A partir del 4 de julio del 2013, cuando el Diario Oficial El Peruano public

la Ley del Servicio Civil, laLey N 30357, se reabri un antiguo debate en

nuestro medio. Una vez ms, como en otras oportunidades que se da a
conocer una norma legal similar, prolifera una viva discusin acerca del
contenido, alcance y proyeccin de la anhelada reforma del empleo pblico.
Porque si algn consenso existe en el pas, este es la conciencia de la
fragilidad, atraso y graves distorsiones que padece la funcin pblica en
todos los niveles de gobierno. Pero esta slida constatacin no ha logrado
alumbrar soluciones tendentes a corregir de raz estos males
consuetudinarios. Y por eso seguimos esperanzados en las reformas que se
anuncian -a veces con gran bombo- pero que sucumben en el partidor[1].
Las crticas no se hicieron esperar y sendos artculos de la flamante Ley han
merecido la interposicin de dos demandas de inconstitucionalidad. Una
promovida por un grupo de congresistas y la otra por las organizaciones
sindicales que se sienten afectadas. La ltima de ellas se encuentra en
trmite y ser conocida por el Tribunal Constitucional recientemente
renovado.
El propsito de esta lneas no es ofrecer una panormica de los muchos
reparos y atingencias, sino abrir la discusin sobre uno de los aspectos ms
espinosos de la norma: la cuestin del derecho a la negociacin
colectiva de los servidores pblicos y el tratamiento especfico
que se le da en los hechos, ms all de las frases declarativas que adornan
abundantemente el texto legal.
En efecto, advertimos una vocacin restrictiva que se plasma en prohibir
cualquier tipo negociacin colectiva de verdad. Por tal
entendemos aqulla donde los actores de la relacin laboral pblica
acuerdan el incremento real de las remuneraciones, entendiendo a stas
en su sentido ms lato, como mejoras econmicas. Por lo dicho, no
procede otorgar el estatuto jurdico de negociacin colectiva a ese mero
debate limitativo destinado slo a determinar condiciones de trabajo, como
hace la Ley del Servicio Civil en forma contundente y reiterada (Art. 42 e
Inc. b) del Art. 44)[2].
Y para que no quepa duda alguna sobre esta tesitura incardinada en la
flamante legislacin sobre el empleo publico, la Exposicin de Motivos del
todava Proyecto de Reglamento de la Ley N 30057, prepublicado el
1 de abril del ao en curso. En el Portal de SERVIR se lee en el pgina
nueve:
La Ley delimita el contenido del derecho a la negociacin colectiva,
sealando expresamente que ninguna negociacin puede alterar
la valorizacin de los puestos de conformidad al principio
de
legalidad
presupuestaria
previsto
en
la
Constitucin. (Las negrillas son nuestras).

Por lo tanto, el texto del vigente Reglamento, aprobado por Decreto

Supremo N 040-2014-PCM de junio del 2014, es prdigo en artculos
que lapidan la posibilidad que este derecho colectivovaya
ms all de la diminuta y subalterna parcela correspondiente a las
condiciones de trabajo. Establece una serie de nulidades, verdaderos
cerrojos a la ms leve mejora en materia de compensaciones econmicas y
remunerativas.(Arts. 66, 68 y 77)[3].
Ahora bien, esta postura no es novedad. No ha sido creada por la Ley del
Servicio Civil ni constituye una impronta sorprendente en el historial
normativo que ha regulado estos asuntos. Por el contrario, estamos ante
una suerte de filosofa que se maneja oficialmente en las altas instancias del
Estado que tienen que ver con el empleo pblico. Como si fuera una
aseveracin incontestable jams ha dejado de estar presente en todas las
leyes relativas a la Carrera Administrativas, desde el mtico Decreto Ley N
11377 del 29 de mayo de 1950. Y siempre ha sido la verdad proclamada
reiteradamente por los rganos rectores, ya sean las antiguas Oficina
Nacional de Administracin Pblica ONAP, Oficina Nacional de
Racionalizacin de Personal ONRAP, los ms modernos Instituto Nacional
de Administracin Pblica INAP, el Consejo Nacional del Servicio Pblico
COSEP, hasta la actual Autoridad Nacional del Servicio Civil SERVIR.
Debemos admitir, adems, que este pensamiento encuentra acogida en las
doctrinas clsicas que han tratado de explicar, desde hace tiempo, la
naturaleza jurdica del empleo estatal en su afn de distinguirlo de las
relaciones de trabajo privado.
Pero en vez de un debate abstracto y principista queremos advertir sobre la
realidad concreta: observar lo que acontece realmente, con independencia
de las frmulas jurdicas mencionadas. Esta exploracin recoger
cuestiones de hecho y prcticas laborales que poseen connotaciones
normativas, las cuales no pueden ser preteridas sin la debida
fundamentacin jurdica. Aqu es donde empiezan los problemas.
Porque la Ley N 30057 no se contrae en establecer estas proscripciones
antilaborales solamente en el flamante rgimen del Servicio Civil.
Abusivamente va ms all.
Recordemos que la nueva carrera deber implementarse gradualmente, en
un lapso de seis aos, con procedimientos, etapas y provisiones
presupuestarias diseadas en las tres primeras Disposiciones
Complementarias y Transitorias. Recordemos tambin que la Cuarta
Disposicin permite a los servidores de los regmenes de los Decretos
Legislativos N 276 Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de
Remuneraciones del Sector Pblico, 728 Ley de Fomento del

Empleo y 1057 Ley que regula el rgimen especial de Contratacin

Administrativa de ServiciosCAS, el postular voluntariamente en
los concursos para el ingreso al nuevo Servicio Civil.
Esto quiere decir que estas modalidades de prestacin laboral mantendrn
su vigencia. Pero no slo durante los seis aos en que se ultima el rgimen
contemplado en la Ley N 30057, sino hasta el agotamiento de la
relacin laboral de sus servidores integrantes, en la medida
que no estn obligados a incorporarse a l. En consecuencia,
el nuevo rgimen coexistir con los antiguos por un largo tiempo hasta que
estos ltimos se extingan por s solos. Si es que ello sucediera, claro est.
Pero esta convivencia fue vulnerada de inmediato cuando el Inc. a) de la
Novena Disposicin Complementaria Final del dispositivo legal, relativa a la
vigencia de la Ley, textualmente ordena:
A partir del da siguiente de la publicacin de la presente Ley, son de
aplicacin inmediata para los servidores civiles en los
regmenes de los Decretos Legislativos 276 y 728, las
disposiciones sobre el artculo III del Ttulo Preliminar, referido a los
Principios de la Ley del Servicio Civil; el Ttulo II, referido a la Organizacin
del Servicio Civil; y el Captulo VI del Ttulo III, referido a los
Derechos Colectivos.
A pesar que toda la arquitectura normativa busca soterrar las disposiciones
que menoscaban los derechos de los servidores pblicos, en este caso, el
texto transparenta una gravsima restriccin. Queda manifiesto que el
personal comprendido en ambos regmenes (en la actualidad y no a partir
de su ingreso en el ulterior servicio civil) han perdido con esta ley su
derecho a negociacin colectiva autntica. Estamos notificados que desde
el 5 de julio del 2013 se han cancelado los incrementos remunerativos por
esta va, a pesar que funcion con anterioridad.
Esta voluntad legislativa vergonzante colisiona con un sinnmero de
experiencias de negociacin colectiva concretas desde hace mucho aos en
entidades estatales, cuyos trabajadores estn adscritos a los Decretos
Legislativos N 276 y 728. Y debemos manifestar que no nos estamos
refiriendo a situaciones de hecho, a pliegos de reclamos que lograron su
aceptacin por los dictados del realismo poltico, sino a procesos que
encontraban fundamento en la propia legalidad del derecho pblico.
Habra que ir hacia que un anlisis exhaustivo, pero ahora nos limitaremos a
los servidores del D. Leg. N 276 porque ellos estn incursos en la
denominada Carrera Administrativa. Queda pendiente el caso de los
trabajadores del D.Leg. N 728, porque -pese a que el empleador es el

Estado- las relaciones de trabajo en dicho rgimen son

inequvocamente de naturaleza privada.
Sin embargo, no podemos evitar la condena a esta inslita prohibicin al
derecho a una negociacin colectiva sin cortapisas, para trabajadores que
no son pblicos, sin duda alguna. A juicio nuestro, peca de inconstitucional
porque contraviene lo dispuesto por el Art. 28 de la Constitucin del
Estado. Lo mismo sucede con la Tercera Disposicin Complementaria y
Final de la Ley SERVIR, que promueve una exgesis restrictiva contra los
trabajadores regidos por el D.Leg. N 728[4]. El renovado Tribunal
Constitucional tendr la ltima palabra sobre estas cuestiones.
Retomando la reflexin, diremos que nos restringiremos a los gobiernos
locales. Quedar pendiente revisar el universo de organismos pblicos cuyo
personal se encuentra en la Carrera Administrativa del D.Leg. N 276.
Primero, porque la practica negocial con impacto econmico remunerativo
est bastante difundida y tiene una sorprendente frecuencia regular y
reiterativa. Segundo, porque desde 1985 existe un importante fundamento
normativo, aunque el conocimiento del mismo no haya ido ms all de tales
esferas.
Queremos develar una praxis municipal de negociacin colectiva
-denominada Negociacin Bilateral por la legislacin pertinente- que tuvo
vigencia plena, aunque opacada por las permanentes negativas oficialistas
graficadas en las leyes anuales de Presupuesto y dems normas generales
que respondan a esa visin tradicional sobre el servicio administrativo, que
ya hemos mencionado. De esta manera pretendemos sacar a luz
elementos, instituciones y procedimientos -desconocidos para muchos y
que pululan desde antao en la penumbra de los resquicios estatales- de
modo que contribuyan a enriquecer un debate sustancial, que en el fondo
recin comienza.
En efecto, en la dcada de los 80 del pasado siglo, el Per vivi un intenso
proceso de democratizacin poltica y movilizacin social, luego de largos
aos
de
dictadura
militar.
En
ese
contexto alumbr
la
descentralizacin como una forma de reformar el estado
ajustndolo mejor a la sociedad y a un territorio
dislocado. El sistema presupuestal no fue extrao a estos cambios
sustanciales, como tampoco la funcin pblica. El norte de los mismos fue
el abandono de los patrones rgidos y abstractos, siendo
sustituidos por otros ms flexibles y concretos.
A partir de ese momento los sistemas administrativos de presupuesto,
funcin pblica, contabilidad gubernamental y otros, debieron abrirse hacia
la diversidad y reconocer la existencia de organismos autnomos

territoriales. En ese ambiente de cambios descentralizados e impulso

municipalista, nace en 1985 la Negociacin Bilateral, en tanto concretizacin
y desarrollo del Art. 7 del Convenio N 151 de la OIT:
Debern adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las
condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno
desarrollo
y
utilizacin
de
procedimientos
de
negociacin entre
las
autoridades
pblicas
y
las
organizaciones de empleados pblicos, acerca de las condiciones
de empleo o de cualesquiera otros mtodos que permitan a los
representantes de los empleados pblicos participar en la determinacin de
dichas condiciones. (Las negrillas son nuestras).
As fue como, como parte del proceso de afirmacin municipal
frente al gobierno central y la necesidad de incrementar
sus rentas para satisfacer las demandas de sus pueblos, se dict el
Decreto Supremo N 070-85-PCM de 31 de julio de 1985[5].
Inicialmente tuvo como objetivo evitar la doble percepcin de incrementos
de remuneraciones en una poca que el gobierno central haca ajustes
trimestrales a las mismas- por parte de los trabajadores municipales, los
cuales desde los convulsos aos anteriores negociaban pliegos de
reclamos de facto, efectivos aunque carecan de base legal alguna. Pero,
paulatinamente, con el correr de los aos, se fue configurando una
verdadera
poltica
pblica
de
regulacin
de
las
remuneraciones en aquellos gobiernos locales que
libremente optaban por el camino de la Negociacin
Bilateral.
Las razones de esta importante decisin estatal estn plasmadas en el
propio Decreto Supremo y evidencian una proyeccin allende de una
coyuntura determinada. De su lectura no queda duda de ello:
Que las Municipalidades no obstante pertenecer al Sector Pblico gozan
de autonoma econmica y administrativa reconocida por el Art.
252 de la Constitucin Poltica del Per.
Que consecuentemente sus rentas provienen principalmente de sus
recursos propios y no de transferencias del Gobierno
Central.
Que las remuneraciones de sus trabajadores deben ser determinadas en
forma tal queguarden relacin con las peculiaridades del
Gobierno Local.
Que es necesario establecer las normas que regulan la percepcin de
remuneraciones por incrementos dispuestos por el Gobierno Central y los
acordados por negociacin bilateral. (Las negrillas son nuestras).

Los fundamentos para el establecimiento de la Negociacin Bilateral son

explcitos y trasparentes. Existe la decisin de apartarse de la rigidez y
uniformidad propia de la carrera administrativa. Y sus fundamentos:
autonoma econmica y administrativa, percepcin de recursos propios y no
transferencias. Por ende, las remuneraciones y sus mejoras deben guardar
relacin con las peculiaridades del Gobierno Local.
Esas seran las causas que justifican a esta postura heterodoxa relativa a
las remuneraciones. Y este punto se convertir en uno de los aspectos ms
significativos de la Funcin Pblica peruana, en la medida que da cabida a
mecanismos propios del derecho laboral, distantes de la filosofa y prctica
del derecho administrativo clsico.
Pero no se crea que el D.S. N 070-85-PCM ha perdurado como una norma
aislada y perdida en el abundante entramado legislativo.
Meses despus de su promulgacin se le da fuerza de ley,
por mandato expreso del Art. 194 de la Ley N 24422 Ley de Presupuesto
del Sector Pblico, para el ejercicio fiscal de 1986.
Desde esa fecha, las Leyes Anuales de Presupuesto del Sector Pblico han
tenido artculos que reiteran su vigencia. Es decir, reconocen la validez
de la Negociacin Bilateral y asumen sus fundamentos que
recogen el particularismo municipal. Las Leyes N 24767, 24977,
el Decreto Legislativo N 556, las Leyes N 25303, 25388, 25986, 26268,
26404, 26553, 26706, 26894, 27013, correspondientes a los ejercicios
fiscales 1988, 1989, 1990, 1991, 1992, 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998,
1999, con palabras similares y mnimas variaciones ratificaban el
legtimo
ejercicio
de
las
municipalidades
y
sus
organizaciones laborales de recurrir a los procedimientos
de la Negociacin Bilateral para el incremento de algunas
remuneraciones.
El punto culminante de la trayectoria de esta poltica pblica ha sido su
insercin en la Ley N 28411, Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto del 8 de diciembre del 2004, verdadera Ley marco del
rgimen presupuestal y norma de desarrollo del Art. 77 de
la Constitucin del Estado sobre el Presupuesto Pblico. El
texto del numeral 2 de la Cuarta Disposicin Transitoria de la Ley
General, hace suyo este itinerario democrtico y descentralizador, porque
es prdigo en el reconocimiento de derechos sociales y en la necesidad de
redistribuir el poder poltico territorial. Ah est la admisin de la
especificidad del rgimen de remuneraciones de los servidores pblicos
municipales y el mecanismo de la Negociacin Bilateral, como vehculo para

que autoridades y sindicatos edilicios acuerden los beneficios econmicos,

que les corresponden.
Pero no solo eso. El reconocimiento de la singularidad de los gobiernos
locales, atraviesa el conjunto del proceso presupuestario, en todas sus
etapas: Formulacin, Programacin, Aprobacin, Ejecucin y Evaluacin.
Vale la pena citar al numeral 1 del Art. 55 de dicha norma, relativa a
la Ejecucin Presupuestal:
Los Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales, sus Organismos
Descentralizados y sus Empresas se sujetan a las disposiciones de
ejecucin presupuestaria establecidas en la Ley General y la Ley de
Presupuesto del Sector Pblico, en la parte que le sean
aplicables, y a las Directivas que, para tal efecto, emita la Direccin
Nacional de Presupuesto Pblico.
Resulta, pues, incontrastable que los presupuestos de regiones y
municipios se aplican con flexibilidad y en lo que, por su
naturaleza institucional y jurdica, les sea pertinente.
Estamos, por lo tanto, ante una tradicin jurdico-poltica en
permanente ratificacin y consolidada por ms de cinco
lustros de vigencia.
Imposible, entonces, cuestionar la validez y legalidad de los pactos
colectivos que nacen de los procedimientos de la Negociacin Bilateral.
Esta no slo se renueva y vivifica cuando los distintos municipios acuerdan,
cada ao, con sus respectivos sindicatos, actas que despus se plasman en
incrementos remunerativos y mejoras en las condiciones de trabajo. El
poder normativo de lo fctico, la fuerza de los hechos se confirma por
prcticas reiteradas, que no pueden ser desconocidas verticalmente.
Pero no solo ello. La validez se funda tambin en la existencia del
respectivo refrendo legal. Este no ha sido derogado y tiene plena
vigencia legal. La Negociacin Bilateral en los municipios sigue gozando de
buena salud.
Por los menos hasta ahora que ha entrado en vigor la Ley N 30057 Ley
del Servicio Civil.

[1]Tal cosa sucedi cuando se public la Ley N 28175, Ley Marco del
Empleo Pblico, el 19 de febrero del 2004. Fue el inicio de una ambiciosa
reforma que se plasmaba en cinco leyes que en un lapso de 120 das
ulteriores debieron promulgarse, a saber: de la carrera pblica, de los
funcionarios pblicos y empleados de confianza, de las remuneraciones, de
la gestin del empleo pblico y de las incompatibilidades y
responsabilidades. La promesa se frustr y casi diez aos despus

estamos en otra reforma con la vigente Ley SERVIR. Se espera mejor

suerte.
[2]Art. 42: Los servidores civiles tienen derecho a solicitar la
mejora de sus compensaciones no econmicas incluyendo
el cambio de condiciones de trabajo o condiciones de
empleo, de acuerdo con las posibilidades presupuestarias y de
infraestructura de la entidad y la naturaleza de las funciones que en ella se
cumplen. ( Las negrillas son nuestras)
Inc b) Art. 44: La contrapropuesta o propuestas de la entidad relativas a
compensaciones
econmicas
son
nulas
de
pleno
derecho. (Las negrillas son nuestras).
[3] Art. 66: Alcance de la negociacin colectiva. La negociacin
colectiva por entidad pblica se circunscribe a lo establecido en el artculo
42 de la Ley y en el literal e) de su artculo 43 y se encuentran adems
limitadas por lo dispuesto en el tercer prrafo el artculo 40 y en el literal b)
del artculo 44 de la misma Ley.
Art. 68. Definicin de convenio colectivo. De conformidad con
lo establecido en el artculo 42 de la Ley, el objeto de dicho acuerdo
es regular la mejora de las compensaciones no
econmicas, incluyendo el cambio de condiciones de trabajo o de
empleo, de acuerdo con las posibilidades presupuestarias y de
infraestructura de la entidad y la naturaleza de las funciones que en ella se
cumplen. (Las negrillas son nuestras)
Art. 77. Nulidad e inaplicabilidad de convenios. Son nulos
todos los convenios colectivos o laudos arbitrales que trasgredan lo
establecido en el artculo 44 de la Ley, e inaplicables aquellos que
trasgredan lo establecido en ese artculo as como en el tercer prrafo del
artculo 40, artculo 42 y en el literal e) del artculo 43 de la Ley.
La declaratoria de nulidad se sujetar a la normativa correspondiente.
[4] En su caso aludir al Convenio N 151 de la OIT, referido a los servidores
de la carrera pblica, es una restriccin, pues tratndose de trabajadores
del rgimen privado independientemente del empleador, la norma rectora
aplicable es el Convenio N 87 relativo a la Libertad Sindical y los dems
pertinentes.
[5] Para conocer las circunstancias y antecedentes de la norma ver
DELGADO SILVA, ngel Decreto Legislativo N 776. Atentado a la
Democracia Local. Lima, Instituto Sociedad y Desarrollo, 1995. Pp. 59 y ss.