Juventud Educacion y Empleo Cinterfor Oit

Juventud, educacin y empleo
Herramientas para la trans ormacin

El rescate de la calificacin
Elenice Monteiro Leite
Formacin y legislacin del trabajo
Hctor-Hugo Barbagelata
Competencia laboral: sistemas, surgimiento y modelos
Leonard Mertens
Formacin basada en competencia laboral
Competitividad, redes productivas y competencias laborales
Marta Novick - M.A. Gallart (coordinadoras)
Por una segunda oportunidad:
la formacin para el trabajo de jvenes vulnerables
Claudia Jacinto - M. A. Gallart (coordinadoras)
La eficiencia productiva: cmo funcionan las fbricas
Jean Ruffier
Cubierta:
Alfredo Zalce (mexicano). Construccin de

Escuelas. 1950. Linoleum.
Original 21.5 x 30
Juventud, educacin
y empleo
Oficina Internacional del Trabajo

MINISTERIO DE TRABAJO
Y ASUNTOS SOCIALES
INSTITUTO DE LA JUVENTUD
ORGANIZACIN
IBEROAMERICANA
DE JUVENTUD
Copyright Organizacin Internacional del Trabajo (Cinterfor/OIT) 1998

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Primera edicin: Montevideo, 1998
ISBN 92-9088-078-5
CINTERFOR
Juventud, educacin y empleo.
Montevideo: Cinterfor, 1998.
276 p.
(Herramientas para la transformacin, n 8)
ISBN 92-9088-078-5
/POLITICA SOBRE LA JUVENTUD/ /EDUCACION/ /EMPLEO DE JOVENES/ /POLITICA DE FORMACION/ /POLITICA DE EMPLEO/ /DESEMPLEO DE JOVENES/ /MUJERES/ /TRABAJADORA/ /AMERICA LATINA/
/PUB CINTERFOR/
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artculos, estudios y otras colaboraciones firmadas, incumbe exclusivamente a sus autores y su publicacin no significa
que Cinterfor/OIT las apruebe. Las denominaciones empleadas en publicaciones de la OIT, en concordancia con la
prctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en que aparecen presentados los datos en esta publicacin no
implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condicin jurdica de ninguno de los
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Indice
Presentacin
Una oportunidad para todos
1 Parte:El Encuentro Internacional sobre Juventud, Educacin y Empleo en
Iberoamrica de Ro de Janeiro
Resea
Informes de relatora
Propuesta de Plan de Accin sobre Educacin y Empleo de los Jvenes
Agenda
2 Parte Juventud, Educacin y Empleo

Jvenes y ciudadana en los modelos de sociedad emergentes en Amrica Latina
Vctor Tokman
El desafo del acceso, la calidad y la adecuacin institucional en materia de educacin para jvenes
Germn Rama
Jvenes y capacitacin laboral. El desafo del acceso, la calidad y la adecuacin
institucional
Cinterfor/OIT
Polticas de insercin de los jvenes en los mercados de trabajo en la Unin Europea
Lorenzo Cachn
Cuidado ... mujeres jvenes trabajando.
Mnica G. Moreno Figueroa
Corporacin Paisajoven: Concertacin que se traduce en hechos
Paisajoven
5
3 Parte Despus de Ro
La Formacin de Transicin: Modelo conceptual para una estrategia de intervencin contra el desempleo juvenil de tipo estructural
Jaime Ramrez Guerrero
Presentacin
Las consecuencias que se derivan del proceso de internacionalizacin

econmica definen las agendas mundial y regional en la etapa actual.
Mayores demandas de competitividad, en un entorno de transformaciones tecnolgicas permanentes, revierten en nuevas exigencias en
materia de competencias para los trabajadores. Las alteraciones que esto
ocasiona en el mercado laboral muestra el crecimiento de tendencias
excluyentes. Estos cambios ponen sobre la mesa un conjunto de aspectos crticos, entre los cuales la relacin entre los jvenes y el mercado de
trabajo se ha constituido en uno prioritario. Tasas de desempleo juvenil
significativamente superiores a las del conjunto de la poblacin econmicamente activa marcan un alerta en este sentido. En nuestra Regin,
esta situacin se suma a la baja calidad de la mayora de los nuevos
empleos, multiplicando situaciones de marginacin que afectan a jvenes tanto en su condicin material como en las dimensiones social y
poltica.
Esta problemtica abre un conjunto de desafos de primer nivel a
las polticas pblicas, entre las cuales desempea un papel fundamental
la formacin en una doble faz; como sustento del desarrollo y como herramienta para la equidad. Para la OIT, esto representa un tema de especial significacin. En este sentido, se ha buscado dar respuesta a las
demandas que en este terreno se plantean, tanto a travs de la informacin
y el anlisis como de la asistencia tcnica en el diseo de programas.
Si se observa el papel creciente que la formacin adquiere en el marco
de las polticas activas de empleo que vienen desarrollando los gobier7
nos de la Regin y en especial los Ministerios de Trabajo, surge con nitidez la actualidad de las materias que se abordan en esta entrega. Esto se
vi reflejado en la importante asistencia registrada en ocasin de celebrarse en julio de 1997 en la ciudad de Ro de Janeiro el Encuentro Internacional sobre Juventud, Educacin y Empleo en Iberoamrica. La riqueza de los aportes, tanto a travs de las exposiciones como, principalmente, a travs de los planteos de los participantes, justifican de por s la
documentacin de aquella instancia.
Por otra parte, esta publicacin recoge el desafo de avanzar en algunas de las direcciones sealadas en aquel evento. Es as que se incluyen aportes sobre dos aspectos cuya trascendencia fue marcada en la
oportunidad. Por una parte, un artculo referido a la situacin en Mexico,
busca incorporar a la consideracin la particularidad de las condiciones
que, en relacin con el empleo, enfrentan las mujeres jvenes. La potencialidad e importancia de la gestin local de las polticas de empleo y
capacitacin para jvenes es el otro de los aspectos sealados. La experiencia desarrollada en la ciudad de Medelln a travs de la Corporacin
Paisajoven representa un caso de inters para la bsqueda de estrategias que permitan avanzar en la pertinencia de las respuestas.
Los modelos formativos e institucionales que asuman las polticas
orientadas a dar respuesta a las situaciones de pobreza y exclusin social de jvenes demandan un esfuerzo analtico que d cuenta de los
procesos particulares de los grupos afectados, de modo de estructurar
acciones consistentes y congruentes entre s. A modo de cierre se presenta una propuesta que, bajo la forma de un modelo, brinda un marco
conceptual para la intervencin en el terreno de la insercin laboral de
jvenes.
La presente publicacin representa un nuevo aporte desde la OIT, a
travs de Cinterfor, en su vocacin por apoyar a los actores involucrados
en el tratamiento de la temtica abordada. La misma fue hecha posible
a travs de la colaboracin del Instituto de la Juventud (INJUVE), la cual
se enmarca en los esfuerzos de cooperacin entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de Espaa y la OIT.
Victor E. Tokman
Subdirector General de la OIT
Director Regional para las Amricas
Una oportunidad para todos
Fruto de la concertacin entre diversas instituciones y organismos

internacionales se realiz en Ro de Janeiro, en julio de 1997, el Encuentro Internacional sobre Juventud, Educacin y Empleo en Iberoamrica.
Esta actividad caracteriza un perodo de renovado inters sobre el
tema de juventud y un nuevo clima que viene expresndose crecientemente en los pases iberoamericanos en el curso de los ltimos aos.
Las temticas que abord el Encuentro de Ro de Janeiro, relacionadas con la educacin y la capacitacin para el empleo, entre otras han
venido a sustituir a aquellas relacionadas con la recreacin, el deporte y
el tiempo libre que otrora caracterizaron o disfrazaron la ausencia de
polticas de juventud en la regin. Otros ingredientes tales como la salud de los adolescentes; la ciudadana y la participacin de los jvenes
en la sociedad democrtica; o los derechos de los jvenes, vienen a nutrir un nuevo concepto de la poltica de juventud en nuestros pases.
Sin duda nos encontramos en un momento relevante para estas
polticas sectoriales. Las convocatorias de la IX Conferencia Iberoamericana de Ministros de Juventud y de la I Conferencia Mundial de Ministros Responsables de Juventud, ambas que tendrn lugar en Lisboa en
agosto de 1998, supondrn un momento importante para medir las propuestas, decidir sobre las polticas e impulsar las nuevas vertientes de
pensamiento que estn construyendo una concepcin ms democrtica
del sujeto joven en tanto actor del desarrollo y capital estratgico de
nuestras sociedades.
9
Para la Organizacin Iberoamericana de Juventud ha sido un motivo de especial orgullo el haberse asociado al Centro Interamericano de
Investigacin y Documentacin sobre Formacin Profesional de la Organizacin Internacional del Trabajo (Cinterfor-OIT) y a otras prestigiosas instituciones entre las cuales se encuentran el Convenio Andrs Bello,
la Fundacin MUDES y los Ministerios de Trabajo y de Educacin y Deportes de Brasil para convocar a este importante Encuentro Internacional y profundizar con los principales actores institucionales y no gubernamentales en los asuntos relacionados con la educacin y el empleo de
los jvenes, toda vez que ambas problemticas se encuentran intrnsecamente ligadas a cuestiones que tienen que ver con la equidad y la lucha
contra la pobreza.
La exclusin social de los jvenes hunde sus races ms profundas
en las incapacidades manifestadas por sistemas educativos anacrnicos
y en la desigualdad a la cual les condena la desocupacin o el acceso a
mejores o peores empleos. Millones de jvenes de menores recursos no
tienen otro horizonte que la desesperanza y la frustracin a causa de un
sistema que les ha transformado en involuntarios eslabones de la infernal cadena de reproduccin de la pobreza.
Urge tomar medidas que se traduzcan en reformas profundas y en
una modernizacin de los sistemas educativos, que tengan como norte
una mejora sustantiva de la calidad de la educacin pblica y que garanticen el acceso a sta de los ms pobres, de los excluidos. Asimismo,
urge traducir el crecimiento econmico que se manifiesta en la mayora
de los pases iberoamericanos en nuevos empleos (y de calidad), en el
primer peldao para acceder a la vida adulta en condiciones de dignidad y en la construccin de nuevas y mayores oportunidades para las
jvenes.
Las proximidades de fin de siglo y el advenimiento del nuevo milenio pueden ser una oportunidad indita, no slo por la caracterstica
emblemtica que asume este trnsito cronolgico, sino fundamentalmente porque la revolucin tecnolgica en curso nos ofrece un escenario tambin lleno de oportunidades y de nuevos desafos para las nuevas generaciones que no debemos desaprovechar.
Las reflexiones realizadas en el Encuentro Internacional sobre Juventud, Educacin y Empleo, as como la profundizacin del debate en
el cual participan tambin otros destacados autores que reproduce este
volumen, son una base importante para que los tomadores de decisin y
10
la sociedad toda se hagan cargo de estos nuevos enfoques, redimensionando el protagonismo de cada quien, asumiendo cada uno su propia
responsabilidad, en torno a un problema donde hasta ahora haba
primado la idea que era un asunto privado de cada familia, de cada
padre, de cada joven, sin darnos cuenta que, en su esencia, es una responsabilidad de la sociedad, en fin, de todos y de cada uno de nosotros.
Miguel Angel Briones
Secretario Ejecutivo de la Organizacin
Iberoamericana de Juventud
11
12
Cuidado... mujeres jvenes trabajando

Mnica G. Moreno Figueroa*
I
Las consideraciones a las que quiero hacer referencia en el presente
trabajo se desprenden del encabezado de la Jornada Acadmica en la
que fue presentado como ponencia: Cuidado... mujeres jvenes trabajando.
Cuando recib la invitacin me llam mucho la atencin esta frase.
A qu se refiere cuando dice cuidado? Dentro de un panorama nacional de crisis en todos los sentidos, desde lo poltico hasta las ms
ntimas relaciones familiares y personales, no s si esta palabra se refiere a un cuestionamiento, a una advertencia, a una amenaza, a una necesidad o a un augurio. A mi parecer tiene algo de las cinco.
Cuestionamiento, porque pareciera que las mujeres jvenes, apenas
en esta poca, estn trabajando, y esto no es as, ya que las mujeres
han trabajado, por lo menos en el mbito domstico, desde siempre. No
hay que tener cuidado porque ah vienen, sino tal vez porque apenas
nos estamos dando cuenta de que ya estaban ah.
Advertencia, porque la cantidad de jvenes que salen al mercado de
trabajo remunerado, en especial el nmero de mujeres, va en aumento.
Amenaza, porque la situacin de desempleo ha llegado a niveles inauditos.
213
Comunicloga, investigadora y productora de materiales didcticos interactivos. Artculo

extractado de JOVEN es Revista de
Estudios sobre Juventud, Cuarta
poca, N 2, oct.dic. 1996. Centro de
Investigacin y Estudios sobre Juventud (CIEJ), Mxico.
Se agradece la autorizacin de los editores para su reproduccin.
Necesidad, porque ya no es un privilegio ni un desatino el que la

mujer salga a la escena laboral extradomstica.
Augurio, porque no slo ya desde hace un buen tiempo empezamos
a exigir que se nos acepte en ese escenario sino porque las mujeres seguiremos saliendo a la calle, cada vez con ms fuerza, a exigir mejores
condiciones.
El que se hable de mujeres jvenes hace referencia a que no se trata
de cualquier tipo social, sino de un grupo especfico que requiere y ofrece ciertas caractersticas, que necesita ser explicado y estudiado desde lo
que implica ser mujer joven hoy da, cuando ya estamos disfrutando de
un buen momento de logros que las que nos precedieron, lo reconozcamos o no, sudaron para que nosotras los gocemos y mejoremos. Sera
importante mencionar aqu que cuando hablo de jvenes me estoy refiriendo al grupo de personas cuya mnima caracterstica es que estn
comprendidos en un rango de edad de los 14 a los 29 aos de edad,
segn la UNESCO, el cual nos permite ponernos de acuerdo, por lo menos
en la cuestin de la edad, ya que el trmino juventud es complejo de
definir.
Garca Brgida y de
Oliveira , Orlandina, Trabajo femenino y vida familiar en
Mxico, El Colegio
de Mxico, Mxico,
1994, p. 25.
Qu pasa cuando nos referimos al trabajo? Inmediatamente caemos en el lugar comn de que el trabajo es aquella actividad que est
remunerada y socialmente concebida y aceptada como una accin productiva. Pero es precisamente el que sea un trabajo realizado por mujeres, lo que ampla el abanico de posibilidades y entonces hay una necesidad de revalorar la misma definicin de trabajo, ya que implica desde
las labores domsticas, las labores propias de la reproduccin y la crianza de los hijos, el voluntariado, el trabajo social no pagado, hasta lo propiamente remunerado. Para utilizar un lenguaje comn, propongo unirnos a la conceptualizacin que hacen Brgida Garca y Orlandina de
Oliviera en su texto Trabajo femenino y vida familiar en Mxico sobre trabajo domstico y extradomstico. Ellas entienden por trabajo extradomstico al conjunto de actividades que permiten la atencin de recursos
monetarios mediante la participacin en la produccin o comercializacin
de bienes y servicios para el mercado. Este puede llevarse a cabo en el
hogar (trabajo a domicilio) o fuera de la casa (asalariado de tiempo completo o parcial, patrones y trabajadores por cuenta propia). Por otro
lado, el trabajo domstico comprende las actividades requeridas para el
mantenimiento cotidiano de las familias y la crianza de los nios. Este
no es remunerado y, generalmente, es llevado a cabo por mujeres.1
214
La incorporacin de la mujer al mercado de trabajo extradomstico,

ya sea para aumentar el ingreso familiar, como una posibilidad de realizacin personal o ambas, hace viable el fenmeno denominado doble
jornada de trabajo, donde trabajo domstico y extradomstico se presentan con su propio desgaste y tensin.
Aqu se alza una llamada de consideracin hacia todas aquellas
mujeres que se gastan y desgastan en un sin fin de actividades que demuestran su versatilidad, la gran cantidad de reas en las que tenemos
injerencia y en especial nuestra posibilidad de una visin holstica, total,
de la realidad y sus relaciones. Lo anterior nos permite tener la capacidad, si igualmente tenemos la oportunidad de desarrollarla, de estar un
paso adelante, de poder ser igualmente eficientes y sensibles. Ser mujer
implica que en cada momento, en cada actividad, somos todos los roles
sociales a la vez, somos madres, hijas, esposas, amantes, profesionistas,
obreras, campesinas, indgenas, urbanas, de cierta edad, pertenecientes
a una concreta clase social, de una raza especfica, con nuestra sexualidad siempre presente, por mencionar algunos, y en vez de negarnos al
estar en una circunstancia delimitada y tal vez sea esta primera invitacin habra que aprovechar este ser mujer para dar a cualquier actividad el toque femenino y creativo, que aunque all afuera no se considere y se nos exija la propiedad, la decencia y la cordura, quiz conforme el elemento dinamizador de nuestro quehacer cotidiano, cualquiera
que sea.
II
Muchas mujeres jvenes, adems de cargar con un sin fin de actividades dentro del hogar el trabajo domstico que les significan un
verdadero esfuerzo cuando no una carga, tienen que salir a la calle a
buscar ingresos econmicos. Es innegable que en las mujeres jvenes se
concentra por partida doble la desigualdad generada por la edad y el
sexo. Para seguir adentrndonos en esta problemtica, Celia Aramburu
en un texto titulado Aproximaciones a mujer joven y mercado de trabajo,2 de 1984 y que considero de gran validez para hoy da, remarca la
importancia de tomar en cuenta dos aproximaciones a esta problemtica que se desprenden de las investigaciones realizadas sobre la participacin femenina en el desarrollo econmico. La primera hace referencia
a las condiciones externas, que son aquellas relacionadas con las posibilidades reales de trabajo extradomstico y remunerado; y la segunda
est relacionada con las condiciones internas, tanto subjetivas como objetivas, y que son aquellas que se relacionan directamente con la em215
Aramburu Ceal,
Celia Ma. Del Pilar,
Aproximaciones a
mujer joven y mercado de trabajo en
Revista de Estudios
sobre la Juventud,
CREA, nueva poca, No. 4, setiembrediciembre de 1984.
pleada, fundamentalmente reducidas al contexto familiar, la biografa y

nuestra cultura predominantemente patriarcal.
Sobre las condiciones externas es importante hacer un alto en la situacin
actual de crisis nacional en la que el desempleo es un fenmeno crucial que va en
aumento. Aunque la informacin sobre el desempleo es sumamente escurridiza
encontramos cifras aproximadas que nos dicen que en enero de 1995 el desempleo afectaba a 7.7 millones de personas y en noviembre a 11.5 millones.3
Mrquez Ayala, David. Reporte econmico, el desempleo en 1995, en La

Jornada, lunes 4 de
marzo de 1996, pp.
54-55.
Poal Marcet, Gloria,
Entrar, quedarse,
avanzar. Aspectos
psicosociales de la
relacin mujermundo laboral. Siglo XXI, Espaa,
1993.
No hay datos precisos sobre la cantidad de mujeres jvenes en el

escenario laboral, pero podramos acercarnos a ciertos datos que nos
proporciona el XI Congreso Nacional de Poblacin del INEGI, esperando
que no por ser nmeros dejemos de ver detrs de ellos a personas muy
concretas. Para 1990, la cantidad de mujeres que vivamos en este pas
era de 41.355.676. Del total de la poblacin, el 15.1 % corresponde a
mujeres entre los 15 y los 29 aos. La poblacin econmicamente activa
es de 38.625.000; de esta cantidad, el 37 % corresponde a la poblacin
econmicamente activa femenina, y de sta, el 77.2 % estaba laborando
como empleados u obreras; el 2.4 % como jornaleras o peones; el 13.3 %
como trabajadoras por su cuenta; el 1.6 % como patronas o empresarias,
y el 1.2 % trabajaba en negocios familiares sin remuneracin. Algo alarmante es que para 1990, el 2.8 % de estas mujeres no reciba ningn tipo
de ingreso mensual; el 22.4 % reciba menos de un salario mnimo; el
42.7 %, de 1 a 2 salarios mnimos; el 14.6 % ms de 2 y menos de 3 salarios mnimos; el 8.3 % ms de 3 y menos de 5, y solamente el 5 % recibe
ms de 5. Esto nos habla de una gran cantidad de mujeres laborando
extradomsticamente, recibiendo un salario muy bajo si consideramos
que el salario mnimo es de aproximadamente $ 25.00 diarios, lo que
permite condiciones miserables en este momento de crisis y recesin
econmica, como omos y leemos diariamente en los noticiarios, en las
denuncias y protestas, en las huelgas, as como cuando volteamos a ver
nuestro bolsillo.
En cuanto a las condiciones internas, quisiera hacer referencia a las
implicaciones del ser joven: la juventud como un espacio de preparacin para la vida adulta, segn Gloria Poal Marcet,4 lleva de la mano:
La adquisicin de una identidad personal y social ms clara y
consciente.
Un proceso de internalizacin intensa de pautas de cultura y
valores significativos.
216
El desarrollo de tareas y conductas adaptativas diversas.
La aparicin de una consciencia moral ms autnoma, ms crtica y flexible.

El establecimiento de la decisin vocacional, y el proyecto de
vida y la correspondiente necesidad de tomar decisiones fundamentales.
El perfeccionamiento de habilidades tcnicas, comunicativas y
sociales.
El desarrollo de una cierta autonoma personal respecto al medio
(familia, autoridades, adultos en general, e incluso grupo de iguales).
Establecimiento de nuevos lazos sociales, sexuales, etc.
Es importante tomar en cuenta estos elementos ya que son los que

van a darle el matiz propio de la juventud al insertarlos en el contexto
del trabajo extradomstico.
III
Ahora pasemos a ver aspectos generales en cuanto a la historia de
la insercin laboral de las mujeres y de cmo se da y lo viven las jvenes.
Aramburu seala que para que sea posible
hablar de una presencia de la mujer como parte de la poblacin econmicamente activa se necesit de su inclusin en la vida pblica, es decir, la calificacin e integracin en el mercado especfico del trabajo asalariado.5
Para Garca y de Oliveira,
...uno de los rasgos distintivos del mercado de trabajo en Mxico hasta
1970 fue la reducida presencia de las mujeres en las actividades extradomsticas
destinadas a la produccin de los bienes y servicios.6
Pero debido a la consecuente recesin econmica, esto cambi y
empez una apertura ms necesaria que por el slo gusto. Adems,
agregan que
5
... las tradiciones, valores y normas culturales plantean como responsabilidad femenina los trabajos reproductivos, procreacin, cuidado y socializacin
217
Aramburu, op.cit.
p. 12.
Garca y de Oliveira, op.cit., p. 25.
de los hijos y las tareas domsticas de manutencin cotidiana. De esta suerte, la

participacin femenina en la actividad extradomstica, sobre todo en dcadas
pasadas, tena lugar principalmente en ocupaciones consideradas como prolongacin de las actividades desempeadas en el hogar.7
[Es as como] las tareas productivas de la mujer tienden a concentrarse en
actividades que son: a) compatibles [...] con el cuidado de los nios y nias
(hijos, hijas, hermanos-hermanas, etc.); b) condicionados por la clase social a la
que pertenecen; c) subordinadas al trabajo del hombre y tambin a relaciones
jurdicas entre personas de distinta edad; d) consideradas como una extensin
de las condiciones domsticas y e) concentradas en actividades permanentes y
menos pagadas.8
Sin dejar de reconocer la propia problemtica de las mujeres adultas, es necesario sealar que las mujeres ms jvenes tienen algunas ventajas frente a ellas en la escena laboral: menores responsabilidades familiares, mayor formacin, mejor disposicin de los empleadores, etc. La
menor experiencia vital de las jvenes, que tiene ciertas desventajas,
puede suponer por otra parte mayor frescura, espontaneidad y creatividad que la que pudiera tener una persona de mayor edad. Adems
hay una tendencia a que las jvenes valoren el mundo laboral como un
elemento cada vez menos incuestionable al terminar sus estudios y tambin se tiende menos a abandonarlo al casarse y tener hijos.
Todo lo anterior, que podramos considerar como avances y aspectos positivos, puede suponer para las jvenes, por otro lado, una mayor
frustracin al no encontrar algn tipo de trabajo extradomstico. Porque, adems, hay que considerar que aunque las jvenes tienen ms
oportunidades que las mujeres adultas, estn en un segundo plano en
relacin a los jvenes varones. Para muestra basta un botn, y se pueden leer los anuncios clasificados que de entrada descalifican a la mujer.
7
8
Idem, p. 26.
Beneria, Lourdes,
Reproduccin,
produccin y divisin del trabajo, en
Revista Fem, Vol. IV.
Nmero 17, febrero-marzo, Mexico,
1981, p. 13.
Tambin es cierto que para muchas mujeres un claro espacio de independencia y libertad viene de la mano con la independencia econmica a travs del trabajo extradomstico. Por lo tanto, en las mujeres
jvenes, el choque entre sus esperanzas y expectativas y la realidad social de desempleo puede tener una especial relevancia, resultando quiz ms frustrante y cuestionador para la propia autoestima que en una
mujer adulta.
Gloria Poal Marcet, menciona algo muy importante: habla de que
debe tenerse en cuenta que en los procesos de socializacin y en la crea218
cin de la identidad individual de los y las jvenes, el empleo juega un

importante papel por lo que supone el ocupar un lugar en la sociedad,
los sentimientos de pertenencia, la oportunidad de descubrir nuevas
experiencias, de probarse a s mismos, etc. Adems, todos estos aspectos son relevantes en un perodo de cambio y consolidacin del concepto de s mismo como lo son la adolescencia y la juventud.
Especficamente las jvenes se enfrentan a ciertos problemas que se
derivan de lo anterior, en especial por expresarse en ese momento crucial
de la vida, cuyo valor social se da exclusivamente por ser una etapa de
dejar de ser para poder ser. Lo que sealar a continuacin corresponde especialmente al mbito urbano.
Uno de estos problemas, compartido tambin con los varones, es el
que se refiere a la cantidad de discursos contradictorios. Al joven se le
considera ya lo suficientemente adulto o adulta como para hacer ciertas
cosas (elegir una carrera o profesin, estudiar o trabajar); a la vez es
demasiado adulta o adulto para otras (llorar, despertarse, ser irresponsable) y an demasiado joven (o no suficientemente adulto o adulta)
para otras cosas (tener ciertos privilegios o decidir y actuar libremente
en aspectos personales como, por ejemplo, tener relaciones sexuales).
Otra situacin paradjica se refiere a las mujeres jvenes que ya
trabajan, en relacin a los diferentes roles contradictorios que tienen
que jugar. Por un lado el ser empleada supone independencia, responsabilidad y madurez, y por otro lado al volver a casa sigue siendo la hija,
la nia, con lo que supone de dependencia, expectativas de, o trato paterno con base en una real o supuesta inmadurez e irresponsabilidad.
Otra cuestin viene al caso en relacin a la familia, su influencia es
importante no slo cuando la joven ya trabaja sino previamente. A veces los padres preferiran que siguiera estudiando y diversas investigaciones han demostrado que a mayor apoyo familiar hacia los y las jvenes, ms posibilidades de insercin en el mercado laboral tienen. Lamentablemente para las mujeres, las familias no estn tan preocupadas
por el xito profesional-laboral ni apoyan con igual intensidad a sus hijas que a sus hijos, y tal vez preferiran que su hija encontrara un buen
partido que la mantenga y la organice por la derecha.
Una ltima problemtica a la que quisiera hacer referencia y que
pueden tener que enfrentar las mujeres jvenes, en el caso de que ya
hayan encontrado un empleo, es la del acoso sexual. Aunque con este
219
problema pueden encontrarse mujeres de todas las edades, segn los

datos recopilados por Gloria Poal Marcet, las ms expuestas a l son
aquellas mujeres que son percibidas por los hombres como ms vulnerables, sin compromiso o no pertenecientes a o protegidas por otro
varn, es decir las mujeres divorciadas/separadas y, muy especialmente, las chicas y mujeres jvenes. El acoso sexual es una de las ms desagradables discriminaciones contra la mujer que se dan en el mundo
laboral.
Todo este panorama general nos da una idea de la complejidad que
supone para la mujer joven el tratar de conciliar sus expectativas y necesidades personales con un contexto familiar marcado fuertemente por
nuestra cultura patriarcal y conservadora, dentro de una situacin nacional crtica.
IV
Se plantean entonces, diversos retos que requieren ser revisados,
solicitados, pedidos y, en su caso, exigidos, en primera instancia por las
principales afectadas, nosotras las mujeres jvenes.
Explotar nuestra capacidad holstica, de ver el conjunto, de enfrentarnos a la totalidad y complejidad de la existencia, para hacer que
la presencia femenina en el trabajo extradomstico y domstico sea igualmente eficiente, sensible y creativa.
Buscar que nuestro trabajo extradomstico no est desvinculado
de nuestras experiencias vitales, que no se confronte con nosotras mismas sino que sea un espacio donde nos complementemos, donde tengamos voz, donde podamos echar a andar nuestra creatividad, donde no
seamos un nmero ms o una cuota sindical.
Pugnar porque haya mejores condiciones de trabajo en cuanto a
apoyos, desde seguridad social hasta cuestiones legales, que pasen igualmente por su revaloracin en la sociedad, que permitan que la insercin
al mundo laboral extradomstico no sea un proceso tenso que parece
que nos necesita pero no hace nada para facilitar el que estemos all.
Abrirnos espacio en otras reas laborales extradomsticas. No
dejar pasar la oportunidad de ver que si nos es posible realizar actividades que no sean necesariamente una extensin de las condiciones domsticas.
220

Aprovechar nuestra creatividad para contrarrestar y exprimir al
mximo la relativamente poca experiencia vital que tenemos en comparacin con mujeres adultas.
Ver el mundo laboral extradomstico no solamente como la manera de tener ingresos econmicos, sino tambin como el espacio en el
que podemos expresarnos, crecer como personas, probarnos a nosotras
mismas, madurar en nuestras relaciones personales, crear, dar alternativas y ponerlas en marcha para el beneficio de nuestra realizacin personal, de nuestra comunidad, de nuestro pas.
Analizar los problemas a los que como jvenes y como mujeres,
nos enfrentamos en la escena laboral. Discutirlos y ser valientes para
enfrentarlos, denunciarlos, buscarles soluciones alternativas.
Para todo lo anterior es necesario buscar espacios de reflexin personales y grupales, con nuestros congneres, junto con otros donde haya
hombres, jvenes y adultos, as como espacios de organizacin en que
las diferentes demandas puedan expresarse y las soluciones canalizarse
adecuadamente, desde donde se pueda ir conformando la toma de conciencia necesaria que implica el ser responsables con nosotras mismas y
con nuestra comunidad, el darnos la importancia y el respeto que merecemos, de entrada, por el simple hecho de ser personas.
En algn momento habl de que ahora gozamos de los logros que la
lucha de muchas mujeres que nos precedieron y que fueron abriendo
espacios que ahora nosotras disfrutamos y que a veces ni nos damos
cuenta de que significa todo un logro el estar ah. Pero tambin habl
de que no slo se trata de gozarlos sino de mejorarlos. Pareciera que el
camino nunca se acaba de recorrer, an as, avancemos en lo que nos
corresponde.
221
Bibliografa
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No. 4, setiembre-diciembre de 1984, pp. 11-19.
Beneria Lourdes, Reproduccin, produccin y divisin del trabajo, en Revista
Fem,
Vol. IV, Nmero 17, febrero-marzo, Mxico, 1981, p. 13.
Garca, Brgida y de Oliveira, Orlandina, Trabajo femenino y vida familiar en Mxico, El Colegio de Mxico, Mxico, 1994.
Mrquez Ayala, David. Reporte econmico, el desempleo en 1995 en la Jornada, lunes 4 de marzo de 1996, pp. 54-55.
Poal Marcet, Gloria, Entrar, quedarse, avanzar. Aspectos psicosociales de la relacin
mujer-mundo laboral. Siglo XXI, Espaa, 1993.
222
Corporacin PAISAJOVEN:
Concertacin que se traduce en hechos
PAISAJOVEN
QU ES PAISAJOVEN?
El Programa de Apoyo Institucional a los Jvenes de Medelln,
PAISAJOVEN, se inscribe dentro de un convenio de Cooperacin Tcnica entre Colombia y Alemania, cuyo objetivo es elevar el nivel de vida
de la poblacin juvenil de escasos recursos econmicos de la ciudad de
Medelln.
Los antecedentes de PAISAJOVEN datan de 1991, cuando la Presidencia de la Repblica de Colombia cre la Consejera Presidencial para
Medelln y el Area Metropolitana, como una instancia especial del Ejecutivo para iniciar con otras instituciones nacionales e internacionales,
programas y proyectos tendientes, bsicamente, a la inversin social para
los jvenes de la capital del Departamento de Antioquia.
Dos aos despus, en octubre de 1993, la GTZ, agencia de cooperacin tcnica del gobierno alemn, en respuesta al llamado de la Consejera
Presidencial, envi a la ciudad un equipo de expertos consultores, quienes en asocio con profesionales locales, se dieron a la tarea de realizar un
claro diagnstico que orientara la formulacin de un proyecto que verdaderamente respondiera a la situacin del momento.
Entre otros factores, concluyeron que encontrar alternativas para la
preocupante situacin que afrontaban los jvenes en Medelln, consista
223
en centrar la atencin en aspectos que van ms all de la generacin de

empleo, idea predominante en ese entonces. En consecuencia se propuso una estrategia integral para intentar cambiar la cultura de la violencia y la falta de reconocimiento y de oportunidades para los jvenes, as
como para incidir en una oferta de programas y servicios que para tener
impacto requeran superar la fragmentacin, baja calidad, duplicidad
de esfuerzos y, en general la falta de respuestas concertadas entre los
sectores pblico y privado.
De esta forma, PAISAJOVEN surgi en 1994, como una corporacin
mixta (entidad privada sin nimo de lucro, en la cual diferentes instancias pblicas e instituciones de la sociedad civil pueden participar) En
esta corporacin, contando con la asistencia tcnica de la GTZ, tienen
asiento los diferentes sectores del Estado y la sociedad civil. As lo demuestra su Junta Directiva compuesta por representantes de la Alcalda, la Secretara de Bienestar Social de la Alcalda de Medelln, el Concejo Municipal, la Iglesia, las organizaciones no gubernamentales, organizaciones comunitarias, universidades y centros de formacin, el Consejo Municipal de Juventud y diversos gremios empresariales. En la
actualidad se cuenta con 46 entidades miembro, pertenecientes a los sectores representados en la Junta Directiva.
QUE HACE PAISAJOVEN?
A nivel organizacional, PAISAJOVEN posibilita el desarrollo
institucional de sus entidades miembro, fortaleciendo su capacidad de
gestin y promoviendo sus proyectos; se incide as en la calidad, impacto y pertinencia de sus acciones. A nivel social, como red de entidades que trabajan con jvenes, busca la concertacin mediante la identificacin de perspectivas comunes y alianzas estratgicas.
Sus herramientas son la capacitacin y la asesora en Metodologas
de planeacin, gestin y evaluacin de proyectos, la sistematizacin de
experiencias reconocidas como exitosas o con gran potencial de ser replicadas, adems de la evaluacin y publicacin de experiencias de trabajo con la juventud. Se entiende aqu por sistematizacin, dar cuenta
de lo que se hace, por qu, para qu, cmo y desde que fundamentos
filosficos, polticos, ticos y cientficos se dirige la actuacin. Es hacer
una reconstruccin y reflexin analtica de una experiencia vivida, distinguiendo aciertos y errores. Busca obtener una visin comn sobre el
proceso, transmitir y contrastar experiencias que permitan construir teoras y metodologas.
224
Para lograrlo PAISAJOVEN se concentra en tres reas de trabajo

que contemplan: la organizacin juvenil para el fortalecimiento de los
procesos de convivencia y participacin ciudadana; la educacin, como
una va para ampliar y mejorar la intervencin de las instituciones que
apoyan procesos de participacin escolar y el diseo de modelos pedaggicos, y en tercera instancia, la capacitacin y promocin para el
empleo de la cual nos ocuparemos en este documento, que intenta
mejorar la calidad de los programas de promocin y adiestramiento para
el trabajo de jvenes.
SUS LOGROS:
En sus ya casi tres aos de funcionamiento y despus de la evaluacin de la primera fase (mayo de 1995 a mayo de 1998), destacamos
como principales logros:
1. El diseo, la creacin y la puesta en funcionamiento de una institucin sui generis: la Corporacin PAISAJOVEN, la cual se ha
posicionado como ncleo de promocin y coordinacin de la red de instituciones relevantes para la juventud en la ciudad y ha sentado precedente de eficacia y eficiencia en la gestin de las instituciones que trabajan con jvenes. El marco institucional de corporacin mixta, ha probado ser vehculo idneo y estable para la concertacin de polticas, planes
y programas entre los sectores pblico y privado y para las sinergias
creativas entre ellos. En esta medida se puede decir que se trata de un
desarrollo institucional pionero para la creacin de escenarios de encuentro entre gobierno y sociedad civil.
2. En la perspectiva de cooperacin interinstitucional se ha avanzado de manera significativa en la aclimatacin del trabajo asociativo
formando subredes alrededor de temas especficos entre instituciones
pblicas y privadas que comparten informacin, se refuerzan mutuamente y con el apoyo de PAISAJOVEN para el mejoramiento de su gestin, y congregan recursos para la ampliacin de la oferta y el fortalecimiento de la capacidad de gestin de sus miembros.
3. Con respecto al trabajo con jvenes se ha ganado mucho terreno
en la consolidacin del lugar de preeminencia del tema especfico del
joven dentro de la ciudad y la puesta en comn de diagnsticos y de
aproximaciones a soluciones a su problemtica especfica. Se puede decir
entonces que hay una mayor conciencia de los retos que plantea el joven
de la ciudad. Especficamente en el rea de empleo juvenil PAISAJOVEN
225
en unin con la Consejera Presidencial para Medelln y su rea metropolitana patrocin la publicacin del estudio realizado por la Universidad EAFIT: Desempleo juvenil: caracterizacin y alternativas. As pretendi posibilitar una mayor conciencia de los retos que plantea el joven de
la ciudad y elevar el nivel de reflexin y de aplicacin sobre el tema.
4. La identificacin y sistematizacin de experiencias de ofertas
en materia de educacin, empleo y de mbitos propios de la vida del
joven en la ciudad de Medelln, es otro aporte significativo a la ciudad,
pues a partir de estas lecciones se ha logrado construir sobre los aciertos
y desaciertos de proyectos en marcha.
5. La oferta de capacitacin que se ha estructurado principalmente alrededor de un Diplomado intensivo y talleres cortos de tres das,
con gran nfasis en aprender haciendo y en aprender de otros, ha mostrado tambin sus ventajas pues no slo se ha logrado la apropiacin y
prctica de unos mtodos y tcnicas de trabajo, sino que tambin ha
posibilitado que los participantes profundicen su conocimiento mutuo
y el de sus instituciones. A partir de esta experiencia se han incrementado
las relaciones de cooperacin y concertacin y se han materializado en
el apoyo para el desarrollo de actividades concretas.
El diplomado en metodologas de planeacin, gestin y evaluacin de proyectos sociales: Certificado por la Universidad Pontificia
Bolivariana consta de cuatro mdulos: Planeacin Participativa,
Monitoreo y Evaluacin, Liderazgo y Direccin, Organizacin y Gestin.
El valor agregado est en su orientacin hacia cmo hacer las cosas,
en la implementacin de temas transversales de gran importancia tales
como la participacin y la perspectiva de gnero y en el diseo de
estrategias para superar el usual cuello de botella en procesos de aprendizaje, es decir, la aplicabilidad de los conocimientos adquiridos.
Este diplomado tiene como gran nfasis el aprender haciendo y el
aprender de otros; ha mostrado adems, como ventajas, que no slo se
ha logrado la apropiacin y prctica de unos mtodos y tcnicas de trabajo, sino que tambin ha posibilitado que los participantes profundicen
su conocimiento mutuo y el de sus instituciones.
6. El diseo e implementacin de metodologas apropiadas in
situ: El primer trabajo al respecto, en donde particip una entidad de la
226
subred de entidades de Formacin para el Empleo, consisti en la elaboracin de un Modelo de Gerencia de Costos para Entidades del Sector
Social, el cual posibilit poner a prueba en cuatro instituciones un sistema que posteriormente ser complementado con manuales pedaggicos y asesoras puntuales. Tambin se ha venido asesorando en el montaje de un sistema de monitoreo y evaluacin del servicio de formacin
para el trabajo de jvenes, en donde se desea incidir que las instituciones den seguimiento a sus actividades y a la calidad no solo de los servicios sino tambin en su impacto.
7. Fondo de profesionalizacin: Este servicio, comn a todas las
reas de PAISAJOVEN, financia en un 80 % la participacin de funcionarios de las entidades miembro a talleres, seminarios o pasantas en la
ciudad, en el pas o en el exterior en temas afines al fortalecimiento
institucional o a la actividad desempeada por el solicitante dentro de
la organizacin.
Tres funcionarios miembros de la subred de empleo han utilizado
este servicio, desplazndose a diferentes eventos en Europa. Dentro del
enfoque de red, quienes acceden a ste tienen el compromiso de socializar lo aprendido va circulacin de memorias, produccin de algn documento u organizacin y ejecucin de un taller de socializacin.
La gran importancia e impacto estriba en que el fondo posibilita lo
que hemos denominado abrir una ventana al mundo, es decir enriquecer la propia experiencia, a partir del conocimiento de experiencias
de otras ciudades y pases.
8. Finalmente, los servicios ofrecidos han fortalecido efectivamente la capacidad de gestin participativa de los miembros de la red y han
reunido y organizado la mayor parte de las experiencias, hasta ahora
dispersas o carentes de seguimiento y evaluacin, de trabajos con jvenes en la ciudad de Medelln.
REA DE CAPACITACIN Y PROMOCIN
PARA EL EMPLEO: POR QU?
En Medelln viven aproximadamente 1.850.000 habitantes. Cerca
del 40 % est conformado por jvenes entre 12 y 29 aos, el grupo meta
definido para PAISAJOVEN. Este sector poblacional representa el 45 %
de la poblacin econmicamente activa y el 70 % de la poblacin desocupada.
227
El desempleo de los jvenes en la ciudad en la ltima dcada duplica al desempleo que se verifica en otros segmentos poblacionales. Los
jvenes aducen que no existen suficientes oportunidades laborales, adems, se les exige capacitacin y experiencia, de las cuales no disponen.
En promedio el desempleo juvenil es del 27.3 % contra el 16 % de la
poblacin global en el ltimo trimestre de 1997, lo que nos lleva a pensar
que en los sectores de la poblacin con menos grado de escolaridad y
mayor pobreza el problema es mucho ms agudo.
En Medelln se han llevado a cabo mltiples esfuerzos para mejorar
la insercin laboral de sectores de la poblacin que han sufrido con mayor agudeza el problema del desempleo. La formacin para el trabajo
es una de las estrategias adoptadas, en donde descontados algunos casos particulares, estuvo ausente un estudio riguroso, cientfico y actualizado acerca de la pertinencia y necesidad real de los cursos contratados
con respecto a las actividades econmicas que requeran mano de obra
calificada en la ciudad.
Del lado de la oferta de formacin para el trabajo, la Corporacin
PAISAJOVEN identific en su publicacin Directorio de entidades que
capacitan para el empleo la existencia de mas de 260 instituciones que
ofrecen cerca de 700 programas.
Es preocupante adems el desconocimiento y la desinformacin que
se tienen con respecto a las reales necesidades de capacitacin a corto y
mediano plazo en la Ciudad, lo que conlleva al montaje apresurado de
nuevos programas que no logran la insercin laboral de sus egresados
por saturacin de plazas o mercados sin demanda de mano de obra. Se
han creado en los ltimos aos numerosos programas: el 77 % de los
cursos ofrecidos en la actualidad fueron creados despus de 1990.
SERVICIOS PRESTADOS EN EL REA DE
CAPACITACION Y EMPLEO
1.
Para fortalecer la capacidad de gestin
a) Proyecto de fortalecimiento institucional a entidades de formacin para el trabajo: A partir de un consorcio de ONG de amplia
trayectoria en la investigacin y apoyo a procesos de fortalecimiento
institucional fundaciones: Corona, Restrepo Barco y FES y el Consejo Gremial Nacional, se han unido esfuerzos y recursos para la aplicacin de un proceso que permitir el fortalecimiento de stas, cuyo objeto
228
es mejorar la prestacin del servicio de formacin para el trabajo de jvenes.

Posterior a un minucioso proceso de autoevaluacin en las entidades, el proyecto busca mejorar la calidad de sus servicios e incrementar
el impacto de sus acciones, mediante el mejoramiento de sus sistemas
de gestin administrativa y operativa. Se trata de un esfuerzo grupal y
participativo de las instituciones involucradas.
2.
Para fortalecer el trabajo en red
Ubicamos a este nivel los proyectos que se orientan propiamente a

fortalecer procesos sociales de concertacin y aprendizaje mutuo, a travs de las cuales se logra a su vez el fortalecimiento en contenidos y
metodologas.
a) La subred de entidades de formacin para el trabajo conformada por un representativo grupo de 20 organismos pblicos y privados han logrado concertar, a partir de un proceso de conocimiento mutuo, temas comunes y de gran importancia para su fortalecimiento.
Algunos de los resultados del trabajo en subred son:
Un curso dirigido a docentes y responsables de los centros de
formacin de las entidades de la subred sobre el diseo de currculos
pertinentes a las necesidades del medio laboral y las caractersticas del
joven de la ciudad.
La elaboracin conjunta de material didctico que sirve de apoyo a la labor de las entidades capacitadoras; concretamente el diseo de
cartillas para docentes y discentes del mdulo de formacin humana
en donde se han identificado como temas comunes el individuo, la familia y la comunidad, adems de vdeos del mdulo ocupacional que
contempla la entrevista, la elaboracin de hoja de vida y las redes y rutas para la consecucin de empleo.
b) El apoyo a la gestin municipal como objetivo institucional, se

ve reflejado en la participacin de la Corporacin en algunos de los espacios creados para la concertacin y el dilogo pblico-privado. Se destaca en este mbito el papel que viene desempeando PAISAJOVEN en
el diseo, aplicacin y ajustes del modelo de gestin para la capacitacin e insercin laboral para jvenes.
229
Dicho modelo pretende incidir en la disminucin de los ndices de

desempleo estructural presentado en la ciudad, atacando las principales causas que han hecho fracasar anteriores intentos, como: la proliferacin de ofertas de capacitacin sin calidad, seleccin de programas por
parte de las entidades financiadoras sin objetividad, ni estudio de mercados previo, ni concertacin con otras entidades, la falta de insercin
efectiva de los egresados y de estructura en los procedimientos de contratacin empleados.
Surge el modelo como una herramienta creada a partir del trabajo
de diversas instituciones con fortalezas en los campos de gestin, capacitacin e intermediacin laboral. Se han tenido en cuenta las necesidades de los organismos financiadores, los mecanismos que aseguren la
correcta seleccin tanto de los beneficiarios, las entidades capacitadoras,
las reas de capacitacin, los perfiles ocupacionales requeridos para el
oficio; como tambin la implementacin de un sistema de monitoreo y
evaluacin permanente que posibilite la sistematizacin de las experiencias que retroalimenten el desarrollo y mejoren los resultados
del modelo.
En la misma lnea de apoyo a la gestin Municipal se encuentra la
labor emprendida con el Observatorio Local de Empleo. rgano creado
a partir del desarrollo del Plan Estratgico para Medelln, cuyo objetivo
principal es formular adecuadamente polticas de empleo y de recursos
humanos para hacer un seguimiento peridico de sus resultados y responder exitosamente con estrategias a largo plazo a los retos futuros
en esta materia. Est integrado por varias instituciones entre las que se
encuentran la Cmara de Comercio de Medelln, la Consejera Econmica y de Competitividad, el SENA, el Area Metropolitana, Corporacin PAISAJOVEN y Actuar.
En su primer ao 1997 el Observatorio se ocup de realizar tres
estudios, dos de ellos referidos al anlisis de la coyuntura econmica en
la Ciudad y el ltimo a Educacin y Mercado Laboral, a la luz de las
Polticas Locales y Nacionales de Empleo y Capacitacin.
Para 1998 se impulsa la realizacin de una investigacin en donde
se identifican las tendencias de crecimiento y disminucin de los mercados de trabajo en la ciudad, obteniendo as la informacin que permite
identificar las actividades econmicas que tendrn mayor demanda y
compararlas con la oferta institucional instalada. As ser posible disear cursos de capacitacin que aseguren una insercin laboral mas efec230
tiva, con los currculos pertinentes para los cursos detectados como prioritarios.
c) Propiciar escenarios de concertacin, mediante la realizacin
de foros y seminarios que permiten identificar valores compartidos y
construir perspectivas comunes. Las reflexiones y debates que all se
generan contribuyen a refinar la base intelectual para que haya un mayor acuerdo entre actores diferentes, as como la promocin de relaciones de cooperacin futura, reciprocidad, tolerancia y confianza.
Se propicia adems la circulacin de conocimientos y prcticas que
posibilitan el aprendizaje conjunto. PAISAJOVEN ha puesto sobre la mesa
temas cruciales a enfrentar como ciudad, a pesar del escaso margen de
maniobra local tales como: la calidad de la oferta de los servicios de
formacin para el trabajo y la importancia de la insercin laboral de los
egresados como labor no slo del servicio de intermediacin laboral del
SENA, sino tambin de la entidad capacitadora y del sector privado.
Entre los eventos realizados destacamos el Mdulo Acadmico
de la Semana de la Capacitacin y el Empleo (feria realizada como estrategia para hacer ms fluida la informacin entre personas que buscan
empleo e instituciones que capacitan, y entre las vacantes detectadas y
la oferta de mano de obra existente) En esta feria, en compaa de la
Consejera Econmica y de Competitividad del Municipio de Medelln
(creada en 1995 en virtud de un convenio entre el Municipio de Medelln
y Naciones Unidas a travs del Proyecto de Gestin Pblica, con el objetivo de contribuir a la concertacin y ejecucin de un programa de
empleo e ingresos para dicha ciudad y su rea metropolitana) el SENA
y la Cmara de Comercio de Medelln, entre otros, PAISAJOVEN ha
presentado algunas experiencias exitosas de programas de empleo para
jvenes en Latinoamrica y Espaa. Asimismo ante un gran nmero de
jvenes microempresarios, se han expuesto los factores que aumentan la
productividad en la empresa, y los estudios de coyuntura sobre educacin y mercado laboral y las polticas locales y nacionales de empleo. Este mdulo est dirigido especialmente a las instituciones que
de una u otra forma, tienen como objetivo la investigacin, el diseo
de polticas de empleo y la capacitacin e insercin laboral de los
jvenes de la ciudad.
d) La identificacin y sistematizacin de experiencias enriquece el
proceso de fortalecimiento de las instituciones con estudios que son fiel
testimonio de la realidad. Hasta el momento se tienen sistematizados:
231

PRECOODES: Modelo Precooperativo de Generacin de Empleo
para Jvenes de Barrios Populares: con la cual se han expuesto desde la
perspectiva de proceso, cuales son los criterios, pasos y elementos dados en la construccin de un sistema de economa solidaria que actualmente da empleo a mas de 300 asociados, en su mayora hombres y
mujeres jvenes de escasos recursos..
La Mesa de Trabajo para el Empleo de Medelln: Una alternativa
de concertacin ciudadana para la implementacin de acciones locales.
Entendida como el espacio creado a partir de los seminarios Alternativa de futuro para Medelln, en donde se identificaron varias mesas que
trabajaran diferentes temticas, siendo la de empleo una de ellas. Participar en la direccin colegiada de la mesa signific para PAISAJOVEN
poder entrar al escenario donde se debaten los asuntos especficos del
tema, con la posibilidad de aportar en su fortalecimiento mediante el
diseo de un completo plan de accin y la revisin de sus objetivos,
logros y dificultades.
La experiencia de promocin de empleo de la Consejera Presidencial para Medelln y su rea metropolitana. En donde se sistematiz
el proceso vivido a partir de un contrato celebrado entre la Consejera y
cinco ONG de reconocida trayectoria, para la prestacin del servicio de
capacitacin tcnica de 4.200 jvenes. A partir de su anlisis, hemos podido identificar y esclarecer cul ha sido el tratamiento dado al problema del desempleo en la ciudad, abordando con ms criterio y objetividad
sus causas para disear e implementar el rea de capacitacin y empleo.
e) La publicacin de informacin sistematizada y oportuna, como

generacin de conocimiento se convierte en una importante herramienta
de consulta, destacndose el Directorio de entidades que capacitan para
el empleo en Medelln y las memorias del mdulo acadmico de la
Semana de la Capacitacin y el Empleo.
De conformidad con el mismo criterio, en asocio con dos importantes gremios de la construccin: la Asociacin Colombiana de Ingenieros
Constructores (ACIC) y la Cmara Colombiana de la Construccin
(CAMACOL), se realiz un estudio sobre oferta y demanda de empleo
en el sector de la construccin en Medelln. A partir de los resultados las
entidades que se dedican a la capacitacin en oficios pueden responder
a estas demandas del mercado de trabajo y a su vez las personas que
solicitan capacitacin pueden orientar sus expectativas hacia los sectores mas solicitados.
232
DESAFOS:
Los principales retos de PAISAJOVEN para una siguiente fase de
tres aos, que va de mayo de 1998 a mayo del ao 2001, incluyen:
La oferta institucional dirigida al joven sigue presentando atomizacin, paralelismo, duplicidades, desaprovechamiento de economas
de escala e innovaciones tecnolgicas (incluidas las innovaciones de gestin) y falta de puntos de equilibrio suficientemente fuertes entre la precariedad de la oferta de emergencia y la inercia de la oferta tradicional o
institucionalizada. Se debe entonces consolidar lo alcanzado fortaleciendo, en PAISAJOVEN y sus asociados, el enfoque de red.
Una mirada general al trabajo con jvenes permite concluir que
an predomina una arraigada tradicin de llegar al joven desde arriba,
como agente externo a l, con ofertas centradas en los propios referentes
polticos y sociales del Estado o de las instituciones privadas de apoyo y
promocin. Esta tradicin tiende a subestimar el valor que para el joven
tienen sus propios espacios de realizacin social, poltica y hasta econmica. En sntesis, el trabajo futuro deber enfatizar la colocacin del joven en el centro de la orientacin y evaluacin de la oferta institucional.
El desafo estriba en hacer una oferta ms proactiva, basada en
proyectos piloto o experiencias innovativas ya existentes de comprobada eficacia, estudios de caso, en el conocimiento del mbito micro del
joven, sus necesidades y mbitos de actuacin, en profundizar el conocimiento de las caractersticas propias de los jvenes y su diferenciacin
interna. Este reconocimiento posibilitar la diversificacin o especializacin de la oferta institucional.
Para dar proyeccin a este trabajo se requerir tambin una utilizacin estratgica de medios de comunicacin para fines de posicionar
patrones y precedentes. Esto significa, dicho en otras palabras, que desde PAISAJOVEN, se ha venido aportando un grano de arena a la creacin y consolidacin de relaciones de confianza, tolerancia y cooperacin, es decir, de capital social, sin el cual no se podrn asumir los retos
del desarrollo.
Para el rea de capacitacin y empleo, los desafos se centran en
sensibilizar a la subred y conseguir su compromiso para con la creacin
de una instancia tcnica especializada en el desarrollo curricular y en la
capacitacin de instructores, tambin en generar sinergias de aprendi-
233
zaje y aprovechamiento entre los sectores formal e informal y de

autoempleo.
Si en un ltimo prrafo nos propusiramos sintetizar el principal
aporte de PAISAJOVEN a la ciudad de Medelln, sera justo decir que se
ha logrado demostrar que la concertacin frente a problemticas sentidas es posible, que la cooperacin pblico-privada, con todo su potencial generador de respuestas a los ms apremiantes problemas sociales
est a nuestro alcance en Medelln, y diramos que en Colombia, y que el
fortalecimiento institucional de las organizaciones que trabajan con jvenes es un camino acertado para lograr una adecuada articulacin entre oferta y demanda de servicios a los jvenes, y para ofrecer servicios
de calidad que tengan un impacto positivo en la vida de los jvenes
carentes de oportunidades.
234
Tercera Parte
DESPUS DE RIO
235
236
La Formacin de Transicin: Modelo

conceptual para una estrategia de
intervencin contra el desempleo
juvenil de tipo estructural
Jaime Ramrez Guerrero*
INTRODUCCION
El desempleo juvenil, especialmente cuando se encuentra vinculado a situaciones de pobreza y de exclusin social, es hoy uno de los
problemas fundamentales de las sociedades latinoamericanas y probablemente constituir uno de los grandes retos de su desarrollo durante
las prximas dcadas.
El problema obedece a determinantes propios de la historia y de la
estructura socioeconmica de la regin y ha sido agudizado por los impactos de los ajustes macroecmicos asociados al cambio experimentado recientemente en sus modelos de desarrollo, pero tambin se inserta
en tendencias generales del proceso global de cambio tcnico y de la
organizacin productiva. Ello exige que su enfrentamiento supere el
enfoque de acciones asistenciales y/o coyunturales, y que necesariamente deba ser incorporado dentro de polticas y acciones dirigidas a
producir modificaciones estructurales en los sistemas educativo, productivo, de empleo y de integracin social, coherentes con proyectos
estratgicos de desarrollo1 .
El ncleo duro del problema, predominante en las poblaciones
pobres, es el denominado desempleo estructural, definido por la exis237
Documento realizado en el marco de

una consultora
para Cinterfor/OIT
Para un anlisis integral del tema desde esta perspectiva
ver, en esta misma
publicacin: Cinterfor/OIT, Jvenes
y capacitacin laboral. El desafo
del acceso, la calidad y la adecuacin
institucional
tencia de brechas fundamentales entre las competencias laborales de

los jvenes que ingresan a los mercados de trabajo y aquellas que son
requeridas por los sectores productivos. Su pervivencia es un factor
determinante en la reproduccin de la exclusin social y en la profundizacin de graves segmentaciones sociales que tarde o temprano pueden
poner en peligro los logros alcanzados por el crecimiento econmico.
Ante la emergencia del problema, cada vez son mas frecuentes las
iniciativas que desde la sociedad civil o desde el Estado buscan ofrecer a
los jvenes desempleados una alternativa de insercin laboral a travs
de programas de capacitacin, generalmente acompaada de otros servicios, con una amplia variedad de enfoques, alcances y resultados.
La coherencia entre las acciones de corto y de largo plazo en el esfuerzo contra el desempleo juvenil debe estar fundamentada en el reconocimiento de que los cambios econmicos y tecnolgicos determinados por la globalizacin y la reestructuracin productiva han generado
modificaciones correspondientes e irreversibles en los patrones tradicionales de la insercin laboral, cuya naturaleza es tambin global y estructural aunque presente manifestaciones diferenciadas en cada situacin particular.
Tambin es necesario considerar los cambios culturales que afectan
a la juventud contempornea en sus actitudes y expectativas frente al
mundo del trabajo, inducidos entre otros factores por exposicin a los
medios de comunicacin de masas y por el generalizado incremento en
sus niveles de educacin formal, ambos de los cuales conducen a una
elevacin de sus expectativas, cuya frustracin produce serias consecuencias en los terrenos de la autoestima personal y el resentimiento
social.
Es claro, entonces, que su enfrentamiento no puede ser simplista ni
puntual, y que no basta para ello el reciclamiento de recursos
metodolgicos, pedaggicos e institucionales que fueron diseados en
respuesta a procesos sociales y momentos histricos ya superados, o a
paradigmas institucionales que surgieron en el contexto de otras polticas de desarrollo, independientemente del grado de xito que pudieran
haber tenido en el pasado.
En este artculo se propone el concepto de Formacin de Transicin como propuesta para la estructuracin metodolgica de las intervenciones de formacin para el trabajo dirigidas a la insercin la238
boral inicial de jvenes pertenecientes a sectores de pobreza, y por lo

tanto actual o potencialmente afectados por el desempleo estructural.
Este enfoque pretende aportar un modelo conceptual a las muchas
iniciativas y propuestas que en el terreno emprico persiguen generar
redes y cadenas de formacin como estrategia para atender a la insercin socio-laboral de poblaciones marginadas o para ofrecer oportunidades de formacin y ajuste continuo a los trabajadores empleados. Tambin es coherente con la estrategia de intervencin adoptada por algunos novedosos programas de capacitacin laboral de jvenes que se adelantan actualmente en Amrica Latina.
En la primera parte, a manera de marco de referencia, se presenta
una caracterizacin de las relaciones entre pobreza y desempleo juvenil
en Amrica Latina y se sealan algunas coincidencias y analogas con
los problemas del desempleo y la insercin laboral juvenil en pases desarrollados.
La segunda parte recapitula el aprendizaje obtenido de las experiencias latinoamericanas de aplicacin de la capacitacin laboral como
instrumento de insercin socio-laboral de jvenes y en general de poblaciones pobres durante los aos sesenta a los ochenta, y presenta unas
breves consideraciones sobre el modelo de programas pblicos de capacitacin laboral de jvenes que recientemente se estn generalizando en
Amrica Latina.
Como conclusin intermedia, en el tercer captulo se definen algunas de las caractersticas esenciales que, a la luz de las experiencias anteriores y de las consideraciones presentadas en los primeros captulos,
deberan presentar los programas de capacitacin laboral y empleo de
jvenes.
Finalmente, en el captulo cuarto se presenta el modelo de la Formacin de Transicin, objeto central del documento. Este responde al
reconocimiento de lo que seria un nuevo patrn del proceso inicial de
insercin laboral, generalizado globalmente, y caracterizado por la existencia necesaria e ineludible de un espacio de transicin2 entre el
momento en que la persona joven termina (por abandono o culminacin) su etapa de educacin bsica escolar para salir al mercado de trabajo, y el momento en que alcanza una cierta consolidacin ocupacional
que le permite afrontar con una razonable dotacin de competencias la
aventura que en gran medida es ahora el ciclo laboral de las personas en
239
Gaude, J., Relations

entre les nouvelles
formes de travail,
la formation et
linsertion professionnelle. Bureau
International du
Travail. Formation,
Etudes de Politique
No. 23. Geneve,
1996
mercados de trabajo como los actuales, caracterizados por la inestabilidad y por altos niveles de exigencia productiva.
La existencia del espacio de transicin rompe con los paradigmas
clsicos del proceso de insercin laboral y hace obsoletos muchos de los
acercamientos tradicionales de la capacitacin laboral inicial.
La idea central del modelo aqu propuesto es convertir el Espacio
de Transicin en una Transicin Formativa, para lo cual es necesaria
una Formacin de Transicin, como proceso abierto, largo y complejo,
anclado en la comunidad local, en el que intervienen mltiples agentes
(escuela, instituciones de capacitacin, ONGs, empresas, organizaciones comunitarias, gobiernos locales).
El modelo plantea tambin propuestas conceptuales tales como la
de los Espacios de Trabajo Formativo, que busca diversificar a la vez
que hacer ms accesible a los procesos formativos los conceptos de empresa y de prctica laboral, esenciales en cualquier actividad de formacin para el trabajo.
Finalmente, se seala cmo en la Formacin de Transicin el papel
de los aparatos tradicionales de la capacitacin laboral se modifica
sustancialmente, obligndolos a abandonar su autocentrismo y a integrarse en arreglos institucionales abiertos, flexibles y sistmicos, lo que
es consistente con muchos de los enfoques contemporneos sobre el tema,
particularmente con lo que el Director de Cinterfor/OIT ha denominado la nueva institucionalidad para la formacin3 .
I.
3
Weinberg, Pedro
Daniel, La construccin de una
nueva institucionalidad para la formacin. Documento presentado al Seminario subregional sobre educacin
para el mundo del
trabajo y lucha contra la pobreza.
IIPE/UNESCOINET-CENEP/
CIID. Buenos Aires,
21 al 24 de Noviembre de 1995.
JUVENTUD, POBREZA Y DESEMPLEO

EN AMERICA LATINA
Los hombres y las mujeres jvenes (entre 15 y 24 aos de edad)

constituyen la quinta parte de la poblacin de Amrica Latina y aproximadamente un 30 por ciento de su poblacin econmicamente activa. A
pesar de la declinacin que la regin registra en sus tasas generales de
crecimiento de la poblacin y de la consecuente desaceleracin en las
tasas de vinculacin de la mano de obra joven al mercado de trabajo,
durante los prximos treinta aos este grupo continuar creciendo en
trminos absolutos por el efecto rezago de las tasas de fertilidad anteriores, y alcanzar en el ao 2.000 un tamao en el orden de los 100
millones de personas.
240
Estas cifras por s mismas seran suficientes para asignar a los jvenes latinoamericanos gran importancia en las polticas de desarrollo,
pero su significacin se hace ms aguda cuando se considera el potencial estratgico que hoy ms que nunca revisten los jvenes frente a los
retos del crecimiento econmico y de superacin de la pobreza, por su
natural apertura a la incorporacin de las nuevas pautas culturales que
son el sustrato de las competencias requeridas por una economa competitiva en el entorno presente, de globalizacin y acelerado cambio
tecnolgico.
Sin embargo, la gran mayora de los jvenes latinoamericanos se
encuentran en una seria situacin de exclusin social y por lo tanto son
privados de la oportunidad de participar de las tareas y de los beneficios del desarrollo.
Como reflejo de la estructura demogrfica de la regin, la pobreza
latinoamericana es predominantemente joven. Puesto que los hogares
pobres derivan la mayora de su ingreso de fuentes del mercado de trabajo, sea a travs del empleo asalariado o del autoempleo, la pobreza
est estrechamente asociado al grado de participacin en el mercado de
trabajo y a la manera como este remunera su actividad: ms del 40 por
ciento de los jvenes son pobres y las tasas de desempleo abierto entre
ellos duplican y en algunos pases casi triplican a las tasas registradas
para el conjunto de la poblacin econmicamente activa.
Los indicadores muestran que el problema del desempleo juvenil
se agrava incluso en pases como Chile, que registran una disminucin
sostenida de sus tasas promedio durante los ltimos aos. En este pas
la tasa de desocupacin entre los jvenes aument al 16 por ciento en el
segundo trimestre de 1996, llegando casi a triplicar la tasa promedio en
algunos meses del ao. En Uruguay, aumenta desde un 26.6 por ciento
en 1995 al 29.4 por ciento en 1996, mientras que en Argentina el desempleo juvenil es 2.4 veces superior a la tasa promedio4 . En Colombia, en
1990, la tasa de desempleo media era de 11 por ciento, mientras que la
de los grupos 14-20 y 21-25 aos era, respectivamente, del 25.2 y 15.4
por ciento. El desempleo de las mujeres en los mismos grupos era casi
el doble que el de los hombres (15.0 y 8.0 por ciento)5 .
Se estima que hay ms de 5 millones de jvenes desempleados en la
regin y de aquellos que trabajan la gran mayora lo hace en ocupaciones informales, transitorias, de baja productividad, precario ingreso y
carencia de seguridad social. Peor an, son cada vez mayores los contin241
OIT, Amrica Latina y el Caribe. Panorama Laboral

96.
Colombia DANE.
gentes de jvenes que no estudian y que tampoco trabajan, de una parte

por la carencia de oportunidades de empleo pero tambin porque sus
expectativas son mayores que las de generaciones anteriores, que no
tuvieron el acceso que estos han tenido a una escuela que independientemente de su baja calidad opera en el imaginario social como canal de
movilidad social, y que en consecuencia genera expectativas de una insercin socio-laboral menos mezquina que la que la realidad les ofrece.
Colombia - Departamento Nacional

de Planeacin, Poltica de Juventud.
D o c u m e n t o
CONPES No. 2749.
Bogot, Junio de
1995.
7
Colombia - Ministerio de Salud, La carga de la enfermedad en Colombia.
Bogot, 1990
8
Jacinto, C., Jvenes
de sectores de pobreza y polticas
pblicas de formacin y empleo: ante
el desafo de la
equidad. Documento presentado
ante el Seminario:
Educacin para el
mundo del trabajo
y lucha contra la
pobreza. Buenos
Aires, 21 al 24 de
Noviembre de 1995.
9
Ver en esta misma
publicacin:
- Rama, G., El desafo
del acceso, la calidad y la adecuacin
institucional en
materia de educacin para jvenes.
- Joignant, A., Propuesta de plan de accin
sobre educacin y
empleo de los jvenes.
En Colombia y en 1990 el 22.6 por ciento del total de los jvenes

entre 12 y 24 aos (578.000 en las cuatro ciudades principales) no trabajaba y no estudiaba6 , situacin en la que se obturan los dos canales clsicos de la formacin para el trabajo como medio de insercin socio-laboral: la educacin o el aprendizaje informal en el trabajo. Obviamente
este es un problema que fuera de los costos de oportunidad econmica tiene incidencia directa en fenmenos de descomposicin social vinculados con la drogadiccin y la violencia. Precisamente por extremo es
aleccionador el caso colombiano, donde en 1990 ms de la mitad de las
muertes de jvenes se produjeron por homicidios y violencia7
En Argentina, pas con altas coberturas en todos los niveles del sistema educativo, que en el nivel primario son casi totales, y que present
durante la dcada de los ochenta incrementos muy importantes en la
tasa de escolarizacin de los grupos de 13 a 17 aos (del 52.8 al 66.7 por
ciento) y de 18 a 22 aos (del 13.9 al 26.8 por ciento), se registran claras
diferencias de accesibilidad entre jvenes pobres y no pobres. Para el
Gran Buenos Aires se encontr que en 1993 la proporcin de jvenes
pobres que no lograba terminar el ciclo de escolaridad primaria era del
12.6 por ciento, en tanto que esta misma cifra era del 3.7 por ciento para
los no pobres. Posteriormente, slo la mitad de los pobres comienza el
ciclo secundario mientras que dicha proporcin alcanza a cerca del 80
por ciento de los pobres. Y, finalmente, muy pocos jvenes pobres logran terminar la escuela media: 20 por ciento, y slo algo menos del 14
por ciento accede a la educacin superior8 .
Algunas diferenciaciones necesarias dentro de un
panorama general de pobreza juvenil
Diversos autores9 han sealado acertadamente que no se puede
pasar por alto la heterogeneidad con que se manifiesta el problema del
desempleo juvenil latinoamericano, entre tipos de desarrollo nacional,
entre situaciones rural o urbana, entre especificidades de etnia, de gnero, etc. Menos analizada, pero igualmente significativa, especialmente
242
para el diseo de estrategias de intervencin, es la heterogeneidad entre distintos grupos de edad dentro del amplio rango desde los 14 a los
25 aos que en la mayora de los casos definen los lmites de la poblacin considerada juvenil, y que presentan obvias diferencias en sus expectativas y posiciones ante el trabajo.
Existen grandes diferencias entre la manera como se manifiesta la
pobreza entre la juventud urbana y la rural. Los jvenes rurales constituyen un conjunto muy heterogneo, diferenciado por factores tnicos,
regionales y de gnero, aunque afectado generalizadamente por su vinculacin a un sector socioeconmico donde se registran los mayores ndices de pobreza en la regin. La juventud urbana, por su parte, est
diferenciada principalmente por su pertenencia a grupos sociales mas o
menos pobres, lo que a su vez determina sus oportunidades de acceso a
bienes y servicios. A pesar de esas diferencias rural urbanas, sin embargo, es necesario constatar que para los jvenes , como para el conjunto de la fuerza laboral, el mercado de trabajo latinoamericano ha ido adquiriendo en los ltimos lustros un carcter predominantemente urbano.
Como en el conjunto de la fenomenologa de la pobreza, la dimensin de gnero est especialmente presente en el tema desempleo juvenil: en prcticamente todos los pases la mujer joven presenta tasas de
desempleo ms altas y niveles de ingreso consistentemente inferiores a
la de sus coetneos varones.
En cuanto a la diferenciacin por grupos de edad, la siguiente caracterizacin10 puede tener cierta validez como patrn general, aunque
es necesario someterla a confrontacin con cada situacin nacional.
Los adolescentes entre los 12 y 14 aos se vinculan marginalmente
al trabajo asalariado, y lo hacen ms que todo como mano de obra familiar, generalmente en actividades informales. Para este grupo el problema fundamental es la desercin escolar y la escasa adecuacin de la formacin bsica que reciben a las exigencias del mercado laboral, al que
estn a punto de entrar.
10
El segundo grupo, entre los 15 y 19 aos, tiene una participacin

ms alta en la oferta laboral que la del grupo anterior. Se vincula al mercado en condiciones desventajosas, presionado por la necesidad de generar ingresos y desestimulados para continuar su educacin formal por
los dficits cuantitativos y cualitativos de la educacin media. Es en este
momento donde se producen las primeras experiencias de empleo, cuyo
243
Colombia, Presidencia de la Repblica. Consejera

para la juventud, la
mujer y la familia,
Poltica Nacional
de Juventud. Bogot, Marzo de 1993
(policopiado).
resultado ms o menos gratificante (y no slo en trminos de ingreso)

determinar en gran medida su actitud futura ante el trabajo.
Los adultos jvenes (entre los 20 y 24 aos) con frecuencia tienen
obligaciones familiares y no pueden esperar largo tiempo por un puesto
de trabajo. Se vinculan a la actividad laboral de manera intensiva, aportando un contingente muy importante de mano de obra. En relacin con
los grupos anteriores tienen ms acceso al empleo asalariado aunque
comparten tendencias similares en cuanto al bajo ingreso y a ubicacin
en ocupaciones de inferior calidad e incluso la presencia de una proporcin significativa que ni estudia ni trabaja, cuyas posibilidades de empleo son cada vez ms restringidas a medida que pasa el tiempo.
El desempleo juvenil, problema global y estructural.
A pesar de que en las dcadas pasadas se han registrado importantes aumentos en la cobertura de la educacin bsica en la regin, sobre
todo en el nivel primario, pero tambin en la educacin media, existen
dficits cualitativos crecientes que afectan la oferta educativa para los
sectores de menores ingresos, lo que coloca a los jvenes pobres en situacin de desventaja ante el mercado de trabajo en la medida que se
consolida el crculo vicioso: mala educacin desempleo pobreza
mala educacin. Esta desventaja se convierte en estructural cuando el
contexto de reestructuracin productiva hace ms exigentes los perfiles
de competencias laborales requeridos por los mercados de trabajo y se
agudiza cuando crecen aceleradamente las tasas promedio de desempleo abierto, lo que hace ms dura la competencia entre desempleados.
Queda as este sector en una clara situacin de desempleo estructural, definido como la falta de correspondencia entre la estructura de
calificaciones de la oferta laboral y aquella que es requerida por la
demanda en el mercado de trabajo11 . Este es un desempleo que no
responde o lo hace slo marginalmente a los cambios cclicos en el
mercado de trabajo.
11
Lpez, H., Mercado laboral urbano y

desempleo friccional y estructural en
Colombia. En El
SENA del siglo
XXI, Tomo I. SENA,
Bogot, 1994.
El desempleo estructural en el mercado de trabajo urbano latinoamericano se concentra en los jvenes y las mujeres, sobre todo los de
estratos socioeconmicos inferiores, a pesar de que presenten algunos
aos de educacin bsica y an de educacin media. En Colombia, en
junio de 1992, para las cuatro grandes reas metropolitanas, el 58.2 por
ciento de los desempleados eran mujeres y el 22.1 por ciento eran jvenes menores de 19 aos, o eran mujeres. El 60 por ciento tenan algn
244
grado de educacin secundaria y cerca del 85 por ciento pertenecan a

los estratos socioeconmico bajo - bajo, bajo y medio - bajo.
El desempleo estructural juvenil latinoamericano se expresa principalmente en los grandes contingentes de jvenes provenientes de hogares pobres que han desertado del sistema educativo y que no estudian
ni trabajan, sometidos a prolongados perodos de bsqueda de empleo
por primera vez o que cuando trabajan lo hacen en empleos precarios y
temporales, y que en cualquier caso quedan prcticamente sin posibilidades futuras de formacin, lo que a su vez restringe aun ms sus oportunidades laborales.
Este fenmeno se inscribe en tendencias universales. Naturalmente, hay grandes diferencias entre el desempleo juvenil europeo y el latinoamericano. Como lo afirma Tokman, son ms los jvenes en Amrica
Latina, tienen ms carencias y disponen de menores redes de proteccin
social12 . Adicionemos otra gran diferencia: no se podra afirmar que en
Europa hay carencias cuantitativas ni cualitativas fundamentales en
la educacin bsica, ni que haya faltado inversin o creatividad en
los sistemas de formacin para el trabajo. Pero estas diferencias no
deben hacer que se pierdan de vista los elementos comunes en ambas situaciones.
Un agudo observador de la escena internacional comenta: En algunos pases europeos ms del 60 por ciento de los jvenes que han
salido de la escuela secundaria estn desempleados. En el largo plazo
esto crea una fuerza laboral que no recibe el entrenamiento que debera
estar obteniendo y una generacin de jvenes sin experiencia laboral.
Lo que esto significa para las habilidades y los hbitos de trabajo en el
largo plazo queda por verse, pero es difcil imaginar un escenario donde
el desempleo persistente entre los jvenes de dieciocho a veinte aos de
edad rinda beneficios positivos. Las expectativas perversas acerca de
cmo funciona el mundo estn establecidas y en el largo plazo esas expectativas van a ser mucho ms costosas que el pago del sistema de
bienestar social que ahora mantiene pacficos a los jvenes13 .
Esta caracterizacin de la situacin europea no se diferencia mucho
de otra presentada para el caso latinoamericano: En lo que concierne
particularmente a los jvenes, uno de los problemas centrales consiste
en la dificultad para transitar el camino que va de la educacin al ingreso en un mercado de trabajo cada vez ms restringido. Para todos los
jvenes, la transicin entre al educacin y el trabajo se ha transformado
245
12
13
Tokman, V., Visin

desde la OIT sobre
el trabajo de los jvenes en la regin.
En, Boletn Cinterfor, No. 128. Montevideo, Julio - Septiembre de 1994.
Thurow, Lester, El
futuro del capitalismo. Javier Vergara Editor. Buenos
Aires, 1996.(Citado
en documento de
trabajo interno de
Cinterfor/OIT).
en un proceso relativamente largo, y el acceso a un empleo estable (si es

que llega) es precedido por empleos precarios y/o temporarios14 .
En los Estados Unidos, a pesar de que son una significativa excepcin a la tendencia de alto desempleo entre los pases industrializados,
el problema de los desertores de la educacin mediase ha vuelto
cada vez ms serio a medida que sus posibilidades de empleo se han
empeorado con relacin a los egresados 15 . Y es claro que este fenmeno se concentra especialmente en los ms jvenes de entre las minoras tnicas que conforman el ncleo duro de la pobreza en ese pas.
Ahora bien, la aparicin coincidente de este fenmeno en muy diversas latitudes es indicativa de que nos enfrentamos a un ciclo global,
muy seguramente de larga duracin, en el que las condiciones son hostiles al empleo para las personas jvenes. El crecimiento tendencial del
desempleo global est acompaado de un endurecimiento de la competencia entre la poblacin econmicamente activa, de un alargamiento de
las filas de espera y de un estrechamiento del mercado de trabajoque
afecta especialmente a los jvenes, quienes entran en largos perodos de
espera o se deben someter a un empleo inestable y precario en sus condiciones informales16 .
14
15
16
17
Jacinto, C. Op. cit.,

p. 2
Grubb, W.N., Evaluating job training
programmes in the
United States: Evidence and explanations. Training
Policy Studies No.
17. ILO, Geneva,
1995.(traduccin libre)
entre les nouvelles
formes de travail,
la formation et
linsertion professionnelle. Formation: Etudes de
politique No. 23.
BIT, Geneve, 1995.
P.9. (traduccin libre)
Gaude, Op. cit., p.
9
En Europa el desempleo de larga duracin crece ms rpido que el

conjunto y no responde a variaciones coyunturales en el mercado de
trabajo: ms del 30 por ciento de los demandantes de empleo reportan
ms de un ao sin trabajo, y esta proporcin es mucho mayor entre los
jvenes como producto de la tendencia de las empresas a revisar sus
estrategias de vinculacin de mano de obra joven y subcalificada, por
considerarlos subproductivos ante los altos costos de la nivelacin profesional que deben suministrarles17 .
Probablemente, entonces, en el nivel concreto del mercado de trabajo la desventaja de los jvenes europeos sea su falta de experiencia,
mientras que la de los jvenes pobres latinoamericanos est compuesta
por las carencias de formacin bsica ms su falta de experiencia. Pero
la tendencia comn al desempleo juvenil, con sus manifestaciones de
larga duracin y de asociacin con formas de empleo precario, seala
que se est produciendo un cambio fundamental de alcances globales
en la manera como se produce la insercin laboral de los jvenes, cambio de caractersticas tan estructurales en el mbito social como el de
la reestructuracin productiva a la que est asociada en el mbito econmico.
246
II. EXPERIENCIAS DE CAPACITACION LABORAL DE

JOVENES EN AMERICA LATINA
Si bien la focalizacin en el tema del desempleo juvenil es un fenmeno relativamente reciente dentro de las polticas sociales en Amrica
Latina, existe en la regin un copioso bagaje de experiencias en las que
la capacitacin laboral ha sido aplicada como instrumento en estrategias de lucha contra el desempleo, de integracin de grupos marginales
de poblacin, de apoyo a sectores informales de la economa, etc. Pero
es necesario tambin reconocer que este es un terreno donde han prevalecido acercamientos empricos y voluntaristas y en el que en general se
carece de evaluaciones sistemticas que arrojen resultados generalizables18 .
Como punto de partida, hay que sealar un problema de fondo en
la mayor parte de esas experiencias: la tendencia a enfrentar la cuestin
de la capacitacin laboral para poblaciones pobres con un enfoque de
voluntarismo poltico o filantrpico, sobre la base de la alta y muchas
veces ingenua valoracin social de este instrumento. Esta actitud genera ofertas de capacitacin dbilmente estructuradas, sin adecuada
fundamentacin pedaggica, con precario respaldo logstico, sin preocuparse seriamente por su focalizacin, su pertinencia con respecto al
mercado, ni sobre la eficiencia y eficacia del esfuerzo.
Habra que preguntarse si detrs de esta tendencia no se esconde el
viejo prejuicio de que la educacin vocacional, cualquiera que sea su
calidad, es el medio adecuado para la educacin de las clases pobres,
porque ellas no pueden tener otro tipo de aspiraciones.
Especficamente, esta actitud se expresa en los siguientes problemas19 :
La tendencia de las instituciones de educacin tcnica y de formacin profesional a convertirse en servicios orientados desde la oferta,
a partir de la necesidad de dar uso a sus capacidades instaladas, es reproducida en el caso de los programas dirigidos a poblaciones pobres,
agravada por el hecho de que a estos se suele asignar los equipamientos
ms obsoletos y deteriorados y los recursos tcnico-pedaggicos ms
improvisados. Ello conduce a una capacitacin muy distante de los requerimientos de los sectores productivos, an los informales, que con
frecuencia disponen de tecnologas ms avanzadas. Lo anterior en gran
medida es determinado por el alejamiento de la realidad de los sectores
247
18
19
Ramrez, Jaime: La
capacitacin laboral como instrumento de lucha
contra la pobreza,
OIT, Estudios de
Polticas No. 26. Ginebra, 1996
Ramrez, Jaime: Op.
cit.
productivos entre las instituciones y los funcionarios que ejecutan la capacitacin.

Tambin se tiende a sobrevalorar el sector informal como salida
ocupacional para los egresados de la capacitacin laboral. Se desconoce
que una de las caractersticas esenciales del sector informal es su facilidad de acceso, por que requiere baja calificacin laboral y poca dotacin
de capital, y que es precisamente ese hecho el que conduce a una intensa
competencia interna cuyo resultado es mantener los ingresos y la calidad del empleo en niveles de gran precariedad. En consecuencia, una
capacitacin que por su baja calidad y/o su desarticulacin con otros
servicios complementarios termina de hecho reproduciendo el autoempleo informal, es un esfuerzo redundante y un despilfarro de recursos.
Si bien en teora todas las experiencias proclaman su articulacin con servicios que complementen su accin para el logro de resultados concretos de empleo o autoempleo, como son los de informacin
sobre mercado de trabajo, colocacin, crdito, asesora administrativa y
asistencia tcnica, etc. (o por lo menos reconocen esa necesidad), en la
prctica son pocos los casos en que se produce una confluencia coherente y orgnica de estos con la capacitacin laboral.
La desarticulacin de la capacitacin laboral con sus servicios
complementarios no slo es imputable a la inexistencia o ineficiencia de
los mismos. Tambin es dificultada por fallas en la focalizacin y caracterizacin de la poblacin objetivo, que dificultan el diseo y canalizacin de mecanismos adecuados para grupos especficos de poblacin.
Se registra una casi completa desarticulacin de los programas
de capacitacin laboral analizados con los sistemas formales de educacin tcnica o formacin profesional, lo que impide la vinculacin de los
egresados a cadenas de formacin continuada que son en ltima instancia el medio para superar las barreras de la marginalidad.
Otro campo en donde hay pocas respuestas prcticas a pesar del
reconocimiento generalizado a su necesidad, es el de la integracin de la
capacitacin en destrezas especficas laborales con la formacin de competencias sociales y la atencin remedial a las carencias de educacin
bsica, aspectos estos fundamentales para el acceso al empleo/autoempleo y el desempeo en el mismo.
248

Sea por las fallas en focalizacin, por el inters de aumentar coberturas por razones polticas, o por limitaciones de recursos, se registra
en la mayor parte de las experiencias analizadas una tendencia a realizar intervenciones puntuales y de corta duracin, que dificultan la articulacin de la capacitacin con los servicios complementarios, y
que impiden la profundizacin y consolidacin de aprendizajes en
los usuarios.
Los modelos recientes del tipo Chile Joven 20

Recientemente se ha extendido por diversos pases de Amrica Latina un tipo de programas de capacitacin y prctica laboral dirigida a
jvenes que se encuentran en situacin de desempleo estructural y alto
riesgo social, cuyo modelo se experiment y sistematiz inicialmente en
Chile durante las segunda mitad de la dcada de los ochenta bajo la
denominacin de Chile Joven especficamente dirigidos a poblaciones juveniles en situacin de riesgo social y/o de desempleo estructural.
20
Estos programas presentan un enfoque innovador, que ha generado gran expectativa y no poca controversia21 , pues sus implicaciones
son muchas: no slo en el terreno operativo sino tambin en el de su
marco institucional.
El modelo ofrece un proceso concentrado e intensivo de servicios
de capacitacin en oficios, formacin de competencias transversales de
tipo sicosocial, nivelacin escolar (opcional) y prctica laboral en empresas, mediante las cuales se espera elevar las oportunidades de insercin laboral de esta poblacin. Las modalidades de prctica y de insercin laboral pueden ser, segn estrategias especficas, el empleo dependiente o el autoempleo (y este, a su vez, individual o asociativo).
Veamos, de manera resumida, algunos de los criterios centrales de
su estrategia de intervencin, que evidentemente buscan superar varios de los problemas de enfoques anteriores:
21
La orientacin desde la demanda, como estrategia para asegurar la pertinencia de la capacitacin con relacin a las necesidades reales
e inmediatas del sistema productivo. Este criterio se asegura mediante
la sujecin de la capacitacin a la existencia comprobada de oportunidades de prctica laboral en empresas.
249
El contenido de este
aparte es tomado
del Documento Los
programas de capacitacin laboral del
modelo Chile Joven en Amrica Latina. Una agenda
para el seguimiento, elaborado por el
autor para la Red
Latinoamericana de
Educacin y Trabajo, publicado en
Jacinto,C. y M.A.
Gallart, (Comp.):
Por una segunda
oportunidad: la formacin para el trabajo de jvenes vulnerables. Montevideo: Cinterfor/OIT
Red Latinoamericana de Educacin
y Trabajo, 1998.
Al respecto, ver:
Cinterfor/OIT, Boletn No. 139-140
Jovenes: Formacin y Empleabilidad. Montevideo, abril-setiembre
de 1997.

El estmulo a la ampliacin y diversificacin de la oferta de formacin, mediante la contratacin de servicios remunerados a precios de
mercado.
La regulacin de la oferta de formacin por criterios de mercado, mediante la concurrencia de mltiples proveedores pblicos y privados a travs de sistemas de registro y concurso pblicos.
La oferta de un subsidio econmico a los jvenes participantes
en los programas, para optimizar su retencin a lo largo del proceso de
formacin y de prctica laboral.
La ejecucin desconcentrada y los procesos de autofocalizacin
de la poblacin objetivo, con alto protagonismo de la sociedad civil y los
gobiernos locales.
La articulacin de esfuerzos del Estado, la sociedad civil y el
sector empresarial.
El inters en el fortalecimiento institucional de los nuevos oferentes de servicios de formacin de naturaleza privada, sean ellos ONGs u
organizaciones comerciales.
El anlisis de varias de las primeras aplicaciones del modelo demuestra en trminos generales la validez de esta estrategia, que supera
muchos de los vicios de los sistemas tradicionales de oferta de capacitacin laboral. Pero tambin ha permitido identificar algunos aspectos
dbiles, que deben ser cuidadosamente controlados:
Dificultades con respecto a la focalizacin de los programas. El
dilema bsico del modelo con relacin a este punto, es que sus exigencias de eficiencia y efectividad, as como una tendencia a la absolutizacin
del criterio de pertinencia de mercado, conducen a sucesivos filtros, ms
o menos explcitos, a travs de los mecanismos de autofocalizacin y de
seleccin de aspirantes por parte de las instituciones de capacitacin
presionadas por asegurar altos ndices de retencin en la fase capacitadora y de colocacin en la fase de pasanta laboral con lo que se genera
un sesgo a favor de aquellos que presentan relativamente mejores niveles de competencias bsicas. Intentando flexibilizar la estrategia, pero
corriendo riesgos en la eventual alteracin de sus parmetros bsicos,
algunas aplicaciones del modelo han hecho ajustes significativos sobre
el diseo original definido para el Programa. Ellos van desde la selec-
250
cin de zonas geogrficas no previstas inicialmente, fundamentalmente

sobre la base de criterios de urgencia por problemas de violencia social,
hasta el reconocimiento de modelos de formacin-produccin tutorados
por ONGs como espacio integral para la capacitacin y la prctica laboral.
Con respecto a la estructura institucional, una caracterstica si
bien implcita de la estrategia que sustenta al modelo es la distancia
que asume con respecto a los aparatos institucionales tradicionalmente
responsables de la formacin para el trabajo, y la oportunidad que ofrece a la realizacin del paradigma de los Sistemas Nacionales de Formacin. Esta expectativa, es bien claro, slo puede tener desarrollo en la
medida que los pases adopten polticas claras y consistentes de desarrollo de su sistema de formacin de recursos humanos, producto de
consensos sociales de amplio espectro que comprometan al Estado, a la
sociedad civil, al sector empresarial y por supuesto a las entidades
responsables de la capacitacin laboral.
El diagnstico socio-pedaggico que sustenta al modelo insiste
en la necesidad de una estrategia integral de intervencin, as como en
una estrategia pedaggica con objetivos formativos, que van ms all de
la simple dotacin de habilidades ocupacionales especificas, y que debe
apuntar a la superacin de las limitaciones que presenta la poblacin
meta en los mbitos de las relaciones sociales y la autoestima personal,
sin olvidar la atencin remedial a sus carencias de educacin bsica. Sin
embrago, existen grandes interrogantes sobre la viabilidad de alcanzar
este objetivo en una intervencin concentrada y puntual, teniendo en
cuenta los profundos dficits que presenta la poblacin meta. Incluso en
una aplicacin integrada, diversificada y realizada en un contexto favorable del modelo se presentan dificultades asociadas en gran medida al
riesgo de que la intervencin del programa resulte en un evento aislado
y discontinuado, sin resultados efectivos y sostenibles en el tiempo.
La emergencia de este tipo de estrategias resalta la necesidad de

que los procesos de desconcentracin y diversificacin de la oferta de
capacitacin laboral estn adecuadamente acompaados por una capacidad organizadora de slida competencia tcnica y legitimidad sociopoltica que garantice la coherencia y la equidad del sistema desde el
punto de vista de inversin pblica y que ofrezca los soportes tcnicos,
financieros y logsticos necesarios para asegurar su adecuado desarrollo.
Desde este punto de vista, tales enfoques se constituyen en un reto
a la capacidad de las instituciones de educacin tcnica y capacitacin
251
laboral para avanzar en la construccin de una nueva institucionalidad

de la formacin profesional, ajustada a los requerimientos y oportunidades de los tiempos, y capaz de responder a las expectativas, no slo
de los jvenes marginados urbanos, sino del conjunto de los recursos
humanos y el aparato productivo de los pases de la regin.
III. QUE SE REQUIERE PARA ELEVAR EL POTENCIAL DE
EMPLEABILIDAD DE LOS JOVENES EN DESEMPLEO
ESTRUCTURAL?
Las experiencia acumulada y comentada en el captulo anterior ha
permitido identificar una serie de caractersticas que deben llenar los
programas dirigidos a la insercin laboral de jvenes en situacin de
desempleo estructural.
El punto de partida es el reconocimiento de que esta poblacin carece de las dotaciones de formacin bsica, de competencias sicosociales
y de capacitacin laboral que son esenciales para la insercin en el mercado de trabajo.
Estas personas requieren una variedad de servicios: formacin
remedial en fundamentos de educacin bsica como lecto-escritura y
matemticas; capacitacin en destrezas ocupacionales especficas; desarrollo de atributos personales como motivacin, disciplina y persistencia; desarrollo de habilidades para la toma de decisiones. Todas estas
necesidades, en el contexto de una presin cotidiana por la supervivencia y de un hbitat precario, cuando no hostil.
Requieren tantas cosas, que es imposible pretender su integracin
socio-ocupacional de otra manera que mediante procesos graduales y
sistemticos, durante cuyo transcurso deben recibir apoyo de servicios
sociales, subsidio econmico y oportunidades de trabajo inicial sin exigencias mayores de calificacin.
En consecuencia, es necesario desarrollar una oferta de servicios
de capacitacin que integre adecuadamente aspectos de educacin
remedial bsica, formacin de competencias sociales, capacitacin laboral especfica, capacitacin empresarial cuando cabe, as como prcticas laborales concretas y adecuadas, atendiendo en el proceso a factores
tales como el incremento de la autoestima personal. Por otra parte, la
formacin debe ser complementada adecuadamente con servicios eficaces de informacin y colocacin en el empleo o de apoyo al estableci252
miento como trabajadores independientes en espacios de mercado competitivos y remunerativos.

A continuacin se exponen algunos criterios esenciales para el logro de acciones dirigidas a su insercin laboral, a la luz de estas exigencias. Sin pretensiones de exhaustividad, los clasificaremos en tres grupos: los que se refieren a la articulacin de la formacin en estrategias de
intervencin social de amplio espectro y larga duracin; las que abordan el mbito de tecnologa de la formacin; y finalmente las que se
tocan al marco institucional que debe servir de base a la aplicacin de
dicha tecnologa.
1. Sobre las estrategias de intervencin social
La capacitacin laboral es slo uno de los insumos insuficiente per
se para el logro de la empleabilidad. Habr que asegurar la articulacin con otros componentes, y en general la creacin de un ambiente
propicio a la insercin laboral/productiva, que es el objetivo estratgico. La cuestin de los insumos complementarios nos plantea la necesidad de insertar la capacitacin en estrategias integrales de intervencin
social, que superen la versin esttica de la integracin horizontal entre
distintos agentes de servicios en un momento y sitio dados, para pasar a
una visin dinmica, o vertical de la integracin, es decir, una capaz
de asegurar acompaamiento prolongado a las personas durante sus
procesos de insercin laboral y desarrollo productivo22 .
En esta lnea, es necesario tener en cuenta las distintas vas potenciales para la insercin laboral/productiva de la poblacin objetivo. Por
ejemplo: el empleo asalariado en el sector moderno, el empleo informal,
el autoempleo, etc. Cada una de ellas exige estrategias, metodologas y
procesos operativos diferenciados, desde la seleccin de los participantes, los currculos, los instrumentos de apoyo, el seguimiento, etc.
Los procesos de capacitacin y de insercin laboral son largos y complejos para cualquier persona. Ms an para aquellos que arrancan en
condiciones de amplia desventaja. No puede pretenderse que con acciones cortas, procesos rgidos y contextos institucionales desarticulados
se logren resultados significativos.
La participacin de la poblacin objetivo en actividades de formacin en cualquier sitio momento de la cadena no debe resultar un evento
aislado y terminal independientemente de sus logros inmediatos en
253
22
Ramrez, Jaime,
Evaluacin pedaggica e institucional de experiencias colombianas
de capacitacin laboral para jvenes
de hogares pobres.
Documento presentado al Grupo de
Trabajo del Proyecto CENEP-CIID
(Red Latinoamericana de Educacin
y Trabajo). Montevideo, Marzo de
1996.
trminos de empleabilidad, sino que debe servir como detonador de

procesos continuados de formacin y de prctica laboral graduados
pedaggicamente. Slo estos procesos de largo plazo lograrn mejorar
los niveles de autoestima, afirmar los aprendizajes y asegurar la insercin laboral/productiva de los usuarios.
2. Sobre la estructuracin pedaggica y operativa de los programas
La necesaria integracin de la oferta formativa no se resuelve simplemente mediante una yuxtaposicin modular de eventos y de contenidos. Es una exigencia mucho ms compleja en la cual los diversos procesos y contenidos formativos deben combinarse con frecuencia en la
misma clase o sesin de taller y reforzarse coherentemente en distintos
espacios institucionales.
Para este enfoque de procesos es muy importante trabajar a partir
de las historias de vida laboral de la poblacin objetivo, pues es reconocido que ellas influyen de manera determinante en sus expectativas y
posibilidades de insercin laboral futura. Identificar adecuadamente las
oportunidades y necesidades de los clientes, en este caso, significa que
hay que profundizar el conocimiento disponible, al nivel micro, sobre
las formas precarias de insercin laboral-productiva de los pobres y sobre las demandas especficas de capacitacin que ellas generan.
Entonces, la oferta de capacitacin laboral debe ser a la vez funcional (en el sentido de orientada a necesidades reales del mercado de trabajo), e inicial (en el sentido de insertada en un itinerario posterior que
cree las condiciones para un proceso continuado). Ello tambin exige el
diseo y operativizacin de tales itinerarios, asegurando la creacin de
los enganches para un proceso escalonado y proyectivo de formacin.
No deben subestimarse de ninguna manera los aspectos pedaggicos involucrados. Es necesario usar mtodos aplicados de enseanza y
estrategias de enseanza grupal, desarrollando pedagogas ms
contextualizadas, centradas en el alumno, activas (o constructivistas, siempre que ellas se estructuren didcticamente con objetivos concretos de aprendizaje) y basadas en proyectos o actividades. Lo anterior requiere una formacin y una tradicin de diseo y aplicacin pedaggico y didctico, que
implica exigentes procesos de seleccin de las instituciones ejecutoras.
En cuanto a las ocupaciones y oficios materia de capacitacin, debe
evitarse caer en el tipo de programa tradicional que produce capacita254
ciones improvisadas y/o de mala calidad, en una gama estrecha de oficios y ocupaciones sobreofertadas en el mercado de trabajo, especialmente en el informal.
Hay que explorar nuevas formas de ocupacin que amplen la gama
de posibilidades para la gente. Al respecto, una veta promisoria sera la
de los servicios comunitarios y sociales en el rea de salud, educacin,
atencin materno infantil, as como en reas vinculadas a la produccin,
pero no necesariamente en oficios tcnico-productivos sino tambin en
los servicios complementarios (comercializacin, mercadeo, control de
calidad, etc.) y de apoyo (contable, secretarial, almacn, etc.)
3. Sobre el marco institucional
Las exigencias anteriores nos conducen al problema de los arreglos
institucionales y su sustentabilidad, as como a la constatacin de que
los clsicos aparatos institucionales de la formacin para el trabajo ya no
tienen viabilidad para responder a las necesidades antes planteadas. No
es imaginable que haya instituciones individuales, por poderosas que
sean, que puedan responder integralmente por el paquete formativocapacitador antes delineado, con la eficiencia y flexibilidad requeridas.
Por tanto, se impone la participacin de mltiples agentes, pblicos
y privados, del nivel nacional y del nivel local, quienes deben configurar redes de formacin, capaces de integrarse alrededor de lgicas
metodolgicas y estrategias de intervencin compartidas. A su vez, esta
multiplicidad de agentes requiere de una instancia central que asuma
funciones de integracin de la accin conjunta mediante estrategias de
intervencin consistentes; de regulacin y control de la calidad de las
ofertas formativas; de apoyo tcnico-metodolgico; de validacin y certificacin de competencias en el mercado de trabajo, etc.
Estamos hablando, entonces, de sistemas nacionales de formacin
para el trabajo, segn el modelo que se est consolidando como paradigma institucional en varios pases y centros de cooperacin internacional.
Ahora bien, la funcin integradora dentro del sistema requiere de
estrategias de intervencin adecuadas para las distintas aplicaciones de
la formacin para el trabajo, estrategias que sean el producto de la investigacin y la experiencia, alrededor de las cuales se estructure la participacin de los agentes formativos. De otra manera, estaramos ante la
255
posibilidad de una agregacin mecnica de agentes, incapaz de actuar

como sistema hacia fines claros y verificables.
En la seccin siguiente se propone el concepto de la Formacin de
Transicin, como base para una de tales estrategias de intervencin: la
dirigida a jvenes en situacin de desempleo estructural
IV. LA TRANSICION FORMATIVA Y LA FORMACION DE
TRANSICION: UN NUEVO ENFOQUE DEL PROCESO DE
INSERCION SOCIOLABORAL
1. El Espacio de Transicin
El modelo aqu propuesto responde al reconocimiento de lo que
seria un nuevo patrn del proceso inicial de insercin laboral, generalizado globalmente, y caracterizado por la existencia necesaria e ineludible de un espacio de transicin23 entre el momento en que la persona joven termina (por abandono o culminacin) su etapa de educacin
bsica escolar para salir al mercado de trabajo, y el momento en que
alcanza una cierta consolidacin ocupacional que le permite afrontar
con una razonable dotacin de competencias las exigencias e incertidumbres de los mercados de trabajo contemporneos.
23
24

entre les nouvelles
formes de travail,
la formation et
linsertion professionnelle. Bureau
International du
Travail. Formation,
Etudes de Politique
No. 23. Geneve,
1996
Para los fines de
este documento haremos equivalentes
los conceptos de
capacitacin laboral , formacin
profesional, educacin vocacional,
etc.
Es un proceso abierto, complejo y relativamente largo, durante el

cual la persona joven pasa por distintas experiencias de bsqueda de
empleo, desempleo voluntario, empleo temporal, iniciativa empresarial,
etc., impulsado por su bsqueda de identidad vital y ante el mundo del
trabajo, adems de presionado por la necesidad de ingresos.
El espacio de transicin se caracteriza por la diversidad, la inestabilidad y la precariedad de las experiencias laborales y es determinado as
no slo por la naturaleza exploratoria de la mentalidad juvenil sino por
la inestabilidad estructural del empleo en el mercado laboral.
Reconocer el espacio de transicin como una nueva realidad estructural, obliga a revisar no slo el clsico paradigma del proceso de insercin laboral, con su caracterstica lineal y terminal en el que la capacitacin laboral24 (sea ella formal o informal) es un momento temprano y
relativamente finito, ubicado entre la escuela (cualquiera que sea el nivel escolar alcanzado por la persona) y el empleo, para dar lugar a un
proceso mucho ms complejo en el que hay dos momentos abiertos: el
espacio de transicin y luego toda la vida laboral, marcada por una ines256
tabilidad estructural en el empleo, que por otra parte hace imperativos procesos recurrentes de recalificacin a los que se responde con el
paradigma de la formacin continuada.
El espacio de transicin es un fenmeno generalizado, pero especialmente crtico para aquellas poblaciones que presentan desventajas
sociales y econmicas, y que en consecuencia encuentran seriamente limitada sus opciones por la precariedad de las oportunidades que les
ofrece el mercado.
La presencia del espacio de transicin modifica los tradicionales
procesos de insercin laboral de los jvenes desaventajados socialmente, con sus dos opciones bsicas: i) la insercin productiva temprana en
ocupaciones de baja calificacin tanto en el sector formal como en el
informal, iniciando as un ciclo de vida laboral que les permita obtener
una formacin emprica y una cierta estabilidad en el empleo dentro de
un contexto de relativamente baja exigencia de productividad, y ii) la
formacin para el trabajo en escuelas de educacin media tcnica o en
instituciones de formacin profesional, como un momento finito relativamente predecible en su duracin y caractersticas25 .
Ahora bien, para entender plenamente la significacin del espacio
de transicin hay que tener en cuenta que el fenmeno se inscribe en el
contexto de modificaciones generales en los ciclos de vida laborales,
signados ahora por la inestabilidad y de los cuales este es slo su expresin inicial.
En consecuencia el espacio de transicin no culmina necesariamente en el tipo de empleo estable y de especializacin ocupacional permanente que era dable esperar en los mercados laborales tradicionales, sino
en una estabilizacin inicial en el trabajo acompaada de la toma de
opcin por una familia ocupacional (que a su vez puede darse en la
modalidad de trabajo asalariado, independiente o empresarial) y a la
que denominaremos afirmacin ocupacional.
2. La Afirmacin Ocupacional
Definiremos como Afirmacin Ocupacional a la decisin que el
individuo toma en el sentido de orientar su vida laboral en un cierto
mbito ocupacional, aquel en el que encuentra la combinacin ms
funcional entre sus competencias y expectativas, por una parte, y las
posibilidades que realistamente le ofrece el mercado de trabajo, todo
257
25
Middleton et al.,
Skills for productivity. World Bank/
Oxford University
Press. New York,
1993
ello en el contexto de la evolucin de otras variables vitales tales como

la familiar y la comunitaria.
Ntese que la afirmacin ocupacional no necesariamente significa
el oficio definitivo ni el puesto de trabajo estable de pocas anteriores,
sino la adquisicin de un paquete de competencias generales y especficas, ligadas a una determinada familia ocupacional, suficientemente
slido para permitir el avance con confianza hacia las aventuras de la
formacin continuada y de ajuste permanente a un mercado de trabajo
cambiante.
Es en el espacio de transicin donde suelen quedar atrapados los
jvenes provenientes de estratos pobres de la poblacin, cuyos dficits
educativos y de capital social limitan seriamente sus posibilidades de
obtener la formacin, la informacin o los contactos necesarios para
una afirmacin ocupacional econmicamente remunerativa y personalmente realizadora, o les condenan a encontrarla en la precariedad de las
actividades informales de baja productividad.
1. El Paradigma Tradicional
ETAPA 1
EDUCACION
BASICA
ETAPA 2
ETAPA 3
FORMACION
PROFESIONAL
EMPLEO ESTABLE
VIA INFORMAL
2. El Modelo Intermedio
ETAPA 1
EDUCACION
BASICA
ETAPA 2
FORMACION
PROFESIONAL
ETAPA 3
EMPLEO
INICIAL
VIA INFORMAL
DESEMPLEO
RECALIFICACION
LABORAL
EMPLEO
INICIATIVA EMPRESARIAL
258
3 . E l N u e v o P a ra d ig m a
E M P L E O - D E S E M P L E O - E M P L E O ...
E D U C A C IO N
B A S IC A
E S P A C IO D E
T R A N S IC IO N
C O N S O LI D A C IO N
O C UP A CIO N A L
IN ICIA T IV A E M PR E S A R IAL
F O R M A C IO N
D E T R A N S IC IO N
F O R M A C IO N C O N T IN U A D A
E TAPA 1
E TAPA 2
E TAPA 3
E TAPA 4
3. La Formacin de Transicin y la Transicin Formativa

Cmo responder a las necesidades de formacin de los jvenes
pobres que se encuentran en el espacio de transicin? Qu procesos y
contenidos son necesarios para conducirlos a una afirmacin ocupacional de mejor calidad que la informalidad de subsistencia?
El espacio de transicin es por definicin largo y abierto a una
gama muy amplia trayectorias individuales, desde aquellas relativamente mas convencionales y cortas vividas por los jvenes de sectores
sociales menos desaventajados, hasta las que tienden a prolongarse indefinidamente, aquellas de los jvenes pobres, para quienes se convierte en un callejn sin salida dentro del que muchos caen presa de
sndromes de violencia, criminalidad y drogadiccin.
Existen sobradas evidencias acerca de lo ineficaz que puede ser una
oferta puntual de servicios de formacin dirigida a esta poblacin, ms
an si ella se reduce al puro mbito de la capacitacin laboral. El desarrollo de competencias transversales, la provisin de habilidades especificas de una familia ocupacional, la promocin del espritu empresarial, la capacitacin en principios y tcnicas gerenciales bsicas, necesarias no slo para aquellos que optan por la aventura empresarial, configuran un amplio abanico de contenidos y procesos que de por s exigen
la vinculacin de diversos actores formativos alrededor de un cuidadoso diseo de estrategias curriculares proyectivas, flexibles y coherentes.
Es la clsica aspiracin de una formacin integral para el trabajo,
slo que ahora enfrentando retos ms complejos. Si antes la oferta de
formacin para el trabajo a los jvenes pobres poda ser suplida por la
escuela vocacional o la institucin de formacin profesional, las que poda
259
aspirar a generar dentro de su mbito la anhelada integralidad, ahora

aparece la necesidad de que ella sea provista por una oferta mucho ms
diversificada, flexible y sostenida en el tiempo (como lo requiere la naturaleza abierta del espacio de transicin).
Dentro de tal proceso, la diferencia entre la insercin saludable, o
sea una que desemboca tan rpidamente como sea posible en una afirmacin en el empleo, y la que aborta y se convierte en desempleo estructural, estara determinada por dos factores: uno, la calidad de la formacin bsica y de la dotacin de capital social que ella debe aportar, y dos,
la existencia o no de una oferta adecuada de formacin de transicin
durante el espacio de transicin.
De tal manera, la capacitacin laboral inicial cambia su naturaleza
de intervencin puntual y concentrada y se convierte tambin en un
proceso de acompaamiento durante el espacio de transicin.
Durante la formacin de transicin, empleo puede significar trabajo asalariado, independiente, prcticas laborales, contratos de aprendizaje, trabajo comunitario etc., lo que implica la presencia de diversos
actores empresariales (incluyendo al propio trabajador) y siendo esencial que esos agentes empresariales cuenten con una intencionalidad
formadora, para que empleo signifique siempre trabajo formativo, lo
que a su vez requiere de la presencia concertada, orientadora y de soporte de los agentes formativos especializados.
A la oferta formativa que cumpla con los anteriores criterios, la llamaremos Formacin de Transicin. Su propsito es darle un carcter
formativo al espacio de transicin, o en otras palabras convertir al
espacio de transicin en una transicin formativa, y su objetivo es
lograr en el joven una buena afirmacin ocupacional
Entenderemos la buena afirmacin ocupacional en dos sentidos: i)
que sea la mejor opcin posible teniendo en cuenta sus capacidades y
aptitudes, de una parte, y la situacin del mercado, de la otra, ii) que
llegue a ella dotado de las competencias bsicas necesarias para enfrentar exitosamente los retos de la perspectiva de flexibilidad laboral y formacin continuada que le esperan en el mercado de trabajo del futuro.
La Formacin de Transicin aqu propuesta no es solamente una
formacin remedial de las deficiencias de la escuela de educacin bsica, y aunque las puede incluir es mucho ms que las modalidades
260
clsicas de formacin para el trabajo, sean ellas el aprendizaje y la

habilitacin de los sistemas de formacin profesional, o la educacin
media tcnica/vocacional de los sistemas educativos formales.
Por ello, la formacin de transicin debe empezar desde la escuela
y debe estar adecuadamente prevista e implementada dentro del curriculum de la educacin bsica. Recprocamente, debe haber una coherencia lgica y pedaggica entre los curricula de la escuela y los de las instituciones especializadas de formacin para el trabajo.
Adems, hay que tener en cuenta que durante el espacio de transicin los jvenes combinan sus actividades formativas institucionales (escuela, capacitacin laboral), con momentos de bsqueda de empleo, de
empleo temporal (formal o informal), de trabajo social voluntario, de
iniciativa empresarial, o simplemente de concentracin en otro tipo de
actividades (deportivas, polticas, culturales, etc.)
Es evidente, por lo tanto, que escuela e instituciones de capacitacin laboral no slo deben compatibilizar e integrar mutuamente sus
acciones formativas, sino que deben crear articulaciones coherentes y
sostenidas con otros actores sociales e institucionales para el logro de
dos propsitos: i) aprovechar formativamente las experiencias que los
jvenes adquieran durante los momentos de trabajo productivo o de
interaccin social en organizaciones estructuradas que se presenten en
su espacio de transicin. Para tal fin, hay que convertir tales momentos
en espacios de trabajo formativo. ii) mantener el contacto con ellos
durante los momentos en que estn fuera de los mbitos de formacin
para el trabajo y evitar as su alejamiento de los mismos, constituyendo
redes de soporte institucional, especialmente importantes como redes de
seguridad para el acompaamiento a grupos especialmente vulnerables.
4. Los espacios de trabajo formativo
La insercin socio-laboral es un proceso largo, y la formacin de
transicin no tiene sentido si no est adecuadamente sustentada en instancias de aplicacin de los conocimientos adquiridos en las distintas
fases formativas que ella ofrezca. Para ello, es indispensable contar con
suficientes espacios de trabajo formativo.
No se afirma nada nuevo al recordar que no puede haber formacin para el trabajo sin una vinculacin concreta de la empresa productiva, pues no slo ella es el referente ltimo para definir las competen261
cias que deben ser desarrolladas por la formacin, sino que ella ofrece la
oportunidad y los medios para estructurar los procesos formativos sobre necesidades y situaciones concretas. Ni siquiera los mejor dotados
talleres de prctica en la institucin de capacitacin laboral pueden sustituir la experiencia de prctica en empresa como real instancia de formacin para el trabajo.
En la formacin de transicin es especialmente crtico lograr que
los procesos formativos incluyan oportunidades de prctica real, y ella
idealmente realizarse en empresas que cuenten con una cultura de formacin de sus recursos humanos y con planes de desarrollo que definan
metas en trminos de productividad, calidad, etc. Desafortunadamente
no son ellas la mayora y por otra parte es imposible esperar que slo ellas
carguen con la responsabilidad de ofrecer espacios de prctica laboral a
volmenes muy grandes de jvenes en proceso de transicin formativa.
Por ello, en la prctica, y especialmente cuando aplicamos el concepto al diseo de programas dirigidos a jvenes en situacin de desempleo estructural, asociadas a la pobreza y a contextos de informalidad
econmica, es necesario ampliar el concepto de espacio de trabajo formativo a una gama tan amplia como sea posible de instancias en las
cuales se produzcan bienes y servicios, sean ellas pblicas o privadas,
con nimo comercial o de servicio social. Adems de las empresas
estructuradas, deben considerarse como espacios de trabajo formativo a
las microempresas informales, a los empresas cooperativas, a los proyectos de autogestin de servicios comunitarios, a las obras pblicas de
provisin de infraestructura, etc.
26
Ramrez, Jaime, Diseo global del

componente de capacitacin laboral
de jvenes en el
marco del plan de
empleo urbano de
la Red de Solidaridad Social. Ponencia presentada en el
Seminario Capacitacin y empleo de
jvenes, cuatro experiencias latinoamericanas. Red de
Solidaridad Social SENA, Bogot, Octubre 31- Noviembre 3 de 1994.
No sera esta la primera vez que se propone, a partir de la constatacin de que muchos jvenes de familias pobres encuentran un espacio
de insercin laboral inicial en actividades econmicas informales, la idea
de utilizar a estas unidades de produccin como espacio de formacin.
Tambin, aunque menos frecuentemente, se ha propuesto la iniciativa
de aprovechar como espacios de trabajo formativo a las organizaciones
comunitarias y a sus proyectos de construccin de infraestructura y prestacin de servicios sociales26 .
El problema que enfrenta este tipo de iniciativas es doble: de una
parte, cmo estructurar el proceso de aprendizaje para que supere la
simple reproduccin de los contextos culturales y tecnolgicos de la informalidad?; de la otra, cmo integrar estas experiencias en cadenas de
formacin que aporten la integralidad esperada?.
262
No basta con la creatividad necesaria para identificar este tipo de

espacios, ni con la buena voluntad de sus agentes internos para convertirlos en efectivas instancias de formacin. Es indispensable integrarlos
en procesos estructurados de formacin, y para ello se requiere contar
con agentes externos especializados, capaces de proveer la perspectiva
de procesos, la tecnologa y los recursos necesarios para estructurar la
experiencia formativa. Adems, es necesario que se generen ambientes
socio/polticos que movilicen y premien con reconocimiento social (y
eventualmente con incentivos econmicos) a los agentes productivos que
presten su concurso y sus infraestructuras productivas para crear espacios de trabajo formativo.
5. Las redes institucionales y los agentes de la formacin
de transicin.
No se logra una formacin de transicin con intervenciones puntuales y descontextualizadas, lo que establece la necesidad de construir
arreglos institucionales capaces de crear cadenas de formacin y prctica laboral de largo plazo, movilizando para ello los recursos y las oportunidades de los sectores sociales, productivos y estatales comprometidos con el problema del empleo juvenil.
Se pueden identificar dos grandes grupos de actores en la construccin de las redes institucionales para la formacin de transicin: i) los
agentes de formacin (entidades de capacitacin laboral, sistema educativo formal, y sector productivo) conforman el eje institucional especializado, responsable de estructurar los procesos y movilizar los recursos de la formacin de transicin, ii) las instituciones de soporte (organizaciones de base comunitaria, ONGs, instituciones especializadas en
juventud, organizaciones de jvenes, etc.), responsables de crear el ambiente formativo y las redes de seguridad para los grupos especialmente vulnerables.
Es importante diferenciar estos dos niveles de responsabilidad para
evitar la concurrencia anrquica de agentes y la improvisacin de procesos formativos que con frecuencia sucede en ciertas euforias de activismo
nacidas de la buena voluntad o de la presin poltica.
6. Los agentes de formacin
En el nivel local o regional los tres agentes de formacin mencionados: escuela, instituciones especializadas de formacin para el trabajo
263
(incluyendo a los nuevos agentes tipo ONG de los que se hablar ms

adelante), y sector productivo, deben realizar una lectura conjunta del
mercado de trabajo y de las demandas de competencias laborales del
aparato productivo local/regional, y deben generar respuestas formativas de corto y largo plazo dentro de las cuales se organice la formacin
de transicin para los jvenes objeto de la misma.
La lectura y la planificacin en el nivel local/regional debe estar,
naturalmente, inserta en un marco de polticas pblicas y arreglos
institucionales de nivel macro, responsable de aportar la informacin y
las estrategias nacionales y sectoriales, de proveer recursos tcnicos,
metodolgicos y logsticos y de regular los procesos de control de calidad, certificacin y reconocimiento necesarios para dar racionalidad al
conjunto.
La escuela
Al considerar el papel de las instituciones educativas formales (escuela primaria y media de educacin general) no abordaremos el tema
de las polticas pblicas generales dirigidas a su ampliacin de cobertura, a su mejoramiento cualitativo y al incremento de sus tasas de retencin y de rendimiento. Asumimos que existe un consenso bsico acerca
de la necesidad de incrementar sustancialmente la inversin en capital
humano, especficamente en educacin y especialmente en el nivel de la
educacin bsica, como medio para incrementar la competitividad de
las economas y como estrategia de equidad social.
Nos concentraremos en el papel de la institucin escolar en el nivel
local, cuyo papel fundamental dentro de la estrategia de Transicin
Formativa descansa en tres aspectos bsicos: i) alargar al mximo la retencin de sus estudiantes, ii) facilitarles la combinacin de la actividad
escolar con su trabajo formativo y iii) incorporar en su curricula contenidos y procesos de formacin que generen competencias transversales
adecuadas para las exigencias del mundo del trabajo.
Esta estrategia supone un relativamente alto nivel de autonoma de
la institucin escolar en la definicin de sus curricula y de sus relaciones
sociales, expectativa que es viable en el contexto de los procesos cada
vez ms generalizados de descentralizacin educativa y de participacin comunitaria en la gestin escolar que se estn impulsando en Amrica Latina.
264
Las Instituciones especializadas de formacin para el trabajo

Involucraremos en este grupo tanto a los sistemas pblicos de educacin media tcnico-vocacional como a las instituciones del modelo tripartito
de formacin profesional conocido como modelo de IFPs latinoamericano.
Su papel fundamental es el de canalizar recursos fsicos y financieros, formar recursos humanos, transferir tecnologa educativa, aportar
informacin tanto tecnolgica como de mercados de trabajo, y facilitar
relaciones con sectores empresariales, dando soporte tcnico y operativo a las ONGs que participen como oferentes de diversos servicios en la
formacin de transicin, y regulando los procesos de certificacin y reconocimiento involucrados.
Adems, deben asumir la responsabilidad de establecer los puentes entre las ofertas formativas de los otros agentes (escuela, empresa,
ONGs) y sus propias cadenas de formacin, permitiendo as la culminacin del acceso a la fase de Afirmacin en el Empleo y a la posterior de
Formacin Continuada.
No se est hablando de otra cosa que del paradigma de los Sistemas
Nacionales de Formacin para el Trabajo, planteado en los ltimos tiempos como alternativa a la obsolescencia de los tradicionales aparatos de
oferta pblica, monoplica y universal.
El marco institucional aqu propuesto para la Formacin de Transicin tiene, entonces, plena congruencia con el paradigma de los Sistemas Nacionales de Formacin para el Trabajo, pero aporta tres elementos claves que podran contribuir a evitar que en la prctica el paradigma se convierta en una simple desconcentracin institucional. Ellos son:
que involucra a la educacin bsica, que coloca el foco operativo en el
nivel local/regional, antes que en la concertacin nacional/sectorial, y
que supone (y estimula) la participacin de mltiples agentes formativos,
algunos de ellos no tradicionales.
Las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs)
La gestin operativa de un proceso tan complejo, delicado y
multifactico como es la Transicin Formativa no puede ser dejada al
azar, ni se puede cargar a las organizaciones de la comunidad local con
esa responsabilidad, dadas su debilidad organizativa y sus limitaciones
culturales.
265
Alguien debe generar los procesos de diagnstico y promocin de

la participacin comunitaria, de articulacin operativa de mltiples agentes y de regulacin y control de los procesos de la transicin formativa
de grupos e individuos. Mltiples experiencias demuestran que las ONGs
pueden jugar este papel en conjuntos bien definidos de poblacin objetivo,
sea ella definida por grupos de poblacin o por sectores productivos.
Naturalmente, esto supone una especializacin de las ONGs que
prestan servicios formativos: capacitacin laboral, capacitacin gerencial
o tcnica a microempresas, asistencia tcnica y administrativa a pequeos negocios y trabajadores independientes, etc. Dentro de ellas incluimos a instituciones educativas de educacin vocacional sin nimo de
lucro, generalmente eclesiales, que hacen presencia en comunidades
pobres.
Las ONGs, por su flexibilidad operativa y administrativa, por su
cercana a la comunidad local, por su vocacin de servicio, presentan
ventajas comparativas para lograr esa amalgama de factores, pero la
tarea es muy exigente mientras que la mayor parte de ellas son muy
dbiles financiera, organizativa y tcnicamente. Por lo tanto, se requiere
un slido esfuerzo de desarrollo institucional, que debe ser aportado
por las Instituciones de Formacin Profesional en aplicacin efectiva de
sus polticas, tambin cada vez ms generalizadas en la regin, de creacin de Sistemas Nacionales de Educacin Tcnica y de Formacin Profesional.
Tambin es necesario considerar dentro de las redes de soporte
institucional a las ONGs especializadas en promocin y servicios a la
juventud, las que jugarn un papel muy importante en dos frentes: i) la
vinculacin de organizaciones de jvenes a la creacin y gestin de cadenas de formacin de transicin, y ii) la articulacin de estas cadenas
con mbitos sociales que revisten gran potencial como espacios de trabajo formativo: lo ambiental, lo recreativo, lo cultural, etc.
La empresa
En la seccin IV.4. anterior, al hablar sobre los espacios de trabajo
formativo, se discuti ampliamente la imperativa participacin de la
empresa en cualquier proceso de formacin para el trabajo. En esta seccin nos concentraremos en la consideracin de las relaciones entre empresa productiva y otros agentes en el marco de la formacin de transicin.
266
Es ya un lugar comn referirse a las crnicas dificultades de comunicacin entre empresa y escuela e instituciones de formacin para el
trabajo. En esta propuesta se postula que la formacin de transicin puede
constituirse en un terreno adecuado para romper esas barreras, dados
dos factores: el carcter movilizador que tiene el problema del desempleo juvenil, y el hecho de que el escenario ptimo para la formacin de
transicin es la localidad, en la que se establecen relaciones forzosas de
vecindad y deseables de solidaridad entre empresas, organizaciones
comunitarias y gobierno local.
Una adecuada estrategia de acercamiento al sector empresarial local, acordada entre dos actores que tradicionalmente se comunican bien
como son las organizaciones comunitarias e instituciones de formacin,
y en la que los gobiernos locales jueguen un papel catalizador, debera
ser capaz de promover vnculos de cooperacin para la construccin y
aplicacin de una estrategia dirigida a la vez a ofrecer oportunidades de
formacin e insercin laboral a los joven locales y (por lo menos en algunos casos) a involucrar a los agentes formativos de la localidad en los
procesos de mejoramiento de los recursos humanos de las empresas presentes en la localidad, cualquiera que sea su nivel de desarrollo.
El papel de las empresas como agentes de la Formacin de Transicin es doble: de una parte, como formadoras de aquellos jvenes que
espontneamente se vinculan a ellas como empleados corrientes dentro
de su espacio de transicin, y de la otra como espacio de prcticas
laborales para otros jvenes que se encuentran vinculados a las instituciones de formacin.
7. Las instituciones de soporte
La participacin de la comunidad local es esencial en una estrategia de Formacin de Transicin, aportando varios elementos de gran
valor. De una parte, los mecanismos de soporte y control social necesarios para estimular la persistencia de los jvenes dentro del proceso formativo; de otra, la autofocalizacin necesaria para asegurar que el costoso esfuerzo de inversin social que supone la formacin de transicin
lo veremos ms adelante no sea despilfarrado o desviado por efecto
de presiones polticas clientelistas o por decisiones arbitrarias de la tecnocracia operadora de los servicios; y finalmente haciendo uso de su
capacidad de legtima presin poltica y social sobre otros actores locales que deben jugar un papel en la creacin de espacios de trabajo formativo: las empresas (formales e informales) ubicadas en su zona de
267
influencia, y el gobierno local a travs de sus proyectos de inversin en

infraestructura y de provisin de servicios pblicos, etc.
Las Organizaciones Comunitarias
La participacin de la comunidad local es esencial en una estrategia de Formacin de Transicin, aportando varios elementos de gran
valor. De una parte, los mecanismos de soporte y control social necesarios para estimular la persistencia de los jvenes dentro del proceso formativo; de otra, la autofocalizacin necesaria para asegurar que el costoso esfuerzo de inversin social que supone la formacin de transicin
no sea despilfarrado o desviado por efecto de presiones polticas
clientelistas o por decisiones arbitrarias de la tecnocracia operadora de
los servicios; y finalmente haciendo uso de su capacidad de legtima
presin poltica y social sobre otros actores que deben jugar un papel en
la creacin de espacios de trabajo formativo: las empresas (formales e
informales) ubicadas en su zona de influencia, y las entidades estatales
del nivel local y nacional.
Dentro de la categora de organizaciones comunitarias no solamente incluimos a las organizaciones de base, sino tambin a organizaciones
empresariales tales como cmaras de comercio, asociaciones de pequeos y microempresarios, etc.
Las organizaciones de jvenes
En los medios vinculados a la formulacin y desarrollo de polticas,
tanto de juventud como de formacin para el trabajo, hay consenso generalizado acerca de la necesidad de que ellas tengan como fundamento
formar ciudadanos integrales, lo que en este caso supone la promocin
de procesos de participacin social de los jvenes y el reconocimiento de
sus organizaciones.
Es imperativo contar con la vinculacin de estas organizaciones en
los procesos de construccin de cadenas institucionales para la formacin de transicin, entre otras razones porque en muchos casos ellas
pueden generar espacios de trabajo formativo vinculados a su participacin en tareas de servicio social a las que ellos son especialmente afectos, como las que tienen que ver con la proteccin del medio ambiente o
con la gestin cultural y recreativa.
268
El marco de Polticas Pblicas y el papel de los Gobiernos Locales

El modelo de la formacin de transicin requiere, para su adecuada y plena realizacin, de un marco coherente de polticas pblicas en los mbitos del empleo, la educacin, la formacin para el
trabajo, la competitividad, el desarrollo local y regional, la descentralizacin, etc.
Parece bastante obvia su consistencia conceptual con la tendencia
general de los modelos de desarrollo presentes en la regin latinoamericana, as como con las polticas pblicas prevalecientes en los mbitos
antes mencionados, de manera que no es del caso entrar en mayores
detalles al respecto en el presente documento, excepto en un aspecto
que reviste significacin crtica: el papel de los gobiernos locales.
Desde un punto de vista puramente estratgico sera un contrasentido histrico pretender el desarrollo de una poltica de empleo de jvenes ignorando la arrolladora tendencia de nuestras sociedades en el avance hacia la descentralizacin poltico-administrativa y hacia la valorizacin de lo local como mbito primordial de la vida ciudadana. Por otra
parte, desde un punto de vista puramente prctico, no es fcil generar
articulaciones coherentes y sostenidas entre tan diversos actores
institucionales desde niveles nacionales en el aparato estatal.
Sin perjuicio de que la implementacin de una poltica de empleo y
productividad de jvenes debe ser impulsada, orientada y apoyada con
recursos desde el Estado en sus niveles nacionales, as como debe contar
con la participacin comprometida y legitimadora de las organizaciones sociales y empresariales del mismo nivel, la concrecin prctica de
las cadenas de agentes formativos y de soporte institucional necesarias
para estructurar la formacin de transicin slo se realiza en el nivel
local.
La presencia de los gobiernos locales es esencial para asegurar la
sostenibilidad de la base institucional de la formacin de transicin, y
para ello deben jugar varios roles: i) incorporando este concepto dentro
de sus planes de desarrollo, en los que la competitividad local y regional
debe jugar papeles crecientes, ii) poniendo al servicio de la misma sus
recursos humanos, financieros e institucionales, iii) creando el ambiente
social necesario para generar y sostener compromisos entre los actores
sociales involucrados, especialmente entre escuela e instituciones de formacin, por una parte, y sectores empresariales, por la otra.
269
4. RED DE SOPORTE INSTITUCIONAL PARA LA FORMACION DE

TRANSICION DIRIGIDA A JOVENES EN DESEMPLEO
ESTRUCTURAL
INSTITUCIONES PUBLICAS
Y PRIVADAS ESPECIALZADAS
EN JUVENTUD
GOBIERNOS LOCALES
Y ORGANIZACIONES DE
BASE COMUNITARIA
SISTEMA NACIONAL DE
FORMACION PROFESIONAL
ONGS E IES
ESPECIALIZADAS EN
CAPACITACION E INSERCION
LABORAL
SECTOR PRODUCTIVO EMPRESARIAL
Y LABORAL
ORGANIZACIONES
DE JOVENES
ESCUELA
Instituciones de apoyo
Instituciones-eje
5. El Marco Institucional
SISTEMA NACIONAL DE
FORMACION TECNICA Y PROFESIONAL
AMBITO DE ACCION DE LA
COMUNIDAD LOCAL
Y ORGANIZACIONES
SOCIALES DE BASE
SECTOR PRODUCTIVO
EMPRESARIAL Y LABORAL
ESCUELA
BASICA Y MEDIA
EDUCACION SUPERIOR
MARCO DE POLITICAS
PUBLICAS DE DESARROLLO
ECONOMICO Y SOCIAL
270
AMBITO DE ACCION DE LAS

ORGANIZACIONES EMPRESARIALES
LABORALES E INSTITUCIONES
DE SERVICIO AL DESARROLLO
PRODUCTIVO
8. Las fases de la Formacin de Transicin

La estructuracin de cadenas formativas e institucionales de soporte a la formacin de transicin, con tantos agentes como se han identificado en las secciones precedentes, exige un esfuerzo creativo que fcilmente podra caer en la proliferacin anrquica de iniciativas poco
sostenibles.
Es necesario, por lo tanto, aportar algunos instrumentos analticos
que permitan descomponer el proceso en fases o procesos especficos
alrededor de los cuales sea posible estructurar conjuntos de accin internamente consistentes y congruentes entre s, con alcances operativamente
manejables, controlables y verificables en sus resultados.
Para estructurar las cadenas formativas proponemos diferenciar la
formacin de transicin en cuatro grandes momentos del espacio de transicin de los jvenes: i) cuando ellos an se encuentran en el sistema
educativo, incluyendo el caso de aquellos que combinan estudio y trabajo, ii) cuando salen de este sistema e ingresan a la fuerza de trabajo en
busca de su primer empleo, iii) cuando se encuentran ocupados en actividades informales de muy baja productividad y/o en situacin de desempleo abierto crnico, y iv) cuando han logrado una afirmacin ocupacional y requieren ser integrados a cadenas de formacin continuada.
Sin pretender un desarrollo elaborado ni exhaustivo, a continuacin se exponen con criterio puramente ilustrativo algunas de las estrategias de intervencin especficas que deberan orientar la formacin de
transicin en cada una de estas fases.
Fase escolar
Obviamente, el objetivo estratgico de la formacin de transicin
en esta fase debe estar inserto en las polticas generales de mejoramiento
de la calidad de la educacin bsica.
Pero, especficamente pensando en los jvenes pobres potenciales
presa del desempleo estructural y desde la perspectiva de la formacin
de transicin, hay dos objetivos especficos que deberan perseguirse al
nivel de la institucin escolar: i) el control de los factores internos que
presionan la salida prematura de los alumnos, con el propsito de alargar su retencin en el sistema educativo, y ii) el establecimiento de lazos de comunicacin y cooperacin entre escuela y su entorno producti271
vo (incluyendo necesariamente al entorno cercano) para incrementar

los niveles de pertinencia de los curricula con relacin al mundo del
trabajo y la produccin.
Fase de salida al mercado de trabajo
No se quiere cometer aqu la ingenuidad de olvidar que hay muchos jvenes pobres que deben combinar actividades productivas con
su experiencia escolar, de manera que entenderemos por salida al mercado de trabajo el momento en el que sea por abandono prematuro, sea
por culminacin de un determinado ciclo formal la persona joven se
retira del contexto escolar y enfrenta la perspectiva de ingresar plenamente al mercado de trabajo.
Para este momento parece pertinente una estrategia de deteccin,
contencin y/u orientacin temprana, dirigida en lo posible a evitar el
abandono escolar cuando an no se ha culminado el ciclo que sea del
caso, o a orientar y vincular de inmediato al joven a la cadena de soporte y formacin ms adecuada, sea que tenga una oportunidad de empleo o que vaya a la bsqueda del mismo.
Fase de desempleo abierto, desempleo o empleo de baja productividad
Se encontraran en esta fase los jvenes que no han pasado por una
fase de deteccin y orientacin temprana o que habindolo hecho han
entrado ya en situacin de desempleo/subempleo estructural.
Este, que es estrictamente hablando el espacio de transicin, requiere
el pleno desarrollo de la formacin de transicin, con aplicacin de las
cadenas de formacin y prctica laboral y la apertura de tantos espacios
formativos como sea posible.
Cualquier estrategia especfica de intervencin en esta fase requiere prever adecuadamente el problema de las necesidades de subsistencia de los jvenes, pues esto es clave para asegurar su permanencia en
los procesos formativos, cualesquiera que ellos sean.
Teniendo en cuenta lo anterior, habra probablemente dos grandes
grupos de estrategias recomendables para esta fase: i) las que realizan
esfuerzos concentrados de formacin acelerada y prctica laboral en empresas o en otros espacios formativos; ii) las que buscan complementar
el aprendizaje informal que los jvenes realizan en empresas informales, mediante el aprovechamiento con fines formativos de los servicios
272
de asistencia tcnica a la unidad de produccin, as como mediante la

oferta de oportunidades de complementacin remedial de la educacin
bsica, etc., y iii) las que ofrecen oportunidades de trabajo y formacin
en dispositivos de formacin-produccin, empresas tutoradas, etc.27
Fase de consolidacin ocupacional
En esta fase las personas habran completado su transicin formativa
y enfrentan dos grandes posibilidades: el empleo asalariado o el empleo
independiente de tipo empresarial. En el primer caso, el gran objetivo
de esta estrategia debera ser el vincularlos a servicios de orientacin y
empleo, as como a cadenas de formacin continuada. En el segundo
caso, caben las estrategias de apoyo a la generacin de microempresas o
autoempleo independiente.
Tmese nota de que en las estrategias para esta fase estamos mencionando muchas de las que hasta ahora se han empleado con resultados muy cuestionables como estrategias genricas y convencionales en
la lucha contra el desempleo juvenil. Pero hay una gran diferencia, y es
que estamos hablando de una poblacin con cierto grado de madurez,
producto de una transicin formativa que debe haber generado en ellos
competencias generales y ocupacionales, y por lo tanto susceptible de
aprovechar con mayor eficacia y efectividad servicios especializados de
capacitacin gerencial, de financiamiento, asistencia tcnica, etc.
A MANERA DE EPILOGO
En este trabajo se ha querido compartir unas reflexiones an en bruto,
producto de una larga experiencia personal en el tema, que ha sido
enriquecida por la reflexin conjunta con muchos colegas, especialmente en el mbito de Cinterfor/OIT, de la Red Latinoamericana de Educacin y Trabajo y del Programa de Formacin para el Trabajo adelantado
por las Fundaciones FES, CORONA, Restrepo Barco y el Consejo Gremial Nacional en Colombia. Naturalmente, la responsabilidad por el
contenido del presente documento es exclusiva del autor.
27
Se colocan estas ideas a consideracin de las personas interesadas

en el tema, con la expectativa de contribuir al esfuerzo colectivo de construccin de modelos conceptuales y operativos que conlleven un potencial de eficiencia y eficacia incrementales a las estrategias de intervencin social que deben responder por el enfrentamiento de uno de los
273
No se desarrollar
en este documento
la necesidad de ser
sumamente selectivo y cuidadoso con
las pretensiones de
promover empresas de jvenes.
problemas ms graves de las sociedades latinoamericanas: el del desempleo juvenil asociado a situaciones de pobreza.
1000.07.98
274
Este libro
se termin de imprimir en el
Departamento de Publicaciones de Cinterfor/OIT
en Montevideo, julio de 1998
275
276
Primera Parte
ENCUENTRO INTERNACIONAL SOBRE JUVENTUD,
EDUCACIN Y EMPLEO EN IBEROAMRICA
(Rio de Janeiro, 8/10 de julio, 1997)
14
Durante los das comprendidos entre el 8 y 10 de julio de 1997, se

llev a cabo en la ciudad de Ro de Janeiro el Encuentro Internacional
sobre Juventud, Educacin y Empleo en Iberoamrica. El mismo fue
convocado por la Organizacin Iberoamericana de Juventud (OIJ) y
copatrocinado por el Ministerio de Educacin y Deportes, el Ministerio
de Trabajo, y la Fundacin MUDES de Brasil. Asimismo en su realizacin se cont con el apoyo de la Organizacin Internacional del Trabajo
(OIT), del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Convenio
Andrs Bello (CAB).
El evento constituy un importante foro de consultas y anlisis de
los aspectos centrales relativos a la educacin y el empleo de los jvenes
iberoamericanos. Las delegaciones oficiales totalizaron 90 miembros representando a Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
Cuba, Ecuador, El Salvador, Espaa, Guatemala, Honduras, Mxico,
Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Portugal, Puerto Rico, Repblica
Dominicana, Uruguay y Venezuela; a los que se sumaron 21 expertos y
representantes de Organismos Internacionales y Agencias de Cooperacin y 43 representantes de instituciones de Brasil.
El objetivo general del Encuentro fue el profundizar el diagnstico
sobre la situacin y perspectivas de los diferentes sectores juveniles, y
evaluar las polticas en desarrollo en los diversos pases, en las reas de
educacin, empleo y capacitacin.
Acto de apertura
La mesa que presidi la apertura del Encuentro estuvo compuesta
por la Presidenta del Consejo de Comunidad Solidaria de Brasil, Ruth
15
Cardoso; el Ministro de Estado de Educacin y Deportes de Brasil, Paulo

Renato Souza; el Ministro de Estado de Trabajo de Brasil, Paulo de Tarso
Almeida Paiva; el Gobernador del Estado de Ro de Janeiro, Marcelo
Nunes Alencar; la Coordinadora de Juventud del Municipio de Ro de
Janeiro, Isa Locatelli en representacin del Prefecto Municipal de Ro de
Janeiro, Luiz Paulo Conde; el Subdirector General de la OIT y Director
Regional para las Amricas, Vctor Tokman; el Presidente de la OIJ, Fabio
Arcomano; el Secretario Ejecutivo del CAB, Pedro Henrquez; la representante del BID, Elena Surez; el Director Tcnico de la Fundacin
MUDES, Mrcio Flvio Rezende; y la representante del Foro Latinoamericano de Juventud, Juliana Batista Ferreira Da Silva. Asimismo integraban la concurrencia al evento el Ministro de Educacin de Venezuela,
Antonio Luis Crdenas Colmnter; y la Ministra de Estado de Juventud
de Venezuela, Pilarica Romero.
La ceremonia de apertura dio inicio con la intervencin del Presidente de la OIJ, Fabio Arcomano. A travs de sus palabras, Arcomano
histori el proceso por el cual se lleg a la concrecin del Encuentro Internacional. Desde la perspectiva de la OIJ, entidad convocante del evento, su realizacin constituye un avance en el proceso de implementacin
Fragmento del discurso de Fabio Arcomano

Presidente de la Organizacin Iberoamericana de Juventud
Educacin y empleo son los desafos de este tiempo, retos que cruzan
transversalmente a todas las sociedades y latitudes sin tener en cuenta el
nivel de desarrollo alcanzado por las naciones del mundo, sin embargo,
para nosotros, los latinos, ellos asumen la condicin de una lucha sin
cuartel por alcanzar el derecho a las oportunidades para los jvenes ms
desfavorecidos de nuestros pases. En efecto, lograr que este enorme contingente de latinoamericanos alcance la plena ciudadana que les pertenece, no solo es una obligacin poltica sino una exhortacin tica y moral para todos quienes tenemos a nuestro cargo la gestin de las polticas
sociales. Los jvenes de Amrica Latina tienen derecho a recuperar un
protagonismo que las circunstancias histricas y polticas porfiadamente
parecen querer negarle. En el umbral del siglo XXI, no es posible que
ms de cien millones de ciudadanos no estn incorporados a la tarea de
construir una sociedad mejor, que se les niegue sistemticamente la posibilidad de entregar su sano aporte a los proyectos de desarrollo nacional
en que se encuentran cada uno de nuestros pases.
16
y profundizacin del Programa Regional de Acciones para el Desarrollo

de la Juventud en Amrica Latina (PRADJAL), encomendado por la
Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno.
En virtud de la temtica del Encuentro, la OIJ convoc a los diversos actores institucionales directamente involucrados: Ministerios de Trabajo y de Educacin, Organismos oficiales de Juventud, Organismos Internacionales, Organizaciones no Gubernamentales y asociaciones juveniles de la Regin.
Posteriormente hizo uso de la palabra el Ministro de Trabajo del
Brasil, Paulo de Tarso Almeida Paiva. En su discurso, hizo referencia a
la situacin laboral y los lineamientos de poltica que el gobierno brasileo viene desarrollando en este campo y en el de la formacin, particularmente en relacin con los jvenes.
En ese sentido, seal que si bien las tasas de desempleo en Brasil
se mantuvieron estables durante la dcada de los 90, estas presentan
niveles mucho mayores a nivel de la poblacin joven. Sumado a esto, los
cambios que se dan en el mercado de trabajo, con exigencias cada vez
mayores de calificacin, llevan a que se requiera una mayor atencin
hacia los jvenes.
Desde el punto de vista programtico, el gobierno de Brasil ha realizado un esfuerzo especial por ampliar los programas de formacin profesional como parte de la preocupacin en relacin con los jvenes. Es
as que, adems de los esfuerzos tradicionales en el campo de la formacin, en que Brasil posee una larga trayectoria, en el actual gobierno se
ha pautado una lnea de utilizacin del Fondo de Amparo al Trabajador
para la calificacin y recalificacin de la poblacin brasilea, brindando
particularmente atencin a los jvenes. A este programa se suman los
esfuerzos del programa de Comunidad Solidaria, en el sentido de dar
mayores prestaciones a los jvenes en ese campo.
Al Ministro de Trabajo le sigui en el uso de la palabra el Ministro
de Educacin y Deportes del pas anfitrin, Paulo Renato Souza, quien
refiri los nuevos desafos que el escenario mundial plantea a la educacin. En este marco, rese los esfuerzos que en Brasil se vienen desarrollando en relacin con los distintos niveles de la educacin, especialmente bsico y medio. Al respecto, uno de los aspectos destacados fue el
de la bsqueda de superar la rigidez que caracteriza a los sistemas de
enseanza. En este camino de flexibilizar la oferta educativa, mencion
17
Fragmento del discurso de Paulo de Tarso Almeida Paiva

Ministro de Trabajo de Brasil
El programa del gobierno federal tiene una estructura que vale la pena
mencionar. Por un lado, la gestin de fondos, hecha de forma tripartita,
con la participacin de los trabajadores, los empleadores y el gobierno,
que define el volmen de recursos y establece las prioridades para los
programas. Estos son desarrollados en forma descentralizada: el gobierno federal hace convenios con los gobiernos estaduales, reproduciendo el
modelo de comisiones tripartitas. A partir de los gobiernos estaduales y
municipales, se busca dar un enfoque ms especfico a cada estado de
nuestro pas. Ese programa se consolid en el segundo ao de gobierno, a
partir de un modelo de convenio plurianual, de tal forma que es posible
mantener su continuidad, como lo estamos haciendo.
Por otro lado, en el rea normativa, tenemos mucho que hacer en Brasil. La legislacin laboral brasilea, a partir de la Constitucin de 1988,
da un tratamiento universal a los trabajadores, no haciendo ningn tratamiento diferenciado, sea por regin, por grupo etario, o por segmento
demogrfico. Espaa, por ejemplo, tiene algunas experiencias de contratos especficos para estimular la entrada del joven al mercado de trabajo.
Nosostros los brasileos, no tenemos esas alternativas. Estamos, actualmente, utilizando un dispositivo del Estatuto del nio y del adolescente,
que es el del trabajo educativo, procurando reglamentarlo, en el sentido
de estimular a los jvenes, de 14 a 18 aos, a tener una experiencia profesional, a travs de una institucin que lo oriente; que haya una relacin
con la empresa, un acompaamiento de su actividad, y que su trabajo sea
diurno y de, a lo sumo, seis horas por da.
la necesidad de que los sistemas proporcionen oportunidades de formacin profesional de un modo diversificado; de actualizacin tecnolgica; de retorno al sistema para el reciclaje o el cambio de actividad en
funcin del proceso de modernizacin tecnolgica.
En el marco de las polticas desarrolladas, se ha conferido prioridad
a la enseanza fundamental, procurando atacar en la raz los problemas
de desercin y repeticin que Brasil ha padecido histricamente. A estos
efectos, desde el gobierno federal se ha venido coordinando con los estados y municipios, redistribuyendo los recursos, para favorecer el nivel
primario, especialmente garantizando salarios decorosos a los docentes.
18
Adicionalmente, se comenzaron acciones en relacin con la produccin

de materiales didcticos de calidad y la capacitacin de los docentes.
Por otra parte, y en relacin a la enseanza media, se ha iniciado un
proceso de revisin curricular, incorporando espacios para contenidos
que sean definidos a nivel de los centros de enseanza. De este modo se
posibilita la introduccin de alternativas que brinden una diversidad de
opciones a los alumnos, desde una profundizacin en los conocimientos
cientficos y humansticos, de cara a una posterior carrera universitaria,
hasta opciones de pre-profesionalizacin; todo esto en un marco de gran
flexibilidad permitiendo diversas salidas y combinaciones. A travs de
este espacio, los centros de enseanza podrn establecer acuerdos con
otros agentes formativos, de modo de proveer a travs de estos distintas
alternativas curriculares.
Luego de las intervenciones de los Secretarios de Estado, y abriendo oficialmente el Encuentro Internacional, se dirigi a la concurrencia
la Presidenta del Consejo de Comunidad Solidaria, Ruth Cardoso. En su
exposicin, hizo referencia a la especial significacin que otorga a la temtica de la juventud, tanto desde sus actividades acadmicas como de
las acciones que desde el rgano que preside se vienen desarrollando.
El Consejo de Comunidad Solidaria rese su presidenta fue creado al inicio del actual gobierno. El mismo est compuesto por veintin
representantes sociales y once ministros, constituyendo un espacio de
dilogo entre la sociedad civil y el gobierno.
Asociada al Consejo, se cre una Secretara Ejecutiva, la que desarrolla una serie de programas gubernamentales, articulndolos de modo
que lleguen, conjuntamente, a ciertos municipios caracterizados por sus
dficit, identificados mediante indicadores sociales de carcter pblico
y objetivo. Para sus acciones, el Consejo y la Secretara Ejecutiva carecen
de presupuesto propio, debiendo recurrir a recursos ubicados en diversos ministerios, combinado con aportes privados. En este contexto, y
habiendo ubicado la problemtica de la capacitacin de jvenes como
un punto prioritario a partir de sus diagnsticos, se apunt a dar respuestas que fuesen ms all de los programas regulares.
De la experiencia recogida, Ruth Cardoso destac la gil respuesta
de las organizaciones no gubernamentales con que se interactu. El ensayo en esta primera instancia de una nueva modalidad de accin, permitir su posterior traspaso a la operativa de otras polticas pblicas.
19
Fragmento del discurso de Paulo Renato Souza

Ministro de Educacin y Deportes de Brasil
[...] el tema que nos ocupar en los prximos das, asume en el mundo de
hoy una relevancia muy especial. Vivimos un momento particular de la
evolucin de la sociedad, del capitalismo, en este final de siglo, cuando
asistimos a una nueva revolucin industrial y a un proceso de
internacionalizacin y globalizacin, desconocido hasta este momento.
Estos procesos, tienen consecuencias profundas en la vida de cada persona, de cada ciudadano. Consecuencias aun mayores sobre la juventud,
sobre nuestros jvenes. Ese mundo que cambia, que avanza hacia dimensiones hasta hoy desconocidas, a una gran velocidad, abre oportunidades
de progreso, de integracin, de acceso a bienes de informacin que antes
no estaban al alcance de las personas en general; pero, al mismo tiempo,
es un mundo que precisa ser estructurado en el sentido de lograr que esas
oportunidades se traduzcan en realidad para todas las personas.
Tenemos un sistema de organizacin de las polticas sociales, en nuestros
pases, que ciertamente estaba orientado a otra realidad, a otra etapa del
proceso de desarrollo y, tal vez, respondiese justamente a los deseos y a
las necesidades de la poblacin, especialmente de la juventud, en aquel
momento. El sistema de organizacin de la educacin con algunas alternativas bastante rgidas; siguiendo modelos tradicionales de formacin
y de profesionalizacin que, ciertamente, ya no responden a las aspiraciones y a lo que es necesario para promover la integracin de todos
especialmente de la juventud a la sociedad. Hoy ms que nunca, es
preciso garantizar educacin de calidad para toda la poblacin, como
condicin para el ejercicio de la ciudadana. En todas las dimensiones,
sea econmica como ciudadano productor, ciudadano consumidor, sea
en cualquier otra dimensin de la ciudadana, la educacin pas a ser
indispensable, a un grado en que no lo era hace algunos aos. Saber leer,
escribir, saber tener acceso mnimamente a la informacin era suficiente
para la participacin ciudadana. Hoy, es necesario garantizar que toda
la poblacin concluya los ocho aos del primer nivel y todo el segundo
nivel para poder adaptarse, tener condiciones de responder a este gran
desafo que significan los cambios rpidos. Lo que se exige de nuestros
sistemas educativos, por lo tanto, es algo diferente de lo que se exiga.
20
Fragmento del discurso de Ruth Cardoso

Presidenta del Consejo de Comunidad Solidaria
[...] Creo que es de una gran dificultad definir qu es la juventud, y nosotros
siempre hablamos de los programas de los cuales la juventud es el pblico
objetivo; de las polticas con relacin a la juventud, sin percibir que existen
manifestaciones de la juventud como un actor poltico. Todo eso aparece de
una manera un poco confusa por una razn muy clara: nuestro munda cambia muy rpidamente.
[...] Hay un esfuerzo de adaptacin, para que la educacin corresponda con
aquello que necesitamos, o mejor, que los jvenes necesitan. Los cursos de
capacitacin, tanto los desarrollados por Comunidad Solidaria como por el
Ministerio de Educacin, sufrieron una enorme revisin en relacin a lo que
eran en el pasado, intentando esta flexibilizacin, este ajuste a las nuevas
condiciones. Se est pensando, especficamente, en el pblico joven, que tiene que enfrentar las mayores dificultades con todos esos cambios en el mercado de trabajo. Para pensar esas polticas, creo que vale la pena, en el espacio de esta discusin, que se reflexione un poco en lo que significa la juventud actualmente. Es muy difcil definir a la juventud. Ella no es, ciertamente, un grupo etario. Se prolong tanto que no sabemos ms donde termina.
Por otro lado, en algunos pases, avanz hacia edades menores, de modo que
la adolescencia comienza cada vez ms temprano. Si como grupo etario es
muy difcil definir a la juventud, como actor poltico fue ms fuerte, ms
expresivo, en aos pasados, en que haba realmente una coincidencia mayor
con el grupo etario y una accin ms conjugada. En sntesis, tenemos una
juventud, que es una etapa de transicin lo que tampoco quiere decir mucho-, que no puede ser identificada como un grupo etario y que carece de una
personalidad poltica que pueda representar a todos los jvenes.
Creo que deberamos hablar de juventudes y no usar el singular porque,
realmente, existen condiciones muy diferentes entre los jvenes. Estoy hablando de todas las sociedades; eso no tiene que ver, exclusivamente, con el
hecho de que tengamos una parte de la poblacin aun excluda, adems de
una pesada herencia social, en mi pas y en otros pases de Amrica Latina.
Creo que ese proceso es igual en todo el mundo, y a l se le suma la cuestin
de la pobreza en los pases ms carenciados.
Encuentro muy importante la accin poltica de los jvenes, y eso estamos
tratando de reforzarlo. Pero tenemos que flexibilizar esa idea de representacin poltica, porque ella tambin tiene que ajustarse a esa diversidad enorme que componen las distintas juventudes, que se diferencian, bsicamente,
por su capacidad de capacitarse, por la capacidad de superar ese perodo de
transicin.
21
Cerrando la parte oratoria, hizo uso de la palabra el Gobernador

del Estado de Ro de Janeiro, Marcello Nunes de Alencar, quien felicit a
los organizadores por la iniciativa. Luego de dar la bienvenida a los participantes, resalt algunos de los aspectos mencionados por los oradores
que le precedieron, sealando el verdadero carcter de inicio de la exposicin de ideas en relacin con la temtica del evento que caracteriz a
dichos planteamientos.
En la perspectiva del orador, este momento de grandes transformaciones son producidas, no por una organizacin de ideas sistemticas
provenientes de los hombres de pensamiento, sino por los avances de la
tecnologa y de la ciencia. Estos sern, entonces, los determinantes de la
necesidad de permanente actualizacin, de cara a la velocidad de los
cambios en lo procesos industriales y en las comunicaciones, caractersticos de estos tiempos.
Ponencia marco del Encuentro
El inicio de los trabajos del Encuentro tuvo lugar a travs de la presentacin por parte del Secretario Ejecutivo de la OIJ, Miguel Angel
Briones, del responsable de realizar la ponencia marco, Vctor Tokman,
Subdirector General de la OIT y Director Regional para las Amricas.1
A lo largo de la ponencia, el conferencista se propuso plantear tres
temas fundamentales como aporte a los debates que posteriormente tendran lugar. El primero de los planteos consisti en buscar extraer lecciones a partir del anlisis de lo que viene sucediendo en la regin en la
etapa que dio en llamar del post ajuste. Dos temas destac Vctor Tokman
a este respecto: la baja calidad de los empleos que se vienen generando,
y la reduccin de la pobreza.
Ver en esta publicacin el desarrollo de

los contenidos de
dicha conferencia
en el artculo Jvenes y ciudadana en
los modelos de sociedad emergentes en
Amrica Latina.
En el primero de los aspectos mencion, a modo de ejemplo, el carcter mayoritariamente informal ocho de cada diez de los nuevos
empleos generados. Por otra parte, seal que la contraccin del empleo
pblico as como la escasa creacin de empleo a nivel de las grandes
empresas privadas, acompaado del aumento del recurso a modalidades atpicas de contratacin, alimentan esta tendencia.
En relacin al segundo aspecto, Tokman destac que, si bien en los
noventa se ha verificado una cierta reduccin de los niveles de pobreza,
la equidad con excepcin del caso uruguayo sigue sin mejorar. En este
sentido, es posible observar diferencias con los casos de los pases del
22
sudeste asitico entre los que cit los casos de Malasia e Indonesia, en
que los procesos de reduccin de la pobreza se han visto acompaados
por descensos en los niveles de concentracin del ingreso. En la perspectiva del expositor, la base de estos fenmenos se encuentra en el acceso
diferenciado a los buenos empleos y a la educacin.
El segundo planteo refiri al modelo de sociedad emergente en
Amrica Latina en el actual contexto. Desde la ptica del ponente algunos factores surgen de un modo claro. En primer trmino, la afectacin
que sufren dos pilares bsicos del viejo modelo, cuales son el objetivo
del pleno empleo y la solidaridad sistmica. En segundo trmino, aparece el cuestionamiento del concepto de Estado-Nacin y del ideario democrtico. Respecto de esto ltimo, Tokman enumer una serie de aspectos que dificultan la capacidad de las personas, y en particular de los
jvenes, de conducirse en la dimensin ciudadana.
El ltimo planteo gir en torno a cmo buscar la recuperacin de la
ciudadana, tanto econmica como poltica en general. En la primera
dimensin, un primer elemento destacado es el restablecer la prioridad
en el empleo. En segundo lugar, y reconociendo los cambios registrados,
se plantea la necesidad de incorporar las nuevas formas de empleo; el
desafo que surge de esto estriba en elevar la calidad de las ocupaciones
informales. Por esta va debe buscarse conjuntar el ejercicio de los derechos con el cumplimiento de las obligaciones derivadas.
Por ltimo, se trata de recomponer la solidaridad sistmica. En esta
direccin, Tokman seal dos aspectos a los cuales apuntar: la igualdad de
oportunidades, terreno en el cual la educacin juega un rol preponderante;
y la reapertura de espacios pblicos de calidad. En relacin a esto, el expositor marc tres vas necesarias. Por un lado, se trata de rescatar los objetivos personales de los jvenes, restituyndoles la seguridad y la confianza,
tarea que implica tanto a educadores como a familias y al trabajo. En segundo lugar, el aumento de la capacidad de comunicacin con los dems,
tarea tanto para la escuela como para las polticas pblicas y el gobierno.
En tercer trmino, promover la conciencia de ciudadana, desafo que deben acometer los gobiernos y sistemas polticos de los distintos pases.
Al finalizar la conferencia de Tokman y cerrando la sesin de la
maana, el Secretario Ejecutivo de la OIJ present al equipo a cargo de
la coordinacin acadmica del evento. El mismo se integr con Luiz Miguel Sebastio en carcter de coordinador general, y Dina Krauskopf y
Julio Bango en funcin de relatores.
23
El desafo del acceso, la calidad y la adecuacin institucional

en materia de educacin para jvenes
Por la tarde del martes 8 de julio se abri la primera sesin de trabajo, centrada en el tema jvenes y educacin. La ponencia en relacin con
esta materia estuvo a cargo de Germn Rama, Director Nacional de Educacin y Presidente del Consejo Directivo Central de la Adminstracin
de Educacin Pblica de Uruguay, correspondiendo los comentarios a
John Durston, Oficial de Desarrollo Social de CEPAL, y a Csar Daro
Guisao, Coordinador del Area de Desarrollo Regional del Viceministerio
de Juventud, Ministerio de Educacin de Colombia.2
La presentacin de Rama se estructur siguiendo los lineamientos
del documento bsico sobre la temtica, elaborado por el expositor para
este evento. Contextualizando el anlisis y las reflexiones que expondra en el marco de los procesos de acelerado cambio, sintetiz los desafos que determinan para la educacin: Nuestro destino como regin tiene
que ver con la capacidad de disponer de seres humanos inteligentes, en condiciones de aprender permanentemente ante los cambios que se vayan produciendo, y capaces de generar nuevas formas de vivir, nuevas formas de pensar, nuevas formas de hacer.
En esta misma publicacin se presentan la relatora de

este panel y el Documento Bsico elaborado por Germn Rama para el
evento que desarrolla in extenso el contenido de su exposicin, bajo el ttulo
El desafo del acceso,
la calidad y la adecuacin institucional en
materia de educacin
para jvenes.
Comenzando por el anlisis de las diversas estructuras sociales latinoamericanas, se evidencia el alto condicionamiento que estas determinan para la educacin. De esto se deriva la necesidad de contextualizar
las acciones de intervencin en el terreno educativo. En este sentido, el
ponente propuso una tipologa de los diversos desarrollos sociales y
educativos presentes en la regin: a) pases de temprana modernizacin
social y educativa; b) pases de modernizacin educativa acelerada;
c) pases de crecimiento econmico con desequilibrio estructural; d)
pases y regiones con fuerte participacin de poblacin indgena o
culturalmente diferentes; e) pases de base agraria y escaso desarrollo socio-econmico.
En segundo lugar, abord la cuestin del desafo de la calidad en la
educacin. Al respecto, Rama seal que la clave actual en esta materia
se ubica en la generacin de bases de conocimiento que permitan aprender a aprendere a lo largo de la vida. En este captulo, resaltan los bloqueos existentes en los procesos de transmisin de conocimientos, estableciendo la necesidad de que los sistemas educativos consideren las
desigualdades de capital cultural de los educandos, para no agregar ms
fracasos educativos y mayores discriminaciones.
24
A continuacin, el expositor desarroll un conjunto de reflexiones

en torno a lo que denomin el desafo de la modernizacin, caracterizada esta como la capacidad de cambio permanente de un sistema social como
respuesta al cambio igualmente permanente que se est produciendo en la ciencia y en la tecnologa a nivel mundial. Sobre esto, y en lo que hace a la
dimensin educativa se refiri a los problemas de la formacin y el perfeccionamiento docente, la formacin tecnolgica y cientfica, la necesidad de concebir nuevas formas institucionales en la educacin y de incorporar fuertemente distintas modalidades de formacin permanente
en diversos niveles integrados entre s.
Como un cuarto captulo de su exposicin, Rama estableci una
serie de orientaciones para la accin en materia de educacin para jvenes, partiendo del criterio de que la desercin del sistema educativo no
tiene por qu ser permanente. En ese sentido, y pensando en la recuperacin de los jvenes con educacin incompleta al proceso educativo,
expuso tres espacios de accin: a) la educacin regular y las estrategias
sustitutivas, enfocadas bsicamente como modalidades de reincorporacin al sistema educativo; b) la formacin educativa de jvenes por medios audiovisuales e informticos a distancia y; c) la formacin en la
empresa.
En el final de la ponencia, y reconociendo la enorme diversidad de
situaciones presentes al interior de la poblacin juvenil, Rama abord,
como reas prioritarias de intervencin, los problemas especficos de
dos categoras definidas: la de los jvenes rurales y la de las mujeres
jvenes.
El primer comentario en relacin con la exposicin correspondi a
John Durston, quien se plante realizar ... tres reflexiones desde el punto
de vista de las propuestas de CEPAL, de lograr un crecimiento econmico con
equidad social, propuesta en la cual el papel de la educacin es central. La
primera de las reflexiones se desarroll en torno al desafo de alcanzar
mayores niveles de equidad entre corredores educativos segmentados y
de conseguir movilidad entre esos corredores.
Su segunda reflexin, hizo referencia a que, si bien es factible mejorar la equidad en la oferta educacional a travs de un gasto ms equilibrado en
los circuitos bsicos de menor calidad, esto es una meta factible en un contexto
democrtico, en que puede haber un consenso real de todos los estratos de la
sociedad sobre la importancia de la educacin pblica. A este respecto seal
la importancia de invertir en el desarrollo de nuevos enfoques curricula25
res que, adems de tomar en cuenta las experiencias distintas de jvenes

y nios de diferentes medios, se base en las culturas respectivas como
un conocimiento vlido para seguir aprendiendo.
En tercer lugar, retom el desafo planteado en la ponencia acerca
de los jvenes excludos. El comentarista relacion las respuestas con la
necesidad de atender a las nuevas oportunidades y exigencias de movilidad ocupacional. En ese sentido mencion tanto la importancia de
incrementar las calificaciones como, a su vez, de extender el acceso a las
certificaciones educativas de nivel secundario.
A continuacin, tom la palabra el segundo comentarista, Csar
Daro Guisao, quien destac la coherente integracin hecha en la ponencia entre los desafos planteados y las realidades econmicas, sociales y
polticas en que estos deben ser acometidos. Uno de los aspectos
destacables en ese sentido lo ubic en la preocupacin marcada por buscar formas de flexibilizar y diversificar la oferta educativa.
A su vez, Guisao plante la necesidad de incorporar a la consideracin una serie de cuestiones a su entender centrales. Como un primer
elemento seal al saber juvenil como aspecto a reconocer por parte de
la institucin educativa. Complementariamente, debe plantearse el tema
de la participacin juvenil dentro de la institucin como factor
dinamizador, incorporando temticas propias de la vida juvenil y de las
circunstancias que la rodean. En esa direccin y especificamente en
relacin con la formacin del joven rural, seal el comentarista la
habitual falta de contextualizacin de la accin educativa. Por ltimo, como corolario de lo anterior, destac la cuestin de la formacin para la civilidad.
Luego de un receso, se entr en la sesin de discusin. En la misma
se verificaron una serie de aportes as como de planteos a los panelistas
por parte de varios participantes. En primer lugar, intervino el Ministro
de Educacin de Venezuela, Antonio Luis Crdenas Colmnter, quien
luego de resaltar las exposiciones de los panelistas, rese algunos aspectos en relacin al Plan de Accin Educativa de su pas. Del mismo,
destac sus objetivos fundamentales: mejorar la calidad de la educacin; mejorar la gestin administrativa de la educacin, mediante la descentralizacin; y alcanzar una mayor equidad. A la vista de esto, seal
el importante grado de coincidencia que surge de la comparacin de lo
que ocurre en los distintos pases y las respuestas que se buscan dar. En
una intervencin posterior, destac la importancia de una adecuada re26
muneracin de los docentes como factor de elevacin de la calidad profesional de estos.

El representante del Consejo Municipal de la Juventud de Medelln,
Felipe Andrs Gil Barrera refiri a la preocupacin existente en su ciudad en relacin con la cobertura y calidad de la oferta educativa, marcando las dificultades que en relacin con el empleo encuentran los jvenes que se ven impedidos de prolongar su formacin. Por su parte, la
Directora de la Divisin de Amrica Latina y el Caribe del Fondo de
Poblacin de Naciones Unidas, Marisela Padrn, recogi el planteo realizado por Rama en relacin con la educacin de las mujeres jvenes,
destacando la necesidad de contemplar lo referente a sexualidad, salud
reproductiva y salud materno infantil, como un punto estratgico. El
Secretario Tcnico de Causa Joven de Mxico, Joaqun Guzmn, levant
la cuestin de la generacin de capacidades de emprendimiento y creatividad.
Rolando Quintanilla, Director Nacional de Educacin Media del Ministerio de Educacin de El Salvador hizo referencia a lo coincidente de
los lineamientos planteados con las orientaciones de la reforma educativa en su pas. Dentro de ese proceso, mencion el desarrollo del Proyecto Educo (Educacin con participacin de la Comunidad) que, a travs
del financiamiento del Banco Mundial procur la extensin de servicios
educativos al medio rural. A su vez, la Ministra de Juventud de Venezuela, Pilarica Romero resalt la importancia del reforzamiento de las
identidades culturales, como factor necesario para derivar efectos positivos de la apertura al mundo.
La sesin culmin con una ltima intervencin de Rama, quien agradeci los ricos aportes hechos por los participantes, retomando algunas
de las temticas planteadas como actuales desafos para la educacin,
finalizando con una reflexin acerca de la revalorizacin de la educacin no formal, en un horizonte de futura necesidad de apostar a la formacin permanente.
El desafo del acceso, la calidad y la adecuacin institucional
en materia de empleo y capacitacin para el empleo de jvenes
En la maana del mircoles 9 de julio se dio comienzo a la segunda
sesin de trabajo bajo el mismo ttulo de este apartado. La ponencia central estuvo a cargo de Sergio Lijtenstein, consultor de Cinterfor/OIT. En
carcter de comentaristas integraron el panel Pablo Saini, Coordinador
27
Nacional del Programa de Capacitacin Laboral de Jvenes Chile Joven, del Ministerio de Trabajo y Previsin Social de Chile; y Rubier
Cajal, Director Ejecutivo del Programa de Juventud del Despacho de la
Primera Dama de la Repblica de Panam.3
En el inicio de su ponencia, y como marco de los puntos temticos
centrales, Lijtenstein realiz una rpida revisin de dos aspectos que
anteriormente haban sido abordados por Tokman y Rama: la situacin
en materia de empleo con nfasis en la situacin de los jvenes; y las
demandas que hoy plantea el mundo del trabajo y su vinculacin con
dimensiones sociales y polticas, en particular en relacin al ejercicio de
la ciudadana. A partir de esa caracterizacin del escenario, se desarrollaron los dos bloques centrales de la presentacin: i) el papel que las
polticas activas de empleo vienen asumiendo en la regin y sus caractersticas bsicas; ii) el anlisis de algunas de las experiencias ms significativas que se vienen desarrollando en Amrica Latina buscando dar
respuesta a las situaciones ms graves que en relacin con el empleo
viven algunos sectores especialmente vulnerables de la juventud.
En relacin con las polticas de empleo se observa una reorientacin
que apunta, por una parte, a que stas faciliten la movilidad de la mano
de obra y el ajuste del mercado laboral; y por otra parte a atender los
efectos que sobre el nivel de empleo generan la reconversin productiva
y la apertura de las economas. Acerca de esas transformaciones, se destaca la resignificacin del vnculo entre la formacin y el sistema de relaciones laborales. As, la formacin aparece como un mbito estratgico
en la bsqueda de consensos en torno a la problemtica de la productividad y la competitividad.
En esta misma publicacin se presentan la relatora de

este panel y el Documento Bsico elaborado por Sergio
Lijtenstein para este
evento que desarrolla in extenso el contenido de su exposicin, bajo el ttulo
Jvenes y capacitacin laboral. El desafo del acceso, la calidad y la adecuacin
institucional.
A partir de la asuncin por parte de los ministerios de trabajo de la

idea de que la formacin constituye un elemento central de las polticas
activas de empleo, comienza a dibujarse un cambio de la tradicional
institucionalidad de la formacin profesional. En esta direccin, se procura redefinir a los sistemas de formacin partiendo de una mayor atencin a
la demanda, por contraposicin al esquema tradicional centrado en la oferta.
Lo que se busca es poner el nfasis en el criterio de pertinencia de las acciones formativas en una doble direccin: por su vinculacin con la demanda
real de las empresas, y por su atencin a los requerimientos especficos de
ciertos grupos de la poblacin en que se busca focalizar acciones.
Entre los aspectos observables de este cambio, se mencion la capacidad de dirigir el financiamiento para llevar adelante las polticas defi28
nidas; el fortalecimiento de la capacidad de los organismos de formacin, derivado de procesos de descentralizacin y diversificacin de la
oferta; y el fortalecimiento, especialmente a nivel de los ministerios de
trabajo, de la capacidad de diseo y evaluacin de polticas y programas. La bsqueda de dar estabilidad y sustentabilidad a estas polticas
mediante la confluencia de los intereses de los actores sociales, empresariales y de la educacin est planteando un amplio espacio para la
concertacin de acciones. La potencialidad que esto encierra comienza a
expresarse en un mbito especfico, como el de los programas de capacitacin e insercin laboral de jvenes.
A partir de lo anterior el expositor introdujo el segundo bloque de
consideraciones, relativo al anlisis de una serie de experiencias latinoamericanas de los noventa que, con el impulso del Estado, se orientan a la
capacitacin para el trabajo de la poblacin joven excluda de las diversas opciones educativas o formativas y con dificultades de vinculacin
con el mercado de empleo.
En relacin con estas iniciativas, Lijtenstein ubic el antecedente en
el Programa de Capacitacin Laboral de Jvenes Chile Joven, al que
siguieron otras experiencias, entre las que mencion las de Argentina,
Colombia, Per, Uruguay y Venezuela. Como un elemento comn a las
mismas, se seal la identificacin del desempleo estructural como factor de especial incidencia. En base a ello, se busca recurrir a una capacitacin vinculada con las demandas del mercado como estrategia para la
insercin laboral de los beneficiarios, adecuando las calificaciones de
los jvenes a los requerimientos efectivos de las empresas. Por otra parte, en la implementacin de estas acciones el papel del Estado puede
caracterizarse como subsidiario, asumiendo el diseo y financiamiento,
definiendo poblacin objetivo y mecanismos de evaluacin y control; y
delegando en una multiplicidad de oferentes la ejecucin de las acciones de capacitacin, cuya pertinencia es evaluada en funcin de seales de mercado. As es que, por ejemplo, se enfatiza el logro de experiencia laboral de los beneficiarios como un componente fundamental
de la prestacin brindada.
Caracterizando a estos programas puede decirse, de un modo genrico, que se enmarcan dentro del nuevo tipo de poltica social surgido
en Amrica Latina con el objetivo de atacar los efectos sociales de las
polticas de ajuste aplicadas en los ochenta. A su vez, considerando el
carcter incipiente de las nuevas estrategias de desarrollo, los caminos
para articular crecimiento econmico y desarrollo social requieren una
29
especial atencin a ciertas seales de alerta que permitan guiar los

esfuerzos. En ese sentido, el Estado aparece llamado a asumir el liderazgo
en la construccin de consensos estratgicos de largo plazo.
Segn el expositor, la atencin de los sectores ms desfavorecidos,
como el caso de los jvenes que constituyen la poblacin objetivo de
estos proyectos, no puede circunscribirse a acciones focalizadas y coyunturales. Todo parece indicar el carcter estructural de los fenmenos
enfrentados y que la salida a los problemas que afectan a estos grupos
ha de ser integrada a estrategias nacionales y regionales de desarrollo.
Los objetivos de tales proyectos han de superar la dimensin puramente
asistencial, para articularse con polticas integrales de modernizacin
productiva e integracin social.
Considerando la dbil incidencia que los programas tienen sobre
las carencias que, por su extracccin social presentan los sectres atendidos, las posibilidades de construir una trayectoria ocupacional que consolide sus estatus laborales, elevando sus calificaciones e ingresos, se
ven seriamente limitadas. Sin embargo, la introduccin de estos jvenes
en ambientes laborales a los que difcilmente podran acceder a partir
de su propio capital social tiene el efecto potencial tanto de mejorar su
autoestima com de elevar la valoraci que puedan tener de la capacitacn.
A partir entonces de estas experiencias, se abre un espacio para la
implementacin de acciones posteriores de un valor nada despreciable.
Si efectivamente se apuesta a elevar la empleabilidad de estos sectores
juveniles, parece crucial el diseo de una estrategia que derive en la conformacin de verdaderos encadenamientos formativos.4
A este respecto,
constituye un valioso avance conceptual la propuesta de
Formacin de Transicin, presentada
en el artculo de Jaime Ramrez que
cierra esta publicacin.
El primer comentario acerca de la ponencia presentada correspondi al Coordinador Nacional del Programa de Capacitacin Laboral de
Jvenes Chile Joven. En su intervencin Saini seal la relevancia de
actualizar el tema en el contexto de una regin que opta por modelos de
economa abierta y baja participacin estatal en el mercado. En este escenario, resalta la importancia de que la poblacin desarrolle ampliamente competencias bsicas como garanta de xito en el mercado laboral, siendo a su vez estas competencias habilitantes para la participacin
social, lo que coadyuva a neutralizar las tendencias excluyentes del
modelo.
Por otra parte, se plante desde el Programa que coordina la necesidad de que las acciones de capacitacin propuestas respondan a seales
de mercado como forma de establecer la pertinencia de stas. En rela30
cin con ese Programa, rese lo que constituy su primera etapa, de

191 a 1995, en que se dio la oportunidad de capacitarse a 100.000 jvenes. En su segunda etapa, Chile Joven apunta a alcanzar, entre 1996 y
1998, a otros 70.000 jvenes. El desarrollo de estas dos fases representar
en total una inversin aproximada de 135 millones de dlares.
En relacin con las claves para el desarrollo de este tipo de experiencias, Saini seal la necesidad de conjugar la visin tcnica y gubernamental con con una perspectiva desde la juventud y las empresas. En
ese sentido, se requiere que la dinmica que adquieran estos programas
incorpore la capacidad de introducir permanentes ajustes e innovacones
que aseguren mayor calidad, pertinencia, y eficacia en las acciones. Por
ltimo, plante la importancia que adquieren las alianzas estratgicas
para el xito de las polticas de formacin y capacitacin, debiendo establecerse stas entre el Estado, los empresarios, los trabajadores y las entidades de capascitacin, desde el nivel nacional al nivel local.
Por su parte, el comentario de Rubier Cajal se orient hacia dos
reas fundamentales: el contexto estructural de los cambios en el mundo, y la situacin del empleo en la actualidad. Al respecto, record que
el modelo tecnolgico imperante en los procesos de cambio que se vienen operando implica necesariamente un condicionamiento en la creacin de empleos. Al resaltar este aspecto seal, en que la bsqueda de
capacitar a la poblacin para el nuevo marco internacional en que se
insertan nuestras economas, se producen situaciones en que las acciones de capacitacin se desvan de la poblacin hacia la que inicialemente
se dirigan, debido a las dificultades de insercin laboral que padecen
an aquellos que han alcanzado mayores niveles educativos, por lo que
stos terminan desplazando a los menos preparados.
Ante la dificultad constatada en la generacin de empleos, Cajal
seal la necesidad de valorar que los programas de capacitacin no
solo deben enfocarse en el sentido de capacitar a los jvenes para ciertos
puestos de trabajo, que difcilmente generan las empresas, sino tambin
en la direccin de crear sus propios puestos de trabajo.
Al comenzar la ronda de intervenciones de los participantes, Flix
Mitnik, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de Argentina repas las caractersticas del Proyecto Joven, ubicando como sus dispositivos fundamentales la deteccin de la demanda, la adecuacin entre oferta
y demanda y el incentivo a las empresas. En su visin, esa estrategia de
intervencin debe conceptualizarse bsicamente como un mecanismo
31
de intermediacin laboral. Por su parte, el Minstro de Educacin de Venezuela, Antonio Luis Crdenas Colmnter resalt la importancia de la
adquisicin de un modo extendido en la poblacin, de una educacin
bsica de calidad. Asimismo destac la necesaria flexibilidad de los sistemas de formacin ante la complejidad de los desafos. Por ltimo,
mencion la necesidad de involucrar a toda la sociedad, y en particular
a las empresas acerca de la necesidad de invertir en capital humano;
dejando en el final planteada la cuestin del trabajo independiente como
una modalidad de creciente significacin.
El Subsecretario de Asuntos Generacionles del Ministerio de Desarrollo Humano de Bolivia, Guillermo Dvalos, plante su preocupacin
en el sentido de que no es posible simplificar los diagnsticos, habida
cuenta de la heterogeneidad presente ente los diversos pases de la regin. En particular, y en relacin a la situacin de su pas, entenda que,
ms que el desempleo abierto, el gran problema de los jvenes es el de la
calidad del empleo. En relacin con lo anterior, Javier Lasida, Director
del programa Projoven de Uruguay seal que, frente a expresiones extremas de la problemtica de la segmentacin de los mercados de trabajo, lo que se procur es igualar las oportunidades de acceso a esos puestos
de trabajo que crea la economa.
Claudia Jacinto, investigadora del Centro de Estudios e Investigaciones Laborales de Argentina, recalc el carcter deficitario del
reforzamiento de competencias bsicas que resulta de las estraegias de
intervencin analizadas. A su vez, Filomena Martins, Directora del Gabinete de Apoyo, Estudios y Planeamiento de la Secretara de Estado de
la Juventud de Portugal, plante las dificultades que en su pas enfrentan, de modo particular, los jvenes diplomados para su insercin en el
mercado laboral.
Experiencias nacionales
Po la tarde del mismo da, se reinici la sesin a travs de la presentacin de una mesa redonda enfocada en experiencias nacionales. En el
primer tramo de este panel se presentaron las experiencias de Brasil y
de Uruguay. Acerca del primero expusieron Ruy Leite Berger
Filho,Director de Desarrollo de la Secretara de Educacin Media y Tecnolgica (SEMTEC) del Ministerio de Educacin y Deportes; Mara do
Carmo Brand de Carvalho, de Comunidad Solidaria; y Nassim Gabriel
Mehedff, Secretario de Formacin y Desarrollo Profesional (SEFOR) del
Ministerio de Trabajo. Sobre el caso uruguayo, Javier Lasida, Director
32
del programa Projoven expuso acerca del desarrollo de dicha experiencia.

El representante de la SEMTEC realiz su presentacin en relacin
a la nueva propuesta de educacin profesional. Como marco de sta,
refiri a la inclusin de la educacin profesional en la nueva Ley de Directrices y Bases de Educacin Nacional. De acuerdo a esta norma, la
educacin brasilea posee dos niveles de organizacin: uno de educacin bsica y otro de educacin superior, y un subsistema que se articula, el de la educacin profesional. De esta forma, la enseanza media
pasa a tener como caracterstica el preparar para el desarrollo personal,
para el ejercicio de la ciudadana; preparar de un modo bsico para el
mundo del trabajo, y para la continuidad de los estudios.
En la concepcin del expositor, en lo que est planteado en la ley y
en la construcccin del modelo de enseanza media que se lleva adelante, la preparacin bsica no se confunde con la educacin profesional.
En verdad, las competencias y habilidades que se pretenden de los alumnos egresados del nivel medio son aquellos medios e instrumentos que
les permitan el pleno ejercicio de la actividad adulta en la sociedad. Esas
habilidades y esas competencias no son diferentes en relacin con la prosecucin
de estudios, con la preparacin bsica para la actividada productiva en el mundo del trabajo, o para su desarrollo personal. Estamos hablando, en verdad, de
las mismas habilidades, de las mismas competencias, que son bsicas.
El expositor plante que la educacin profesional ... tiene que partir
de esas competencias y habilidades, que son de carcter general, asentadasen el
dominio de los cdigos del lenguaje, el dominio de la ciencia y la tecnooga,
construyendo los conceptos a partir de los cuales se tendrn los medios para
proseguir los estudios, sea en la direccin de un curso superior, sea rumbo a un
curso profesional de nivel tcnico, sea apuntando a un aprendizaje permanente.
[...] La educacin profesional, por otro lado, parte de principios diferenciados en
relacin a la educacin bsica. Fundamentalmente, en que el principio orientador de la prctica pedaggica, de la concepcin curricular de la educacin profesional tinen que tener relacin con el mundo del trabajo.
A su turno, la repesentante de Comunidad Solidaria se refiri a la
capacitacin de jvenes en las mega ciudades brasileas llevada adelante por ese organismo. Este programa, seal Brand de Carvalo, es una
iniciativa que busca la convergencia de las diversas acciones de las polticas pblicas del gobierno, y de la sociedad civil, en funcin de enfrentar la pobreza. El Brasil tiene un conjunto de ciudades grandes, y es all que
33
el joven de entre 14 y 21 aos vive en condiciones de mayor exclusin y en

situacin de pobreza. Son jvenes que abandonaron precozmente la escuela, que
ingresaron precozmente en el mercado de trabajo; jvenes que tienen muy poco
o ningn acceso a los bienes culturales o a las riquezas sociales.
De acuerdo a la panelista, lo que busca el programa es que estos
jvenes castigados por la pobreza tengan una oportunidad de acceso a
esos bienes culturales y sociales. Otro de los aspectos impulsores de la
iniciativa fue la constatacin de la existencia de un vaco de propuestas
orientadas a la franja etaria de 14 a 21 aos. No solo se pretenda preparar a los jvenes para insertarse en el mercado de trabajo, sino tambin
garantizarles una mejor insercin en la sociedad; el desarrollo de una
ciudadana plena. En funcin de esto, se plante la necesidad de proponer nuevos procesos, contar con nuevas metodologas, nuevas pedagogas, nuevos contenidos que desarrollasen las potencialidades del joven; para permitirles
aprender a pensar, a ser, y no solamente, aunque tambin, a hacer.
La bsqueda de innovar se orient a detectar nichos an poco explorados en el mercado de trabajo, compatibles con ese grupo juvenil.
Por otra parte, tambin se busc innovar en la eleccin de las organizaciones capacitadoras, priorizando aquellas organizaciones que, ms que
especializacin, contaban con experiencia de trabajo en relacin a la pobreza. Otra de las innovaciones mencionadas fue en la forma de operar
la capacitacin: las organizaciones capacitadoras deban asociarse a otras
organizaciones y a empresas. Adems de esto, la evaluacin participativa
que se llev adelante permiti, ademas de la rpida correccin de desvos, el intercambio de experiencias. A travs de la realizacin de talleres entre las organizaciones capacitadoras se logr desencadenar un
aprendizaje social, ms all de la evaluacin propiamente dicha.
El Secretario de Formacin y Desarrollo Profesional del Ministerio
de Trabajo de Brasil, Nassim Mehedff, por su parte, abord el tema de la
Poltica de Educacin Profesional en Brasil y las perspectivas de los jvenes. En su presentacin, se apoy en lo referido por los expositores
que le precedieron, ubicando sus planteos desde una perspectiva de
poltica pblica. En ese sentido, seal la cuestin de la reorganizacin
de la enseanza como un proceso a percibir desde el punto de vista de la
construccin de un nuevo modelo de desarrollo econmico y social, superando el carcter excluyente de los anteriores.
En verdad, lo que estamos descubriendo es que la forma de insercin de
las personas en un mercado abierto, en el nuevo modelo de desarrollo social y
34
econmico, supera el concepto de educacin tcnica, para constituirse en la necesidad de construccin de una poltica pblica de elevacin del conocimiento
colectivo de la sociedad, en el que la sociedad, como un todo, acceda a conocimientos democrticamente distribuidos, para que todos puedan tener posibilidades de disputar y acceder a las oportunidades surgidas de la nueva apertura
de mercados, de la globalizacin. En consecuencia, lo que se busca es que
la educacin profesional involucre y pase a ser responsabilidad de toda
la sociedad. En definitiva, que .... deje de ser, cada vez ms, un asunto de
pedagogos para ser una cuestin poltica, social y econmica.
En esa direccin, plante Mehedff, se est evolucionando en algunos conceptos en travs del Plan de Educacin Profesional del Ministerio de Trabajo. Este, hoy financiado a travs de recursos del Fondo de
Amparo al Trabajador, es administrado de forma tripartita. De este Fondo
salen los recursos para el seguro de desempleo y, al mismo tiempo, para la
intermediacin laboral y, complementariamente, para la educacin profesional. Ese Plan es completamente descentralizado, utilizando los recursos
a travs de convenios con las secretaras estaduales y municipales de trabajo, nivel en el cual se reproduce el esquema de consejos tripartitos.
A continuacin de las experiencias brasileas, Javier Lasida, Director de Projoven desarroll la presentacin de los Programas de Capacitacin y Empleo del Instituto de la Juventud de Uruguay (INJU). Al respecto, seal como caracterstica resaltable el que estos se encuentran en
una etapa de concertacin con otros organismos pblicos y con instituciones de la sociedad civil. Por una parte, articulado con la educacin
formal, el INJU desarrolla talleres de orientacin vocacional y ocupacional, respondiendo a un importante vaco de la educacin media en Uruguay. Por otro lado, se desarrolla la experiencia de Projoven conjuntamente con la Direccin Nacional de Empleo del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social y la Junta Nacional de Empleo, esta ltima de integracin tripartita y responsable de la administracin, mediante el consenso
de todos sus integrantes, del Fondo de Reconversin Laboral.
En el marco de Projoven, se incluyen tres proyectos: el de capacitacin con pasantas; el de becas para escuelas tcnicas; y, an en fase de
diseo, un tercer proyecto orientado al trabajo independiente y pequeas empresas. El objetivo de estos programas, en especial los dos primeros, es el de integracin social y de igualdad de oportunidades.
Como un impacto importante de lo realizado, Lasida seal que a
travs de estos programas se ha dado inicio a una poltica de Estado de
35
Capacitacin Laboral para Jvenes, expresado en la concertacin entre

organismos pblicos y en la participacin del sector privado. Un segundo apunte en este sentido, refiere al papel del INJU como promotor de
estas iniciativas que luego se han abierto a la participacin de otros organismos.
El segundo tramo de las presentaciones de experiencias nacionales
comprendi los casos de Espaa y Venezuela. En primer trmino intervino Pilarica Romero, Secretaria de Estado para la Juventud de Venezuela, quien desarroll el caso del Plan de Empleo Joven. En el marco
del programa de ajuste econmico denominado Agenda Venezuela,
se elabor un componente social buscando dar a esta poltica caractersticas de desarrollo con equidad. Entre los programas diseados, se ubica el Plan de Empleo Joven, que atiende al grupo de entre 15 y 24 aos
de edad. El mismo opera a travs de un sistema de becas a jvenes provenientes de familias de escasos recursos. La ejecucion es coordinada,
descentralizada, con la participacin de los actores institucionales de
cada estado, en una estrategia articulada al desarrollo definido en cada
estado.
En la coyuntura, se plantearon tres lneas de accin: el fortalecimiento
y la expansin de la oferta de capacitacin; el fomento del empleo juvenil; y el desarrollo y consolidacin de la estructura de gestin del Plan.
Las altas tasas de desempleo juvenil motivaron poner el foco en el fomento al empleo juvenil y a la consolidacin de la estructura de gestin
como forma de mantener continuidad. A su vez, la deblidad del sistema
educativo y de formacin obligaba a expandir y fortalecer la oferta de
capacitacin, recurriendo a las capacidades de la sociedad civil.
Si bien por un lado se desarrollan acciones orientadas a la formacin para el empleo asalariado, por otra parte se est diseando un programa orientado hacia el autoempleo y las microempresas. Por ltimo,
se est recorriendo el camino de consolidar la estructura de gestin con
dos redes: la de entidades capacitadoras y la de formadores de emprendedores.
Cerrando la sesin de presentacin de experiencias nacionales, intervino Ignacio Perell, Director del Centro Eurolatinoamericano de Juventud. En el inicio de su exposicin, el representante del Instituto de la
Juventud de Espaa (INJUVE) seal la dificultad, en el marco de las
polticas de juventud, de aislar los distintos aspectos implicados: educacin, empleo, vivienda, tolerancia, etc. En esa direccin, desde el INJUVE
36
se ha procurado implicar a una gran cantidad de departamentos ministeriales en polticas orientadas a la atencin de las problemticas juveniles.
El Plan en materia de Juventud se estructura alrededor de tres grandes ejes: el primero, un plan de empleo; en segundo trmino, un plan
social y de calidad de vida; y por ltimo, un plan de fomento de la participacin. En relacin con el plan de empleo, uno de los principales
aspectos reseados refiri a la ejecucin de los acuerdos alcanzados en
el marco de la reforma laboral, producto del dilogo y el acuerdo entre
organizaciones de trabajadores y de empleadores.
Un segundo nivel de apuesta dentro del plan de empleo juvenil es
lo que hace a la formacin profesional. En este tereno, seal Perell ...
Espaa apuesta por un modelo de formacin profesional en el que se agrupa el
binomio mercado de trabajo y sistema educativo, binomio con el que siempre
hay que trabajar. En este marco es que se han venido desarrollando los
programas de escuelas taller y de casas de oficios, as como programas
especficos para la dinamizacin del empleo rural.
Finalizando, el expositor remarc que [...] queremos trabajar en torno
a tres ejes muy claros. Primero propiciando las condiciones necesarias y habilitando los mecanismos y los recursos necesarios para que la reforma que han
alcanzado sindicatos y patronales se pueda llevar a cabo, se pueda ejecutar. Por
otra parte, incidiendo en la importancia y en el prestigio de la formacin profesional. Y por ltimo, impulsando un ambiciosos programa nacional de apoyo a
las iniciativas profesionales y empresariales de jvenes, que tienden a contribuir
al autoempleo y a la creacin de microempresas.
Experiencias internacionales
El ltimo panel de la jornada estuvo integrado por Elena Surez,
Jefa de Seccin de Programas Especiales del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID); Pedro Henrquez Guajardo, Secretario Ejecutivo del
Convenio Andrs Bello (CAB); y Lorenzo Cachn Rodrguez, Profesor
de Sociologa de la Universidad Complutense de Madrid.
Elena Surez plante los antecedentes de la actividad del BID en
Amrica Latina en los cuales los jvenes aparecen como beneficiarios.
En este sentido, record que el Banco ha financiado proyectos en los
campos de la educacin, salud, capacitacin laboral, y desarrollo de
microempresas. Actualmente, y como complemento de estas lneas de
37
accin, el BID apuesta a promover el potencial juvenil, explorando iniciativas y polticas que promuevan su participacin.
Desde la perspectiva de ... centrar hoy nuestra atencin en la juventud
para prevenir los problemas del maana, se plantea el nuevo programa de
desarrollo juvenil del BID, Pulso Joven. Este apunta a: promover programas de juventud como parte integral del desarrollo; fomentar la participacin de los jvenes como protagonistas en el proceso de desarrollo
mediante el respaldo a programas de desarrollo empresarial, liderazgo
y servicio comunitario; responder en foma eficiente a las necesidades de
los jvenes tanto a nivel de polticas como de proyectos; incorporar temas de juventud en la lnea de operaciones del Banco; y promover la
cooperacin y coordinacin entre jvenes de pases de toda la regin.
Pedro Henrquez Guajardo comenz su presentacin reseando las
caractersticas del Convenio Andrs Bello. Se trata de un organismo de
integracin nacido en el ao 1970 a partir del Pacto Andino, que trabaja
en tres reas especficas: educacin, cultura y ciencia y tecnologa. El
CAB es un organismo facilitador, cuya preocupacin es la de influir en
las polticas educacionales en el sentido de formar a los jvenes, ensendoles a pensar e innovar. Por otra parte, busca armonizar los programas educativos, a travs de puntos de encuentro.
Nosotros hemos querido, de alguna forma, influir con nuestro trabajo en
los procesos de reforma y de cambio educativo, que necesitan ser construidos a
partir de los dilogos entre los sectores educativo y social de los diferentes pases. As, el Convenio Andrs Bello tiene proyectos de formacin docente en investigacin educativa, en preparacin y evaluacin de proyectos educativos y
tambin tiene programas para caracterizar las innovaciones educativas exitosas.
Porque pensamos que las condiciones necesarias para la participacin social
durante el siglo XXI, sern el acceso al saber y la potenciacin del conocimiento.
Esos es para nosotros un derecho humano, tan necesario y vital, como el convivir entre iguales en la comunidad.
En esta publicacin
se incluye un artculo de Lorenzo
Cachn con un tratamiento pormenorizado del tema que
abord en su presentacin.
Cerrando la jornada de trabajo, Lorenzo Cachn se refiri a las polticas de insercin de los jvenes en los mercados de trabajo de la Unin
Europea.5
A modo de introduccin, seal el expositor que dichas polticas
vienen a a responder a cuatro grandes elementos: a) los cambios tcnicos y organizativos que se producen en el el sistema productivo; b) la
prolongacin del tiempo medio de permanencia de los jvenes en el sis38
tema educativo; c) el cambio en las estrategias de las empresas en los

procesos de seleccin de la mano de obra; d) el papel de los poderes
pblicos.
A partir de la consideracin de los casos de cinco pases, realiz una
caracterizacin de los diversos modelos y sus lgicas de funcionamiento. De un modo simplificado, plante que es posible calificar los ejemplos alemn y sueco como casos de primaca de una lgica de la
profesionalidad; en tanto el caso francs opera bajo una lgica de la diversidad. Por su parte el modelo espaol respondera a lo que denomin una lgica de la diversidad limitada; mientras que el britnico constituira un caso singular, al que denomin de lgica de la intercambiabilidad.
Relatoras y Plan de Accin Sobre Educacin y Empleo de Jvenes
Iniciando las actividades del jueves 10 de julio, se llev a cabo la
presentacin de los informes de relatora. Los mismos estuvieron a cargo de Dina Krauskopf para la temtica de educacin, y de Julio Bango
en lo relativo a capacitacin y empleo de jvenes.6
Posteriormente, el Coordinador General del Encuentro, Luis Miguel
Sebastio cedi la palabra a Alfredo Joignant, quien present el Documento de Plan de Accin elaborado para el evento, el cual en su conclusin seala: Humanizar el trabajo y democratizar la educacin para formar
ciudadanos educados que trabajan: as se podran resumir las principales metas
de Amrica Latina en este mbito, lo que a su vez redunda en un verdadero
sello continental a la hora de encarar los desafos de la globalizacin.7
Luego de un conjunto de intervenciones proponiendo algunas precisiones en relacin al alcance de algunos de los trminos empleados en
el Plan de Accin, este fue aprobado, concluyendo el programa de trabajo del Encuentro Internacional sobre Juventud, Educacin y Empleo
en Iberoamrica.
6
Declaracin de Intenciones del Encuentro

Con antelacin al levantamiento de la sesin, el Director de la Oficina de la OIT de Brasilia, Joo Carlos Alexim, en representacin de los
organizadores y patrocinadores del evento, present la Declaracin de
Intenciones acordada por las entidades organizadoras y patrocinadoras
del evento:
39
Ambos informes
han sido incluidos a
continuacin de
esta seccin.
Luego de los informes de relatora se
incluye el texto
completo del Documento de Plan de
Accin presentado.
Acogiendo las recomendaciones de los participantes y ponentes asistentes al Encuentro Internacional sobre Juventud, Educacin y Empleo
en Iberoamrica, celebrdo en Ro de Janeiro, Brasil, entre los das 8 al 10
de julio de 1997 y con la finalidad de realizar el seguimiento de las resoluciones adoptadas, las instituciones abajo firmantes han resuelto conformar un Comit de Enlace para llevar a cabo las siguientes tareas:
1. Promover todas las medidas que conduzcan a realizar una amplia difusin del Plan de Accin aprobado en este Encuentro Internacional sobre Juventud, Educacin y Empleo en Iberoamric; as como de
los debates y conclusiones alcanzadas en el mismo, mediante la elaboracin de una Memoria Oficial del Encuentro que ser publicada gracias
al apoyo de Cinterfor/OIT;
2. Elaborar un programa de trabajo conjunto, orientado a favorecer el desarrollo de actividades de cooperacin entre los pases iberoamericanos en materia de educacin y empleo de jvenes, que recoja las
orientaciones de este Encuentro. Con esta finalidad el Comit de Enlace
se autoconvoca para reunirse antes de finalizar 1997, a objeto de analizar un itinerario de plazos y contenidos que d cuenta de este propsito;
3. Articular, en el marco de la estrategia acordada, aquellas iniciativas y programas referidos a educacin y empleo de jvenes que se
encuentren a cargo de las instituciones participantes en este Comit de
Enlace;
4. Promover y potenciar la creacin de mecanismos de coordinacin nacional, con la finalidad de realizar el seguimiento, a nivel nacional, de las orientaciones del Encuentro;
5. Promover la realizacin de actividades regionales y subregionales
de seguimiento de los resultados de este Encuentro Internacional;
6. Ofrecer, a los pases que lo soliciten, asesoramiento tcnico para
el diseo, ejecucin y evaluacin de programas relacionados con las temticas de educacin y empleo para jvenes;
7. Proceder conjuntamente a auscultar e identificar aquellos mecanismo financieros y de cooperacin tcnica, que sean susceptibles de
recibir propuestas conjuntas destinadas a materializar las lneas de accin aprobadas;
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8. Prestar apoyo tcnico para la elaboracin de programas y proyectos de carcter subregional o regional que este Comit de Enlace
presentar ante organismos terceros para su financiacin;
9. El Comit de Enlace se reunir a lo menos dos veces por ao con
el propsito de realizar un adecuado seguimiento al cumplimiento de
estos objetivos;
10. El Comit de Enlace se compromete a realizar todos los esfuerzos a su alcance para convocar un Encuentro de similares caractersticas
al realizado en el curso del ao 2000, para evaluar los avances registrados en estas materias;
11. El Comit de Enlace estar conformado por las instituciones organizadoras y colaboradoras de este evento, previa manifestacin formal de su voluntad, (Cinterfor/OIT, Convenio Andrs Bello, Fundacin
MUDES de Brasil, Ministerio de Educacin de Brasil, Ministerio de Trabajo de Brasil y Organizacin Iberoamericana de Juventud), y sin perjuicio
de la futura incorporacin de otras instituciones y agencias interesadas.
12. A los efectos de garantizar la coordinacin operativa de este Comit de Enlace, las instituciones participantes encomiendan a la Fundacin MUDES, con el asesoramiento y apoyo del Ministerio de Educacin y
del Ministerio de Trabajo de Brasil, a hacerse cargo de estas tareas.
Organizacin Iberoamericana de Juventud
Fundacin MUDES
Ministerio de Educacin y Deportes de Brasil
Ministerio de Trabajo de Brasil
Cinterfor/OIT
Convenio Andrs Bello
Foro abierto: Presentacin de experiencias brasileas

sobre educacin y empleo
Luego del cierre de las sesiones de tabajo del Encuentro Internacional, por la tarde se llev a cabo un Foro abierto de presentacin de experiencias brasileas sobre educacin y empleo.
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En el mismo, la Asesora Tcnica de la Fundacin MUDES, Sueli

Fernandes Fonseca, expuso acerca de la actuacin de MUDES en el desarrollo de recursos humanos. A continuacin, la Directora de Accin
Social del Servicio Social de la Industria (SESI), Mara Augusta Teixeira,
abord la actuacin del SESI en la educacin de jvenes. Por su parte
Luiza Maria Vivacqua Ferreira, Directora del Centro de Formacin Profesional N 6 del Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial (SENAC)
de Ro de Janeiro, present el tema de la actuacin del SENAC en la
profesionalizacin polivalente del joven. Seguidamente se expuso la actuacin del Servicio Nacional de Aprendizaje Rural (SENAR) por parte
del Presidente de su Consejo Administrativo, Rodolfo Tavares. Cerrando este Foro, se expuso acerca del nuevo perfil del trabajador y de la
educacin profesional, ponencia a cargo de la directora de Educacin
del Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI), Regina Torres
Ceremonia de clausura
Con la presencia en el estrado del Ministro de Educacin de Venezuela, Antonio Crdenas Colmnter; del Presidente de la OIJ, Fabio
Arcomano; del Secretario de Formacin y Desarrollo Profesional del
Ministerio de Trabajo de Brasil, Nassim Gabriel Mehedff; del Asesor
Especial para Asuntos de Juventud del Ministerio de Educacin y Deportes de Brasil, Joaquim Igncio Cardoso; del Director de la OIT en
Brasil, Joo Carlos Alexim; del Secretario Ejecutivo del Convenio Andrs Bello, Pedro Henrquez; del Director Tcnico de la Fundacin MUDES, Mrcio Rezende; y del Director de la Secretara de Educacin Media y Tecnolgica del Ministerio de Educacin y Deportes de Brasil, Francisco Heitor Len Rocha, se desarroll la ceremonia de clausura del Encuentro Internacional sobre Juventud, Educacin y Empleo en
Iberoamrica.
En primer trmino, se dirigi a los presentes Marcio Rezende, quien
seal la satisfaccin de la Fundacin MUDES por el xito obtenido en
la realizacin del evento, cuando la institucin celebra sus treinta aos
de vida habiendo hecho del jven su prioridad. Destac la repercusin
alcanzada a lo largo de los tres das de trabajo, evidenciada tanto en la
presencia de la Dra. Ruth Cardoso, de los Ministros de Estado de Trabajo y de Educacin y Deportes y del Gobernador del Estado de Ro de
Janeiro, como en la divulgacin dada por la prensa a la actividad.
En segundo lugar, Nassim Mehedff manifest tener certeza de interpretar al pensamiento del Gobierno Federal al sealar que el evento
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que se estaba clausurando significara un punto de inflexin en la consideracin de la cuestin de la juventud en el pas. El Brasil tiene una
deuda muy grande con sus jvenes, y es intencin de la sociedad brasilea,
coincidente con el motivo e inspiracin de este Encuentro, el ayudar en el rescate de la deuda social que Brasil y Amrica Latina toda tienen con su juventud. A
travs de acciones complementarias y en un esfuerzo conjunto, el gobierno y la
sociedad, debern construir una nueva forma de pagar esa deuda.
Cerrrando el acto, se dirigi a los participantes el Presidente de la
OIJ, Fabio Arcomano. En un breve discurso, manifest su confianza en
poder compartir el sentimiento de satisfaccin por los resultados alcanzados. Hizo expresos los agradecimientos de la OIJ a los Ministerios de
Educacin y de Trabajo de Brasil por la colaboracin y el apoyo brindados para la concrecin de la iniciativa; al gobierno de Brasil en su conjunto, por honrar al evento a travs de la presencia de exponentes de
primer nivel, como la Presidenta de Comunidad Solidaria, Ruth Cardoso
y los Ministros de Trabajo y de Educacin y Deportes. Finalmente, extendi su agradecimiento a las instituciones patrocinadoras: Cinterfor/
OIT, Convenio Andrs Bello y BID; a la Fundacin MUDES; a los ponentes y expertos, al Coordinador General y a los relatores del Encuentro.
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Informes de relatoria
I.
La juventud y la educacin latinoamericana*
El anlisis efectuado sobre la relacin de la juventud y la educacin

en Amrica Latina ha tenido una necesaria perspectiva multidimensional.
Ha sido necesario precisar su misin, las caractersticas de los sistemas y
su capacidad de respuesta a la juventud, en el contexto de los niveles de
desarrollo de los pases, la revolucin tecnolgica y la globalizacin.
La misin de la educacin
Una dimensin clave ha sido la bsqueda de la precisin en la compleja misin que le cabe a la educacin. Se ha concordado en dar a la
educacin una encomienda de enorme trascendencia y complejidad. Se
ha sealado tanto en su responsabilidad de brindar capacidad productiva y de automantencin a las personas jvenes; el desafo de encontrar
los contenidos y estrategias adecuados para una entrega del saber acorde con las necesidades juveniles y la demanda de los cambios actuales;
su papel crucial en la construccin de la equidad, la ciudadana, el desarrollo y la democratizacin en los pases latinoamericanos. Se reconoci
la importancia de resolver la situacin en trminos de cobertura, calidad, permanencia, flexibilizacin y modernizacin.
La diversidad en los niveles de desarrollo
La capacidad de respuesta a los problemas cruciales de la educacin dependen, en buena medida, del nivel de desarrollo de los pases
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Relatora del panel

El desafo del acceso, la calidad y la
adecuacin institucional en materia de
educacin para jvenes, elaborada
por Dina Krauskopf.
latinoamericanos, del lugar que se le ha asignado a la educacin y de la

relacin en que se encuentren con respecto a los avances y demandas en
el contexto mundial. De all que el Prof. Rama destacaba que los desafos de la educacin eran no solo entrar al siglo XXI, sino dar el salto, en
diversos aspectos, desde el siglo XIX al XXI.
La globalizacin y la modernizacin ocurrieron en un perodo en
que nuestros pases se encontraban en una fase de crisis econmica, de
la cual lentamente fueron saliendo. Estas condiciones significaron un
retraso que se constituye en un desfase an mayor en cuanto a la capacidad de respuesta de la educacin frente a los nuevos cambios. Tal
desfase plantea demandas muy urgentes, aceleradas y radicales para
poder efectuar las transformaciones que lleven a la actualizacin de todo
el sistema educativo.
La diversidad de niveles de desarrollo que presentan los pases de
Amrica Latina se traduce en diferentes estrategias educacionales. El
Prof. Rama aport una tipologa de acuerdo a la cual, los pases pueden
ser clasificados de la siguiente forma:
Pases de temprana modernizacin social y educativa, donde la
educacin fue una prioridad social, no econmica.
Pases de modernizacin educativa acelerada, donde la educacin fue un elemento con el que se trat de avanzar en la democratizacin.
Pases de crecimiento econmico con desequilibrio estructural
donde se encuentran realidades muy divergentes al interior del mismo
pas.
Pases y regiones con fuerte participacin de la poblacin indgena o culturalmente diferentes.
Pases de base agraria y escaso desarrollo socioeconmico.
La educacin no es algo ajeno a las formas de gobierno y al desarrollo de las distintas fuerzas sociales. La forma en que los pases se han
desarrollado impacta las posibilidades de acceso, permanencia y calidad de la educacin y plantea tanto dificultades como estrategias especficas en el replanteamiento del sistema educativo.
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El estilo del desarrollo post-ajuste que se presenta en varios pases

de Amrica Latina no genera los puestos suficientes para fomentar la
misma ola de movilidad ocupacional intergeneracional del pasado. Existen ciertas tendencias que pueden apreciarse en la situacin general de
la educacin para la juventud latinoamericana.
El problema de la exclusin y el principio de la equidad
En los debates que han tenido lugar en este Encuentro se ha destacado que la educacin debe contribuir a la construccin de la equidad.
Frente a ello se aprecia, con mayor o menor extensin en cada pas, el
crecimiento econmico con exclusin social.
Hay un crculo vicioso donde se excluye a los jvenes en general y
se destac en particular, a las mujeres jvenes, las juventudes indgenas
y la juventud rural.
El principio de la equidad muestra repercusiones no siempre reconocidas, en relacin al hecho aqu consensuado, de que el sistema educativo, en sus actuales condiciones, ha reforzado la exclusin y la discriminacin. Al respecto, el seor Tokman en su conferencia marco hizo un
esclarecedor sealamiento: que si bien el crecimiento econmico no garantiza la equidad, la equidad s puede garantizar el crecimiento econmico.
Se discuti el logro de la equidad como igualdad de posibilidades
reales que puede traducirse en la posibilidad de una movilidad social
ascendente, en la dignificacin de oportunidades accesibles, en la posibilidad de interaccin mutua de todas las identidades culturales.
El problema del saber y el foco de la educacin
En este perodo de cambios y modernizacin, la rpida obsolescencia
del conocimiento plantea un nuevo desafo en las estrategias que sustentan la educacin y la calidad de la misma. La revolucin tecnolgica
implica una nueva transicin ocupacional en Amrica Latina y crea diferentes oportunidades de movilidad ocupacional.
De acuerdo a las nuevas perspectivas derivadas de la modernizacin y globalizacin, la calidad debe:
1. Responder con la posibilidad permanente de captar rpidamente la frontera de conocimientos en el exterior y contar a la vez con polos
de participacin en la transferencia de responsabilidades.
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2. Permitir el logro de las competencias bsicas y los saberes instrumentales y no como fijacin de destino. Cabe destacar: a) los aspectos
formativos, como el desarrollo de la capacidad de permanente bsqueda de aprendizajes y de saberes y principalmente el fomento del saber
pensar, saber hacer; b) los aspectos innovativos, como la posibilidad de
revertir caminos, la capacidad de proponer y relacionarse con el mundo
en una nueva coexistencia y propuestas en relacin con la diversidad; c)
el desarrollo personal, en el cual se han destacado aspectos psicolgicos,
como la confianza, la autoestima, la autoimagen.
3. La educacin requiere, para cumplir su funcin social tener como
elemento central la constante actualizacin y la valorizacin de la capacidad permanente de estar aprendiendo.
4. Brindar una formacin con perspectivas de empleabilidad e insercin laboral de la juventud en su edad adulta o juvenil. En lugar de
concebir que la formacin lleva unidireccionalmente a profesiones o
empleos que el mercado de trabajo actualmente no ofrece, las competencias que deben desarrollarse son de una mayor riqueza y flexibilidad.
5. Incluir en las acciones estatales polticas que brinden una formacin que impulse el cambio cultural necesario para superar el curriculo
oculto del colegio que valora mas la educacin superior y las ocupaciones no manuales altas.
6. Fomentar la ciudadana en todos los planos. La formacin de la
civilidad en el reconocimiento de los deberes y derechos juveniles contribuye al ejercicio democrtico. La ciudadana promovida desde los
colegios permite que los jovenes se vuelvan actores sociales. Las organizaciones juegan un papel muy importante en el aprendizaje social.
El replanteamiento del sistema educativo
Diversos elementos han conducido a la conclusin de un urgente
replanteamiento del sistema educativo:
1. La necesidad de que deje de ser un factor que bloquea prcticamente la equidad. La equidad permite la integracin del circuito cultura, ciencia, conocimiento.
2. En el Encuentro se ha explicitado la tesis de que un sistema educativo nico, al no atender las diversidades, incrementa la discriminacin y la desigualdad de las oportunidades, en lugar de democratizar.
48
3. Este sistema nico se caracteriza por haber llegado a constituir

segmentos, al modo de corredores separados que no se interconectan y,
por lo tanto, no permiten la movilidad. De esta forma se lleg a la condicin discriminatoria que se refuerza al no existir en el plano econmico una democratizacin de las oportunidades.
4. En medio de las grandes diversidades que afectan la implantacin del sistema educativo, se ha sealado, que responde culturalmente
ms a planteamientos de la clase media que a las necesidades y culturas
de los distintos grupos que componen la poblacin en Amrica Latina.
Se reconoci que existen entidades culturales mltiples y que en la conformacin de las identidades una no tiene que ser dominante sobre la
otra, sino posibilitar el enriquecimiento de todas. En este sentido deben
desarrollarse politicas que incluyan la situacin de gnero, la cultura y
oportunidades de campesinos e indigenas.
5. Se destac el peligro de que el polo centralista en los grandes
pases omita las realidades locales y en los pequeos pases abandone a
los grupos ms bajos. Un elemento base en la propuesta que se deriva
como respuesta a la actual situacin, es el desarrollo de sistemas educativos plurales que cuenten con estrategias sustitutivas y complementarias.
6. Para romper la exclusin, es necesario lograr la permanencia de
la juventud y apoyar su reinsercin en el sistema educativo. Para ello
debe superarse la homogeneidad de planteamientos educacionales que
desconocen la diversidad e incrementan la discriminacin de oportunidades.
7. Se requiere de una readecuacin de la calidad de la enseanza
que supere la carencia de respuesta satisfactoria que presentan los sistemas actuales y desarrolle estrategias que logren motivar y generar condiciones para la reinsercin juvenil.
8. Ms all del papel de la educacin de integrar a los y las jvenes
con educacin incompleta al mercado laboral,est el redireccionamiento
de los mismos para la vuelta al sistema de educacin formal.
9. El esfuerzo de inversin que implica participar del sistema educativo para las familias y para los estados, debe tener un retorno que
garantice la productividad, la pertinencia de la formacin en relacin
con las capacidades y demandas juveniles y la garanta de un retorno en
su desarrollo personal y social.
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10. Se ha propuesto superar la divisin tradicional entre la educacin formal y no formal para transformar el sistema en un aparato ms
bien de tipo flexible y complementario. Esta tesis busca resolver el hecho que la educacin no formal ha llegado a ser una respuesta compensatoria a las deficiencias del sistema educativo. Al estar desligada y no
entregar, por ejemplo, credenciales apropiados, de alguna manera mantiene el plano de la informalidad.
11. No puede dejar de reconocerse que los certificados de conocimiento son indicadores del capital de conocimientos que tiene cada
persona y por lo tanto las acreditaciones son un bien posicional que brinda
una ventaja comparativa. Ante la desvalorizacin de los diplomas escolares y profesionales frente al mercado de trabajo, la educacin formal
debe llegar a enfrentar el desafo con las estrategias que permitan que el
ttulo tenga posibilidades de ser una visa al mercado de trabajo moderno.
Estrategias en el sistema educativo
Se enfatiz el potencial de algunas vas de entrega de la educacin,
en particular las orientadas a resolver la situacin de los jvenes expulsados o retirados del sistema formal.
1. Junto con la estrategia presencial directa de entrega educativa,
se destac la entrega presencial en el desarrollo televisivo y la interactiva
computacional. Se mencionaron experiencias exitosas en la educacin a
distancia con certificacin formal en los ciclos primarios y secundarios.
2. En la gestin educativa se sealaron experiencias fructferas de
incorporacin de la comunidad e integracin de comunidades educativas.
3. Se destac la importancia de la valoracin de los saberes y procesos del mundo juvenil y de generar un ambiente de aprendizaje.
4. La inclusin de programas alimentarios en los grupos que sea
necesario fue mencionado como estrategia para respaldar la permanencia.
5. Un gran problema debatido fu el debilitamiento de la capacitacin de los docentes y la cada de polticas para los mismos. Se destac el
necesario desarrollo de estrategias de seleccin, formacin y perfeccionamiento docente. Se expres como un problema clave los bajos salarios
de los docentes y los menores niveles de formacin e incentivos de aquellos destinados a comunidades indgenas o comunidades apartadas.
50
6. El desarrollo de centros de apoyo a los docentes con los recursos

apropiados y avanzados para respaldar la entrega de conocimientos y el
estmulo a la capacidad de aprender (computacin, televisin, bibliotecas, sistema semipresenciales).
7. El desarrollo de estrategias de fomento de la exploracin juvenil
del conocimiento, con apoyos breves de recursos pertinentes
8. El carcter estratgico de temas vitales como violencia, sexualidad, salud reproductiva como reas que deben ser cubiertas por el sistema educativo. Son aspectos vinculados a la desescolarizacin y a la
reproduccin de la pobreza.
9. La consideracin en la educacin de estrategias extraescolares y
de una revisin de la brecha entre la educacin pblica y la privada.
10. En todas las estrategias se considera la acreditacin formal de
los saberes.
La posicin del sujeto joven
Un aspecto que debe incluirse en las actuales perspectivas de la
educacin, apunta al impacto de los cambios en la situacin y subjetividad del sujeto joven. Se podra decir que es necesaria una revalorizacin del posicionamiento de la juventud dentro de la sociedad.
En este sentido, el modelo educativo tambin debe responder a un
nuevo paradigma en su relacin con las juventudes.
Las discusiones del Encuentro han llevado a sealamientos de cambios de perspectiva, entre los que se destacan:
La juventud tiene gran imaginacin para sobrevivir en condiciones de vida desesperadas. Es necesario dejar de verlos como las personas a las que se llama a dar respuesta, pero no se las llama a tomar
decisiones. Los jvenes son actores centrales del proceso pedaggico y
social. Su participacin en la institucin no solo brinda elementos para
la estructura organizativa, sino que aportan la energa juvenil y modernizan la perspectiva educativa.
En el objetivo de prepararlos es necesario dejar de verlos como
un pre-proyecto de futuro y reconocerlos como las personas que enfren-
51
tan los cambios y la incertidumbre con imaginacin y alta capacidad de

aprendizaje. Tienen necesidades y aportes relevantes en el presente.
Desde este enfoque es pertinente dejar de verlos como objetos
de insumo de conocimientos y de control. Llegan con un saber juvenil,
propio de su socializacin, sus experiencias, sus intereses. Este debe ser
valorizado e incorporado en la institucionalidad.
Dejar de verlos como simples objetos de una poltica de educacin. Legitimarlos como sujetos de derechos y deberes, cuya subjetividad debe conocerse, as como la importante dimensin que la sexualidad toma en sus vidas. Las juventudes deben ser as visualizadas, con
capacidad de ser actores sociales, de desarrollo, ciudadanos, capital humano.
Establecer una nueva relacin adulto-joven, en que prevalezca
el acompaamiento, el estmulo positivo y la formacin.
Reconocer su diversidad en los diversos grupos culturales, estratos econmicos y relacin de gnero
En sntesis, se hacen apuestas muy importantes alrededor de la educacin. Los desafos son abrumadores y son claves. Son urgentes. Implican un cambio cultural, una transformacin de la visin de desarrollo
y del conocimiento, nuevos paradigmas en la visin de la juventud,
cambios estructurales y estratgicos que replantean la perspectiva de la
educacin como un sistema nico. Involucran la decisin de posibilitar
a las juventudes latinoamericanas a hacer el aporte que requieren nuestras sociedades y lograr un sentido de vida pleno.
II. Jvenes, empleo y capacitacin en Amrica Latina*
El Panel que trat la temtica tuvo por ponente central al socilogo
Sergio Lijtenstein, en representacion de Cinterfor/OIT, actuando como
comentaristas el Sr. Pablo Saini, de Chile; y el Sr. Rubier Cajal, de Panam.
*
Relatora del panel

adecuacin institucional en materia
de empleo y capacitacin para el empleo de jvenes,
elaborada por Julio
Bango.
Mientras que la comunicacin del Sr. Lijtenstein tuvo como base la

sntesis del documento producido por Cinterfor/OIT para la realizacin
de este Encuentro Internacional; las exposiciones de los Sres. Saini y Cajal
se basaron en la comunicacin del panelista central, incorporando reflexiones que sobre la materia se derivan de sus experiencias profesionales en sus respectivos pases.
52
A posteriori de las exposiciones, se procedi a un intercambio entre

los participantes, donde se efectuaron preguntas a los panelistas y se
realizaron adems aportes al debate general.
Las lneas que siguen pretenden recoger suscintamente y de la manera ms fiel posible lo medular de las exposiciones, as como los principales puntos en torno a los cuales discurri el debate. Ello no sustituye
sin embargo la necesaria lectura de las comunicaciones de los panelistas,
que se recogen en otras pginas de la presente publicacin.
En trminos generales se abord inicialmente un diagnstico de la
relacin jvenes empleo en el continente, donde qued claramente planteada la heterogeneidad de situaciones existentes; en un contexto donde
en materia de desarrollo econmico y social, en los ltimos aos en
Amrica Latina, se verifica un crecimiento econmico acompaado de
procesos de exclusin social. De esta manera se altera lo que era una
ecuacin tradicional de beneficios ms o menos generalizados, ms all
de su grado de distribuicin, acompaando los procesos de crecimiento
econmico.
Por otra parte, y en consonancia con las afirmaciones referidas por
el Sr Vctor Tokman en ocasin de la realizacin de la ponencia marco de
este Encuentro Internacional; los cambios y transformaciones en las formas de organizacin del trabajo y en los procesos tecnolgicos definen o
definirn cambios sustanciales en la composicin de la mano de obra o
fuerza de tabajo de los distintos pases de nuestro continente.
Posteriormente fue considerado el papel que las polticas activas de
empleo vienen asumiendo en la regin as como las caractersticas bsicas de stas.
Luego se describieron las experiencias ms significativas que se estn desarrollando en la regin en materia de capacitacin para el empleo de jvenes, y que buscan dar respuesta a las situaciones ms graves
en relacin con el empleo que viven algunos sectores especialmente
marginados de la juventud latinoamericana.
Finalmente se analiz el nuevo papel que cumple el Estado en la
reformulacin de dichas polticas, haciendo especial nfasis en el rol que
les compete por una parte a los Ministerios de Trabajo; y por otra parte a
las instituciones tradicionales de Formacin Profesional, as como a la
institucionalidad de juventud emergente en los ltimos aos.
53
Por ltimo se efectuaron consideraciones acerca de la vinculacin

intrnseca y decisiva existente entre polticas de empleo y polticas educativas, en la medida que el desafo de la capacitacin o fomacin profesional es cada vez ms tambin, una formacin para la ciudadana.
A continuacin se ofrecen las principales conclusiones efectuadas
al final de la jornada por la relatora.
Sobre los aspectos de diagnstico se recogen las siguientes consideraciones:
Un marco de restriccin: existen situaciones de crecimiento econmico acompaadas de crecimiento del desempleo.
Heterogeneidad latinoamericana en la relacin jvenes/empleo.
Promedialmente las tasas de desempleo juvenil duplican el desempleo adulto.

Crecimiento del sector informal de las economas y de la participacin de los jvenes en el mismo.
Problemas para la insercin laboral y social de jvenes ms
desfavorecidos afectan sus posibilidades de adquisicin de una cultura
del trabajo.
Subsisten instituciones de Formacin Profesional centradas en
la oferta de servicios de capacitacin.
Existencia de Programas de Capacitacin para el empleo para
jvenes en situacin de pobreza, centrados mayormente en generar condiciones de equidad (igualdad de oportunidades), y favorecer condiciones de empleabilidad.
En cuanto a los principales aspectos propositivos, se listan a continuacin los principales acuerdos arribados.
Las polticas de capacitacin para el empleo deben ser incluidas
en un nuevo enfoque de la poltica social, que vaya ms all de compensar las desigualdades por procesos de ajuste de las economas.
Las polticas de capacitacin para el empleo deberan perseguir
el favorecer competencias (capacidad de expresin, capacidad de pensar, adaptacin a normas de actividad productiva).
54

Los programas de capacitacin para el empleo pueden y deben
ser un mbito para fomentar la capacidad ciudadana de los jvenes.
Los programas de capacitacin para el empleo pueden ser herramientas adecuadas para colaborar en la superacin de la segmentacin de los mercados laborales.
En aquellas sociedades donde el sector informal es dominante,
es necesario pensar en alternativas de capacitacin vinculadas al fomento
de emprendimientos productivos, en la medida que los mercados formales son altamente endebles.
Las instituciones clsicas de formacin profesional podran reorientarse (ya existen ejemplos) a organizar sus programas en funcin
de las demandas.
Los programas de capacitacin para el empleo existentes pueden ser asimilados como un primer paso hacia el establecimiento de cadenas formativas.
El Estado puede y debe ocupar una posicin de rectora y
liderazgo en el diseo, seguimiento y evaluacin de planes y programas, en el marco de una accin conjunta con organizaciones de la sociedad civil.
55
56
Propuesta de plan de accin sobre

educacin y empleo de los jvenes*
El Plan de Accin sobre Educacin y Empleo de los Jvenes que se

presenta a continuacin, aborda una de las prioridades sectoriales fijadas en el Plan Operativo Regional de Acciones para el Desarrollo de la Juventud en Amrica Latina (PRADJAL) para el perodo 1996-1999. En dicho
Plan Operativo, se priorizan la insercin laboral de los jvenes y el
acceso generalizado de los mismos a una educacin de calidad1 , problemticas claves que llevan a identificar sus principales dimensiones y
a establecer lneas de accin en las que converjan los diversos actores
implicados en ellas.
En la elaboracin del Plan de Accin sobre Educacin y Empleo de
los Jvenes, se toman como antecedentes, junto al PRADJAL 1996-1999,
el Marco de Referencia que le precede y el Informe sobre Educacin y
Juventud redactado por Germn W. Rama2 , adems de literatura especializada y estudios preparatorios para el Encuentro Internacional sobre
Juventud, Educacin y Empleo en Iberoamrica a realizarse en Brasil en el
mes de julio de 1997.
1
Juventud, Educacin y Trabajo:

una agenda para encarar la globalizacin.
La problemtica de la educacin y del empleo juvenil en Amrica

Latina no puede ser slo abordada desde la perspectiva de los Estadosnaciones que conforman el continente, ni tampoco desde el punto de
vista de la regin como conjunto ilusioriamente homogneo. En efecto,
si bien las carencias que presenta hoy Amrica Latina en esta materia
57
Documento presentado por el consultor Alfredo Joignant.

Plan Operativo Regional 1996-1999 del
Programa Regional
de Acciones para el
Desarrollo de la Juventud en Amrica
Latina (PRADJAL)Documento Final,
Agosto de 1996,
p.11.
Programa Regional
de Acciones para el
Desarrollo de la Juventud en Amrica
Latina (PRADJAL
1995-2000). Marco
de Referencia, 1994;
Germn W. Rama,
Informe: Educacin y
Juventud, OEI-OIJ,
1994.
constituyen un verdadero sello continental, dada la preeminencia de

la desigualdad social, racial y cultural en la mayora de sus pases, distinto es el caso de los desafos derivados de un mundo crecientemente
globalizado, el que tiende a imponer su propia lgica haciendo caso omiso
de toda especificidad nacional y regional.
Frente al prolongado perodo de crisis econmica que afecta a Europa y a Estados Unidos, con tasas de cesanta que desafan los umbrales sociales de tolerancia y que impactan particularmente en las nuevas
generaciones, Amrica Latina se presenta como una regin joven3 que
comienza paulatinamente a dejar atrs la denominada dcada perdida de los aos ochenta. Al mismo tiempo, resulta innegable que los
pases del continente, al emprender polticas de modernizacin econmica que a menudo conllevan altsimos costos sociales con el fin de acceder competitivamente a un mundo globalizado, asumen los desafos
asociados con la transformacin de la educacin y del trabajo, los que
impactan prioritariamente en la poblacin ms joven.
A) Carencias y desafos
En materia de educacin y trabajo juvenil, Amrica Latina se presenta bajo un rostro de carencias fundamentalmente homogneas, no
obstante la existencia de zonas ya modernizadas al interior de cada pas.
En tal sentido, las principales carencias en materia de educacin y empleo se expresan en fuertes desigualdades de acceso, calidad, adecuacin institucional y capacitacin, las que son a su vez constitutivas de
desafos impuestos tanto por una elemental, aunque nunca explicitada,
escala de justicia como por los imperativos de una economa globalizada.
En 1990, Amrica
Latina
tena
430.183.939 habitantes, de los cuales
85.892.705 tenan
entre 15 y 24 aos.
El desigual acceso a la educacin contina siendo un rasgo endmico de la regin, no obstante la mejora de la cobertura educacional debido tanto a la mayor penetracin territorial del aparato escolar estatal
como a polticas de socializacin cada vez ms desvinculadas del rol
otrora exclusivo desempeado por la etnia, la localidad o la clase social.
En efecto, an persisten fuertes iniquidades de acceso al interior de cada
pas, en primer lugar a partir de lo que aparece como una verdadera
fractura entre los jvenes urbanos y rurales. Esto se materializa no slo
en una muy desigual infraestructura escolar, sino tambin en un persistente aislamiento de las localidades rurales respecto de la escuela, lo que
a menudo se ve agravado por redes de comunicacin muy atrasadas al
estar sometidas a los vaivenes climticos que obstaculizan el desplazamiento de las personas. A lo anterior es preciso agregar la desigualdad
58
de acceso fundada en criterios tnicos, siendo estas comunidades las

ms afectadas por los fenmenos de desercin escolar y de bajo rendimiento acadmico. Es un hecho que son los jvenes provenientes de las
minoras tnicas quienes acceden al ms bajo tipo de oferta educativa,
dificultad que se encuentra agravada por la usual coincidencia entre la
lejana geogrfica del hogar respecto de la escuela y dinmicas culturales ancestrales que se resisten a la transmisin de un ya deficiente mensaje educativo.
La desigualdad de acceso a la educacin se encuentra generalmente acompaada por una muy desigual calidad de la oferta educativa, la
que se funda en las principales fracturas sociolgicas de las sociedades
latinoamericanas: de clase, de etnia, de lugar de residencia. Es as como
a las dificultades fsicas de acceso a la educacin se agrega una deficiente oferta educativa en el plano del personal docente, cuya formacin
puede variar considerablemente en trminos cualitativos. Una vez ms
el caso de los jvenes indgenas hace las veces de paradigma de la desigualdad, quienes se enfrentan a un tipo de educacin que ignora el bilingismo y que tiende a socavar sus tradiciones culturales. Sin embargo, ms all del caso de las minoras tnicas, la problemtica de la calidad de la educacin expresa una carencia esta vez equitativamente
distribuda: la rigidez de los currculos, tanto en su forma manifiesta
como oculta4 . En su versin manifiesta, el currculo escolar en el continente se presenta generalmente como desconectado del mundo del trabajo, ajeno a las necesidades de una empresa y, sobre todo, fuertemente
rutinizado, lo que conlleva una incapacidad de renovacin frente a los
requerimientos ineludibles de la modernizacin tecnolgica y de la
competitividad. En cuanto a su aspecto oculto, ste se expresa en el
predominio de procesos verticales de transmisin de conocimientos,
contribuyendo de este modo a promover esquemas culturales pasivos y
a-crticos, sustentados en valores conformistas que inhiben la creatividad y la iniciativa individual.
Como corolario de las carencias relativas al acceso y calidad de la
educacin se encuentra una muy deficiente adecuacin de las instituciones
que rigen el sector, el que se caracteriza por estar fuertemente burocratizado, con una ineficiente y a menudo irracional distribucin de sus funciones y, sobre todo, excesivamente centralizado, creando de esta manera un verdadero crculo vicioso que slo logra reproducir las desigualdades. Dado el predominio de la centralizacin institucional de este sector, puede entenderse la escasa sintona entre demanda y oferta educativa, lo que se traduce en una importante brecha entre la experiencia
59
Sobre el material
del currculo que
lleva a interrogarse
sobre a quien pertenece el conocimiento, a qu grupos sociales apoya, y el carcter
oculto del mismo
(la enseanza tcita a los estudiantes
de normas, valores
y disposiciones),
cf. Michael W.
Apple, Ideologa y
currculo, Madrid,
Akal, 1986, p.27.
prctica de la carencia y la percepcin administrativa de la misma. Esta

ausencia de descentralizacin administrativa se prolonga en una escasa
autonoma pedaggica de las unidades educativas, lo que trae como consecuencia, junto a la rutinizacin de los currculos escolares, la
burocratizacin de los mismos, al inhibir toda iniciativa local de diseo
y evaluacin de la educacin impartida a los jvenes. Si a esto se le agrega un dbil conocimiento tcnico en las instituciones pblicas sobre cmo
normar, fijar metas, supervisar y evaluar un sistema escolar, adems de
una deficiente capacidad de gestin de los propios establecimientos escolares, las carencias institucionales pueden alcanzar en algunos pases
del continente niveles alarmantes, creando en su interior fuertes desigualdades que dificultan la tarea de coordinacin regional5 .
Estos tres tipos de carencias en educacin repercuten inevitablemente
en el modo de acceso al empleo, lo que se expresa de manera generalizada en una inadecuada capacitacin para encarar la vida laboral, dificultando
considerablemente el ingreso del joven al mercado de trabajo. En efecto,
es el sector ms joven de la poblacin el que posee los mayores ndices
de desempleo en la regin, lo que redunda en graves problemas de integracin a la sociedad adulta, al no satisfacer las ya escasas expectativas
creadas en el perodo de escolaridad, con todo lo que ello implica en
frustracin individual y desigualdad colectiva. Lo anterior obliga a tomar en consideracin el hecho de que la accin en materia de capacitacin puede tener repercusiones mltiples en la cultura, por ejemplo al
concebir las polticas de capacitacin como llaves de modificacin de
valores y actitudes en mbitos tales como la relacin entre hombres y
mujeres, la aproximacin al conocimiento o al manejo de la incertidumbre.
Es as como Germn W. Rama distingue 4 grandes

grupos de pases:
los de modernizacin educativa temprana, de modernizacin educativa
acelerada, de modernizacin educativa desequilibrada y de modernizacin educativa
incipiente (op. cit.,
p.14-21).
No puede entonces sorprender que el joven, al ingresar al mercado

laboral, acceda a tipos de empleo cuya calidad suele ser extraordinariamente precaria. Es en este segmento etreo que se concentran las peores condiciones laborales y los ms bajos salarios, haciendo que tanto el empleo
como su ejercicio sean muy precarios: informalidad, ausencia de cualquier tipo de proteccin social (contra el accidente laboral, la cesanta...),
infraccin generalizada a la normativa laboral en los pases que disponen de dispositivos jurdicos en este mbito, mientras que en otros esta
normativa es slo incipiente.
El conjunto de estas carencias son, evidentemente, constitutivas de
verdaderos desafos, los que se refieren en primer lugar a los propios
Estados latinoamericanos. En efecto, cada Estado del continente requie60
re actuar en primer lugar sobre s mismo, promoviendo reformas de sus

estructuras y modernizando sus lgicas de funcionamiento en pos de
mejoras reales en materia de educacin y empleo juvenil. Es as como el
Estado precisa avanzar, en lo que atae a la educacin, en procesos tanto
de desconcentracin como de descentralizacin administrativa,
incentivando la autonoma pedaggica, mejorando cualitativa y
cuantitativamente la cobertura escolar, lo que supone otorgar a los actores involucrados los recursos no slo financieros necesarios (prerrogativas legales, capacitacin docente y de gestin educacional...). Al encarar estos desafos, es preciso promover el protagonismo juvenil, superando la verticalidad de las polticas de origen estatal, y asociar en esta
empresa al conjunto de la comunidad educativa: profesores y apoderados. En cuanto al empleo juvenil, resulta prioritario combatir tanto el
desempleo como el trabajo precario que afecta a los ms jvenes, para lo
cual se requiere incentivar tributariamente al empleador, adems de vincular cada vez ms el trabajo con la educacin, superando la lgica de
los compartimentos estancos.
En un mundo cada vez ms globalizado y competitivo, el conocimiento adquirido no puede pretender ser un conocimiento definitivo,
puesto que el saber y las destrezas por las que ste se expresa en el empleo tienden a estar crecientemente sometidos a la incertidumbre de la
innovacin tecnolgica y a los imperativos de la productividad. Es por
esta razn que encarar la globalizacin obliga a interrogarse sobre las
relaciones histricamente inditas entre educacin y empleo.
B) Aprendiendo a trabajar?
Los desafos que impone hoy la globalizacin suelen ser resumidos
bajo los trminos de competitividad y de productividad, para lo cual se
requieren trabajadores debidamente formados y capacitados. Significa
sto que el papel de la educacin consiste en impartir un conocimiento
productivo y eficiente, cuya recepcin por los jvenes de hoy podra
resumirse acudiendo al ttulo del libro de Willis Aprendiendo a trabajar6 ?
Sin duda que esta es una de las definiciones posibles, y en algunas
sociedades es la definicin dominante, del rol que le incumbira al sistema escolar, de lo que se deriva una serie de elecciones educativas cuyas
consecuencias se encuentran en el origen de concepciones de pas: estrecha vinculacin entre aparato escolar y empresas; predominio de la educacin tcnico-profesional sobre la cientfico-humanista; presencia de
61
Paul Willis, Aprendiendo a trabajar, Madrid, Akal, 1988.
circuitos eficientes de circulacin del conocimiento tecnolgico, generalmente con un fuerte apoyo estatal; apertura hacia la economa-mundo que lleva a incorporar a los currculos las necesidades implicadas
por procesos de integracin con regiones y pases en expansin. Dems
est decir que este tipo de definiciones presupone, evidentemente, la
resolucin de las carencias ms apremiantes y elementales en materia
educativa, como aquellas que afectan a Amrica Latina respecto del acceso y calidad de la educacin y el empleo.
Es posible discutir la configuracin de las prioridades que se encuentran presentes en esta definicin, tanto por las opciones que incorpora
como por las que excluye. Pero lo que no parece objetable es la necesidad de pensar la educacin y el empleo a partir de sus relaciones y necesidades mutuas, lo que equivale a tomar en serio el hecho de que las
sociedades modernas, includas las latinoamericanas aunque en niveles
sensiblemente menores, son sociedades crecientemente educadas, en el
marco de una economa globalizada que tiende a erradicar el trabajo
manual (o, en su defecto, a transformarlo radicalmente por la va de la
innovacin tecnolgica).
No obstante que Amrica Latina se encuentre aun muy lejos de lo
que Collins llama sociedades credencialistas7 , en el sentido en que
todas las habilidades y las capacidades aprendidas tendran un valor
fluctuante en el mercado ocupacional al estar certificadas por instituciones regidas por la lgica de la distincin, es un hecho que los pases de la
regin se encuentran ante un doble desafo: por una parte, construir su
propio paradigma credencialista a partir de opciones por la democratizacin de las habilidades, y por la otra disear una configuracin de
prioridades sobre educacin y trabajo.
Randall Collins, La
sociedad credencialista, Madrid, Akal,
1989.
El primer desafo implica ciertamente erradicar los elementales fenmenos de desigualdad que son tan caractersticos en el continente,
dotando al Estado de un rol ms democratizador y secularizador que de
un papel de simple inversor. Es as como el Estado requiere establecer
sus polticas en funcin de metas previamente consensuadas sobre la
base de la deliberacin, cuya consecucin supone explicitar la escala de
justicia a partir de la cual se acta: qu implica, para los distintos grupos sociales, una sociedad cada vez ms regida por la democratizacin
de las habilidades, cuyo corolario debiera ser la credencializacin? cmo
asociar, en sociedades marcadas por la desigualdad, a actores con intereses histricamente antagnicos? Dicho en otras palabras, no slo se
trata de promover la necesaria y elemental igualdad de oportunidades
62
(de acceder a...), asegurando equidad en el punto de partida, sino de

generar las condiciones de democratizacin de la adquisicin y el ejercicio de las habilidades y competencias en cada momento y lugar del ciclo
de vida: ciertamente en el hogar, en la escuela y en el lugar de trabajo,
pero sobre todo en sus niveles ms localizados referidos a las condiciones, espacios y momentos de la experiencia formativa y laboral. Es en
este sentido que el Estado tiene que desempear un rol secularizador,
creando condiciones culturales e institucionales para la transformacin
de la lgica de las relaciones entre grupos socialmente distantes y diferentes, en el marco de la tolerancia y la solidaridad. Desafo cuya consecucin se inscribe inevitablemente en el largo plazo, debido precisamente
a su fundamento secularizador, y en el que se socializarn sobre todo los
ms jvenes.
De lo anterior se desprende un segundo desafo, el de la configuracin de prioridades sobre educacin y trabajo. Se trata solamente de
aprender a trabajar, concepcin instrumental que suele aflorar en ciertas
definiciones? Dadas las condiciones impuestas por la globalizacin, existe un margen para una configuracin alternativa y, sobre todo, integral?
Amrica Latina tiene por delante la tarea de responder a estas
interrogantes, apoyndose en el acervo cultural de sus pases y construyendo su propio acceso a un mundo moderno y globalizado. No se trata
de reafirmar de manera voluntarista una identidad menos perdida que
socavada por dinmicas globales, sino de explotar los recursos culturales de los que dispone Amrica Latina. En tal sentido, una configuracin
de prioridades distinta debe lograr conjugar el imperativo de la competitividad con la humanizacin de la educacin y el trabajo, poniendo el
nfasis en la integralidad del individuo. De esta manera, ya no se tratar
de trabajadores cuyo desempeo se encuentra estrechamente circunscrito a las necesidades de una determinada empresa, sino ms bien de
individuos polivalentes en constante formacin, actualizando sus destrezas y renovando su conocimiento con el fin de ejercerlo eficazmente
en uno o varios rubros. Dicho en otras palabras, los esfuerzos destinados a lograr mayores y mejores niveles de insercin laboral de los jvenes deben enmarcarse en un conjunto de acciones ms amplio que la
mera obtencin de mejoras econmicas, por ejemplo fortaleciendo la
democracia a travs de la ampliacin de la ciudadana poltica y social.
Para tal efecto, las frmulas a implementar (educacin permanente, capacitacin en la propia empresa a partir de una adecuacin del horario
laboral, asociacin entre empresas y universidades...) requieren fundarse en las tradiciones y stocks culturales propios de cada empresa, localidad, regin o grupo social, democratizando la transmisin de los men63
sajes. De este modo, ms que de una educacin para el trabajo productivo, ser posible hablar de ciudadanos educados que trabajan: este es el
sello y el matiz al que debe aspirar el continente.
C) Las condiciones de posibilidad de un enfoque integrado.
Sobre la base de estas carencias y desafos a los que se enfrenta
Amrica Latina, es preciso establecer un enfoque integrado en el que no
slo converjan los distintos actores involucrados, sino que sobre todo
ponga en el centro de sus preocupaciones al joven en tanto individuo.
De manera general, un enfoque de este tipo implica reflexionar
crticamente sobre los modos burocrticos y rutinizados de abordar y
discutir los problemas sociales entre las lites polticas y tecnocrticas,
la educacin y el empleo juvenil siendo una de sus tantas expresiones
particulares. Es as como el uso rutinario y pblico de cifras, cuadros,
grficos y curvas 8 , si bien constituyen operaciones necesarias de
formalizacin del conocimiento y del diseo de polticas pblicas, operan al mismo tiempo un efecto de abstraccin de tal magnitud que acaba
por transformar en simples datos lo que en la realidad son experiencias
de la carencia por definicin prcticas.
De lo anterior se desprende la necesidad de incorporar, en un enfoque integrado de la problemtica de la educacin y el empleo de los
jvenes, el carcter eminentemente prctico de las experiencias juveniles de la desigualdad y de la necesidad, lo que implica una vez ms
explicitar la escala de justicia por la cual se establece el valor de las personas y de las cosas. Tratndose de formar a ciudadanos educados que
trabajan, no es posible excluir a ningn actor en la consecucin de semejante meta, ni tampoco descartar aquellas dimensiones aparentemente
menos nobles de los currculos, como por ejemplo el ocio y el tiempo
libre. De esta manera, se transita desde un enfoque integrado a una
aproximacin integral, estratgica, y por tanto situada en el largo plazo,
de la educacin y el empleo juvenil.
2
8
Cf. el extraordinario libro de Jack

Goody, La raison
graphique. La domestication de la pense
sauvage, Paris, Editions de Minuit,
1979.
Las reas y las lgicas de intervencin: igualdad de

oportunidades, democratizacin de las habilidades
y excelencia en el desempeo.
Dado el conjunto de carencias, desafos y necesidades que la

globalizacin impone y evidencia de manera cada vez ms apremiante,
las reas y las lgicas de intervencin en el continente requieren fundarse en el reconocimiento de la existencia de grupos sociales cuyos intere64
ses y niveles de integracin son extraordinariamente dismiles, lo que

redunda en modos y ritmos desiguales de acceso a una educacin y empleo modernos. Lo anterior significa que los programas que se desarrollen debern partir de diagnsticos que den cuenta de la heterogeneidad
encerrada en el universo de los jvenes, tanto entre pases como al interior de los mismos, planteando paquetes de respuestas diferenciadas
que corrigen profundamente los clsicos enfoques universalistas. En efecto, es particularmente importante incorporar en el diseo y aplicacin
de polticas referidas a la educacin y al empleo juvenil el hecho de
que las sociedades latinoamericanas son sociedades fundamentalmente duales, con vastos sectores rezagados frente a grupos emergentes cuya marginalidad numrica no debe ocultar su importancia
cualitativa.
En lo que se refiere a los sectores rezagados, una tarea elemental
consiste en identificar a los grupos ms afectados por los fenmenos de
desigualdad en materia de educacin y empleo, priorizando aquellos
que requieren acciones urgentes de reparacin. En tal sentido, es crucial
enfrentar en este mbito la fractura entre el mundo urbano y rural, cuyo
potencial de exclusin suele agravarse en Amrica Latina al disimular
la presencia de una serie de otros clivajes (tnicos, lingsticos, tradiciones locales y regionales), lo que obliga a hacerse cargo de realidades
muy heterogneas.
Es as como en la sociedad urbana se requiere priorizar a los sectores
juveniles que se encuentran en situacin de pobreza apremiante,
particularmentre a aquellos jvenes fuertemente desprovistos de capacidades y habilidades, sin omitir a las mujeres jvenes que, adems de
carecer de destrezas, buscan acceder a un mercado laboral fuertemente
masculinizado o, en su defecto, quedan recludas en el desempeo de
tareas repetitivas. En el caso de la sociedad rural, resulta urgente priorizar
a aquellos jvenes que provienen de las comunidades tnicas (con todo
lo que ello implica en carencias de acceso y recepcin de la educacin y
de incorporacin al empleo urbano), as como al joven campesino que
busca emigrar a la ciudad sin orientacin alguna.
En cuanto a los grupos emergentes o, si se prefiere, en desarrollo, es
preciso privilegiar a aquellos que acceden a los sectores en expansin,
en tanto ofrecen como horizonte la creacin de nuevas y mejores fuentes
laborales, econmicamente rentables al incorporar valorar agregado en
las mercancas y cuyo desempeo supone la posesin de recursos educativos especficos. En tal sentido, los pases latinoamericanos requieren
65
promover economas de escala fundadas en los criterios de crecimiento

y equidad, con un fuerte protagonismo de los sectores ms jvenes.
Lo anterior slo puede encontrarse en el origen de una estrategia de
dos velocidades, con polticas destinadas por una parte a crear las condiciones de integracin de los sectores juveniles ms excludos por la
oferta educativa y laboral, y por la otra a otorgarle un real protagonismo
a aquellos otros grupos cuyo dinamismo y presencia en sectores de punta y polos de desarrollo inciden fuertemente en el estado general de la
economa de cada pas y, sobre todo, en el modo de encarar la
globalizacin. Ciertamente, estas dos estrategias no pueden funcionar a
partir de una lgica de compartimentos estancos, en cuyo caso slo lograran reproducir, e incluso consolidar, las desigualdades. Por el contrario, lo que se requiere es que estas dos estrategias bsicas estn constantemente articuladas en torno a tres grandes metas: igualdad de oportunidades, democratizacin de las habilidades y excelencia en el desempeo.
La igualdad de oportunidades no slo significa, en Amrica Latina,
superar las desigualdades ms apremiantes, sino tambin multiplicar
equitativamente los canales de acceso a la educacin y al empleo juvenil. Para tal efecto, resulta imprescindible la accin del Estado, corrigiendo los fenmenos de exclusin generados por el mercado, creando
mecanismos de incitacin para la creacin de ocupaciones destinadas a
jvenes en condiciones de justicia salarial, regulando la calidad de la
educacin y la capacitacin impartida previa o paralelamente. En la consecucin de esta meta, es preciso incorporar a la sociedad civil, dotando
por ejemplo a los sindicatos, asociaciones o ONGs de nuevos roles: capacitar al individuo, orientar su trayectoria, informar y promover la
participacin.
El corolario de la igualdad de oportunidades es la democratizacin
de las habilidades. Con esto se debe entender no tanto el acceso al espacio
educativo (escuela o colegio) o laboral en igualdad de condiciones, como
el aspecto cualitativo del aprendizaje y el desempeo que all tiene lugar. En tal sentido, dicha meta supone enfatizar las condiciones sociales
y prcticas de la transmisin del mensaje educativo, identificando los
obstculos familiares que inhiben la recepcin del conocimiento, reformando la estructura vertical de difusin del mensaje escolar a partir de
lgicas participativas y promoviendo la creatividad por sobre la repeticin del saber escolar. En tal sentido, resulta imprescindible multiplicar
los vnculos entre educacin y trabajo, asociando la recepcin general66
mente pasiva en el aula con el ejercicio prctico de las destrezas en talleres en la propia unidad de trabajo. Cabe agregar que esta democratizacin de las habilidades, al referirse a sus condiciones de adquisicin y
ejercicio, supone articularlas con procesos de divisin del trabajo
estructurados por tareas menos repetitivas.
Adherir a metas igualitarias de acceso a la educacin y al empleo
juvenil, as como a objetivos democratizadores de las habilidades, no
significa rechazar el desempeo de excelencia y la aparicin de grupos
emergentes o en desarrollo. Por el contrario, esta meta no slo es deseable sino que necesaria, al promover de manera generalizada lgicas competitivas basadas esencialmente en el mrito y la calidad de lo que se
adquiere y lo que se ejerce, adems que establece un horizonte de futuro
para el pas y expectativas de realizacin para los ms jvenes.
La estrategia de dos velocidades por la que aboga el presente Plan
de Accin sobre Educacin y Empleo de los Jvenes no significa excluir
a otros grupos, ni adherir a la lgica de una sociedad dual. Simplemente
prioriza determinados sectores-objetivo en funcin de los desafos que
surgen debido al impacto creciente de la globalizacin. No obstante, la
globalizacin tambin pone en relieve un conjunto de nuevos desafos
que Amrica Latina debe paulatinamente comenzar a incorporar en su
agenda. Tal es el caso, por ejemplo, de la exclusin involuntaria, es decir
de grupos e individuos que se encuentran completamente marginados
de toda posibilidad de acceder a la educacin y, sobre todo, al trabajo:
discapacitados o accidentados, cuya invalidez puede ser permanente o
en cualquier caso muy prolongada. Ciertamente se trata de nuevos temas en la agenda de los Estados latinoamericanos, a los que se podra
agregar el fenmeno de la cesanta en tanto una forma posible de invalidez permanente en condiciones de recesin o crisis econmica, y que
tienden a surgir precisamente porque los pases del continente se incorporan a un mundo globalizado, en donde los desafos y carencias suelen
ser cada vez ms universales.
3
La estrategia de implementacin: hacia un Estado estratega.
Resulta indudable que una estrategia de implementacin supone

reconocer y explicitar los obstculos a los que se enfrenta, los que pueden ser muy variables de una sociedad a otra : inercias culturales e
institucionales, niveles de desarrollo econmico o modos de incorporacin a la economa-mundo.
67
De lo anterior se desprende que la estrategia a implementar por los

Estados latinoamericanos no puede slo fundarse en un papel inversor.
En efecto, si bien es necesaria la inversin estatal directa en educacin
(infraestructura, personal docente...), sin omitir su rol inversor indirecto
en materia de empleo, no es posible pretender satisfacer en el corto plazo un conjunto heterogneo de carencias y necesidades. Ms aun cuando el alcance y la magnitud de estas carencias ponen en jaque las posibilidades reales de accin directa de los Estados del continente.
Puede entonces entenderse la necesidad de reformular el papel del
Estado, cuya eficacia depender de aspectos ms cualitativos que cuantitativos. Tal es el caso, paradigmtico, del complejo vnculo que une la
educacin y el empleo, expresada en la relacin entre saberes tericos y
prcticos. En este mbito, el Estado debe promover un tipo de formacin en el que las habilidades escolares y prcticas se encuentren en el
origen de competencias (en el sentido de disposicin a ejercer dichas habilidades, pero tambin de aprender nuevas destrezas), mediante
escalonamientos formativos que permitan los necesarios movimientos
desde el trabajo a la capacitacin, para retornar a la actividad productiva. Dicho en otras palabras, el Estado requiere transformarse en actor promotor de la empleabilidad de las personas, no tanto creando directamente fuentes de empleo como plasmando polticas congruentes con la heterogeneidad juvenil de las sociedades latinoamericanas. Esto lleva a recomendar:
* En Educacin:
A) Debern ampliarse los esfuerzos tendientes a generar la igualdad de oportunidades y la democratizacin de las habilidades, promoviendo una real autonoma de las unidades educativas. Para tal efecto,
se promovern experiencias piloto tendientes a su generalizacin, permitiendo experimentar estrategias metodolgico-pedaggicas sobre poblaciones-objetivo con distintas necesidades y carencias, con el fin de
evitar lo que parece ser el fracaso de la educacin formal tradicional.
Para alcanzar semejante meta, resulta evidentemente indispensable dotar de recursos tanto financieros como tcnicos al personal docente y
administrativo de cada escuela, procurando capacitar a los administradores en materias de gestin educacional. En esta meta, le corresponde
un papel crucial no slo al Estado, sino tambin a las agencias y organismos de cooperacin.
B) Se debern promover acciones de capacitacin con finalidad reparadora frente a los sectores ms rezagados. Para tal efecto, se requiere
68
identificar con la mayor precisin posible los dficits propios de cada

grupo social, los que variarn segn el pas y la localidad. Por ello, resulta imprescindible localizar dicha tarea en los lugares ms cercanos a
la experiencia de la carencia, descentralizando las instancias gubernamentales pertinentes y transformando a la unidad educativa en espacio
a la vez de identificacin de las necesidades y de resolucin de las mismas.
C) De lo anterior se desprende la necesidad de eliminar los fenmenos de duplicidad institucional de funciones, a travs de la creacin de
organismos estatales profesionalizados (ministerios, subsecretaras, institutos, abogando a favor de instancias de rango ministerial), con el fin
de centralizar la tarea de coordinacin de las polticas de juventud, como
por ejemplo aquellas que ataen la educacin juvenil.
D) Se debern definir a agentes responsables de orientar la conformacin de cadenas formativas en el marco de sistemas nacionales de
formacin, en virtud de los principios de descentralizacin y de autonoma: los gestores educacionales, cuya funcin ser la de un activo mediador entre las necesidades locales y los decidores. En tal sentido, estos
gestores se sitan por debajo de los organismos estatales de coordinacin en materias de juventud, como tambin de sus rganos descentralizados, quedando entonces radicados en el mismo nivel que la unidad
educativa (la ciudad, el pueblo o varios pueblos segn los casos particulares).
* En Empleo:
A) En un plano general, se debe avanzar decididamente hacia la
creacin de mecanismos para la constitucin de sistemas de orientacin
laboral, peridicamente actualizados y sensibles a las fluctuaciones de
las necesidades de los mercados de trabajo, lo que supone una estrecha
vinculacin entre el sector educativo y productivo.
B) La vinculacin entre sector educativo y productivo deber estar
radicada en las manos de figuras no muy diferentes a las del gestor educacional (que para los efectos de este Plan de Accin denominaremos
gestor de la empleabilidad), vale decir en los niveles ms locales.
C) Lo anterior supone un fuerte componente de capacitacin de dichos gestores as como de su personal de apoyo, con una clara tendencia
a la profesionalizacin y a la especializacin: as se podr hablar, por
69
ejemplo, de gestores por rama de actividad, cuya importancia variar

de un lugar a otro del mismo pas.
D) La consecuencia de lo enunciado es la de lograr mecanismos racionales, instancias y agentes articuladores de oportunidades laborales
para los ms jvenes, auscultando peridicamente las necesidades de
empleo locales y alimentando de esta manera los sistemas de orientacin laboral.
Lo anterior explica que la accin estatal y la estrategia de implementacin debern fundarse en tres parmetros bsicos que configuran un
Estado estratega: especializacin institucional, descentralizacin decisional
e integracin regional.
El primer parmetro, lo que aqu se denomina especializacin
institucional, se refiere a la necesidad de articular racionalmente las polticas dirigidas a la juventud, superando la fragmentacin de funciones y
de rganos estatales que obstaculizan las necesidades de coordinacin
sectorial. En tal sentido, las instituciones estatales existentes en materia
juvenil deben avanzar en la especializacin y profesionalizacin en tanto condicin para el diseo de polticas eficientes. En el caso particular
de la educacin y el empleo juvenil, las carencias no pueden ser enfrentadas desde varias y distintas instancias gubernamentales, dadas las dificultades de coordinacin que ellas producen, la consiguiente falta de
optimizacin de recursos escasos y el carcter a menudo irracional de la
implementacin de polticas que se traslapan (duplicidad de funciones,
por ejemplo). Una especializacin de esta ndole implica adems dotar
de especificidad a las polticas destinadas a la educacin y al empleo
juvenil, rompiendo definitivamente con la lgica de la dependencia de
estas carencias respecto de problemas ms generales.
La descentralizacin decisional debe fundarse en la estructura administrativa de cada pas latinoamericano, superando la centralizacin (generalmente en el nivel de la capital) que es tan frecuente en el continente. Es importante precisar que no existe contradiccin alguna entre la
especializacin institucional, con todo lo que ello implica en concentracin organizacional de funciones en una sola instancia gubernamental
dotada de capacidad de direccin, y la descentralizacin decisional que
lleva a una redistribucin de las prerrogativas hacia los niveles ms locales de administracin. El corolario de esta descentralizacin debiera
consistir en una creciente autonoma de los lugares e instancias que
implementan localmente las polticas en materia de educacin y empleo
70
juvenil, la ejecucin debiendo estar a cargo de los propios actores

involucrados.
El tercer y ltimo parmetro de un Estado estratega debe consistir
en la incorporacin de las carencias juveniles en educacin y empleo en
el marco de los acuerdos de integracin bilateral y, sobre todo, multilateral
entre los pases latinoamericanos. No parece discutible que la incorporacin creciente de este tipo de problemticas en la agenda integracionista
del continente, contribuira fuertemente a las tareas de coordinacin interestatal para enfrentar, en este caso particular, los desafos derivados de
la globalizacin.
La funcin de un Estado estratega a partir de estos tres parmetros
bsicos lleva a abogar por un Estado articulador de compromisos, uno
de los cuales consiste en la creacin de condiciones para el establecimiento de una tributacin solidaria a favor de las carencias juveniles en
materia de educacin y empleo. Es promoviendo este tipo de fiscalidad
en donde se ve la madurez del continente en el modo de encarar la agenda globalizadora a la que se enfrenta, puesto que sus frutos slo podrn
apreciarse en el largo plazo. Una tributacin solidaria debe ser, en efecto, sinnimo de un horizonte lcido de pas, cuya rplica en los distintos
pases del continente es susceptible de configurar una de las vas de
salida del subdesarrollo.
Conclusin
Humanizar el trabajo y democratizar la educacin para formar a
ciudadanos educados que trabajan: as se podran resumir las principales metas de Amrica Latina en este mbito, lo que a su vez redunda en
un verdadero sello continental a la hora de encarar los desafos de la
globalizacin.
No obstante, es preciso tomar nota del contexto socio-poltico y econmico en el que se enmarcan estos desafos: globalizacin y extensin
de la economa-mundo, pero tambin crisis de los Estados benefactores
que llevan al paulatino derrumbe del trabajo con sus protecciones sociales. Es as como en Europa occidental, por ejemplo, irrumpe una nueva
cuestin social que afecta de manera predominante a los ms jvenes: el
auge de lo que Castel llama la vulnerabilidad de masa, que se manifiesta en una precarizacin cada vez ms acentuada del trabajo (fin de
los contratos de duracin fija, desproteccin creciente contra la cesanta...)9 .
Ya no basta, en efecto, con la posesin de credenciales educativas, que si
71
Robert Castel, Les

mtamorphoses de la
question sociale,
Paris, Fayard, 1995,
p.215.
bien acreditan que los individuos estn dotados de recursos y destrezas

culturales, no desembocan ni en la incorporacin equitativa al mercado
laboral, ni tampoco en el desempeo de un oficio en condiciones de igualdad y de justicia salarial. De ah la pertinencia de la pregunta formulada
por Castel, cuyo tenor no puede dejar indiferente a los pases latinoamericanos: cul es el umbral de tolerancia de una sociedad democrtica
ante una invalidacin social que adquiere mltiples rostros, y que
adems echa sus races en distintas causas?
Ms que de preguntas balads, estas interrogantes constituyen advertencias para los Estados latinoamericanos, cuyo rol de estratega los
obliga a encarar de manera inteligente los desafos y necesidades elementales de la regin, pero sin descuidar aquellas otras carencias que
acechan en el horizonte de un mundo ciertamente moderno y globalizado,
pero no por ello necesariamente ms humanizado.
72
Agenda
Martes 8 de julio de 1997

10:00 - Inauguracin Oficial del Encuentro Internacional sobre Juventud,
Educacin y Empleo en Iberoamrica
11:00 Ponencia Marco: Vctor Tokman, Subdirector General de OIT
y Director Regional para las Amricas.
14:00 - 1 Ponencia:
El desafo del acceso, la calidad y la adecuacin institucional en materia de
educacin para jvenes - Germn W. Rama
Comentaristas: John Durston (CEPAL) y Csar Daro Guisao
(Colombia)
Relator:
Dina Krauskopf
Coordinador:
Luiz Miguel Sebastio
16:30 Debate
Mircoles 9 de julio de 1997
9:00 2 Ponencia:
El desafo del acceso, la calidad y la adecuacin institucional en materia de
empleo y capacitacin de jvenes - Sergio Lijtenstein (Cinterfor/OIT)
Comentaristas: Pablo Saini (Chile) y Rubier Cajal (Panam)
Relator:
Julio Bango
Coordinador:
Luiz Miguel Sebastio
73
11:30 - Debate
14:30 1 Mesa Redonda:
Brasil:
Una nueva propuesta para la educacin profesional (Ruy Leite Berger
Filho, Ministerio de Educacin)
Capacitacin para jvenes en las mega ciudades brasileas (Mara do
Carmo Brand de Carvalho, Comunidad Solidaria)
La poltica de educacin profesional en Brasil y las perspectivas de los jvenes (Nassim Gabriel Mehedff, Ministerio de Trabajo)
Uruguay
Los programas de capacitacin y empleo del Instituto de la Juventud (Javier Lasida, INJU)
16:30 - 2 Mesa Redonda:
Venezuela:
Plan de Empleo Joven (Pilarica Romero, Secretaria de Estado para la
Juventud)
Espaa
Las polticas de Juventud (Ignacio Perell, INJUVE)
17:30 3 Mesa Redonda:
Experiencias internacionales
Banco Interamericano de Desarrollo (Elena Surez)

Convenio Andrs Bello (Pedro Henrquez Guajardo)
Experiencia europea (Lorenzo Cachn)
Jueves 10 de julio de 1997
9:00 - Presentacin de las relatoras - Dina Krauskopf y Julio Bango
9:30 - Presentacin del Plan de Accin en materia de Educacin y Empleo
de Jvenes - Alfredo Joignant
10:30 - Debate sobre el Plan de Accin y aprobacin
74
13:00 - Lectura de la Declaracin de Intenciones acordada por las entidades organizadoras y patrocinadoras - Joo Alexim, OIT
15:00 - Foro abierto: Presentacin de experiencias brasileas sobre educacin y empleo
Actuacin de MUDES en el desarrollo de recursos humanos - Sueli
Fernandes Fonseca
Actuacin del SESI en la educacin de jvenes - Mara Augusta Teixeira
Actuacin del SENAC en la profesionalizacin polivalente del joven - Luiza
Maria Vivacqua Ferreira
Actuacin del SENAR - Rodolfo Tavares
El nuevo perfil del trabajador y de la educacin profesional - Regina Torres, SENAI
18:00 - Ceremonia de clausura
75
76
Segunda Parte
JUVENTUD, EDUCACIN Y EMPLEO
78
Jvenes y ciudadana en los

modelos de sociedad
emergentes en Amrica Latina
Vctor E. Tokman *
La pretensin de esta ponencia es profundizar en aquellos planteos

con los cuales, en julio del ao pasado, en Buenos Aires, culminamos
nuestra intervencin en la VIII Conferencia Iberoamericana de Ministros de
Juventud. Quisiera reiniciar la discusin sobre lo que sucede en Amrica
Latina, una vez que constatamos que los ajustes han terminado.
Qu pasa con los latinoamericanos y qu pasa con la juventud en
particular? Obviamente no hay respuestas finales. Gran parte de la regin todava est enfrentando ajustes que, aparentemente, no son transitorios sino que se estn transformando en permanentes; son muy pocos los pases que se exceptan de esa realidad y hoy cuentan con niveles de ingreso mayores de los que tenan al comienzo de la poca del
ajuste. Quisiera aportar tres temas al debate: i) analizar qu est ocurriendo con el post-ajuste y verificar qu lecciones extraemos de esa situacin; ii) intentar una exploracin sobre qu tipo de modelo emerge y
nos organiza como sociedad y en el cual los jvenes deben participar; y,
iii) establecer, finalmente, un marco de referencia para la discusin de
las polticas sin profundizar en ellas, pues sern tema del posterior debate.
Qu pasa en el post-ajuste en la regin?
Dos temas claves se plantean al respecto: uno es que los empleos
que se estn generando son de muy baja calidad; y el otro que nos pre79
Subdirector General de la OIT y Director Regional

para las Amricas.
Ponencia presentada en la inauguracin del Encuentro
Internacional sobre
Juventud, Educacin
y Empleo, organizado por la Organizacin Iberoamericana de la Juventud
(Ro de Janeiro, Brasil, 8-12 de julio de
1997).
ocupa es la evolucin de la pobreza y, particularmente, la evolucin de

la equidad.
Considero pertinente sealar que no se trata de que en Amrica
Latina no se estn creando empleos. Con muy pocas excepciones, no se
produjeron incrementos substanciales en la tasa de desempleo. Slo que
se trata de la creacin de puestos de trabajo que no satisfacen, porque no
dan proteccin, porque no generan los ingresos suficientes y porque no
ofrecen perspectivas de desarrollo, para los jvenes en particular, pero
tambin para los trabajadores que ya estn incorporados. Ocho de cada
diez nuevos empleos que se han generado en los ltimos diecisiete aos
en Amrica Latina son de carcter informal. El empleo pblico no slo
ha dejado de ser fuente de absorcin, sino que se advierte una importante contraccin en niveles absolutos en los ltimos aos; y, por cierto, las
grandes empresas que son las que tienen que sustituir al sector pblico
en la creacin de empleos han demostrado ser, en medio de un proceso
de ajuste y cambio tecnolgico, bastante lentas para generar los nuevos
puestos que se necesitan.
La situacin vara en cada pas. Los que primero hicieron la reforma lograron aumentar ms el empleo; los que los siguieron, la gran
mayora, estn mostrando tener mayores problemas para alcanzar niveles de empleo suficientes. Junto con el ajuste lleg la flexibilizacin de
los mercados de trabajo, y hemos visto crecer a cifras muy elevadas los
empleos con contratos precarios y bajo distintas formas de contratos
atpicos. Ello, en definitiva, significa que los trabajadores estn sujetos a
despido fcil y carecen de proteccin. El ao pasado, en Argentina, los
contratos atpicos pasaron del 3 al 13 por ciento del total de los contratos, y significaron el 85 por ciento de los nuevos contratos. En Per, ms
del 50 por ciento de ellos hoy se hacen bajo formas temporales y de
subcontratacin de servicios.
El otro problema que, con respecto al post-ajuste, nos inquieta es
que en los aos noventa hemos visto que los programas en marcha, estn produciendo una ligera reduccin de la pobreza, pero en casi todos
los pases, con excepcin de Uruguay, la equidad sigue sin mejorar. El
caso de Chile, por ejemplo. Pas paradigmtico en el xito, ha crecido
durante diez aos de manera sostenida a tasas aceleradas, la pobreza se
ha reducido del 38 al 24 por ciento, la inflacin ha sido decreciente, el
desempleo se ha mantenido bajo y, en disminucin, ha crecido el empleo
en actividades modernas y los salarios reales han aumentado junto con
el gasto social. Sin embargo, la historia nos dice que la razn de los
80
ingresos entre el 20 por ciento ms alto y el 20 por ciento ms bajo de la

poblacin se mantiene en doce a uno, que la participacin del estrato
bajo es del 4 por ciento y la del alto es del 56 por ciento.
Comparemos este caso con el resto del mundo y, especialmente, con
pases del sudeste asitico, como Malasia o Indonesia, que tambin han
tenido un recorrido concomitante con el que est ocurriendo en nuestra
regin y en pases como Chile: rpido crecimiento, control de la inflacin y disminucin de la pobreza. En Malasia, la pobreza disminuy
del 49 al 17 por ciento entre 1970 y 1990; sin embargo, las diferencias de
ingresos entre el 20 por ciento ms alto y el 20 por ciento ms bajo cay
de 17 a 12. En Indonesia, la pobreza se redujo del 39 al 16 por ciento,
pero tambin fue acompaado por una disminucin en las diferencias
de ingreso de 7,5 a 5 veces. A qu se debe esto?
Otra comparacin que me parece pertinente es con los Estados Unidos, pas con el cual en esta regin tenemos, sin duda, diferencias
substanciales pero que es fuente de inspiracin para nuestros cambios
institucionales y reformas. Sorprendentemente, los pobres de los Estados Unidos participan en el ingreso en la misma forma que en Chile: de
manera constante entre el 4 y el 5 por ciento del producto. Sin embargo,
cuando se mira el 20 por ciento ms alto de la poblacin de los Estados
Unidos, la participacin es del 40 por ciento, mientras que en Chile es
del 56 por ciento. Si queremos encontrar una participacin de esa magnitud en la historia de los Estados Unidos, debemos situarnos en los
das previos a la crisis de los aos treinta. Esto parece sugerir que la
regin entra a un capitalismo del siglo XXI con una distribucin de ingreso de pre-guerra.
Quedaba, por ltimo, la expectativa de que la desigualdad disminuira con el crecimiento; que, despus de un perodo de costo social
necesario para facilitar la acumulacin, los pases se desarrollaran y se
provocara un aumento de la equidad. As ocurri en pases desarrollados, en Inglaterra y en toda Europa, pero no en los Estados Unidos donde este proceso se ha interrumpido. Las cifras ms recientes para ese
pas muestran que, desde fines de los sesenta, se registr una concentracin de ingresos. Las cifras de Inglaterra muestran que, a partir de fines
de los setenta, tambin hubo una concentracin de ingresos. Incluso
Suecia, pas paradigmtico del modelo social-demcrata, tambin muestra un aumento en la concentracin de ingreso a partir de 1988. Con esto
parece emerger un nuevo patrn mundial de acumulacin donde, en el
proceso de reforma, Amrica Latina se salta la etapa intermedia. Al igual
81
que lo visto en los Estados Unidos, lo que hoy se observa en la regin es

que entramos en el siglo XXI sin haber pasado por las mejoras a que se
lleg en el siglo XX, en trminos de equidad.
Los factores explicativos, que a nuestro juicio importa analizar, tienen que ver con el tema que ocupa esta reunin: el acceso diferenciado a
los buenos empleos y a la educacin. Aun en pases como Chile, donde
la calidad y los niveles son mejores y no se deterioran, existe un acceso
diferenciado, tanto a los empleos como a la educacin. Entre 1992 y
1994, el 40 por ciento ms bajo de la poblacin de ese pas vio aumentar
su empleo, pero las tasas de incremento del empleo informal fueron,
para esos estratos, mayores al 20 por ciento. Sin embargo, hubo un deterioro en los nuevos empleos formales. El 20 por ciento ms alto de la
poblacin tiene un comportamiento exactamente al revs. Disminuyen
las ocupaciones que llamamos informales y se expande muy fuertemente, en un 14 por ciento, el acceso a los trabajos ms calificados. En el 40
por ciento ms bajo aumenta en 30 por ciento los puestos que no requieren educacin primaria; y en 11 por ciento los que exigen educacin secundaria y tcnica. El 20 por ciento ms alto ve expandir muy rpidamente los puestos que requieren formacin universitaria y profesional.
Ms del 50 por ciento de los nuevos puestos generados que requieren
esos niveles de enseanza van en definitiva al 20 por ciento ms alto de
la poblacin. Esto, a su vez, se relaciona con el acceso diferenciado a la
educacin.
El analfabetismo, que en el caso de Chile es de alrededor del 4 por
ciento, oculta que los grupos ms pobres tienen una tasa de analfabetismo que es el doble de los grupos ms pudientes. La participacin en la
escuela es ms baja en el primero de esos grupos. El 85 por ciento de los
menores de cinco aos no est en la escuela. Si esto se compara con
nios de la misma edad que provienen de hogares ms ricos, vemos que
ese porcentaje es del 62 por ciento. Las diferencias aumentan cuando
observamos la educacin secundaria; en este caso, hay siete veces ms
nios de familias pobres fuera del sistema que nios de la misma edad
provenientes de hogares ms pudientes. Esto tambin se refuerza con
las diferencias de calidad que muestra la educacin, diferencias que tienen que ver con sistemas que coexisten entre lo privado, lo pblico y lo
subsidiado. Hoy, afortunadamente, se ha progresado en cuanto a contar
con una evaluacin de resultados que indica con claridad que tambin
en la mayora de los casos en pases donde hay una gran segmentacin
en la oferta educativa, donde hay ms recursos, se registran tambin
mejores resultados.
82
Las ltimas investigaciones muestran que la inversin en capital

humano es quizs el factor ms importante, tanto en el acceso como en
la distribucin, para determinar el resultado en trminos de equidad.
Amrica Latina tiene, en general, cinco aos y medio de escolaridad promedio; estamos cuatro aos atrasados respecto del sudeste asitico y
dos con respecto a pases de igual nivel de desarrollo. Un tercio de la
desigualdad lo explica este atraso en la escolaridad; pero, otro tercio lo
explica la desigual distribucin que existe en el acceso a la educacin.
Un ao adicional de educacin que podamos introducir significa un progreso substancial de reduccin de dos puntos en los ndices de concentracin.
Por qu preocuparnos por situaciones donde la pobreza diminuye
y la equidad no? Creo que, contra lo que se postulaba, en cuanto a que
la desigualdad favorece al crecimiento, hoy tenemos como novedad que,
si bien el crecimiento es una condicin indispensable para disminuir la
pobreza, no sabemos el resultado que tiene sobre la equidad y sabemos
que mayor equidad significa mayor crecimiento. Ello porque se amplan los mercados, porque se disminuyen las imperfecciones, particularmente en el mercado de capital, porque se reduce la necesidad de
subsidios a los que tienen menos y porque se aseguran los derechos de
propiedad y la estabilidad en las reglas de juego.
Por otro lado, en esta regin y en general en el mundo, pobreza y
equidad no son independientes. El ritmo de progreso en la reduccin de
la pobreza depende de la capacidad de transferir recursos entre los distintos grupos sociales; cuanto ms inequitativa sea la distribucin, ms
recursos necesitamos para combatir la pobreza y menos se logra extraer
a aquellos que concentran mayor proporcin del ingreso. Sin duda, los
pobres estn excluidos de muchas cosas, incluso del consumo, pero no
de las comunicaciones. Eso hace que las posibilidades de desarrollo de
las aspiraciones, en una sociedad donde las comunicaciones avanzan
rpidamente, los integre al menos en soar, aunque deban enfrentar la
dura realidad de que no pueden compartir los beneficios de ese aumento del consumo global.
El modelo de sociedad emergente en Amrica Latina
Los dos pilares bsicos del viejo modelo eran el pleno empleo y la
solidaridad sistmica. El objetivo del pleno empleo permita esperar
que toda la poblacin iba a ser incorporada al empleo y as iba a tener
posibilidades de ascender en el mercado de trabajo. La solidaridad sist83
mica, a su vez, permitira corregir los desbalances que generaba la actividad productiva, asegurando la proteccin laboral y social por medio
de lo que fue configurado como el Estado de Bienestar.
Sin duda, en Amrica Latina nunca se lleg a cumplir plenamente
el modelo postulado; sobrevivimos aun antes del ajuste con un alto contingente de pobreza y con una gran proporcin de la poblacin marginada. Pero las bases de la operacin del modelo estaban all, haba bsqueda de pleno empleo y haba institucionalidad orientada a generar
solidaridad desde el punto de vista del sistema.
Que ha ocurrido en estas dos ltimas dcadas? El objetivo del
pleno empleo, de hecho, ha sido abandonado. En muchos pases se plante una alta prioridad poltica por estabilizar la economa, en muchos
casos justificada, porque en la regin se registraron rcords de inflacin,
con la cual es imposible sobrevivir. Aparecieron tambin los cambios
tecnolgicos que han permitido crecer sin requerir ms empleo e incluso, en muchos casos, sin requerir ms capital. Un tema que no slo preocupa hoy a Amrica Latina, sino a todo el mundo. Atraviesa el orbe
una discusin sobre si se acab la posibilidad de generar empleos o si
los empleos como estaban concebidos, terminaron y entramos en una
nueva era de ocupaciones que todava no conocemos.
La solidaridad sistmica ha sido cuestionada tambin por muchos
motivos. Por el predominio de los objetivos econmicos sobre los sociales, por la proteccin de las ganancias, lo que se hace necesario en un
modelo que descansa en la inversin que hagan los empresarios privados. Porque en pocas de ajuste nos preocupan los dficit fiscales; cuando hay que reducir el gasto, resulta ms fcil centrar la puntera en los
subsidios y las transferencias. Por ltimo, porque hemos avanzado en
el manejo de la poltica de gasto social, focalizando se ha aumentado la
eficiencia econmica; pero uno de los resultados derivados del aumento
de la eficacia econmica es que se ha perdido eficacia social mediante
prdidas de equidad. Es indudable que la mejor focalizacin del gasto
social no ha sido a expensas de los grupos de ms altos ingresos sino,
fundamentalmente, trasladando ingresos de los grupos medios a los grupos ms bajos.
Por otra parte, se verifican cambios de comportamiento. Hemos
pasado en forma creciente a un mundo donde la accin individual est
sobreponindose a la accin colectiva, tanto porque vivimos en un mundo mucho ms competitivo, internacional e internamente, como porque
84
en las empresas ocurrieron cambios en el proceso tecnolgico. Hemos

pasado de la produccin en masa a una produccin ms individualizada;
las formas de proteccin, que antes eran sistmicas y distributivas, hoy
se han trasladado a la familia, focalizndose mucho ms la accin del
Estado en los grupos en situacin de extrema pobreza.
La bsqueda de cohesin social y solidaridad sistmica que inspiraba el modelo se produca, adems, en un contexto de vnculos sociales
y valores integradores que, desafortunadamente, hoy tambin enfrentan un cuestionamiento creciente. El modelo tambin se basaba en el
concepto de Estado Nacin y en el ideario democrtico. El concepto de
Nacin nos permite buscar la solidaridad a travs de los smbolos nacionales. A su vez, el ideario democrtico es el mejor sistema que existe
para introducir consistencia negociada entre las libertades individuales
y la organizacin comn de la sociedad. En relacin con el Estado Nacin, tenemos dos tensiones. La primera es la transnacionalizacin y la
globalizacin que nos est llevando fundamentalmente a consideraciones extra-pas, extra-nacin y extra-Estado. Eso ocurre en algunas zonas
de un modo ms avanzado que en otras, pero es un fenmeno que se
presenta en todas partes. La otra tensin es la de asociarse a pertenencias geogrficas ms reducidas, donde no slo se desdibuja el Estado
Nacin, sino que cobran mayor importancia las comunidades locales y
la descentralizacin. En algunos pases, por ejemplo, donde cayeron las
viejas repblicas, quizs existan divisiones artificiales mantenidas durante algn tiempo. Pero lo normal es asociar el concepto de Estado
Nacin con el poder central estatal y, por lo tanto, no es casualidad que
hoy se est enfatizando tanto en la participacin autnoma de la sociedad civil y en la descentralizacin.
El ideario democrtico ha probado ser tambin de aceptacin difcil:
hay problemas de representacin, problemas de distancia entre los gobernantes y gobernados, problemas de corrupcin, un desafecto creciente de
los ciudadanos con los sistemas polticos y, sin duda, existe una dificultad
muy grande para instalar regmenes democrticos en sociedades con altas
dosis de dualismo. No hay que engaarse, no hay sustituto para la democracia; lo que est en juego es la capacidad de cada persona joven o vieja,
pero particularmente joven de conducirse como un verdadero ciudadano. Ese es el desafo mayor que nos planteamos para las polticas globales
y para la juventud en el futuro: recomponer la ciudadana.
Este desafio que, como deca, es general, se aplica particularmente
a los jvenes porque son los ms afectados por la falta de insercin eco85
nmica (el desempleo juvenil duplica la tasa general), porque tienen la

insercin ms precaria (el 54 por ciento de los jvenes que estn en el
mercado de trabajo lo hacen en las ocupaciones informales) y un acceso
diferenciado a las oportunidades de educacin. Esto, en definitiva, hace
que en forma creciente el problema de la juventud en Amrica Latina
sea el de una juventud marginal y, por lo tanto, excluida del potencial de
crecimiento y desarrollo. Peor an, es una juventud que ha perdido la
confianza en s misma y el inters en participar en la sociedad. Alain
Touraine relata que un joven poblador le dijo: ... ni mi padre me quiere.
Esta cita es dramtica: alguien a quien no quiere ni valoriza siquiera su
propia familia. Las encuestas de aos atrs en Chile traan como respuesta que el joven no estaba ni ah con el gobierno en momentos en
que Chile sala de una larga dictadura militar y donde lo que se necesitaba era el compromiso con la democracia. La pregunta es: qu hacer
para romper este crculo vicioso?
Cmo se promueve la ciudadana?
En su dimensin econmica, pasa por el restablecimiento de la prioridad en el empleo. En este sentido hemos avanzado polticamente. La
Cumbre Social de Copenhague registr los compromisos polticos de
todos los pases del mundo por volver al pleno empleo. Podrn decir
los escpticos: declaraciones se hacen todos los das, pero, cmo?. Sin
duda, es cierto; pero tambin hay que reconocer que el abandono de la
prctica comienza por el abandono de los objetivos y si se procede as,
ya ni siquiera tenemos que justificar por qu no estamos buscando los
instrumentos.
Debe reconocerse, en segundo lugar, que se produjeron cambios muy
importantes y que no se trata de adoptar aires de nostalgia y pensar que
hay que volver atrs para empezar de nuevo, aorando el tiempo pasado que, como se dice, siempre fue mejor. Por el contrario, no hay expectativas de obtener un crecimiento acelerado del empleo en sectores modernos, con estabilidad, con alta proteccin. Deben incorporarse nuevas
formas de empleo que la evolucin econmica ha ido legitimando como
perfectamente aceptables y que no tienen por qu no ser consideradas
dentro del concepto de pleno empleo.
Se reconoce que hay que aumentar el empleo en general, pero en
particular para los jvenes y yo creo que ah tambin hubo avances.
Habra que profundizar en la forma de intervenir mejor para resolver
los problemas que afectan especficamente como grupo a los jvenes,
86
particularmente a aquellos que no han tenido la posibilidad de educarse, de adaptarse, y que tienen insuficiencias de capacitacin para acceder al primer empleo.
Tiene que quedar claro que cualquier empleo no va a satisfacer el
objetivo de volver al pleno empleo. Hay un problema de calidad, y cuando en Amrica Latina hablamos de calidad estamos hablando de informalidad, de ocupaciones que se desarrollan a muy pequea escala o de
manera individual, que dan ingresos muy bajos, no tienen proteccin
alguna y cuentan con pocas perspectivas ocupacionales. Por eso, sta es
una de las tareas: cmo intervenir para hacer que las ocupaciones informales sean ocupaciones de calidad.
Tenemos en la regin una experiencia creciente en programas de
apoyo a microempresarios; programas de crdito, de capacitacin, de
comercializacin. No es ese el objetivo de mi reflexin, sino ms bien
pensar de qu modo nos aproximamos a estas realidades desde el punto
de vista de la regulacin. La actividad informal slo tiene futuro en la
medida en que facilite la incorporacin plena a la actividad principal
del pas. Ese ser, quizs, el principal incentivo que tienen quienes estn en esas ocupaciones: hacer el esfuerzo por incorporarse al resto del
sistema. Actualmente se considera que quien no tuvo el privilegio de
conseguir un buen empleo es un infractor, porque es un violador de las
leyes, porque no paga impuestos, porque no respeta la legislacin laboral, porque no sigue las reglas del juego.
En el mejor de los casos, lo que tenemos son polticas para ignorarlos y, en el peor, polticas para reprimirlos. Creemos que hay que cambiar el nfasis, que debemos pensar ms creativamente sobre el modo
de formalizar. Esto quiere decir, comenzar a habilitar los derechos de la
gente para que pueda cumplir con las obligaciones.
A modo de ejemplo, en el campo tributario, siempre que en Amrica
Latina se necesitan recursos pblicos se trata de ampliar la base tributaria
persiguiendo a los informales. Son campaas que han demostrado ser
muy ineficientes desde el punto de vista de la rentabilidad. En Per, durante la ltima campaa, al final, por cada sol recaudado, se gastaron 85
centavos en fiscalizacin, lo que es muy poco rentable, sin contar el clima
confrontacional que genera con la poblacin de menores recursos.
Aprendimos, adems, en este perodo, que el efecto ms importante que tiene el registro tributario es la obligacin de llevar registros de
87
contabilidad, aunque sean precarios. A su vez, los registros de contabilidad son la base para hacer negocios, y hacer negocios es un requisito
indispensable para que la ocupacin generada a pequea escala tenga
alguna posibilidad de producir ingresos mejores.
En lo laboral, entre el 80 y el 85 por ciento de los contratos de trabajo
en microempresas son verbales. Sin embargo, los sistemas promocionales
de contratacin exigen el contrato escrito y registrado, con lo cual no
hay ninguna posibilidad de que, quien trabaja en este tipo de actividad,
sea sujeto de proteccin. Pero tampoco existe la posibilidad de que los
microempresarios piensen en hacer negocios de la manera en que ellos
se hacen; debe empezar por pensar que no est en una actividad familiar y que su rentabilidad no es slo por trabajar sin lmites de horario, ni
por no estar organizado, sino que debe entrar a otra forma de hacer negocios.
Existe, por ltimo, la necesidad de avanzar en la titularizacin de
los activos que disponen los pobres. Estos no pueden ser titularizados si
se mantiene un procedimiento que los trata como si fueran activos de
gran escala y si no se ofrece una alternativa de legalizacin e inscripcin. La titularizacin es otro de los instrumentos importantes para abrir
el acceso al mercado de capital. Con ello se avanza en la bsqueda de la
ciudadana econmica; esto es, el ejercicio de los derechos para que se
pueda cumplir con las obligaciones. Slo es ciudadano pleno, desde el
punto de vista econmico, aquel que junto con tener sus derechos, est
en condiciones de cumplir con sus obligaciones.
Finalmente, habr que recomponer la solidaridad sistmica y redisear
la poltica de proteccin, que no puede limitarse a la poltica anti-pobreza.
Cabe, al respecto, efectuar dos consideraciones. La primera es ampliar las
oportunidades para todos y, particularmente, en la educacin. La segunda
es reabrir espacios pblicos de calidad. Vilmar Farias, distinguido socilogo brasileo, ha planteado la necesidad de disminuir la segmentacin que
se est creando en las sociedades post-ajuste, donde se han generado polos
autocontenidos que se polarizan entre ricos y pobres. Los grupos medios,
principales perdedores en el ajuste, han tendido a incorporarse a los pobres, ms que como era tradicin, a servir de factor de homogeneizacin
social o, a veces, los ms exitosos, a integrar los grupos ms altos. La sociedad se ha hecho ms compartimentada, se han perdido oportunidades de
intercambiar experiencias entre personas de distinto origen, provenientes
de distintas posiciones sociales. Frente a esto, se propone generar espacios
pblicos de calidad. No necesariamente espacios estatales, pero s espa88
cios abiertos no slo en el campo de la educacin sino tambin en el cultural, en el deportivo, en el de la coexistencia y de la cohabitacin diaria de
los habitantes de un pas.
Por ltimo, se postula fortalecer la capacidad de los jvenes de comportarse como actores sociales para que sean capaces de modificar el
entorno social para realizar proyectos nacionales. Este es un aspecto
que plantea con mucho nfasis Alain Touraine1 . Asimismo, en el reciente informe sobre educacin de la comisin presidida por Jacques Delors,
se vuelve a plantear el mismo tema.
Cmo, entonces, fortalecer a los jvenes como actores sociales, capaces de modificar el entorno para realizar proyectos nacionales? Como
dice Touraine, se requiere transformar los sueos en proyectos realizables. Esto quiere decir, restituir la seguridad y la confianza (la Comisin
Delors2 pone nfasis en descubrirse a s mismo). No hay que olvidar
que aquel que tiene una historia de fracaso dentro de su ncleo familiar
y que no funciona como los dems, en un momento dado comienza a
dudar sobre su propia capacidad y tiende a la autoculpabilidad. Existen ah tareas para los educadores, para la familia y para el trabajo.
Una segunda va es incrementar la capacidad para comunicarse con
los dems. En palabras de la Comisin Delors: descubrir al Otro. Esto
requiere del lenguaje, del manejo de la informacin y, tambin, de aprender de la diversidad. En esto no hay casualidad: la gente pensante de
esta regin tambin est transitando los caminos de la comunicacin
entre distintos grupos, con distintas vivencias, para aprender unos de
otros. Ac hay un papel, por cierto, para la escuela; pero tambin para
las polticas pblicas y para el gobierno.
La tercera va es promover en los jvenes conciencia de ciudadana,
el conocimiento del espacio y la historia; pero tambin ganar la percepcin de que ellos importan y de que sus opiniones influyen en las discusiones sobre la vida colectiva. Ac hay un papel mayor para el sistema
poltico y para el gobierno.
De lo que se trata en definitiva, como seala Alain Touraine, es de
reconstruir individualmente a los jvenes marginados, darles una mayor capacidad para elaborar proyectos, situarse con respecto a los dems y sentirse miembros de la comunidad. Cmo salir de esta dicotoma entre la inconformidad y la anomia es, quizs, la tarea ms importante que tienen las polticas de juventud en nuestra regin.
89
Touraine, Alain. Juventud y democracia

en Chile: dos imgenes de la juventud.
Revista Iberoamericana de la Juventud
N 1 (OIJ, Madrid,
julio de 1996).
La educacin encierra
un tesoro. Comisin
Delors (Madrid,
1997).
90

adecuacin institucional en materia
de educacin para jvenes
Germn W. Rama*
INTRODUCCIN
La relacin entre Educacin y Juventud ha sido desarrollada en mltiples estudios, muchos de los cuales fueron patrocinados por la Organizacin Iberoamericana de Juventud y algunos de ellos han sido escritos
por el autor de este Informe.1
El presente documento ha sido elaborado priorizando los aspectos
conceptuales y no los empricos. Abundante informacin sobre los niveles educativos de las distintas categoras de jvenes de diferentes pases
de Iberoamrica, puede encontrarse en el INFORME: EDUCACIN Y
JUVENTUD publicado en el marco del Programa Regional de Acciones para el Desarrollo de la Juventud en Amrica Latina.
En el captulo siguiente, El desafo del acceso y de la permanencia

en la Educacin, se hace un anlisis de las diversas estructuras sociales
latinoamericanas, para demostrar que la Educacin est altamente condicionada por cada tipo de estructura social y que, en consecuencia, las
acciones de intervencin deben ser necesariamente contextualizadas.
1
En el Captulo III, se aborda el tema de la calidad de la educacin

mostrando que la clave del presente es la creacin de bases de conocimiento que permitan aprender a aprender a lo largo de la vida. Posteriormente, se observan los bloqueos existentes en los procesos de trans91
Presidente del Consejo Directivo Central de la Administracin Nacional de

Educacin Pblica,
Director Nacional
de Educacin, Uruguay. Ponencia presentada en el Encuentro Internacional sobre Juventud,
Educacin y Empleo en Iberoamrica.
Germn W. Rama,
Informe: Educacin y Juventud,
Ed. Organizacin
Iberoamericana de
Juventud, Madrid,
1994.
misin de conocimientos, para luego plantear que los sistemas educativos que se propongan ser nicos y no consideren las desigualdades de
capital cultural de los futuros educandos, agregarn sin quererlo ms
fracasos educativos y mayores discriminaciones.
El desafo de la modernizacin es el ttulo del captulo siguiente,
donde se pasa revista a los problemas de las formaciones tecnolgicas y
cientficas, se introduce un nuevo paradigma de cul debiera ser la organizacin institucional de la Educacin para luego abordar distintas
propuestas de formacin permanente para los jvenes de la regin.
En el captulo V, se consideran las Orientaciones para la accin en
materia de educacin para jvenes en el que se plantea la nocin de que la
desercin no tiene por qu ser permanente y que es posible hablar de recuperacin de los jvenes con educacin incompleta al proceso educativo.
Tambin se describen dos caminos de Educacin an poco explorados,
como son el de la Educacin a distancia y el de la formacin en la empresa.
Por ltimo, se presentan reas prioritarias de intervencin
ejemplificando las acciones a establecer con las categoras de jvenes
rurales y de mujeres jvenes.
II
EL DESAFO DEL ACCESO Y DE LA PERMANENCIA

EN LA EDUCACIN
El acceso de los jvenes a la educacin en Amrica Latina est, en

primer trmino, condicionado por las dificultades de acceso en cuanto
nios a la Escuela Primaria. Actualmente, en Amrica Latina, la situacin de permanencia y de egreso de la Educacin se puede clasificar en
las siguientes categoras de pases:
a- Pases de temprana modernizacin social y educativa
Este es el caso de las sociedades del Cono Sur y Costa Rica, que
prcticamente han logrado que todos los nios ingresen a la Escuela
Primaria y desarrollen en ella un ciclo de aproximadamente 6 aos de
estudio y que luego se incorporen a un ciclo complementario que totaliza entre 8 y 10 aos de escolaridad. Estos pases han establecido diversas formas de extensin de la escolaridad obligatoria: unos, como Chile,
incorporando 7 y 8 a la Escuela Primaria. Otros, como Uruguay, transfiriendo la escolaridad obligatoria al Primer Ciclo de Educacin Media,
ya sea general o tcnica.
92
En esos pases la cobertura es universal con dficit en el egreso de

la poblacin escolar de las zonas rurales de Costa Rica y, hoy da, figuran con el 100% de egresos hasta 6 ao y del orden del 80% de egresos al
llegar al 8 o 9 ao de escolarizacin.
Son sociedades de escasa poblacin rural, con excepcin de Costa
Rica, que tiene un fenmeno que debe ser definido ms bien como medio social rurbano que como propiamente rural. Los clivajes raciales o
son inexistentes o se encuentran atemperados. Estos pases han registrado histricamente la mejor distribucin del ingreso y la menor proporcin de hogares bajo la lnea de pobreza, aunque con diferencias entre el
mayor equilibrio en Costa Rica y Uruguay, la persistencia de un sector
pobre que comprende casi 1/3 de los hogares chilenos, a pesar de su alto
crecimiento econmico, y los profundos desequilibrios que ha registrado recientemente Argentina en la distribucin de sus niveles de ingreso.
El notorio incremento de las tasas de desocupacin abierta en este ltimo pas y el no menor desequilibrio entre las economas provinciales y
la capacidad financiera de los Estados respectivos de financiar el gasto
educativo, han introducido nuevos desequilibrios estructurales cuyo pronstico, a futuro, es algo incierto.
b- Pases de modernizacin educativa acelerada
En la segunda mitad del presente siglo, ciertos pases emprendieron una poltica de acelerado cambio educativo como una de las formas
ms esperanzadoras de lograr un cambio estructural.
En algunos casos, como el de Venezuela, se dispuso de altos ingresos y de una fuerte voluntad de crear bases de equidad para el funcionamiento de la democracia. En otros, como puede ser el de Panam, el
motor del cambio estuvo vinculado a la creacin de una integracin nacional, tanto ms necesaria cuando el pas sufra la doble fractura de las
condiciones de su origen como Estado independiente y de la presencia
del Canal como enclave extranjero.
En otras naciones, como Colombia, pes muy fuertemente la no integracin territorial y cultural de la sociedad nacional. Si bien el punto
de partida fue ms elevado que en los casos anteriores con un crecimiento econmico ms regular, aunque desde una base reducida los
muy fuertes desequilibrios regionales, que incluyen no slo estructuras
econmicas distintas sino perfiles culturales muy variados, actuaron
como freno a la integracin social y educativa. Asimismo, los desequi93
librios en la distribucin del ingreso van desde las regiones de poblacin negra en El Choc, las indgenas de Putumayo y la selva, las mestizas de base indgena de Boyac en la montaa o las de origen predominantemente espaol como las de Antioquia y Caldas.
A lo anterior debe agregarse que la estructura de dominacin social
fue histricamente muy rgida y que las avenidas de ascenso correspondieron, ms bien, a modelos de movilidad patrocinada o apadrinada que a instancias regulares de renovacin de capas sociales en virtud del mrito adquirido en el sistema educativo.
La cobertura educativa se increment en forma acelerada en los centros de Educacin Primaria y en una vertiginosa creacin de Liceos y
Escuelas Vocacionales de nivel medio.
Los desafos, en estos casos, fueron de dimensiones muy diferentes:
i- uno cualitativo, consistente en la carencia de recursos humanos
docentes y de una cultura de base en donde anclar el fenmeno educativo. Esta situacin fue superada por diversos mecanismos Venezuela, en su momento, realiz una importacin masiva de educadores de
Amrica Latina. Pero an hoy da, a cuatro dcadas de inicio del proceso, la rpida masificacin no permiti afirmar condiciones de homogeneidad en los niveles educativos de los distintos tipos de establecimientos.
ii- otro social, proveniente de que, en sociedades originariamente
no desarrolladas, las desigualdades en trminos de estratificacin eran
muy acentuadas y la incorporacin de recursos financieros y culturales
no logr subsanar este dficit inicial. A ello se agrega un problema especfico que es el de la diferenciacin racial y cultural de segmentos de su
poblacin.
En todos ellos, pero en especial en Colombia, la ampliacin de las
oportunidades educativas fue contrarrestada con la consolidacin de
un sistema educativo fuertemente segmentado que estableca canales o
corredores propios para ciertos grupos, desde la Educacin Inicial privada y altamente dotada hasta las Universidades igualmente privadas que
posibilitaban el acceso directo a universidades de pases desarrollados.
Junto a este segmento privilegiado figuran corredores de nivel
medio o corredores inferiores, que iban desde una escuela rural mal
dotada, pero que atendi una importante cuota de la poblacin cuyo
94
destino real era finalizar el ciclo educativo con una escolaridad incompleta.
c- Pases de crecimiento econmico con desequilibrio estructural
En esta categora figuran, sin duda, Brasil y Mxico, que son las
sociedades con mayor volumen de poblacin y las economas ms importantes de la regin. El mismo fenmeno del crecimiento ha generado
polos con condiciones de produccin, racionalidad y educacin similares a los del Primer Mundo. A la vez, el cambio acelerado ha dejado en
condicin de sobrevivencia a extensas regiones y voluminosas poblaciones que constituyen zonas residuales, mano de obra de reserva o
culturas de difcil integracin al proceso de modernizacin, segn la
interpretacin que se asuma.
En dichos pases, coexisten y se desarrollan en paralelo el Primer
Mundo y el Tercer Mundo, lo cual no quiere decir que sean compartimientos estancos, sino que se da una permanente retroalimentacin de
unos con otros. Desde el punto de vista educativo, la distancia se aprecia considerando que el gasto educativo por alumno de las regiones desarrolladas es, en algunos casos, superior a la renta per cpita de los
estados de mnima modernizacin (por ejemplo, la Prefectura de San
Pablo y el Estado de Piau).
Junto a la desigualdad de recursos financieros, figura la desigual
dotacin de recursos humanos de cada regin, que hace que incluso las
polticas destinadas a reducir desigualdades en equipamientos no surtan los efectos esperados por la diferencia de calidad en los cuerpos docentes. La situacin se agrava en la medida en que el financiamiento
educativo fue histricamente una responsabilidad local y no del gobierno nacional, con lo que los Estados ms ricos pudieron establecer organizaciones educativas complejas y sistemas de profesionalizacin del
cuerpo docente, mientras los Estados ms pobres delegaron la responsabilidad escolar al mbito municipal, con lo que los municipios pobres tuvieron necesariamente una pobre educacin para sus nios y sus jvenes.
Por ltimo, las desigualdades regionales se entrecruzaron, en algunos casos, con las diferencias culturales y raciales, como son las que
median en Mxico entre el Estado de Monterrey, en un Norte vinculado
a la economa y sociedad estadounidense y el Estado de Chiapas,
con una antiqusima base etnogrfica maya y una estructura econmica agraria.
95
La educacin de los jvenes en unos casos no logra superar los estadios de la alfabetizacin o una escolarizacin de 3 a 5 aos de duracin,
mientras que en las regiones desarrolladas est consolidada una
escolarizacin de 8 a 10 aos y el porcentaje de quienes llegan a iniciar
una educacin post-secundaria es superior al 20% del tramo de edad
respectivo.
d- Pases y regiones con fuerte participacin de poblacin indgena
o culturalmente diferentes
A cinco siglos del descubrimiento de Amrica, siguen existiendo
importantes masas de poblacin de origen indgena que, si bien fueron
desplazadas desde la poca de la Colonia hacia tierras de escaso valor,
han mantenido, al mismo tiempo, una importante tasa de reproduccin
biolgica y una pertinaz voluntad de conservacin de la identidad cultural. Este tipo de rasgo es muy evidente en los pases andinos, con un
orden decreciente en magnitud de la participacin indgena, que se inicia en Bolivia y sigue en Per y Ecuador. En Mesoamrica, Guatemala, y
el sur de Mxico tienen fuertes rasgos de pertenencia a la cultura maya.
Lo anterior no significa omitir regiones con otros rasgos culturales
indgenas, ni tampoco olvidar fenmenos en que si bien se ha producido
la emergencia de una sociedad mestiza como es el caso de Paraguay
una parte considerable de la poblacin rural es o monolinge guaran o
tiene como lengua materna el guaran y su castellanizacin es incompleta.
Las oportunidades de acceso y permanencia en la educacin de estos jvenes son muy limitadas, lo que sea agrava en el caso de las mujeres, porque se supone que deben permanecer ajenas a la cultura no-indgena para reforzar su papel de socializadoras de las nuevas generaciones en la cultura tradicional. Esto es particularmente evidente en Guatemala y se manifiesta en las elevadas tasas de analfabetismo en las jvenes de 15 a 24 aos en dicho pas.
Si el problema general del acceso y permanencia en la educacin de
los jvenes est fuertemente condicionado por la estratificacin sociocultural; en el caso de los jvenes de origen indgena el problema se
agudiza por la segmentacin racial y cultural que pervive en Amrica
Latina.
En ambos casos y en las situaciones extremas, las soluciones no pertenecen a la ingeniera social del cambio, sino que reclaman de un apoyo
96
en un cambio cultural profundo del concepto de solidaridad entre los

miembros de una sociedad y de la asuncin de que la identidad nacional es multirracial o multicultural.
e- Pases de base agraria y escaso desarrollo socio-econmico
El bajo nivel del producto per cpita, la preeminencia de una produccin agrcola con escasa tecnificacin, las altas tasas de crecimiento
de la poblacin que impiden la acumulacin econmica necesaria para
el crecimiento y las histricas distancias entre Estado y sociedad, son
algunos de los rasgos que definen a los pases de Amrica Central con
excepcin de Costa Rica y a la Repblica Dominicana. Esa ltima comparte la isla con Hait, el pas ms pobre de Amrica Latina, con una
sociedad crole muy original que no se incluye en esta observacin por
no ser iberoamericana. 2
Las oportunidades educativas en dichos pases estuvieron determinadas por una mltiple segmentacin indgena/no-indgena, rural/urbano, excluidos/integrados, por lo que dichas oportunidades para los
jvenes fueron y son extremadamente discontinuas.
La situacin de disponibilidad de la juventud, dado lo anterior y las
dificultades de insercin laboral, estuvieron en la base de la participacin desmesurada de los jvenes en los elencos militares de uno y otro
bando que disputaron las alternativas de poder y de modelo de sociedad en los ltimos cuarenta aos. Hay que agregar que la guerra civil
prolongada promovi fuertes cadas del PIB per cpita y por tanto tasas
de desocupacin juvenil de guarismos elevadsimos.
Las observaciones precedentes apuntan a situar el fenmeno de la
diversidad de situaciones educativas de la juventud en Iberoamrica.
Las condiciones de los jvenes frente a la Educacin hoy son tan heterogneas como las sociedades en las que viven. No puede pensarse en una
nica poltica de incorporacin de los jvenes a la Educacin ni pueden
concebirse soluciones mgicas para problemas que, en algunos casos,
reclaman previamente de cambios en la estructura social, de cambios en
las relaciones de poder y de cambios culturales en la relacin recproca
entre los grupos que hoy componen algunas de las sociedades nacionales.
Lo anterior no implica que no existan posibilidades de cambios, sino
que stos debern ser instrumentadas teniendo presentes las diversidades estructurales y las resistencias al cambio para lograr ser efectivos.
97
No se considera en
el presente texto el
caso de Cuba, dado
que en los ltimos
cuarenta aos ha
participado de un
modelo econmico,
social y poltico
propio del sistema
comunista internacional y hoy es un
pas fuertemente
afectado por la crisis de la ex Unin
Sovitica, cuyas repercusiones en Cuba son innumerables.
III EL DESAFO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIN

La nocin de calidad es relativa y comprende diversos planos en
profundidad sobre su concepto. En el presente texto, se entender por
calidad, la capacidad de un sistema de enseanza de:
* proveer a sus educandos las capacidades de pensar y expresar ese
pensamiento en forma oral y escrita,
* razonar y establecer, por tanto, las medidas lgicas y matemticas
que dan apoyo al razonamiento,
* expresarse, lo que comprende desde el lenguaje hasta la manifestacin artstica,
* transmitir los principios cientficos y el uso de los mismos en las
soluciones tecnolgicas.
Se entiende igualmente por calidad, una serie de actitudes y de habilidades sin las cuales la calidad del conocimiento se transforma en un
atributo individual, incompatible con una existencia de interaccin social. Aqu figura la competencia para convivir y trabajar en grupo social
y, ms an, la aceptacin de rasgos socio-culturales y de personalidades
diferentes como componentes del grupo.
Esto implica la capacidad de crear en forma colectiva y la aceptacin de que todo pensamiento y todo conocimiento constituye una respuesta a un momento determinado y que por tanto es cambiante, en la
medida en que se produce el desarrollo histrico.
Finalmente, si algo distingue a la calidad de la Educacin es la capacidad de crear en los educandos una actitud hacia el perfeccionamiento indefinido. Ello vale como actitud vital, pero tiene hoy da una papel neurlgico, dado que, si algo caracteriza la evolucin presente y la futura en el
siglo venidero, es la aceleracin de la historia. La ciencia provee en forma
constante de nuevos conocimientos y los paradigmas registran cambios en
plazos muy breves. Por su parte, la tecnologa, apoyada en la ciencia y
promovida por un sistema de competencia en una economa globalizada,
desarrolla nuevos instrumentos y productos volviendo obsoletos los conocimientos, desintegrando y recreando sectores de ocupacin.
Bajo esas circunstancias, un sistema educativo debe proveer de bases cientficas para el pensamiento, preparar a los jvenes para las situa98
ciones de incertidumbre que significa un mundo en cambio permanente

y desarrollar las capacidades de aprender a aprender a lo largo de la vida.
Para abordar una poltica de calidad de la Educacin, parece necesario distinguir entre calidad en los procesos bsicos de enseanza-aprendizaje y calidad en los procesos de formacin y capacitacin especficos
y, en mayor medida, tecnolgicos.
Respecto a lo primero, el tema puede abordarse como una poltica
educativa que en el futuro tenga impacto en la calidad de formacin de
los futuros jvenes y por otro lado, se puede pensar en las acciones educativas sobre los actuales jvenes, para mejorar la calidad de sus conocimientos.
Lo primero implica plantear una reforma educativa que comprendera mltiples aspectos. Comenzara por el desarrollo de la Educacin
Inicial, para asegurar equidad en el punto de partida y estimulacin
precoz de las capacidades; en el ciclo escolar apuntara a consolidar la
revolucin del libro no lograda en la Educacin Iberoamericana, lo
que llevara a una poltica de gratuidad de textos para todos los escolares e innovaciones en las Pedagogas y en la formacin de los educadores. Tambin debera comprender acciones didcticas y estratgicas ante
la aparente incapacidad frente al pensamiento matemtico y a los principios tecnolgicos que resultan de nuestra educacin media.
Por encima de todo, habra que transformar segmentados sistemas
educativos en modernos sistemas de enseanza-aprendizaje que dieran
oportunidades a todos de desarrollarse de acuerdo a sus capacidades y
no a sus atributos de gnero o de clase social.
Lo segundo implica analizar los vacos en la formacin de los actuales jvenes y las estrategias para el posible desarrollo de sus capacidades atendiendo a las desigualdades existentes en la categora jvenes y con la perspectiva de cules son las demandas que se avecinan
con la globalizacin que no es slo econmica, sino que incluye, como
gran componente, la preparacin para el cambio cientfico, tecnolgico
y social.
En la nueva divisin internacional del trabajo para Iberoamrica
existen dos grandes alternativas: una consiste en competir con ciertos
pases del sudeste asitico en la elaboracin de bienes con alto insumo
de mano de obra y escasa tecnologa, lo que slo es lograble con muy
99
bajos salarios. La otra, implica avanzar hacia una produccin de bienes

y de servicios con fuerte respaldo cientfico y tecnolgico. Ello reclama
de la participacin de una mano de obra caracterizable por sus altos
niveles educativos que la habiliten para comprender procesos complejos. Debe ser portadora de la ductilidad que da el conocimiento de base
y que permite adaptarse a un mundo de incesante cambio en los productos, en las ocupaciones y en las formas del desempeo social.
Con esta perspectiva, se abren distintos escenarios respecto a la incorporacin de los jvenes a nuevos procesos de formacin educativa y
en cuanto al tipo y calidad de educacin a suministrarles.
a- Los procesos de transmisin de conocimientos
Las carencias en relacin a este objetivo tienen distintos niveles, entre
los cuales pueden citarse los siguientes:
i- Alfabetizacin e iniciacin educativa
Cabe preguntarse cul podr ser el destino a lo largo de la primera
mitad del prximo siglo de jvenes actualmente analfabetos. Es fcil
prever que carecern del ms mnimo espacio para insertarse en el sistema productivo, en la ocupacin y en la sociedad. Si uno simplemente
considera los avances ms notorios hoy da en los pases desarrollados,
puede darse cuenta del drama a venir. Los autobuses tendrn cdigos
de ruta, las mquinas se encargarn de expender los tickets, las comunicaciones va transmisin telefnica habrn sustituido buena parte de los
contactos personales y el alto nivel de conocimiento de la escritura ser
un claro atributo de los jvenes de status superior.
Uno podra seguir largamente con la descripcin de estas situaciones que sern especialmente complejas si los analfabetos del siglo XXI
son simultneamente portadores de una lengua indgena, distinta a la
nacional y con un status discriminado.
ii- Escolarizacin elemental
La finalizacin de una escuela elemental de 6 aos es un atributo
generalizado en muy escasos pases de la regin. En algunos, un 20% de
los grupos jvenes pasa 4 o 5 aos en la escuela sin completar ningn
ciclo; en otros, el porcentaje se ubica entre el 20 y el 50% y, en otros ms,
es an mayor. Los promedios nacionales esconden diferencias internas
100
muy considerables. En Quito, el cumplimiento de la escolarizacin es

generalizado, pero no ocurre lo mismo en las tierras altas de Chimborazo;
en Curitiba los registros educativos son muy elevados en tanto que en
Alagoas son mnimos. Estas diferencias crean espacios socioculturales
que comienzan a transformarse en enclaves de subdesarrollo que se
vuelven muy difciles de cambiar.
iii- La segmentacin de los sistemas educativos
El enorme incremento de las tasas de cobertura en Educacin Primaria, Media y Superior en la segunda mitad del siglo presente, sin procesos paralelos de intensidad similar de modificacin de la estratificacin social y de la distribucin de ingresos, produjo como reaccin una
respuesta de los grupos de mayor status consistente en fortificarse tras
un sistema de educacin exclusivo para sus miembros.
La consecuencia ha sido que, en lugar de un sistema educativo nico, existan mltiples corredores entre la Preescolar y la Universidad
que se corresponden a los distintos estratos de la sociedad. Los que atienden a la poblacin de ms bajo nivel apenas comprenden la Educacin
Primaria, mientras que los especializados en los estratos ms elevados
comienzan con una Educacin Inicial privada de alto status y finalizan en
un post-grado de una Universidad prestigiosa en un pas desarrollado.
Es previsible que en una sociedad diferenciada se estratifiquen los
sistemas educativos. Pero el tema es que exista una posibilidad de movilidad entre un sub-sistema y otro y que, incluso entre los acadmicamente ms bajos, se transmita un capital o un patrimonio de conocimientos. El problema grave, en algunos pases o regiones de Amrica
Latina, es el carcter meramente ritual que tiene la asistencia a los circuitos educativos ms dbiles.
iv- La pertinencia de los conocimientos
La expansin educativa en la regin iberoamericana fue acompaada de una similar difusin de un modelo curricular que ya era obsoleto
para los grupos superiores y que se volvi incongruente para los grupos
medios y bajos.
Los textos escolares frecuentemente se refieren a situaciones que
son inslitas para los educandos, cuando no incomprensibles. Por ejemplo: estn poblados de personajes infantiles que hablan de los peces de
101
colores del estanque del jardn familiar, en libros de lectura destinados a

escuelas con nios que viven de la recoleccin de residuos. Entonces, se
produce un enorme abismo entre las culturas familiares y la cultura escolar.
A lo anterior, se agrega la no-incorporacin de conocimientos cientficos y el continuismo de una seudo cultura literaria como componente
dominante de la cultura escolar.
En muchos pases de la regin, an no se puede hablar de que se
haya cumplido la revolucin del libro y que ste sea el material central de enseanza y menos an que se haya dado la incorporacin de la
computacin y de los sistemas informticos en general.
v- La relacin de la Educacin con el mundo del trabajo
Este tema puede tener mltiples lecturas. Existe una muy tradicional que supone que la Educacin ms adecuada al mundo del trabajo
es aquella que ensea habilidades y competencias especficas, sobre todo
a nivel de la Educacin Primaria (aprender una tcnica agraria o una
artesana urbana).
En un segundo nivel, figuran las corrientes que han preconizado el
aprendizaje de las manualidades en el tronco colectivo de educacin o
la finalizacin de ste con un aprendizaje artesanal. De alguna manera,
se est proyectando hacia el siglo XXI lo que era el modelo de produccin del siglo XIX y el modelo de aprendiz que era el camino hacia la
artesana.
En un tercer nivel, se debe postular una formacin general con un
importante contenido cientfico, similar en lo tecnolgico (saber hacer y
no slo hacer) y de una cuanta no inferior en lo que tiene que ver con el
desarrollo de la cultura y de la ubicacin en el mundo contemporneo.
Las cargas cientfica, tecnolgica o cultural pueden y deben variar
segn se trate de Educacin Media o de Educacin Especializada y segn se piense en formaciones terminales o formaciones de base para
niveles superiores.
En cualquier caso, la relacin con el mundo del trabajo pasa necesariamente por una percepcin de que el mundo del trabajo es cambiante,
que est sometido a procesos constantes de definicin a partir de los
102
saberes cientficos y de sus aplicaciones tecnolgicas. La nica garanta

de sobrevivencia de un trabajador consiste en la capacidad de adaptarse a los cambios hoy conocidos y a los desconocidos que vendrn. En
consecuencia, para un joven la formacin con mayor potencialidad ser
aquella que desarrolle su capacidad de pensar, lo introduzca en el pensamiento matemtico y cientfico, le otorgue la articulacin lingstica y
lo inicie en los procesos tecnolgicos. En cuanto al dominio de un determinado equipo con tecnologa especfica, eso ser ms obra del centro
de capacitacin especializado que del centro de educacin general.
b- los desafos de la Educacin en relacin a los grupos vulnerables
En un perodo de transicin y habr que preguntarse si de hoy en
adelante no viviremos siempre en perodos de transicin es muy difcil
pensar en un sistema educativo nico y comn para todos los jvenes.
Los puntos de partida de los distintos estratos de jvenes no son los
mismos: unos hablan una lengua discriminada o un crole slo vlido
para la comunicacin popular, mientras los otros no slo se socializan
en la lengua nacional sino que, desde la ms temprana edad, comienzan
a aprender una lengua extranjera de uso internacional. Unos, se sorprenden al comienzo de la adolescencia al descubrir, recin, los estmulos para sus capacidades y emociones desde el libro hasta el juego didctico mientras otros se vinculan a edades preescolares en forma ldica
con la Informtica.
Un sistema educativo que tenga como paradigma la caracterstica
de nico, puede tener un efecto discriminador muy superior al de un
sistema que reconozca las diferencias y trabaje a partir de ellas.
No se debe confundir tener como objetivo promover el desarrollo
mximo de los jvenes para que puedan participar todos de la cultura
de su tiempo, con tener como premisa que todos los jvenes estn igualmente habilitados para participar en un programa comn negando la
estratificacin sociocultural existente al interior de una sociedad nacional a partir de profundas desigualdades en sus capitales culturales de
origen.
Tampoco se debe pensar en rigideces de tiempos iguales para todos
para cumplir los mismos derroteros de aprendizajes. Unos, lo harn en
forma rpida, otros necesitarn ms aos, otros ms intercalarn entre
una etapa y otra tiempos de trabajo, de satisfaccin de necesidades, de
maduracin.
103
En un prximo futuro, ser necesario percibir la Educacin como

un sistema muy flexible, con mdulos bsicos y mdulos variables, con
aproximaciones al conocimiento a edades tempranas o ms tardas y
con metodologas de aprendizaje donde los sistemas a distancia irn
ocupando, progresivamente, un espacio mayor, en la misma medida en
que todos debern ser formados en forma continua, a lo largo de la vida.
El desafo mayor en el siglo XXI ser reemplazar los sistemas
nicos por los sistemas educativos diferenciados lo que no es sinnimo de estratificados y menos an de segmentados en donde se
logre concebir modelos de crecimiento cultural para las capas sociales ms subordinadas.
IV EL DESAFO DE LA MODERNIZACIN
La palabra modernizacin, a fuerza de ser usada para mltiples
objetivos y por mltiples proponentes, ha perdido contenido. En algunos casos, es una consigna ingenua y socialmente riesgosa; en otros casos, se la confunde con desinstitucionalizacin o concepcin de un sistema social regido nicamente por el mercado, en muy pocos casos, se
recuerda que la modernizacin es un largo proceso histrico que se inicia con el Renacimiento.
En el caso concreto de este trabajo, cuando se habla de modernizacin se piensa en la capacidad de cambio permanente de un sistema
social como respuesta al cambio igualmente permanente que se est produciendo en la ciencia y en la tecnologa a nivel mundial.
Se piensa igualmente en un sistema educativo plural con la riqueza
de la divergencia, de carcter dinmico, ajeno a los entorpecimientos
burocrticos y que confiera a docentes, a supervisores y a organizadores
de instituciones locales, un margen de autonoma compatible con la
unidad de calidad y de equidad de todo servicio educativo para concebir el proyecto de centro educativo bajo su orientacin.
El tema tiene mltiples dimensiones y, entre ellas slo es posible en
este texto considerar algunas de las mismas.
a- La formacin y el perfeccionamiento docente
Es muy conocido pero poco reconocido que la calidad de un sistema educativo depende de la calidad de sus docentes.
104
En Iberoamrica, se registr un prolongado ciclo de crecimiento de

la matrcula entre 1950 y 1980 que, en algunos casos, multiplic el volumen de los profesores necesarios (como es el caso de la Educacin de
nivel terciario). En los ltimos aos, esa masa docente que constitua
una parte muy alta del gasto del Estado, sufri los efectos de un ajuste
fiscal que, al eliminar los dficits no seleccion en el ajuste sino que promovi una baja general de las remuneraciones.
Como resultado de la acumulacin de ambos procesos, el cuerpo
docente de la regin nunca recibi la formacin de alto nivel que se hubiera deseado. Luego, perdi en forma selectiva recursos humanos atrados por las mejores remuneraciones del sector privado o descalific a
los restantes por no introducir principios de capacitacin permanente.
En el mismo lapso (1982-1987) de la crisis de los Estados de la regin, en el mundo desarrollado se oper el gran salto cientfico y se
instaur el principio de cambio permanente de los conocimientos.
Las necesidades de capacitacin y perfeccionamiento cubren a todas las categoras de docentes, en especial aquellas ms vinculadas con
el conocimiento cientfico y tecnolgico.
b- La formacin tecnolgica
En las Escuelas Medias Tcnicas se produjo una profunda crisis. En
algunos pases, segua vigente una concepcin de formacin para el artesanado, mientras que en otros se vea a la ocupacin como exclusivamente industrial y con requerimientos de mano de obra propios de la
inmediata posguerra.
Mientras tanto, se desarroll el sector de servicios modernos pasando de la publicidad a la administracin o a la informtica, sin que hubiera formacin sistemtica para estos nuevos campos de insercin laboral.
La industria cambi el perfil de sus ocupados e introdujo equipamientos que modificaron la relacin entre la mquina y el hombre. La
electrnica, la informtica o los modelos robotizados no son imgenes
de otras galaxias sino realidades cotidianas en las empresas modernas
de la regin.
La consecuencia ms grave para los jvenes que asisten a centros
educativos que no resgistraron cambios, es que ellos no saben del carc105
ter obsoleto de los conocimientos que les estn transmitiendo ni de que

la asistencia es, a veces, una intil inversin de tiempo.
c- La formacin cientfica
En algunas ciencias, como la Biologa, los conocimientos se duplican cada 4 o 5 aos y en todas ellas se producen profundos cambios que
llevan a una renovacin de los paradigmas, por ejemplo, es el caso de
las teoras sobre la evolucin y sobre la herencia.
Ante ese dinamismo, la distancia que media entre la frontera del
conocimiento y la prctica de la Enseanza se incrementa da a da, con
el agregado de que, como la renovacin de los textos de la Enseanza es,
en algunos pases, muy lenta, los conocimientos que se transfieren pueden ser disparatados.
El problema central es que cualquier anlisis sobre el futuro concluye indicando que habr una progresiva impregnacin de la sociedad
por la ciencia, que los principios de razonamiento cientficos sern exigidos para la resolucin de nuestros problemas cotidianos y para la interpretacin de las nuevas propuestas de organizacin social y tecnolgica a las que continuamente nos veremos expuestos.
No se trata de pensar de que todos los seres humanos debern aprender ciencia, pero lo evidente es que debern comprender los principios
cientficos. Estos tendrn, para el desempeo adulto, un papel similar al
que tuvo la alfabetizacin para las generaciones pasadas.
d- Nuevas formas institucionales en la Educacin
En el sistema educativo futuro cuya vigencia sera deseable desde
ya la imagen de la organizacin de los conocimientos y de las etapas de
aprendizaje debera ser similar a la organizacin de un aeropuerto.
En el cuerpo central del sistema educativo, los estudiantes pasajeros deben recibir la formacin de base en el perodo obligatorio que
se haya fijado en cada momento histrico y que comprender el lenguaje, la matemtica, las ciencias de la naturaleza, las ciencias sociales, los
idiomas extranjeros y la expresin creadora.
Cumplida esa etapa, los estudiantes-pasajeros se desplazarn hacia
los satlites del aeropuerto, en donde deben encontrar, por una parte,
106
la formaciones cientficas o las formaciones sociales o estticas que conducen hacia grados superiores de conocimiento. Por otra, existirn satlites especializados en la capacitacin para tecnologas diferenciadas o
para categoras de ejercicios ocupacionales.
En cada satlite estn amarrados los aviones y en nuestra imagen el
satlite est all amarrado. Los aviones, en el primer caso, representan
las unidades de investigacin superior o el conocimiento esttico superior. En el segundo caso, son empresas pblicas o privadas que producen, con la ms avanzada tecnologa, bienes o servicios. De esta forma,
en el satlite hay una permanente renovacin del conocimiento y de la
tecnologa que proviene del cambio y sustitucin de los aviones; as, las
relaciones entre los estudiantes y el mundo del conocimiento o de la
ocupacin, no son simblicas, sino reales.
e- La formacin permanente
An en el hipottico caso de que un pas lograra desarrollar un sistema educativo calificable de perfecto existira un enorme campo para
la formacin permanente. Como la hiptesis anterior no es cierta las necesidades de formacin permanente se incrementan porque sta cumple
dos grandes funciones: una de actualizacin de conocimientos, la otra
de superacin de los vacos de formacin inicial o de sustitucin de los
errores transmitidos en la educacin formal.
Como ya fuera dicho, no es pensable que un sistema educativo tenga la capacidad de transmitir los conocimientos vlidos para siempre,
porque los conocimientos vlidos tienen un plazo de expiracin. Por
eso el primer gran papel de la formacin permanente es el de sustituir
informaciones incorrectas o suplantar conocimientos obsoletos por los
correspondientes a la frontera del saber.
En el caso de Amrica Latina los naturales destinatarios de la educacin permanente deberan ser en primer trmino los jvenes, porque
ellos tienen la mayor capacidad de aprender, porque a pesar de las
falencias tienen una formacin de base mejor que la de los adultos mayores, porque la inversin educativa en ellos tendra un rendimiento de
largo plazo.
Pero esa formacin debera pensarse en cuatro niveles diferentes
pero integrados:
107
i) formacin compensatoria para aquellos que no recibieron la educacin mnima que les sirva de base para continuar aprendiendo;
ii) formacin sustitutiva de educacin institucionalizada marcadamente inadecuada y carente de los estmulos permanentes para el aprendizaje, de los saberes cientficos o de los saberes tecnolgicos;
iii) formacin incremental, que se dedique a actualizar los conocimientos que fueron de buena calidad en el momento en que se dictaron
en enseanza inicial y que perdieron validez con el avance de la frontera
del saber.
iv) formacin en la dimensin poltica y social, que tambin tiene
que ver con la nocin del cambio permanente: nos referimos a la formacin para la participacin. En unos casos, los jvenes carecieron hasta de
educacin elemental como para comprender el mundo y para organizar
sus preguntas y sus opciones polticas y sociales. En otros, la educacin
recibida tuvo un carcter autoritario no slo en el nivel macro poltico,
sino en la relacin pedaggica y estimul la personalidad autoritaria
en los educandos que, obviamente, tambin contiene la actitud de sumisin frente al poder que se supone encarna los valores que les fueron
introyectados como valores nicos y no sujetos a cuestionamiento.
V
ORIENTACIONES PARA LA ACCIN EN MATERIA

DE EDUCACIN PARA JVENES.
a-
Educacin regular y estrategias sustitutivas
Uno de los problemas graves cuando se piensa en polticas educativas para la juventud es que se debe evitar la tentacin de concebir un
sistema educativo de atencin especfica a los jvenes, paralelo al que
ya existe en los pases cubriendo desde la niez a la juventud. El esfuerzo sera desmedido, porque ya hoy da los sistemas educativos ocupan
un papel central en las polticas sociales de los Estados, lo que incluye
estructuras institucionales, recursos humanos y aportes presupuestales,
los que son siempre considerables aunque sean insuficientes.
Una parte considerable del problema educativo de los jvenes es no
haber pasado por el sistema educativo o no haber permanecido en l un
tiempo suficiente para adquirir una buena formacin o haber asistido a
segmentos del sistema educativo, que por definicin estaban vacos de
conocimientos y de estmulos pedaggicos.
108
Por eso la primera alternativa en un enfoque estratgico de polticas educativas para los jvenes consiste en lograr hacer retornar a los
jvenes al sistema educativo.
Los jvenes no educados o de mnima educacin son aquellos que
hoy experimentan lo siguiente:
i) la exclusin del mercado de empleo, porque dado el bajsimo
nivel de cultura que detentan son inempleables. Ms an, cualquier
poltica de capacitacin se estrella ante la carencia total de bases que van
desde el analfabetismo hasta cosas tan simples como saber qu es la
izquierda y qu es la derecha, qu es el norte y qu es el sur, qu es
horizontal y qu es vertical.
ii) la exclusin de la vida social o el funcionamiento dentro de ella
en una situacin de dependencia extrema, de lo cual un indicador es la
suerte de las adolescentes que, faltas de orientacin y de formacin, quedan expuestas al embarazo precoz.
Los jvenes que no pudieron realizar estudios tcnicos o completar
un aprendizaje para una de las tantas funciones de servicio moderno, no
slo tienen estudios incompletos sino que ellos mismos, en muchos sentidos, son incompletos. Cuando se presentan en el mercado de empleo,
lo nico real que pueden presentar como antecedente es, quizs, la Escuela Primaria. Cuando se les evala una escritura sin errores de ortografa o el manejo de la Computacin al que no puede acceder quien
confunde los fonemas o el manejo de herramientas electrnicas, lo mximo que pueden mostrar es una escritura manual con faltas y escasamente estructurada, lo mximo que pueden ofrecer es la experiencia de
haber operado con herramientas manuales.
Frente a estas situaciones, la alternativa ms importante es la reincorporacin de los jvenes incompletos al proceso educativo.
Esta estrategia es la nica compatible con la idea de que no se deben desaprovechar las personas con formacin incompleta ya que si ellas
tienen de 15 a 25 o 29 aos tienen una expectativa de vida segn los
pases, entre 65 y 75 aos por lo que el recurso humano mal formado va
a pesar 50 aos en la sociedad y en el sistema productivo.
En todos los pases debiera crearse un importante programa de reinsercin de los jvenes en la educacin. Ello implicara elaborar currculos
109
especiales para su reinsercin. Concepcin de mdulos que integren conocimientos utilitarios porque los necesitan para sobrevivir con recuperacin de saberes bsicos. Las frmulas pueden ser mltiples y en
principio debieran existir mltiples mens para que las distintas escuelas pblicas o privadas presenten ofertas a los jvenes que quieran
reiniciar o completar algn nivel, en plazos breves y con un fuerte apoyo de materiales elaborados especialmente para que esos jvenes permanezcan el mnimo tiempo posible en los mbitos escolares o educativos.
Se podr objetar que esta propuesta enfrenta urgencias de ocupacin con postergables necesidades de educacin, lo cual es parcial pero
no completamente cierto. La experiencia predominante en los Estados
del Sur de Brasil en educacin media nocturna, que es fundamentalmente fiscal, muestra que existe una demanda potencial muy considerable porque los jvenes ocupados descubren en el trabajo sus insuficiencias cognitivas y sus bloqueos en la carrera ocupacional por carecer de
educacin. Muchos pases de la regin estaran en condicin de aportar
recursos para transporte y aunque ms no sea una taza de leche caliente,
lo que podra promover una asistencia muy elevada de jvenes a la educacin de jvenes adultos, que puede ser tanto nocturna como diurna.
Obviamente, no puede plantearse la opcin de retornar a la condicin de escolares a quienes ya tienen una experiencia de adultos, aunque ms no sea por el mero hecho de haber vivido la calle. Tampoco
puede plantearse la perspectiva de que esos jvenes dediquen importantes horas de asistencia en la condicin de alumnos regulares. Ello
implica la necesidad de planificar y organizar una educacin supletoria,
con pocas jornadas y horas de asistencia, con entrega de manuales y
orientaciones de estudios, con existencia de tutores que atiendan ciertos
das y ciertas horas preguntas de alumnos y de otros orientadores que
actuaran como antenas dispersas en el territorio, por encontrarse localizadas en las cercanas de la residencia de los estudiantes.
b- Formacin educativa de jvenes por medios audiovisuales
e informticos a distancia.
Una de las contradicciones del proceso econmico-social en la regin es que determinadas dimensiones de la modernizacin se presentan en forma avanzada a los grados de crecimiento econmico o a la
satisfaccin universal de ciertas necesidades bsicas
La televisin cubri las ciudades y campos de Amrica Latina y
lleg a lugares donde no haba agua corriente o a familias con desusa110
das tasas de mortalidad infantil. En algunos casos se instal con bateras por no existir energa elctrica. En todos se podra decir que fue un
consumo tan imperioso que deterior hasta los patrones de alimentacin de las familias pobres.
Esta inversin de prioridades puede ser evaluada muy crticamente,
pero no por ello deja de existir y hoy constituye un posible punto de
apoyo para nuevos tipos de estrategias educativas de jvenes.
La televisin es prcticamente universal en los hogares urbanos y el
porcentaje de hogares con vdeos es entre el 10 y el 20% y en las ciudades ms modernas alcanza guarismos muy superiores. Los sistemas de
televisin cable estn saturando nuestros pases y en muchos de ellos
florecen canales educativos. Por ltimo, un importante satlite de comunicaciones geoestacionario, ubicado sobre la zona sur del continente
americano, ha comenzado a proveer de servicios de televisin
digitalizada ya comenz a operar en Chile y Brasil est preparando
un importantsimo plan de consolidacin educativa con transmisiones
desde el satlite, que se realizarn hacia ms de 50.000 receptores escolares.
Mientras en el pasado la tecnologa se encontraba nicamente en
los centros educativos, hoy la situacin es inversa. Los centros tienen
muy poco equipamiento tecnolgico moderno y los hogares se encuentran saturados de medios audiovisuales.
La mayora de las ciudades de Amrica Latina tienen hoy da una
dotacin de recursos computacionales muy elevada y en algunos de ellos
es superior a la existente en pases europeos de mayor desarrollo econmico. En una ciudad de escala media como Montevideo el 20% de los
hogares de estudiantes de educacin secundaria tiene un computador
en su domicilio. En los centros urbanos de toda la regin se han instalado salas de enseanza, primero por parte del sector privado especialmente el dedicado a la capacitacin en Informtica y luego por la enseanza pblica.
Todos esos centros constituyen ncleos potenciales de una red de
educacin a distancia que ante todo debe ser preparada en su parte ms
compleja que es la elaboracin de programas y de textos informticos.
Algunos estudios anteriores sobre la enseanza por correspondencia a cargo de empresas privadas de capacitacin muestran que dichos
111
programas tenan una importante penetracin en mltiples categoras

de jvenes trabajadores o en bsqueda de ocupacin. Las empresas para
lograr vender los programas tenan que ser eficientes en cuanto al dominio de las nuevas competencias requeridas por el mercado y dar a los
usuarios una real oportunidad de ascenso ocupacional. Evaluando estos resultados, Claudio de Moura Castro conclua que una poltica inteligente consistira en que el Estado financiara la elaboracin de los programas que propusieran empresas con antecedentes valiosos en la tarea.
c-
La formacin en la empresa
Los jvenes de 15 a 24 aos registran elevadas tasas de desocupacin en todos los pases de la regin y el problema de la insercin laboral
se volvi ms complejo con la crisis del endeudamiento y el posterior
ajuste estructural. Pero tambin es cierto que hay una utilizacin ms
intensiva de los jvenes educados en ciertos casos, porque tienen determinadas competencias o velocidades de aprendizaje que no detentan
los adultos.
Buena parte de la dificultad de la incorporacin de los jvenes a las
empresas organizadas tambin proviene de que carecen de una serie de
aprendizajes que, a falta de otro camino, slo pueden ser adquiridos por
la va de la rotacin ocupacional, por el duro camino de ingresar y ser
prontamente expulsados de los sitios de trabajo.
Existe un mecanismo muy perverso por el cual los independientes y los propietarios de negocios precarios utilizan a los jvenes como
mano de obra barata y temporal, pero a la vez este mecanismo poco
recomendable constituye una de las formas que los jvenes tienen de ir
adquiriendo crditos para luego presentarse ante una empresa organizada. Estas ltimas suelen contratar mano de obra con ms de 20 aos
y muy frecuentemente con ms de 23 aos, para asegurarse que el aprendizaje de sus futuros operarios haya sido previamente logrado por los
mecanismos informales anteriormente indicados.
A la luz de estas realidades pueden concebirse diversos estmulos a
las empresas para la formacin de los jvenes:
i)
Promocin de los aprendizajes junto a artesanos calificados.
Con el auspicio de ligas o corporaciones de una misma actividad

productiva se podra organizar registros de artesanos calificados que
112
reciban a jvenes aprendices, para lo cual habra que ofrecerles por parte del Estado o de las cmaras empresariales, garantas monetarias respecto a la destruccin de herramientas y financiamiento de los gastos de
aprendizaje. Esos artesanos no tienen la capacidad financiera de solventar estos riesgos y gastos.
ii) Contratos de enseanza.
Deberan existir mecanismos legales que vinculen a las instituciones de enseanza pblica y privada con las empresas para que stas
acepten un nmero razonable de practicantes, en condiciones no remuneradas, porque lo que se trata es que los jvenes aprendan y se familiaricen con los procedimientos administrativos o tcnicos de las empresas. Obviamente deben existir garantas de que ste no sea un mecanismo irregular de uso de mano de obra de costo nulo.
iii) Contratos de aprendizaje.
El contrato de aprendizaje por un plazo definido posibilitara que
las empresas se atrevan a recibir jvenes, porque la legislacin laboral
en la mayor parte de los pases supone que la empresa debe asumir el
costo de capacitacin de la nueva mano de obra y esto es evitado dejando a los talleres informales la tarea de capacitacin. La solucin a este
comportamiento contradictorio consistira en asegurar a las empresas
mecanismos legales para contratar aprendices con remuneraciones acordes con la etapa de aprendizaje, pero con etapas limitadas para evitar la
competencia con la mano de obra ya formada.
iv) Contratos en sistema dual.
El sistema que caracteriz a Alemania desde pocas muy lejanas y
que fue extendido en la inmediata post-guerra al conjunto de las empresas medianas y grandes de ese pas no es una frmula fcil de difundir
en Amrica Latina. En primer trmino, hoy da en Alemania se encuentra en retroceso numrico, en segundo trmino, supone una participacin de la empresa en los procesos educativos que entre todos los pases
desarrollados slo se ha dado en Alemania. En tercer trmino, para la
empresa supone costos econmicos que por razones obvias no se quieren asumir.
A pesar de lo anterior, el sistema puede establecerse con relativo
xito cuando se trata de incorporacin de nuevas tecnologas. En este
113
caso existe una ventaja relativa para los ms jvenes en cuanto a la

velocidad y adaptabilidad en los aprendizajes y las empresas estn interesadas en acuerdos con sectores educativos pblicos o privados, que
les provean de una mano de obra formada para el uso de nuevas etapas
de la tecnologa y que no se encuentre contaminada con los procedimientos productivos pasados.
VI AREAS PRIORITARIAS DE INTERVENCION
La categora joven define una poblacin de acuerdo a una determinada edad, pero al interior de la misma los grupos sociales de pertenencia definen realidades muy divergentes.
En un extremo figuran jvenes de familias de muy altos ingresos
que llevan adelante estudios en Universidades de alto prestigio y de
costo de matrcula elevado. En el otro extremo, figuran jvenes en situacin de pobreza que se han incorporado marginalmente al mercado de
trabajo desde los 10 o 12 aos de edad, a partir de una educacin primaria incompleta y que perciben ingresos que no aseguran la satisfaccin
de las necesidades bsicas.
Entre ambas categoras figuran otras intermedias, pero tambin condiciones especficas determinadas por el gnero, condiciones dadas por
la localizacin rural o urbana y por el asentamiento en regiones de alto
desarrollo o escaso desarrollo dentro del pas.
La diversidad de situaciones es extrema y no se pretende en este
texto abordar cada una de ellas. As, por ejemplo, definir las condiciones sociales de jvenes de grupos obreros de industrias modernas versus la situacin de jvenes de pequea clase media podra transformarse en un ejercicio muy formal porque las distancias entre las categoras y
los problemas propios de cada una, dependen en cada pas de circunstancias especficas.
Ante esta situacin resulta preferible y como finalizacin de este
documento, citar los problemas especficos de algunas categoras que
tienen una definicin muy particular. Ellas son:
a) Jvenes rurales
En muchos pases de Amrica Latina la situacin de los jvenes rurales tiende a identificarse con la de los jvenes indgenas, como es el
114
caso de Guatemala. El problema de la diferencia de culturas no va a ser

abordado en este texto, porque requiere de un tratamiento muy prolongado y especfico que, adems no tiene significacin para el conjunto de
los pases porque se encuentra localizado en unos pocos de los latinoamericanos.
Los jvenes rurales se enfrentan a una serie muy definida de problemas: dispersin geogrfica; baja densidad; tempranos desequilibrios
entre los volmenes de los sexos por mayor emigracin femenina a las
ciudades; escasa educacin realizada en una escuela rural, generalmente de tipo multigrado y frecuente abandono de la Primaria antes de finalizar el ciclo; dificultades extremas para el traslado a las ciudades, porque el promedio de aos de estudios exigidos para el ingreso a cualquier ocupacin es superior al promedio de aos obtenidos por los jvenes rurales; virtual inexistencia de programas de capacitacin para jvenes rurales, etc.
Algunos de los problemas de los jvenes no son propios de ellos
sino de la condicin social rural. Por ejemplo, es muy difcil asegurar
provisin de servicios sociales si previamente no se agrupa a la poblacin en asentamientos humanos de cierta escala que posibiliten brindar
servicios de educacin, salud, capacitacin, etc.
Se ha observado que muy frecuentemente las polticas dirigidas a
educar o capacitar a los jvenes rurales han promovido, sin buscarlo, la
emigracin hacia centros urbanos. El fenmeno en s no es ni bueno ni
malo, porque en algunos casos es conveniente para la economa, para la
sociedad y para los jvenes que se trasladen a las ciudades y en otros es
exactamente lo contrario.
Parece necesario descartar el concepto de riesgo de emigracin urbano-rural y considerar a los jvenes como objeto y como sujeto de poltica y dejar al libre albedro la resolucin de permanencia o de movilidad espacial.
Los programas de educacin para los jvenes rurales deben partir
de reconocer las limitaciones de espacio y de tiempo de los jvenes, pero
a la vez ubicar como elemento a favor el deseo de encuentro que tienen
jvenes que, por estar dispersos, no logran verse. Un segundo aspecto
es que esos jvenes tienen muchas experiencias empricas como no las
tienen los urbanos y simultneamente una gran dificultad para aprender conocimientos tericos por falta de lenguaje o falta de base cientfi115
ca. Un tercer aspecto es que hay una extrema necesidad de conocimientos instrumentales para la captacin de nuevas tecnologas productivas
que estn invadiendo la produccin agrcola.
El contexto de aprendizaje en pocos casos puede ser el de la empresa, salvo en aquellas producciones altamente tecnificadas, como puede
ser la de arroz, caa de azcar, que implican grandes empresas y vastos
conjuntos de personal ocupado.
Por lo anterior, parecera importante anclar los programas de capacitacin en torno a algunas de las acciones siguientes:
i) Programas de extensin de las escuelas agrarias ii) Programas de salud materno-infantil iii) Programas de asistencia de las empresas industrializadoras de
productos agrcolas dirigidos a las unidades proveedoras de insumos.
iv) Programas de desarrollo cultural y social de los jvenes rurales.
b) Las mujeres jvenes
A pesar de los avances en trminos de equiparacin de los derechos
de los sexos, los relativos a las mujeres estn lejos del nivel deseable.
Este tema adquiere particular relieve cuando se trata de las mujeres jvenes, porque culturalmente estn preparadas para la participacin social y, por tanto, los impedimentos lejos de ser trabas naturales como
eran percibidos por la generacin adulta constituyen humillantes bloqueos.
No hay una condicin social nica correspondiente a la condicin biolgica femenina. La condicin de mujer est contextualizada como est la
del hombre y donde el contexto pesa ms como determinante es en las
categoras sociales que la estratificacin determin que fueran inferiores.
Hay, en primer trmino, un problema de la mujer indgena, que las
propias comunidades a veces excluyen de la Educacin para mantenerlas en un monolingismo que entienden indispensable para la
sobrevivencia cultural del grupo.
En segundo trmino, existe un problema de la mujer joven negra
que es originario en la traumtica experiencia de la esclavitud. En pases
116
como Brasil o pases del Caribe con fuerte proporcin de poblacin negra en determinadas regiones, resulta muy dbil la constitucin de familia (situacin similar se presenta en Estados Unidos). La esclavitud
rompi las familias e impuso el apareamiento como forma de reproduccin de fuerza de trabajo mientras bloque las posibilidades de convivencia de hombre y mujer con sus hijos. Existe, en este tema, urgencia
de transmitir en las jvenes generaciones mensajes favorables a la constitucin de familia y llamados a los hombres a asumir la responsabilidad de creacin de las mismas.
En tercer trmino, figuran las mujeres pobres rurales, que por ser
precozmente aplicadas a tareas de ayuda familiar, desertan ms tempranamente de las escuelas rurales y luego, cuando emigran a los centros urbanos, descubren que su escasez de Educacin slo las habilita
para tareas de servicio domstico.
En cuarto trmino, hay que sealar el problema del embarazo precoz, que se presenta en porcentajes muy elevados en las muchachas jvenes miembros de familias de bajos ingresos y baja Educacin. El problema ha adquirido dimensiones dramticas en algunos pases y ello es
paralelo a la cada de la fecundidad en las capas sociales ms elevadas.
Estas cuasi-nias requieren de Educacin Sexual para evitar los embarazos y para las jvenes madres, es necesario desarrollar polticas especiales que les permitan, ante todo, completar los estudios bsicos y
luego realizar capacitaciones que las habiliten para insertarse en el mercado de trabajo.
En quinto trmino, debe considerarse la situacin de la mujer joven
de clase trabajadora o clase media que, de derecho o de hecho, encuentra bloqueado el ingreso a una serie de carreras tcnicas por ejemplo, la
formacin en profesiones en Metalmecnica o agrarias y posteriormente
en el mercado de empleo hay un conjunto de franjas de ocupaciones
que, por distintos tipos de restricciones, continan bloqueadas al acceso
femenino.
Los dos ejemplos presentados en este captulo de reas prioritarias
de intervencin tienen como funcin analizar vas de acceso a los problemas de los jvenes y modalidades especficas de intervencin. A imagen de los anlisis precedentes, se pueden ir observando y programando polticas de intervencin para las restantes categoras de jvenes.
117
118
Jvenes y capacitacin laboral.

adecuacin institucional
Cinterfor/OIT
INTRODUCCION
Amrica Latina ha ingresado definitivamente en un nuevo modelo
de desarrollo. Luego de la traumtica dcada perdida, la regin ha optado por un modelo de economas abiertas y baja injerencia estatal en el
mercado. Este proceso refundacional en materia de desarrollo se vio
acompaado por un giro importante en los modelos de polticas sociales
que la regin haba experimentado. Las aspiraciones universalistas, la
naturaleza centralizada en la gestin institucional, la sectorializacin, y
el estatalismo que predominaron en los esfuerzos pasados han dado paso
a estrategias focalizadas, descentralizadas, integrales y con mix pblicoprivado. (Filgueira, Lombardi, 1995)
Los programas de empleo y capacitacin profesional constituyen
uno de los ejes ms importantes de estos nuevos esfuerzos en polticas
sociales. Los mismos poseen una serie de caractersticas que los tornan
particularmente aptos para el nuevo paradigma de polticas sociales. En
primer lugar y en su dimensin ms filosfica, las polticas de empleo y
capacitacin comparten la idea central del nuevo modelo econmico y
de sus bases doctrinarias: debe preparase a la poblacin para su insercin en el mercado antes que protegerla de las fluctuaciones del mismo.
En segunda instancia por su propia naturaleza y diseo estas polticas
son focalizadas. Finalmente en sus versiones ms novedosas las mismas
119
Ponencia presentada en el Encuentro

Internacional sobre
Juventud, Educacin y Empleo en
Iberoamrica. Su
elaboracin parte
de un estudio realizado por Sergio
Lijtenstein, consultor de Cinterfor/
OIT, para el cual se
cont con el apoyo
del Instituto de la
Juventud (INJUVE)
del Ministerio de
Trabajo y Asuntos
Sociales de Espaa
y la colaboracin de
la Oficina de la OIT
en Madrid.
buscan una combinacin de esfuerzos pblicos y privados que permita

trabajar tanto sobre la oferta laboral como sobre la demanda de empleo.
Si por un lado existe una natural afinidad entre los programas de
empleo, el nuevo modelo econmico y su paradigma en polticas sociales, estos programas son efectivamente cruciales a la hora de lograr xitos en la ruta de desarrollo elegida. De entre las lecciones que los pases
exitosos de reciente industrializacin ofrecen, una de las ms importantes refiere a la inversin en capital humano. Inversin que debe orientarse adecuadamente a las necesidades productivas de pases abiertos insertos en esquemas de alta competencia internacional. Sumado a ello la
promesa de integracin social que entraa el nuevo modelo con su expectativa de crecimiento econmico se realizar si estos modelos de crecimiento requieren y encuentran recursos humanos a los cuales ocupar.
Tal vez las polticas en torno a la generacin de empleo y a la capacitacin y calificacin laboral que ms promesas conllevan son las orientadas a los sectores juveniles. Es all donde la inversin en capital humano posee mayor potencialidad y tiempo para arrojar importantes retornos. Es all tambin donde ms efectivo se puede ser en cercenar crculos viciosos de desempleo, marginacin y pobreza.
Hablar de jvenes desde la perspectiva del empleo y de su capacitacin para el empleo conlleva necesariamente un enfoque prospectivo, lo
que nos conduce a plantearnos un conjunto de interrogantes; entre otras:
- Cul ser el escenario futuro del mercado laboral? Qu tipo de
relaciones pautarn la insercin laboral?
- A partir de lo anterior, qu tipo de competencias requerir el desempeo laboral?
- En funcin de esto, qu caminos debern seguirse para proveer
dichas competencias?
A la luz de las transformaciones que en el mundo productivo viene
generando la incorporacin de tecnologas y los cambios de los modelos
organizacionales del trabajo, las polticas que se conciban deben partir
de un proyecto de desarrollo que incorpore claramente estas cuestiones,
especialmente en trminos de su impacto en el empleo. A su vez debe
asumirse el reto de avanzar hacia niveles superiores de equidad, dimensin especialmente crtica en nuestra regin.
120
En el marco de polticas orientadas al combate a la pobreza, se han

desarrollado un conjunto de programas que apuntan a favorecer la insercin laboral de jvenes provenientes de hogares de bajos ingresos. En
general, estos son identificados como un sector de la poblacin y de los
jvenes aquejado por un conjunto de factores negativos que atentan
contra sus posibilidades en el campo laboral, reforzando la reproduccin de su condicin social: desercin temprana del sistema educativo
formal, desatencin de los sistemas de educacin tcnica y formacin
profesional hacia los mismos, baja calidad de la enseanza a nivel de los
establecimientos a que acceden, inadecuacin de la educacin proporcionada por el sistema formal a las demandas del mercado laboral.
Esta serie de elementos no deben ocultar un segundo nivel de problemas a que las jvenes generaciones se ven enfrentados, marcando
un cambio cualitativo respecto de sus antecesores. A pesar de los aspectos mencionados, es un hecho constatado el que los niveles de instruccin medidos en trminos de aos de permanencia en el sistema educativo superan a los de las anteriores generaciones. Independientemente
de discusiones acerca de los reales impactos logrados por esta mayor
exposicin a la educacin de los jvenes, el hecho confluye en el fenmeno que se ha dado en llamar devaluacin de las credenciales educativas. Los requerimientos de educacin necesarios en la actualidad para
proporcionar una relativamente alta probabilidad de lograr empleo se
ubican en niveles superiores a los del pasado.
El fenmeno sealado constituye una situacin que, con diversos
grados de gravedad, afecta a la gran mayora de los jvenes, ms all de
aquellos pertenecientes a sectores caracterizados como de pobreza.
A su vez, los cambios en las orientaciones de las polticas pblicas,
basados en los procesos de ajuste y en las transformaciones de los mecanismos de asignacin y orientacin del gasto pblico social, amenazan
la situacin de amplios sectores de la poblacin anteriormente amparados por las prcticas estatales.
En este punto, se plantea con fuerza creciente la sustentabilidad
social y poltica de modelos de desarrollo que generan fuerzas centrfugas en relacin con los tradicionales mecanismos de integracin, agravando las situaciones de exclusin. El cuadro descrito comienza a afectar no slo a aquellos que buscan su insercin en el mercado laboral,
sino que aquellos trabajadores adultos que en el pasado accedieron a
posiciones en este mercado ven crecientemente amenazada su situacin.
121
Considerando este panorama, la preocupacin por la exclusin social adquiere particular significacin. Como se sealara en el Foro Regional La exclusin social en Amrica Latina (OIT - IIEL, 1995), ... se
est tomando conciencia (en la regin) de la necesidad de que la reestructuracin econmica debe acompaarse por un cambio en sus sistemas de integracin social. Las fuerzas de inclusin, principalmente el
pleno empleo y la solidaridad sistmica fueron perdiendo vigor y necesitan ser recuperados en el nuevo contexto econmico y poltico que
emerge. Frente a esto, deben oponerse estrategias que apunten al objetivo de la integracin social, lo cual ... significa de hecho extender la
ciudadana plena a todos los habitantes, lo que a su vez conlleva a identificar y actuar sobre los factores de exclusin en el campo de los derechos, en lo econmico, en lo social y en lo poltico.
Fenmenos como el desempleo tecnolgico, el cambio en las competencias demandadas en el marco de los nuevos esquemas
organizacionales de la produccin junto a los incrementos de la productividad derivan en crecientes niveles de desempleo, no slo en los pases
en desarrollo sino tambin en las economas industrializadas. Como se
seala en un reciente informe de la OIT, el desempleo masivo y prolongado convierte a una parte de los trabajadores desempleados en una
categora social permanentemente marginada perdiendo su capacidad para ejercer presin en el marco de las negociaciones sobre las remuneraciones y el valor real de los salarios. Es as que la remocin del
mercado de trabajo de aquellas personas que han estado desempleadas
durante largos perodos contribuye claramente a incrementar el desempleo de equilibrio. (OIT, 1996a)
De este modo, el alto desempleo como factor antiinflacionario genera una espiral creciente. En tanto aquellos desempleados de larga data
dejan de pesar sobre los aumentos salariales por su falta de competitividad frente a aquellos que han estado trabajando, se requieren niveles
mayores de desempleo para mantener los efectos antiinflacionarios.
Este panorama se ve agravado en el caso de los pases en desarrollo
considerando el importante (y creciente) peso que en los mismos posee
el sector informal. Este genera puestos de trabajo de baja productividad
y escasa remuneracin, en que las condiciones laborales resultan precarias
a la vez que se carece de los beneficios sociales derivados de la formalidad.
Frente a este cuadro de situacin, no parece deseable que las polticas implementadas en la actualidad en relacin con el empleo deban
122
modificar sus objetivos, pautados por la meta del pleno empleo. Esto
ltimo no implica que no se introduzcan atenuaciones, con impactos
conceptuales importantes. Tal el caso de considerar la empleabilidad
como meta, en la perspectiva de una modalidad de insercin mucho
ms flexible y cambiante en el futuro, es decir ya no relacionada con
puestos de trabajo altamente estables.
Considerando todo lo anterior, aparece como necesario buscar respuestas que aborden claramente la crisis que hoy padece la insercin
laboral tradicional (empresas formales, sector pblico). A partir de las
respuestas ensayadas con un carcter de soluciones de emergencia,
de paliativos para las demandas sociales, es factible extraer algunos aprendizajes que indiquen rumbos para acciones con un carcter estratgico?
A quince aos de la peor crisis de la regin desde la debacle del 29,
y luego de al menos un quinquenio en el cual las polticas de generacin
de empleo, calificacin y capacitacin han adquirido mayor centralidad
y peso es necesario detenernos y avanzar en un diagnstico de los logros y desafos hacia el cierre del milenio en lo relativo a generacin de
empleo y capacitacin juvenil.
I.
COMPETENCIAS LABORALES, CIUDADANIA Y EQUIDAD
Tanto los discursos pblicos como los estudios referidos a las perspectivas de desarrollo (CEPAL-UNESCO, 1992), son contestes en sostener que la incorporacin de tecnologa como factor de elevacin de la
calidad y productividad, constituye la clave para que los distintos sectores productivos y de servicios puedan asumir los desafos que plantea la
internacionalizacin de la economa.
Desde esta perspectiva, resulta fundamental la capacidad que la
fuerza laboral posea de adaptarse a las permanentes innovaciones, a
travs de un aprendizaje continuo. Es as que la adquisicin de ciertas competencias bsicas resulta un prerrequisito para el desempeo exitoso en el
mercado laboral. Las posibilidades de insercin inteligente en las nuevas
relaciones que establece el comercio internacional depender, en gran medida, del nivel educativo general alcanzado por la fuerza de trabajo, y de
las habilidades y capacitacin de los recursos humanos; es decir, depender de la inversin en capital humano. (Garca Huidobro, 1995)
En lo que hace relacin ms directa con la trayectoria educativa de
los individuos, aparecen una serie de competencias vinculadas con las
123
LAS NUEVAS EXIGENCIAS EDUCACIONALES

DE LAS EMPRESAS
Los estudios de los nuevos modos de organizacin del trabajo en las
empresas manufactureras revelan que
se han agregado nuevos requisitos
educacionales y que stos, a su vez,
definen un nuevo perfil del obrero. La
introduccin de nuevos procesos de
produccin exige a los operarios poseer tres nuevas aptitudes: en primer
lugar, la capacidad de cumplir en forma simultnea las exigencias de calidad del producto, y de plazo de produccin (fecha de entrega); segundo,
la capacidad de encargarse, como parte de un equipo, de regular los flujos
de produccin, tanto en funcin de la
demanda, como de la necesidad de
optimizar el uso de los recursos humanos e instalaciones fsicas de que
dispone la firma en un momento
dado; en ese contexto, los obreros pasan a asumir buena parte de las funciones que antes desempeaban los
supervisores; finalmente, los mismos
obreros se ven asociados a actividades conceptuales, pues deben contribuir activamente a la aplicacin y al afinamiento de procesos de produccin
que estn cambiando continuamente.
El nuevo perfil no elimina los requisitos anteriores de formacin tcnica prctica, sino que agrega la exigencia de tener mayores capacidades
de evaluacin analtica y de manejo
conceptual, y aptitudes para
verbalizar y transmitir informacin,
que exceden el conocimiento intuitivo anteriormente considerado crucial
en la formacin obrera. Las ltimas
condiciones necesarias para desempe-
arse bien son la flexibilidad y la capacidad de asimilar nuevas normas y

situaciones.
Se han observado cambios en
cierta medida paralelos en los procesos de contratacin y capacitacin de
los empleados bancarios. En varios
pases de la OCDE, las instituciones
financieras contratan jvenes con un
nivel educacional marcadamente superior a la norma anterior, y se exigen
a menudo varios aos de estudios
postsecundarios para cargos que solan llenarse mediante aprendices con
educacin secundaria incompleta. Las
empresas se encargan adems de impartir una capacitacin centrada en
tres elementos: primero, el desarrollo
de nuevos modos de comportamiento, enfatizando las tcnicas de comunicacin con clientes y con otros empleados, de resolucin de conflictos,
y de internalizacin de los objetivos
estratgicos de la empresa; segundo
el conocimiento cabal de los productos y mercados especficos de la empresa; y finalmente, el fomento de un
enfoque semiempresarial en el personal de la empresa desde el que ocupa
los niveles ms bajos, como fundamento de la mayor autonoma que se
espera de los empleados. Por otra parte, las instituciones financieras recurren en una mayor proporcin al empleo de tiempo parcial y a la subcontratacin, como manera de aumentar
la flexibilidad de la mano de obra en
tareas de alta o baja calificacin que
no son del dominio especfico de la
empresa.
Fuente: CEPAL - UNESCO (1992): Educacin y conocimiento: eje de la tranformacin

productiva con equidad.
124
condiciones de empeabilidad: capacidad de expresin, capacidad de

aplicar la matemtica a problemas concretos y ms en general, capacidad de pensar. Tambin entre esas competencias bsicas o de
empleabilidad, juegan un papel fundamental algunas cuyo aprendizaje
requiere de la prctica en un puesto laboral: capacidad de adaptarse a
las relaciones y normas propias de una organizacion productiva, uso de
tecnologas, desempeo de tareas especficas. (Gallart, 1995a)
La irrupcin de los modernos medios de comunicacin ha llevado a
un grado de universalizacin tal de las pautas y demandas de consumo que incorporan este aspecto a las dimensiones socio-culturales a un
grado sin precedentes. Por esta va se produce una mayor integracin
de las dimensiones de sujeto ciudadano y sujeto econmico. La ajenidad
respecto de la esfera econmica deriva en la marginacin social y poltica. En virtud de esto, la situacin de desempleo, adems de impactar,
naturalmente, en el aspecto econmico, tambin lo hace sobre las dems
dimensiones de los individuos.
Por otra parte, la integracin acrtica al mundo del consumo empobrece la densidad del espacio pblico, restringiendo entre otros los
alcances de la participacin ciudadana.
I.1. Las competencias demandadas por el mundo del trabajo
En la actualidad se observa un creciente consenso en torno a la idea
de que los requerimientos para el desempeo laboral en los sectores
modernos de la economa presentarn modificaciones de importancia
en relacin con las demandas tradicionales. Es as que la tendencia a
una gran especializacin en tareas, propia de los esquemas de produccin inspirados en la organizacin cientfica del trabajo (fordistataylorista), deja su lugar a la bsqueda de trabajadores polivalentes, capaces de desempear una variedad de funciones. Para esto ltimo, uno
de los valores principales de la formacin se ubica en el logro de crecientes capacidades de aprender a aprender.
Lo anterior, si bien evidenciado a partir de los cambios tecnolgicos
y organizacionales propios de las empresas formales de sectores de punta,
aparece de un modo cada vez ms claramente expresado como un requerimiento de otros sectores econmicos, incluyendo las microempresas
y el sector informal. Los crecientes desafos que enfrentan estas unidades en trminos de su supervivencia, as como las demandas que sobre
las mismas se ejerce en muchos casos como consecuencia de su articula125
cin con empresas modernas, impulsan esta confluencia en las necesidades de capacitacin de la mano de obra.
En forma resumida puede sealarse que las competencias requeridas actualmente y con una visin prospectiva demandan para su adquisicin y desarrollo un complejo de instancias formativas que rebasan las
posibilidades de un aprendizaje escolar tradicional de aula.
De modo que por un lado aparecen un conjunto de competencias
que tpicamente podran derivarse de una formacin bsica de carcter
general: capacidades de comunicacin (lectoescritura, comprensin y
expresin oral y escrita), de razonamiento (resolucin de problemas) y
manejo de tcnicas matemticas. Por otra parte, otro conjunto de competencias requieren de una formacin tecnolgica de base amplia, as
como la incorporacin de actitudes y el desarrollo de cualidades propias de la socializacin tanto a nivel de establecimientos educativos como
de la experimentacin propia de ambientes productivos: capacidad de trabajo en equipo, manejo de recursos, responsabilidad, autoestima, entre otras.
A su vez, la conformacin de estas capacidades en trminos de competencias no permiten una escisin de las mismas en saberes escolares por
un lado y experiencia laboral por otro, sino que demandan la articulacin
de estas dimensiones. En definitiva, se trata de alcanzar la capacidad de
aplicar saberes (entre los cuales el de aprender) en contextos reales.
Diversos autores plantean la necesidad de promover la adquisicin
de estas capacidades a los ms amplios sectores de la poblacin. En este
sentido, desechan cuestionamientos acerca de la irracionalidad econmica de este planteo frente la realidad de sistemas productivos cuyo
desarrollo no demandara dicha extensin del esfuerzo formativo. Diversos argumentos se esgrimen a este respecto. Por un lado, se sostiene
el efecto de estmulo a las inversiones que constituye la disponibilidad
de mano de obra competente (Rama, 1994). En otro sentido, se plantea la
potencialidad de estas capacidades para viabilizar la insercin social y
laboral de quienes resultan marginados del acceso al empleo derivado
de las transformaciones econmicas (Filmus, 1994).
I.2. Ciudadana y equidad
La evidencia reciente en materia de desarrollo econmico y social
en Amrica Latina muestra un cuadro por cierto preocupante. Patrones
de crecimiento econmico de signo positivo aunque inestable, son acom126
LO QUE EL TRABAJO REQUIERE DE LAS ESCUELAS

En junio de 1991 el Departamento
del Trabajo de los Estados Unidos dio a
conocer el reporte de la Comisin
Secretarial para la Adquisicin de las Habilidades Necesarias denominado Lo
que el trabajo requiere de las escuelas.
Amrica 2000. Esta Comisin se cre con
la finalidad de examinar las demandas
que plantea el trabajo en el futuro prximo y si los jvenes son capaces de
enfrentarlas.
Una de las conclusiones ms claras
de la Comisin fue que los buenos empleos dependern cada vez ms de personas que puedan aplicar conocimientos
en su trabajo, pero la Comisin encontr
tambin un resultado sumamente inquietante: ms de la mitad de los jvenes dejan la escuela sin el conocimiento o los
fundamentos necesarios para encontrar o
conservar un buen empleo.
Segn la Comisin, el saber-hacer
laboral tiene ahora dos componentes bsicos: competencias y fundamentos.
La Comisin identifica cinco competencias:
1. Recursos: identifica, organiza, planifica y asigna recursos.
- Tiempo: selecciona actividades relevantes, las jerarquiza, les asigna tiempos y prepara y cumple horarios y calendarios.
- Dinero: usa o prepara presupuestos, hace previsiones presupuestales, lleva registros y hace ajustes para alcanzar
los objetivos.
- Materiales y servicios: adquiere, almacena, asigna y usa materiales y servicios de manera eficiente.
- Recursos humanos: evala habilidades y distribuye el trabajo de acuerdo con
ellas, evala desempeos y prporciona
retroalimentacin.
2. Competencias interpersonales:
trabaja con otros
- Participa como miembro de un equipo:
contribuye al esfuerzo del grupo.
- Ensea a otros nuevas habilidades.
- Sirve a los clientes o a los consumidores: trabaja para responder a las expectativas de clientes o consumidores.
- Ejerce liderazgo: comunica ideas
para justificar posiciones, persuade y convence a otros, cuestiona de manera responsable los procedimientos y las polticas existentes.
- Tiene capacidad de negociacin: trabaja
procurando lograr acuerdos que impliquen intercambio de recursos, resuelve
intereses divergentes.
- Trabaja en medios diversos: trabaja
bien con hombres y mujeres de muy diversos antecedentes culturales y
socioeconmicos.
3. Informacin: Adquiere y usa informacin.
- Adquiere y evala informacin.
- Organiza y conserva informacin.
- Interpreta y comunica informacin.
- Utiliza computadoras para procesar
informacin.
4. Sistemas: Comprende interrelaciones complejas.
- Comprende sistemas: sabe cmo operan las organizaciones sociales y los sistemas tecnolgicos y trabaja de manera eficiente con ellos.
- Monitorea y corrige el desempeo: distingue tendencias, predice impactos sobre
las operaciones del sistema y corrige malos funcionamientos.
- Mejora o disea sistemas: sugiere
modificaciones a los
sistemas existentes y desarrolla nuevos sistemas o sistemas alternativos para
mejorar el desempeo.
127
5. Tecnologa: Trabaja con una amplia variedad de tecnologas.

- Selecciona tecnologa: escoge procedimientos, herramientas o equipo, incluyendo computadoras y tecnlogas relacionadas.
- Aplica tecnologa a las tareas: comprende los marcos generales y los procedimientos propios para establecer y operar un equipo.
- Conserva y repara equipo: previene
identifica o resuelve problemas con el
equipo, incluyendo computadoras y otras
tecnologas.
Asimismo, la Comisin organiza en
tres partes a los fundamentos de esas competencias:
1. Habilidades bsicas: lee, escribe,
desarrolla operaciones aritmticas y matemticas, escucha y habla.
- Lee: localiza, entiende e interpreta
informacin escrita en prosa y en documentos tales como manuales, grficas y
agendas.
- Escribe: comunica pensamientos,
ideas, informacin y mensajes por escrito
y crea documentos como cartas, instrucciones, manuales, reportes, grficas y cartas de flujo.
- Aritmtica/Matemticas: realiza cmputos bsicos y se acerca a problemas
prcticos escogiendo adecuadamente entre diversas tcnicas matemticas.
- Escucha: recibe, presta atencin, interpreta y responde a mensajes verbales y
otros signos.
- Habla: organiza ideas y las comunica verbalmente.
2. Habilidades de pensamiento:
piensa de manera creativa, toma decisiones, resuelve problemas, visualiza, sabe

cmo aprender y razona.
- Pensamiento creativo: genera nuevas
ideas.
- Toma de decisiones: especifica objetivos y restricciones, genera alternativas,
valora riesgos, evala y selecciona la mejor alternativa.
- Resuelve problemas: reconoce los problemas y disea e implementa planes de
accin.
- Ve cosas con los ojos de la mente: organiza y procesa smbolos, fotografas, grficas, objetos e informacin diversa.
- Sabe cmo aprender: usa de manera
eficiente tcnicas de aprendizaje para adquirir y aplicar nuevos conocimientos y
habilidades.
- Razona: descubre la regla o serie de
principios que sustentan las relaciones entre dos o ms objetos y las aplica cuando
resuelve un problema.
3. Cualidades personales: despliega
responsabilidad, autoestima, sociabilidad,
autocontrol, integridad y honestidad.
- Responsabilidad: ejerce un alto grado de esfuerzo y persevera hasta lograr
los objetivos planteados.
- Autoestima: cree en su propio valor
y conserva un punto de vista positivo sobre s mismo.
- Sociabilidad: demuestra comprensin, amistad, adaptabilidad, simpata y
cortesa en grupo.
- Autocontrol: se valora de manera
certera, establece objetivos personales, lleva seguimiento de programas y demuestra autocontrol.
- Integridad/honestidad: elige rutas ticas de accin.
Fuente: United States Department of Labor; What Work requires of Schools. A SCANS
Report for America 2000. Washington, 1991. Seleccin y traduccin de Mara de Ibarrola en
Bsica. Revista de la Escuela y del Maestro, Ao II, N 7, 1995, Mxico.
128
paados de procesos de exclusin social, derivando en la situacin del

casillero vaco, expresin referida a la inexistencia de experiencias que
conjuguen crecimiento econmico con equidad en la distribucin de ingresos. Los procesos que han dado lugar a esta realidad, amenazan derivar en la construccin de una matriz socio-poltica estable de competencia restringida y exclusin social. La procupacin a este respecto no
surge de presunciones catastrofistas en lo inmediato, sino de sus consecuencias a ms largo plazo. Los riesgos que este cuadro representa no se
relacionan tanto con las consecuencias del mismo en contextos de crecimiento econmico, sino fundamentalmente con sus efectos frente a contextos recesivos o de estancamiento. En definitiva, esta realidad predetermina quien pagar los costos y quien ser protegido de ellos.
(Filgueira, Lijtenstein, Avelino, 1995)
Los efectos que sobre los sectores ms vulnerables de las sociedades latinoamericanas han tenido los procesos de estabilizacin y ajuste,
y los consecuentes modelos que en la regin se han ido configurando
han mostrado la influencia que sobre las matrices distributivas ejerce la
incorporacin socio-poltica de los sectores medios y populares. (ibid.)
En esta perspectiva, surge como enseanza la importancia, para el logro
de mayores niveles de equidad incluso en sus dimensiones ms puramente econmicas, de la construccin de una ciudadana con un fuerte
carcter inclusivo.
En este nivel, el rol del Estado aparece cuestionado desde las posturas que abogan por una total prescindencia del mismo respecto de la
esfera econmica. Este cuestionamiento no se refiere exclusivamente al
papel empresarial de la esfera pblica, sino que incluye asimismo el papel
distributivo que tradicionalmente desempe a travs de polticas sociales de carcter universalista. En consonancia con estos cuestionamientos, se postula la implementacin de polticas sociales basadas en
un esquema de prestaciones desarrolladas por agentes privados, con un
carcter focalizado y flexible. (Avelino, Filgueira, 1995) Sin embargo, lo
atendible de algunas de las crticas formuladas al anterior papel del Estado, no debe hacer perder de vista la necesidad de su protagonismo,
especialmente si se apunta a la construccin de dinmicas integradoras,
para lo cual las respuestas ensayadas no parecen mostrar seales claras
de xito, vistos los cuadros de exclusin verificados.
Es entonces en la construccin de la ciudadana social y poltica que
se ubican algunas de las claves para el logro de los niveles de equidad
que hoy parecen imprescindibles para alcanzar un desarrollo econmi129
co sano y sostenible en el tiempo. Llegados a este punto es que se revela

el carcter estratgico de una extendida adquisicin de las competencias enumeradas en el punto anterior.
Tal como seala Filmus (1994), la evolucin que los procesos productivos, las tecnologas implicadas y los modos de organizacin de la
produccin han observado, derivan en una serie de consecuencias sobre
las competencias demandadas: i) esas competencias coinciden con las
requeridas para la participacin social y laboral de quienes resultan
marginados del empleo en los sectores modernos; ii) dichas competencias tienden a coincidir con las necesarias para el desempeo de la ciudadana; iii) se produce una creciente coincidencia entre las competencias demandadas por las empresas al sistema educativo y las que histricamente reclam el movimiento trabajador.
De estos procesos se pueden extraer un conjunto de implicaciones
para la definicin de las polticas en el terreno de la educacin y la formacin. En primer lugar, el potencial que las mismas poseen para elevar
los niveles de productividad tanto a nivel de las empresas modernas
como de los dems sectores de la economa hace que su extensin a los
ms amplios grupos de la poblacin constituya un valor cuya apropiacin no resultar exclusivamente en beneficio de las empresas. En atencin a esto, el logro de superiores niveles de capacitacin en el conjunto
de la poblacin supondr contar con el aporte de financiamiento pblico, desde que a travs del mismo se apunte a mejorar los desempeos
globales de la economa. Por esta va se podr entonces incidir en materia de empleo, al consolidar plazas tanto en el sector formal como, a
partir de la elevacin de su productividad, en el amplio espacio de la
economa informal, caracterizada hoy por su inestabilidad y escasa capacidad de acumulacin.
La posibilidad a su vez de influir positivamente en la capacidad de
participacin ciudadana de los sectores populares representa a la vez un
aporte al logro de crecientes niveles de equidad, como sealramos antes, as como un instrumento de combate a las tendencias excluyentes en
el marco de los modelos de desarrollo. Esto se ver reforzado en funcin
de la reduccin de los niveles de desigualdad en el acceso a los bienes y
servicios que hoy caracterizan a nuestras sociedades.
Finalmente, la confluencia de los intereses de los distintos sectores
de la produccin abre un importante campo para alcanzar procesos de
concertacin a travs de los cuales se d estabilidad a las polticas en el
130
terreno educativo y de la formacin. Nuevamente cabe a los sectores

juveniles la condicin de depositarios de las mayores expectativas que
estas polticas despiertan.
Ciertamente la anterior visin cabra tildarla de ingenua si no se
advirtiera las dificultades que en este camino implicar la efectivizacin
de estas metas con un sentido universalista. Las crticas respecto del sentido econmico de las polticas sealdas no estarn ausentes en el debate, as como el que los caminos para desarrollarlas no sern materia pacfica. La realidad de amplios sectores de la poblacin hoy excludos de
los beneficios del crecimiento econmico, as como la inestabilidad de
CONCLUSIONES DEL FORO REGIONAL:

LA EXCLUSION SOCIAL EN AMERICA LATINA
- El concepto de exclusin social responde a un enfoque multidimensional:
reintroduce lo social en la economa, relaciona el problema de las carencias materiales con la vigencia de los derechos, los
valores culturales, la participacin y la
realizacin de las potencialidades de la
gente.
- En Amrica Latina la reestructuracin econmica debe acompaarse por un
cambio en sus sistemas de integracin social.
- Los fundamentos para la accin
contra la exclusin se deben fortalecer y
explotar modalidades de avance hacia la
integracin social.
- La experiencia regional demuestra
la importancia del empleo como instrumento fundamental de incorporacin econmica, lo que requiere abrir posibilidades
a empleos ms estables y con cierto grado
de proteccin social, sin cuestionar la legitimidad de ocupaciones independientes.
- Una larga participacin poltica,
permitir consolidar los procesos democrticos y afianzar los derechos de los individuos.
- Las perspectivas e iniciativas de los
distintos actores sociales sobre marginalidad e inclusin social, ayudan a configurar los lineamientos del vasto plan de
accin que debe desarrollarse en la regin
para avanzar en la eliminacin de los antiguos problemas de pobreza crnica, discriminacin tnico-cultural y de heterogeneidad estructural.
- La exigencia tica de la solidaridad
es una poderosa fuerza impulsora de la
interaccin entre sectores sociales distintos, sin la cual no es posible romper los
crculos viciosos de la exclusin.
- Los procesos de integracin regional han puesto en la orden del da la necesidad de establecer normas laborales
mnimas comunes entre los pases que
participan en las zonas de libre comercio,
para contribuir a mejorar la situacin de
los trabajadores, y al logro de la productividad de las empresas.
Fuente: OIT/IIEL (1995): Foro Regional: La exclusin social en Amrica Latina, Lima.
131
este no constituyen, por cierto, el escenario ms sencillo para afrontar

estos desafos. La construccin de polticas de empleo fuertemente ancladas en la capacitacin ser, pues, materia de un proceso dificultoso
pero a la vez necesario en la bsqueda de mayores y mejores niveles de
desarrollo. Algunas de las respuestas ensayadas y las tendencias que en
este sentido comienzan a plantearse en la regin constituyen el objeto
del prximo captulo.
II. POLITICAS ACTIVAS DE EMPLEO
Y CAPACITACION LABORAL
Durante el perodo del modelo de sustitucin de importaciones
(MSI), las polticas de empleo estaban implcitas en los mecanismos proteccionistas. Estos permitan resguardar los puestos de trabajo y aun
incrementarlos mediante la proteccin que reciban las empresas en aquellos sectores que resultaron dinamizados por la aplicacin del modelo.
El MSI lleg a un punto de agotamiento al ser incapaz de superar
ciertas trabas al desarrollo de los distintos sectores productivos: en el
caso del sector agroexportador, por el desincentivo que generaba a la
inversin; en el sector manufacturero, por la incapacidad de las industrias surgidas al amparo del modelo de elevar sus niveles de
competitividad. Para el conjunto de las economas latinoamericanas, el
estrangulamiento provino de la incapacidad de seguir financiando las
crecientes importaciones para las cuales el dinamismo del sector exportador
se mostr insuficiente a la hora de proveer las divisas requeridas.
En ese contexto, lo que en un principio haba sido la consecuencia
en materia de empleo del proceso industrializador sustitutivo creciente demanda de mano de obra calificada a nivel del sector secundario
comenz a evidenciar los signos del agotamiento y la crisis. La industria
creada a la sombra de la proteccin estatal no respondi en trminos de
su viabilidad cuando la crisis de financiamiento llev a iniciar el proceso de liberalizacin comercial.
En el perodo correspondiente al MSI, la oferta de capacitacin, en
el terreno de la formacin profesional (FP) haba constitudo un terreno
prcticamente monopolizado por las instituciones nacionales de formacin profesional (IFP). Ellas desarrollaron su oferta de acuerdo al esquema que el modelo de desarrollo presupona: proveer mano de obra calificada para un sector productivo fundamentalmente industrial en continua expansin. Ms all de las crticas que el modelo de las IFP lati132
noamericanas recibi, mostr adecuarse con razonable eficacia a las demandas de la economa1 .
En el marco de la transformacin de los modelos de desarrollo operada en la regin y de la consecuente reconceptualizacin en los enfoques de polticas econmicas y sociales, se inicia un proceso de cambio
en las orientaciones de las polticas de empleo de los pases. Estas apuntan, por un lado, a facilitar la movilidad de la mano de obra y el ajuste
del mercado laboral, y por otro lado a atender los efectos que sobre el
nivel de empleo generan la reconversin productiva y la apertura de las
economas.
Esta transformacin muestra algunos fenmenos nuevos, al menos
en sus alcances, en diversos terrenos que hacen especficamente a la formacin. Estos pueden ubicarse, en primer lugar, en la resignificacin del
vnculo de la formacin con el sistema de relaciones laborales. Esto se da
en virtud de la necesidad de ligar montos y mecanismos de incrementos
salariales al comportamiento de la productividad, con lo que adquieren
mayor importancia aspectos que hacen a la competencia de los trabajadores como la experiencia y los niveles y tipo de formacin, en desmedro de criterios anteriores como antigedad y carrera en la empresa.
(Cinterfor/OIT, 1996a, 1996b)
Una evidencia de los cambios en este terreno surge al observar el
proceso de laboralizacin de la legislacin relativa a la formacin.(Barbagelata, 1996) De su anterior ubicacin a nivel fundamentalmente de las leyes orgnicas de las IFP, los cuerpos normativos en la
regin y a nivel mundial han observado una suerte de explosin de la
normativa relativa a diversos aspectos de la formacin a nivel de la legislacin laboral. De acuerdo con Barbagelata, este proceso muestra al
menos cuatro tendencias coincidentes: i) nfasis en las consideraciones
econmicas y en la insercin laboral; ii) extensin del reconocimiento
del derecho a la formacin; iii) incremento de procesos de descentralizacin; y iv) creciente importancia asignada a la formacin prctica. En
consecuencia con este ltimo aspecto, se produce un desarrollo de nuevas modalidades de contratos de trabajo y formacin y en especial la
revalorizacin del contrato de aprendizaje.
Un segundo aspecto en que se observan los cambios en relacin con
el papel de la formacin lo constituye su inclusin como un mbito estratgico a nivel de una serie de acuerdos que buscan lograr consensos
en torno a la problemtica de la productividad y la competitividad. Es133
Las IFP latinoamericanas surgidas a

partir de la dcada
de los cuarenta siguieron patrones de
desarrollo similares
que permiten hablar de la existencia
de un modelo latinoamericano de
IFP. Un anlisis
detallado de la evolucin de las IFP
puede verse en
Cinterfor/OIT
(1990): La Formacin Profesional en
el umbral de los 90.
Un estudio de los
cambios e innovaciones en las instituciones especializadas de Amrica
Latina (2 vols.),
Montevideo.
tos acuerdos econmicos y sociales de alcance nacional presentan un

carcter tripartito, al ser suscritos por el Estado y las organizaciones de
empleadores y trabajadores. Estas organizaciones, en interlocucin con
los Ministerios de Trabajo como organismos pblicos responsables en la
materia, asumen entonces un rol ms activo en lo que hace a la definicin de las polticas en el campo de la formacin.
Es a partir de la asuncin por parte de los Ministerios de Trabajo de
la idea de que la formacin constituye un elemento central de las polticas activas de empleo, que comienza a dibujarse una redefinicin de la
tradicional institucionalidad de la FP. En esta direccin es que se procura redefinir a los sistemas de FP, partiendo de una mayor atencin a la
demanda de formacin, por contraposicin al tradicional esquema centrado en la oferta. En este espacio de articulacin de polticas productivas y sociales que constituyen los Ministerios de Trabajo, la lectura de la
demanda se realiza buscando articular a su vez las dimensiones econmicas y sociales. En esta direccin es que se enfatiza el criterio de pertinencia de las acciones formativas, apuntando a vincular stas con las
demandas reales de las empresas, a la vez de atender a los requerimientos especficos de ciertos grupos de la poblacin en que se buscan focalizar
las acciones.
Algunos rasgos de este proceso permiten ver entonces el nuevo diseo que comienza a operarse en la institucionalidad de la FP(Acerca de
este proceso, ver Cinerfor/OIT, 1996a). En virtud del tradicional esquema tripartito en que se mueven las instituciones laborales, se abre un
amplio espacio a la participacin de los actores de la produccin: organizaciones empresariales y de trabajadores. Asimismo el cambio en los
enfoques de las polticas sociales conlleva una transformacin en el rol
del Estado y en particular de los Ministerios de Trabajo. Estos se centran
en el diseo de polticas y estrategias, financiamiento, supervisin y evaluacin de las acciones de capacitacin. La ejecucin de dichas acciones
se delega en otros agentes, tanto pblicos como privados, con lo que se
observa un proceso de creciente diversificacin y descentralizacin de
la oferta de formacin.
Esta nueva y en muchos casos incipiente configuracin de la
institucionalidad de la formacin constituye una apuesta al logro de
mayor eficiencia de las polticas y programas en este terreno en relacin
con los objetivos de desarrollo productivo y equidad social. A la vista de
las transformaciones sealadas, cabe anotar algunos elementos en relacin con sus potencialidades y las condiciones para su efectivizacin.
134
Entre los aspectos implicados pueden mencionarse: capacidad de dirigir el financiamiento no exclusivamente pblico para llevar adelante
las polticas definidas; fortalecer las capacidades de los organismos
capacitadores a la luz de los procesos de descentralizacin y diversificacin de la oferta ya sealados; y el fortalecimiento de la capacidad de
diseo y evaluacin de polticas y programas a nivel de los organismos
responsables.
El logro de amplios consensos nacionales en la materia constituye
el marco necesario de estabilidad y sustentabilidad de estas polticas.
Los pasos dados en este sentido a partir del establecimiento de acuerdos
nacionales y la conformacin de instancias con amplia integracin vinculadas a la definicin de las polticas aparecen como elementos positivos en la construccin de un escenario favorable. Asimismo la posible
confluencia de los intereses de los actores sociales, empresariales y educativos en torno a las demandas planteadas a la educacin y la formacin plantean un amplio espacio para la concertacin de acciones. Esto
requerir una adecuada definicin de responsabilidades y espacios de
accin de los diversos actores involucrados.
Un mbito especfico en que comienzan a expresarse estas potencialidades est constituido por el de los programas de capacitacin e
insercin laboral de jvenes. La adecuada implementacin de esas polticas en sectores de pobreza constituye un factor decisivo en el horizonte
de interrumpir la reproduccin de crculos viciosos que llevan a que
situaciones de pobreza deriven en dficit educacionales y formativos
con los efectos consecuentes de subempleo o desempleo abierto, reforzando las condiciones de marginacin.
En los siguientes captulos abordaremos las experiencias desarrolladas ms recientemente en esta materia.
III. APOYOS, PROMESAS Y REALIDADES DE LOS
PROGRAMAS DE CAPACITACION PARA EL EMPLEO
Las razones por las cuales una sociedad determinada es incapaz de
emplear a todos sus miembros aptos para el trabajo son de diversa ndole. La performance econmica de una nacin, su modelo de desarrollo, la reglamentacin laboral y otra serie de polticas de regulacin macrosocial determinan los niveles y tipos de demanda laboral as como sus
fluctuaciones. Por su parte las capacidades de la mano de obra nacional
sus calificaciones, determinan el grado en el cul la demanda antedi135
cha encontrar su oferta. No son menores los casos en los cuales tasas de
desempleo en ciertos sectores de actividad conviven con escasez laboral
en otros sectores para los cuales no existe mano de obra calificada o
simplemente voluntarios interesados. En este sentido algunas de las esferas directamente responsables por procurar ajustar estas dimensiones
de la oferta y la demanda laboral son las educativas y formativas. Entre
stas se ubican tanto las formales tradicionales como los diversos programas pblicos, privados y de ONG en materia de calificacin, capacitacin e insercin laboral.
La evidencia comparativa y reiterada en el tiempo ha sealado que
los sectores pobres y cercanos a la pobreza sufren el sndrome del desempleo crnico, el subempleo y el empleo precario en buena medida
por ausencia de calificaciones mnimas indispensables para desempearse en la esfera laboral. Los programas de capacitacin para el empleo
han sido propuestos en este sentido como instrumento privilegiado para
el logro de la insercin laboral de estos sectores. Sumado a los objetivos
explcitos de integracin social plena de estos sectores, dichos programas han establecido como objetivo adicional contribuir a la transformacin productiva y al crecimiento econmico al crear y desarrollar una
fuerza de trabajo ms flexible y adaptable a las condiciones de competencia mundial imperantes.
En Amrica Latina, en particular, la precaria insercin laboral de los
jvenes y las notoriamente ms elevadas tasas de desempleo abierto de
este grupo etario han llevado a que el tema de la capacitacin laboral
para los jvenes haya ganado creciente legitimidad y centralidad como
lo sealramos en los antecedentes. Ahora bien, esta mayor preocupacin, no se ha traducido necesariamente en incrementos en recursos de
la magnitud deseada por muchos de los operadores y gestores de estas
polticas en la regin. Puede detectarse en los gobiernos y agencias
multilaterales una suerte de tibio apoyo poltico a estas medidas. El logro de robustos apoyos polticos y su traduccin en recursos financieros
e institucionales se ha visto enlentecido por una serie probable de factores que se evaluarn sintticamente.
III.1.
El paradigma puro del mercado
El consenso ideolgico y paradigmtico en materia econmica hoy,

observa con sospecha las intervenciones directas en el mercado, y ha
defendido, especialmente en los perodos tempranos de la transformacin productiva de la dcada de los ochenta, una postura prescindente
de Estado y sociedad ante los dficit en materia de empleo. Esta razn,
136
sin embargo, es hoy menos plausible que hace una dcada. La mayor
parte de los documentos de las agencias multilaterales defienden hoy la
participacin del Estado y las ONG en proyectos de inversin en capital
humano. Aceptan tambin la necesidad de un involucramiento activo
de estas instituciones en proteger a sectores de alta vulnerabilidad (entre los cuales se encuentran los jvenes) y en paliar los altos costos sociales que los procesos de reestructuracin productiva han generado.
Particularmente en relacin a los jvenes una serie de elementos
adicionales presentes hoy en la mayor parte de los diagnsticos y estrategias del desarrollo los reconoceran al menos potencialemente como
poblacin privilegiada para las intervenciones en capacitacin. Por un
lado la superacin del modelo fordista-taylorista y el surgimiento de
nueva formas flexibles de produccin, por el otro lado la mayor energa,
flexibilidad y capacidad de aprendizaje de este sector de poblacin los
transforma a ojos de muchos analistas en recursos cruciales para los desarrollos nacionales.
III.2.
La escasez fiscal
Ms all de la prdida de dogmaticidad en el discurso econmico,

las realidades fiscales de los pases latinoamericanos, arrojan un muy
escaso margen de maniobra a la hora de adjudicar recursos. En dichos
contextos las poblaciones con bajo capital poltico (jvenes pobres, en
muchos casos no habilitados an para votar) no se constituyen en una
poblacin objetivo de los magros recursos fiscales. Esta realidad genera
una paradojal configuracin: en tanto se reconoce que los jvenes dada
su mayor ductilidad y flexibilidad constituyen un recurso estratgico
para el desarrollo, dado su peso poltico la inversin en ellos dista de
dicho reconocimiento.
Sin embargo, debe sealarse tambin que luego de una dcada de
preocupante comportamiento del gasto pblico social y en particular el
destinado a la inversin en capital humano, el mismo, en los ltimos
cinco aos ha mostrado una evolucin ms positiva. Muchos de los receptores de estos programas han sido jvenes y otras poblaciones con
poco o nulo peso poltico. A pesar de ello los programas de capacitacin
y formacin profesional para los jvenes no han recibido la atencin esperada. Ha existido sin duda un incremento y mayor atencin para estos programas, como lo evidencian una serie de experiencias que trataremos en detalle en el captulo siguiente. La realidad dista, sin embargo,
de los niveles deseables de apoyo a estas empresas.
137
III.3.
Efectos modestos2
El tercer punto es tal vez el ms importante y en el que nos detendremos en mayor detalle. Las experiencias de otros pases en especial
los Estados Unidos y los limitados ejercicios de evaluacin en nuestra
regin parecen indicar que si bien los efectos de estos programas son
estadsticamente significativos, la magnitud de stos es extremadamente modesta en trminos de empleo, estabilidad laboral e incrementos
salariales. Esta es sin duda una crtica pertinente y una muy buena razn por la cual estos programas carecen del apoyo poltico esperable.
Cabe sin embargo revisar algunas de las explicaciones tentativas de por
qu estos programas presentan efectos modestos.
III.3.1
Pequeos programas, pequeos efectos
La primera y ms obvia interpretacin de los resultados modestos

se apoya en la pequeez. Tpicamente estos programas son de corta
duracin, limitados en el rango de los servicios ofrecidos y con ajustados presupuestos. En particular dadas las condiciones negativas de las
poblaciones objetivo y la magnitud de los programas la brecha se torna
insuperable, y los efectos que bien pueden existir no resultan suficientes para superar la barrera de las unidades de medicin (i.e.
empleabilidad). En el caso de los jvenes pobres o cercanos a la pobreza,
que han sido muchas veces expulsados o se han alejado de instituciones
de formacin tradicional, y que carecen aun de toda experiencia laboral,
la distancia entre tamao del programa y tamao de las desventajas acumuladas torna los efectos invisibles.
2
Este punto se desarrolla dialogando

con la sugerente
enumeracin de explicaciones dadas
para la modestia de
los logros en los
programas de capacitacin laboral presentada por W.
Norton Grubb en
Evaluating job
training programmes in the United
States: Evidence
and explanations,
O I T / Tr a i n i n g
Policy Studies N
17, Ginebra, 1995.
III.3.2
Empleo versus empleabilidad?
Un argumento ms terminante relativo a los efectos modestos de

los programas de capacitacin seala que ellos son en puridad programas de colocacin antes que de calificacin. Los mismos permiten en
esta versin un incremento modesto en el empleo de los participantes
pero sus logros son notoriamente menores en materia de estabilidad laboral y mejoras salariales. Grubb (1995) argumenta que esta realidad
puede constatarse en el hecho que los aumentos en ingresos percibidos
en estos programas se deben a mayor nmero de personas empleadas,
antes que a mayores niveles de remuneracin.
Esta ha sido tambin una crtica reiterada a programas en Amrica
Latina como lo es el caso de Chile Joven. Ms all de la pertinencia de
138
estas crticas, debe anotarse que en contextos de mercado que slo incorporan trabajadores en puestos de baja calificacin y alta inestabilidad, la
posibilidad de ofrecer al menos colocacin en un empleo, puede permitirle a estas personas escapar de los crculos viciosos de la informalidad,
desempleo y eventualmente marginalidad. Por otra parte, aun si estos
programas muchas veces resultan insatisfactorios en materia de calificacin, la propia experiencia laboral constituye, especialmente en el caso
de las poblaciones jvenes, una fuente primaria de calificaciones bsicas
nada despreciable.
Lo anterior no debe hacer olvidar un aspecto que puede resultar
crtico a la hora de implementar un programa de este tipo y especialmente al evaluar sus impactos. La al menos relativa eficacia en el logro de los objetivos presupone la disponibilidad de plazas laborales por
una parte, y la suficiencia de la motivacin que la intervencin pueda
generar para estimular a los beneficiarios a experimentar la condicin
de asalariados.
III.3.3
Baja calidad de la capacitacin laboral
En los casos en los cuales los programas se orientan efectivamente a

la calificacin y capacitacin de los beneficiarios, los mismos carecen en
muchos casos de la calidad necesaria para proveer a los individuos de
saberes y capacidades de aprendizaje y adaptacin adecuados para escapar a las formas de empleo ms precarias y peor pagas. Este mismo
problema, parece repetirse en forma insistente, en los casos de la capacitacin para el liderazgo microempresarial, lo que ayuda a entender las
altas tasas de mortalidad de este tipo de emprendimientos. Un riesgo
cierto que debe evitarse en Amrica Latina y en especial en los programas de formacin para jvenes es el que muchos de ellos se transformen
en gestos simblicos antes que en programas con probada eficiencia y
que cuenten adems con los recursos necesarios para el logro de tal eficiencia.
III.3.4
Falta de una pedagoga adecuada
En algunos casos en que los programas en cuestin se orientan a la

calificacin efectiva y cuentan tambin con recursos de cuanta considerable para ofrecer una calidad que potencialmente garantice efectos importantes, las opciones pedaggicas pueden inhibir la realizacin de dicho potencial. Debe considerarse que la aplicacin de mtodos tradicionales de enseanza seguramente resulte de baja efectividad, dado el
139
hecho que buena parte de la poblacin objetivo de estos programas ha

tenido, en general, malos desempeos en los mbitos institucionales de
educacin formal. Ello no quiere decir que los criterios pedaggicos deban ser meramente innovadores. En este sentido la coordinacin de estos programas con instituciones que han acumulado experiencia pedaggica general y en programas de este tipo en particular resulta crucial.
III.3.5
Interferencia y clientelizacin poltica
Algunos programas acotados presentan efectos interesantes considerados individualmente, pero efectos nulos al considerar las tasas de
desempleo, subempleo o informalidad de la poblacin objetivo. En estos casos estamos muy probabalemente en presencia de programas que
redefinieron su poblacin objetivo, lo cual muchas veces responde a criterios polticos antes que tcnicos. La focalizacin supone un avance en
la capacidad estatal y de otros actores de concentrar los recursos all
donde ms se necesita. Estos procesos se ven acompaados muchas veces de un incremento en la discrecionalidad de las esferas de gestin y
ejecutivas, lo que puede llevar a este tipo de desvo en la estrategia tcnica de focalizacin.
III.3.6
Baja exposicin a la experiencia laboral
De la misma forma que programas que solo se ocupan de colocar

al cliente no son todo lo efectivos que pudieran ser, aquellos que se limitan a la capacitacin en laboratorios sin exponer a estos sectores a
experiencias laborales concretas (pasantas, becas, acuerdo con empresas, etc.) sufren en su efectividad. En este sentido los programas en buena parte de Amrica Latina parecen constituir una nueva generacin de
polticas, que explcitamente incorporan la experiencia laboral como parte
integral de los programas de capacitacin.
III.3.7
Capacitacin de una vez versus cadenas formativas
Por lo general, la estrategia de los programas de capacitacin y

este sera el caso de los programas que analizaremos luego apunta a
una rpida insercin laboral de los beneficiarios. Dados los dficit en
materia de habilidades bsicas que mayoritariamente presenta la poblacin objetivo de estos programas, y lo acotado de la capacitacin ofrecida en el marco de los programas, dicha insercin se da a nivel de empleos de bajo requerimiento de calificaciones. Aun cuando este resultado sea obtenido, la consecuencia ms probable para los individuos ser
que sus competencias laborales no superen las insuficiencias iniciales.
140
En funcin de esto, la probabilidad de que la intervencin aleje a los

beneficiarios de la situacin de pobreza resultar baja.
Tal como se seal en el punto III.3.2, dicha limitacin en el caso de
Amrica Latina debe ser relativizada, en cuanto a no ser asumida como
un fracaso total. Pero a su vez esto no debe hacer descuidar la limitacin
sealada anteriormente. Por el contrario, la misma impone exigencias
en trminos de pensar el despus desde los mbitos responsables de
la formulacin de polticas de empleo y capacitacin laboral. Es as que
la articulacin de los programas de capacitacin laboral con escalones
formativos posteriores se convierte en un requerimiento bsico en el
horizonte de incidir ciertamente sobre la empleabilidad de la poblacin.
IV. LA NUEVA GENERACION DE PROGRAMAS DE
CAPACITACION LABORAL PARA JOVENES DE
SECTORES DE POBREZA
Queremos detenernos, en este captulo, en el anlisis de aquellos
proyectos y programas en ejecucin o en fase de negociacin a nivel de
la regin que, impulsados o con una fundamental participacin del Estado, se orientan a la capacitacin para el trabajo de poblacin joven
excluida de las diversas opciones educativas o formativas (educacin
formal, formacin profesional, instituciones privadas de capacitacin),
con dificultades de vinculacin con el mercado de empleo.
A modo de breve resea, cabe sealar algunos de los puntos salientes recogidos en los diagnsticos desarrollados en el marco de la elaboracin de los programas considerados, coincidentes con aspectos ya
mencionados.
Como una constante en los diagnsticos aparece resaltado el importante peso relativo que el desempleo juvenil posee en las tasas de
desocupacin de los pases de la regin.
Adicionalmente, se constata que las condiciones de empleo de la
poblacin juvenil presentan marcados dficit cualitativos respecto del
conjunto de la poblacin: subempleo, precariedad, bajas remuneraciones, son algunos de los tipos de discriminaciones que padecen los jvenes en el mercado laboral.
La discriminacin de carcter social, a su vez, es otro factor que se
entrecruza con los anteriores, agravando la situacin de los jvenes provenientes de capas deprimidas en lo social y econmico, que constitu141
yen una alta proporcin de la fuerza laboral juvenil que ingresa al mercado. Jvenes de hogares pobres que tienen baja escolaridad, que son
forzados a integrarse al mercado de trabajo de manera prematura, terminan siendo ms desempleados o precariamente insertados en el mercado de trabajo. Esto reproduce un crculo de bajos ingresos, sin posibilidades de progreso, porque se les cierran las dos grandes vas histricas, que son la educacional y la del mercado de trabajo (formal). Tenemos all un problema de dimensiones sociales muy agudas y sumamente importante, no slo para mejorar el problema de los jvenes sino tambin si queremos enfrentar el de la pobreza de manera integral. (Tokman,
1994)
Un segundo aspecto de coincidencia en las fundamentaciones de
los programas enfocados hacia la problemtica del empleo de los jvenes de bajos recursos lo constituye la identificacin del desempleo de
tipo estructural como factor de especial incidencia. Con base en ello, es
que se apoya el recurso a la capacitacin, vinculndola con las demandas del mercado, como estrategia para la insercin laboral de los jvenes. Por esta va, se busca adecuar las calificaciones de la poblacin objetivo a los requerimientos efectivos de la demanda.
Cabe sealar que las estrategias seguidas en la operacin de los programas configura nuevas modalidades respecto del papel asumido por
el sector pblico en relacin a la capacitacin. En funcin de ello, resulta
de particular inters su consideracin desde la perspectiva de la innovacin de las formas institucionales en este terreno.
IV.1.
Principales aspectos de los programas de capacitacion

y empleo de jovenes
La innovacin que representan estos programas, puede verse en un

conjunto de dimensiones que desarrollaremos en los siguientes puntos.
A manera introductoria, cabe mencionar el cambio que los mismos representan en el rol del Estado. Sintticamente, puede caracterizarse como
un papel subsidiario, por lo cual el Estado abandona la ejecucin de las
acciones de capacitacin, delegando en oferentes privados y eventualmente pblicos, sometidos a competencia a travs de licitaciones, la provisin de estos servicios. El Estado asume el diseo y financiamiento de
los programas, definiendo poblacin objetivo y mecanismos de evaluacin y control. A su vez, la operativa seguida delega a las seales de
mercado el establecimiento de la pertinencia de las acciones propuestas por los oferentes.
142
A continuacin veremos con mayor detalle las diversas caractersticas de los programas en cuanto a sus objetivos, beneficiarios, tipo de
oferta y modalidades de operacin. Analizaremos las implicaciones de
estas opciones, as como su articulacin en relacin a los contextos econmico y laboral.
IV.1.1
Objetivos de los programas
El dilema equidad-eficiencia. Sin mayores diferencias entre las

experiencias consideradas, los programas apuntan de modo general a
generar oportunidades de insercin econmica y social para jvenes
que enfrentan problemas de marginalidad laboral, mediante acciones
de capacitacin, formacin y prctica laboral (Ministerio de Trabajo y
Previsin Social de Chile, 1995).
Siendo el anterior un objetivo de equidad comn a los distintos programas, ellos sin embargo, presentan algunas diferencias en trminos de
las estrategias enunciadas. Simplificadamente podemos ver esta distincin
si observamos, por un lado el objetivo tal como se transcribi arriba, correspondiente al Programa Chile Joven, y por otro lado la inscripcin del
Proyecto Joven argentino en el marco del Programa de Apoyo a la
Reconversin Productiva. Esta primera observacin nos enfrenta a una
opcin que, explcita o implcitamente, se les plantea a estos programas.
Ella puede ser definida como la eleccin en cuanto a poner el nfasis en la
dimensin equidad o en la de contribuir a la eficiencia econmica global.
No obstante la posibilidad de argumentar que ambos aspectos pueden ser contemplados en la implementacin de un programa de este
tipo, lo cierto es que la estrategia seguida pondr a sus ejecutores ante
algunas disyuntivas frente a las cuales la respuesta a dar depender del
nfasis por el que se opte. Ms all de los diferentes efectos producidos
por la variacin de los contextos en que operan los programas, en los
hechos la relativa homogeneidad de los procedimientos seguidos por
stos tiende a determinar el tipo de respuestas dadas.
Una primera aproximacin entonces, sugerira que el nfasis efectivamente adoptado a travs de las acciones ejecutadas se encuentra en el mbito
de la equidad antes que en el del fortalecimiento a la eficiencia econmica.
La anterior afirmacin puede sostenerse considerando un conjunto
de elementos que profundizaremos luego: la seleccin de la poblacin
objetivo, el tipo de oferta y las modalidades de operacin seguidas.
143
El anterior punto debe hacernos reflexionar en cuanto a la importancia de una adecuada determinacin de los objetivos seguidos. Si, como en
el caso argentino, la dimensin de eficiencia econmica forma parte de los
objetivos perseguidos, la baja pertinencia que los resultados puedan evidenciar al respecto podra transformarse en un hecho que tienda a restar
apoyo al programa. En ese sentido, una adecuada determinacin de alcances y limitaciones de los programas parece no ser un mero formalismo.
Ms all del objetivo de equidad mencionado como prioritario en la
implementacin de los programas, cabe sealar la existencia de limitaciones que se presentan al respecto, as como el inters que efectivamente debiera existir en lograr una efectiva articulacin al mediano y largo
plazo, entre el objetivo de equidad y el aporte al incremento de la eficiencia econmica.
Entre los primeros, la observacin fundamental cabe a la perdurabilidad de los impactos logrados por los programas. Dicho de un modo
simplificado, si estos realizan un aporte sustancial a la empleabilidad de
los beneficiarios o simplemente generan una transferencia puntual a travs de las becas y una eventual insercin laboral precaria, sin mayor
posibilidad de continuidad y superacin. Sobre este punto volveremos
en el anlisis posterior.
El segundo nivel enunciado posee mayores niveles de complejidad.
Estos refieren, bsicamente, a la construccin de modelos de desarrollo,
en los cuales un componente fundamental de los mismos sea su carcter
inclusivo. En esta direccin entonces, la labor de elevar las calificaciones
del conjunto de la poblacin constituir efectivamente un aporte a la
eficiencia econmica global.
El fortalecimiento de la oferta de capacitacin. Dado el papel fundamental asignado a la oferta privada de capacitacin en la
implementacin de estos programas, se apunta adicionalmente al logro
de algunos objetivos en relacin con la misma.
Si bien se pretende aprovechar la experiencia de las instituciones
privadas, el panorama en general muestra una situacin de insuficiencia previa de este tipo de oferta en cuanto a volumen y tipo de cursos, en
relacin con las metas de los programas. Es as que los organismos
ejecutores apuntan a apoyar y fortalecer este sector.
Sin duda el principal elemento orientado a este objetivo lo constituye la demanda, por parte del Estado, de servicios de capacitacin, em144
pleando mecanismos de mercado para la asignacin de los recursos. Por

esta va se ha obtenido el crecimiento de la oferta, permitiendo un mayor dinamismo en el sector.
En cuanto a la adecuacin de la capacitacin ofrecida, se ha recurrido a la exigencia de incluir como parte de los requisitos de presentacin
de ofertas, pasantas en empresas, o contratos temporales de trabajo para
los beneficiarios. De este modo se apunta a vincular la formacin con
los requerimientos del mercado de empleo.
IV.1.2 Poblacin objetivo: la tensin entre focalizacin y selectividad
De acuerdo con las definiciones adoptadas por los distintos programas, stos buscan focalizarse hacia los jvenes pertenecientes a sectores
de bajos ingresos, desocupados, inactivos o subempleados que se encuentran fuera del sistema educativo o de formacin. En trminos etarios,
los programas varan en su lmite superior, contemplndose en algunos
casos hasta los 24 aos y extendindose en otros hasta los 29 aos.
Las definiciones adoptadas en trminos de caracterizacin socioeconmica, derivan en un importante grado de heterogeneidad del universo de potenciales beneficiarios.
En trminos de poblacin objetivo, al considerar la focalizacin hacia jvenes desocupados, los proyectos atienden una poblacin en desventaja respecto de otros grupos que, aun ubicndose en niveles
socioeconmicos bajos, muestran una mejor situacin relativa en trminos de su insercin laboral.
La estrategia seguida responde al criterio de autofocalizacin de la
poblacin objetivo. Esto implica proponer una oferta cuyas caractersticas constituyan un atractivo efectivo para aquellos jvenes que se encuentran en las situaciones que definen la condicin de potenciales beneficiarios, a la vez que la atraccin no opera respecto de otros sectores
de la poblacin para quienes los beneficios del Programa, o no representan una superacin de su estatus ocupacional y de ingresos, o no constituyen una alternativa ms atractiva a la continuacin de su actual trayectoria formativa.
Al hablar de programas que buscan alcanzar nmeros importantes
de beneficiarios, y en funcin del recurso al mecanismo de autofocalizacin mencionado, la estrategia comunicacional resulta un aspecto de par145
ticular importancia en la operativa. Dentro de los parmetros de evaluacin de la focalizacin empleados, las estrategias comunicacionales y
los instrumentos utilizados parecen resultar exitosos. As, en el caso del
Proyecto Joven argentino, se seala que por esta va se ha logrado un
importante nivel de autofocalizacin dado el hecho de que 8 de cada
10 aspirantes ... reunan las condiciones requeridas para su acreditacin (Programa de Apoyo a la Reconversin Productiva, 1996).
Si bien estos elementos permiten sealar xitos en trminos de
focalizacin, algunos aspectos de la operativa de los programas generan
efectos de seleccin (creaming) al interior de la poblacin focalizada. Esto
es as en virtud de las exigencias impuestas a las instituciones capacitadoras en trminos de retencin y egreso de beneficiarios. A efectos de
reducir los riesgos de ser castigadas en los pagos por la falta de xito
en los resultados, se produce un incentivo para que los organismos a
que se asigna la capacitacin de los beneficiarios estimulen la inscripcin en sus cursos de aquellos que, por sus caractersticas (mayor escolaridad, eventualmente mayor edad), poseen una mayor probabilidad
de culminar los cursos satisfactoriamente.
Dada la heterogeneidad de situaciones involucradas en el universo
de potenciales beneficiarios definido, estos efectos de seleccin han
mostrado limitaciones que la modalidad de operacin empleada para
captar beneficiarios posee, en trminos de alcanzar a los jvenes en situaciones de mayor vulnerabilidad. En cierto modo es planteado por
algunos de los responsables de los programas el hecho de que estos no
constituyen una va para atacar las situaciones ms crticas de pobreza y
marginalidad. Resulta entonces un desafo pendiente el pensar en estrategias adecuadas para llegar a esos sectores de la poblacin. Las experiencias adelantadas por otras instituciones, en particular ONG especializadas en el trabajo con grupos en situacin de marginacin pueden ser
tomadas en cuenta para este propsito. A su vez, los programas considerados significan un aporte importante en trminos del aprendizaje
respecto del relacionamiento entre sector pblico e instituciones privadas y de la sociedad civil en la implementacin de polticas sociales.
IV.1.3
Tipo de oferta
Mediante las acciones de capacitacin que se desarrollan en el marco

de los programas se busca incrementar las condiciones de los beneficiarios
para responder a las demandas del mercado laboral. El objetivo es que los
jvenes desarrollen las competencias, a nivel de semicalificacin, requeri146
das por el sector productivo. La oferta entonces, apunta a brindar ... aspectos de formacin general para el mundo del trabajo: actitudes frente al
trabajo, hbitos de puntualidad, presentacin personal, conocimientos de
las reglas y funcionamiento de las empresas, normas de seguridad e higiene, etc. (Programa de Apoyo a la Reconversin Productiva, 1996)
Formatos estandarizados, requerimientos diversos. El logro de
experiencia laboral de los beneficiarios es enfatizado como un componente fundamental de la prestacin brindada. Es as que la modalidad
tpica contempla una oferta de capacitacin que implica un componente
lectivo de entre 200 y 400 horas, seguidas de la realizacin de prctica
laboral en empresas por un perodo de similar duracin. Este es el caso
del Subprograma Capacitacin y Experiencia Laboral, que en el Programa Chile Joven atiende a ms del 80% del total de beneficiarios.
A travs de esta modalidad se apunta a brindar una formacin inicial para el trabajo que mejore las oportunidades de empleo de la poblacin objetivo. Dicha formacin consiste en el desarrollo de habilidades y
conocimientos a nivel de semicalificacin, acompaado por hbitos y
actitudes necesarias para el desempeo laboral.
Adicionalmente, considerando las condiciones de dficit educativo, marginalidad y eventual afectacin psicosocial de los potenciales
beneficiarios, se contempla la introduccin de mdulos de carcter
remedial en estos aspectos. Si bien con un peso menor en relacin con la
formacin tcnica en un oficio, se incluyen eventualmente mdulos de
apoyo en habilidades bsicas de lectoescritura, matemtica aplicada y
razonamiento lgico. Este pareciera ser uno de los puntos dbiles en la
oferta, habida cuenta de la profundidad de las carencias de la poblacin
objetivo en este terreno. Asimismo, la heterogeneidad de situaciones del
pblico potencial de los programas, dificulta una adecuada planificacin de los contenidos de estos mdulos.
A travs del conjunto de acciones desarrolladas, se busca mejorar la
capacidad de integracin social y econmica de los jvenes de sectores
en situacin de pobreza. Considerando aquellos casos ms crticos, el
Programa Chile Joven proyect un subprograma con una cobertura
menor al anterior, en el que se sustituye la prctica laboral en empresas
por una prctica laboral protegida. Esto implic la apuesta a lograr una
subfocalizacin hacia sectores que, formando parte de la poblacin
objetivo, muestran una mayor carencia relativa en sus competencias ocupacionales.
147
La evaluacin primaria de esta estrategia evidenciara una fuerte

superposicin de esta oferta con la anterior en cuanto a las poblaciones
atendidas. A partir de esta constatacin, se plantea la alternativa de eliminarla, siguiendo un criterio de no duplicacin de esfuerzos, apuntando a la simplificacin operativa y a una mayor eficiencia. Esta medida
dejara pendiente la respuesta por parte del Programa al desafo de alcanzar aquellos grupos cuya mayor vulnerabilidad demanda estrategias diferenciadas para lograr impactos positivos.
Otra lnea de trabajo desarrollada en el caso de Chile Joven, apunta
a la generacin de microproyectos bajo supervisin de los organismos
capacitadores, incluyendo en estos casos formacin orientada a los
emprendimientos o a fortalecer la capacidad de autoempleo. Algunos
de los responsables de la ejecucin del Programa sealan que esta modalidad no estara atendiendo a la poblacin cuyo grado de carencias
caracteriza al grupo considerado prioritario. Esto se debera a que para
el logro de resultados exitosos resulta clave el que sus beneficiarios posean algunos elementos de capital social y productivo tpicamente el
caso de jvenes rurales con acceso a recursos productivos. En funcin de
estas consideraciones, se plantea la inadecuacin de esta modalidad para
la atencin de la poblacin focalizada.
Finalmente, entre las modalidades de oferta manejadas por el Programa Chile Joven se encuentra la de Aprendizaje Alternado. Ella se
inspira en el modelo alemn de Formacin Dual, y combina la alternancia de capacitacin en un centro con prctica a nivel de una empresa.
Constituye la oferta de formacin de mayor duracin, pudindose extender el perodo de aprendizaje hasta un ao. El formato de los programas de Aprendizaje Alternado incluyen un mes de preformacin brindada a nivel del organismo capacitador, seguidos de un perodo que
puede llegar hasta los once meses en que se alternan cuatro das en la
empresa con un da en el organismo capacitador. Durante todo este perodo, el joven es contratado por la empresa abonndole un ingreso mnimo mensual, del cual el 40% es subvencionado por el Programa.
Esta modalidad busca dar una respuesta ms integral a un doble
desafo: proporcionar al joven competencias que permitan su mejor insercin laboral y atender los requerimientos de las empresas en materia
de mano de obra calificada, de modo que permita mejoras en la productividad. Por su mayor complejidad de implementacin, esta modalidad
fue iniciada con posterioridad a las dems y con un alcance limitado
(menos del 2% del total de cupos ofrecidos por el Programa).
148
El Proyecto Joven argentino basa su oferta en una modalidad similar a la del principal subprograma chileno, a travs de la cual se brinda
capacitacin a nivel de semicalificacin seguida de prctica laboral en
empresas. En el Proyecto Opcin Joven de Uruguay, la anterior tambin
constituye la modalidad base, previndose para algunos grupos acciones ms acotadas, fundamentalmente de orientacin ocupacional y vocacional, y de apoyo a la insercin laboral.
Otras experiencias como las que estn siendo llevadas a cabo en
Colombia y Venezuela parecen haber introducido alguna flexibilidad
mayor en cuanto a los alcances de la capacitacin brindada en el marco
de los programas. Esto respondera a planteos fundamentalmente de las
entidades capacitadoras en cuanto a la insuficiencia de la formulacin
inicial, o a la necesidad de adaptar la formacin brindada a un conjunto
ms amplio de acciones en cuyo marco se ubica. Este sera el caso de
ONG que ejecutan acciones de capacitacin en el marco de intervenciones realizadas con una proyeccin de mayor integralidad.
Lo que surge como evidencia es la tensin planteada entre ciertas
tendencias a simplificar la operativa como medio de incrementar la eficiencia de los programas, y la advertencia de una necesidad creciente de
diversificar los instrumentos en funcin de la heterogeneidad de situaciones constatadas. Una expresin del primer fenmeno se observa en la
bsqueda de homogeneizar el tipo de oferta. Si bien este movimiento
puede favorecer el afinamiento de la puntera en cuanto a la focalizacin lograda, deriva hacia otros mbitos no claramente definidos la
necesidad de desarrollar ofertas que den cuenta de los requerimientos
de quienes quedan fuera de la especializacin de los programas.
Becas: un aspecto central de la oferta. La posibilidad de percibir
un ingreso por mnimo que resulte como parte de la oferta que los
programas realizan opera en un doble sentido: por un lado otorga condiciones materiales para la prosecucin de la capacitacin a jvenes para
los cuales las dificultades econmicos forman parte de los obstculos
que se les presentan para elevar sus calificaciones a travs de la oferta
regular; por otro lado, hace parte de la estrategia de focalizacin, al ubicarse como una referencia al momento de evaluar el atractivo que significa esta oferta en relacin a las alternativas que puedan presentarse a
los jvenes.
Junto al carcter prctico de la capacitacin y la posibilidad de una
pasanta laboral, la beca parece ser uno de los principales aspectos va149
lorados por los beneficiarios de los programas. En contextos laborales

negativos, en particular para la poblacin objetivo, la percepcin de un
ingreso econmico parece operar como un importante factor de retencin (Jacinto, 1997).
IV.1.4
Modalidades de operacin
Subsidiariedad del Estado. Este aspecto constituye una de las innovaciones sealadas en el caso de los programas considerados. El Estado abandona su papel de ejecutor directo de las acciones de capacitacin, centrndose en las funciones de diagnstico, diseo de la oferta,
financiamiento, administracin, regulacin, evaluacin y monitoreo. A
efectos de desarrollar estas tareas, se constituyen unidades centrales que
asumen su coordinacin, con eventuales delegaciones en estructuras,
tanto regulares como creadas ad hoc.
La ejecucin se implementa a travs de la convocatoria a oferentes
mediante licitaciones pblicas. Por este mecanismo, organismos de capacitacin privados de diversas caractersticas (entidades de capacitacin, ONG, universidades), y en algunos casos instituciones pblicas,
compiten por los recursos.
La definicin de los contenidos de la capacitacin a travs de mecanismos de mercado, es una de las estrategias asumidas en la operacin
de los programas. Mediante las seales que las empresas dan a las instituciones de capacitacin, expresadas en la aceptacin de aprendices provenientes de los cursos, se busca asegurar la pertinencia de la capacitacin brindada. Las limitaciones que este mecanismo posee han sido sealadas por algunos autores. Entre otras observaciones, se plantea: la no
diseminacin de nuevas tecnologas y procedimientos parte del papel
de la formacin a travs de una capacitacin as definida; y la no consideracin de la demanda futura o de la transformacin que puede afectar en el corto plazo las caractersticas de algunos puestos de trabajo.
(Castro, 1994 y Murrielo, 1995, citados en: Jacinto, 1997)
Es factible discutir el supuesto de que los programas considerados
sean efectivamente un espacio adecuado desde el cual diseminar nuevas tecnologas. Lo mismo podra plantearse en relacin con que una
estrategia de capacitacin para la cual la adquisicin de experiencia laboral hace parte fundamental de su oferta pueda contemplar la formacin para demandas futuras. Sin embargo, como seala Jacinto (1997),
esos planteos evidencian la complejidad implicada en la definicin de
150
una oferta de capacitacin de calidad. En esa direccin, independientemente del apoyo que se d a la opcin por una capacitacin orientada
por el mercado, resulta ineludible el reconocimiento del papel fundamental que debe desempear el Estado, coordinando la oferta e implementando mecanismos que garanticen su calidad, as como su fortalecimiento.
Un ltimo elemento a destacar en la relacin de los programas
con la construccin de una nueva institucionalidad de la formacin
lo da la experiencia reciente en el caso uruguayo. En l, se ha avanzado en la implementacin de una segunda etapa, para lo cual se
recurre al financiamiento del Fondo de Reconversin Laboral. En
funcin de su administracin tripartita, se introduce la participacin, a nivel de la definicin del mismo, de las organizaciones de
empleadores y trabajadores.
Esto, que constituy una variacin en relacin con la primera etapa,
ejecutada en el mbito del organismo oficial responsable de las polticas
de juventud, representa una particularidad respecto de otros casos. Esta
experiencia entonces, adelanta algunos de los aspectos a explorar con
mayor profundidad: la articulacin entre diversos actores vinculados
con la problemtica de la juventud, la capacitacin y el empleo.
Descentralizacin. Otro aspecto que caracteriza a estos programas
consiste en el apoyo al desarrollo de instancias descentralizadas, fortaleciendo la capacidad a nivel local. Esto se acompaa con el traspaso a
dichos mbitos de parte de las responsabilidades de gestin. Si bien las
decisiones fundamentales en lo referido a los lineamentos para la ejecucin de las acciones se mantiene en la rbita de las unidades centrales,
parte de la administracin del programa es derivada a unidades localizadas en las regiones. El grado de descentralizacin implementado vara, en funcin de escalas y desarrollo de las capacidades logsticas y
tcnicas de los rganos locales.
Otra dimensin de la descentralizacin que plantean los programas
lo constituye la dispersin de las acciones de capacitacin en un conjunto creciente de agentes. Tal como sealamos en el punto IV.1.1, el fortalecimiento de la oferta de capacitacin, en trminos del crecimiento y diversificacin de los organismos capacitadores constituye uno de los productos de los programas.
En esta materia, radica una de las diferencias entre las situaciones de
los distintos pases en el punto de partida. En el caso chileno, exista pre151
viamente un mercado de capacitacin con importante presencia de oferentes

privados, consecuencia de la reestructuracin de la institucionalidad previa de formacin para el trabajo. As, el traspaso de la institucin nacional
de formacin profesional (INACAP) a la esfera privada, y la puesta en
marcha de mecanismos de promocin de la inversin en capacitacin por
parte de las empresas, mediante estmulos fiscales, configuraron un escenario favorable a la operacin del Programa. Estas condiciones favorables
se verifican en dos dimensiones: disponibilidad de oferentes, y
relacionamiento de las instituciones de capacitacin con las empresas. Junto al dinamismo que ha presentado la economa chilena en los ltimos
aos, lo anterior contribuy a establecer un ambiente cuyas caractersticas
mostraron la adecuacin de un programa como el planteado. (Ramrez,
1997)
Las restantes experiencias, posteriores al desarrollo del Programa
Chile Joven, se implantaron en contextos diferentes en muchos de los
aspectos sealados. Si bien esto no impidi su desarrollo, la adaptacin
de esta estrategia present dificultades, en particular en referencia a las
posibilidades en materia de pasantas, al enfrentar situaciones de estancamiento o recesin econmica.
IV.1.5
Programas y contexto econmico y de empleo

en que son aplicados
Al tomar como principal modalidad la capacitacin vinculada con

la insercin en empleos asalariados a nivel de empresas del sector formal, surge la necesidad de plantear la viabilidad a gran escala de esta
estrategia. Un aspecto a considerar entonces, respecto de la concepcin
de estas lneas de accin, es el de su relacin con las tendencias actuales
de los mercados de trabajo.
En efecto, si bien el problema de la (in)adecuacin de las calificaciones de los jvenes a la demanda de las empresas es sealada como causa
fundamental del mayor padecimiento de este sector en materia de desempleo, la mayora de los pases de la regin muestran un panorama en
cuanto a demanda de trabajadores que no permite suponer que la mera
resolucin del aspecto de la calificacin genere condiciones suficientes
para el abatimiento del desempleo entre los jvenes.
Los propios responsables del Programa Chile Joven sealan al contexto de crecimiento que exhibe la economa chilena como un factor clave en el logro de los xitos adjudicados al Programa. Si se toma en cuen152
ta las metas cuantitativas que se plantean los proyectos considerados, la

capacidad de absorcin efectiva de los jvenes por parte de las empresas instaladas resulta al menos cuestionable, visto el patrn de crecimiento sin creacin de empleo.
Si bien la efectivizacin de las experiencias de prctica laboral puede ser interpretada como un indicador del xito en la evaluacin que se
haga, resulta necesario relativizarlo. Segn Messina (1995), la informacin disponible permite suponer ... que el programa se desva de los
resultados anticipados. La nica evidencia sera la del cumplimiento
de una experiencia laboral temporaria por parte de los beneficiarios.
As, el efectivo impacto ocupacional del programa no podra ser cabalmente evaluado, tanto en trminos de la calidad del empleo logrado
como de que el mismo sea un efecto de la capacitacin brindada.
Si bien parte de las observaciones enumeradas pueden ser suscritas, cabe enmarcarlas desde un adecuado recorte de los objetivos de los
programas. Muchos de estos presuntos dficit son sealados partiendo
de exigir a los programas respuestas que creemos exceden sus alcances.
En efecto, las insuficiencias detectadas constituyen ms bien un alerta
acerca de la necesidad de polticas complementarias, ms que una crtica a la eficacia de los programas.
Lo anterior no implica que los enfoques asumidos sean los ms adecuados en todos los casos. Lo que pretendemos es llamar la atencin acerca
de la necesaria referencia de los anlisis a los impactos razonablemente
esperables de estas acciones, lo cual nos retrotrae al anterior planteo acerca
de la importancia de definir adecuadamente los alcances y por ende las
limitaciones de los programas. Ciertamente, esto no reduce la importancia de enmarcar su consideracin en un cuadro ms global, donde se incluya la consideracin de todo el conjunto de polticas, sus logros y sus dficit.
IV.2.
Los programas en el marco de las nuevas polticas sociales
Si hubiese que realizar una caracterizacin genrica de los proyectos antes descritos, habra que decir que ellos se enmarcan dentro del
nuevo tipo de poltica social que surgi en Amrica Latina y el Caribe
con el objetivo principal de paliar los efectos sociales de las polticas de
ajuste aplicadas durante la dcada de los ochenta.
En efecto, existe un contraste entre esta nueva generacin de polticas sociales y las que se aplicaron anteriormente al influjo de la etapa
153
desarrollista. Si hasta 1980 hablando en trminos promediales los Estados de la regin llevaron adelante polticas de tipo universalista que
buscaban la mxima extensin en el acceso a ciertos beneficios y servicios bsicos como la educacin, la salud, la vivienda o la seguridad social, a partir de la mencionada dcada, y a la par de las medidas
macroeconmicas ya conocidas, se comenzaron a implementar polticas
sociales basadas en un criterio de focalizacin de los recursos en aquellos sectores y grupos ms afectados por el ajuste.
IV.2.1
Los programas como respuesta coyuntural
El agravamiento de los cuadros de exclusin en ciertos sectores y

grupos sociales especficos derivado de los procesos de transformacin
y ajuste estructural, gener la necesidad de hacer operar un combinado
de instrumentos que apuntaron a integrarlos a una dinmica del desarrollo orientada por el mercado. Si entre esos instrumentos se ubican los
programas de capacitacin y empleo juvenil, se puede concluir que ellos,
en buena medida, son concebidos como acciones de coyuntura.
Esta concepcin en trminos coyunturales, es la que da fundamento a los objetivos de tipo ms asistencial que es posible hallar como constante en los proyectos aqu descritos. Es tambin lo que permitira justificar que las acciones se desarrollen en el marco de proyectos que, en
tanto tales, tienen una duracin definida y una estructura de gestin y
administracin a tal efecto.
Las polticas sociales previas de tipo universalista eran, justamente,
polticas y no proyectos. Su duracin era indefinida y se apoyaban en
una estructura institucional de gestin, administracin y ejecucin permanente. Su rol estaba dado, no en la bsqueda de soluciones de emergencia a problemas de coyuntura econmica-social, sino en trminos de
su funcionalidad a un determinado proyecto de desarrollo. En el campo
de la formacin profesional, especficamente, la poltica de desarrollo
de recursos humanos se expresaba y operaba a travs de instituciones
de carcter nacional que deban proveer de operarios calificados y
semicalificados a la industria nacional que, mediante la estrategia de
sustitucin de importaciones, comenzaba a desarrollarse.
El supuesto del que parten los proyectos de capacitacin y empleo
juvenil analizados en este captulo es que la calificacin de recursos humanos est dada por el juego de la oferta y la demanda en mercados
definidos con base en la libre competencia. De acuerdo con este mismo
154
supuesto, en el trnsito hacia esa situacin se produjeron ciertas imperfecciones o disfuncionalidades entre las cuales una de las ms graves es
la distribucin inequitativa de las oportunidades de acceso a la capacitacin y el empleo.
Los proyectos son entonces un correctivo excepcional para esa
disfuncionalidad que, en todo caso, deben operar de forma diferente al
pasado, en una lgica mucho ms de mercado. Esta se expresa en el rol
de regulacin y administracin de las unidades a cargo de los proyectos,
favoreciendo el surgimiento de un mercado, con oferta (fortalecida a
travs de la intervencin) y demanda (social), a travs del cual tengan
tambin oportunidad de participacin los sectores excluidos del mercado moderno. Una vez concluida la situacin o coyuntura de emergencia, los proyectos deberan perder su razn de ser, y existira la ventaja
de no haberse generado estructuras pesadas, burocrticas y permanentes que mantener, con el riesgo de afectar uno de los principales objetivos macroeconmicos: la reduccin del aparato y el presupuesto del
Estado.
Lo primero que es posible discutir, en un anlisis crtico, es el carcter coyuntural de los problemas sobre los que buscan actuar los proyectos de capacitacin y empleo juvenil. En rigor, y ya avanzada la dcada
de los noventa,la informacin parece confirmar lo contrario: existe una
lgica de exclusin e inequidad en el actual modelo de desarrollo que no
se compensa con acciones correctivas de corta duracin.
IV.2.2
La necesaria institucionalizacin de las polticas

de capacitacin
Uno de los problemas que en la regin se enfrentan para el rediseo

de las polticas sociales como en el caso de los proyectos que estamos
considerando, es que las nuevas estrategias de desarrollo son an incipientes y existe, en los hechos, una superposicin de paradigmas de
desarrollo. Por lo tanto los esfuerzos de articulacin entre ambos trminos han de ser hechos ms con base en seales de alerta como el comportamiento de los indicadores antes expuestos o las propuestas conceptuales que, desde diversas fuentes, se vienen realizando.
Del movimiento pendular, que llev de los enfoques estatistas de la
etapa desarrollista a la concepcin del mercado como el mejor mecanismo de asignacin de recursos y orientador del desarrollo, parece dibu155
jarse un tercer momento. En este tercer momento es central, lgicamente, la discusin acerca de la competencia de roles, tanto del Estado como
del mercado. La falsa dicotoma entre ambos, que ha ocupado la escena
durante ms de diez aos, ha inhibido la reflexin y experimentacin en
las reas de complementacin razonables, posibles y necesarias.
Los proyectos de capacitacin y empleo considerados expresan
mucho de esta herencia, fundamentalmente en la tendencia a orientar la
oferta de capacitacin con base en la demanda inmediata formulada por
las empresas. Esto puede generar un efecto dinamizador en el corto plazo, pero resulta insuficiente en lo que respecta al largo plazo. La accin del mercado puede conducir a una optimizacin en cada punto,
pero no lo hace necesariamente hacia una optimizacin estructural
(Prez, 1996).
Cuando se considera el nuevo contexto econmico y tecnolgico
mundial, y se evalan las posibles oportunidades de realizar saltos de
desarrollo por parte de los pases de la regin, es inevitable y necesario
examinar los casos extrarregionales que se han demostrado exitosos en
este tipo de procesos. All es posible ver las ventajas que trae aparejada
una estrategia de complementacin. El mundo productivo regido por el
nuevo paradigma se caracteriza por la importancia de la tecnologa y el
conocimiento, cuyo desarrollo y consecuencias se realizan en el largo
plazo. En ese marco, el mantenimiento de la eficiencia depende de que
se establezcan estrategias con un amplio horizonte temporal, as como
mecanismos colectivos capaces de reducir los altos niveles de incertidumbre correspondientes (ibid.).
En este sentido, es el Estado el llamado a asumir el liderazgo en la
construccin del consenso estratgico de largo plazo y a establecer el
marco favorable para que se produzcan lazos de colaboracin y se eleve
la calidad del espacio nacional para la generacin de la riqueza.
La atencin de los sectores ms desfavorecidos, como es el caso de los
jvenes que constituyen la poblacin objetivo de estos proyectos, no puede
circunscribirse a acciones focalizadas y coyunturales. Todo parece indicar
que nos enfrentamos a fenmenos de tipo estructural y que la salida a los
problemas que afectan a estos grupos ha de ser mucho ms integrada a
estrategias nacionales y regionales de desarrollo. Los objetivos de tales
proyectos han de superar la dimensin puramente asistencial para
articularse con polticas integrales de modernizacin productiva e integracin social.
156
IV.3.
Potencial de los programas
La estrategia bsica asumida por los programas muestra un conjunto de virtudes que se hace necesario rescatar. El carcter prctico de la
formacin constituye un enfoque que, a la luz de los presumibles fracasos o malas experiencias de los beneficiarios en relacin con las instancias educativas formales, da una mejor respuesta a los intereses de stos.
A su vez, la introduccin sistemtica de pasantas en empresas, brinda
un acceso al conocimiento de prcticas y normas del ambiente de trabajo, a la vez que abre a los jvenes la oportunidad de establecer un
relacionamiento con espacios productivos de gran importancia en trminos de potenciar sus posibilidades de insercin laboral.
En las mismas virtudes que se sealan a los programas, pueden
marcarse insuficiencias. Por una parte, el desarrollo de capacidades prcticas se ve limitado por los dficit en las habilidades bsicas que los beneficiarios arrastran de su educacin. En una perspectiva de crecientes
demandas de aprendizaje, esto significa un freno real a la empleabilidad
futura de los jvenes.
Asimismo, por la dbil incidencia que los programas tienen sobre
las carencias que por su extraccin social presentan los sectores atendidos, las posibilidades de construir una trayectoria ocupacional que consolide sus estatus laborales, elevando sus calificaciones e ingresos, se
ven seriamente limitadas. Sin embargo, su introduccin en ambientes
laborales a los que difcilmente podran acceder a partir de su propio
capital social, tiene el efecto potencial tanto de mejorar su autoestima
como de elevar la valoracin que puedan tener de la capacitacin. A partir
entonces de su experiencia en los cursos, se abre un espacio para la
implementacin de acciones posteriores de un valor nada despreciable.
Considerando lo anterior, se refuerza la idea referida a la importancia de una definicin precisa de los objetivos de los programas. Adems
de su utilidad a efectos de evaluar los impactos de aquellos, el adecuado
acotamiento de los alcances de las acciones evita el caer en la peligrosa
situacin de que los programas prometan ms de lo que pueden cumplir. El riesgo de que esto suceda es que, en funcin de ese compromiso,
un conjunto de reas de accin necesarias sean desatendidas por otros
actores fundamentalmente gubernamentales responsables de las mismas. Lo que es indudable, es que los programas no constituyen la
respuesta al problema de la capacitacin laboral de los jvenes de sectores de pobreza, sino nada ms y nada menos que un valioso aporte a
157
un proceso de gran complejidad y que requiere de un conjunto de respuestas sucesivas.

V.
INCORPORACION DE JOVENES AL MERCADO LABORAL:

DE LAS POLITICAS COMPENSATORIAS A LA INVERSION
ESTRATEGICA EN RECURSOS HUMANOS
Las polticas activas de empleo apoyadas en la capacitacin enfrentan limitaciones en lo que refiere al abatimiento del subempleo y desempleo abierto. Esos lmites estn dados fundamentalmente, por
condicionamientos de carcter macro, que hacen a la relacin entre modelos de desarrollo, crecimiento y creacin de empleo.
Considerando lo anterior, los diagnsticos relativos a las polticas
de formacin profesional recogen el reconocimiento de que el desempleo ... obedece en lo esencial a causas de tipo estructural, que slo
pueden ser afectadas sensiblemente por polticas de desarrollo y medidas macroeconmicas de mediano/largo plazo y gran envergadura, las
que a su vez deben conformar el marco en el que se ubique el papel y las
estrategias de la formacin profesional. (Cinterfor/OIT, 1990).
Coincidiendo con la anterior afirmacin, parece sin embargo necesario abordar la problemtica de los factores que condicionan la efectiva
puesta en marcha de acciones en este terreno. La importancia de esto
deriva del valor que supone el adecuado desarrollo de los recursos humanos para alimentar procesos de crecimiento econmico, en tanto la
disponibilidad de mano de obra calificada constituye un incentivo para
la inversin productiva.
V.1. La viabilidad poltica
Las polticas y programas educativos y en forma similar los de
capacitacin laboral padecen una dificultad en trminos de su viabilidad poltica. Ellos poseen impactos de dilatado alcance temporal, impactos cuya realizacin en buena medida depende del desarrollo de otro
conjunto de acciones en diversos terrenos (econmico, de promocin social, etc.), que hacen al marco mencionado anteriormente.
La disponibilidad de una mano de obra competente constituye
crecientemente un requisito en la actualidad para el desarrollo econmico-productivo; sin embargo dicho capital humano demanda de un conjunto de condiciones adicionales (por ejemplo marcos jurdicos, desarrollo de
158
un sector empresarial dinmico, estmulos a la inversin, entre otras) para

que el potencial que el mismo representa se plasme en resultados.
Anlogamente en el terreno social, el logro de niveles crecientes de
desarrollo se viabiliza al contar con una poblacin ms formada, pero esto
requerir adicionalmente la puesta en marcha de un conjunto de transformaciones en otras esferas (impulso a la modernizacin de servicios sociales pblicos, campaas sanitarias de tipo preventivo, por ejemplo).
Esta doble condicin de las polticas educativo-formativas: i) tener
un gran potencial (ser condicin necesaria) para el logro de niveles crecientes de desarrollo, ii) a la vez que su impacto difcilmente es observable en lo inmediato y de forma directa en dimensiones que no sean las
de los propios indicadores de logros educativos, generan una particular
problemtica en trminos de su viabilizacin poltica.
Las polticas y programas de formacin a disear deben tomar en
consideracin lo anterior. Por una parte requieren un importante esfuerzo de convencimiento sobre los decisores polticos acerca de la necesidad y el potencial (a largo plazo) de las mismas. Este es un camino ya
avanzado en la regin, que ha llevado a incorporar el reconocimiento de
la importancia de la formacin a nivel del discurso pblico. Sin embargo este avance ha resultado parcialmente insuficiente cuando lo confrontamos a los hechos, especialmente en materia de asignaciones
presupuestales.
Es dable pensar que el esfuerzo por disear programas capaces de
exhibir resultados ms o menos inmediatos constituye una estrategia
plausible en trminos de avanzar en la obtencin de crecientes apoyos
polticos al esfuerzo formativo. En este ltimo aspecto puede ubicarse la
puesta en marcha de programas como los que se analizaron en el anterior captulo. Los mismos abordan una problemtica de especial sensibilidad social y poltica como el desempleo a nivel de los jvenes, y ms
en general los fenmenos de exclusin y marginacin que pesan sobre
esa franja etaria. En funcin de las estrategias seguidas, los programas
buscan, a la vez de contribuir al proceso de elevar los niveles de calificacin de un grupo especfico, mostrar impactos inmediatos en trminos
de insercin laboral de los beneficiarios.
Este aspecto de los programas mencionados constituye una de las
dimensiones de especial inters de los mismos, al tiempo que abre un
espacio de discusin en relacin con la bsqueda de equilibrios adecua159
dos en las acciones en cuanto a un doble direccionamiento: por un lado

el logro de efectos inmediatos sobre dimensiones crticas en la coyuntura; por otro, en su efectivo papel formativo y, por ende, su impacto de
largo plazo.
V.2. El ajuste de los programas de capacitacin y empleo de jvenes
La capacidad de captar a jvenes en situacin de vulnerabilidad
social que han mostrado los programas considerados debe hacer reflexionar en cuanto a su potencial como punto de partida de una estrategia de
largo plazo que, de un modo escalonado, apunte a posibilitar la construccin de trayectorias educativo-laborales. El sealamiento de la insuficiencia de las acciones realizadas para la superacin de dficit en materia de habilidades bsicas de los jvenes en situacin de pobreza, no
debe verse como un cuestionamiento a su valor. Antes bien, la verificacin de este hecho debiera, desde una operacin perceptiva por parte de
los responsables de las polticas, estimular la capacidad de brindar respuestas ulteriores.
La eficacia de la nueva generacin de programas de capacitacin y
empleo de jvenes puede dividirse analticamente en dos niveles:
- Por una parte, sus impactos directos en trminos de aspectos sealados como crticos en la ya prolongada coyuntura: el logro de insercin laboral de jvenes desocupados y la consiguiente contribucin al
descenso de las tasas de desempleo juvenil, con su repercusin en trminos de superacin de situaciones de pobreza y exclusin social.
- Un segundo nivel, constituido por externalidades: el acercamiento de grupos de jvenes con experiencias educativas previas frustrantes,
a un nuevo espacio de capacitacin que, respondiendo con mayor puntualidad a intereses inmediatos de los mismos, permite reconstruir un
lazo de stos con espacios educativos. Esto tendr la posibilidad de ser
continuado en la medida en que se disponga de una adecuada variedad
de opciones formativas, de modo de, en definitiva, apuntalar la
empleabilidad futura de los actuales jvenes, aportando, en una dimensin ms global a la cohesin social.
A partir de esto ltimo, se plantean una serie de desafos para los
diversos actores involucrados. Dicho de un modo simplificado, se trata
de internalizar las externalidades mencionadas, hacindolas parte sustancial de los objetivos de los programas. A estos efectos, deber pensar160
se en la adecuacin, tanto de las modalidades de operacin y tipos de

oferta, como en la institucionalidad en que se enmarcan las acciones.
V.2.1
El aporte a la empleabilidad: construccin

de cadenas formativas
Si efectivamente se pretende apuntar a la elevacin de la empleabilidad de los jvenes atendidos por las acciones de capacitacin, parece
crucial el diseo de una estrategia que derive en la conformacin de
verdaderos encadenamientos formativos. La necesidad de fortalecer la
capacidad de aprendizaje permanente, as como de contar con ofertas
de actualizacin y formacin posteriores se torna evidente. Esta constatacin hace surgir la inquietud por incorporar a las acciones de capacitacin, dirigidas a jvenes desempleados y excluidos de las ofertas regulares de formacin, elementos propeduticos que viabilicen la conformacin de verdaderos itinerarios formativo-ocupacionales.
Es innegable la tensin que implica articular esta demanda con las
caractersticas actuales de los programas considerados, desde que sus
nfasis se encuentran en brindar respuestas inmediatas y con un carcter eminentemente prctico. Pero ms que una renuncia a alguno de estos objetivos, el desafo debe plantearse en trminos de identificar caminos que viabilicen una conjugacin equilibrada de los mismos. El fortalecimiento de contenidos de carcter remedial en competencias bsicas
de empleabilidad en los cursos ofertados parece una necesidad mucho
ms extendida y profunda que la de los casos ms crticos hoy atendidos. A su vez, la propia vocacin de los programas a brindar respuestas
que atiendan a intereses y requerimientos inmediatos de los beneficiarios, abre espacios para la experimentacin e implementacin de esquemas de articulacin entre capacitacin laboral especfica y formacin en
habilidades bsicas.
La predisposicin a actuar mirando las tendencias globales no debe
hacer perder de vista la necesidad de atender al nivel micro, en el cual
operan fenmenos que especifican o condicionan los impactos efectivos
de las acciones. Excesivas simplificaciones de los diagnsticos de partida pueden llevar a proponer estrategias cuyas insuficiencias deriven en
fracasos en relacin con los objetivos perseguidos.
Uno de los niveles en que operan una diversidad de dimensiones,
en las cuales las respuestas dadas derivarn o no en el logro de resultados exitosos, es el de las estrategias pedaggicas e institucionales. La
161
falta de modalidades de intervencin que partan de una caracterizacin

adecuada de (diversas) poblaciones objetivo y mercados de trabajo diferenciados, como forma de definir itinerarios formativo-laborales especficos puede constituir un taln de Aquiles en una poltica que busque
superar situaciones deficitarias (Ramrez, 1996b).
Esto impone la necesidad de profundizar en el conocimiento, entre
otros aspectos, de la eficacia de los mecanismos empleados para definir
la pertinencia de la capacitacin (seales de mercado, demanda efectiva). Cabe la posibilidad de que por este medio se reproduzcan calificaciones requeridas por sectores tradicionales, desatendiendo la demanda
de sectores emergentes con potencial de desarrollo y dinamismo futuro.
Lo anterior revela la importancia de contar con sistemas de informacin, tanto de gestin (operativa y administrativa), como de seguimiento y evaluacin de los impactos logrados. La identificacin de modalidades pedaggicas que muestren mayor adecuacin para sectores
de poblacin especficos, permitira su sistematizacin y difusin, con
los consiguientes efectos de incremento en la eficacia de las acciones.
A partir del conocimiento que se pueda adquirir desde la operativa
de estas polticas, podrn trazarse estrategias de apoyo al fortalecimiento institucional de ONG y otros ejecutores privados de capacitacin por
parte del Estado. As ste estar en condiciones de jugar un papel constructivo, equitativo y con proyeccin estratgica (ibid.).
V.2.2
La articulacin de diversos actores
La construccin de una institucionalidad ms propicia para las polticas de empleo y capacitacin laboral debe considerar la bsqueda de
caminos que permitan complejizar y enriquecer las interacciones entre
los diversos actores involucrados. Esta bsqueda, a su vez requiere la
capacidad de desarrollarse sin caer en rutinas burocratizantes.
La visin del Estado como representante de los intereses generales
no debe hacer caer en el error de percibirlo como un todo homogneo.
La especializacin de los diversos organismos pblicos incide en trminos de su visin de problemticas, intereses, necesidades y demandas
de diversos sectores de la poblacin. La atencin de un grupo particular
o mejor, un conjunto de grupos como los jvenes (al igual que en el
caso de las mujeres, la poblacin rural, etc.), requiere la participacin de
instancias con una percepcin directa de estos sectores. En este sentido,
162
pueden sealarse aquellos organismos pblicos que intervienen en el diseo de las polticas de capacitacin e insercin laboral dirigidas a jvenes
(Ministerios de Trabajo, IFP) con tradicin de participacin de los actores
sociales de la produccin (empresarios, trabajadores). Un segundo nivel
de agentes involucrados est dado por los espacios institucionales pblicos y de la sociedad vinculados a las polticas juveniles. En este terreno se
han desarrollado experiencias de dilogo Estado-organizaciones juveniles, con algunos grados de institucionalizacin en los casos de constitucin
de Consejos de Juventud, por ejemplo. La articulacin entre estos grupos
de agentes constituye un camino a explorar para el perfeccionamiento de
los procesos de diseo y ejecucin de acciones destinadas a la capacitacin
y empleo de jvenes. Esto sin alterar las atribuciones y responsabilidades
de cada uno de los actores, permitira provechosos intercambios que contribuyan al logro de resultados con mayor efectividad.
La apertura y desarrollo de una red vasocomunicante permitira,
a su vez, potenciar el surgimiento de iniciativas las que, mediante diversos mecanismos vean posibilitados los contactos necesarios para conjuntar los aportes requeridos para su viabilizacin (acceso a recursos
educativos, financiamiento, asesoramiento, etc.). La potencialidad de
estas articulaciones se evidencia si pensamos en la reproduccin de este
esquema en el nivel local.
V.2.3
El fortalecimiento de los organismos responsables de las

polticas de capacitacin y empleo
Lo anterior, no debe hacer olvidar la necesidad de conocer con cierta precisin la disponibilidad de recursos a efectos de implementar polticas y programas con un sentido realista. En este terreno, debe incluirse
no slo los recursos presupuestales regulares sino tambin y por algunos motivos que se sealan ms abajo las posibles nuevas fuentes de
financiamiento (de carcter regular o extraordinario), incluyendo el crdito internacional, fondos especiales, as como la posibilidad de reasignar
crditos presupuestales actualmente orientados a otras actividades.
Sin caer en una postura que lleve a debilitar otras reas de accin
pblica, la visualizacin de la capacitacin en general y la destinada a
los jvenes en particular como una empresa estratgica de los pases
puede contribuir a una mayor eficiencia del gasto pblico.
La anterior referencia a la importancia de considerar el financiamiento de actividades a partir de nuevas fuentes de recursos parte del
163
hecho de que en el terreno de la capacitacin laboral se presentan actualmente un conjunto de oportunidades que van ms all del mero
impacto inmediato. El nuevo rol que comienzan a asumir los Ministerios de Trabajo en la regin en el campo de la formacin, as como el
desarrollo de experiencias innovadoras en esta materia conllevan nuevos requerimientos hacia los diversos agentes involucrados. En el marco de estas acciones, es factible que, a travs de una implementacin
moderna y tcnicamente slida de ellas, se logre un resultado lateral
pero de indudable impacto, en trminos de fortalecer, a travs de su
modernizacin y tecnificacin, las propias estructuras regulares del sector pblico. Los costos seguramente menores en relacin con su impacto de esta transformacin requerirn disponer de recursos que no pasen por la reproduccin de las prcticas y rutinas burocrticas que buena parte de los organismos pblicos padecen en la regin. Nuevamente
en este caso es dable pensar que los efectos en trminos de eficiencia del
gasto pblico justificarn largamente los recursos que con un carcter
puntual se requieran en estas circunstancias.
V.3. La compleja construccin de una nueva institucionalidad
para la formacin
La constatacin de que los programas de capacitacin laboral demandan un piso educativo hace resaltar el hecho de que la educacin
formal no ha sido capaz de responder a las demandas-necesidades de
los jvenes que padecen situaciones de mayor vulnerabilidad. Una estrategia que, considerando sus intereses atienda a revincularlos con los
espacios formativos aparece entonces como una alternativa de inters.
En este sentido, puede considerarse el aporte que significan en la construccin de esta estrategia los programas analizados.
Cuando se plantean estrategias de autofocalizacin, se est avanzando en cuanto a definir la pertinencia de las acciones. El anlisis de la
pertinencia de la capacitacin ofrecida debe contemplar, por una parte,
intereses y expectativas. Por otro lado, la pertinencia pasa por el efectivo ajuste de la capacitacin a las demandas de calificaciones del mercado laboral.
Esto ltimo, debe ser adecuadamente encuadrado en relacin con
el necesario escalonamiento que deber poseer la formacin de los beneficiarios, adecundose a su vez a sus intereses y demandas (explcitas
e implcitas), rigurosamente ledas de la realidad de la poblacin objetivo. No atender a esto implicar seguramente, un desajuste cuya conse164
cuencia ms probable sea el fracaso respecto de los objetivos generales:

contribuir efectivamente a reducir los cuadros de marginacin a que
se ven sometidos importantes grupos de jvenes.
La articulacin de la capacitacin inicial con proyectos que apunten
a la generacin de empleo con viabilidad en el mediano y largo plazo, es
un aspecto a profundizar en la consideracin de experiencias orientadas
con un sentido estratgico. En este sentido, el diseo de polticas dirigidas a elevar la capacidad de insercin dinmica de sectores incluidos en
la amplia franja de la economa informal constituye un importante campo de accin.
Por una parte, debe tomarse en cuenta el peso sealado del sector
informal en la generacin de nuevas plazas laborales. Asimismo cabe
considerar la enorme gravitacin, en trminos absolutos y relativos, de
dicho sector en el conjunto de las economas de la regin. Con este panorama, no se puede ignorar el impacto que podran tener aquellas acciones que permitiesen importantes cambios cualitativos en las caractersticas del empleo en este sector. Consolidar dichas plazas laborales, incrementando sus niveles de productividad y competitividad y mejorando
sus ingresos, de modo de incorporarlos al sector dinmico (formal) de la
economa, constituyen metas de una elevada significacin social.
Si se piensa en trminos de ampliar las posibilidades de empleo
para los jvenes, parece clara la necesidad de contemplar la dinmica
que en este terreno ha exhibido el sector informal. La implementacin
de acciones dirigidas a los jvenes puede vincularse con los propsitos
de una poltica orientada a la superacin de los dficit que en materia de
capacitacin de sus recursos humanos presentan las unidades econmicas de carcter informal.
Ms all de la especificidad de las respuestas requeridas por polticas que se orienten hacia el sector informal, pueden considerarse estrategias que posean a la vez cierta capacidad de atender demandas tanto
de ese sector como del formal. En este sentido, propuestas curriculares
que apelen a una concepcin modular, que permitan diversidad de entradas y retornos en el terreno de la capacitacin, pueden dar un significado ms abarcador a las acciones.
Un primer paso en esa direccin puede ubicarse en el papel que las
instituciones pblicas vinculadas con la ejecucin de los programas asuman en la regulacin de la oferta de capacitacin. As por ejemplo, se
165
plantea entre los objetivos del programa de capacitacin laboral de jvenes puesto en marcha en Colombia Contribuir al fortalecimiento del
Sistema Nacional de Formacin Profesional complementando la estrategia de Cadena de Formacin del SENA ... (Unidad Coordinadora
Central, 1996).
Existe una posibilidad abierta de vincular las acciones dirigidas a
los jvenes de sectores populares en materia de capacitacin y empleo
con polticas sectoriales de modernizacin productiva. Esto es as en los
casos de aquellos sistemas e instituciones de formacin profesional que,
como en el caso de Brasil, han venido desarrollando nuevos esquemas
institucionales.
Cuando la oferta de formacin es concebida como un elemento fundamental, pero uno ms de los procesos de transferencia tecnolgica
que las entidades de formacin pueden ofrecer a las empresas y sectores
productivos, existe la oportunidad de vincular las acciones formativas
en forma ms articulada y pertinente en funcin de los requerimientos
integrales de las unidades productivas. Esto permitira orientar la oferta
de formacin con base en horizontes tecnolgicos y productivos de mayor amplitud que las oportunidades a corto plazo de acceder a mano de
obra subsidiada.
A su vez, si la oferta de formacin es concebida en trminos sectoriales y verticales esto es, estructurando los servicios con base en las
demandas de competencias que a lo largo de toda la pirmide ocupacional posee un sector productivo determinado es posible pensar en cadenas de formacin que vayan desde la formacin inicial para el trabajo
hasta los mayores niveles de especializacin, realizando un uso ms eficiente de los recursos disponibles. Se tratara entonces de polticas capaces de atender simultneamente a objetivos de integracin social y a
objetivos de modernizacin productiva.
Anlogamente, eso es lo que resulta factible de proponer en materia de formacin y capacitacin para el emprendimiento. Estamos mucho ms cerca de contribuir a la elevacin de los niveles de productividad, a la modernizacin tecnolgica y a la formalizacin de las actividades de micro y pequeas empresas juveniles o no si se utilizan estrategias de vinculacin sectorial de ellas mediante esquemas de cooperacin entre empresas, instituciones de formacin, universidades, etc. como
sucede en el caso de los parques industriales o tecnolgicos que si tales
empresas son tratadas como grupos focales que necesitan asistencia.
166
Una segunda estrategia a considerar es la promocin y el fortalecimiento de la coordinacin entre programas de capacitacin y empleo de
jvenes en situacin de pobreza y otras iniciativas que, recurriendo a
sectores de jvenes que presentan niveles de calificacin superiores, apunten a desarrollar emprendimientos con mayor viabilidad, en trminos
de su insercin dinmica en la economa.
Lo anterior surge de considerar desde una perspectiva ms global
el panorama de los jvenes en la regin. En efecto: la informacin disponible muestra claramente algunas ventajas de stos respecto de generaciones anteriores en trminos de la extensin de los niveles educativos.
Adicionalmente, ... los jvenes latinoamericanos de hoy manejan
los cdigos culturales ms modernos como nunca lo hizo generacin
anterior alguna. ...... En contraste con cierta tecnofobia, una gran parte
de la juventud actual se ha criado en intensa interaccin con los ultrarrpidos flujos de la informtica, lo que la ha dotado de capacidades nuevas que sern cada vez ms valiosas en el mercado de trabajo y en la
competitividad de los sistemas nacionales. (Franco, 1994)
La combinacin de mayores niveles educativos y adaptabilidad a
los cambios tecnolgicos, dotan a la juventud de un potencial estratgico en los procesos de reestructuracin del aparato productivo, en la perspectiva de creciente apertura de las economas, con las consiguientes
demandas para las mismas en materia de productividad.
V.4. Las polticas activas de empleo en una estrategia
de desarrollo incluyente
Si la atencin a la diversidad de situaciones debe hacer pensar en
abanicos de respuestas que den cuenta de la heterogeneidad de las
demandas, se plantea a su vez la necesidad de que estas respuestas estn articuladas desde una perspectiva de desarrollo. En esta articulacin, aparece un elemento que presenta un carcter estratgico: la dimensin de ciudadana. La centralidad de esta dimensin puede observarse en su carcter aglutinador de los esfuerzos. Esto se apoya por una
parte, en la esfera educativa, visto como equidad en las oportunidades
de acceso, pero tambin en un nivel ms global, como sustento de las
posibilidades de realizacin personales y colectivas. Es a partir de la
incidencia efectiva que las acciones formativas puedan tener sobre el
desarrollo de las competencias ciudadanas de los individuos, que se
sustentarn procesos de integracin social.
167
A partir de esta valoracin, surge ... la necesidad de definir una

propuesta ... (de formacin) proactiva que tenga, como imperativos, afirmar la revalorizacin del trabajo productivo, la participacin poltica,
los valores democrticos, la justicia social y la identidad cultural.
(Weinberg, 1994)
La accin pedaggica debe ser catalizadora de la expresin de las
potencialidades antes que disciplinadora en un sentido conductual. Esta
cuestin, discutida probablemente en el pasado desde perspectivas ideolgicas, encuentra actualmente un cauce de acuerdos a partir de los enfoques en relacin con los nuevos requerimientos en materia de competencias laborales, y su aproximacin (o parcial superposicin) con las
competencias necesarias para la ciudadana.
Asimismo desde una perspectiva instrumental, es necesario sealar que ... los programas de capacitacin laboral o productiva no pueden llevarse a cabo cuando los destinatarios de los mismos no tienen
capacidad de razonar, de acumular conocimientos por la va de la escritura o de entender la lgica matemtica indispensable para registrar
cambios productivos, llevar adelante un mnimo clculo de costo de produccin o mercadear en una feria. (Rama, 1994)
Resulta ineludible, en las reflexiones finales, volver sobre ciertas
consideraciones de carcter ms general a efectos de enmarcar adecuadamente los planteos expuestos. Como se ha sealado en los tramos
introductorios, la cuestin del empleo de los jvenes estar necesariamente ligada a los resultados que en trminos de desarrollo social y econmico logren los pases.
El actual contexto internacional ha introducido modificaciones sustanciales en los aspectos que hacen al xito de las economas, cambiando
varios de los ejes alrededor de los cuales giraba el desarrollo econmico.
Esto puede observarse si consideramos, por ejemplo, el pasaje del nfasis
en las ventajas comparativas a lo que se ha dado en llamar ventajas competitivas. Un aspecto sustancial de este cambio se refiere al hecho de que, en
tanto las ventajas comparativas constituyen situaciones dadas posesin
de recursos naturales, ubicacin geogrfica, condiciones territoriales o
climticas ventajosas, etc., las ventajas competitivas se construyen.
Si consideramos el caso de empresas, el logro de ventajas competitivas pasa por su capacidad de desarrollo de productos, adopcin de soluciones tecnolgicas y organizacionales, mercadeo, etc., de modo de lograr
168
espacios en los actuales mercados altamente competitivos. Los caminos

que pueden llevar a un resultado exitoso no son, ni remotamente, nicos.
Anlogamente, en el caso ciertamente ms complejo, involucrando
un mayor nmero de dimensiones de unidades como pases o regiones, tampoco puede pensarse que el conjunto de acciones a emprender
para configurar un modelo de desarrollo exitoso responda a una receta, ni que esta pueda ser prefigurable. Lo que s puede sealarse es que
el xito de cada uno de los caminos que se emprendan, estar asociado
al logro de adecuados niveles de desarrollo de los recursos humanos.
Nuevamente, no es posible predefinir de un modo nico el conjunto de
medidas requeridas para el logro de los resultados adecuados en materia de recursos humanos.
Las ventajas competitivas se construyen a partir de la capacidad de
innovar, incorporar nuevos conocimientos, pero tambin potenciando
las fortalezas y especificidades de los logros alcanzados en el pasado,
las propias seas de identidad nacionales.
La bsqueda de desarrollar respuestas originales, no debe hacer
perder de vista la necesidad, a su vez, de conocer los distintos caminos
ensayados en el propio pasado o en otras realidades nacionales como
aporte al diseo de las estrategias que defina cada pas.
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173
174
Polticas de insercin de los

jvenes en los mercados de
trabajo en la Unin Europea
Lorenzo Cachn Rodrguez*
Introduccin
La juventud debe ser entendida como un fenmeno social que va
ms all de su delimitacin estadstica formal que incluye bajo el epgrafe jvenes a la poblacin de 15 (o 16) a 25 (o 30) aos. La juventud es un proceso de transicin por el cual se pasa de la dependencia
completa que caracteriza a la infancia en una serie de aspectos a la plena
autonoma que es propia de la vida adulta. La transicin desde la dependencia hacia la autonoma personal se desarrolla a travs de un conjunto de transiciones concretas, diferenciables entre s, que llevan al joven a desarrollar plenamente su personalidad, a incorporarse a la vida
activa, a tener independencia econmica, a constituir un hogar propio y
a establecer un emparejamiento estable. Las formas concretas que adoptan estos procesos tpicos de la transicin en los diversos pases, as como
los ritos de iniciacin con que se formalizan, vienen condicionadas por
la sociedad y el tiempo en que se producen: por la sociedad porque, por
ejemplo, la estructura de clases produce unos modos de transicin especficos (y ritos y rituales diferenciados) para los distintos grupos o clases
sociales; por el tiempo porque, por ejemplo, el perodo histrico de la
crisis econmica ha producido tambin como era de esperar un impacto considerable sobre las transiciones que forman la juventud como
fase de la vida humana; el mayor tiempo que los jvenes pasan en el
sistema escolar, las dificultades para encontrar un puesto de trabajo, el
retraso en la edad de contraer matrimonio, la prolongacin del tiempo
175
Profesor Titular de
Sociologa, Universidad Complutense
de Madrid.
de estancia en el hogar familiar, etc. permiten hablar de juventud prolongada en buena medida como efecto de la crisis econmica que comienza en los aos setenta.
En este proceso de transicin desde la infancia (y la dependencia y
los estudios) hacia la edad adulta (y la autonoma y el trabajo), juega un
papel fundamental el proceso de insercin en el mercado de trabajo por la
incidencia que tiene en todas las dems transiciones propias de la juventud y en el modo de vida de los jvenes y de la sociedad en su conjunto.
En este campo hay que resaltar el papel estructurador que tienen
las polticas y en concreto las polticas de empleo orientadas a encauzar
esos procesos de insercin de los jvenes en el mercado laboral.
1.
Empleo y paro de los jvenes europeos
Europa contaba en 1995 con unos 148 millones de personas ocupadas de las cuales 87 millones (el 59%) eran varones y 61 millones (el
41%) mujeres. Contaba tambin con cerca de 18 millones de parados: 9
millones de varones (el 51%) y 8,8 millones de mujeres (el 49%).
A esta situacin se ha llegado tras dos dcadas de profundas transformaciones en los mercados de trabajo europeos. La primera (1975-1985)
fue en conjunto un perodo de estancamiento del empleo: el volumen de
ocupados apenas creci en un 0,1% de media anual en dicho perodo.
Los varones vieron descender su volumen de empleo en un 0,4% anual
(lo que supuso la prdida de cerca de 4 millones de empleos) mientras
que el empleo de las mujeres aumentaba en un 1,1% anual (en ms de 5
millones para el perodo). La segunda dcada (1985-1995) ha estado dividida en una fase de notable recuperacin del empleo (hasta 1991) y
otra de recesin (hasta 1994). En 1995 el empleo ha aumentado (en cerca
de 1 milln de personas respecto a 1994) por primera vez desde 1991. En
el conjunto de esta segunda dcada el empleo en Europa se ha incrementado en cerca de 14 millones a una media anual del 1%. Han aumentado
tanto el empleo masculino como femenino, pero mientras aquel lo hizo
a un ritmo medio anual del 0,4% (crendose menos de cuatro millones
de empleos en el conjunto de la dcada: con lo cual no alcanza a recuperar el nivel del empleo masculino de 1975), el femenino lo hace con tasas
de incremento anual del 1,9% (aumentando su volumen de empleos en
ms de 10 millones). Esta evolucin ha hecho que la estructura por gnero del empleo en Europa pase de un 65/35% entre varones y mujeres
en 1975 al 59/41% en 1995.
176
Como consecuencia de estos cambios, las tasas de ocupacin (medidas como proporcin de ocupados entre la poblacin de 15-64 aos)
para el conjunto de la UE han sufrido una notable transformacin en
estos veinte aos. Aunque para ambos sexos las variaciones sean pequeas (pasando del 64% en 1975 al 60% de 1985 y 1995), las tasas de los
varones han disminuido en 15 puntos (pasando del 86% en 1975 al 71%
en 1995) mientras que las de las mujeres han aumentado en 7 puntos
(del 44% en 1975 al 50% en 1995). La distancia de las tasas de ocupacin
entre varones y mujeres que en 1975 era de era de 42 puntos se ha reducido a la mitad (21 puntos en 1995).
Estos procesos de evolucin del empleo difieren considerablemente entre los distintos Estados miembros de la UE, tanto en sus magnitudes como en los perodos de los ciclos del mercado de trabajo. Si se analiza, por ejemplo, las tasas de ocupacin de los Estados miembros pueden verse las notables diferencias que existen entre ellos. Para ambos
sexos se producen diferencias de 27 puntos. Mientras que en Dinamarca y Suecia superan valores del 70%, en Espaa la proporcin de poblacin de 15-64 aos que tiene un empleo es de slo el 46% y en Italia del
52%. Por encima de la media se encuentran todos los pases nrdicos,
Alemania, Austria, Pases Bajos, Reino Unido y Portugal; por debajo todos los pases mediterrneos, Blgica, Luxemburgo e Irlanda. En los
veinte ltimos aos se han agrandado las diferencias entre estos grupos
de pases porque, en general, los del primero han mantenido unas tasas
elevadas (en el caso de Austria y Pases Bajos incluso han aumentado)
mientras que los segundos han visto reducir las suyas de modo significativo (en 14 puntos en el caso de Espaa). Estas diferencias son menores entre los varones que entre las mujeres. En estas ltimas la tasa de
ocupacin de Suecia (en 1995) es del 70% mientras en Espaa es el 31%:
casi 40 puntos de distancia.
Entre las numerosas transformaciones que se han producido en los
mercados laborales europeos a lo largo de estos veinte ltimos aos,
sealaremos tres: el incremento del empleo a tiempo parcial, el aumento
del trabajo temporal y el crecimiento del empleo en el sector servicios.
Las tasas de actividad agregadas (de la poblacin de 15-64 aos)
para el conjunto de la UE se han mantenido muy estables a lo largo de
los veinte ltimos aos (en torno al 67-68%). Pero bajo esta estabilidad
se esconde una considerable transformacin de la relacin de la poblacin con la actividad econmica. En primer lugar, transformacin en
funcin del gnero ya que a lo largo de estos aos la tasa de actividad
177
masculina se ha reducido en 11 puntos (pasando del 89% en 1975 al 78%

en 1995), mientras que la femenina aumentaba en una cuanta similar
(pasando del 46% en 19975 al 57% en 1995). La distancia de las tasas por
gnero se recortaba desde los 43 puntos de 1975 a los 21 de 1995. En
segundo lugar, diferencias entre los Estados miembros. Frente a la pauta
ms comn que ha sido la de aumentos (en general ligeros) de la actividad, en cuatro Estados miembros se ha producido un descenso: Espaa,
Francia, Irlanda y Luxemburgo. En todos, sin embargo, se reproduce la
pauta de la diferencia por gnero: incremento de la actividad femenina
y descenso de la masculina. Esto ha producido un incremento notable
del peso de las mujeres en la poblacin activa en todos los Estados miembros: en dos (Suecia y Dinamarca) las mujeres superan el 46% de la poblacin activa y slo en cinco el peso de las mujeres es inferior al 40 %
(situndose para estos cinco en torno al 37%): Espaa, Grecia, Irlanda,
Italia y Luxemburgo.
El paro ha crecido considerablemente en la Unin Europea desde
1975. En las dos ltimas dcadas slo el quinquenio 1985-1990 y el ao
1995 han sido positivos en la evolucin del desempleo. En conjunto se
ha pasado de 5 millones de parados en 1975, con una tasa de paro del
3,7%, a cerca de 18 millones en 1995, con una tasa de paro del 10,7%. De
aquellos 5 millones, 3 eran varones y 2 mujeres; en 1995 la mitad de los
parados son de cada gnero pero la tasa de paro de las mujeres europeas
alcanza el 12,5% mientras la de los varones es del 9,4%. Cuatro Estados
miembros superan la tasa de paro media de la UE: Espaa (con una tasa
de paro del 23%), Finlandia (17%), Irlanda (13%) e Italia (12%). Otra
caracterstica que diferencia notablemente el paro entre los Estados miembros es la mayor o menor presencia del paro de larga duracin (parados
que llevan en esa situacin ms de 12 meses). Los cuatro pases en que
es menor el peso de los parados de larga duracin son Suecia (donde el
16% del paro total), Austria (el 17%) y Dinamarca y Finlandia (en torno
al 30%). Por el contrario los pases en que el paro de larga duracin tiene
un mayor peso son los del sur de Europa (Italia, donde el 63% de los
parados llevan ms de 12 meses en esa situacin; Espaa, con el 57%;
Grecia, con el 51% y Portugal, con el 49%) y Blgica, con el 62% de paro
de larga duracin.
Existen enormes diferencia en las tasas de actividad de los jvenes
(entre 15-24 aos) en los distintos Estados miembros de la UE. Esto es
una primera seal de las importantes diferencias en los dispositivos nacionales (institucionales e histricos) de transicin desde el sistema educativo al mercado laboral. En 1995 la tasa de actividad de los jvenes
178
europeos oscila entre el 73% en Dinamarca y el 30% en Francia. Junto al

primero de estos pases se encuentran (con tasas de actividad superiores
al 60%) Pases Bajos, Reino Unido y Austria. Junto al segundo, con tasas
menores del 40% se hallan Blgica, Grecia e Italia. En el resto de los Estados miembros los jvenes tienen tasas de actividad entre el 40-50%. Esta
divisin se vuelve reproducir tanto para los varones como para las mujeres. Para los primeros, las tasas de oscilan entre el 77% de Dinamarca y
el 33% de Francia para los jvenes varones y el 69% y el 27% para las
mujeres en dichos pases. Por otra parte, tambin la tendencia en los
ltimos doce aos ha sido dispar: mientras en unos pases ha aumentado la tasa de actividad de los jvenes de ambos sexos (Dinamarca y Pases Bajos, en que la tasa de actividad de ambos sexos aumenta en 8 y 13
puntos respectivamente), en la mayora la tendencia ha sido descendente y en muchos pases en una cuanta importante de ms de 10 puntos:
es el caso de pases como Francia, Espaa, Finlandia, Irlanda, Luxemburgo, Portugal o Suecia.
Las tasas de ocupacin juvenil (proporcin de ocupados sobre la
poblacin de 15-24 aos) muestran tambin notables diferencias entre
los Estados europeos. Las tasas de ocupacin de los adolescentes (de 1519 aos) oscilan en 1995 entre el 60% para los varones y el 54% para las
mujeres de Dinamarca (y el 49% tanto para varones como para mujeres
en el Reino Unido) y el 6% para los adolescentes varones en Blgica (y el
7% en Francia) y el 3% para las mujeres en Francia (y el 4% en Blgica).
Las diferencias no son tan grandes para los jvenes de 20-24 aos que
oscilan entre el 69% para los varones y el 64% para las mujeres en Dinamarca (y el 68 y 63 respectivamente en Reino Unido) y el 42% para los
varones de ese grupo de edad en Francia y el 31% para las mujeres en
Espaa. La tendencia de las tasas de ocupacin de ambos grupos de
jvenes y para los dos sexos en los ltimos doce aos ha sido, en general,
descendente. Las excepciones vuelven a ser Dinamarca y los Pases Bajos (donde las tasas de ocupacin aumentan, excepto para las mujeres
de 20-24 aos en Dinamarca).
Entre 1985 y 1995 la tasa de paro juvenil sufri una ligera mejora,
pasando del 21,9 al 21,5% a pesar de que la tasa de paro general aument en casi un punto en dicho perodo (hasta alcanzar el 10,7 en 1995).
Pero sigue siendo, para el conjunto de la UE, el doble de la tasa de paro
general. Esta evolucin y esta diferencia con la tasa general se reproduce tanto para los varones como para las mujeres jvenes, aunque la de
stas es superior en tres puntos a la de los varones: un 23% frente al 20%.
Este comportamiento no se reproduce en los Estados miembros. En la
179
mayora, las tasas de paro juvenil han aumentado en la ltima dcada,

pero su efecto ha venido compensado por el descenso que se ha producido en otros pases. Es el caso, especialmente de Dinamarca, que ha
reducido la tasa de paro juvenil desde el 18,9% de 1983 hasta un 9,9% en
1995 (a menos de tres puntos de la tasa general de paro que es del 7,1%).
Han descendido tambin en Pases Bajos (en 12 puntos, hasta el 13%)
Alemania, Blgica y Portugal. Frente a este positivo comportamiento,
los mayores incrementos de las tasas de paro (entre 1983 y 1995) tienen
lugar en Finlandia (con una subida de 17 puntos de la tasa de paro juvenil, hasta alcanzar el 27%), Suecia (que para del 8 al 15%), Francia, Espaa y Grecia (con incrementos de 5 puntos).
Seis Estados miembros tienen tasas de paro juvenil superiores a la
media comunitaria: Espaa (que duplica la media comunitaria con una
tasa del 43%), seguida de Italia (33%), Grecia (28%), Finlandia (27%)
Francia (26%) y Blgica (22%). En sentido contrario hay que sealar los
cuatro Estados miembros con tasas inferiores al 10%: Austria (6%),
Luxemburgo (7%), Alemania (9%) y Dinamarca (10%, conseguido en este
pas tras un rpido descenso del paro juvenil en el perodo 1984-85). La
tasa de paro de las mujeres jvenes es tres puntos superior a las de los
varones de su misma edad para el conjunto de la UE, pero esto no se
produce en todo los Estados miembros. En cinco (Alemania, Finlandia,
Irlanda, Reino Unido y Suecia) el paro juvenil femenino es algo menor
que el masculino. Por el contrario en los pases mediterrneos es notablemente mayor: la diferencia entre la tasa de paro masculina y femenina alcanza los 18 puntos en Italia, los 17 en Grecia y los 13 en Espaa. En
este ltimo pas la tasa de paro de las mujeres de 16-24 aos casi alcanza
en 1995 el 50% de la poblacin activa.
La proporcin de jvenes que prosiguen estudiando, tanto entre los
de 15-19 aos como entre los de 20-24, para varones y mujeres, es un
indicador relevante de los mecanismos de insercin en el mercado de
trabajo que cada sistema institucional nacional pone en marcha. Para los
dos grupos de edad y para los dos sexos, entre 1987 y 1995 ha aumentado notablemente la proporcin de jvenes que siguen cursando estudios con la caracterstica aadida de que para el conjunto de la UE (y en
muchos Estados miembros) las mujeres jvenes siguen estudiando en
mayor proporcin que los varones, lo que indica que ya no son
clasificables como ni activas ni estudian que equivala a las que se
dedicaban a tareas domsticas. Pero apunta tambin a una progresin
de la incorporacin de la mujer al mercado de trabajo, dada la fuerte
relacin positiva que existe en las mujeres entre mayor nivel educativo y
180
mayor tasa de actividad. En 1995 por encima del 82% de los varones de
15-19 aos y casi el 83% de las mujeres de ese grupo de edad siguen
estudiando. El incremento de escolarizacin de estos jvenes ha sido
general entre los Estados miembros entre 1987 y 1995 (con la sola excepcin de Dinamarca). Dicho nivel oscila entre el 93% de Francia y el 71%
del Reino Unido, el 73% de Portugal, el 74% de Italia y el 79% de Espaa. El ranking de Estados segn el nivel de escolarizacin del colectivo
de 15-19 aos no coincide con el de 20-24. En ste ltimo grupo los pases con mayor proporcin de estudiantes son Dinamarca y Pases Bajos
(con el 50%), seguidos de Finlandia, Francia y Espaa (con el 42-43%) y
Portugal con el 40%.
2.
Polticas de la Unin Europea en apoyo de la

insercin laboral de los jvenes
Dentro de las polticas comunitarias orientadas a apoyar a los colectivos desfavorecidos, adems de las establecidas en favor de las mujeres y los minusvlidos, existen una serie de intervenciones en favor de
los jvenes.
Se pueden diferenciar cuatro lneas de actuacin de la UE cuyo objetivo es el apoyo a la insercin laboral de los jvenes. No carece de inters centrarlas cronolgicamente porque indican las prioridades de distintos momentos histricos. La primera de esas lneas es una Recomendacin de la Comisin adoptada en 1967 relativa a la proteccin de los
jvenes ante el trabajo. La segunda iniciada con anterioridad (en 1964),
expresa una preocupacin fundamental en los orgenes mismos de las
Comunidades Europeas como era la libre circulacin de trabajadores y
son las polticas de intercambio de jvenes en el interior de la Comunidad. La tercera, iniciada en la primera fase de la crisis econmica, es la
poltica de formacin profesional para los jvenes. Y la cuarta es el apoyo a polticas de promocin del empleo de los jvenes adoptada ya en
los aos ochenta. A esto hay que aadir el hecho de que la reforma de los
fondos estructurales comunitarios ha incluido la insercin profesional
de los jvenes como uno de sus objetivos prioritarios.
La primera lnea de accin de apoyo a los jvenes se adopta con la
Recomendacin de la Comisin de 31 de enero de 1967 dirigida a los
Estados miembros, relativa a la proteccin de los jvenes ante el trabajo.
Esta Recomendacin comienza reconociendo que esta proteccin que
empez a desarrollarse en los Estados miembros hace ms de un siglo
(...) constituye una pieza clave de la poltica social y un ndice del nivel
181
de progreso social. La Recomendacin que dicta la Comisin es un tpico ejemplo de legislacin proteccionista avanzada, que persigue mejorar substancialmente las condiciones de vida y de trabajo de los jvenes
mediante el establecimiento de unos derechos mnimos que garanticen
el respeto a las especiales caractersticas del adolescente en el trabajo y
que le ofrezcan unas conquistas sociales que no todos los Estados miembros haban reconocido (y aplicado) a sus trabajadores en 1967.
La segunda lnea de actuacin es la promocin del intercambio de
jvenes trabajadores al amparo del art. 50 del Tratado de la Comunidad
Econmica Europea que establece que los Estados miembros favorecern en el marco de un programa comn, el intercambio de jvenes trabajadores. Con esta finalidad, el Consejo puso en marcha en 1964 un primer programa comn tendente a favorecer el intercambio de jvenes
trabajadores en el seno de la Comunidad; tras la experiencia de este primer programa se han puesto en marcha sucesivos programas que pretenden ofrecer a los jvenes trabajadores oportunidades para ampliar
su formacin profesional o sus conocimientos culturales, lingsticos o
humanos, con estancias de diferente duracin en un Estado miembro
diferente al de su residencia habitual. Las ltimas actuaciones de la Comunidad en este rea son las Decisiones 818/95/CE y 819/95/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo, por las que se adopta el programa La juventud por Europa (tercera fase) y se crea el programa de accin comunitaria SOCRATES.
La tercera lnea de actuacin comunitaria que incide sobre los jvenes son las polticas que estimulan el desarrollo de la formacin profesional. La intervencin de las instituciones comunitarias en este rea ha
sido temprana (comienza en los aos sesenta), permanente, sin rupturas
y progresiva, hasta elaborar un acervo de notable importancia. La evolucin de esta doctrina comunitaria ha ido en buena medida paralela a
las reformas del Fondo Social Europeo. Orientadas a los jvenes se han
adoptado numerosas disposiciones, unas de carcter general, otras de
tipo experimental y otras de tipo especfico (por ejemplo en apoyo de la
formacin en alternancia). En la estela marcada por dos libros blancos: Crecimiento, competitividad y empleo (Comisin Europea, 1993) y
Ensear y aprender (Comisin Europea, 1995) se inscriben las actuaciones
comunitarias ms recientes en el campo de la formacin profesional,
donde los jvenes son un colectivo de actuacin clave. Entre ellas cabe
sealar la Resolucin del Consejo de 5 de diciembre de 1994 sobre la
calidad y el atractivo de la formacin profesional y la Decisin del Consejo de 6 de diciembre del mismo ao por la que se establece un progra182
ma de accin para la aplicacin de una poltica de formacin profesional

en la UE para el perodo 1995-1999 llamado Leonardo da Vinci.
La promocin del empleo juvenil constituye el cuarto bloque de las
intervenciones comunitarias orientadas a los jvenes. La Resolucin del
Consejo de 23 de enero de 1984 tendente a promocionar el empleo juvenil ha sido especialmente importante. En ella el Consejo recomienda a los
Estados miembros poner en marcha las seis lneas de accin siguientes:
a) Estimular a las partes sociales a favorecer la contratacin de jvenes en los acuerdos que tengan repercusin sobre el empleo, incluidos
los relativos a la reorganizacin y reduccin del tiempo de trabajo.
b) Promover la insercin profesional de los jvenes con ayudas a la
contratacin.
c) Examinar, para su eliminacin, las rigideces que puedan constituir
obstculos injustificados para el reclutamiento de jvenes trabajadores.
d) Ayudar a los jvenes a crear empresas, incluyendo cooperativas, o a participar en la creacin de las mismas.
e) Estudiar las posibilidades de empleo y de formacin en los servicios pblicos o en los trabajos de utilidad colectiva.
f) Ayudar a los jvenes a desarrollar sus capacidades y sus centros
de inters profesional y tener en cuenta sus motivaciones e intereses fuera
del trabajo.
En la reforma de los fondos estructurales de 1988 se incluy, como
uno de los cinco objetivos prioritarios de los mismos, el de facilitar la
insercin profesional de los jvenes (objetivo 4). El Fondo Social Europeo (FSE) era el encargado de financiar las actividades de los Estados
miembros que se adaptaran a las orientaciones comunitarias en este objetivo. Las modificaciones introducidas en los fondos estructurales en
1993 han establecido las normas para el sexenio 1994-1999. Para este
perodo se han modificado los objetivos de estos Fondos. Los dos que
afectan al FSE quedan definidos de la siguiente manera:
Objetivo 3: combatir el paro de larga duracin y facilitar la insercin profesional de los jvenes y de las personas expuestas a la exclusin del mercado laboral.
183

Objetivo 4: facilitar la adaptacin de los trabajadores y trabajadoras a las mutaciones industriales y a la evolucin de los sistemas de
produccin.
El Sistema MISEP
(Mutual Information
System of Employment Politics: Sistema Mutuo de Informacin sobre Polticas
de Empleo) es un mecanismo administrativo de intercambio de informacin
sobre polticas de
empleo entre los
Estados miembros
de la Unin Europea organizado por
la Comisin. Entre
los diversos instrumentos que el
MISEP ha puesto en
marcha estn los
Informes de base sobre
instituciones, procedimientos y medidas
de poltica de empleo.
Estos informes recogen peridicamente, para cada
uno de los Estados
miembros, una descripcin de las instituciones responsables de la poltica
del mercado de trabajo (ministerios de
trabajo y servicios
pblicos de empleo, entre otros), el
marco legal de las
relaciones laborales
y el procedimiento
de las colocaciones,
una descripcin esquemtica de las diferentes medidas de
poltica de empleo
vigentes en un momento determinado
y, por ltimo, algunas referencias sobre las fuentes estadsticas y sobre los
anlisis del merca.../.
Las polticas de empleo para los jvenes, lo mismo que la formacin

profesional, son competencia de los Estados miembros. Pero estas disposiciones y actuaciones comunitarias estimulan determinada orientacin de aquellas polticas. Las orientaciones y los recursos del FSE que la
Comisin pone a disposicin de los Estados miembros para cofinanciar
determinadas actividades han contribuido a que se desarrollen estas polticas nacionales.
3.
Polticas de insercin de los jvenes en el mercado

de trabajo en los Estados miembros
Al ser la poltica de empleo competencia de los Estados miembros,

son stos los que ponen en marcha diversos dispositivos para apoyar o
facilitar la insercin de los jvenes en el mercado de trabajo. Se podra
hacer un comentario de todas la medidas vigentes en los Estados miembros, pero esto no ayudara a comprender el funcionamiento de estos dispositivos en los mercados de trabajo nacionales. Su simple enunciacin
puede ser suficiente para comprobar la variedad de los dispositivos y,
sin embargo, el hecho de que la mayor parte de esos mecanismos inciden sobre una serie de aspectos comunes: formacin profesional (inicial
y posterior a la entrada en la vida activa), estmulos a la creacin de
empresas, estmulos a la contratacin de jvenes y, sobre todo, diversas
frmulas que combinan formacin y trabajo, empleo y formacin. Entre
estas ltimas se podra hacer un ranking desde los dispositivos que
fomentan las prcticas en empresas de los estudiantes en el sistema
escolar reglado, hasta los contratos en prcticas para jvenes con titulacin profesional, pasando por los contratos de aprendizaje o de
formacin.
La descripcin de estas medidas se podra abordar desde distintas
perspectivas. Slo haremos una enumeracin siguiendo los Informes de
base sobre poltica de empleo del Sistema comunitario MISEP1 . Los programas que los propios Estados dicen desarrollar para apoyar la insercin
de los jvenes en el mercado laboral son los siguientes:
184
Alemania
Formacin profesional en el
sistema dual
Promocin de medidas de
formacin preparatoria al empleo para
los jvenes
Promocin de enseanza profesional de los jvenes extranjeros o
alemanes en situacin de dificultad
Austria
Formacin profesional en el
sistema dual
Promocin de la formacin de
aprendizaje y preparacin profesional
Orientacin profesional para
jvenes
Blgica
Formacin e insercin profesional de los jvenes
Empleo/formacin en alternancia
Empleo trampoln
Jvenes desfavorecidos
Incitacin a los jvenes para
instalarse como independientes
Contrato de insercin en empresas (Regin Valona)
Plan comunal para el empleo
(Regin Valona)
Plan de garanta de empleo
para jvenes (Regin Flamenca)
Dinamarca
Formacin profesional elemental
Formacin profesional individual
Espaa
Plan nacional de formacin e
insercin profesional (Plan FIP)
Programas de Escuelas-Taller
y Casas de Oficio
Contrato de aprendizaje
(Contrato para la formacin)
Contrato en prcticas
Contratos por tiempo indefinido de trabajadores jvenes y de jvenes desempleados de larga duracin
Transformacin en indefinidos de los contratos en prcticas, de

aprendizaje o para la formacin
Finlandia
Promocin de formacin de
aprendizaje
Empleo rotatorio
Suplemento de pago por
tiempo parcial
Servicios de informacin profesional
Orientacin profesional
Subsidio de empleo para empresarios
Asistencia de empleo para
demandantes de empleo
Formacin para el mercado
de trabajo
Francia
Contrato de aprendizaje
Contrato de adaptacin al
empleo
Contrato de cualificacin
Contratos de orientacin
Contrato de trabajo comunitario
Contrato de empleo-consolidado
Crdito de formacin para
jvenes
Ayuda al primer empleo de
los jvenes
Grecia
Promocin de los demandantes de primer empleo
Sistema de aprendizaje
Formacin profesional acelerada
Subvencin para la creacin
de empresas
Subvenciones para el permiso de formacin suplementaria remunerada para estudiantes y alumnos
asalariados
Programa de cualificacin
permanente de empresas
185
...
do de trabajo. Los
informes son elaborados por las autoridades de los Estados miembros siguiendo indicaciones de la Comisin.
Dentro del captulo
de medidas, se incluye un apartado
sobre medidas en
favor de categora
especficas de trabajadores con un
subepgrafe de jvenes.
Formacin tcnica y profesio-
nal
Subvencin para la creacin
de empresas
Irlanda
Programas de formacin comunitaria para jvenes
Programas de colocacin de
licenciados
Talleres de formacin comunitaria y talleres de formacin para
desplazados
Plan de trabajo de verano
para estudiantes
Impulso juvenil
Italia
Aprendizaje
Plan extraordinario para el
empleo de los jvenes parados de larga duracin
Contrato de formacin y trabajo
Promocin y desarrollo de la
creacin de empresas por los jvenes
Planes para la reinsercin
profesional de los jvenes parados
Pases Bajos
Ley sobre la garanta del empleo de los jvenes
Centros regionales de prestacin de servicios
Reglamentacin marco de la
insercin en la vida activa
186
Portugal
Creacin de empleo para jvenes por exenciones de las cotizaciones a la seguridad social
Programa de empleo/formacin (Las Azores)
Integracin en el mercado de
trabajo para jvenes (Las Azores)
Medidas especiales de fomento de empleo (Las Azores)
Reino Unido
Formacin para jvenes
Crditos para jvenes
Aprendizaje moderno y
aprendizaje moderno acelerado
Educacin inicial tcnica y
profesional
Asociacin Educacin-Empresa
1-2-1
Programa vinculado al trabajo
Trabajo cualificado (Irlanda
del Norte)
Suecia
Plan de formacin juvenil
Integracin en el trabajo/Insercin juvenil
Responsabilidad municipal
de seguimiento juvenil
Centros informticos/centros
activos
Pero ni la enumeracin de las medidas ni su descripcin ayudaran

a comprender las lgicas de las polticas de empleo orientadas a los jvenes. Por esa razn a continuacin se examinan con ms detalle las
polticas de cuatro Estados miembros (Alemania, Francia, Reino Unido
y Suecia) y en el captulo siguiente se analizar la experiencia espaola
en este campo.
Cuando se estudia la transformacin de las instituciones que regulan el acceso de los jvenes al mercado de trabajo en los pases europeos
en los ltimos aos se observa el impacto de cuatro factores (vase
Cachn, 1996): 1) el conjunto de cambios tcnicos y organizativos que
han producido una notable transformacin de la estructura del empleo
y de la naturaleza de las cualificaciones requeridas a los jvenes; 2) el
considerable alargamiento de la formacin inicial de los jvenes, 3) la
transformacin de las estrategias de las empresas para la seleccin de la
mano de obra ligadas al endurecimiento de las condiciones de competencia en el mercado del trabajo, y 4) la intervencin de los poderes pblicos para establecer mecanismos especiales de insercin laboral de los
jvenes: as ha ido apareciendo un espacio nuevo entre la formacin y el
empleo que institucionaliza formas diversas de insercin en la vida activa (ver Lefresne, 1995). Estas cuatro tendencias son comunes a los pases que analizamos. Pero su modo de articulacin y sus modalidades
varan sensiblemente entre ellos, pero sin que pueda hablarse en este
terreno, como en otros campos de un determinismo de las especificidades nacionales.
Alemania. El sistema dual es el corazn de la formacin profesional y el slido y antiguo puente por donde pasan de la escuela al
trabajo entre el 60% y el 70% de cada cohorte de alemanes no universitarios. Se regula por la Ley sobre formacin profesional de 1969. Desde
entonces ha sufrido algunas modificaciones que han venido a integrarlo
ms firmemente en el sistema educativo, hacindolo ms atractivo (Krais
y Trommer, 1995). Se llama sistema dual porque hay dos marcos diferentes en que se desarrolla la formacin: la empresa y el centro de formacin profesional. El joven firma con la empresa un contrato de aprendizaje que tiene carcter laboral; el salario es fijado en los convenios
colectivos, pero con notables diferencias entre unos sectores de actividad y otros. El tiempo del aprendizaje en el sistema dual dura unos tres
aos, dependiendo de cada especialidad (vara entre dos y tres aos y
medio). En el contrato se especifica el tipo de formacin elegida entre las
373 especialidades reconocidas. Para cada especialidad existe un reglamento que fija el marco y los criterios cualitativos mnimos del conteni187
do de la formacin y la forma de los exmenes. En las empresas se desarrolla la parte prctica y una parte formativa de carcter terico; en los
Centros de Formacin Profesional (Berufsschule) se organiza la parte terica fundamental en uno o dos das por semana (unas 12 horas semanales). La formacin en la empresa est regulada a nivel nacional (en el
reglamento de cada especialidad) y la formacin en los Centros depende de los Lnder. El proceso de formacin del sistema dual termina con
un examen terico y prctico que efectan las Cmaras de Comercio
competentes.
Alrededor de 600.000 jvenes alemanes entran cada ao en el sistema dual, lo que quiere decir que, cada ao, hay unos 1.800.000. En 1990,
el 77% de los varones y el 68% de las mujeres que terminaron la formacin profesional deseaban entrar en el sistema dual. Pero slo una quinta parte de las empresas alemanas participan en el sistema. A mediados
de los ochenta comenzaron a escasear las plazas de aprendizaje (en 1984
hubo 706.000 plazas pero haba cerca de 100.000 demandantes ms que
se quedaron sin plaza). Entre un 10 y un 15% de los jvenes de cada
cohorte o no pueden entrar en el sistema dual o no terminan su perodo
de aprendizaje. Esto ha llevado a la aparicin de grupos que se pueden
considerar desfavorecidos, como son los jvenes con bajo nivel escolar (los que abandonan la escuela despus de los nueve primeros aos
de enseanza general, con o sin diploma); las mujeres jvenes o los jvenes de nacionalidad no alemana. Para estos colectivos existen dispositivos especiales adoptados por el gobierno al amparo de la Ley de promocin del trabajo como son las medidas de formacin preparatoria al
empleo de los jvenes o la formacin profesional para jvenes extranjeros o alemanes con problemas de insercin o `handicaps sociales. Estas medidas especiales han tenido relevancia desde mediados de los
ochenta; sin embargo, siguen siendo marginales con respecto al sistema
dual ya que afectan a unos 100.000 jvenes anualmente.
Las crticas que recibe el sistema dual son bsicamente tres: la insuficiente oferta de plazas de aprendizaje por parte de las empresas; la
distancia entre los contenidos del aprendizaje y la estructura probable
del empleo; y el hecho de que, con la crisis, el diploma obtenido tras el
aprendizaje, no garantiza un empleo: en 1993, se inscribieron en el desempleo el 17% de los diplomados en el sistema dual en los Lnder del
Oeste y el 25% en los Lnder del Este (Schober, 1994).
El sistema dual se consolida en un entramado social donde la escuela, los agentes sociales (sindicatos y empresarios) y las administra188
ciones pblicas (federal y regional) han de actuar co-responsablemente.

Sin esta vertebracin social es difcil entender sus resultados y desde
esta perspectiva se puede apuntar que plagiar los aspectos ms formales del sistema dual olvidndose del tejido social que los fecunda es una
operacin abocada al fracaso. No se trata de que en Alemania los sindicatos y la patronal y otros interlocutores estn siempre de acuerdo, lo
que no es el caso: se trata ms bien de la existencia de un consenso fuerte
sobre ciertas ideas bsicas y sobre el modo de encarar las diferencias de
posicin que pueda haber entre ellos.
Francia. Desde mediados de los aos setenta los poderes pblicos
franceses han ido creando un complejo entramado de dispositivos de
insercin y de formacin profesional que institucionalizan el proceso de
insercin de los jvenes en el mercado de trabajo como una transicin
profesional (Rose, 1987): un proceso institucionalizado, que se produce
a lo largo del tiempo y que se extiende entre la salida del sistema de
formacin inicial a tiempo pleno y el acceso a un empleo sometido a las
normas laborales comunes. Segn la Enqute-Emploi del INSEE de 1994,
la mayora de los jvenes de 16-17 aos (el 87%) se encuentran
escolarizados y la mayor parte de los que han terminado la escuela son
aprendices (el 7%); a los 24-25 aos la mayor parte de los jvenes dispone de un empleo de derecho comn (el 60%) y el resto o est en paro (el
14%), sigue en el sistema escolar (el 10%) o se beneficia de una medida
de insercin (el 7%). La transicin profesional designa el proceso entre estos dos lmites que tienden a desplazarse como consecuencia de la
prolongacin de la escolarizacin inicial y el proceso de insercin mismo.
La intervencin del Estado en este campo ha sido prolfica, inestable y heterognea (tanto en las modalidades adoptadas como en el estatuto atribuido a sus beneficiarios): la redefinicin de las polticas de
empleo para los jvenes con los cambios de mayoras parlamentarias o
simplemente los cambios de gobierno hacen que desde 1975 se hayan
adoptado ms de cincuenta medidas (Lefresne, 1995).
En Francia coexiste el tradicional contrato de aprendizaje con nuevos dispositivos de formacin en alternancia. Pervive tambin una singular (e histrica) forma de aprendizaje: la institucin del compagnonage,
que echa sus races en los artesanos constructores de catedrales de los
siglos XII y XIII. El contrato de aprendizaje, es un contrato de trabajo de
tipo particular dirigido a jvenes de 16 a 25 aos que no tienen una cualificacin que d acceso a un empleo; incluye una formacin (un mnimo
de 400 horas/ao) que se imparte en los centros de formacin de apren189
dices; desde 1987 se pueden hacer contratos sucesivos con una duracin de uno a tres aos (generalmente dos aos). La remuneracin es
pagada por la empresa y es una proporcin del SMIC que vara con la
edad y el ao del contrato, oscilando entre el 30% (16-17 aos y primer
ao de contrato) y el 75% (ms de 21 aos y segundo ao de contrato).
Con cierta implantacin en sectores artesanales (en stock suponen 218.300
en 1993), menos de la mitad alcanzan el diploma (CAP) que es el objetivo del aprendizaje.
Adems del aprendizaje, existen en Francia varias frmulas de formacin en alternancia, dos de las cuales (contrato de cualificacin y contrato de adaptacin) son relaciones laborales, mientras que el resto son
diversas modalidades de stages de insercin en las empresas, trabajos de utilidad colectiva (TUC), o contratos empleo-solidaridad (CES)
que se desarrollan en economas no mercantiles. En estas modalidades
los jvenes no tienen la consideracin de asalariados, sino de stagiaires
de la formacin profesional. Los stages han comenzado a tener importancia desde 1980 y los TUC y los CES desde 1985. En 1993 haba 129.600
jvenes en TUC o CES y 92.500 en stages.
Los contratos de cualificacin y de adaptacin vinieron a sustituir
al contrato Empleo-formacin vigente entre 1976 y 1987. El contrato
de cualificacin se puede establecer con jvenes de 16 a 25 aos sin diploma de nivel V (CAP o BEP) o con un diploma obsoleto; tiene una
duracin de 6 meses a 2 aos y al menos una cuarta parte del tiempo de
duracin del contrato se pasa en un organismo de formacin. Es ms
flexible que el contrato de aprendizaje y puede terminar en un diploma
o en un certificado profesional homologado por los convenios colectivos. Adems la empresa est exonerada de las cotizaciones patronales a
la Seguridad Social y recibe una subvencin por la formacin impartida.
El salario lo paga la empresa y lo establece la Administracin (entre un
30 y un 75% del SMIC segn la edad y la antigedad del contrato). En
1993 haba 136.100 jvenes acogidos a este tipo de contrato.
El contrato de adaptacin al empleo se establece con jvenes de 1625 aos que tienen una cualificacin suficiente para ocupar un empleo;
puede tener una duracin determinada (entre 6 y 12 meses) o tener carcter indefinido (pero slo los 12 primeros meses son de adaptacin);
un mnimo de 200 horas al ao estn destinadas a formacin que se puede impartir en la empresa y el salario debe ser al menos el 80% del mnimo establecido en convenio colectivo. La empresa recibe una subvencin por hora de formacin. En 1993 haba 44.000 jvenes acogidos a
esta modalidad.
190
Del sistema francs que ha ido institucionalizando mltiples dispositivos para la insercin laboral de los jvenes se ha dicho que parece
una nebulosa de contornos indefinibles que ms parece bricolage
tecnocrtico a merced de las circunstancias que grandes polticas pblicas fuertemente estructuradas (Le Goff, 1994). Pero es posible que bajo
esa nebulosa exista mayor orden del aparente. Si la poltica de empleo
se analiza como un sistema de orientacin y de seleccin de la mano de
obra (Aucouturier, 1992), se podra apuntar que las diversas medidas
contribuyen a construir modos diversos de acceso al empleo para diferentes colectivos, creando as diferentes itinerarios y trayectorias sociales de insercin (Lefresne, 1995).
Reino Unido. En 1977 el gobierno laborista puso en marcha el Youth
Opportunities Programme (YOP) que buscaba proporcionar a los jvenes
una experiencia profesional con diversos elementos formativos. Este
dispositivo se asimil rpidamente con un instrumento de reduccin
del coste salarial. En 1982 haba ms de 500.000 jvenes en programas
YOP, es decir, la mitad de los que terminaban su escolaridad a pleno
tiempo. En 1983, con M. Thatcher como primer ministro, se introduce en
el Reino Unido el Young Training Scheme (YTS): todos los jvenes que
dejaban el sistema educativo a la edad mnima (16 aos) y no tenan
empleo se beneficiaban de una garanta de 12 meses de formacin profesional con 13 semanas de formacin general. En 1986 la permanencia
en el YTS se alarg a dos aos. En el YTS participaron en torno a 400.000
jvenes por ao. Las crticas que se hacan al YTS eran las mismas que al
YOP: bajo nivel de resultados formativos (slo el 40% obtena una cualificacin reconocida), elevadas tasas de abandono, la utilizacin de los
jvenes en YTS como mano de obra barata, etc. (Balchin y Ashton, 1995).
En 1990 se modific el YTS para dotarlo de mayor flexibilidad
formativa y pas a denominarse Young Training (YT). A diferencia del
YOP, (el YTS y) el YT no se concibe como una medida coyuntural orientada a solucionar el desempleo de los jvenes, sino como un dispositivo
normalizado que permita establecer un puente entre la escuela y el empleo a los jvenes de 16 y 17 aos que salen del sistema escolar. Su objetivo es proporcionar a todos los jvenes participantes una cualificacin
al menos equivalente al nivel 2 del nuevo sistema nacional de
cualificaciones profesionales (NVQ). Para ello, los jvenes acogidos al
YT combinan el trabajo en una empresa con una formacin fuera del
trabajo de al menos 20 semanas en dos aos (13 durante el primer ao y
7 durante el segundo), es decir, unas 800 horas en dos aos. No tienen
relacin laboral con la empresa, pues se les atribuye el estatus de trajeen
191
y, por tanto, no reciben un salario sino una indemnizacin que es fijada

por el Estado para todos los jvenes acogidos al YT. Desde 1988 todas
las organizaciones participantes en el YT han de obtener un Certificado de Cualificacin (Approved Training Organitation States) para lo que
se exige cumplir determinadas garantas sobre la formacin que van a
recibir los trainees. A cambio las empresas reciben del Estado una serie
de subvenciones. El YT est puesto bajo la tutela de los TEC (Training
and Enterprise Councils), dirigidos por representantes de las grandes
empresas locales. La financiacin proporcionada por el Estado a los TEC
se ha reducido considerablemente desde 1988 y est exclusivamente en
funcin del nmero de beneficiarios formados: ah que la oferta se concentre en las formaciones menos caras y que los TEC tengan poca inclinacin a ofrecer formaciones ms caras en campos ms cualificados
(Felstead, 1994).
El YT est basado en una lgica de la intercambiabilidad (Appay,
1988) entre profesiones y/o sectores que cuestiona el sistema tradicional
de los oficios vigente en el Reino Unido, desligndolo, adems, de las
competencias que en este terreno tenan los sindicatos. En ese misma
direccin han ido algunos de los cambios institucionales que se han producido en este pas (como la configuracin y competencias de los TEC).
En 1992 haba alrededor de 300.000 jvenes en el YT. (En 1987 el
12,4% de los jvenes de 16 a 18 aos estaban en el programa, es decir,
una proporcin similar a la de parados que eran el 12,4% de todos los
jvenes de esas edades, variando desde el 27,1% en los 16 aos, el 10,3%
en los de 17 y el 0,2% en los de 18 y ms aos); los varones se benefician
algo ms que las mujeres de este programa que, segn declaran los empresarios, constituye una importante va de reclutamiento de trabajadores para las empresas. Segn estimaciones oficiales, de los ms de 3,5
millones de jvenes que han pasado por el YT (y el YTS), el dos terceras
partes tienen un empleo, pero slo el 40% ha obtenido un cualificacin
profesional NVQ 2 y slo el 5% alcanzan un nivel NVQ 3.
Est prevista la creacin de un moderno aprendizaje (Modern
Apprenticeships) para jvenes de hasta 19 aos; que estara basado en un
plan de formacin acordado por escrito entre el aprendiz y el (o los)
empleador(es) y debera permitir al aprendiz alcanzar el nivel NVQ 3.
Tanto este nuevo sistema de aprendizaje como el YT debern financiarse a partir de los Crditos-formacin (Training Credits) desde 1996.
Estos Crditos, introducidos en 1991 en programas piloto, tienen un va192
lor monetario que corresponde a un derecho de participacin en una

formacin de nivel NVQ 2 por lo menos. El poseedor del Crdito lo presenta a un empleador u organismo a cambio de la formacin escogida.
Aunque la poltica de los Crditos-formacin pretende proporcionar a
los jvenes todos los medios para tomar decisiones racionales en cuanto a su carrera, a su empleo y a su programa de formacin, parece existir una gran distancia entre estos designios que parten del homo
oeconomicus y la realidad: un estudio sobre 11 programas piloto ha
mostrado que los jvenes participantes aplican una racionalidad pragmtica que toma en cuenta las influencias sociales y culturales locales y
se distancian del modelo racional puro que se les supone cuando se les
conceden los Crditos (Hodkinson y Sparkes, 1994 y Balchin y Ashton
1995).
Tras el triunfo electoral del laborismo britnico, es previsible que
produzcan cambios significativos en los mecanismos de insercin en el
mercado de trabajo, comenzando por el sistema escolar mismo.
Suecia. Hasta 1990 el mercado de trabajo sueco apareca como la
excepcin europea: su tasa de paro era del 1,2% con la tasa de actividad
ms alta de los pases desarrollados (82,4% para la poblacin de 16-64
aos). Al margen de otras peculiaridades del modelo sueco, uno de
sus rasgos distintivos ha sido, desde la dcada de los cincuenta, la existencia de una poltica activa de empleo que persegua, por decirlo con
uno de sus inspiradores, una especie de planificacin que pusiera en
prctica lo que el libre mercado pretenda, pero que no poda cumplir: a
saber, un ajuste continuo y no traumtico del mercado de trabajo a los
incesantes cambios de la situacin (Rehn, 1990). Adems, el pleno empleo ha sido una especie de religin oficial en Suecia (Ibd.).
Esta concepcin de la poltica de empleo pona el acento en las medidas activas y en su carcter marcadamente anticclico. Suecia estaba
dotada de un marco en el que poda afrontar los incipientes problemas
de paro juvenil que se le presentan a mediados de los aos setenta. Y en
ese marco se colocaba a los jvenes en paro en programas pblicos de
formacin o en empleos temporales pblicos o privados (en 1978-79 alrededor del 7% de los jvenes activos estaban afectados por estas medidas). Como el paro continu aumentando, sobre todo entre los menores
de 20 aos, a principios de los ochenta se adoptaron una serie de medidas especficas orientadas a estos colectivos con problemas de insercin
(en 1984 el 12% de los jvenes activos se beneficiaban de estas medidas;
la cifra se redujo considerablemente a partir del ao siguiente como con193
secuencia de la mejora de la economa). Desde 1990, como consecuencia

de la degradacin del mercado de trabajo (la tasa de paro en 1993 superaba el 9% y se haba reducido la tasa de actividad), se han adoptado
nuevas medidas y el nmero de afectados por ellas alcanz en 1993 la
cifra rcord del 18% de los jvenes activos. La poltica de empleo juvenil
se caracteriza por una gran flexibilidad y una gran capacidad de reaccin a las variaciones coyunturales de la demanda global (Bourdet y
Persson, 1995).
La estructura y la adaptabilidad mostrada por el sistema educativo
y de formacin profesional sueco es uno de los elementos clave de las
polticas de apoyo a los jvenes. A ello hay que aadir la importancia
que tiene la Agencia Pblica de Empleo, tanto por sus recursos (en 1988
tena un empleado por cada 14 demandantes de empleo, frente a los 713
que correspondan a cada empleado en Espaa: OCDE, 1991) como por
sus actividades, por la relevancia que tienen la informacin, la orientacin y la colocacin. De ah que las primeras medidas adoptadas cuando el paro juvenil comienza a crecer en los ochenta sea potenciar el sistema educativo (incluso poniendo bajo su tutela los empleos jvenes
garantizados de seis meses de duracin en el sector pblico o privado) e
intensificar las actividades de asesoramiento y de cursillos de orientacin profesional de corta duracin que estimulaban a los jvenes que
haban abandonado prematuramente el sistema educativo a reingresar
en l. Junto a ello se crean (en sustitucin de los antiguos trabajos temporales) los trabajos de utilidad colectiva en el sector pblico (cambiados en 1989 por los stages especiales de insercin) para jvenes de
18-19 aos con empleos a media jornada y remunerados con salarios
especiales negociados. Junto a estas medidas se establecen subvenciones a la contratacin para el sector privado (50% del salario por un perodo mximo de 6 meses).
Con la degradacin del mercado laboral del inicio de los noventa se
reforman estas medidas y en 1992 se introduce un programa de formacin de jvenes (que sustituye a los stages especiales de insercin).Este
programa est abierto a los jvenes de 18-24 aos, se desarrolla a pleno
tiempo en una empresa y es remunerado slo con una prestacin de
formacin, ya que no tiene la consideracin de relacin laboral. La Agencia de empleo, la empresa y el joven deben establecer un acuerdo para
fijar el programa individual de formacin. Tiene una duracin de seis
meses prorrogables por otros seis. Est concebido como una medida de
urgencia y deber ser progresivamente suprimido con la reactivacin
econmica y del empleo.
194
En resumen, segn Bourdet y Persson (1995), la poltica de empleo

sueca ha reaccionado al aumento del paro de los jvenes con la creacin
de diferentes tipos de empleos temporales. Pero esto no significa que se
haya acordado la prioridad a estos empleos temporales. Esta se pone
sobre todo en las actividades de informacin, de orientacin y de ayuda
a la bsqueda de empleo y, si con ello no se consigue encontrar un empleo en el mercado de trabajo regular, se proponen diversos tipos de
formacin profesional. Si han aparecido problemas de formacin de carcter ms estructural, se han introducido cambios en el sistema educativo. El contenido de las medidas puestas en marcha muestra el elevado
nivel de flexibilidad y adaptacin de la activa poltica de empleo sueca.
4.
Las polticas de empleo juvenil en Espaa
En Espaa nunca ha habido tantos jvenes ni nunca la juventud ha

tenido el peso demogrfico como el que tuvo al inicio de la dcada de
los noventa. Adems, esta situacin no se repetir en el futuro previsible. El que la actual generacin de jvenes entre 16 y 30 aos sea la ms
numerosa de la historia de Espaa es consecuencia del boom demogrfico que tuvo lugar en los aos sesenta y setenta. La coincidencia de
las llegadas al mercado de trabajo de cohortes de poblacin muy numerosas en el inicio de la crisis econmica de los aos setenta, con la destruccin de empleo que se produjo en Espaa entre 1975 y 1985 (en esa
dcada el empleo desciende en cerca de dos millones de puestos de trabajo: el 20% del empleo al inicio del perodo), explica en gran medida la
dificultad que encontraron los jvenes en esos aos para de incorporarse al mercado laboral. La situacin actual arrastra todava los efectos de
ese perodo.
De la juventud espaola actual (como de la europea en general) se
pueden predicar muchas caractersticas: que tiene ms estudios que las
cohortes anteriores; que tiene un mayor nivel de informacin; que practica una mayor igualdad entre mujeres y varones; que en ella predominan los valores consumistas y privados; que es menos ideolgica que
la generacin precedente (la generacin de 1968). Pero adems, es relevante sealar los tres rasgos siguientes: ha vivido la expansin masiva
de los sistemas educativos en la Europa del desarrollo; comienza a acceder al mercado de trabajo justamente cuando comienza la crisis econmica a mediados de los aos setenta y, por tanto, en el momento en que
se produce un frenazo en la creacin de empleo; llegan al mercado laboral despus de una generacin la anterior que era tambin numerosa
(aunque no tanto como ella), que tena un buen nivel de estudios (aun195
que menor que la cohorte de jvenes de la crisis) y que ocupa los ltimos
empleos creados antes de comenzar la crisis.
El comportamiento del mercado de trabajo en Espaa en el perodo
1977-1996 puede dividirse desde el punto de vista de los jvenes (que
reflejan a grandes rasgos el comportamiento general del mercado laboral) en cuatro grandes fases: un largo proceso recesivo de prdida de
empleo (1977-1985), un quinquenio de recuperacin (1986-1990), un
cuatrienio de recesin (1991-1994) y el inicio de una fase de recuperacin (desde finales de 1994). Para analizar la situacin de los jvenes en
el mercado laboral en Espaa, es necesario ver su comportamiento en
estos diferentes momentos.
El empleo de los jvenes ha seguido estrictamente estos movimientos cclicos: el cmputo global arroja, sin embargo, un descenso del empleo juvenil (de 16-24 aos) del 40% entre 1977 y 1996, pasando de 2,5
millones de jvenes ocupados en 1977 a 1,5 millones en 1996. El peso del
empleo juvenil sobre el empleo total ha descendido del 20% en 1977 al
12% en 1996. Esta presencia relativa del empleo juvenil se ve muy afectada por el ciclo econmico: desciende rpidamente en las fases recesivas
y aumenta en las fases de expansin.
La poblacin activa juvenil (de 16-24 aos) fue descendiendo entre
1977 y 1985, en paralelo con un descenso de la tasa de actividad juvenil
desde el 55,5% en 1977 hasta el 48,6% en 1985; sin embargo, a lo largo de
ese perodo la poblacin activa juvenil representa de modo prcticamente
constante en torno a un 22% de la poblacin activa total, lo que indica
que el volumen de activos jvenes y adultos evolucionaban paralelamente durante ese perodo. En el quinquenio de recuperacin del empleo aumenta tanto la poblacin activa juvenil como las tasas de actividad y ambas comienzan a descender rpidamente con la recesin de los
noventa. Desde 1992, con la llegada al mercado de trabajo de cohortes
de poblacin notablemente ms reducidas, comienza a producirse una
notable reduccin de la poblacin activa juvenil (que desciende regularmente en un 2% anual desde 1992 a 1995), a pasar de que la tasa de
actividad juvenil se mantiene en torno a un 45%.
El paro juvenil (16-24 aos) se multiplic por cuatro entre 1977 y
1987 (pasando de 300.000 de parados en 1977 a 1,4 millones en 1987); la
tasa de paro juvenil que en 1977 era del 12%, alcanz un 48% en 1985,
descendi en 18 puntos en los seis aos siguientes (hasta 1991), para
aumentar hasta el 46% en 1994 y descender cuatro puntos en 1996. La
196
tasa de paro juvenil muestra, por tanto, una gran sensibilidad al ciclo
econmico. Pero desde 1977 a 1996, de modo prcticamente constante,
se va produciendo un descenso del peso del paro juvenil sobre el paro
total (pasando del 55% en 1977 al 31% en 1996): el adjetivo juvenil que
tena el paro en Espaa en 1977, ha ido suavizndose progresivamente a
pesar de que el colectivo de los jvenes siga siendo el que padece el
problema del paro con mayor intensidad (como muestran sus mayores
tasas de paro). Otra manera de comprobar la prdida del carcter juvenil que el paro tuvo en Espaa hasta mediados los aos ochenta es el
descenso del paro juvenil de larga duracin: sobre el total de parados
que llevan en esa situacin 12 meses o ms, del 57% que suponan los
jvenes en 1981 se ha pasado a slo un 26% en 1996.
Las transformaciones del mercado de trabajo han llevado a los jvenes de una situacin predominante de paro a un situacin donde lo ms
numeroso son situaciones de temporalidad: contratos temporales, sean
formativos o de carcter general.
Las polticas orientadas a facilitar la insercin de los jvenes en el
mercado de trabajo en Espaa en los ltimos veinte aos se han producido, por tanto, en un contexto marcado por una grave crisis econmica,
pero adems, en el entorno de la transicin poltica desde la dictadura a
la democracia y de los acuerdos sociales y de los conflictos sociales que
han caracterizado estas dcadas. En la poltica de empleo juvenil en Espaa se pueden distinguir cuatro grandes etapas:
1. La que, hasta 1982, se caracteriz por la desaparicin del contrato de aprendizaje vigente (aunque casi en desuso) durante el
tardofranquismo y por unos planes de empleo juvenil, siempre con
carcter experimental y, por tanto, inestables, que establecen contratos
temporales con reduccin de los costes salariales (va reduccin de cuotas empresariales a la Seguridad Social) para los jvenes.
2. Es la primera dcada del gobierno socialista (1983-1994); en ella
se establecieron los contratos para la formacin y en prcticas, adems de extender los contratos temporales con la creacin del contrato
temporal de fomento del empleo; la poltica de empleo juvenil se complementa con medidas de formacin y estmulos para su integracin
estable en el mercado de trabajo. Estos dispositivos han sido utilizados
de diferente manera por y para distintos segmentos del mercado de trabajo. A estas actuaciones habra que aadir las polticas de formacin
desarrolladas sea en el sistema educativo (especialmente la aprobacin
197
de la Ley de Reforma Universitaria y la Ley Orgnica General del Sistema Educativo) y la puesta en marcha del Plan Nacional de Formacin e
Insercin Profesional (Plan FIP) y del programa de Escuelas-Taller y
Casas de Oficios.
3. Se inaugur en 1994 cuando, en el marco de una profunda reforma de las instituciones laborales, se crea el contrato de aprendizaje
sustituyendo al contrato para la formaci0n.
4. sta, finalmente, comenz en 1997 cuando los interlocutores
sociales firmaron una serie de acuerdos interconfederales, uno de los
cuales (el Acuerdo Interconfederal para la Estabilidad del Empleo)
reorganiza los contratos formativos con la introduccin de un nuevo
contrato para la formacin (y la supresin del contrato de aprendizaje). Pero es sobre todo el hecho de que la reforma del mercado de trabajo sea acordada por los interlocutores sociales, lo que confiere una radical novedad a esta etapa que comienza.
El gobierno que se constituy a finales de 1982, tras conceder un
ao de prrroga a la poltica de empleo centrista, lleva a cabo en 1984
una importante modificacin del ET: se opta por una flexibilizacin a
fondo de los mecanismos de contratacin pero compensada por el mantenimiento de los dispositivos de salida del empleo (es decir, los despidos); sus normas de aplicacin se dictan tambin a lo largo de 1984 y se
mantendrn en vigor en sus aspectos fundamentales durante una dcada, hasta finales de 1993. Se configura as una poltica de empleo juvenil articulada en torno a tres ejes encadenados, complementarios y, de
alguna manera, sucesivos: a) Mejorar la formacin ocupacional de los
jvenes; b) Favorecer la insercin laboral de los trabajadores, aunque
sea temporal, con el objetivo de que los jvenes y desempleados ms
desfavorecidos obtengan una primera experiencia profesional; y c) Facilitar la integracin estable de los trabajadores en el empleo.
A cada uno de estos ejes conducan una serie de dispositivos para:
Mejorar la formacin de los jvenes. Unas de tipo ocupacional:
se ponen en marcha el Plan de Formacin e Insercin Profesional (Plan
FIP) y el Programa de Escuelas-Taller y Casas de Oficios;. Otras de carcter general: se reforma el sistema educativo en su conjunto con una
serie de leyes que culminan con la Ley de Reforma Universitaria (LRU)
y la Ley de Ordenacin General del Sistema Educativo (LOGSE), que
reforma las enseanzas medias incluyendo una reordenacin global de
la formacin profesional.
198

Favorecer la insercin laboral de los jvenes: contrato para la
formacin; contrato en prcticas; contrato temporal de fomento del empleo; contrato a tiempo parcial y contrato de relevo; apoyo salarial a los
contratos para la formacin y en prcticas de determinados colectivos.
Facilitar la integracin estable de los jvenes en el mercado de
trabajo: medidas de apoyo a la contratacin indefinida de jvenes.
Los contratos formativos: de aprendizaje y en prcticas

Le reforma del mercado de trabajo de 1993-1994 introdujo en el Derecho del Trabajo espaol la expresin contratos formativos, expresin que comprende el contrato de aprendizaje (que se crea en esta reforma y que estar vigente hasta 1997) y el contrato en prcticas.
El contrato de aprendizaje tiene por objeto la adquisicin de la formacin terica y prctica necesaria para el desempeo adecuado de un
oficio o puesto de trabajo cualificado; se puede celebrar con jvenes de
16 a 25 aos que no tengan titulacin para formalizar un contrato en
prcticas; la duracin del contrato puede ir desde los seis meses a los
tres aos (salvo que un convenio colectivo fije duraciones diferentes); el
trabajo efectivo que realice el trabajador en la empresa deber estar relacionado con las tareas propias del nivel ocupacional u oficio objeto del
aprendizaje; el tiempo dedicado a formacin terica no puede ser inferior al 15% de la jornada mxima prevista en convenio colectivo pero se
puede alternar con perodos de trabajo efectivo o acumularse en determinados perodos; si el aprendiz no ha terminado la educacin obligatoria la formacin terica tendr por objeto inmediato completar dicha
educacin; la retribucin del aprendiz ser la fijada en convenio colectivo, sin que pueda ser inferior al 70, al 80 o al 90% del SMI durante el
primer, segundo o tercer ao de contrato respectivamente; la proteccin
social de los aprendices slo incluye algunas prestaciones de la Seguridad Social (quedan excluidos de la prestacin por desempleo, de la incapacidad laboral transitoria y de la invalidez comn); las cotizaciones
sociales lo son por una cantidad fija notablemente menor que la cotizacin normal a la Seguridad Social; las empresas pueden contratar un
nmero mximo de aprendices en funcin de la plantilla y deben designan un tutor del aprendiz; al finalizar el contrato, el empresario debe
entregar al aprendiz un certificado en el que conste la duracin del aprendizaje y el nivel de formacin adquirida.
El contrato en prcticas se puede concertar con quienes tengan un
ttulo universitario o de formacin profesional de grado medio o supe199
rior, que habilite para el ejercicio profesional, dentro de los cuatro aos
siguientes a la obtencin del ttulo; el puesto de trabajo deber permitir
la obtencin de la prctica profesional adecuada al nivel de estudios
cursados; la duracin del contrato oscila entre los seis meses y los dos
aos, pudiendo los convenios sectoriales determinar dicha duracin; la
retribucin ser fijada en convenio sin que pueda ser inferior al 60 o al
75% (en el primer o segundo ao de vigencia del contrato respectivamente) del salario fijado en convenio para un trabajador que desempee un puesto de trabajo equivalente.
La concepcin del contrato de aprendizaje parecera girar en torno
a la recuperacin de su carga formativa; sin embargo, en su definicin
normativa, las posibilidades de formacin han disminuido cuantitativamente respecto al anterior contrato para la formacin; no existe concrecin legal de los contenidos formativos, ni control sobre la preparacin
de los tutores ni de los resultados. Por el contrario, el contrato en prcticas vio reforzado su carcter formativo, ya que el trabajador debe tener
determinados ttulos que habiliten para el ejercicio de una profesin y el
trabajo que deben desempear debe adecuarse al ttulo por el que es
contratado porque debe permitir la obtencin de la prctica profesional
adecuada al nivel de estudios cursados.
El Acuerdo Interconfederal para la estabilidad del empleo de 1997
A finales de 1996 se han firmado tres acuerdos que consolidan las
polticas de formacin profesional que arrancan de la LOGSE y en abril
de 1997 las centrales sindicales CC. Comisiones Obraras (CC.OO) y la
Unin General de Trabajadores (UGT) y las organizaciones empresariales CEOE, CEPYME firmaron otros tres acuerdos interconfederales que
marcan el inicio de una nueva etapa en las polticas del mercado de trabajo. De los tres acuerdos firmados el Acuerdo Interconfederal para la
Estabilidad en el Empleo (AIEE) tiene una especial relevancia en este
campo.
El AIEE implica la modificacin de numerosos aspectos del Estatuto de los Trabajadores (El Real Decreto-Ley 8/1997, de 16 de mayo, de
medidas urgentes para la mejora del mercado de trabajo y el fomento de
la contratacin indefinida, recoge los cambios normativos del Estatuto
de los Trabajadores y de la Ley 14/1994 que regula las empresas de trabajo temporal propuestos por los interlocutores sociales en el AIEE. Para
el contenido de este informe lo ms relevante de dicha norma es el nuevo texto del art. 11 del ET sobre los contratos formativos). El conteni200
do del AIEE se puede agrupar en cuatro bloques: los mecanismos de

insercin de jvenes en el mercado de trabajo, los dispositivos tendentes
a reducir la temporalidad y la rotacin del mercado laboral, otras cuestiones del sistema normativo que regula los contratos y los despidos y,
por ltimo, el establecimiento de mecanismos de seguimiento del Acuerdo y la intervencin de la negociacin colectiva en su puesta en prctica.
El dispositivo general de seguimiento es una Comisin mixta de seguimiento del Acuerdo constituida por seis representantes por cada una
de las cuatro organizaciones firmantes que deber reunirse cuatro veces
al ao.
Respecto de los dispositivos de insercin de los jvenes en el mercado de trabajo, el AIEE plantea el mantenimiento del contrato en prcticas
tal como ha sido diseado en la reforma de 1994 y la sustitucin del
contrato de aprendizaje creado dicho ao por un nuevo contrato para la
formacin. Este contrato para la formacin tendr por objeto segn el
AIEE la adquisicin de formacin terica y prctica necesaria para el
desempeo adecuado de un oficio o de un puesto de trabajo que requiera un determinado nivel de formacin. Se podr efectuar a jvenes de
16 hasta 21 aos que carezcan de la titulacin requerida para realizar un
contrato en prcticas (formacin profesional o titulaciones universitarias); los convenios colectivos (preferentemente de mbito sectorial estatal) establecern el nmero mximo de contratos para la formacin
que se pueden realizar en funcin del tamao de la plantilla as como los
puestos de trabajo objeto de este tipo de contrato; la duracin del contrato ser de 6 meses a 2 aos (o un mximo de tres, si as se establece en
convenio); el salario se fijar en convenio y no puede ser menor al SMI
excepto para los menores de 18 aos en que podr ser del 85% del SMI.
Se pretende que los trabajadores estn cubiertos contra la incapacidad
temporal.
Los cambios ms significativos se producen, sin embargo, en la definicin de las caractersticas de la formacin que deben proporcionar
estos contratos laborales: al finalizar el contrato el empresario deber
entregar al trabajador un certificado en el que conste la duracin de la
formacin y el nivel de la formacin prctica adquirida y el trabajador
podr solicitar a la Administracin que, previas las pruebas necesarias,
le expida el certificado de profesionalidad (las partes firmantes instan al
Gobierno a que, a travs del Consejo General de la Formacin Profesional, se articulen los procedimientos que permitan la expedicin de estos
certificados); el perodo de formacin variar segn los puestos de trabajo y podr ser fijado por convenio colectivo pero nunca podr ser menor
201
al 15% de la jornada prevista; la financiacin de las acciones formativas

se establecer a travs de polticas activas; cuando la empresa no cumpla en su totalidad sus obligaciones en materia de formacin terica, el
contrato se entender efectuado en fraude de ley.
El contrato en prcticas, reformado en 1994 para acentuar sus aspectos formativos, se mantiene en el AIEE, aadiendo que a travs de
convenio colectivo (preferentemente de carcter sectorial estatal) se podr determinar los puestos de trabajo, grupo, nivel y/o categora profesional que pueden ser objeto de este tipo de contrato.
Por otra parte, el AIEE solicita al Gobierno que se establezcan los
oportunos incentivos para apoyar la conversin de contratos
formativos en contratos indefinidos y seala que en la negociacin colectiva se podrn establecer compromisos de conversin de los contratos formativos en indefinidos. El Decreto-Ley 9/1997 (por el que se regulan incentivos en materia de Seguridad Social y de carcter fiscal para
el fomento de la contratacin indefinida y la estabilidad en el empleo)
ha establecido estos incentivos en forma de bonificaciones de la cuota
empresarial a la Seguridad Social por contingencias comunes durante
24 meses; en lo que a los jvenes se refiere, estas bonificaciones tendentes a incentivar su contratacin con carcter indefinido quedan de la
siguiente manera:
la contratacin indefinida a jvenes desempleados menores de
treinta aos: bonificacin del 40%;
la transformacin en indefinidos de contratos en prcticas, para
la formacin o de aprendizaje: bonificacin del 50%
si son mujeres (jvenes) paradas de larga duracin contratadas
en profesiones u oficios donde las mujeres se encuentren subrepresentadas: bonificacin del 60%
El entramado de dispositivos de insercin de los jvenes en el mercado laboral que queda definido tras el AIEE es ms adecuado que los
que han existido con anterioridad: las dos figuras contractuales se dotan
de un alto contenido formativo y el contrato para la formacin se concibe como un contrato laboral que sirve papa adquirir una formacin terica y prctica, se estructura con ese fin y se da a la negociacin colectiva
un papel importante en la definicin de sus contenidos y se exige al
Gobierno que establezca los mecanismo para poder reconocer (por me202
dio de un diploma con valor formal en el mercado: el certificado de

profesionalidad) la formacin adquirida. Tres condiciones para que estos contratos acaben teniendo la aceptacin que merecen en el mercado
laboral son: su estabilidad a lo largo del tiempo, la asuncin de los
interlocutores sociales de la problemtica de la formacin de los trabajadores en estas dos frmulas contractuales en la negociacin colectiva y
en la realidad cotidiana de las empresas y la estructuracin de la oferta
formativa complementaria y de las certificaciones adecuadas por parte
de las administraciones. Sin una de estas tres patas, el uso que puede
seguir haciendo el mercado laboral de las figuras contractuales formativas
(especialmente del nuevo contrato para la formacin) no se corresponder con el diseo que parece que se les quiere dar en el AIEE.
La extensin de la temporalidad en el mercado de trabajo espaol,
temporalidad que afecta especialmente a los jvenes, ha conducido a los
sindicatos a incluir en el AIEE la concrecin de las causas por las que se
pueden efectuar contratos temporales causales (por obra o servicio y
por circunstancias de la produccin). Pero tambin ha llevado a la propuesta de creacin de una figura contractual nueva: el contrato para el
fomento de la contratacin indefinida: de carcter indefinido pero con una
indemnizacin inferior a la establecida para el resto de los contratos indefinidos en caso de despido objetivo improcedente y que est orientada a determinados (aunque amplios) colectivos. Estos son los dos principales dispositivos que aborda el AIEE para a reducir la temporalidad
y la rotacin del mercado laboral, es decir, tendentes a amortiguar la
segmentacin del mercado de trabajo. El AIEE propone que este que
este nuevo contrato est vigente durante cuatro aos, al cabo de los cuales se estudiara la conveniencia de prorrogar su vigencia. Este contrato,
que habra que efectuar por escrito, podr hacerse a los siguientes colectivos: en primer lugar, a desempleados de uno de los siguientes grupos:
jvenes de 18 a 29 aos, parados de larga duracin (ms de un aos
inscritos como demandantes de empleo), mayores de 45 aos o
minusvlidos; y en segundo lugar, a los trabajadores con contrato temporales. Quedan, por tanto, excluidos de esta medida los (parados) jvenes menores de 18 aos y los adultos de 30 a 44 aos que no sean
parados de larga duracin o minusvlidos. Estos contratos tendrn una
indemnizacin por despido improcedente por causas objetivas de 33 das
de salario por ao trabajado hasta un mximo de 24 mensualidades (frente a los 45 das y el mximo de 48 mensualidades que establece el art. 56
del ET para los despidos improcedentes por causas objetivas). Se introduce la cautela de que no puedan acogerse a esta figura contractual las
empresas que en los 12 meses anteriores hubieran realizados despidos
203
objetivos improcedentes o un despidos colectivos en la categora o grupo y en el centro de trabajo para el que se pretende llevar a cabo el contrato.
En presumible que los cambios introducidos en las estructuras del
mercado laboral espaol con el AIEE incidan de un modo muy especial
sobre los jvenes.
De los resultados y los efectos de las polticas de empleo en Espaa
En el perodo 1977-1985 puede calificarse como muy dbil el impacto de los dispositivos de insercin. Ni fue muy significativos el volumen de contratos realizados, ni se logr cambiar ninguna de las tendencias (muy negativas) del mercado de trabajo juvenil en el perodo. Y esto
parece vlido tanto para el perodo de los programas de promocin del
empleo juvenil (1977-1981) como en la primera etapa (1981-1983) de
implantacin de las figuras contractuales establecidas por el Estatuto de
los Trabajadores. Es muy diferente lo que acontece en el perodo 19861996. Se puede sintetizar en tres aspectos la incidencia de las polticas
sobre la situacin de los jvenes en el mercado laboral en esta dcada:
i. El empleo de los jvenes se ha visto favorecido a costa del empleo de los trabajadores adultos: se produce un efecto de sustitucin
que viene facilitado por la destruccin de empleo (adulto) que se ha
producido en la dcada anterior. La utilizacin de los contratos especficos de jvenes es muy importante en este perodo, sobre todo mientras
cuentan con incentivo econmico (desde 1984 a 1992, perodo que coincide con una fase muy expansiva del empleo). Pero hay que sealar que
los jvenes son tambin el colectivo ms afectado por los contratos a
tiempo parcial y temporales de fomento del empleo.
ii. El empleo juvenil se fragiliza: Si la tercera parte del conjunto de
los ocupados tienen un empleo temporal, esta proporcin es de dos
tercios en el caso de los jvenes. Esto hace que el empleo juvenil sea ms
sensible al ciclo econmico: si se les contrata (temporalmente) ms que a
los adultos en las fases expansivas, su contrato laboral se puede extinguir con mayor facilidad en las fases recesivas.
iii. Los dos contratos orientados especficamente a los jvenes funcionan como vas diferentes de acceso al mercado laboral (o conducen
tpicamente a mercados laborales diferentes): el contrato de aprendizaje (y su antecesor el contrato para la formacin) es la va no cualifica204
da, predominantemente masculina, de acceso a un mercado secundario;

el contrato en prcticas es una va cualificada, predominantemente femenina, de acceso a un mercado laboral primario.
5.
Enseanzas de la experiencia europea
Cuando se repasan las polticas de empleo puestas en marcha en los

distintos Estados miembros de la Unin Europea para facilitar la insercin de los jvenes en el mercado de trabajo, lo primero que llama la
atencin es su diversidad. Pero esto no es de extraar. Estamos en presencia de 15 Estados que, aunque vistos desde fuera de la UE o comparados con (o desde) otros espacios poltico-econmicos compartan grandes rasgos histricos, e incluso por el hecho de formar parte de la UE
tengan en comn una serie de importantes elementos institucionales,
son muy diferentes entre s, sus mercados de trabajo tienen rasgos diferentes significativos y las instituciones laborales y de las polticas de
mercado de trabajo se han producido y continan desarrollndose desde lgicas que tienen rasgos diferenciables. El anlisis llevado a cabo en
este informe ha tenido un carcter comparativo y comparativo interno por cuanto el anlisis slo se ha llevado a cabo (salvo algunas referencias marginales) entre pases de la UE. Toda comparacin tiende a
resaltar precisamente esos rasgos o elementos diferenciales, los caracteres de los distintos modelos nacionales. De ah que sea complejo elaborar unas enseanzas de la experiencia europea en este rea.
As, de los cinco pases para los que se han analizado con ms detalle las polticas de empleo juvenil, cabe decir que existen modelos muy
diferentes de polticas de insercin de los jvenes en la vida activa. Tan
diferentes que en algunos casos las lgicas desde las que se elaboran
esas polticas son opuestas:
El sistema dual alemn: regido por una lgica de profesionalidad, con participacin activa de Estado y sociedad civil (sindicatos, patronal e instituciones), histricamente consolidado y socialmente
estable.
El francs, regido por una lgica de la diversidad, donde el
Estado institucionaliza formas diversas de seleccin de la mano de obra
para diferentes colectivos y donde se introducen modificaciones en el
modelo segn cambian los gobiernos, las prioridades polticas o la necesidad de hacer pasar mensajes a la sociedad.
205

El britnico, que aplica una lgica de intercambiabilidad profesional, en un contexto polticamente muy marcado hasta 1997 (contra
los sindicatos), y que ha regulado la deslaboralizacin de los jvenes;
modelo estable slo en la medida en que lo fue el liberalismo tacherista
en el Reino Unido.
El sueco, con una lgica de la profesionalidad forjada desde el
sistema educativo y con una poltica activa de empleo que se concibe
como un elemento del modelo sueco tendente a facilitar el ajuste permanente del mercado de trabajo en la bsqueda del pleno empleo.
El espaol, marcado por una lgica de la diversidad con rasgos que le aproximan al modelo francs ya que desde el Estado se crean
diversas instituciones que sirven para encauzar en el mercado laboral
diferentes colectivos de jvenes trabajadores; instituciones que han pasado por fases de experimentacin e inestabilidad y otras de estabilidad.
Si hubiera que resumir las diferencias fundamentales entre estos

cinco pases se podra decir que en Alemania y Suecia existe un compromiso social fuerte que se manifiesta en la estabilidad de los principios que
rigen las polticas tendentes a facilitar la transicin de la educacin a al
empleo estable y en la flexibilidad que muestran sus estructuras y sus
contenidos para adaptarse a las cambiantes condiciones del mercado de
trabajo (tanto estructurales como coyunturales). Por el contrario, en Francia, Reino Unido y Espaa no parece existir un compromiso social fuerte
en este campo y esto se manifiesta por la mutabilidad permanente de los
principios (continuamente sometidos a discusin) y por la rigidez que
las instituciones y los contenidos muestran a los cambios.
A partir de estas consideraciones se pueden plantear un primer paquete de enseanzas desde la experiencia europea, enseanzas obtenidas en unos casos en trminos positivos (desde lo que se hace y cmo se
hace) y en otros en trminos negativos (por contraste con lo que se hace
y cmo se hace). Podramos decir que las grandes lneas de la poltica de
empleo, especialmente en el (a veces largo) puente que une el sistema
educativo con la integracin estable de los jvenes en el mercado de
trabajo, ha de reunir ciertas caractersticas que, aunque parezcan simples principios que deben inspirar las polticas, deberan ser elementos
claves del sistema, que puedan ser formalizados a travs de compromisos polticos e instrumentos jurdicos. Los cinco principios son los siguientes:
206
a) Estabilidad de las instituciones de insercin de los jvenes en el

mercado laboral.
b) Adaptabilidad a las cambiantes necesidades y requerimientos del
sistema productivo.
c) Participacin de los agentes sociales tanto en su formulacin como
en su aplicacin.
d) Transparencia y control de los dispositivos para la insercin de los
jvenes en el mercado laboral, en sus aspectos formativos, laborales y
financieros.
e) Prioridad a los aspectos formativos del joven trabajador.
Los dos primeros principios no estn reidos entre s; por el contrario, se apoyan mutuamente y exigen un sistema que sea ampliamente
aceptado y con voluntad de permanencia por parte de los agentes sociales, fuerzas polticas y expertos educativos y laborales. Desde ese consenso en las caractersticas bsicas de las instituciones de la poltica de
empleo juvenil y en sus objetivos, se podr llevar a cabo ms fcilmente
su adaptabilidad a los cambiantes requerimientos del sistema productivo. Y si esta exigencia de adaptabilidad era cierta para los tiempos pasados, es mucho ms clara en el presente y previsiblemente lo ser an
ms en los prximos tiempos. Los principios de participacin y transparencia y control estn relacionados con los anteriores y son una
garanta de los mismos. Por ltimo, todos los dispositivos que se
pongan en marcha para apoyar la insercin de los jvenes en el mercado de trabajo deben tener como rasgo bsico poner el acento en la
formacin del joven.
Estos cinco principios deberan inspirar las medidas especficas que
se pongan en marcha para ayudar a los jvenes europeos para lograr su
integracin estable en el mundo laboral.
Se puede sealar un segundo paquete de enseanzas desde las experiencias europeas. Los pases donde parece que mejores resultados tienen las polticas de empleo para los jvenes (aunque esto sea difcilmente cuantificable) son aquellos donde las instituciones que se ponen en
marcha, adems de hacerlo desde determinados principios, tienen determinados contenidos que podramos calificar de bsicos. Estos contenidos se podran esquematizar en orden cronolgico segn sean ms
207
prximos al sistema educativo, se siten entre ste y el mercado de trabajo o sean ya caractersticos de ste ltimo.
Sistema educativo que adems de trasmitir valores y cultura sea
capaz de formar profesionales de diferentes niveles con capacidad para
adaptarse a un mundo y un mercado en cambio permanente
Sistema de formacin profesional que integre la formacin profesional inicial (que se imparte en el sistema educativo, tanto dentro de
las ramas generales como en las ramas especficas de formacin profesional) con la que se imparte a los trabajadores, sea en las empresas sea
a los parados por distintas instituciones fuera de la empresa.
Orientacin profesional personalizada, tanto en el sistema educativo como en el mercado laboral.
Contactos continuos del sistema educativo con el mundo de la
empresa; estos contactos deben ser ms notables e intensos a medida
que avanza el sistema escolar
Prcticas profesionales de carcter no laboral de los estudiantes
de los diferentes ciclos educativos en las empresas. Estas prcticas deberan ser un requisito obligatorio en todos los ciclos formativos finales
que preparan para el ejercicio de una profesin
Dispositivos (de carcter laboral) de aprendizaje para los trabajadores que salen de los sistemas educativos sin una preparacin adecuada para el ejercicio de una profesin. Estos dispositivos deben estar
volcados en la obtencin de una cualificacin profesional (tanto terica
como prctica) que habilite para una profesin
Dispositivos de contratos laborales (con plenitud de derechos
laborales) de carcter temporal para dotar de experiencia laboral en la
profesin a los jvenes con titulaciones para ejercer una profesin
Dispositivos de apoyo a la integracin de los jvenes en el mercado laboral con contratos estables
Dispositivos de garanta de una cualificacin mnima garantizada a los jvenes que accedan sin ella al mercado laboral
Dispositivos de garanta de empleo (temporal, privado o pblico) para los jvenes que encuentren problemas especiales o graves para
insertarse en el mercado laboral
208

Dispositivos de apoyo a las iniciativas empresariales de los
jvenes
Pero no se debe olvidar que estos contenidos de las polticas de insercin de los jvenes en el mercado de trabajo se pueden cumplimentar
desde lgicas diversas. Si priman lgicas de profesionalidad y adems
se llevan a cabo desde polticas de amplio consenso entre las fuerzas
sociales, se estar construyendo una herramienta que puede contribuir
a crear mercados de trabajo profesionalizados, en los que las competencias de los trabajadores sea valorada como un elemento clave en la
competitividad de la economa; mercados de trabajo ms estables, porque han mejorado su capacidad de adaptarse a los cambiantes requerimientos econmicos; y mercados de trabajo donde los trabajadores encuentren tambin mejores posibilidades de insercin y de desarrollo profesional y personal.
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