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Ley 3058 y 1689 PDF
Ley 3058 y 1689 PDF
diferencias en los
proyectos de ley de
hidrocarburos
Carlos Arze
Pablo Poveda
N8
NDICE
PRESENTACIN ................................................................................................................ 1
PROYECTO DE LEY DE HIDROCARBUROS DEL PODER EJECUTIVO MESA
NO CAMBIA LAS VENTAJAS DE LAS PETROLERAS .............................................. 2
EL ESTRECHO SENTIDO DE LA PROPIEDAD EN BOCA DE POZO .............................................. 2
MIGRACIN DE CONTRATOS: OBLIGATORIA PERO GRATIFICADA ......................................... 4
EL PAPEL DEL ESTADO Y LA REFUNDACIN DE YPFB ......................................................... 5
Intervencin estatal en los mercados de hidrocarburos ................................................ 6
Las tarifas de transporte, cmo se definiran?............................................................. 7
Atribuciones de YPFB en la cadena productiva............................................................. 8
REGALAS E IMPUESTOS QUE NO AUMENTAN ....................................................................... 9
Qu traer de nuevo el ICH? ..................................................................................... 10
LA PROPUESTA DE LEY DE HIDROCARBUROS DE LA COMISIN DEL
PARLAMENTO DIFERENCIAS QUE SE ESFUMAN ENTRE LA AMBIGEDAD
Y LA CONTRADICCIN................................................................................................. 15
RECUPERACIN DE LA PROPIEDAD DE LOS HIDROCARBUROS ............................................. 15
LA MIGRACIN OBLIGATORIA DE LOS ACTUALES CONTRATOS ........................................... 17
ATRIBUCIONES DEL ESTADO EMERGENTES DE LA RECUPERACIN DE LA PROPIEDAD Y LA
REFUNDACIN DE YPFB.................................................................................................... 18
Funciones estatales y nueva institucionalidad ............................................................. 19
Capacidad estatal para intervenir en el mercado ........................................................ 23
RGIMEN DE PATENTES, REGALAS, PARTICIPACIONES Y TASAS ........................................ 24
Las patentes .................................................................................................................. 24
Regalas y participaciones ........................................................................................... 25
Incentivos tributarios para la industrializacin........................................................... 26
Rgimen de impuestos .................................................................................................. 28
DERECHO DE PUEBLOS INDGENAS Y ORIGINARIOS Y MEDIO AMBIENTE ............................. 29
CONCLUSIONES .............................................................................................................. 31
ANEXOS ............................................................................................................................. 34
PRESENTACIN
sobre los hidrocarburos extrados a la superficie. Es decir, que la propiedad estatal se ampliara
sobre la produccin y ya no slo sobre las reservas naturales de hidrocarburos.
Por otro lado, el proyecto de ley establece la diferencia de dos conceptos
fundamentales: Boca de Pozo y Punto de Fiscalizacin, de acuerdo a la caracterstica fsica de
los hidrocarburos que se ubican en ellos. Entonces, Boca de Pozo sera el punto de salida de
la corriente total de fluidos (petrleo, gas, agua y sedimentos) antes del sistema de adecuacin
(Art. 118), en tanto que el Punto de Fiscalizacin consistira en el lugar donde son medidos
los hidrocarburos resultantes de la explotacin en el campo despus de que los mismos han
sido sometidos a un sistema de adecuacin para ser transportados (Art. 118)2.
Por su parte, para la Ley No 1689, Boca de Pozo es el lugar donde son medidos el
petrleo, gas natural, gas licuado de petrleo y dems hidrocarburos resultantes de la
explotacin en el campo, despus que los mismos hayan sido adecuados para ser
transportados (Art. 8). Asimismo, aunque no incluye una definicin especfica para Punto de
Fiscalizacin, establece que la produccin fiscalizada est constituida por los volmenes de
hidrocarburos medidos en boca de pozo (Art. 8); as, ambos resultan siendo un mismo lugar
fsico donde se fiscalizan los hidrocarburos luego de procesos de separacin de los fluidos
extrados y de adecuacin para su transporte.
Por tanto, en este primer punto, se puede afirmar que los hidrocarburos fiscalizados
que son los que interesan econmicamente se definen de la misma manera por la ley de Goni
y por el proyecto de Mesa.
Adicionalmente, el proyecto determina que el Titular de un contrato con el Estado, sea
ste de Produccin Compartida, de Operacin o de Asociacin, est obligado a entregar al
propietario, Petrobolivia, la totalidad de los hidrocarburos producidos (Art. 16).
Esto significa que la modificacin propuesta por el proyecto gubernamental en sentido
de recuperar la propiedad estatal en Boca de Pozo, permitira al Estado fiscalizar de manera
directa la produccin de hidrocarburos, volmenes y calidad, para efecto de una correcta
liquidacin de regalas y participaciones.
El Estado tendra el control fsico del producto hasta el Punto de Fiscalizacin y sera
el encargado de determinar el monto de la participacin del contratista, y no al revs como
sucede actualmente. As, se superaran las limitadas atribuciones que hoy tiene YPFB para
fiscalizar la produccin, pues est relegada a la verificacin posterior de la informacin
proporcionada por las empresas contratistas3.
Sin embargo, como la norma propuesta por el actual Gobierno slo define la
propiedad estatal de los hidrocarburos hasta el Punto de Fiscalizacin, que es donde se debe
Excepto cuando los campos no tienen facilidades de extraccin, en cuyo caso el punto de fiscalizacin es a la
salida del sistema de separacin de fluidos como el agua y los sedimentos.
3 El Reglamento de Liquidacin de Regalas, aprobado por el DS 24577, establece que la empresa contratista
presenta informes diarios y mensuales sobre los volmenes de hidrocarburos medidos en el punto de
fiscalizacin y que YPFB dentro de los primeros veinte das del mes posterior certificar ante la Secretara
Nacional de Energa los volmenes de hidrocarburos fiscalizados en boca de pozo. Ms an, establece que el
contratista es quien liquida y paga las regalas, y luego presenta una declaracin a las autoridades. Con todo, estas
circunstancias no liberan a las autoridades de dicha empresa de su responsabilidad de fiscalizar la actuacin de las
empresas.
2
decidir la distribucin del producto entre el Estado y las empresas privadas. La real apropiacin
de los hidrocarburos y la capacidad de usufructo de dicha propiedad sern determinadas por el
texto de los contratos de riesgo compartido.
En otras palabras, el porcentaje de la produccin que beneficie al Estado ser definido
en negociacin con las empresas privadas y no como seala el artculo 5 del proyecto de Mesa
que, segn el oficialismo, nacionalizara los hidrocarburos.
Migracin de contratos: obligatoria pero gratificada
Para hacer el cambio de propiedad en los hidrocarburos, el Gobierno plantea que las
empresas que hubiesen firmado contratos de riesgo compartido amparados en la Ley No 1689,
debern adecuarse a las disposiciones de la presente Ley en el plazo de 180 das calendario
(Art. 5).
Mediante esta disposicin, en criterio de algunos polticos oficialistas y otros
opositores, se estara respondiendo a la demanda social de anular realmente los efectos de la
Ley No 1689, que quedara abrogada por la nueva norma legal. Empero, no se menciona que
esta migracin obligatoria de los contratos no implica el cambio radical de las condiciones
ventajosas otorgadas por Snchez de Lozada, sino que, contrariamente, supone su ratificacin
e inclusive la inclusin de algunos beneficios especiales para las empresas transnacionales.
Cules seran esos beneficios? En primer lugar, se ratifica la reclasificacin de reservas
y la consiguiente reduccin del pago de regalas. El artculo 118 seala explcitamente la
clasificacin de hidrocarburos realizada por la Ley No 1731, la que modific de manera an
ms ventajosa las condiciones establecidas por la Ley No 16894. De este modo, las regalas a
pagar en el futuro seguirn siendo del 18 % para la mayor parte de los hidrocarburos
producidos bajo los contratos vigentes y para los futuros descubrimientos.
En segundo lugar, la obligatoriedad de perforar un pozo productor o de inyeccin por
parcela seleccionada en el plazo de 5 aos desde la declaratoria de comercialidad que
establece la Ley No 1689 y tambin los Contratos de Riesgo Compartido (CRC), es sustituida
por la obligacin de presentar el plan de desarrollo del campo en el plazo de dos aos desde
la declaratoria y de desarrollar el campo dentro del plazo de 5 aos desde la aprobacin del
plan. En caso de que no se desarrolle el campo en el plazo sealado, la empresa debera pagar
una suma equivalente al costo total del ltimo pozo perforado en dicho campo.
La devolucin del campo slo se impondra si el contratista no presentase el plan de
desarrollo o no pagase la multa referida. Asimismo, los CRC podran adecuarse a estas
condiciones presentando un plan de desarrollo actualizado en el marco de los Contratos
Petroleros de esta nueva ley.
De aprobarse la anterior disposicin, se estara reduciendo la presin legal para el
cumplimiento de la obligatoriedad de desarrollar los campos, afectando los niveles de inversin
Mientras la Ley No 1689 defina los hidrocarburos existentes como aquellos de reservorios que estn en
produccin a la fecha de la vigencia de la presente ley, la Ley No 1731 determina que son los hidrocarburos
correspondientes a las reservas probadas de los reservorios que estn en produccin a la fecha de vigencia de la
presente ley y certificadas al 30 de abril de 1996 por empresas especializadas, con lo que resultaba que reservorios
en produccin podan tener hidrocarburos existentes y nuevos que pagan menos regalas- dependiendo del
volumen certificado hasta esa fecha.
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al subordinar el inters del pas a la voluntad de las empresas. Peor an, como seala un
analista5, se estara eximiendo a las transnacionales que tienen firmados CRC, de una obligacin
pendiente que alcanzara a los 2.325 millones de dlares6, segn informacin periodstica de
julio de este ao.
Un tercer beneficio sera percibir la amortizacin de un porcentaje (sin especificar
cunto), de las inversiones realizadas en el desarrollo de los campos productores sujetos al
respectivo CRC. Esta amortizacin sera efectiva despus de un informe de auditora y pagada
con la participacin futura que Petrobolivia obtendra de la produccin del campo, y
constituira un tratamiento especial para las empresas migrantes, pues en el caso de los
contratos nuevos no resultantes de la conversin o migracin, no se dispone ninguna
devolucin de inversiones.
Finalmente, se debe despejar toda duda respecto a que la modificacin del rgimen
impositivo a travs de la creacin del ICH, traera cambios en las condiciones legales que
amparan a los CRC. En ellos, ms precisamente en la clusula 7.4, se establece taxativamente
que el contratista estar sujeto a las leyes tributarias bolivianas aplicables a su actividad; es
decir que no se estara afectando ningn derecho reconocido expresamente en el texto de los
Contratos que estn vigentes.
De todo esto, se puede deducir que la migracin obligatoria de los contratos actuales
a los nuevos tipos de contrato, previstos por el proyecto de Mesa que sera la forma en que
operara la mencionada recuperacin de la propiedad, no significar una modificacin radical
de las condiciones a las que hoy en da estn sujetas las transnacionales y ms bien se
otorgaran algunas ventajas adicionales a las empresas.
El papel del Estado y la refundacin de YPFB
Ahora bien, vale la pena analizar qu atribuciones le asigna el proyecto de ley al Estado
como legtimo propietario de los hidrocarburos.
En el proyecto de ley se tiene la intencin de dividir la participacin estatal creando dos
entidades totalmente diferentes: Petrobolivia con el rol de representante del Estado para el
otorgamiento de derechos, fiscalizacin, suscripcin de contratos de exploracin y explotacin,
y la funcin de agregador y vendedor en exportaciones; YPFB podra participar en todas las
actividades petroleras, sola o asociada.
Segn el Gobierno, esta disociacin impedira que YPFB se convierta en juez y parte en
el sector hidrocarburos, con lo que se revela ya que la supuesta refundacin de la empresa
estatal se limitara a la posibilidad de que participe como cualquier otra empresa del sector, sin
ningn privilegio especial y, por tanto, impedida de ejercer el rol de ejecutor de la poltica
nacional de hidrocarburos que era su principal atributo antes de la privatizacin.
Respecto a los precios, la orientacin general del proyecto indica una continuidad de la
poltica sectorial vigente desde 1996, la misma que consiste en la definicin de los precios de
manera oligoplica, esto es, estableciendo como principio la paridad de los precios internos
con los precios internacionales determinados por los grandes consorcios petroleros y no
tomando como referencia los costos reales internos de produccin, como corresponde a un
economa de libre competencia.
As, el proyecto seala que la Superintendencia de Hidrocarburos fijar los precios
mximos del Petrleo y el GLP tomando como referencia la Paridad de Exportacin. En otras
palabras, los precios se fijarn de acuerdo a los precios vigentes en el mercado externo para el
producto de referencia. En la misma direccin, los precios mximos de los derivados y
refinados tomarn como referencia los precios de la materia prima: Petrleo y GLP.
Finalmente, el precio mximo del Gas Natural se basar en los precios de los contratos
existentes y de oportunidad del mercado, lo que significa que se mantiene la poltica de
Snchez de Lozada.
La nica novedad destacable en este campo, es la prohibicin de que los precios de
exportacin del Gas Natural sean menores a los vigentes en el mercado interno; en caso de que
no fuera as, los productores debern ofrecer el mismo precio en el mercado interno.
Evidentemente, esta disposicin podra, eventualmente, facilitar el acceso de los consumidores
nacionales a un gas natural ms barato.
parte de la empresa estatal; obviamente, al tener un carcter general, la norma permitira este
tratamiento tambin a favor de las empresas privadas.
Finalmente, respecto al Sistema de Regulacin sectorial, el proyecto ratifica el
contenido de la Ley 1600 del SIRESE y sus reglamentos. Sin embargo, incorpora una
modificacin importante, relativa a la atribucin de fijar precios mximos para el mercado
interno no slo para los productos derivados, sino tambin para el petrleo crudo, lo que
podra, si se rompiese con a lgica de la paridad de exportacin, permitir controlar las
variaciones de precio de los derivados en el mercado interno.
10 El artculo 13 del proyecto del Gobierno, establece el principio de neutralidad, por el que se obliga a un
tratamiento imparcial a todas las personas y empresas que realizan actividades petroleras y a todos los
consumidores o usuarios.
nacional, funcin que consiste en el derecho de asignar a las empresas productoras los
volmenes requeridos para cumplir con los compromisos a suscribirse en el futuro.
Este privilegio, sin embargo, variara en el caso de las exportaciones resultantes de
negociacin directa de las empresas productoras, en cuyo caso Petrobolivia se limitara a
participar en el establecimiento de los volmenes requeridos, realizado por las propias
empresas productoras. Por la funcin de agregador, Petrobolivia cobrara un monto
equivalente al 2 % de la facturacin, restando los costos de transporte.
En el caso de YPFB, su derecho se limita a la opcin preferente para adquirir los
hidrocarburos a los precios pactados ente empresas.
* Transporte y almacenaje. En este caso, YPFB se debe ceir a las mismas condiciones
establecidas para el resto de las empresas, debiendo someterse tambin a las prohibiciones
relativas a la integracin vertical de actividades en el sector.
* Refinacin e industrializacin. Como en otras actividades, YPFB no goza de ningn
privilegio especial respecto de las empresas que puedan operar en el sector.
Como se puede observar, la intervencin de YPFB en la cadena productiva de
hidrocarburos debera ajustarse a las condiciones prevalecientes para cualquier inversionista,
con la agravante de que lo hara en situacin de extrema inferioridad, habida cuenta de que se
le ha privado de todo su patrimonio mediante los procesos de capitalizacin y privatizacin.
Regalas e impuestos que no aumentan
Uno de los mandatos del referndum que se desprende de la pregunta 5 era que el
Estado cobre impuestos y/o regalas a las empresas petroleras llegando al 50 por ciento del
valor de la produccin del gas y el petrleo a favor del pas.
Hay que distinguir que de todos los ingresos que recibe el Estado por la actividad
hidrocarburfera, una parte corresponde a los impuestos que vienen a gravar la actividad
econmica. Pero hay otra parte de ingresos, denominados regalas, que son las rentas que
recibe el Estado por ser dueo de los yacimientos y de la naturaleza que los circunda.
La propuesta de Mesa no modifica el anterior sistema de regalas implantado por la Ley
No 1731, que defina como Hidrocarburos Existentes aquellos correspondientes a las reservas
probadas de los reservorios que estn en produccin a la fecha de vigencia de la presente ley y
certificadas al 30 de abril de 1996 por empresas especializadas; y a los Hidrocarburos Nuevos
como todos aquellos que no correspondan a la anterior definicin. De este modo, se estableca
un total de regalas y participaciones a favor del Estado de 50 % para los Hidrocarburos
Existentes y de slo 18 % para los Hidrocarburos Nuevos.
Debido a esta arbitraria determinacin, los Hidrocarburos Existentes de Gas Natural
para el ao 2002, resultan siendo slo el 3 % del total de las reservas probadas y probables del
pas, y son cada vez menores, lo que determina que cuando se agoten, las regalas globales
caern al 18 %.
Para observar el efecto de esta reduccin paulatina, tomemos un ejemplo. Haciendo
una comparacin entre el primer trimestre de los aos 2003 y 2004, el porcentaje de
produccin de Hidrocarburos Existentes de Petrleo, GLP y Gas Natural, cay de 39,3 % al
33,4 %; esto significa que las regalas en trmino de volumen fsico bajaron de 37,5 % a 28,3 %
en el lapso de un ao. A este ritmo de agotamiento de las reservas existentes, 5,9 % por ao, se
espera que en el lapso un poco menor de 6 aos (ao 2010), el total de las regalas caer al 18
% de la produccin.
En el sistema de impuestos, las empresas del sector pagan los impuestos generales a la
actividad econmica: Impuesto al Valor Agregado (IVA) del 13 % sobre el precio neto de
ventas, el Impuesto a las Transacciones del (IT) 3 % que grava a las ventas brutas. Tambin
pagan el impuesto a las Utilidades (IUE) sobre el 25 % de la utilidad neta, y finalmente el
Impuesto a la Remisin de Utilidades al Exterior (IRUE) del 12,5 %.
Adems, el sistema tambin contempla el impuesto a la comercializacin de productos
hidrocarburos y derivados, denominado Impuestos Especiales a los Hidrocarburos y
Derivados (IEHD), que tienen una alcuota individualizada y diferente para cada uno de los
productos comercializados. Este impuesto, adems de no gravar algunos productos vendidos
en el mercado interno11, sirve como estabilizador de precios de los derivados. El mecanismo
consiste en utilizar el IEHD como amortiguador de la oscilacin de precios: ante una subida
del precio internacional de referencia, el impuesto baja y frente a una baja del precio vuelve a
subir, con lo que el Estado pierde ingresos dependiendo de los cambios en los mercados
internacionales.
Pese a esta estructura impositiva, las empresas tienen muchas ventajas para reducir o
eliminar el pago de ciertos impuestos. De acuerdo a la Ley de Inversiones, el Estado devuelve a
las exportaciones de hidrocarburos un monto igual al IVA pagado por importaciones, que haya
sido incorporado en el costo de las mercancas exportadas. Tampoco paga el IT la
compraventa de hidrocarburos y sus derivados en el mercado interno con destino a la
exportacin (Art. 4, Ley 2493).
El IUE da lugar a una manipulacin contable por parte de las empresas, ya que permite
reducir al mnimo las utilidades, de la Utilidad Bruta se puede deducir una serie de gastos para
llegar a la Utilidad Neta que es la que efectivamente paga el 25 %, entre los que estn la
compra neta de bienes y servicios que son propios de la actividad, las existencias de productos,
los alquileres, regalas pagadas a terceros, las remuneraciones laborales, los servicios
financieros, el impuesto a la transferencia de bienes inmuebles y vehculos, el impuesto a las
sucesiones, las tasas y patentes municipales, gastos operativos como los de exploracin
geolgica y la depreciacin de activos fijos. Adems, el IUE y el IRUE son acreditables contra
la Regala Nacional Complementaria para los hidrocarburos existentes.
Esta estructura tambin se mantiene, pero adicionalmente se crea el Impuesto
Complementario a los Hidrocarburos, con el que se espera que los ingresos por Regalas,
Participaciones e Impuestos lleguen hasta el 50 % de la produccin.
11
10
1.605.996
4.402.175
7.198.354
9.994.533
12.790.712
15.586.891
18.383.071
21.179.249
23.975.418
Hasta (MPC)
1.605.996
4..402.175
7.198.354
9.994.533
12.790.712
15.586.891
18.383.071
21.179.249
23.975.418
Adelante
80.300
527.688
1.198.772
2.065.587
3.100.173
4.274.569
5.588.773
7.042.789
8.608.646
Porcentaje
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
5
16
24
31
37
42
47
52
56
60
Sobre excedente a
(MPC por mes)
1.605.996
4.402.175
7.198.354
9.994.533
12.790.712
15.586.891
18.383.071
21.179.249
23.975.418
11
Ministerio de la Presidencia. Te toca a ti: el gas est en tus manos, cuaderno informativo, La Paz, 2004.
12
IUE pagado por las empresas actualmente y se asegurara la liquidez para el Estado en el corto
plazo.
Para tener una idea del impacto de la tributacin, a continuacin incorporamos un
ejercicio considerando los volmenes promedio de produccin de los primeros cuatro meses
del presente ao, de los dos campos ms importantes de produccin de petrleo, gas licuado
de petrleo y gas natural, respectivamente. El propsito del mismo es comparar la magnitud
del impuesto que tendran que pagar las empresas.
San Alberto
Sbalo
Tot Petrobras Bol
Total Nacional
Ro Grande
Total Andina
Vuelta grande
Total Chaco
Total Nacional
Sbalo
San Alberto
Tot Petrobras Bol
Total Nacional
Produccin Petrleo*
ICH barril/mes
ICH en $us
22.263
101.809
153.593
736.718
Produccin de GLP
Prod m3/mes
ICH m3/mes
ICH en $us
8.776
231
12.749
350
9.147
242
19.044
539
47.884
2.445
Produccin de Gas Natural
Prod Mp3/mes
ICH Mp3/mes
ICH en $us
10.090.138
2.009.644
2.656.966
4.290.138
78.125
637.215
14.381.119
3.013.210
4.738.954
33.290.086
11.953.178
17.775.857
Prod Barril/mes
107.882
345.540
453.423
1.353.278
% de impuesto
21
29
34
54
% de impuesto
3
3
3
3
5
% de impuesto
21
12
27
36
(*) Considerando las alcuotas de la Tabla 2, aplicable a un precio de referencia de $us. 33/Bbl vigente en abril de 2004.
Fuente: Elaboracin propia con base en Proyecto de Ley de Hidrocarburos y YPFB, informe mensual marzo-abril 2004.
En el caso del petrleo, los campos ms grandes del pas (San Alberto y Sbalo) que
pertenecen a Petrobras, pagaran 21 % y 29 % respectivamente, con lo que la alcuota real del
impuesto pagado por la empresa sera del 27 % y no del 34 % que le correspondera pagar si se
le liquidase el ICH por la empresa en su conjunto y no individualmente por cada campo.
Ms an, esa situacin de Petrobras puede ser considerada excepcional, pues el
promedio del ICH que efectivamente pagara el conjunto de los campos que producen
actualmente, llegara slo al 9 %.
Para el caso del GLP que tiene las tasas ms bajas, el impuesto de los campos ms
grandes del pas (Ro Grande y Vuelta Grande) no supera el 3 % de la comercializacin, siendo
el promedio para todo el pas, de 1,42 %. Inclusive juntando toda la produccin nacional
apenas se alcanza al 5 %, esto debido a que los rangos de produccin de las tablas son
excesivamente amplios.
En el caso del Gas Natural, que es el ms polmico debido a las grandes reservas que
tiene el pas, se toma el caso de la empresa Petrobras (que tiene los dos campos ms grandes
del pas y producen el 43 % de la produccin nacional), la que debiera pagar como empresa el
27 %, sin embargo, Sbalo el campo ms grande paga el 21 % y San Alberto el 12 % y entre
13
ambas pagan el 14,5 %, que resulta siendo apenas un poco ms de la mitad del impuesto que le
correspondera pagar a la empresa tomada en su conjunto.
Pero estos dos casos son la excepcin. Si calculamos el ICH en base a este mtodo y
considerando el precios actual en boca de pozo de $us 1,2913 por milln de BTU, el monto
total del impuesto para la produccin nacional del primer cuatrimestre de 2004, alcanzara a
$us 4.982.928, lo que equivale al 12 % del valor de la produccin. De este modo, sumando este
12 % a los 18 % de regalas, el total de los ingresos por gas natural llegara hasta el 30 %, como
mximo y no al 50 % como establece el mandato del referendo del gas.
Finalmente, algo que muestra la diferencia sustancial entre regala e impuesto es que la
parte del ICH que corresponde a la comercializacin de la parte del producto que corresponde
al Estado por concepto de regalas, debe ser pagada por ste, es decir por el propietario del
recurso natural y no por el empresario.
13
Ministerio de la Presidencia. Te toca a t: el gas est en tus manos, Cuaderno Informativo, La Paz, 2004.
14
14
15
15 Los contratos deben, contar entre sus clusulas comunes para las tres modalidades- con referencias especficas
sobre diversos aspectos, entre los que destacamos: la retribucin o participacin del Titular; el rgimen de
patentes, regalas, participaciones, impuestos y bonos; la obligacin de entregar toda la informacin que YPFB
considere relevante; obligaciones y derechos de las partes, como el derecho de comercializar la produccin que
pudiera corresponder al Titular; las causales de desvinculacin contractual; el rgimen de solucin de
16
controversias; la contratacin preferente de mano de obra, bienes y servicios nacionales; y, la renuncia a toda
reclamacin diplomtica.
16 Esta interpretacin, adems, est sustentada en las declaraciones de autoridades de gobierno acerca del
propsito del mismo de establecer la obligatoriedad de la migracin. En este marco, resulta por dems expresivo
de ese propsito aunque haya sido revisado posteriormente-, el incidente protagonizado por el ministro de
Hidrocarburos, que pretendi modificar el texto de su proyecto convirtiendo la migracin en voluntaria, por lo
que fue desautorizado por otros ministros del gabinete.
17
18
19
Fundacin Soln, El TLC con EE.UU. y la Ley de Hidrocarburos, presentacin en Power Point.
19
20
El tema de la capacidad de determinacin de precios por parte del Estado es tratado ms adelante.
20
21
entidad reguladora y que no constituyen Contratos de Riesgo Compartido, que son los nicos
de los afectados para los que existe disposicin especfica, pero que slo abarcan a las
actividades de exploracin y explotacin de hidrocarburos. Tal es el caso de las concesiones
que la Superintendencia ha podido otorgar al amparo de la Ley No 1689, para realizar
actividades de transporte por ductos, por un plazo mximo de 40 aos o el del Contrato de
Transferencia de Refineras suscrito por el Estado con la Empresa Boliviana de Refinacin, por
el que se establece el compromiso de dicha empresa de proveer derivados en el mercado
interno por el lapso de 20 aos.
Del mismo modo, la disposicin del proyecto de la Comisin relativa al papel de YPFB
en la exportacin de gas natural, permite el mantenimiento de las condiciones establecidas al
amparo de la Ley No 1689 para el contrato con el Brasil y establece que en el caso de contratos
producidos por negociacin directa de las empresas, stas participan con YPFB en la
determinacin de los volmenes para la agregacin. Adems, en este acpite, es
particularmente destacable la copia exacta del texto gubernamental; as, no es diferente de la
limitada definicin del proyecto gubernamental sobre el rol de agregador de la empresa
estatal, que expresa que establecer las fuentes y los destinos de la produccin, asignando las
cuotas de abastecimiento del Gas Natural a los Titulares de la produccin para los mercados de
exportacin de acuerdo a contratos back to back, con lo que el papel dominante de YPFB en
la exportacin parece diluirse bajo la misma forma que establece el proyecto del gobierno.
Resulta ambigua, tambin, la disposicin relativa a la prohibicin para los
concesionarios o licenciatarios para el Transporte de Hidrocarburos por ductos de participar
en concesiones de distribucin de gas por redes, compra-venta de hidrocarburos o de
participar como accionistas en empresas de generacin elctrica. De esta forma, la presencia de
YPFB, asociada con otras empresas en toda la cadena productiva, resultara ilegal.
Finalmente, en el caso de los contratos de exploracin y explotacin, se percibe con
ms claridad que, en realidad, la alusin a la obligatoriedad de asociarse con el Estado no
significara la conformacin de una nueva sociedad empresarial, sino de la suscripcin de
contratos que el Estado firma a travs de YPFB, para autorizar el acceso de las empresas
privadas a determinadas actividades.
Tres son los tipos o modalidades de contrato para las actividades de exploracin,
explotacin y comercializacin de hidrocarburos: de Operacin, de Produccin Compartida y
de Asociacin21. El proyecto seala que el titular de un contrato, del producto total obtenido y
entregado fsicamente a YPFB, tendr derecho, en el caso del Contrato de Operacin, a una
retribucin y en las otras modalidades a una participacin. Esto revela, por tanto, que la ley no
estara prescribiendo la asociacin con el Estado como la nica forma de participar en las
actividades hidrocarburferas, puesto que el Contrato de Operacin sera un tipo de relacin
basada en la remuneracin por servicios prestados y, de ninguna manera, en la obtencin de
dividendos, como corresponde a una sociedad industrial cualquiera.
21 Todos y cada uno de ellos debern ser aprobados de conformidad con el artculo 59 de la Constitucin Poltica
del Estado, referido en su inciso 5to. a la atribucin del Poder Legislativo de autorizar y aprobar los contratos
relativos a las explotacin de las riquezas nacionales, superando de este modo la ilegal aprobacin de los
contratos de riesgo compartido a travs de un decreto supremo.
22
El artculo 138, titulado Uso del gas para el desarrollo interno, correspondiente al Captulo VII del Ttulo IX
referido al Derecho de los Pueblos Indgenas y Originarios y Medio Ambiente, establece normas de carcter
general y no limitadas a la poblacin indgena.
23 En la Comisin de Desarrollo Econmico existi un primer proyecto de ley, que luego fue modificado en
medio del debate hasta llegar al proyecto presentado al pleno de la Cmara de Diputados.
22
23
socializacin nacional de los hidrocarburos24. De todos modos, aunque esta situacin sera
extraordinaria, no queda claro cmo afectara el mecanismo de determinacin de los precios
internos y el funcionamiento del mercado en su conjunto, pues determinadas actividades
econmicas contaran con una subvencin extraordinaria, contradiciendo la vigencia de una
economa basada en la competencia y la neutralidad de las polticas pblicas.
En el caso de las tarifas de transporte, los principios que rigen la actividad son los
mismos de la propuesta gubernamental y se dirigen, principalmente, a garantizar costos bajos
para los usuarios, ingresos suficientes para los concesionarios y garantizar el transporte para
abastecer el mercado interno. Paralelamente, se ratifica la existencia de la Tarifa Estampilla
para el transporte de hidrocarburos para el mercado externo y para el mercado interno
exceptuando los proyectos de industrializacin en Boca de Pozo lo que ocasiona, en la
actualidad, el encarecimiento de muchos proyectos dirigidos a incrementar el consumo interno
de hidrocarburos.
Finalmente, conviene remarcar que tanto precios, como mrgenes y tarifas sern
determinados por reglamento por el ente estatal correspondiente, situacin que, con
frecuencia, se presta a la reinterpretacin de los principios que prescribe de manera general la
ley.
Rgimen de patentes, regalas, participaciones y tasas
Las patentes
Las patentes son un alquiler que se cobra el Estado por el derecho de usar o
usufructuar la tierra de uso petrolero en territorio boliviano, en moneda boliviana y con
mantenimiento de valor. Segn la Ley No 1689, se fijan patentes para la exploracin en reas
tradicionales y no tradicionales stas ltimas pagan el 50% de las primeras y para la
explotacin y comercializacin de hidrocarburos25.
Segn esta ley, existen cuatro tarifas o precios para reas sujetas a contrato en la
exploracin en funcin del nmero de aos o fases correspondientes, para la primera fase (de 1
a 3 aos) la tarifa por hectrea es de $us 0,50, para las tres fases siguientes las tarifas son una
progresin aritmtica de la primera: $us 1 para la segunda entre el 4to y 5to ao, $us 2 para la
tercera entre el 6to y 7mo aos, y $us 4 para la cuarta que va del 8vo ao en adelante.
Para las reas sujetas a explotacin, la tarifa o precio es nica y corresponde al mximo
aplicado a la exploracin ($us 4). Para la comercializacin26 no hay una reglamentacin ni en la
Ley No 1689, ni en sus Decretos Supremos Reglamentarios.
24
Regalas y participaciones
En este punto existe un cambio cualitativo respecto al proyecto que present el Poder
Ejecutivo, referido a la interpretacin de pregunta No 5 del Referndum sobre el cobro de
regalas e impuestos.
Con la Ley No 1731, complementaria a la ley No 1689, se reclasifica los hidrocarburos
en existentes y nuevos, definiendo a los primeros como las reservas probadas que estaban
siendo explotadas a la fecha de vigencia de dicha ley y certificadas al 30 de abril de 1996,
sujetas al pago del 50% de la produccin por concepto de regalas, y a los segundos, como
todos aquellos que no entraban en la definicin sealada, sujetos al pago de una regala del
18% de la produccin.
La propuesta de ley del Poder Ejecutivo mantiene la reclasificacin de pozos en
antiguos y existentes, con lo que elimina definitivamente la posibilidad de recuperar el 50% de
regalas, que a diferencia de los impuestos, son las rentas que obtiene el Estado por ser dueo
de los recursos naturales y se cobran antes que aquellos. Para compensar esta perdida de 32%
de regalas el ejecutivo plantea la creacin del Impuesto Complementario a los Hidrocarburos
(ICH).
El anlisis del ICH nos plantea un impuesto progresivo, que aumenta a medida que el
producto que sea comercializado sea mayor, sin embargo no existe coherencia entre lo que se
produce efectivamente y los volmenes que exige la ley para hacer efectivo el cobro de 32%;
una de esas incoherencias es que se cobra por campo y no por empresa, actualmente, por
ejemplo, la Empresa Andina S.A. tiene nueve campos en explotacin y pagar individualmente
y no del conjunto. Se concluye que con ICH difcilmente se alcanzar los 50% de la propuesta
del referndum.
La propuesta de ley de la Comisin de Diputados elimina el ICH y restituye las regalas
de 50% que cobraba el Estado con los anteriores contratos de operacin antes de la
reclasificacin de pozos. Para ello dispone que YPFB, como operador y ejecutor de la Poltica
de Hidrocarburos, detente la propiedad de todos los hidrocarburos producidos en boca de
pozo o punto de fiscalizacin retribuyendo a las empresas el 50% de la produccin bruta una
Fuente: YPFB, junio 2004. Informe Mensual Mayo-Junio 2004. Pgina internet,
http://www.ypfb.gov.bo/infom2004/MAY-JUN_2004/index.html.
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25
vez que han sido monetizadas, el 50% restante lo entrega en calidad de participaciones a los
beneficiarios del Estado28:
15% departamentos y regiones productoras.
10% departamentos no productores
10% participacin nacional para TGN
15% con destino a YPFB
En el caso de las participaciones para los beneficiarios del Estado la propuesta del
Poder Ejecutivo mantiene la distribucin del 18% que existe en la Ley No 1689: el 11% para el
departamento productor y el 1% de regala compensatoria para los departamentos de Beni y
Pando, y 6% para el TGN29.
Tomando en cuenta que los actuales 29 TCF de reservas probadas de gas natural, de
acuerdo a los convenios de venta a otros pases y al mercado interno piensan liquidarse en los
prximos 20 aos30 y asumiendo un precio de $us 1,29 por milln de BTU para todo el
perodo, el impacto econmico para el Estado con el proyecto gubernamental por cobro de
regalas podra ser de $us 340 millones anuales, frente a $us 898 millones anuales de la
propuesta de la Comisin, es decir, un 164% ms de ingresos por regalas para el Estado. Sin
embargo, ste es un clculo que no toma en cuenta los incentivos que se dan a la
industrializacin y a la produccin destinada a la exportacin, que disminuyen el porcentaje de
participacin de regalas para el Estado, como se puede observar en el siguiente acpite.
28 Es importante destacar que el avance del proyecto de la comisin en la diferenciacin entre lo que son regalas e
impuestos, no elimina la coincidencia principal y aun ms sustantiva en ambos proyectos, referida a la forma
eufemista de recuperacin de la propiedad de los hidrocarburos en boca de pozo planteada en la segunda
pregunta del Referndum, ya que la recuperacin de la propiedad de la cadena de los hidrocarburos enajenada
ilegalmente en la capitalizacin se mantiene inalterada en las dos propuestas. Basta decir aqu, hablando en
trminos liberales, que no es lo mismo abrir los mercados a la competencia que regalar un patrimonio bajo el
pretexto de ser liberal; slo baste mencionar el caso chileno, el pas ms confiable resguardando la IED de las
transnacionales: ENAP (la estatal petrolera chilena) es la principal compaa energtica de ese pas, abasteciendo
con ms del 85% de la demanda interna de Chile se jacta de tener la experiencia y know how que la convierte
no slo en la primera, sino que en la nica empresa petrolera chilena que produce, refina y comercializa
hidrocarburos, situndola (adems) en un destacado lugar en la regin
(http://www.enap.cl/framearea.asp?cod=2)
29 Los gastos de operacin para el ente fiscalizador (YPFB con la ley No 1689 y Petroboliva con la propuesta del
ejecutivo) asciende a 0,5% y durante cinco aos luego de la promulgacin de la ley se fortalecer a YPFB empresa
con 3%.
30 7,1 TCF ya negociados a Brasil, 6,83 TCF para la Argentina, 1,03 TCF para el Uruguay, 9,3 TCF del proyecto
LNG Pacific, 4,2 TCF que benefician a Chile con la exportacin a Norteamrica, 3,2 TCF de ampliacin de
contrato Brasil, y 2,7 TCF consumo interno sin tomar en cuenta la industrializacin sin tomar en cuenta proyectos
de GTL y Petroqumica.
26
ii.
iii.
iv.
Veamos a continuacin un ejemplo bastante general que nos permitir tener una idea
de los ingresos en regalas que tendra el Estado con la ley de la Comisin una vez deducidos
los incentivos a la industrializacin y la explotacin.
De los cuatro megacampos existentes en el pas que cuentan con 44,71 TCF de
reservas probadas y probables slo San Alberto (con reservas de 11,06 TCF) se encontraba en
produccin a julio de 2004. El resto de la produccin proviene de campos menores que en su
conjunto tienen reservas de 7,59 TCF, entre probadas y probables. Esto supone que de los
52,3 TCF de reservas, slo 18,65 TCF equivalentes al 36% de las reservas nacionales
pagaran regalas del 50% del valor de la produccin, siempre y cuando estuviesen en el lmite
mximo de su capacidad productiva; de otro modo, si la capacidad instalada es insuficiente
para explotar todas estas reservas y se requiere de nueva inversin como sostienen los
portavoces de las empresas se dara una reduccin importante de las regalas por aplicacin
del trato especial a las nuevas inversiones, sealado en el anterior inciso iv).
31
27
Rgimen de impuestos
A diferencia de la propuesta de ley del Ejecutivo que crea un Impuesto
Complementario a los Hidrocarburos, la propuesta de la Comisin de Diputados mantiene el
Rgimen Tributario vigente planteando algunos ajustes:
Duplica la base imponible del Impuesto a la Remisin de Utilidades al exterior,
del 50% del monto remitido al 100%, manteniendo inalterada la alcuota en
25%, obligando a las empresas que no declaren sobre las remesas enviadas a
sus casas matrices provenientes de la venta o exportacin de hidrocarburos se
sometan a las sanciones previstas en el Cdigo Tributario. En los hechos esto
significa una duplicacin de este impuesto.
Tambin se restituye el 3% Impuesto a las Transacciones de Petrleo y Gas
Natural a la compra y venta en el mercado interno, que qued eliminado con la
Ley No 1731. Este ajuste es contradictorio con la eliminacin que se plantea
Iriarte, Gregorio. El Gas: Exportar o Industrializar?. p 24. Editorial Quipus, Cochabamba diciembre de
2003.
32
28
33
29
En el mismo sentido, el texto aade otro aspecto controversial al fijar de manera tan
genrica la distribucin de los recursos y la primaca que tienen unos respecto de los dems.
Respecto a la temtica de medio ambiente, se instituye el Control y Monitoreo
Ambiental por parte de los indgenas, cuyas instancias representativas constituiran Comisiones
de Control Social Ambiental. Estas comisiones elevaran un informe que, obligatoriamente,
debe recibir y considerar la Autoridad Nacional Mxima Competente, quien en caso de
infraccin amonestar e instruir a la empresa infractora la implementacin y correccin
inmediata de las observaciones, de no cumplirse estas instrucciones se procede a una
Auditoria Ambiental. Los representantes indgenas y sus comisiones ambientales participarn
en todo el proceso de contratacin de las empresas de consultora ambiental.
Estas disposiciones que, como sealamos, pueden enfrentar enormes dificultades
prcticas para su realizacin, significan, de todos modos, un paso importante en direccin de
otorgar mayor poder de decisin a los pueblos indgenas y originarios sobre los recursos
naturales que subyacen en su territorio.
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Conclusiones
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32
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ANEXOS
Participacin de empresas privadas en la cadena productiva. Diferencias en los proyectos de ley de la
Comisin y del Gobierno
Comisin
Mesa
Estado
Otros
Estado
Otros
Exploracin
y Estado por s
Contratos
Autrquicas
Contratos
Explotacin
Comercializacin
YPFB
Mixtas, Privadas o Mixtas,
Privadas o
interna de derivados
Pblicas
YPFB
Pblicas
Exportacin gas
YPFB
Petrobolivia
Petrobolivia
Privadas o
Exportacin lquidos YPFB
Con Estado:
Pblicas
Mixtas, Privadas o
Pblicas
Exportacin
YPFB
Con Estado:
Privadas o
derivados
Mixtas, Privadas o
Pblicas
Pblicas
Importacin
YPFB
Con YPFB:
Privadas o
Mixtas, Privadas o
Pblicas
Pblicas
YPFB
Privadas o
Refinacin
YPFB
Con Estado:
Pblicas
Mixtas, Privadas o
Pblicas
Almacenaje
YPFB
Con Estado:
YPFB
Privadas o
Pblicas
Mixtas, Privadas o
Pblicas
YPFB
Privadas o
Industrializacin
YPFB
Con Estado:
Pblicas
Mixtas, Privadas o
Pblicas
Transporte
YPFB
Con Estado:
YPFB
Mixtas, Privadas o
Pblicas
YPFB
Privadas o
Distribucin GN por YPFB
Con Estado:
Pblicas
redes
Mixtas, Privadas o
Pblicas
Fuente: Proyecto de Ley No. 332/2004-2005 (Comisin) y Proyecto de Ley de Hidrocarburos (Gobierno)
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Modalidad
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CPC
CO
CA
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