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El surgimiento de la
violencia domstica como
problema pblico y
objeto de polticas
Kathya Araujo
Investigadora, Programa
Gnero y Polticas,
Virginia Guzmn
Subdirectora,
Centro de Estudios de la Mujer
gar a programas de prevencin y servicios pblicos de atencin a la violencia y a la promulgacin de una ley contra la
Amalia Mauro
Investigadora, Programa
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cem@rdc.cl
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La construccin de problemas pblicos
La construccin de problemas pblicos es sustentada
y movilizada por distintos actores que se vinculan entre
s en torno a un asunto que se transforma en su centro
de atencin, iniciativas y debates, conformando as un
dominio poltico. Los actores se reconocen mutuamente como comprometidos con la formulacin, defensa,
negociacin y acuerdo de una solucin para dicho problema. Ellos entran, salen o permanecen, o transforman sus papeles y cambian de posicin a lo largo del
proceso, que cruza diferentes espacios sociales e institucionales.
En un ciclo ideal, una poltica se inicia con la tematizacin y problematizacin de una experiencia por
distintos actores que la conciben como inaceptable. El
paso siguiente es la elaboracin del tema como problema pblico, para lo cual es necesario que se le defina, se planteen hiptesis sobre sus causas y se adelanten soluciones posibles. El ciclo contina con su
incorporacin en las agendas institucionales.1
El ingreso del problema a la agenda institucional
obliga a traducirlo a las distintas lgicas poltico-institucionales antes de que d lugar a normativas legales,
programas o servicios pblicos. Como bien lo sealan
Muller y Surel (1998, p. 57) los fenmenos sociales
pasan por una serie de prismas que actan como mecanismos de seleccin y modifican su naturaleza, la
audiencia y el sentido de los fenmenos percibidos para
hacerlos objeto legtimo de la accin pblica.
Segn McAdam, McCarthy y Zald (eds., 1996),
los movimientos sociales estn condicionados por la
influencia simultnea de las oportunidades que ofrecen el sistema institucional y poltico, los recursos organizativos y las dinmicas colectivas de los actores
involucrados y los distintos marcos interpretativos que
orientan sus comportamientos. Los factores sealados
interactan y se potencian entre s, facilitando la emergencia y el curso posterior de los procesos sociales.
Este artculo se basa en los resultados de la investigacin El
papel de las redes sociales en el acceso de la violencia domstica a
las agendas pblica e institucional, realizada en 1997-1998 por
Virginia Guzmn, Kathya Araujo, Amalia Mauro, Vicente Espinoza
y Eugenia Hola, con el Fondo de Investigaciones para Estudios de
Gnero del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONICYT).
1 La implementacin de la ley y de los servicios da lugar a una nueva etapa en la que intervienen preferentemente actores institucionales y se transforman las caractersticas de las relaciones.
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II
La emergencia del proceso
Como bien lo seala Pakman (1995, p. 296), los movimientos sociales y culturales suelen comenzar con un
conjunto ms o menos formalizado de conversaciones
y prcticas sociales. Ellos no suelen empezar un da
a travs de un acto ritual declarativo y fundante. Conversaciones y prcticas ms o menos desordenadas, en
mbitos no necesariamente unvocos y, a veces, hasta
contradictorios, empiezan a producir lenguajes para dar
cuenta de cierto mbito de actividades humanas. En
algn momento, a partir de esos procesos y como parte de las conversaciones, se produce un acto reflexivo
a travs del cual esos grupos humanos se ven a s
mismos, definen un campo de intereses, formalizan sus
preocupaciones y prcticas, sus lenguajes y sus estrategias, trazan un borde o una frontera alrededor de s mismos, se proponen objetivos, distribuyen funciones, se
fundan, en fin, a s mismos, diferencindose de otros.
Las condiciones para que la violencia domstica
se transforme en un problema pblico surgen paulatinamente desde finales de los aos setenta.
En los primeros aos del rgimen militar la mayora de la poblacin se enfrenta a la violencia en sus
diversas expresiones: atentados a la integridad fsica,
persecuciones, autoritarismo, arbitrariedad, desempleo
o pobreza, prdida de espacios sociales de referencia.
Como en el caso de las mujeres la represin adquiere
una clara connotacin sexual, la poblacin se hace ms
sensible a la vulnerabilidad de las mujeres al abuso
sexual.
La limitacin de las libertades individuales y colectivas, as como la clausura de espacios preexistentes
partidos, sindicatos, asociaciones vecinales crean
un clima generalizado de temor e inhibicin que dificulta la elaboracin colectiva del trauma social que
significa el golpe militar.
A finales de los aos setenta la represin indiscriminada afloja ligeramente y desde la Vicara de la
Solidaridad y la Academia de Humanismo Cristiano2
se estimula la conformacin de nuevas organizaciones
sociales, de crculos de profesionales y de colectivos
de defensa de los derechos humanos. Ellos acogen y
facilitan el encuentro entre personas que provienen de
las antiguas organizaciones sociales y populares, militantes de partidos, sindicalistas y profesionales.
Las organizaciones de derechos humanos, las organizaciones populares y las organizaciones no gubernamentales (ONG), que se hacen cada vez ms numerosas en los ochenta, se convierten en los puntos estratgicos desde donde se intenta reconstruir el tejido
social. Para esta tarea cuentan con el apoyo de la cooperacin internacional, que est dispuesta a sustentar
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populares, es considerada contradictoria con la prioridad acordada a las desigualdades de clase y, ms an,
como un intento divisionista que distrae la atencin de
las mujeres del problema principal, la dictadura. En
algunos casos, cuando el conflicto se agudiza, las mujeres que adhieren a las nuevas interpretaciones sobre
la discriminacin deben alejarse y formar sus propios
colectivos.
En resumen, en esta primera fase confluyen distintos factores en el mbito nacional e internacional.
Estos van a generar las condiciones para el surgimiento
de un nuevo movimiento social que reinterpreta la
experiencia y situacin de vida de las mujeres y sus
relaciones con los hombres. Como hemos visto, la
conjuncin de las caractersticas del contexto poltico
con los nuevos recursos organizativos, las dinmicas
colectivas y los nuevos marcos interpretativos abonan
el terreno para la aparicin del movimiento contra la
violencia domstica. La disminucin de la represin
masiva e indiscriminada de los primeros aos de la
dictadura y el repudio y aislamiento internacional de
sta, junto con el apoyo internacional a las fuerzas de
oposicin, facilitan el surgimiento de nuevas organizaciones y dinmicas colectivas orientadas a apoyar la
reconstruccin del tejido social y luchar contra la dictadura. Los nuevos marcos interpretativos que postulan la existencia de un sistema injusto de relaciones
sociales genricas permiten a las mujeres reinterpretar
sus experiencias dentro de un nuevo sistema de desigualdad y comprometerse con el cambio de estas injustas relaciones de gnero.
III
La construccin del problema de la
violencia domstica y su inclusin en
el debate pblico (1983-1990)
A partir de mediados de los aos ochenta, el movimiento de protesta y resistencia social a la dictadura y los
espacios de accin y participacin contra el rgimen
dictatorial se amplan en forma gradual pero constante. En la lucha contra la dictadura se aplican distintas
estrategias que cristalizan las diversas concepciones sobre el cambio y la recuperacin de la democracia que
tienen las fuerzas de oposicin al gobierno y su parti-
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tar apoyo a sus acciones. En buenas cuentas, deben generar su propio pblico entre las personas e instituciones integrantes del dominio de la discriminacin genrica. Su tarea es facilitada, en un primer momento, por el hecho de que la diferenciacin del problema
y su tratamiento tienen una gran importancia para el
conjunto del movimiento de mujeres, ya que el tema
crea y fortalece vnculos entre mujeres de distintas
procedencias sociales: de sectores altos, medios o populares, profesionales, activistas o amas de casa. Compartir las experiencias de violencia en sus distintas
expresiones les permite a todas ellas superar las barreras sociales y debilitar cualquier reticencia ante una
posible imposicin de ideas de un grupo sobre otro.
Inicialmente se integran a este campo mujeres que
han llegado al tema por diferentes caminos, no siempre excluyentes entre s, pero cuyo denominador comn es la cercana afectiva al problema. Cercana que
se genera ya sea por haber sido testigos en la infancia
de la violencia ejercida sobre sus madres o por haberla
sufrido en carne propia en sus relaciones de pareja o
por el contacto con las experiencias de violencia padecidas por otras mujeres. A todas las une un sentimiento de frustracin e impotencia que se torna en
fuente de energa una vez que encuentran una oportunidad de elaboracin y descarga colectiva. La llegada
de religiosas extranjeras feministas resulta fundamental para la toma de conciencia de la importancia de
abordar el problema. Al mismo tiempo, dada la legitimidad de la Iglesia en esos aos, significa un gran
estmulo para que las mujeres maltratadas se organicen y participen en este campo social.
Como lo muestra Valente (1994), la asimilacin
de nuevas ideas que suscitan polmica se ve facilitada
cuando personas con prestigio social las hacen suyas.
Para aceptar nuevas ideas, las personas no se fan slo
de sus opiniones sino que tambin consideran las de
sus prximos y las de quienes cuentan con mayor ascendencia en su entorno social. De este modo reducen
el grado de incertidumbre que conlleva su adopcin.
Las organizaciones y personas cumplen papeles
diferenciados en el dominio de la violencia domstica, lo que fortalece el quehacer de cada una de ellas.3
Destacan en este campo organizaciones feministas con orientacin poltica y movimientista (La Morada, La Casa de la Mujer de
Valparaso, entre otras); organizaciones dedicadas a la difusin de
informacin, a la capacitacin y al apoyo para la constitucin de
redes (ISIS, La Morada); movimientos destinados a influir en el mbito poltico (Movimiento de Mujeres por el Socialismo,
Concertacin de Mujeres por la Democracia); organizaciones abocadas a entrelazar mujeres de diferentes sectores sociales (Colecti-
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Algunos grupos se especializan en las tareas de difusin y sensibilizacin a travs de campaas. Otros se
encargan de promover la organizacin de las mujeres
en sectores populares. Algunas instituciones proveen
servicios de apoyo y, finalmente, existen tambin organizaciones y personas que se ocupan de generar
conocimiento e informacin acerca del problema.
Tampoco existe un solo tipo de figura relevante.
Los distintos tipos de liderazgo se suman en el proceso de configurar el problema de la violencia domstica, difundirlo a nuevos espacios y generar la fuerza
social para sustentar su tarea. Algunas figuras son lderes indiscutibles por su capacidad de interpretar,
definir y redefinir el significado y los alcances de la
violencia domstica desde nuevas perspectivas y a
partir del anlisis de la experiencia acumulada. Otras
destacan por su capacidad de articular mujeres de distintos sectores y de desplazarse fluidamente entre organizaciones e instituciones. La importancia de algunas otras radica sobre todo en sus vnculos con otros
espacios pblicos, como el de los derechos humanos
o el de la resistencia poltica, por ejemplo. Otras, son
reconocidas por su asertividad, energa, capacidad de
trabajo y dedicacin.
Las iniciativas y la comunicacin surgen desde
distintos puntos, conformando una red comunicacional
alrededor de la violencia domstica en la que participan diversas organizaciones de mujeres: feministas,
colectivos de sectores populares y otras de carcter ms
poltico-partidario.
La calidad y frecuencia de los vnculos entre quienes integran esta red dan lugar a una estructura de
relaciones densa, flexible y horizontal, lo que facilita
la comunicacin y la asimilacin de nuevos marcos
interpretativos y la generacin de consensos. Esta red
se caracteriza adems por el clima (sentimiento y mstica) de solidaridad, confianza (vnculos afectivos) y
cooperacin en busca de un fin comn.
La frecuencia e intensidad de los vnculos propician, por otro lado, un cambio en la definicin subjetiva de la realidad cotidiana de las mujeres. Los grupos que ellas integran y las comunicaciones cara a cara
constituyen la base social necesaria para reafirmar los
nuevos sentidos y definiciones sobre la violencia (vase
Berger y Luckman, 1968). No obstante, las caractersticas de los vnculos tienden a cerrar este espacio so-
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IV
La institucionalizacin del problema de
la violencia domstica en el Estado
Con la recuperacin de la democracia el escenario
poltico cambia y se acrecientan decisivamente las
oportunidades de difusin y debate de las nuevas ideas
gestadas en distintos campos y frentes sociales: las
mujeres, los derechos humanos, los problemas indgenas y los jvenes. Se establece un nuevo tipo de relacin entre el Estado y la sociedad civil que va a dar
lugar a la creacin de nuevos espacios de interlocucin
entre actores estatales, polticos y sociales.
La Concertacin de Mujeres por la Democracia
presenta al nuevo gobierno una agenda de gnero y
propuestas precisas sobre cmo abordar los problemas
derivados de las posiciones de desigualdad que comparten las mujeres. Solicita un nuevo mecanismo
institucional responsable de coordinar las polticas
desde la perspectiva de gnero el Servicio Nacional
de la Mujer (SERNAM) y propone que un nmero
mayor de mujeres acceda a puestos de autoridad.
El triunfo de la Concertacin abre igualmente el
Estado a personas que en su pasado reciente militaban
en la oposicin y desarrollaban parte de su quehacer
en alguna ONG u otras organizaciones de la sociedad
civil, las que se convierten en una importante cantera
de profesionales y funcionarios para el gobierno central y algunos gobiernos locales, situacin que es especialmente notoria en las instituciones recin creadas.
Este desplazamiento de algunos de los actores que en
la sociedad civil concibieron y construyeron nuevos
problemas pblicos se convierte as en un mecanismo
de suma importancia para permear la institucionalidad
estatal y disear polticas para abordarlos.
En estas circunstancias, los dominios polticos
surgidos en dcadas pasadas se transforman, tanto por
el tipo de actores que participan como por las relaciones que establecen entre s. A ellos se integran actores
procedentes de otros campos sociales y polticos, autoridades y funcionarios estatales.
En el caso especfico de la violencia domstica,
muchas de las mujeres que desempeaban un papel
central en la fase anterior ingresan al SERNAM o pasan
a formar parte de iniciativas pilotos dentro del gobierno, a nivel central o local (por ejemplo, en centros de
atencin a mujeres vctimas de violencia y oficinas de
la mujer). Asimismo, son otros los actores que adquieren mayor relevancia y poder de decisin: el SERNAM,
la Comisin Interministerial de Violencia Intrafamiliar,
el programa de igual nombre del SERNAM, y quienes
integran los centros creados para atender a mujeres
maltratadas. Los primeros de ellos se instalan en las
municipalidades de Conchal, Santiago, Huechuraba y
El Bosque.
Los nuevos actores institucionales, polticos y
sociales que se incorporan se encuentran comprometidos con el tema desde posiciones institucionales e
ideolgicas ms amplias que en el pasado. De all que
los lazos que unan principalmente a mujeres de las ONG
con mujeres de organizaciones sociales y en menor
medida con feministas de partidos, se desplazan hacia
un nuevo eje: la interaccin del Estado y la sociedad
civil. Los actores de la sociedad civil se vinculan con
los institucionales, en particular con el SERNAM, la Comisin Interministerial contra la Violencia Intrafamiliar
y algunos municipios, bsicamente a travs de la
REDCHVD.
La REDCHVD cumple un papel fundamental dentro
de esta nueva estructuracin del dominio social de la
violencia domstica. Representa la continuidad directa de las concepciones, interpretaciones y sentidos
construidos en la dcada anterior. Es, adems, el punto de articulacin con el movimiento internacional
contra la violencia y, por ende, un lugar de recepcin
de nuevas ideas y propuestas, y sigue sustentndose en
el actuar conjugado de ONG y organizaciones populares. Postula, asimismo, la importancia de la autonoma
organizativa, poltica e ideolgica de los actores sociales frente a los intereses institucionales (por ejemplo,
todo miembro que ingrese al gobierno debe retirarse
de la red para no mellar su perfil independiente). Sin
embargo, la actuacin de la REDCHVD hoy es diferente
a la del pasado: organiza de manera ms formal las relaciones entre sus diversos miembros y da prelacin a
los vnculos con actores polticos y estatales a fin de
promover polticas.
La prioridad que otorga la REDCHVD a la aprobacin de una ley y a la implementacin de servicios para
mujeres maltratadas modifica la posicin de los anti-
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V
La elaboracin y tramitacin de una
ley contra la violencia
La elaboracin, debate y promulgacin de una ley
contra la violencia supone el acceso del problema a una
nueva agenda y a un nuevo espacio institucional: el
legislativo.
En este espacio, actores que ahora ocupan un lugar en l pero que antes estuvieron cercanos al movi-
miento social constituido en torno a la violencia domstica, buscan introducir el tema en la agenda legislativa. As, por ejemplo, la parlamentaria que present el primer proyecto de ley haba sido una activa
participante en el movimiento de mujeres en los aos
ochenta, lo que se refleja tanto en su vinculacin con
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VI
Conclusiones
Se ha analizado aqu el proceso mediante el cual, en
el lapso de menos de veinticinco aos, un tema ausente en el debate y en las agendas chilenas e internacionales lleg a ser un problema social reconocido que
suscita hasta el presente un gran consenso en cuanto a
la necesidad de superarlo como prctica social. Este
proceso cont con el tiempo suficiente para generar un
dominio poltico y para elaborar nuevos discursos sobre las relaciones de gnero. En este sentido, la configuracin de la experiencia de violencia como problema pblico es tambin la historia de la constitucin de
las mujeres como sujetos sociales, de sus organizaciones y de sus estrategias para llevar adelante el tema en
diferentes contextos polticos.
En este proceso se observan distintas fases, segn
las caractersticas y oportunidades polticas ofrecidas
por el sistema poltico e institucional, los distintos tipos de actores participantes, los recursos organi-zativos
con que stos contaron, los marcos de sentido que
orientaron la interpretacin y las acciones de los actores y, por ltimo, los distintos escenarios sociales en
que se dio el proceso. Estos escenarios diferentes estn regidos por lgicas propias a las que los sujetos
deben enfrentarse y responder si pretenden influir o
actuar en ellos.
Cada una de las fases se distingue tambin por
la estructura que asumen los vnculos entre los actores. En la primera de ellas, la construccin del problema y del dominio poltico organizado en torno a la violencia domstica da lugar a una red relativamente
amplia y densa, con un alto grado de interconectividad
Bibliografa
Academia de Humanismo Cristiano (sin fecha): Folleto de difusin,
Santiago de Chile.
Berger, P. y T. Luckman (1968): La construccin social de la realidad, Mxico, D.F., Amorrortu.
McAdam, D., J. McCarthy y M. N. Zald, eds. (1966): Comparative
Perspectives on Social Movements. Political Opportunities,
Mobilizing Structures and Cultural Framings, Cambridge,
Massachusetts, Cambridge University Press.
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