGO
DE
META

PRODUCCION TERMINAL BRUTA

CODIGO

DENOMINACION

UNIDAD DE
MEDIDA

PROG.
ANUAL
VIGENTE

270

PRESUPUESTO AO:
TRIMESTRE:
FECHA DE EMISION:__/__/__
PROGRAMACION TRIMESTRAL
TRIMESTRE
TRIMESTRE TRIMESTRE TRIMESTRE
1
2
3
4

INSTRUCTIVO DEL FORMULARIO F.3

PROGRAMACION FISICA ANUAL Y TRlMESTRAL
DE VOLUMENES DE TAREAS

OBJETIVO
Captar la informacin relacionada con la programacin fsica de volmenes de tareas
de las actividades. Cada vez que sea necesario reprogramar los volmenes de tareas
utilizar tambin este formulario.
CARACTERISTICAS
Emitir un formulario para cada una de las actividades de un programa para la cual se
hayan definido volmenes de tareas.

271

INFORMACION QUE DEBE CONTENER

EL FORMULARIO F.3

ENCABEZAMlENTO
- Fecha de emisin:
Es la fecha de confeccin del formulario.
- Entidad/Servicio:
Colocar el cdigo que corresponde a la Entidad o al Servicio responsable
de remitir la informacin.
- Programa:
Indicar el cdigo y denominacin.
- Subprograma
Indicar el cdigo y denominacin.
- Actividad:
Indicar el cdigo y denominacin.
CUERPO
- Cdigo:
Indicar el cdigo de la tarea segn el SIDIF.
- Descripcin Abreviada:
Registrar la denominacin de la tarea.
- Cdigo de Unidad de Medida:
Registrar el cdigo de la unidad de medida.
- Programacin anual vigente:
Indicar la cantidad anual prevista.
- Programacin trimestral:
Indicar la cantidad prevista para cada trimestre.
Nota: La reprogramacin anual y/o trimestral, si cabe hacerla, debe informarse en
oportunidad de remitirse la programacin del nuevo trimestre a ejecutar.

272

MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION

SECRETARIA DE HACIENDA

FORMULARIO F.3

PROGRAMACION FISICA ANUAL Y TRIMESTRAL DE VOLUMENES DE TAREA

ENTIDAD/SERVICIO:_______________________________________
PROGRAMA:_____________________________________________
SUBPROGRAMA:_________________________________________
ACTIVIDAD:______________________________________________
TAREAS
CODIGO

DENOMINACION

UNIDAD DE
MEDIDA

PROG.
ANUAL
VIGENTE

273

PRESUPUESTO AO:
TRIMESTRE:
FECHA DE EMISION:__/__/__

PROGRAMACION TRIMESTRAL
TRIMESTRE TRIMESTRE TRIMESTRE
TRIMESTRE
1
2
3
4

INSTRUCTIVO DEL FORMULARIO F.4

PROGRAMACION ANUAL Y TRIMESTRAL DE PROYECTOS

OBJETIVO
Captar la informacin relacionada con la programacin fsica y financiera de
Proyectos (bloques 4 y 5) y completar o actualizar la informacin de avance
financiero y fsico correspondiente a la formulacin del presupuesto (bloques 1, 2 y
3). Cada vez que sea necesario reprogramar el proyecto se utilizarn los bloques 4 y
5 de este formulario, segn corresponda.
CARACTERISTICAS
Emitir un formulario por cada Proyecto. El mismo consta de encabezamiento y cinco
bloques correspondientes a: Datos generales, Informe de Avance Financiero, Informe
de Avance Fsico, Programacin fsica trimestral y Programacin financiera trimestral.
Los bloques Programacin Fsica trimestral y Programacin Financiera trimestral son
obligatorios. En los restantes bloques deben completarse slo los datos que no se
remitieron con la formulacin presupuestaria o que sufrieron modificaciones.

274

INFORMACION QUE DEBE CONTENER

EL FORMULARIO F.4

ENCABEZAMIENTO
- Fecha de emisin:
Es la fecha de confeccin del formulario.
- Jurisdiccin/Secretara:
Indicar jurisdiccin y secretara.
- Entidad/Servicio:
Colocar el cdigo que corresponde a la Entidad o al Servicio
responsable de remitir la informacin.
- Programa:
Indicar el cdigo y denominacin.
- Subprograma:
Indicar el cdigo y denominacin.
- Proyecto:
Indicar el cdigo y denominacin.
BLOQUE DE DATOS GENERALES
- Permanente:
Indicar "SI" o "NO".
- Fecha de inicio:
Es la fecha en que se gener la obligacin contractual.
- Fecha de finalizacin:
. Contractual: Se considera la establecida en el contrato.
. Real: Se entiende por tal el momento a partir del cual est en
condiciones de operar.
- Clase:
Anotar la Clase que corresponda, tomando en cuenta los cdigos y las
denominaciones siguientes:
1- Creacin: Son aquellos proyectos que implican una nueva unidad
productora o generadora de bienes y servicios. Incluye el rediseo de
los proyectos en ejecucin.
2- Ampliacin: Son aquellos proyectos que implicarn un aumento de la
capacidad instalada de las unidades productivas existentes.
3- Mejoras: Son aquellos proyectos orientados a aumentar la eficiencia
y productividad de la produccin de bienes y servicios.
4- Reposicin: Son aquellos proyectos destinados a reponer los bienes
de capital totalmente depreciados, obsoletos o destruidos.

275

- Etapa:
Anotar el cdigo de la etapa en que se encontrar la ejecucin del
proyecto, durante el trimestre que se programa de acuerdo con la
siguiente codificacin:
01- Contratado: Son todos aquellos que teniendo definido su contrato no
han iniciado las obras.
02- Contrato en renegociacin: Todos aquellos que se encuentran
redefiniendo las condiciones contractuales.
03- Contrato renegociado: Todos aquellos que habiendo renegociado el
contrato original no han iniciado las obras.
04- Proyectos en curso: Todos aquellos que hayan iniciado su ejecucin.
05- Proyectos suspendidos: Todos aquellos que habiendo iniciado los
trabajos han paralizado las obras sin que se estn renegociando las
condiciones contractuales.
06- Proyectos terminados: Son aquellos que recibieron el certificado de
recepcin final de obra, pero tienen certificados impagos u otros
reconocimientos financieros pendientes.
07- Proyectos a iniciar en el ejercicio: Todos aquellos que comiencen a
ejecutarse en el ejercicio presupuestario y an no han sido
contratados.
08- Proyectos a iniciar en ejercicios futuros.
- Grado de Prioridad:
Anotar el cdigo correspondiente segn la tabla que sigue:
010203040506-

Muy Urgente.
Urgente.
Necesario.
Normal.
Deseable.
Puede Esperar.

- Administracin:
El tipo de Administracin se indicar con los cdigos siguientes:
1- Para proyectos de administracin directa.
2- Para proyectos de administracin indirecta o de terceros.
- Responsable:
- Nombre: indicar nombre del responsable del programa.
- Cargo: indicar cargo del responsable.
- Telfono: indicar telfono para consultas.
- Enlace:
- Nombre: indicar nombre de la persona que actuar como enlace.
- Cargo: indicar cargo del enlace.
- Telfono: indicar telfono para consultas.
- Unidad Ejecutora:
Indicar el nombre de la unidad.

276

BLOQUE DE INFORMACION DE AVANCE FINANCIERO

- Tipo de moneda:
El tipo de moneda se indicar con los cdigos siguientes:
1- Para moneda nacional.
3- Para moneda extranjera.
Si se consigna "3" en este campo todos los campos de importes
debern expresarse en pesos equivalentes al tipo de cambio fijado en la
poltica presupuestaria.
- Costo total:
Original: Registrar el costo total que se considera en el contrato
Actualizado: Registre el costo total actualizado del proyecto incluyendo
en el mismo el de las obras y actividades que lo componen, a precios
del ao presupuestario.
- Ejecucin devengada al ao anterior:
Registrar el valor de lo realizado al ao anterior al presupuestado a
precios del ejercicio del presupuesto que se programa.
- Ejecucin programada para el ao presupuestado:
Registrar el valor de lo que se proyecta para el ejercicio presupuestario.
- Ejecucin Programada para el ao siguiente:
Registrar el valor de lo que se programa para el ejercicio presupuestario
siguiente.
- Ejecucin aos posteriores:
Registrar el valor de los que se programa para los ejercicios posteriores.
BLOQUE DE INFORMACION DE AVANCE FISICO
- Unidad de medida:
Indicar el cdigo de la unidad de medida (si corresponde) segn SIDIF.
- Cantidad total:
Registrar la cantidad si ha indicado unidad de medida.
- Tiempo de paralizacin:
Registrar la suma total de tiempo, desde su inicio hasta el ao anterior
al que se presupuesta, durante el cual el proyecto ha estado paralizado.
Se considera paralizado si todas sus obras (o trabajos si no las hay) lo
estn. La unidad de tiempo se indicar como sigue: DIA
MES
AO
- Ejecucin real acumulada al ao anterior:
Registrar la cantidad si indic unidad de medida; en caso contrario
indique porcentaje.

277

- Ejecucin proyectada ao presupuestario:

Registrar igual que el caso anterior.
- Ejecucin aos futuros:
Proceder con igual criterio que los casos anteriores.
BLOQUE DE PROGRAMACION FISlCA TRIMESTRAL
- Previsto para el ejercicio:
Indicar la cantidad anual prevista si registr unidad de medida, en caso
contrario indique porcentaje, estimado sobre el volumen fsico total del
proyecto. Este dato corresponde a la programacin que se va
actualizando durante el ao y no debe confundirse con el dato Ejecucin
Proyectada Anual del bloque 3 (Informacin de Avance Fsico
Programado) que corresponde al momento de Formulacin
Presupuestaria.
- Trimestres 1, 2, 3 y 4:
Indicar la cantidad trimestral prevista si registr unidad de medida, en
caso contrario indique porcentaje, estimado sobre el volumen fsico total
del proyecto.
BLOQUE DE PROGRAMACION FINANCIERA TRIMESTRAL
- Previsto para el ao presupuestado:
Indicar el monto anual distribuido por fuente de financiamiento.
- Trimestres 1, 2, 3 y 4:
Indicar el monto trimestral distribuido por fuente de financiamiento.
NOTA:
Consideraciones para evitar errores en la informacin.
1- Los datos fecha de inicio y fecha de finalizacin son imprescindibles pues permiten
verificar si los restantes datos son correctos.
2- Relaciones entre fecha de inicio, fecha de finalizacin y restantes datos:
- Relacin con acumulados:
Los datos de avance financiero y fsico debern completarse para todos los ejercicios
comprendidos entre fecha de inicio y fecha de finalizacin, pero no podr registrarse
avance para aos posteriores a la fecha de finalizacin o anteriores a la fecha de
inicio.
3- Relaciones entre Acumulados anuales:
Si para un ejercicio se informa avance financiero tambin deber informarse el
avance fsico respectivo, que puede ser cero.
La suma de todos los avances financieros debe ser igual al costo total.

278

En los avances fsicos se tendr en cuenta que:

- Si se informa en porcentajes la suma de los mismos debe ser igual a
100.
- Si se informa en cantidades la suma de las cantidades de cada ejercicio
debe ser igual a la cantidad total.
4- Relacin entre Etapa y Acumulados:
Si se registra Etapa 04 (Proyecto en curso) no pueden faltar los avances
financiero y fsico aunque alguno de ellos sea cero.
Si se indica Etapa 01 (Contratado) no pueden registrarse avances financieros o
fsicos para ejercicios anteriores.

279

MINISTERIO DE ECONOMIA
SECRETARIA DE HACIENDA

Formulario 4
PROGRAMACION ANUAL Y TRIMESTRAL DE PROYECTOS

JURISDICCION:
SECRETARIA:
ENTIDAD:
PROG. CAT. EQUIV.:
SUBPROGRAMA:
PROYECTO:

Presupuesto:
Fecha:

DATOS GENERALES
Permanente

Fecha de Finalizacin

Fecha de Inicio

Nombre
Clase

Etapa

Prioridad

Responsable
Cargo

Telfono

Administracin
Enlace
Nombre

Cargo

Telfono

Unidad Ejecutora

INFORMACION DE AVANCE FINANCIERO PROGRAMADO

Moneda
1
3

Denominacin

Costo Total

Ejecucin devengada
al ao anterior

Ejecucin Proyectada
Ao Presupuestado

Ejecucin aos futuros

Siguiente
Posteriores

Moneda Nacional
Moneda Extranjera

INFORMACION DE AVANCE FISICO PROGRAMADO

Unidad de
Medida

Cantidad
Total

Tiempo de Paralizacin
cierre del ejercicio anterior

Ejecucin Real al Cierre

del ao anterior
Cantidad
%

Ejecucin Proyectada
Ao Presupuestado
Cantidad
%

Ejecucin aos futuros

Siguiente
Posteriores
Cant.
% Cant.
%

PROGRAMACION FISICA TRIMESTRAL

Previsto para el Ejercicio
Cantidad
%

Trimestre 1
Cantidad
%

Trimestre 2
Cantidad
%

Trimestre 3
Cantidad
%

Trimestre 4
Cantidad
%

INFORMACION FINANCIERA TRIMESTRAL

F. Fin.
11
12
13
14
15
21
22

Denominacin de Fuente de Financiamiento

Tesoro Nacional
Recursos Propios
Recursos con Afectacin Especfica
Transferencias Internas
Crdito Interno
Transferencias Externas
Crdito Externo

Ao

280

Trimestre 1

Trimestre 2

Trimestre 3

Trimestre 4

INSTRUCTIVO DEL FORMULARIO F.5

PROGRAMACION ANUAL Y TRlMESTRAL DE OBRAS

OBJETIVO
Captar la informacin relacionada con la programacin fsica y financiera de las
Obras (bloques 4 y 5) y completar o actualizar la informacin de avance financiero y
fsico correspondiente a la formulacin del presupuesto (bloques 1, 2 y 3). Cada vez
que sea necesario reprogramar las Obras se utilizarn los bloques 4 y 5 de este
formulario segn corresponda.
CARACTERISTICAS
Emitir un formulario por cada Obra. El mismo consta de un encabezamiento y cinco
bloques correspondientes a: Datos generales, Informe de Avance Financiero, Informe
de Avance Fsico, Programacin fsica trimestral y Programacin financiera trimestral.
Los bloques Programacin Fsica trimestral y Programacin financiera trimestral son
obligatorios. En los restantes bloques debern completarse slo los datos que no se
remitieron con la formulacin presupuestaria o que sufrieron modificaciones.

281

INFORMACION QUE DEBE CONTENER

EL FORMULARIO F.5

ENCABEZAMIENTO
- Fecha de emisin:
Es la fecha de confeccin del formulario.
- Jurisdiccin/Secretara:
Indicar jurisdiccin y secretara.
- Entidad/Servicio:
Colocar el cdigo que corresponde a la Entidad o al Servicio
responsable de remitir la informacin.
- Programa:
Indicar el cdigo y denominacin.
- Subprograma:
Indicar el cdigo y denominacin.
- Proyecto:
Indicar cdigo y denominacin.
- Obra:
Indicar cdigo y denominacin.
BLOQUE DE DATOS GENERALES
- Permanente:
Indicar "SI" o "NO".
- Fecha de inicio:
Es la fecha en que se gener la obligacin contractual.
- Fecha de finalizacin:
Contractual. Se considera la establecida en el contrato.
Real. Se entiende por tal el momento a partir del cual estn en
condiciones de interrelacionarse entre s.
- Clase:
Anotar la Clase que corresponda la obra, tomando en cuenta los
cdigos y las denominaciones siguientes:
1- Creacin: Son aquellos proyectos que implican una nueva unidad
productora o generadora de bienes y servicios. Incluye el rediseo de
los proyectos en ejecucin.
2- Ampliacin: Son aquellos proyectos que implicarn un aumento de la
capacidad instalada de las unidades productivas existentes.
3- Mejoras: Son aquellos proyectos orientados a aumentar la eficiencia
y productividad de la produccin de bienes y servicios.

282

4- Reposicin: Son aquellos proyectos destinados a reponer los bienes

de capital totalmente depreciados, obsoletos o destruidos.
- Etapa:
Anotar el cdigo de la etapa en que se encontrar la ejecucin de la
Obra durante el trimestre que se programa de acuerdo con la siguiente
codificacin:
01- Contratado: Son todas aquellas que teniendo definido su contrato
no han sido fsicamente iniciadas.
02- Contrato en renegociacin: Todas aquellas que se encuentran
redefiniendo las condiciones contractuales.
03- Contrato renegociado: Todas aquellas que habiendo renegociado el
contrato original no se han iniciado fsicamente.
04- Obras en curso: Todas aquellas que estn en ejecucin.
05- Obras suspendidas: Todas aquellas que habiendo iniciado los
trabajos se han paralizado sin que se estn renegociando las
condiciones contractuales.
06- Obra Terminada: Son aquellas que recibieron el certificado de
recepcin final de obra, pero tienen certificados impagos u otros
reconocimientos financieros pendientes
07- Obras a iniciar en el ejercicio: Todas aquellas que comiencen a
ejecutarse en el ejercicio presupuestario y an no han sido
contratadas.
08- Obras a iniciar en ejercicios futuros.
- Grado de Prioridad:
Anotar el cdigo correspondiente segn la tabla que sigue:
01- Muy Urgente
02- Urgente
03- Necesario
04- Normal
05- Deseable
06- Puede Esperar
- Administracin:
El tipo de Administracin se indicar con los cdigos siguientes:
1- Para Obras de administracin directa.
2- Para Obras de administracin indirecta o de terceros.
- Responsable:
- Nombre: indicar nombre del responsable del programa.
- Cargo: indicar cargo del responsable.
- Telfono: indicar telfono para consultas.
- Enlace:
- Nombre: indicar nombre de la persona que actuar como enlace.
- Cargo: indicar cargo del enlace.
- Telfono: indicar telfono para consultas.
- Unidad Ejecutora:
Indicar el nombre de la unidad.

283

BLOQUE DE INFORMAClON DE AVANCE FINANCIERO

- Tipo de moneda:
El tipo de moneda se indicar con los cdigos siguientes:
1- Para moneda nacional.
3- Para moneda extranjera.
Si se consigna "3" en este campo todos los campos de importes
debern expresarse en pesos equivalentes al tipo de cambio fijado en la
poltica presupuestaria.
- Costo total:
Original: Registrar el costo total que se considera en el contrato.
Actualizado: Registrar el costo total actualizado de la Obra incluyendo
en el mismo el de los trabajos que la componen, a precios del ao
presupuestario.
- Ejecucin Devengada al ao anterior:
Registrar el valor de lo realizado al ao anterior al presupuestado.
- Ejecucin Programada para el ao:
Registrar el valor de lo que se proyecta para el ejercicio presupuestario.
- Ejecucin Programada para el ao siguiente:
Registrar el valor de lo que se programa para el ejercicio presupuestario
siguiente.
- Ejecucin aos posteriores:
Registrar el valor de los que se programa para los ejercicios posteriores.
BLOQUE DE INFORMACION DE AVANCE FISICO
- Unidad de medida:
Indicar el cdigo de la unidad de medida (si corresponde) segn el
listado anexo.
- Cantidad total:
Registrar la cantidad si ha indicado unidad de medida.
- Tiempo de paralizacin:
Registrar la suma total de tiempo, desde su inicio hasta el ao anterior
al que se presupuesta, durante el cual la Obra estuvo paralizada. Slo
se considera paralizada si todos los trabajos lo estn. La unidad de
tiempo se codificar como sigue:
DIA
MES
AO
- Ejecucin Real acumulada al ao anterior:

284

Registrar en cantidad si indic unidad de medida, en caso contrario

indique porcentaje.
- Ejecucin Proyectada para el ao presupuestado:
Registrar cantidad si indic unidad de medida, en caso contrario indique
porcentaje.
- Ejecucin Proyectada ao siguiente:
Registrar cantidad si indic unidad de medida, en caso contrario indique
porcentaje.
- Ejecucin Proyectada aos posteriores:
Registrar cantidad si indic unidad de medida, en caso contrario indique
porcentaje.
BLOQUE DE PROGRAMACION FISICA TRIMESTRAL
- Previsto para el ejercicio:
Indicar la cantidad anual prevista si registr unidad de medida, en caso
contrario indique porcentaje, estimado sobre el volumen fsico total de la
Obra.
- Trimestres 1, 2, 3 y 4:
Indicar la cantidad trimestral prevista si registr unidad de medida, en
caso contrario indique porcentaje estimado sobre el volumen fsico total
de la Obra.
BLOQUE DE PROGRAMACION FINANCIERA TRIMESTRAL
- Previsto para el ao:
Indicar el monto anual distribuido por fuente de financiamiento.
- Trimestres 1, 2, 3 y 4:
Indicar el monto trimestral distribuido por fuente de financiamiento.

285

MINISTERIO DE ECONOMIA
SECRETARIA DE HACIENDA

Formulario 5
PROGRAMACION ANUAL Y TRIMESTRAL DE OBRAS

JURISDICCION:
SECRETARIA:
ENTIDAD:
PROG. CAT. EQUIV.:
SUBPROGRAMA:
PROYECTO:
OBRA:

Presupuesto:
Fecha:

DATOS GENERALES
Permanente

Fecha de Inicio

Fecha de Finalizacin
Nombre

Clase

Etapa

Prioridad

Responsable
Cargo

Telfono

Administracin
Enlace
Nombre

Cargo

Telfono

Unidad Ejecutora

INFORMACION DE AVANCE FINANCIERO PROGRAMADO

Moneda
1
3

Denominacin

Costo Total

Ejecucin devengada
al ao anterior

Ejecucin Proyectada
Ao Presupuestado

Ejecucin aos futuros

Siguiente
Posteriores

Moneda Nacional
Moneda Extranjera

INFORMACION DE AVANCE FISICO PROGRAMADO

Unidad de
Medida

Cantidad
Total

Tiempo de Paralizacin
cierre del ejercicio anterior

Ejecucin Real al Cierre

del ao anterior
Cantidad
%

Ejecucin Proyectada
Ao Presupuestado
Cantidad
%

Ejecucin aos futuros

Siguiente
Posteriores
Cant.
% Cant.
%

PROGRAMACION FISICA TRIMESTRAL

Previsto para el Ejercicio
Cantidad
%

Trimestre 1
Cantidad
%

Trimestre 2
Cantidad
%

Trimestre 3
Cantidad
%

Trimestre 4
Cantidad
%

INFORMACION FINANCIERA TRIMESTRAL

F. Fin.
11
12
13
14
15
21
22

Denominacin de Fuente de Financiamiento

Tesoro Nacional
Recursos Propios
Recursos con Afectacin Especfica
Transferencias Internas
Crdito Interno
Transferencias Externas
Crdito Externo

Ao

286

Trimestre 1

Trimestre 2

Trimestre 3

Trimestre 4

FORMULARIOS E INSTRUCTIVOS DE
EJECUCIN FSICA

287

INSTRUCTIVO DEL FORMULARIO F.11

EJECUCION FISICA TRIMESTRAL DE METAS

OBJETIVO
Captar la informacin relacionada con la ejecucin fsica trimestral de las metas de un
programa o subprograma.

CARACTERISTICAS
Emitir un formulario de este tipo para cada programa o subprograma.

288

INFORMACION QUE DEBE CONTENER

EL FORMULARIO F.11

ENCABEZAMIENTO:
-

Entidad/Servicio: Colocar el cdigo que corresponde a la Entidad o al

Servicio responsable.
Programa/Subprograma: Indicar el cdigo y denominacin.
Trimestre: Indicar el trimestre para el cual informa la ejecucin.
Fecha de emisin: Es la fecha de confeccin del formulario.

CUERPO:
Informar todas las metas del programa/subprograma. Cubrir, para cada producto,
tantos renglones como unidades de medida tenga.
-

Cdigo: Indicar el cdigo que le fue asignado al producto en el SIDIF.

Descripcin abreviada: Indicar la descripcin segn SIDIF.
Cdigo de Unidad de Medida: Informar el cdigo de Unidad de Medida
asignado al producto.
Denominacin de la Unidad de Medida: Indicar la denominacin segn
SIDIF.
Ejecutado en el trimestre: Informar la cantidad efectivamente ejecutada.

289

MINISTERIO DE ECONOMIA
Y PRODUCCION
SECRETARIA DE HACIENDA
ENTIDAD/SERVICIO:_____
PROGRAMA:_____
SUBPROGRAMA: ____

EJECUCION FISICA TRIMESTRAL DE METAS

FORMULARIO: 11

_____________________________________

__________________________________________
________________________________________

PRESUPUESTO 20_ _
TRIMESTRE:
FECHA DE EMISION: __ /__/__

PRODUCTO
CODIGO

UNIDAD DE MEDIDA

DESCRIPCION ABREVIADA

Cdigo

290

Denominacin

EJECUTADO
EN EL
TRIMESTRE

INSTRUCTIVO DEL FORMULARIO F.12

CAUSAS DE DESVIOS EN LA EJECUCION DE METAS

OBJETIVO
Informar las causas de desvos en la ejecucin de metas de un programa o
subprograma tanto en lo financiero como en lo fsico. Este formulario se completar
cuando se registren diferencias entre lo programado y lo ejecutado en cada trimestre.

CARACTERISTICAS
Completar un formulario por cada meta que haya tenido desvos.

291

INFORMACION QUE DEBE CONTENER

EL FORMULARIO F.12

ENCABEZAMIENTO:
-

Meta: Indicar el cdigo y denominacin.

Entidad/Servicio: Colocar el cdigo que corresponde a la Entidad o al
Servicio responsable.
Programa/Subprograma: Indicar el cdigo y denominacin.
Trimestre: Indicar el trimestre para el cual informa la ejecucin.
Fecha de emisin: Es la fecha de confeccin del formulario.

CUERPO:
- CAUSAS FINANCIERAS DE DESVIOS
Consignar el porcentaje de incidencia de todas las causas que
corresponda aplicar a la meta para el trimestre que se informa. Si hubiere
causas no codificadas detallar en la forma ms clara y precisa que sea
posible en "OTRAS CAUSAS".
- CAUSAS OPERATIVAS DE DESVIOS
Idem anterior.
- CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Indicar "SI" o "NO" en el primer rengln y expresar sintticamente las
conclusiones y recomendaciones que correspondan.

Nota: Los porcentajes atribuidos a causas financieras ms los correspondientes a

causas operativas deben totalizar el 100%.

292

MINISTERIO DE ECONOMIA
Y PRODUCCION
SECRETARIA DE HACIENDA

CAUSAS DE DESVIOS EN LA EJECUCION DE METAS

FORMULARIO: 12
ENTIDAD/SERVICIO:_____ ___________________________________
PROGRAMA:______ ________________________________________
SUBPROGRAMA:_____ ______________________________________
PRESUPUESTO 20_ _
TRIMESTRE:
FECHA DE EMISION: __ /__/__

CAUSAS FINANCIERAS DE DESVIOS

DENOMINACION

CODIGO
1

INSUFICIENCIA DE CREDITO PRESUPUESTARIO

INSUFICIENCIA DE CUOTA

DEMORAS EN LA DISPONIBILIDAD DE FONDOS

4
5
6

REDUCCION DE COSTOS - DE PRECIOS

REDUCCION DE COSTOS - DE CANTIDAD DE INSUMOS
REDUCCION DE COSTOS - BONIFICACIONES RECIBIDAS

7
8
9

AUMENTO DE COSTOS - DE PRECIOS

AUMENTO DE COSTOS - DE CANTIDAD DE INSUMOS
AUMENTO DE COSTOS - RECARGOS FINANCIEROS

998

OTRAS CAUSAS

CAUSAS OPERATIVAS DE DESVIOS

DENOMINACION

CODIGO
11

PROBLEMAS EN EL PROCESO DE CONTRATACION DE PERSONAL

12

FALTA DE PERSONAL ESPECIALIZADO

13

PROBLEMAS EN LA GESTION DE COMPRAS

14

PROBLEMAS EN LA RECEPCION Y ADM. INTERNA DE INSUMOS Y MATERIALES AUXILIARES

15

PROBLEMAS CLIMATICOS

16
17

DIFICULTADES INSTITUCIONALES/LEGALES - EN EL PROCESO DE LICITACION

DIFICULTADES INSTITUCIONALES/LEGALES - DURANTE LA EJECUCION

999

CODIGO
1
2

OTRAS CAUSAS

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
DENOMINACION
EL DESVIO PUEDE SER CORREGIDO EN EL AO
EXPOSICION DE CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

293

INSTRUCTIVO DEL FORMULARIO F.13

EJECUCION FISICA TRIMESTRAL DE PRODUCCIONES
TERMINALES BRUTAS

OBJETIVO
Captar la informacin relacionada con la ejecucin fsica trimestral de las producciones
terminales brutas de un programa o subprograma, cuando el proceso de produccin
del bien o servicio abarca varios ejercicios presupuestarios.

CARACTERISTICAS
Emitir un formulario para cada programa o subprograma.

294

INFORMACION QUE DEBE CONTENER

EL FORMULARIO F.13

ENCABEZAMIENTO:
-

Entidad/Servicio: Colocar el cdigo que corresponde a la Entidad o al

Servicio responsable.
Programa/Subprograma: Indicar el cdigo y denominacin.
Trimestre: Indicar el trimestre para el cul informa las cantidades ejecutadas.
Fecha de emisin: Es la fecha de confeccin del formulario.

CUERPO:
Completar para cada meta del programa tantos renglones como
producciones terminales en proceso tenga la meta y a su vez para cada
produccin terminal en proceso tantos renglones como unidades de
medida tenga la misma.
-

Cdigo de meta: Indicar el cdigo que le fue asignado segn SIDIF.

Cdigo de produccin terminal en proceso: Indicar el cdigo que le fue
asignado segn SIDIF.
Descripcin abreviada: Indicar la descripcin segn SIDIF.
Cdigo de unidad de medida: Informar el cdigo de unidad de medida
asignado a la produccin terminal en proceso.
Denominacin de la unidad de medida: Informar la denominacin asignada a
la produccin terminal en proceso.
Ejecutado en el trimestre: Informar la cantidad efectivamente ejecutada.

295

MINISTERIO DE ECONOMIA
Y PRODUCCION
SECRETARIA DE HACIENDA

EJECUCION FISICA TRIMESTRAL DE PRODUCCIONES TERMINALES BRUTAS

FORMULARIO: 13
ENTIDAD/SERVICIO:__________ ____________________________
PROGRAMA:__________ ___________________________________
SUBPROGRAMA: ______ ___________________________________

PRESUPUESTO 20_ _
TRIMESTRE:
FECHA DE EMISION: __ /__/__

CODIGO
DE
META

PRODUCCIONES TERMINALES
CODIGO

DESCRIPCION ABREVIADA

296

UNIDAD DE MEDIDA
Cdigo

Denominacin

EJECUTADO
EN EL
TRIMESTRE

INSTRUCTIVO DEL FORMULARIO F. 14

CAUSAS DE DESVIOS EN LA EJECUCION DE LAS PRODUCCIONES
TERMINALES BRUTAS

OBJETIVO
Informar las causas de desvos en la ejecucin de las producciones terminales brutas
o productos en proceso de un programa o subprograma, tanto en lo financiero como
en lo fsico. Completar un formulario de este tipo cuando se registren diferencias entre
lo programado y lo ejecutado en cada trimestre.

CARACTERISTICAS
Completar un formulario por cada Produccin Terminal en proceso que haya tenido
desvos.

297

INFORMACION QUE DEBE CONTENER

EL FORMULARIO F.14

ENCABEZAMIENTO:
-

Entidad / Servicio: Colocar el cdigo que corresponde a la Entidad o al

Servicio responsable.
Programa/Subprograma: Indicar el cdigo y denominacin.
Produccin Terminal en Proceso: Indicar el cdigo y denominacin.
Trimestre: Indicar el trimestre para el cual informa las causas de desvos.
Fecha de emisin: Es la fecha de confeccin del formulario.

CUERPO:
- CAUSAS FINANCIERAS DE DESVIOS
Consignar el porcentaje de incidencia de todas las causas que
corresponda aplicar para el trimestre que se informa. Si hubiere causas no
codificadas se detallarlas en la forma ms clara y precisa que sea posible
en OTRAS CAUSAS.
- CAUSAS OPERATIVAS DE DESVIOS
Idem anterior.
- CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Indicar "SI" o "NO" en el primer rengln y expresar sintticamente las
conclusiones y recomendaciones que correspondan.
Nota: Los porcentajes atribuidos a causas financieras ms los correspondientes a
causas operativas deben totalizar el 100%.

298

MINISTERIO DE ECONOMIA
Y PRODUCCION
SECRETARIA DE HACIENDA

CAUSAS DE DESVIOS EN LA EJECUCION DE LA

PRODUCCION TERMINAL BRUTA

FORMULARIO: 14
ENTIDAD/SERVICIO:__________ ______________________________
PROGRAMA:__________ _____________________________________
SUBPROGRAMA:_______ ____________________________________
PRODUCCION TERMINAL:__________ __________________________
____________________________________________________________

CAUSAS FINANCIERAS DE DESVIOS

DENOMINACION

CODIGO
1

INSUFICIENCIA DE CREDITO PRESUPUESTARIO

INSUFICIENCIA DE CUOTA

DEMORAS EN LA DISPONIBILIDAD DE FONDOS

4
5
6

REDUCCION DE COSTOS - DE PRECIOS

REDUCCION DE COSTOS - DE CANTIDAD DE INSUMOS
REDUCCION DE COSTOS - BONIFICACIONES RECIBIDAS

7
8
9

AUMENTO DE COSTOS - DE PRECIOS

AUMENTO DE COSTOS - DE CANTIDAD DE INSUMOS
AUMENTO DE COSTOS - RECARGOS FINANCIEROS

998

PRESUPUESTO 20_ _
TRIMESTRE:
FECHA DE EMISION: __ /__/__

OTRAS CAUSAS

CAUSAS OPERATIVAS DE DESVIOS

DENOMINACION

CODIGO
11

PROBLEMAS EN EL PROCESO DE CONTRATACION DE PERSONAL

12

FALTA DE PERSONAL ESPECIALIZADO

13

PROBLEMAS EN LA GESTION DE COMPRAS

14

PROBLEMAS EN LA RECEPCION Y ADM. INTERNA DE INSUMOS Y MATERIALES AUXILIARES

15

PROBLEMAS CLIMATICOS

16
17

DIFICULTADES INSTITUCIONALES/LEGALES - EN EL PROCESO DE LICITACION

DIFICULTADES INSTITUCIONALES/LEGALES - DURANTE LA EJECUCION

999

CODIGO
1
2

OTRAS CAUSAS

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
DENOMINACION
EL ATRASO PUEDE SER CORREGIDO EN EL AO
EXPOSICION DE CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

299

INSTRUCTIVO DEL FORMULARIO F.15

EJECUCION TRIMESTRAL DE VOLUMENES DE TAREA

OBJETIVO
Captar la informacin relacionada con la ejecucin trimestral de los volmenes de
tarea de las actividades centrales, comunes o especficas.

CARACTERISTICAS
Emitir un formulario de este tipo para cada actividad.

300

INFORMACION QUE DEBE CONTENER EL

FORMULARIO F.15

ENCABEZAMIENTO:
-

Entidad/Servicio: Colocar el cdigo que corresponde a la Entidad o al

Servicio responsable.
Programa/Subprograma/Actividad: Indicar los cdigos y denominaciones
correspondientes.
Trimestre: Indicar el trimestre para el cual informa la ejecucin.
Fecha de emisin: Es la fecha de confeccin del formulario.

CUERPO:
Informar todos los volmenes de tarea de la actividad. Para cada tarea cubrir
tantos renglones como unidades de medida tenga.
-

Cdigo: Indicar el cdigo que le fue asignado a la tarea en el SIDIF.

Descripcin abreviada: Indicar la descripcin segn SIDIF.
Cdigo de Unidad de Medida: Informar el cdigo de Unidad de Medida
asignado a la tarea.
Denominacin de la Unidad de Medida: Indicar la denominacin segn
SIDIF.
Ejecutado en el trimestre: Informar la cantidad efectivamente ejecutada.

301

MINISTERIO DE ECONOMIA
Y PRODUCCION
SECRETARIA DE HACIENDA

EJECUCION TRIMESTRAL DE VOLUMENES DE TAREAS

FORMULARIO: 15
ENTIDAD/SERVICIO:__________ _____________________________________
PROGRAMA O CATEGORIA EQUIVALENTE:____ _______________________
SUBPROGRAMA: _______ __________________________________________
ACTIVIDAD:__________ _____________________________________________

PRESUPUESTO 20_ _
TRIMESTRE:
FECHA DE EMISION: __ /__/__

TAREAS
CODIGO

UNIDAD DE MEDIDA

DESCRIPCION ABREVIADA

Cdigo

302

Denominacin

EJECUTADO
EN EL
TRIMESTRE

INSTRUCTIVO DEL FORMULARIO F.15B

CAUSAS DE DESVIOS EN LA EJECUCION DE VOLUMENES DE TAREA

OBJETIVO
Informar las causas de desvo en la ejecucin de volmenes de tarea de las
actividades centrales, comunes o especficas. Completar este formulario cuando se
registren diferencias entre lo programado y lo ejecutado en cada trimestre.

CARACTERSTICAS
Informar cada volumen de tarea que haya tenido desvo.

303

INFORMACION QUE DEBE CONTENER EL

FORMULARIO F.15B

ENCABEZAMIENTO
-

Fecha de emisin: Es la fecha de confeccin del formulario.

Trimestre: Indicar el trimestre para el cual informa los desvos.
Entidad/Servicio: Colocar el cdigo que corresponde a la Entidad o al
Servicio responsable.
Programa/Subprograma/Actividad: Indicar el cdigo y denominacin

CUERPO
-

CAUSAS QUE HAN

PROYECTADOS

FACILITADO

SUPERAR

LOS

VOLMENES

Consignar el porcentaje de incidencia de todas las causas que corresponda

aplicar al volumen de tarea para el trimestre que se informa. Si hubiere causas
no codificadas se detallarlas en la forma ms clara y precisa que sea posible en
"OTRAS CAUSAS"
-

CAUSAS QUE HAN

PROYECTADOS

DIFICULTADO

LOGRAR

LOS

VOLMENES

Idem anterior.
-

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Consignar la causa que corresponde aplicar al desvo del trimestre que se

informa y expresar sintticamente las conclusiones y recomendaciones que
correspondan.
Nota: Los porcentajes atribuidos a las causas comprendidas dentro de la opcin ACausas que han facilitado superar los volmenes proyectados, o la opcin B- Causas
que han dificultado lograr volmenes proyectados, deben totalizar el 100%.

304

MINISTERIO DE ECONOMIA
Y PRODUCCION
SECRETARIA DE HACIENDA

CAUSAS DE DESVIOS EN LA EJECUCION DE LOS

VOLUMENES DE TAREA

FORMULARIO: 15 B
ENTIDAD/SERVICIO:__________ __________________________
PROGRAMA O CATEGORIA EQUIVALENTE__________ ______
SUBPROGRAMA:_______ _______________________________
VOLUMENES DE TAREA:__________ _____________________
______________________________________________________

CODIGO

PRESUPUESTO 20_ _
TRIMESTRE:
FECHA DE EMISION: __ /__/__

DENOMINACION

A. CAUSAS QUE HAN FACILITADO SUPERAR LOS VOLMENES PROYECTADOS

1.

Mejoras en la organizacin de las tareas

2.

Capacitacin del personal

3.

Incorporacin de personal

4.

Incorporacin o mejoramiento de equipamiento fijo

(equipos y utilitarios)

5.

Recepcin ms rpida de la informacin interna

6.

Recepcin ms rpida de la informacin externa

7.

Otorgamiento de mayor prioridad a la actividad

8.

Mayores requerimientos del Programa

9.

Otras causas

B. CAUSAS QUE HAN DIFICULTADO LOGRAR LOS VOLMENES PROYECTADOS

1.

Inconvenientes en la organizacin

2.

Insuficiencia de cuadros tcnicos

3.

Disminucin del personal

4.

Insuficiencia de viticos y pasajes

5.

Falta de mantenimiento del equipo fijo

6.

Fallas Tcnicas

7.

Dificultades en la recepcin de informacin interna

8.

Dificultades en la recepcin de informacin externa

9.

Dificultades en la provisin de insumos nacionales

10. Dificultades en la provisin de insumos importados

11. Problemas climticos
12. Disminucin de la prioridad de la actividad
13. Menores requerimientos del Programa
14. Otras causas

CODIGO
1
2

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
DENOMINACION

- EL ATRASO PUEDE SER CORREGIDO EN EL AO

- EXPOSICION DE CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

305

INSTRUCTIVO DEL FORMULARIO F.16

EJECUCION FISICA TRIMESTRAL DE PROYECTOS

OBJETIVO
Informar la ejecucin fsica de proyectos de inversin alcanzada en el trimestre que se
informe.

CARACTERISTICAS
Registrar un rengln para cada proyecto del programa o subprograma respectivo.

306

INFORMACION QUE DEBE CONTENER EL

FORMULARIO F.16

ENCABEZAMIENTO:
-

Entidad/Servicio: Colocar el cdigo que corresponde a la Entidad o al

Servicio responsable.
Programa/Subprograma: Indicar el cdigo y denominacin.
Trimestre: Indicar el trimestre cuya ejecucin se informa.
Fecha de emisin: Es la fecha de confeccin del formulario.

CUERPO:
-

Cdigo: Indicar el cdigo de proyecto.

Denominacin: Registrar la denominacin del proyecto.
Cdigo de la unidad de medida: Indicar el cdigo si se ha definido unidad de
medida.
Denominacin de la unidad de medida: Registrar la denominacin que
corresponda.
Ejecutado en el trimestre: Indicar cantidad si el proyecto tiene asociada
unidad de medida, en caso contrario porcentaje. EI porcentaje se calcula
sobre el volumen fsico total del proyecto.
Tiempo de paralizacin: Registrar la suma total de tiempo, desde el inicio
hasta el final del trimestre que se informa, durante el cual el proyecto estuvo
paralizado. Slo se considera paralizado si todas las obras lo estn.

Codificar la unidad de tiempo como se indica a continuacin:

DIA
MES
AO
Ese dato es obligatorio si en la programacin se inform Etapa 05.

307

MINISTERIO DE ECONOMIA
Y PRODUCCION
SECRETARIA DE HACIENDA

EJECUCION FISICA TRIMESTRAL DE PROYECTOS

FORMULARIO: 16
ENTIDAD/SERVICIO:__________ _________________________________
PROGRAMA:__________ ________________________________________
SUBPROGRAMA:__________ ____________________________________

CODIGO

DENOMINACION

PRESUPUESTO 20_ _
TRIMESTRE:
FECHA DE EMISION: __ /__/__

UNIDAD DE MEDIDA
Cd.
Denominacin

308

EJECUTADO EN EL TRIMESTRE
CANTIDAD
%

TIEMPO DE PARALIZACION
UNIDAD DE TIEMPO
CANT.

INSTRUCTIVO DEL FORMULARIO F.17

CAUSAS DE DESVIOS EN LA EJECUCION DEL PROYECTO

OBJETIVO
Informar las causas de desvos en la ejecucin de los proyectos tanto en lo financiero
como en lo fsico. Completar un formulario de este tipo cuando se registren diferencias
entre lo programado y lo ejecutado en cada trimestre.

CARACTERISTICAS
Utilizar un formulario por cada proyecto que haya tenido desvos.

309

INFORMACION QUE DEBE CONTENER EL

FORMULARIO F.17

ENCABEZAMIENTO:
-

Proyecto: Indicar el cdigo y denominacin.

Entidad/Servicio: Colocar el cdigo que corresponde a la Entidad o al
Servicio responsable.
Programa: Indicar el cdigo y denominacin.
Subprograma: Indicar el cdigo y denominacin.
Trimestre: Indicar el trimestre para el cual informa la causa de desvos.
Fecha de emisin: Es la fecha de confeccin del formulario.

CUERPO:
- CAUSAS FINANCIERAS DE DESVIOS
Consignar el porcentaje de incidencia de todas las causas que
corresponda aplicar al proyecto para el trimestre que se informa. Si hubiere
causas no codificadas se detallarlas en la forma ms clara y precisa que
sea posible en "OTRAS CAUSAS".
- CAUSAS OPERATIVAS DE DESVIOS
Idem anterior.
- CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Indicarse "SI" o "NO" en el primer rengln y expresar sintticamente las
conclusiones y recomendaciones que correspondan.
Nota:

Los porcentajes atribuidos a causas financieras ms los correspondientes a

causas operativas deben totalizar el 100%.

310

MINISTERIO DE ECONOMIA
Y PRODUCCION
SECRETARIA DE HACIENDA

CAUSAS DE DESVIOS EN LA EJECUCION DEL

PROYECTO:__________ _____________________________________

FORMULARIO: 17
ENTIDAD/SERVICIO:__________ ______________________________
PROGRAMA:__________ _____________________________________
SUBPROGRAMA:__________ __________________________________
PRESUPUESTO 20_ _
TRIMESTRE:
FECHA DE EMISION: __ /__/__

CAUSAS FINANCIERAS DE DESVIOS

DENOMINACION

CODIGO
1

INSUFICIENCIA DE CREDITO PRESUPUESTARIO

INSUFICIENCIA DE CUOTA

DEMORAS EN LA DISPONIBILIDAD DE FONDOS

4
5
6

REDUCCION DE COSTOS - DE PRECIOS

REDUCCION DE COSTOS - DE CANTIDAD DE INSUMOS
REDUCCION DE COSTOS - BONIFICACIONES RECIBIDAS

7
8
9

AUMENTO DE COSTOS - DE PRECIOS

AUMENTO DE COSTOS - DE CANTIDAD DE INSUMOS
AUMENTO DE COSTOS - RECARGOS FINANCIEROS

10 998

DEMORA EN LA TRAMITACION DEL PAGO DE CERTIFICADOS

-

OTRAS CAUSAS

CAUSAS OPERATIVAS DE DESVIOS

DENOMINACION

CODIGO
11

PROBLEMAS EN EL PROCESO DE CONTRATACION DE PERSONAL

12

FALTA DE PERSONAL ESPECIALIZADO

13

PROBLEMAS EN LA GESTION DE COMPRAS

14

PROBLEMAS EN LA RECEPCION Y ADM. INTERNA DE INSUMOS Y MATERIALES AUXILIARES

15

PROBLEMAS CLIMATICOS

16
17

DIFICULTADES INSTITUCIONALES/LEGALES - EN EL PROCESO DE LICITACION

DIFICULTADES INSTITUCIONALES/LEGALES - DURANTE LA EJECUCION

999

CODIGO
1
2

OTRAS CAUSAS

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
DENOMINACION
EL ATRASO PUEDE SER CORREGIDO EN EL AO
EXPOSICION DE CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

311

INSTRUCTIVO DEL FORMULARIO F.18

EJECUCION FISICA TRIMESTRAL DE LAS OBRAS

OBJETIVO
Informar la ejecucin fsica de las obras, alcanzada en el trimestre que se informa.

CARACTERISTICAS
Registrar un rengln para cada obra del proyecto respectivo.

312

INFORMACION QUE DEBE CONTENER EL

FORMULARIO F.18

ENCABEZAMIENTO:
-

Entidad/Servicio: Colocar el cdigo que corresponde a la Entidad o al

Servicio responsable.
Programa: Indicar el cdigo y denominacin.
Subprograma: Indicar el cdigo y denominacin.
Proyecto: Indicar el cdigo y denominacin.
Trimestre: Indicar el trimestre para el cual informa la ejecucin.
Fecha de emisin: Es la fecha de confeccin del formulario.

CUERPO:
-

Cdigo: Indicar el cdigo de la obra.

Denominacin: Registrar la denominacin de la obra.
Cdigo de la unidad de medida: Indicar el cdigo si se ha definido unidad de
medida.
Denominacin de la unidad de medida: Registrar la denominacin que
corresponda.
Ejecutado en el trimestre: Indicar cantidad si la obra tiene asociada unidad de
medida, en caso contrario porcentaje. El porcentaje se calcula sobre el
volumen fsico total de la Obra.
Tiempo de paralizacin: Registrar la suma total de tiempo, desde el inicio
hasta el final del trimestre que se informa, durante el cual la Obra estuvo
paralizada. Slo se considera paralizada si todos sus trabajos lo estn.

Codificar la unidad de tiempo como se indica a continuacin:

DIA
MES
AO
Ese dato es obligatorio si en la programacin se inform Etapa 05.

313

MINISTERIO DE ECONOMIA
Y PRODUCCION
SECRETARIA DE HACIENDA

EJECUCION TRIMESTRAL DE OBRAS

FORMULARIO: 18
ENTIDAD/SERVICIO:__________ ________________________________________
PROGRAMA:__________ _______________________________________________
SUBPROGRAMA:__________ ___________________________________________
PROYECTO:__________ _______________________________________________

CODIGO

DENOMINACION

PRESUPUESTO 20_ _
TRIMESTRE:
FECHA DE EMISION: __ /__/__

UNIDAD DE MEDIDA
Cd.
Denominacin

314

EJECUTADO EN EL TRIMESTRE
CANTIDAD
%

TIEMPO DE PARALIZACION
UNIDAD DE TIEMPO
CANT.

INSTRUCTIVO DEL FORMULARIO F.19

CAUSAS DE DESVIOS EN LA EJECUCION DE LAS OBRAS

OBJETIVO
Informar las causas de desvos en la ejecucin de las Obras tanto en lo financiero
como en lo fsico. Completar un formulario de este tipo cuando se registren
diferencias entre lo programado y lo ejecutado en cada trimestre.

CARACTERISTICAS
Completar un formulario por cada obra que haya tenido desvos.

315

INFORMACION QUE DEBE CONTENER EL

FORMULARIO F.19

ENCABEZAMIENTO:
-

Obra: Indicar cdigo y denominacin.

Entidad/Servicio: Colocar el cdigo que corresponde a la Entidad o al
Servicio responsable.
Programa: Indicar el cdigo y denominacin.
Subprograma: Indicar el cdigo y denominacin.
Proyecto: Indicar el cdigo y denominacin.
Trimestre: Indicar el trimestre para el cual informa las causas de desvo.
Fecha de emisin: Es la fecha de confeccin del formulario.

CUERPO:
- CAUSAS FINANCIERAS DE DESVIOS
Consignar el porcentaje de incidencia de todas las causas que
corresponda aplicar a la obra para el trimestre que se informa. Si hubiere
causas no codificadas se detallarlas en la forma ms clara y precisa que
sea posible en "OTRAS CAUSAS".
- CAUSAS OPERATIVAS DE DESVIOS
Idem anterior.
- CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Indicarse "SI" o "NO" en el primer rengln y expresar sintticamente las
conclusiones y recomendaciones que correspondan.
Nota:

Los porcentajes atribuidos a causas financieras ms los correspondientes a

causas operativas deben totalizar el 100%.

316

MINISTERIO DE ECONOMIA
Y PRODUCCION
SECRETARIA DE HACIENDA

CAUSAS DE DESVIOS EN LA EJECUCION DE LA

OBRA:__________ _________________________________________

FORMULARIO: 19
ENTIDAD/SERVICIO:__________ ______________________________
PROGRAMA:__________ _____________________________________
SUBPROGRAMA:__________ __________________________________
PROYECTO:__________ _____________________________________

CAUSAS FINANCIERAS DE DESVIOS

DENOMINACION

CODIGO
1

INSUFICIENCIA DE CREDITO PRESUPUESTARIO

INSUFICIENCIA DE CUOTA

DEMORAS EN LA DISPONIBILIDAD DE FONDOS

4
5
6

REDUCCION DE COSTOS - DE PRECIOS

REDUCCION DE COSTOS - DE CANTIDAD DE INSUMOS
REDUCCION DE COSTOS - BONIFICACIONES RECIBIDAS

7
8
9

AUMENTO DE COSTOS - DE PRECIOS

AUMENTO DE COSTOS - DE CANTIDAD DE INSUMOS
AUMENTO DE COSTOS - RECARGOS FINANCIEROS

10

998

PRESUPUESTO 20_ _
TRIMESTRE:
FECHA DE EMISION: __ /__/__

DEMORA EN LA TRAMITACION DEL PAGO DE CERTIFICADOS

-

OTRAS CAUSAS

CAUSAS OPERATIVAS DE DESVIOS

DENOMINACION

CODIGO
11

PROBLEMAS EN EL PROCESO DE CONTRATACION DE PERSONAL

12

FALTA DE PERSONAL ESPECIALIZADO

13

PROBLEMAS EN LA GESTION DE COMPRAS

14

PROBLEMAS EN LA RECEPCION Y ADM. INTERNA DE INSUMOS Y MATERIALES AUXILIARES

15

PROBLEMAS CLIMATICOS

16
17

DIFICULTADES INSTITUCIONALES/LEGALES - EN EL PROCESO DE LICITACION

DIFICULTADES INSTITUCIONALES/LEGALES - DURANTE LA EJECUCION

999

CODIGO
1
2

OTRAS CAUSAS

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
DENOMINACION
EL ATRASO PUEDE SER CORREGIDO EN EL AO
EXPOSICION DE CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

317

FORMULARIOS E INSTRUCTIVOS DE
CIERRE DE EJERCICIO

318

INSTRUCTIVO DEL CUADRO I

GESTIN DE LA EJECUCIN FSICA DE METAS

OBJETIVO
Obtener la informacin relacionada con el avance fsico de la o las metas del programa o
subprograma consignado, durante el ejercicio 2007.

CARACTERSTICAS
Emitir un formulario por cada programa o subprograma. En el mismo se deben incluir todas
las metas del programa o subprograma ordenadas por el nmero del cdigo asignado por la
Oficina Nacional de Presupuesto, en forma ascendente.

DISTRIBUCIN
ORIGINAL: Entregarlo en la Oficina Nacional de Presupuesto.
COPIA: Entregarla al gestor del S.A.F., como constancia de recepcin en la mesa de
entradas de la Oficina Nacional de Presupuesto.

319

INFORMACION QUE DEBE CONTENER EL CUADRO I

I - IDENTIFICACIN
Indicar el cdigo y la denominacin de la Jurisdiccin, Subjurisdiccin, Entidad,
Servicio Administrativo, Programa, Subprograma y Unidad Ejecutora.

II - EJECUCIN AO 2007
-

Cdigo: Indicar el cdigo asignado a la meta .

Denominacin: Indicar la descripcin abreviada de la meta.
Cdigo de la unidad de medida: Informar el cdigo de la unidad de medida del
producto.
Denominacin de la unidad de medida: Informar la descripcin abreviada de la
unidad de medida.
Cantidad programada Presupuesto 2007: Indicar la cantidad que se program
inicialmente para el ejercicio. Esta cantidad debe coincidir con la informacin
prevista en la Decisin Administrativa de Distribucin de Recursos y Gastos de la
Administracin Pblica Nacional N 1/2007.
Cantidad programada al 31/12/2007: Resulta de ajustar la cantidad programada al
inicio del ao 2007 de acuerdo a las modificaciones de programacin que la hayan
afectado durante el perodo. (Estas debieron haber sido informadas antes del inicio
del cuarto trimestre).
Cantidad ejecutada: Indicar la cantidad ejecutada durante el ejercicio 2007. En
caso que, por causas excepcionales, este dato difiera del que surge de la
consolidacin de las ejecuciones informadas en forma trimestral a la Oficina
Nacional de Presupuesto, deber especificarse por nota adjunta al formulario el
trimestre en el que se produjo tal diferencia y la causa de la misma.
Desvo: Calcular el desvo como diferencia entre la cantidad ejecutada y la
cantidad programada al 31/12/07.

III - CAUSA DE LOS DESVOS

-

Cdigo de meta: Indicar el cdigo asignado a la meta

Causa de los desvos: Expresar los comentarios que se estimen necesarios para
explicar las causas que motivaron los desvos registrados en la ejecucin de las
metas respecto de la cantidad programada al 31/12/07.

IV - FIRMAS
-

Lugar y fecha: Indicar el lugar y la fecha de emisin del formulario.

Responsables: Registrar la firma y sello del Responsable de la Unidad Ejecutora y
del Jefe del Servicio Administrativo.

320

CUADRO I
GESTION DE LA EJECUCION FISICA DE METAS

I - IDENTIFICACION
JURISDICCION:
ENTIDAD:
PROGRAMA:
SUBPROGRAMA:

SUBJURISDICCION:
S.A.F:
UNIDAD EJECUTORA:
AO: 2007

II - EJECUCION AO 2007
METAS
UNIDAD DE MEDIDA
CODIGO

DENOMINACION

CODIGO

III - INFORMACION SOBRE CAUSAS DE LOS DESVIOS

CODIGO
DE
META

CANTIDAD
PROGRAMADA
''PRESUPUESTO 2007"
(a)

DENOMINACION

CANTIDAD
PROGRAMADA
AL 31/12/07
(b)

CANTIDAD
EJECUTADA
AL 31/12/07
(c)

CAUSA DE LOS DESVIOS

IV - FIRMAS
Lugar y Fecha:
Firma del Responsable
de la Unidad Ejecutora:

Lugar y Fecha:
Firma del Jefe Del Servicio
Administrativo Financiero

Sello

Sello

321

DESVIO
(c-b)

INSTRUCTIVO DEL CUADRO II

GESTIN DE LA EJECUCIN FSICA DE PRODUCCIONES BRUTAS

OBJETIVO
Obtener informacin relacionada con el avance fsico de las producciones brutas del
programa o subprograma consignado, durante el ejercicio 2007.

CARACTERSTICAS
Emitir un formulario por cada programa o subprograma; incluir en el mismo todas las
producciones brutas del programa o subprograma, ordenadas por el nmero de cdigo
asignado por la Oficina Nacional de Presupuesto, en forma ascendente.

DISTRIBUCIN
ORIGINAL: Entregarlo en la Oficina Nacional de Presupuesto.
COPIA: Entregarla al gestor del S.A.F., como constancia de recepcin en la mesa de
entradas de la Oficina Nacional de Presupuesto.

322

INFORMACION QUE DEBE CONTENER EL CUADRO II

I - IDENTIFICACIN
Indicar el cdigo y la denominacin de la Jurisdiccin, Subjurisdiccin, Entidad,
Servicio Administrativo , Programa, Subprograma y Unidad Ejecutora.

II - EJECUCIN AO 2007
-

Cdigo de la meta: Indicar el cdigo de la meta relacionada con la produccin

bruta .
Cdigo: Indicar el cdigo de la produccin bruta .
Denominacin: Indicar la descripcin abreviada de la produccin bruta.
Cdigo de la unidad de medida: Informar el cdigo de la unidad de medida
asignado a la produccin bruta .
Denominacin de la unidad de medida: Informar la descripcin abreviada de la
unidad de medida.
Cantidad programada Presupuesto 2007: Indicar la cantidad que se program
inicialmente para el ejercicio. Esta cantidad debe coincidir con la informacin
prevista en la Decisin Administrativa de Distribucin de Recursos y Gastos de la
Administracin Pblica Nacional N 1/2007.
Cantidad programada al 31/12/2007: Resulta de ajustar la cantidad programada al
inicio del ao 2007, de acuerdo a las modificaciones de programacin que la hayan
afectado durante el perodo. (Esta debi haber sido informada antes del inicio del
cuarto trimestre).
Cantidad ejecutada: Indicar la cantidad ejecutada durante el ejercicio 2007.
Desvo: Calcular el desvo como diferencia entre la cantidad ejecutada y la
cantidad programada al 31/12/2007. En caso que, por causas excepcionales, este
dato difiera del que surge de la consolidacin de las ejecuciones informadas en
forma trimestral a la Oficina Nacional de Presupuesto, deber especificarse por
nota adjunta al formulario el trimestre en el que se produjo tal diferencia y la causa
de la misma.

III - CAUSA DE LOS DESVOS

-

Cdigo de la PTB: Indicar el cdigo de la produccin bruta.

Causa de los desvos: Expresar en forma resumida los comentarios que se
estimen necesarios para explicar las causas que motivaron los desvos registrados
en las producciones brutas respecto de la cantidad programada al 31/12/2007.

IV - FIRMAS
-

Lugar y fecha: Indicar el lugar y la fecha de emisin del formulario.

Responsables: Registrar la firma y sello del Responsable de la Unidad Ejecutora y
del Jefe del Servicio Administrativo Financiero.

323

CUADRO II
GESTION DE LA EJECUCION FISICA DE PRODUCCIONES BRUTAS

I - IDENTIFICACION
JURISDICCION:
ENTIDAD:
PROGRAMA:
SUBPROGRAMA:

SUBJURISDICCION:
S.A.F:
UNIDAD EJECUTORA:
AO:2007

II - EJECUCION AO 2007
CODIGO
DE
META CODIGO

DENOMINACION

CODIGO

PRODUCCIONES BRUTAS
UNIDAD DE MEDIDA
CANTIDAD
PROGRAMADA
DENOMINACION
"PRESUPUESTO 2007"
(a)

CANTIDAD
PROGRAMADA
AL 31/12/2007
(b)

CANTIDAD
EJECUTADA
AL 31/12/2007
(c)

III - INFORMACION SOBRE CAUSAS DE LOS DESVIOS

CODIGO
DE LA PTB

CAUSA DE LOS DESVIOS

IV - FIRMAS
Lugar y Fecha:
Firma del Responsable
de la Unidad Ejecutora:

Lugar y Fecha:
Firma del Jefe del Servicio
Administrativo Financiero:

Sello

Sello

324

DESVIO
(c-b)

INSTRUCTIVO DEL CUADRO III-A

GESTIN DE LA EJECUCIN FSICA DE PROYECTOS

OBJETIVO
Obtener la informacin relacionada con el avance fsico de los proyectos del programa o
subprograma consignado, durante el ejercicio 2007.

CARACTERSTICAS
Emitir un formulario por cada programa o subprograma. En el mismo se incluirn todos los
proyectos del programa o subprograma, ordenados por el nmero con que se lo ha
identificado en la Decisin Administrativa correspondiente, en forma ascendente.
Remitir tanto los proyectos que hayan estado en ejecucin durante todo el ejercicio, como
as tambin los finalizados antes del cierre del mismo o cuyo crdito haya cesado como
consecuencia de una modificacin en los crditos presupuestarios.
An en los casos en que el proyecto contenga una sola obra es obligatorio el envo del
formulario de la ejecucin fsica y financiera de obras del Cuadro IV-A y B.

DISTRIBUCIN
ORIGINAL: Entregarlo en la Oficina Nacional de Presupuesto.
COPIA: Entregarla al gestor del S.A.F., como constancia de recepcin en la mesa de
entradas de la Oficina Nacional de Presupuesto.

325

INFORMACION QUE DEBE CONTENER EL CUADRO III-A

I - IDENTIFICACIN
Indicar el cdigo y denominacin de la Jurisdiccin, Subjurisdiccin, Entidad, Servicio
Administrativo Financiero, Programa, Subprograma y Unidad Ejecutora.

II - EJECUCIN AO 2007
-

Nmero: Indicar el cdigo que le fue asignado al proyecto.

Denominacin Proyecto: Indicar la denominacin completa del proyecto.
En Porcentajes: Unidad de medida utilizada para medir la programacin, ejecucin
y desvos del avance fsico de los proyectos.
Ejecucin Fsica Acumulada al 31/12/2006: Indicar el porcentaje de ejecucin del
proyecto desde su fecha de comienzo hasta el 31/12/2006. Fuente de informacin:
cuenta de inversin de cada ejercicio.
Avance Fsico Programado Inicial Ao 2007: Indicar el porcentaje que se program
inicialmente para el ejercicio.
Avance Fsico Programado Vigente al 31/12/07: Resulta de la incorporacin de las
variaciones, informadas en el ejercicio, que hayan afectado al porcentaje
programado inicialmente.
Avance Fsico Ejecutado Ao 2007: Indicar el porcentaje ejecutado durante el
ejercicio 2007, que se calcula sobre la suma de la certificacin aprobadas de las
obras que componen el proyecto. Dato que ratifica o rectifica lo informado
trimestralmente. En caso de rectificarlo, debe expresarse en nota anexa al
formulario, el o los trimestres que deben ser ajustados con sus respectivas
cantidades y justificacin.
Avance Fsico Proyectado Ao 2008: Indicar el porcentaje de avance estimado
para el ao siguiente, tomando en consideracin el avance fsico ejecutado al
31/12/2007.
Avance Fsico Proyectado Ao 2009: Indicar el porcentaje de avance estimado
para el ao 2009, tomando en consideracin el avance fsico ejecutado al
31/12/2007.
Avance Fsico Proyectado Resto de Ejercicios: Indicar el porcentaje de avance
estimado para el resto de ejercicio, tomando en consideracin el avance fsico
ejecutado al 31/12/2007.
Desvo: Calcular el desvo como diferencia entre el porcentaje fsico ejecutado y el
porcentaje de avance fsico programado vigente al 31/12/2007.

III - CAUSA DE LOS DESVOS

-

N de proyecto: Indicar el cdigo de proyecto.

Causa de los Desvos: Describir detalladamente las causas que correspondan a
los desvos.

326

IV - FIRMAS
-

Lugar y fecha: Indicar el lugar y la fecha de emisin del formulario.

Responsables: Registrar la firma y sello del Responsable de la Unidad Ejecutora y
del Jefe del Servicio Administrativo Financiero.

327

CUADRO III-A
GESTION DE LA EJECUCION FISICA DE PROYECTOS

I - IDENTIFICACIN
JURISDICCIN: __ _____________________________________
ENTIDAD: ___ _________________________________________
PROGRAMA: ___ _____________________________________
SUBPROGRAMA: ___ __________________________________

SUBJURISDICCIN:___ _______________________________________________
S.A.F: ___ __________________________________________________________
UNIDAD EJECUTORA: ___ ____________________________________________

II - EJECUCION AO 2007

DENOMINACIN PROYECTO

EJECUCIN FSICA
ACUMULADA AL
31/12/2006

III - INFORMACION SOBRE CAUSAS DE LOS DESVIOS

N de Proyecto

AVANCE FSICO
PROGRAMADO
INICIAL AO 2007

EN PORCENTAJE
AVANCE FSICO
AVANCE
AVANCE FSICO
FSICO
PROGRAMADO
EJECUTADO
PROYECTADO
VIGENTE AL
AO 2007
AO 2008
31/12/2007 (a)
(b)

AVANCE FSICO
PROYECTADO
AO 2009

AVANCE FSICO
PROYECTADO DESVIOS
(b-a)
RESTO DE
EJERCICIOS

CAUSA DE LOS DESVOS

IV - FIRMAS
Lugar y Fecha:
Firma del Responsable
de la Unidad Ejecutora:

Lugar y Fecha:
Firma del Jefe del Servicio
Administrativo Financiero:

Sello

Sello

328

INSTRUCTIVO DEL CUADRO III-B

GESTIN DE LA EJECUCIN FINANCIERA DE PROYECTOS

OBJETIVO
Obtener la informacin relacionada con el avance financiero de los proyectos del programa o
subprograma consignado, durante el ejercicio 2007.

CARACTERSTICAS
Emitir un formulario por cada programa o subprograma. En el mismo se incluirn todos los
proyectos del programa o subprograma, ordenados por el nmero con que se lo ha
identificado en la Decisin Administrativa correspondiente, en forma ascendente.
Remitir tanto los proyectos que hayan estado en ejecucin durante todo el ejercicio, como
as tambin los finalizados antes del cierre del mismo o cuyo crdito haya cesado como
consecuencia de una modificacin en los crditos presupuestarios.
An en los casos en que el proyecto contenga una sola obra es obligatorio el envo del
formulario de la ejecucin fsica y financiera de obras del Cuadro IV-A y B.

DISTRIBUCIN
ORIGINAL: Entregarlo en la Oficina Nacional de Presupuesto.
COPIA: Entregarla al gestor del S.A.F., como constancia de recepcin en la mesa de
entradas de la Oficina Nacional de Presupuesto.

329

INFORMACION QUE DEBE CONTENER EL CUADRO III-B

I - IDENTIFICACIN
Indicar el cdigo y denominacin de la Jurisdiccin, Subjurisdiccin, Entidad, Servicio
Administrativo Financiero, Programa, Subprograma y Unidad Ejecutora.

II - EJECUCIN AO 2007
-

Nmero: Indicar el cdigo que le fue asignado al proyecto.

Denominacin Proyecto: Indicar la denominacin completa del proyecto.
En Pesos: Unidad de medida utilizada para medir la programacin, ejecucin y
desvos del avance financiero de los proyectos.
Costo Total: Asignar el costo total del proyecto informado en el transcurso del
ejercicio. De haber existido variaciones en el costo total respecto al informado en el
inicio de ejercicio, explicar los motivos en nota anexa al formulario.
Ejecucin Financiera Acumulada al 31/12/2006: Indicar el gasto devengado del
proyecto desde su fecha de comienzo hasta el 31/12/2006.
Crdito Inicial Ao 2007: Indicar el crdito asignado para el proyecto segn
Decisin Administrativa de distribucin de recursos y gastos de la Administracin
Pblica Nacional.
Crdito Vigente al 31/12/07: Indicar la disponibilidad de crdito al 31/12/2007.
Crdito Devengado Ao 2007: Indicar el gasto ejecutado durante el ejercicio 2007.
Avance Financiero Proyectado Ao 2008: Indicar el avance financiero estimado
para el ao siguiente, tomando en consideracin el gasto devengado al 31/12/2007
y el costo total del proyecto.
Avance Financiero Proyectado Ao 2009: Indicar el avance financiero estimado
para el ao 2009, tomando en consideracin el gasto devengado al 31/12/2007 y el
costo total del proyecto.
Avance Financiero Proyectado Resto de Ejercicios: Indicar el avance financiero
estimado para el resto de ejercicio, tomando en consideracin el gasto devengado
al 31/12/2007.
Desvo: Calcular el desvo como diferencia entre el gasto devengado en el ejercicio
2007 y el crdito vigente al 31/12/2007.

III - CAUSA DE LOS DESVOS

-

N de proyecto: Indicar el cdigo de proyecto.

Causa de los desvos: Describir detalladamente las causas que correspondan a los
desvos.

330

IV - FIRMAS
-

Lugar y fecha: Indicar el lugar y la fecha de emisin del formulario.

Responsables: Registrar la firma y sello del Responsable de la Unidad Ejecutora y
del Jefe del Servicio Administrativo Financiero.

331

CUADRO III-B
GESTION DE LA EJECUCION FINANCIERA DE PROYECTOS

I - IDENTIFICACIN
JURISDICCIN:
ENTIDAD:
PROGRAMA:
SUBPROGRAMA:

SUBJURISDICCIN:
S.A.F:
UNIDAD EJECUTORA:

II - EJECUCIN AO 2007
PESOS
N

DENOMINACIN PROYECTO

III - INFORMACION SOBRE CAUSAS DE LOS DESVIOS

N de proyecto

COSTO
TOTAL

EJECUCIN
FINANCIERA
ACUMULADA AL
31/12/2006

CRDITO INICIAL
CRDITO
CRDITO VIGENTE
S/DECISIN
DEVENGADO
AL 31/12/2007
ADMINISTRATIVA
AO 2007
(a)
AO 2007
(b)

AVANCE
FINANCIERO
PROYECTADO
AO 2008

AVANCE
FINANCIERO
PROYECTADO
AO 2009

AVANCE
FINANCIERO
PROYECTADO
RESTO DE
EJERCICIOS

CAUSA DE LOS DESVOS

IV - FIRMAS
Lugar y Fecha:
Firma del Responsable
de la Unidad Ejecutora:

Lugar y Fecha:
Firma del Jefe del Servicio
Administrativo Financiero:

Sello

Sello

332

DESVO
(b-a)

INSTRUCTIVO DEL CUADRO IV-A

GESTIN DE LA EJECUCIN FSICA DE OBRAS

OBJETIVO
Obtener la informacin relacionada con el avance fsico de las obras del proyecto
consignado, durante el ejercicio 2007.

CARACTERSTICAS
Emitir un formulario por cada proyecto. Incluir en el mismo todas las obras del proyecto,
ordenadas por nmero en forma ascendente.
Remitir tanto las obras que hayan estado en ejecucin durante todo el ejercicio, como as
tambin las finalizadas antes del cierre del mismo o cuyo crdito haya cesado como
consecuencia de una modificacin en los crditos presupuestarios.
An en los casos en que el proyecto contenga una sola obra es obligatorio el envo de este
formulario.

DISTRIBUCIN
ORIGINAL: Entregarlo en la Oficina Nacional de Presupuesto.
COPIA: Entregarla al gestor del S.A.F., como constancia de recepcin en la mesa de
entradas de la Oficina Nacional de Presupuesto.

333

INFORMACION QUE DEBE CONTENER EL CUADRO IV-A

I - IDENTIFICACIN
Indicar el cdigo y denominacin de la Jurisdiccin, Subjurisdiccin, Entidad, Servicio
Administrativo Financiero, Programa, Subprograma, Proyecto y Unidad Ejecutora.

II - EJECUCIN AO 2007
-

Nmero: Indicar el cdigo que le fue asignado a la obra.

Denominacin Obra: Indicar la denominacin completa de la obra.
En Porcentajes: Unidad de medida utilizada para medir la programacin, ejecucin
y desvos del avance fsico de las obras.
Ejecucin Fsica Acumulada al 31/12/2006: Indicar el porcentaje de ejecucin de la
obra desde su fecha de comienzo hasta el 31/12/2006.
Avance Fsico Programado Inicial Ao 2007: Indicar el porcentaje que se program
inicialmente para el ejercicio segn Decisin Administrativa.
Avance Fsico Programado Vigente al 31/12/07: Resulta de la incorporacin de las
variaciones, informadas en el ejercicio, que hayan afectado al porcentaje
programado inicialmente.
Avance Fsico Ejecutado Ao 2007: Indicar el porcentaje ejecutado durante el
ejercicio 2007, que se calcula sobre la suma de la certificacin aprobadas de las
obras. Dato que ratifica o rectifica lo informado trimestralmente. En caso de
rectificarlo, debe expresarse en nota anexa al formulario el o los trimestres que
deben ser ajustados con sus respectivas cantidades y justificacin.
Avance Fsico Proyectado Ao 2008: Indicar el porcentaje de avance estimado
para el ao siguiente, tomando en consideracin el avance fsico ejecutado al
31/12/2007.
Avance Fsico Proyectado Ao 2009: Indicar el porcentaje de avance estimado
para el ao 2009, tomando en consideracin el avance fsico ejecutado al
31/12/2007.
Avance Fsico Proyectado Resto de Ejercicios: Indicar el porcentaje de avance
estimado para el resto de los ejercicios, tomando en consideracin el avance fsico
ejecutado al 31/12/2007.
Desvo: Calcular el desvo como diferencia entre el porcentaje fsico ejecutado y el
porcentaje de avance fsico programado vigente al 31/12/2007.

III - CAUSA DE LOS DESVOS

-

N de obra: Indicar el cdigo de obra.

Causa de los desvos: Describir detalladamente las causas que correspondan a los
desvos.

IV - FIRMAS
-

Lugar y fecha: Indicar el lugar y la fecha de emisin del formulario.

Responsables: Registrar la firma y sello del Responsable de la Unidad Ejecutora y
del Jefe del Servicio Administrativo Financiero.

334

CUADRO IV-A
GESTION DE LA EJECUCION FISICA DE OBRAS

I - IDENTIFICACIN
JURISDICCIN:
ENTIDAD:
PROGRAMA:
SUBPROGRAMA: ______ _____________________________
PROYECTO

SUBJURISDICCIN:
S.A.F:
UNIDAD EJECUTORA:

II - EJECUCION AO 2007

DENOMINACIN OBRA

III - INFORMACION SOBRE CAUSAS DE LOS DESVIOS

N de obra

EJECUCIN FSICA
ACUMULADA AL
31/12/2006

AVANCE PROGRAMADO
INICIAL S/ DECISIN
ADMINISTRATIVA
AO 2007

PORCENTAJE
AVANCE
AVANCE
PROGRAMADO
FSICO
VIGENTE AL
EJECUTADO
31/12/2007
AO 2007
(b)
(a)

AVANCE FSICO
AVANCE
AVANCE
FSICO
FSICO
PROYECTADO DESVO
PROYECTADO PROYECTADO
RESTO DE
(b-a)
AO 2009
AO 2008
EJERCICIOS

CAUSAS DE LOS DESVOS

IV - FIRMAS
Lugar y Fecha:
Firma del Responsable
de la Unidad Ejecutora:

Lugar y Fecha:
Firma del Jefe del Servicio
Administrativo Financiero:

Sello

Sello

335

INSTRUCTIVO DEL CUADRO IV-B

GESTIN DE LA EJECUCIN FINANCIERA DE OBRAS

OBJETIVO
Obtener la informacin relacionada con el avance financiero de las obras del proyecto
consignado, durante el ejercicio 2007.

CARACTERSTICAS
Emitir un formulario por cada proyecto. Incluir en el mismo todas las obras del proyecto,
ordenadas por nmero en forma ascendente.
Remitir tanto las obras que hayan estado en ejecucin durante todo el ejercicio, como as
tambin las finalizadas antes del cierre del mismo o cuyo crdito haya cesado como
consecuencia de una modificacin en los crditos presupuestarios.
An en los casos en que el proyecto contenga una sola obra es obligatorio el envo de este
formulario.

DISTRIBUCIN
ORIGINAL: Entregarlo en la Oficina Nacional de Presupuesto.
COPIA: Entregarla al gestor del S.A.F., como constancia de recepcin en la mesa de
entradas de la Oficina Nacional de Presupuesto.

336

INFORMACION QUE DEBE CONTENER EL CUADRO IV-B

I - IDENTIFICACIN
Indicar el cdigo y denominacin de la Jurisdiccin, Subjurisdiccin, Entidad, Servicio
Administrativo Financiero, Programa, Subprograma, Proyecto y Unidad Ejecutora.

II - EJECUCIN AO 2007
-

Nmero: Indicar el cdigo que le fue asignado a la obra.

Denominacin Obra: Indicar la denominacin completa de la obra.
En Pesos: Unidad de medida utilizada para medir la programacin, ejecucin y
desvos del avance financiero de la obra.
Costo Total: Asignar el costo total de la obra informado en el transcurso del
ejercicio. De haber existido variaciones en el costo total respecto al informado en el
inicio de ejercicio, explicar los motivos en nota anexa al formulario.
Ejecucin Financiera Acumulada al 31/12/2006: Indicar el gasto devengado de la
obra desde su fecha de comienzo hasta el 31/12/2006.
Crdito Inicial Ao 2007: Indicar el crdito asignado a la obra segn Decisin
Administrativa de distribucin de recursos y gastos de la Administracin Pblica
Nacional.
Crdito Vigente al 31/12/07: Indicar la disponibilidad de crdito al 31/12/2007.
Crdito Devengado Ao 2007: Indicar el gasto ejecutado durante el ejercicio 2007.
Avance Financiero Proyectado Ao 2008: Indicar el avance financiero estimado
para el ao siguiente, tomando en consideracin el gasto devengado al 31/12/2007
y el costo total de la obra.
Avance Financiero Proyectado Ao 2009: Indicar el avance financiero estimado
para el ao 2009, tomando en consideracin el gasto devengado al 31/12/2007 y el
costo total de la obra.
Avance Financiero Proyectado Resto de Ejercicios: Indicar el avance financiero
estimado para el resto de los ejercicios, tomando en consideracin el gasto
devengado al 31/12/2007.
Desvo: Calcular el desvo como diferencia entre el gasto devengado en el ejercicio
2007 y el crdito vigente al 31/12/2007.

III - CAUSA DE LOS DESVOS

-

N de obra: Indicar el cdigo de la obra.

Causa de los desvos: Describir detalladamente las causas que correspondan a los
desvos.

IV - FIRMAS
-

Lugar y fecha: Indicar el lugar y la fecha de emisin del formulario.

Responsables: Registrar la firma y sello del Responsable de la Unidad Ejecutora y
del Jefe del Servicio Administrativo Financiero.

337

CUADRO IV-B
GESTION DE LA EJECUCION FINANCIERA DE OBRAS

I - IDENTIFICACIN
JURISDICCIN:
ENTIDAD:
PROGRAMA:
SUBPROGRAMA: _____ _______________________________
PROYECTO:

SUBJURISDICCIN:
S.A.F:
UNIDAD EJECUTORA:

II - EJECUCION AO 2007
EN PESOS
N

DENOMINACIN OBRA

III - INFORMACION SOBRE CAUSAS DE LOS DESVIOS

N de obra

COSTO
TOTAL

EJECUCIN
FINANCIERA
ACUMULADA AL
31/12/2006

CRDITO INICIAL
CRDITO
CRDITO VIGENTE
S/DECISIN
DEVENGADO
AL 31/12/2007
ADMINISTRATIVA
AO 2007
(a)
AO 2007
(b)

AVANCE
FINANCIERO
PROYECTADO
AO 2008

AVANCE
FINANCIERO
PROYECTADO
AO 2009

AVANCE
FINANCIERO
PROYECTADO
RESTO DE
EJERCICIOS

CAUSAS DE LOS DESVIOS

IV - FIRMAS
Lugar y Fecha:
Firma del Responsable
de la Unidad Ejecutora:

Lugar y Fecha:
Firma del Jefe del Servicio
Administrativo Financiero:

Sello

Sello

338

DESVO
(b-a)

CUADRO V
INSTRUCTIVO E INFORMACION QUE DEBE CONTENER EL CUADRO V
INFORMACIONES Y COMENTARIOS COMPLEMENTARIOS
JURISDICCIN:
SUBJURISDICCION:
ENTIDAD:
SERV. ADMINISTRAT. FINANCIERO:
PROGRAMA:
UNIDAD EJECUTORA:
SUBPROGRAMA:
UNIDAD EJECUTORA:
PROYECTO:
UNIDAD EJECUTORA:
OBRA:
UNIDAD EJECUTORA:

Se solicitan todas aquellas informaciones y comentarios adicionales que se consideren pertinentes sobre el nivel
de desarrollo que registr el Programa, Subprograma, Proyecto u Obra a su cargo durante el ao 2007, en
vinculacin con produccin fsica programada y ejecutada en el ao y su relacin con el gasto devengado.
Para los programas que no hayan definido metas fsicas estas apreciaciones podrn estar referidas a indicadores
de produccin intermedia considerados sustantivos.
Los datos solicitados sern utilizados como documentacin adicional para complementar la informacin
presentada en cada uno de los trimestres y tendrn como objeto ilustrar acerca de las caractersticas de la gestin,
en el captulo dedicado al seguimiento fsico-financiero de la Cuenta de Inversin de ese ao.
A modo de orientacin, se proponen algunas cuestiones que pueden ser de inters destacar:
i) evaluacin de las diversas acciones que fueran consideradas prioritarias mencionadas en la Ley de
Presupuesto General de Gastos y Clculo de Recursos de la Administracin Nacional de 2007;
ii) evaluacin de las cuestiones de carcter financiero, organizativo u operativo, que hayan contribuido -positiva
o negativamente- al cumplimiento de las metas, proyectos y obras propuestos inicialmente;
iii) modificaciones realizadas en los procedimientos para utilizar con mayor eficiencia los recursos asignados;
iv) identificacin de los factores que puedan haber incidido en la calidad de los productos y los servicios
brindados, as como de los proyectos y las obras ejecutadas;
v) evaluacin del impacto que las acciones realizadas pueden haber producido sobre las demandas especficas,
los beneficiarios o los indicadores relevantes del sector. Tambin se juzga necesaria la introduccin de otro
tipo de indicadores considerados sustantivos (resultado, cobertura, calidad, eficiencia, etc.), para los cuales se
estima oportuno incluir una comparacin entre los valores alcanzados durante el ejercicio con los niveles
observados en aos anteriores;
vi) anlisis del proceso de ejecucin en trminos fsico-financieros, que permita establecer los gastos asociados a
los productos relevantes y, cuando sea posible, el costo unitario o promedio de los insumos principales y toda
otra consideracin que contribuya a realizar la vinculacin entre los recursos y los productos obtenidos por la
institucin;
vii) en los programas con metas no sumables (prestaciones que se aplican mensualmente sobre un conjunto
permanente de beneficiarios o entes), para los cuales se informa habitualmente en cada trimestre y en el ao
(Cuadro I) el valor promedio, sera conveniente conocer la evolucin mensual del nmero de beneficiarios
alcanzados durante el ao.

339

INSTRUCTIVO DEL ANEXO AL CUADRO V:

EXPERIENCIA PILOTO DE PROGRAMAS ORIENTADOS A RESULTADOS
INFORMACIN Y COMENTARIOS COMPLEMENTARIOS QUE DEBE CONTENER

Al finalizar el primer perodo anual (ao 2007) para el que se estimaron valores para los
indicadores definidos en la Experiencia Piloto de Programas Orientados a Resultados,
corresponde contrastarlos con los efectivamente logrados.
Este anexo corresponder adicionarse al Cuadro V exclusivamente en los siguientes
programas, que son los que formaron parte de la primera etapa de la experiencia piloto de
programas orientados a resultado:
-

Ministerio de Desarrollo Social. Programa: Familias por la Inclusin Social.

Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa: Programa Integral para la Igualdad
Educativa (PIIE).
Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria conjuntamente con el Ministerio de
Desarrollo Social: Pro Huerta.
Ministerio de Salud: Programa Atencin de la Madre y el Nio.
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social: Plan Jefes de Hogar junto con
Seguro de Capacitacin y Empleo.

Merece destacarse que los valores que registren estos indicadores excedern posiblemente
a la responsabilidad de aquellos que estn a cargo de su clculo y difusin, quienes tienen
un margen de maniobra limitado para controlar su variabilidad dentro de los parmetros de
competencia directa de cada programa. En todos los casos, entonces, los indicadores se
debern examinar y evaluar tomando en consideracin los factores externos que los
influyen.
Los tems se corresponden con los nmeros ubicados en el diseo grfico del formulario.
Corresponder confeccionar un formulario para cada programa y tantos cuadros (Puntos II y
III) como indicadores se hayan definido por programa.

I.

INFORMACIN GENERAL

Se deber sintetizar lo ya expresado en el documento que acompa al Presupuesto 2007,

cubriendo los conceptos indicados en este punto en el formulario.

II.

IDENTIFICACIN DEL INDICADOR Y SUS VALORES

Respetando la misma numeracin indicada para cada indicador en el documento que

acompa al Presupuesto 2007, se cubrirn todos los aspectos sealados en el formulario,
consistentemente con lo ya enunciado al momento de formular el Presupuesto 2007.
Se destaca que en la columna titulada Valor en ao anterior deber figurar el
efectivamente alcanzado en el ao 2006 independientemente de su coincidencia o no con lo
que se consign en aquel momento (cuando este valor se estim, dada la fecha en que se
present la informacin)

340

En la columna Valor proyectado se repetir el valor estimado en el documento que

acompa el Presupuesto 2007 y en la de Valor verificado se registrar el efectivamente
alcanzado en 2007. La diferencia entre la segunda columna mencionada y la primera es el
valor que se consignar en la columna Desvo, indicando el signo correspondiente de la
diferencia (+ o -)

III.

COMENTARIOS

Sern particulares para cada indicador del programa y debern ser incluidos mnimamente
en este tem los siguientes aspectos, en la forma ms clara, concisa y completa que sea
posible:
a)
b)
c)
d)
e)
f)

Pertinencia del indicador.

Correccin del clculo (en trminos aritmticos y conceptuales)
Correspondencia de las asignaciones presupuestarias con metas fsicas para obtener
los resultados esperados.
Pertinencia del programa para el logro de los objetivos de poltica enunciados.
Consideracin de la influencia que pueda haber ejercido el contexto socio-econmico
tanto nacional como internacional.
Consideracin de las acciones que efecten otros niveles de gobierno sobre el mismo
tema que pudieran haber influido en el comportamiento del indicador.

En todos los casos, los desvos entre lo proyectado y lo ocurrido en la realidad, en el caso
de que los hubiere, deben ser tenidos en cuenta para la incorporacin de factores de
correccin en el clculo para las siguientes proyecciones. La riqueza de su anlisis,
asimismo, colaborar en el mejoramiento, ya sea de la definicin del indicador y/o de la
determinacin de los valores del mismo, de ah la importancia de esta autoevaluacin.
Tambin podra ocurrir que, en funcin de los valores del indicador, las autoridades
responsables del programa tomen decisiones que afecten el diseo original del mismo o de
algunas de sus lneas, en sus aspectos organizativos, en su enfoque general, etc. Estas
posibilidades, de haberse considerado, tambin resultarn enriquecedoras para expresarlas
en este apartado.

341

ANEXO AL CUADRO V: Experiencia Piloto de Programas Orientados a Resultados

JURISDICCIN:
SUBJURISDICCION:
ENTIDAD:
SERV. ADMINISTRAT. FINANCIERO:
PROGRAMA:
UNIDAD EJECUTORA:
SUBPROGRAMA:
UNIDAD EJECUTORA:
I. INFORMACIN GENERAL
Poltica pblica a la que contribuye el programa:
Fuente documental:
Objetivo del programa:

II. IDENTIFICACIN DEL INDICADOR Y SUS VALORES

Cuadro para cada uno de los indicadores
Nmero y Nombre del indicador:
Significado del Indicador:

Valor Deseable:
Descriptor del Numerador:

Fuente de Informacin del Numerador.

Descriptor del Denominador:

Fuente de Informacin del Denominador:

Frmula
clculo

de

Valor en ao

Valor en ao

Valor

Valor

previo al

anterior

proyectado

verificado

anterior

III. COMENTARIOS

342

Desvo

ANEXO II

LA IMPLANTACIN DEL SISTEMA

DE ADMINISTRACIN FINANCIERA NACIONAL
CON NFASIS EN EL SISTEMA PRESUPUESTARIO

343

BASE LEGAL
Situacin Previa

Situacin Post Reforma

Ley de Contabilidad de 1956.

Ley de Administracin Financiera

(LAF) y de los Sistemas de Control
1992 (N 24.156).

Ley Complementaria
Permanente de Presupuestodesde 1932.

Ley Complementaria Permanente

de Presupuesto c/ ordenamiento
temtico actualizado desde 2005.

Decreto ley del ao 1963 que

crea lo que es actualmente la
ONP y modifica la estructura
presupuestaria.

Ley de Reforma del Estado 1996

(N 24.629).
Ley de Solvencia Fiscal 1999 (N
25.152).
Ley de Responsabilidad Fiscal
Federal 2004 (N 25.917).
344

RELACIN ENTRE SISTEMAS

Situacin Previa

Situacin Post Reforma

Ramas de Contabilidad
independientes (presupuesto,
movimiento de fondos,
patrimonial, responsables).

Carcter Sistmico de los

componentes (Presupuesto,
Tesorera, Crdito Pblico,
Contabilidad y Control Interno y
Externo): conjunto integrado de
sistemas de gestin y control.

Se careca de normas sobre

Crdito Pblico en la Ley de
Contabilidad.

345

INTEGRALIDAD PRESUPUESTARIA
Situacin Post Reforma

Situacin Previa
Inexistencia de un Presupuesto del
Sector Pblico Nacional (SPN).

Se elabora un Presupuesto Consolidado del

SPN; se aprueba por Decisin Administrativa.

El Sistema de Seguridad Social (SSS)

no formaba parte del Presupuesto,
salvo sus gastos de funcionamiento y el
financiamiento del Tesoro.

El SSS integra el Presupuesto

Administracin Nacional.

Existan ms de 100
Especiales Presupuestarias.

Cuentas

Se eliminaron las Cuentas Especiales, aunque

subsisten recursos afectados y se han creado
Fondos Fiduciarios y otros entes del Sector
Pblico, los que tienen presupuesto propio.

Faltaban
normas
sobre
los
Presupuestos de la Empresas Pblicas
en la Ley de Contabilidad.

Existen normas sobre aprobacin de los

Presupuestos de las Empresas Pblicas en la
LAF.

No se efectuaban estimaciones de los

Gastos Tributarios.

Se dispone de estimaciones anuales de los

Gastos Tributarios incluidas en el mensaje de
presupuesto.
346

de

la

FORMULACIN PRESUPUESTARIA
Situacin Previa
Ausencia
de
una
adecuada
programacin presupuestaria.
Faltaba un sistema ordenado y
coherente de techos presupuestarios.

No haba una programacin y

evaluacin de la Inversin Pblica.
Ausencia de prioridades en la
asignacin de recursos.
No se proyectaba un horizonte de
mediano plazo.
Dbil anlisis de anteproyectos por
falta de datos que permitieran
conocer la capacidad de ejecucin de
los organismos.
El financiamiento externo para
proyectos no era tan significativo.

Situacin Post Reforma

Se verifican avances en la programacin
presupuestaria.
Se opera con un sistema ordenado y
coherente de techos presupuestarios.
Se cuenta por Ley con un sistema de
programacin y evaluacin de la Inversin
Pblica.
Se tiende a la utilizacin de prioridades en
la asignacin de recursos.
Se elaboran Presupuestos Plurianuales.
Funciona un adecuado mecanismo de
anlisis
de
anteproyectos
de
los
organismos.
Se verifica la Problemtica
Financiamiento Externo.
347

del

ESTRUCTURA PRESUPUESTARIA
Situacin Previa
El Mensaje de Presupuesto era
sumamente general, no describa los
puntos salientes del presupuesto, se
refera a temas puntuales de las
finanzas pblicas.
En el articulado se incorporaban
normas de carcter permanente.

Las planillas anexas presentaban

un detalle de gastos y recursos segn
las clasificaciones presupuestarias en
uso y con cierto nivel de agregacin.
La informacin
era escasa.

complementaria

Situacin Post Reforma

El Mensaje de Presupuesto refleja la poltica del
gobierno, las proyecciones econmicas, las
prioridades en los gastos, el financiamiento y el
servicio de la deuda, las magnitudes del
Presupuesto Nacional y del Sector Pblico y las
proyecciones plurianuales.
Se evita la inclusin de normas permanentes,
porque la LAF lo prohbe.
Se cumple con la estructura presupuestaria que
establece la LAF y su reglamentacin, empleando
los clasificadores ms importantes (Funcional,
Econmico, Institucional, por Fuentes de
Financiamiento).
La
informacin
complementaria
contiene
referencias de la poltica jurisdiccional, descripcin
de los programas, metas fsicas, cargos de personal,
crditos y recursos. Tambin informacin
estadstica geogrfica.
348

EJECUCIN DEL PRESUPUESTO

Situacin Previa
Se careca de un sistema de
programacin de la ejecucin.
No se dispona de informacin
peridica de la ejecucin.
Se
efectuaban
modificaciones
presupuestarias durante el ao, con
faltante de informacin de ejecucin.

Situacin Post Reforma

Se dispone de un sistema integral de
programacin de la ejecucin.
Se cuenta con informacin oportuna sobre la
ejecucin presupuestaria lo que permite
efectuar su seguimiento.
Se realizan modificaciones presupuestarias
conforme a un rgimen de delegacin de
facultades y sobre la base de informacin que
las justifique.

349

EVALUACIN
Situacin Previa

No se contemplaba esta
funcin
dentro
de
la
Administracin Financiera.

Situacin Post Reforma

Se le asigna a la ONP el rol de

evaluar los presupuestos de los
organismos.
Se realiza la evaluacin de datos
fsicos y financieros de la ejecucin
presupuestaria.

350

EVALUACIN
Caractersticas del Seguimiento Fsico-Financiero
Las previsiones de metas anuales son realizadas por cada programa y se establecen
en la Ley de Presupuesto y en la posterior programacin de la ejecucin.
La ejecucin fsica de dichas metas es suministrada trimestralmente por los
responsables de los programas, juntamente con la explicacin de las causas de desvos
entre lo programado y lo ejecutado durante el perodo.
La informacin de programacin y ejecucin se sistematiza y registra en el mismo
sistema informtico en que se asienta la informacin financiera.
Luego, se realiza un anlisis integral del proceso de ejecucin presupuestaria en
trminos fsicos y financieros y se incorpora informacin adicional relevante sobre los
problemas y particularidades que afectaron positiva o negativamente el cumplimiento
de los objetivos fijados al inicio del ao, segn las explicaciones brindadas por las
unidades ejecutoras responsables.
351

EVALUACIN
Cobertura del Sistema de Seguimiento Fsico-Financiero

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

Sin Seguimiento Fsico

Con Seguimiento Fsico

Cantidad de
Programas

Volumen de
Crditos

352

EVALUACIN
Proceso de Implantacin
1993 - Inicio del proceso de identificacin de objetivos y metas en
trminos de resultados fsicos (el logro esperado y alcanzado de la gestin
anual dado por la provisin de bienes y/o servicios), en varios programas.
1994 - Profundizacin y generalizacin de la medicin fsica e
implementacin del sistema de seguimiento trimestral de metas de
programas y proyectos.
Desde 1995 hasta la actualidad - Perfeccionamiento de la metodologa de
seguimiento, ampliacin de la cobertura y mejora de la calidad de la
informacin (registros de informacin fsica). Utilizacin aunque parcial
en la formulacin presupuestaria.
2007 Se inicia la experiencia piloto de programas orientados a
resultados.
353

EVALUACIN
Produccin de Informes
Cuenta de Inversin: Evaluacin de Resultados de la Gestin.
Seguimiento Fsico - Financiero - Presupuesto de la Adm. Nacional
Trimestral.
Sntesis Ejecutiva del Seguimiento Fsico Financiero.
Seguimiento Fsico - Financiero - Inversin Pblica Nacional
Trimestral.
Indicadores de la Administracin Nacional a partir de 1994.
354

EVALUACIN
Cuenta de Inversin: Evaluacin de Resultados de la Gestin
El Sistema de Seguimiento Fsico-Financiero se refiere a:
La ejecucin financiera de cada programa presupuestario con referencias sobre el
crdito presupuestario inicial, sus modificaciones y la magnitud de crditos
devengados.
Los resultados fsicos:
a) La meta anual fijada al momento de la formulacin presupuestaria inicial.
b) Reprogramacin de dicha meta anual vigente al final del ao.
c) La cantidad real de bienes o servicios provistos por cada programa en el
ejercicio.
d) La explicacin sobre los desvos producidos entre lo programado y lo
ejecutado.
La dotacin de personal correspondiente a cada programa.
Comentarios sobre la gestin (logros y dificultades).
355

EVALUACIN
Seguimiento Fsico - Financiero - Presupuesto de la Adm. Nacional Trimestral

Anlisis de la ejecucin financiera y fsica trimestral de los principales

programas, ordenados por clasificador funcional de gastos hasta 2001 y
por Institucional a partir de 2002.
Compara el nivel de ejecucin con igual perodo del ao anterior, a
nivel de funciones y de los principales programas.
Informa sobre el nivel de ejecucin alcanzado en el perodo
Evala el nivel de cumplimiento de las metas fsicas con relacin a lo
programado.
Destaca, en un informe ejecutivo, las cuestiones de inters sobre los
programas de mayor peso relativo.
356

EVALUACIN
Sntesis Ejecutiva del Seguimiento Fsico Financiero - Trimestral

A partir de 2005 se produce trimestralmente un informe que identifica

los programas que explican la mayor parte del gasto y brinda una
descripcin de los aspectos sobresalientes de su desempeo fsico
financiero.
Contiene: Visin general por programas.
Anlisis de programas por orden de relevancia (jubilacin y
pensiones, acciones de empleo, desarrollo de la educacin superior,
asignaciones familiares, capacidad operacional de las fuerzas de
defensa, etc.).
Consideracin de partidas no asignables a programas (intereses de la
deuda, ciertas transferencias a provincias).
357

EVALUACIN
Seguimiento Fsico - Financiero - Inversin Pblica Nacional - Trimestral

Informacin trimestral sobre la Inversin Real Directa discriminada segn

nivel institucional, segn fuentes de financiamiento y segn ubicacin
geogrfica.
Modificaciones presupuestarias de la IRD.
Informacin sobre el avance fsico y financiero de los principales proyectos
de inversin.
Informacin sobre ejecucin financiera de la totalidad de los proyectos de la
Administracin Nacional.
Transferencias de Capital discriminadas segn nivel institucional, fuente de
financiamiento, ubicacin geogrfica. Algunas de ellas en forma detallada.
358

EVALUACIN
Indicadores de la Administracin Nacional

Define y cuantifica un conjunto de indicadores de distintas

dependencias de la Administracin Nacional.
Permite medir la gestin desarrollada por los organismos.
Herramienta que facilita el proceso de evaluacin en la medida que se
compara con valores histricos o estndares.
Serie histrica desde 1994.
Agrupa por finalidad-funcin.
Tipo de indicadores: Eficiencia, Eficacia, Sustentabilidad, Insumos,
Economa, Producto, Calidad, Resultado, Impacto, Referenciales.
359

EVALUACIN
Desafos

Revisin de criterios metodolgicos de identificacin de los bienes y

servicios y de las unidades de medida utilizadas para su cuantificacin
para lograr una sntesis representativa de los productos por programa.

Avance conjunto con las distintas realidades y posibilidades de cada

una de las organizaciones en la definicin de indicadores estratgicos de
la gestin presupuestaria orientada a resultados.

360

ROL PARLAMENTARIO
Situacin Previa

Situacin Post Reforma

Se verificaban demoras en
la remisin al Congreso y la
aprobacin del Presupuesto.

No se verifican demoras en la
remisin al Congreso y en la
aprobacin del presupuesto.

Se
comprobaba
una
limitada participacin del
Parlamento en la institucin
presupuestaria.

El Parlamento
activamente en
presupuestaria.

Se daba una amplia

delegacin al Ejecutivo
para
modificar
el
Presupuesto.

participa ms
la institucin

Se observa cierta delegacin de

facultades por parte del Poder
Legislativo en el Poder Ejecutivo; a
veces el presupuesto es modificado
por medio de decretos de necesidad
y urgencia.
361

DEUDA PBLICA
Situacin Previa

Situacin Post Reforma

Se
verificaban
serias
limitaciones en el registro de
la deuda pblica y falta de
un adecuado registro de
avales.

Se
dispone
del
registro
actualizado de la deuda pblica y
de avales.

Los avales se aprobaban

por
la
Secretara
de
Hacienda.

Los avales se aprueban por Ley.

362

TESORERA
Situacin Previa

Se daban limitaciones en el
sistema de fondo unificado
de cuentas oficiales y en la
programacin y operacin
de la Tesorera.

Situacin Post Reforma

Opera adecuadamente la cuenta

nica del Tesoro, la programacin
y la operacin de la Tesorera.

363

CONTABILIDAD
Situacin Previa

Situacin Post Reforma

La etapa del gasto para

determinar la ejecucin del
mismo y del resultado del
ejercicio era el compromiso.

Para determinar la ejecucin del

gasto y el resultado del ejercicio, se
emplea la etapa del devengamiento
del gasto.

Carencia
contables.

Se dispone de estados contables,

que se incluyen en la Cuenta de
Inversin.

de

estados

364

CONTROL
Situacin Post Reforma

Situacin Previa
Rega la intervencin previa.

No rige la intervencin previa del

rgano de control externo.

Sistema orientado a lo formal y lo

jurdico.

Se verifica un sistema de control

(interno-externo) que tiende a cubrir
aspectos
presupuestario, econmico,
financiero, patrimonial, legal y de gestin.
El rgano de control externo tiene nivel
constitucional (art. 85 de la C. N.).
Se verifican avances en el tratamiento de
las Cuentas de Inversin.

365

SISTEMA INFORMTICO
Situacin Post Reforma

Situacin Previa

Ausencia de estrategia
informtica y plan de
sistemas.

Se dispone de un sistema informtico

integrado y moderno, que evoluciona
incorporando mejoras.

Multiplicidad en el registro
de transacciones.

Registro nico de cada transaccin.

Escasa informacin y poco

confiable.

Simplicidad y rapidez de operaciones.

Confiabilidad e integridad de la
informacin almacenada.
Concepcin interactiva de procesos:
SIDIF Central y bases de datos locales.

366

SISTEMAS DE ADMINISTRACIN FINANCIERA

Primera
transformacin

Segunda
transformacin

CONPRE
GESTIN POR
RESULTADOS

SIDIF OD
SIGRAC

SLU

PROPIO

SIDIF
CENTRAL
367

ACTUALIZACIN
TECNOLGICA

AMPLIACIN
DEL ALCANCE

TRANSPARENCIA
Situacin Previa

El tema no formaba parte

de la agenda poltica.

Situacin Post Reforma

Se presenta una razonable

transparencia con abundante
cantidad de informes peridicos
difundidos por INTERNET.
Se tiende a la elaboracin de las
Estadsticas de las Finanzas
Pblicas segn las nuevas normas
del F.M.I.

368

CONCLUSIN
La LAF implic un cambio trascendental produciendo modernizacin, eficiencia
y mayor transparencia de las cuentas pblicas.
Desde su sancin e implementacin si bien se verifican algunas falencias se
observa un avance sustancial en la administracin financiera.
Se requiere seguir avanzando en la modernizacin del Sistema.

369