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Conceptos Asociados A La Gesti N Del Riesgo PDF
Conceptos Asociados A La Gesti N Del Riesgo PDF
Conceptos asociados a la
gestin del riesgo de desastres
en la planificacin e inversin
para el desarrollo
CONTENIDO
Presentacin
1.1.
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10
12
17
18
1.2.
19
19
26
2.1.
2.2.
30
38
46
3.1.
3.2.
3.3.
50
52
53
3.4.
Bibliografa
55
58
Presentacin
Presentacin
El reconocimiento de que la frecuencia con que ocurren
recuperacin.
desarrollo.
Tyndall Centre, Inglaterra. Citado en: Diagnstico de los elementos normativos e institucionales con relacin a la gestin de riesgos en el Per.
Castro Pozo. Marzo 2004. CMRRD.
Presentacin
inversin.
incorporar el anlisis del riesgo en la formulacin y evaluacin de los proyectos. Apoyando est iniciativa se han unido
Director General
Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico
Ministerio de Economa y Finanzas
Seccin 1
LA GESTIN DEL RIESGO
Los conceptos desarrollados en esta seccin se basan en los conceptos propuestos por diferentes especialistas en
Gestin del Riesgo como Alan Lavell, Omar Daro Cardona y Gustavo Wilches-Chaux.
Seccin 1
1.1.1. QU ES UN PELIGRO?
Tipos de Peligro
Natural: asociado a fenmenos meteorolgicos, geotectnicos, biolgicos, de carcter extremo o fuera
de lo normal.
En el Per (tipificado entre los pases ms riesgosos del mundo en cuanto a eventos climticos intensos3 ),
se presentan peligros naturales como: terremotos, eventos El Nio, sequas severas, deslizamientos,
deslaves o huaycos y lluvias estacionales que generan inundaciones.
Cada uno de estos peligros, en su manifestacin extrema o cuando se presentan de manera recurrente,
puede ocasionar desastres si se combina con factores de vulnerabilidad.
Socionatural: corresponde a una inadecuada relacin hombre-naturaleza; est relacionado con procesos
de degradacin ambiental o de intervencin humana sobre los ecosistemas. Se expresa en el aumento
de la frecuencia y severidad de los fenmenos naturales o puede dar origen a peligros naturales donde
no existan antes y puede reducir los efectos mitigantes de los ecosistemas naturales.
Fig. 2. Aplicar el enfoque de
Algunos ejemplos:
10
La escasez de tierra en reas de terrenos elevados puede aumentar la tasa de deforestacin, pues la poblacin tala ms rboles
para incrementar tierra para agricultura o daa
rboles para combustible y forraje (Fig. 2).
La tala, la quema y la deforestacin en las
cuencas, exponen los suelos a la erosin
hdrica, aumentando la probabilidad de
deslizamientos e inundaciones.
La construccin de la infraestructura vial puede
generar remocin de suelos que en laderas
inestables intensifica la erosin en las cuencas.
El nivel de peligro
depende de la
intensidad, localizacin,
rea de impacto,
duracin y periodo de
recurrencia del evento.
Naturales
-
Sismos
Tsunamis
Heladas
Erupciones volcnicas
Sequas
Granizadas
Lluvias intensas que ocasionan
inundaciones, avalanchas de lodo
y desbordamiento de ros, entre
otros.
- Vientos fuertes
- Inundaciones (relacionadas a
deforestacin de cuencas por
acumulacin de desechos domsticos,
industriales y otros en los cauces)
- Deslizamientos (en reas de fuertes
pendientes o con deforestacin)
Tecnolgicos
- Contaminacin
ambiental
- Incendios urbanos
- Incendios forestales
- Explosiones
- Huaycos
- Desertificacin
- Derrames de sustancias
txicas
- Salinizacin de suelos
Fuente: Adaptado de OEA (1991).
11
Seccin 1
Grado de exposicin
Tiene que ver con decisiones y prcticas que ubican a una unidad social cerca
a zonas de influencia de un fenmeno natural peligroso. La vulnerabilidad
surge por las condiciones inseguras que representa la exposicin, respecto a
un peligro que acta como elemento activador del desastre (Fig. 3).
Localizaciones peligrosas:
12
naturales de escorrenta. Al ser construidas paralelamente o sobre al cauce de los ros, se ven afectadas
en pocas de crecidas colapsando en algunos tramos por socavacin o deslizamientos4 .
Asimismo, la construccin de puentes cuyas columnas de apoyo se encuentran en el cauce del ro,
puede desencadenar la ruptura de los mismos frente al peligro de grandes avenidas generadas por
alteraciones climticas.
Fragilidad
Referida al nivel de resistencia y proteccin frente al impacto de un peligroamenaza, es decir las condiciones de desventaja o debilidad relativa de una
unidad social por las condiciones socioeconmicas.
Las viviendas de adobe ubicadas en zonas bajas y
planas son vulnerables en casos de eventos lluviosos
prolongados (fenmeno El Nio en el norte
peruano). Las inundaciones y las lluvias intensas
van erosionando, humedeciendo sus bases y
causando el derrumbe de las casas. Pasa lo mismo
con las bases de puentes ubicadas en los cauces.
Por accin del terremoto del sur del Per (2001), se
destruyeron 25.460 viviendas debido a factores de
fragilidad constructiva. No eran sismorresistentes
(Fig. 5).
Anlisis de las
vulnerabilidades
socioeconmicas y
culturales del Per. Cuba,
A., Marzo 2004. CMRRD.
13
Seccin 1
Durante el ltimo Nio en Piura se perdieron 30 mil casas de adobe, despus de que se sumergieron en
el agua durante muchos das (Zapata 1999, 52; Kuroiwa 2000, 9).
Altos niveles de desnutricin e insuficiente alimentacin del campesinado los hacen vulnerables a
enfermedades y el contagio de plagas. Durante los aos 1990-91 (Fenmeno El Nio moderado) la
mortalidad debido a la epidemia del clera cobr sus victimas en este sector poblacional.
Resiliencia
Este trmino se refiere al nivel de asimilacin o la capacidad de recuperacin
que pueda tener la unidad social frente al impacto de un peligro-amenaza. Se
expresa en limitaciones de acceso o adaptabilidad de la unidad social y su
incapacidad o deficiencia en absorber el impacto de un fenmeno peligroso.
Fig. 6. Captacin del sistema de r iego en Piedra del Toro - Piura, que
incorpora el concepto de resiliencia (flexible para pocas de escasez y
abundancia de agua).
En nuestra sociedad hay muchos ejemplos que muestran la alta o baja capacidad de resiliencia de los
individuos y de sus comunidades; citaremos algunos:
14
15
Seccin 1
Conocimiento de las propias fortalezas y debilidades, tanto a nivel individual como del sistema social.
Reconocimiento y desarrollo de las propias potencialidades.
Ejercicio de la participacin en la toma de decisiones y generacin de oportunidades para este ejercicio.
Reconocimiento de los errores, asumindolos como lecciones aprendidas.
Fomento de la identidad cultural y autoestima colectiva, recuperando sus propios saberes.
Diversificacin econmica, pensamiento estratgico e innovacin.
Aprendizaje y puesta en prctica de nuevas alternativas de desarrollo, generando estilos de vida ms
armnicos con el entorno.
Desarrollo de respeto y tolerancia de la diversidad y a la expresin de las minoras.
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1.1.3. QU ES EL RIESGO?
Fig. 9. La ubicacin del poblado junto a las laderas lo hace vulnerable en periodos de lluvias intensas. La
combinacin de ambos factores podra ocasionar un desastre.
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Seccin 1
Un desastre ocurre cuando el peligro, debido a su magnitud, afecta y/o destruye las bases de la vida de una
unidad social (familia, comunidad, sociedad), estructura fsica o actividad econmica que la sustentan y supera
sus posibilidades para recuperarse de las prdidas y los daos sufridos a corto o mediano plazo.
Los desastres pueden ocurrir por causas asociadas
a peligros naturales que pueden ser agravadas por
otras de or igen an tropognico, es decir, c ausas
creadas por el ser humano en su intervencin sobre
la naturaleza para generar desarrollo (sobre pastoreo,
deforestacin, alteracin de los lechos fluviales,
agricultura no tecnificada en laderas, expansin
urbana e infraestructura desordenadas, inadecuada
utilizacin del espacio y otras) (Fig. 10 y 11).
Fig. 10. Interrupcin de vas de
acceso por diseo inadecuado
para soportar fuertes
precipitaciones.
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1.2.1. TIPOS DE GESTIN DEL RIESGO: GESTIN PROSPECTIVA DEL RIESGO Y GESTIN
CORRECTIVA DEL RIESGO
A) Gestin Prospectiva
Es el proceso a travs del cual se adoptan con anticipacin medidas o
acciones en la planificacin del desarrollo, que promueven la nogeneracin de nuevas vulnerabilidades o peligros.
La gestin prospectiva se desarrolla en funcin del riesgo an no exist ente, que podra crearse en la ejecucin
de futuras iniciativas de inversin y desarrollo. Se concreta a travs de regulaciones, inversiones pblicas
o privadas, planes de desarrollo o planes de ordenamiento territorial.
Hacer prospeccin implica analizar el riesgo a futuro para la propia inversin y para terceros, y definir el
nivel de riesgo aceptable.
Riesgo aceptable
Obedece a decisiones colectivas y consensuadas sobre los niveles y formas de riesgo que se pueden
asumir en un perodo determinado, as como las medidas que deben impulsarse para evitar las consecuencias
que podra tener la ocurrencia efectiva del dao al que se ha estado exponiendo tal sociedad o comunidad
(Fig. 12 en pgina siguiente).
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Seccin 1
Controlar el riesgo futuro implica normar y controlar nuevas decisiones de desarrollo, de manera que no
se realicen inversiones que generen nuevos riesgos; en este sentido, es ms barato que invertir en disminuir
el riesgo ya creado.
Condiciones bsicas para controlar el riesgo futuro son la voluntad poltica, un alto nivel de conciencia y
de compromiso de todos los actores sociales. La concertacin y definicin de objetivos comunes entre los
diferentes actores son vitales, pues sin ello los esfuerzos de reduccin del riesgo de un actor social podran
ser anulados por la intervencin de otros.
Existe una serie de mecanismos para ejercer control sobre el riesgo futuro que involucra el desarrollo de
polticas, herramientas y capacidades en la sociedad civil. Entre ellos estn los Planes de Ordenamiento
Territ orial, los mapas de riesgo o mapas de peligros, etc. (Fig . 13). Estos mec anismos deben r efor zarse
mutuamente de manera permanente.
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2.
3.
4.
5.
6.
7.
Fig. 13. Los planes de ordenamiento territorial permiten un mejor uso de los recursos naturales y la
reduccin de los factores de vulnerabilidad. Ejemplo: mapa de zonificacin de Ichocn, San Marcos Cajamarca.
21
Seccin 1
8. Instrumentacin de esquemas de uso de los ecosistemas y recursos naturales en general, que garanticen
la productividad y la generacin de ingresos en condiciones de sostenibilidad ambiental. Conservacin
y regeneracin de cuencas hidrogrficas.
9. Reforma de los currculos escolares y universitarios de manera tal que consideren de forma holstica la
problemtica del riesgo en la sociedad, sus causas y posibles mecanismos de control, y no solamente
cmo prepararse y responder en casos de desastre.
10. Fomento de una cultura global de seguridad o una cultura de gestin continua del riesgo, que promueva
ascensores entre las iniciativas y necesidades sentidas en el nivel local y los formuladores de polticas
en el nivel regional y nacional, de tal forma que se alimente continuamente el proceso de transformacin
legislativa en beneficio de la reduccin del riesgo.
11. Creacin o fortalecimiento de incentivos econmicos para la reduccin del riesgo, por ejemplo: primas
de seguros.
Cabe destacar que muchas acciones de gestin prospectiva no se realizan con el propsito expreso de
gestionar el riesgo, sino que tienen que ver con decisiones u opciones en el marco de procesos de
desarrollo; en todo caso, la gestin prospectiva del riesgo debera ser un factor prioritario en la planeacin
del desarrollo.
B) Gestin Correctiva
Es el proceso a travs del cual se adoptan con anticipacin medidas o
acciones en la planificacin del desarrollo, que promueven la reduccin
de la vulnerabilidad existente.
Son acciones de reduccin de riesgos: la reubicacin de comunidades en riesgo, la reconstruccin o
adaptacin de edificaciones vulnerables, la recuperacin de cuencas degradadas, la construccin de diques,
la limpieza de canales y alcantarillas, la canalizacin de ros, el dragado continuo de ros y reservorios y
otras, as como acciones de capacitacin, participacin y concertacin.
Los indicios o avisos de que un riesgo est latente, son las afectaciones resultantes de pequeos eventos
fsicos como inundaciones y deslizamientos que ocurren a diario; estas son las seales de que la sociedad
no se est relacionando adecuadamente con el ambiente, y que esa mala relacin podra desencadenar un
desastre de envergadura a futuro. La lectura de estas seales y la accin oportuna podran revertir los
procesos que construyen estos riesgos.
Dado que el riesgo se construye de manera social en diferentes mbitos (global, nacional, regional, local,
familiar), debe corregirse en esos mismos mbitos. Sin embargo, esto no quiere decir que debamos seguir
construyendo nuevos riesgos indefinidamente.
Tomemos como ejemplo, nuevamente, los deslizamient os o rupturas de grandes masas de suelos, ro cas,
rellenos artificiales o la combinacin de estos, que se desplazan pendiente abajo y hacia afuera, en un talud
natural o artificial, que se presentan en algunos casos de manera lenta o progresiva y en otros de manera
sbita o violenta. Cuando son propiciados por actividades de desarrollo, por lo general se originan en el
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23
Seccin 1
incremento de la humedad en los suelos o en las modificaciones en las pendientes causadas por estas
actividades, como los movimientos de tierra para la realizacin de una carretera, o la eliminacin de la
cober tura forestal para r ealizar sembros agrcolas en una zona c on susceptibilidad a deslizamientos. Tales
actividades pueden alterar el balance de fuerzas que determinan la estabilidad de estas reas e incrementar
el peligro, facilitando la ocurrencia de un deslizamiento que no se producira de no haberse cambiado las
condiciones originales.
Para realizar gestin correctiva se podra intervenir:
Elaborando mapas de peligros.
A partir de los mapas de peligros, un inventario de elementos en riesgo permitir determinar la distribucin espacial de estructuras
y poblaciones expuestas a los peligros ssmicos.
Evaluacin de vulnerabilidad de las estructuras a daos, a partir de informacin de eventos anteriores.
Evaluacin del riesgo: en este caso los planificadores y expertos en peligros en el espacio respectivo (local, regional) debern
identificar el riesgo aproximado y ofrecer consejos tcnicos para las decisiones polticas en relacin con niveles aceptables del riesgo
y costos para reducirlo.
Implementacin de medidas correctivas: zonificacin para uso de tierras, restriccin de construcciones en reas vulnerables,
estabilizacin de terrenos inestables, reforzamiento de estructuras existentes, aplicacin de mtodos de construccin sismorresistente,
establecimiento de sistemas de alerta y distribucin de prdidas.
Para realizar tanto Gestin Preventiva como Gestin Correctiva
podemos utilizar los mismos instrumentos de anlisis, la diferencia
se encuentra en que la primera se realiza para evitar el riesgo futuro
y la segunda para corregir las condiciones de riesgo ya creadas.
Si un canal de regado no ha sido revestido de concreto o tiene
fallas en el diseo (como el clculo de las pendientes), es de esperar
que sufra sedimentacin permanentemente y se produzcan
desbordes e inundaciones (Fig. 14). La gestin correctiva implicara
corregir el diseo y revestir el canal y no limitarse solo a actividades
peridicas de limpieza y mantenimiento.
La falta de polticas e intervenciones de reduccin del riesgo
obedece, en cierta forma, a que ha prevalecido la idea de que sus
costos son demasiado altos para sociedades pobres. Esto es relativo,
pues es posible que los beneficios de una mayor sostenibilidad
compensen los costos. Por otra parte, en la medida en que los actores
sociales toman conciencia y participan en la generacin de
consensos para disminuir los riesgos, es posible compartir los costos
y potenciar los recursos disponibles.
Fig. 14. Las labores de mantenimiento en canales de irrigacin son
acompaadas de acciones para el fortalecimiento institucional.
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Seccin 2
LA GESTIN DEL RIESGO Y LOS PROCESOS
DE DESARROLLO
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Los efectos de los desastres se manifiestan en la prdida de vidas, daos materiales, perturbaciones
sociales y econmicas a consecuencia del impacto de peligros naturales como terremotos, inundaciones,
sequas y otros. La mayora de los peligros naturales que se convierten en desastres son agravados por los
procesos de construccin del desarrollo.
Dado que representan una grave amenaza para el desarrollo, han sido un tema prioritario en la Cumbre
Mundial de Desarrollo Sostenible 7 , en el Protocolo de Kyoto8 y en la Cumbre Mundial sobre Alimentacin
19969 .
Pero es a partir del Decenio Internacional de Reduccin de Desastres (Naciones Unidas, 1990-1999), que se
impulsa un nuevo enfoque del desarrollo que prioriza la reduccin de vulnerabilidades asociadas a
fenmenos na turales. La E strategia de Yokohama10 plan tea que la prevencin, mitigacin, prepar acin y
recuperacin de desastres son cuatro elementos que contribuyen y se benefician de la aplicacin de
polticas de desarrollo sostenible. El Mandato de Ginebra (1999) establece la Estrategia Internacional de
Reduccin de Desastres, la cual se constituye en un mecanismo para impulsar la toma de conciencia
poltica, la conformacin de redes regionales y la investigacin cientfica.
A nivel de la Regin Andina, la evaluacin de las experiencias de los pases miembros frente al Fenmeno
El Nio 1997-1998, concluye en un mandato de la XI Reunin del Consejo Presidencial Andino, por el cual
la CAF apoya la creacin y funcionamiento del Programa Regional Andino para la Prevencin y Mitigacin
de Riesgos (PREANDINO), cuyo objetivo es impulsar y apoyar la formulacin de poltic as sectoriales de
prevencin y mitigacin de riesgos y el desarrollo de esquemas y formas de organizacin institucional
or ientadas a incorporar el enfoque en la planific acin del desarrollo.
Los pases menos desarrollados sufren los mayores impactos de los desastres, debido a que estn
experimentando un acelerado crecimiento demogrfico, pero tambin porque su infraestructura y sus
economas son ms vulnerables a los efectos de los peligros naturales.
Las estadsticas revelan un incremento cada vez mayor de los desastres en el mundo. Parecera que, en
efecto, prevalece la visin del desastre como inevitable; sin embargo, aunque el nmero de desastres
aumenta, eso no quiere decir necesariamente que la recurrencia o la intensidad de los fenmenos naturales
haya aumentado.
Johannesburgo, 2002.
Tercer Foro Mundial del A gua.
9 Plantea como tema prioritario
la lucha contra la sequa y
desertificacin.
1 0 Primera Conferencia Mundial
sobre Reduccin de Desastres
Naturales , 1994, Yokohama.
7
8
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Seccin 2
El Per tiene caractersticas geolgicas y una diversidad climtica y geogrfica que determinan la ocurrencia
de diferentes eventos naturales peligrosos para la vida humana, el funcionamiento de la economa y de la
sociedad. Los que producen mayores daos y prdidas son terremotos, sequas, inundaciones, deslizamientos,
heladas, huaycos, nevadas, etc.
Revisando la frecuencia de emergencias ocurridas en el Per entre 1993 y 2004, se observa que en el ao
2003 las emergencias triplicaron a las registradas en 2001 y casi quintuplicaron a las de 1998 (Fenmeno El
Nio). Posteriormente, se incrementaron a 3.957 en el 2004, registrando un incremento del 18% respecto al
ao anterior (Fig. 16).
Se podra pensar que, en efecto, los fenmenos
naturales ocurren actualmente con mayor
frecuencia, pero la explicacin del incremento
de los desastres radica en que, de un lado, es
cada vez mayor el nmero de poblaciones
ubicadas en zonas peligrosas y en condiciones
de alta vulnerabilidad y, del otro, que seguimos
creando nuevas amenazas por la forma
inadecuada en que intervenimos el medio
natural.
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Los desastres que produjeron el mayor nmero de vctimas y prdidas en el Per han sido:
Ter remotos: Huaraz (1970), Sur (2001), Nazca (1996), Rioja y M oyobamba (1990, 1991), Lima (1940,
1966 y 1974), Arequipa (1958 y 1960).
Fenmeno El Nio y los peligros asociados a este: 1925-26, 1982-83, 1997-98.
Sequas en el sur andino: 1956-57, 1982-83, 1990-91, 2003-2004.
Inundaciones y huaycos (deslaves) que se producen anualmente en diversas partes del territorio,
durante la temporada de lluvias.
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Seccin 2
Reasignacin de
recursos pblicos
Menores ingresos
fiscales
Disminucin de exportaciones,
aumento de importaciones,
prdida de mercados externos
Menor disponibilidad
de divisas
Desempleo, disminucin de
ingresos, pobreza, migracin
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12
30
Segn este informe, se estima un valor total de daos que alcanza los 3.500 millones de dlares, de los
cuales los daos directos alcanzan un valor de 1.612 millones (46% del total) y los daos o prdidas
indirectas 1.888 millones (54%).
Aunque los sistemas de medicin tiendan a valorar los impactos de los desastres en trminos monetarios,
es preciso reconocer que existen daos que difcilmente pueden ser valorados, como aquellos que afectan
al tejido social o a los niveles de institucionalidad, como en el caso de los cerca de 70 mil muertos a
consecuencia del terremoto de 1970. Los graves impactos a nivel emocional y psicolgico sobre los
sobrevivientes, y la poblacin en gener al, difcilmen te se pueden cuantificar. Y los impactos en los miles de
hurfanos y en la sensacin de prdida para quienes quedaron sin casa y sin pueblo, son una prdida en
trminos de desarrollo?
Definitivamente s, pues el desarrollo no slo se mide en trminos de crecimiento econmico sino en
trminos de desarrollo humano, la desaparicin de un pueblo es capital social que se pierde con todo su
bagaje de cultura y costumbres, pero adems, es prdida del conocimiento acumulado, para los hurfanos
es la prdida de su referente social y cultural, y tambin puede significar que nios deban dejar la escuela
y asumir responsabilidades productivas para sostenerse a s mismos o a sus hermanos.
Ms all de esta reflexin, entendamos los impactos tal como se definen en la Gestin del Riesgo.
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31
Seccin 2
Impactos directos
Son aquellos que mantienen relacin de causalidad directa o inmediata con
la ocurrencia de un fenmeno fsico, representados por el impacto en las
personas, en el ambiente, en la infraestructura, en los sistemas productivos,
en los bienes y servicios o en las actividades sociales y econmicas.
Impactos indirectos
Son aquellos que mantienen relacin de causalidad con los efectos directos,
representados usualmente por impactos concatenados o posteriores sobre
la poblacin, sus actividades econmicas y sociales o sobre el ambiente.
Por definicin los impactos indirectos son adversos socialmente, pero en algunos
casos los impactos que son negativos sobre determinados grupos de personas,
pueden resultar positivos para otros o para empresas que pueden obtener
beneficios de ello.
14
32
Las prdidas que generan los desastres para los pases en proceso de desarrollo
significan mucho en relacin con el volumen de su PBI y de los esfuerzos que
hacen, por comparacin con lo que representan para las economas desarrolladas.
Tomando como r eferencia los impactos de El Nio 1997-98 en el caso per uano,
la economa del pas se haba mantenido a una tasa anual de crecimiento del
7,5% desde 1990, el ndice de inflacin se mantena en un dgito; en 1996 el
crecimiento fue de solo 2,3% y se recuper en 1997 al 7,4%.
Para graficar cmo se acumulan los impactos tomemos como ejemplo el manejo de cuencas:
La relacin agua - poblacin en el Per es asimtrica, el
rgimen anual de escurrimiento de los ros que surcan el
territorio es irregular, presentando cortos perodos de
abundancia, 3 a 5 meses, y prolongados perodos de estiaje, 7
a 9 meses. La costa que es la regin que concentra la mayor
cantidad de poblacin, es la que dispone de menor volumen de
agua.
33
Seccin 2
En 1997 se haba renegociado la deuda externa readecundola a la capacidad de pago del pas, y se obtuvo
nuevos crditos disminuyendo la deuda en 10 puntos porcentuales.
El inicio de El Nio provoc una brusca cada de las exportaciones pesqueras y redujo la cosecha agrcola
en el ltimo trimestre, adems de causar daos a la infraestructura. Los sectores procesadores de productos
agrcolas y pesqueros mostraron retrocesos a partir del segundo semestre. A finales de 1997, la poltica
fiscal comenz a afectarse por el incremento del gasto pblico en proyectos de prevencin y mitigacin.
En 1998 la inversin pblica empieza a desviarse hacia la atencin de los daos causados por El Nio, y se
suspenden proyectos mineros de envergadura que no se concretaron por la crisis. Hubo una cada drstica
en el sector pesquero y la inflacin aument al 4% a finales del primer trimestre, debido al alza de precios.
El crecimiento de la economa baj a 1% y el ingreso de los sectores agrcola, pesquero y de transformacin
tuvieron un fuerte retroceso. El valor de las exportaciones de bienes se redujo en cerca de 1.200 millones
de dlares, en tanto que las importaciones aumentaron.
Tabla 1.G astos en atencin de emer gencias para los ltimos cinco aos
Perodo / Ao
2004
2003
1997-2002
34
Generalmente las prdidas y daos se podran evitar o reducir si se considerase un adecuado Anlisis del
Riesgo, antes de decidir la realizacin de cualquier proyecto de inversin, sea de carcter pblico o privado.
Para ilustrar con un ejemplo revisemos el informe elaborado por CAF15 , en el cual se seala que los daos
totales estimados para el sector agrcola fueron de 1.714 millones de nuevos soles, equivalentes a 612
millones de dlares, de los cuales 163 millones correspondan a daos directos que incluyen los daos a
los sistemas de riego y drenaje (123 millones) y tierras perdidas, y 449 millones a daos indirectos que
incluyen prdidas de produccin agropecuaria y el costo de descolmatacin de los cauces de los ros.
Los daos afectaron tambin las obras de aduccin (generalmente obras de derivacin por no existir
embalses para almacenamiento), los canales de conduccin (cortados por las avenidas de los cauces que
permanecen secos a lo largo de todo el ao), y los sistemas de distribucin que se vieron colmatados. De
los 568 sistemas de riego afectados, 552 eran operados por el Ministerio de Agricultura (MINAG) y 16 por el
Instituto Nacional de Desarrollo (INADE).
A las prdidas estimadas por daos directos, es preciso agregar otros daos en los sistemas naturales de
drenaje: las crecidas y avalanchas de lodo colmataron tramos extensos de los ros que podan causar
nuevas inundaciones. Los costos indirectos para obras de mitigacin y prevencin fueron de 215 millones
de dlares.
El anlisis realizado evidenci que la mayora de los sistemas de riego en el Per son vulnerables a las
crecidas e inundaciones de los ros y quebradas secas que los atraviesan. Es probable que, de haberse
realizado los proyectos considerando esta variable desde la elaboracin del perfil, el nivel de riesgo
hubiera sido significativamente menor y los daos tambin.
Frente a los daos estimados en ms de 600 millones de dlares, el Estado realiz las siguientes inversiones
en el marco del Programa de Apoyo a la Emergencia Fenmeno El Nio:
Participacin
(%)
N total de
proyectos
Monto promedio
(miles US$)
Agricultura
117.639,0
45,6
982
334,2
Transporte
55.608,1
21,5
181
857,2
Salud y Saneamiento
43.117,8
16,7
107
1.124,3
Educacin
20.224,7
7,8
436
129,4
Otros
21.544,1
8,4
139
258.133,7
100,0
1. 845
Funcin
FEN 1997/1998
390,4
Fuente: DGPMSP.
Elaboracin: Kamiche, J.
15
35
Seccin 2
Las inversiones realizadas por el Estado alcanzaron un total de US$ 258,1 millones en 1.845 proyectos, en
los sect ores de A gr icultura, Transp ort e, Salud y S aneamiento y E ducacin, financiados a travs de
endeudamiento externo. De la comparacin entre el monto de daos y la inversin realizada, tanto para
rehabilitacin como para reconstruccin, se observa la gran diferencia existente entre ambas cifras.
Pero el costo de la reconstruccin de inversiones pasadas es tambin dinero que podra servir para
ejecutar nuevas inversiones. Cabe preguntarse cuntos nuevos proyectos de riego se podran haber
construido con 215 millones de dlares?
Las inversiones realizadas durante los ltimos aos para hacer frente a los desastres ocurridos en el pas
muestran el desvo de fondos, destinados a proyectos futuros, para atender o disminuir los impactos de los
eventos naturales.
El Estado invierte cada ao una considerable cantidad de recursos para realizar obras de defensa o de
proteccin de infraestructura productiva o de asentamientos ubicados en reas inundables o afectables
por huaycos y deslizamientos, con el fin de mitigar el impacto de dichos peligros.
Tabla 3. Recursos destinados a la a tencin y/o prevencin de impactos de eventos de origen natural
Evento
Monto gastado
(miles de US$)
258.162,4
Prevencin
38.150,9
Emergencia
60.018,1
Rehabilitacin
Reconstruccin
N de proyectos
atendidos
1.845
19.207,3
140.786,1
51.633,3
1.516
52.162,4
920
(d) Programas de prevencin y rehabilitacin de las zonas afectadas por desastres, 2003 2004. 1/
41.172,5
921
Total (a+b+c+d)
403.130,7
1/. Se refiere al monto de los proyectos declarados elegibles, no necesariamente los montos ejecutados.
Fuente: DGPMSP (2005).
Elaboracin: Kamiche, J.
36
Pero aun cuando se tiene conocimiento de las anomalas y debilidades de las inversiones que no tomaron
en cuenta los riesgos existentes, se contina construyendo infraestructura fsica vulnerable y se sigue
incrementado el nivel de riesgo (volumen de prdidas probable), por lo cual la cantidad de fondos que
tendran que destinarse a atender y recuperar los daos que se produzcan ser cada vez ms alta (Fig.19).
37
Seccin 2
38
Las vulnerabilidades representan caractersticas internas de los elementos expuestos a los peligros -poblacin,
asentamientos, produccin, infraestructura, etc.- que los hacen susceptibles de sufrir daos al ser impactados
por eventos fsicos. Las vulnerabilidades representan una falta de resiliencia y condiciones que dificultan la
recuperacin y reconstruccin autnoma de los elementos afectados (unidad social).
Los niveles de vulnerabilidad se dan con referencia a peligros especficos, en las esferas econmica, social,
organizacional, educacional, institucional, cultural, etc. Su interaccin crea condiciones de vulnerabilidad
global .
Vulnerabilidad Pobreza
Existe un contexto de riesgo que la poblacin pobre enfrenta de manera cotidiana, que se manifiesta en
condiciones insegur as de vida como problemas de desempleo, analfabetismo, desnutricin, violencia familiar,
enfermedades y otros factores, que determinan que estos pobladores inviertan las pocas energas y recursos
de que disponen en la tarea de la supervivencia, lo que conlleva a ignorar el problema del riesgo (Fig. 20).
Estas poblaciones cuentan con limitados recursos econmicos de reserva, estn excluidos de los sistemas
de proteccin social, estn ubicados en terrenos inseguros con construcciones de mala calidad e inadecuadas
al medio, todo lo cual es reflejo de su baja resiliencia frente al riesgo.
Los problemas asociados con la ubicacin de la poblacin, los espacios productivos y su exposicin a
peligros pueden explicarse en gran parte por la pobreza en que viven, el grado de exclusin social y el peso
del riesgo cotidiano que deben vencer como parte de su vida diaria. Los recursos son transformados en
amenazas a travs de mltiples procesos relacionados con la satisfaccin de necesidades que garantizan la
supervivencia.
39
Seccin 2
El riesgo c otidiano lo constituyen aquellas c ondiciones de existencia de los pobres que son manifestacin
de esa parte humana del desarrollo: la miseria, que es el complemento de la forma de desar rollo concentrador
de riqueza y poder que se ha impulsado por los ltimos quinientos aos en general, y que predisponen a
la poblacin de forma regular a daos y prdidas materiales, fsicas, anmicas, sicolgicas, etc., que inhiben
el logro pleno del bienestar humano: desempleo, desnutricin, insalubridad, violencia familiar y social,
alcoholismo y drogadiccin, por ejemplo 16 (Fig. 21).
Entender las relaciones de causalidad entre pobreza y vulnerabilidad no debe llevarnos a pensar que son
los pobres quienes construyen el riesgo. Por ejemplo, la explotacin de una mina de oro a tajo abierto cerca
de reas pobladas con un alto riesgo de contaminacin ambiental, puede potenciar peligros naturales que
desencadenen desastres. La explotacin de la mina obedece a decisiones polticas y econmicas cuyo
objetivo es generar divisas, en las cuales los pobres tienen poca o ninguna injerencia.
El mapa (Fig.22) ilustra la confluencia de peligros climticos y desarrollo humano; se puede identificar que
la confluencia total de ambas variables se da en el espacio andino, as como una confluencia media en las
zonas donde se concentran las poblaciones pobres de las grandes ciudades de la costa, al igual que en el
sur andino.
Desempleo mayor
Enfermedades
Prdida de patrimonio
Mayores carencias
Menores recursos
16
40
VULNERABILIDAD
DESASTRES
41
Seccin 2
Vulnerabilidad - Ambiente
El mismo proceso de desarrollo que promueve actividades que afectan la base de recursos naturales o que
afectan los procesos naturales, puede derivar en vulnerabilidades que afecten la calidad y productividad
de estos mismos procesos.
La degradacin del suelo, la prdida de biodiversidad, la deforestacin, la escasez de agua potable, afectan
negativamente los medios de vida de la poblacin rural hacindola ms vulnerable a las amenazas
ambientales.
Es un hecho que las ciudades al expandirse transforman el medio y su entorno, y esto a su vez puede
generar nuevos patrones de riesgo. La construccin en zonas de relleno o en terrenos ganados a los
pantanos exacerba la amenaza ssmica; los asentamientos ubicados sobre los lechos de los ros o en
quebradas secas pueden modificar el rgimen hidrolgico, desestabilizar las laderas, aumentando la
amenaza de crecidas de los ros y ocasionar deslizamientos de tierra.
La promocin de la colonizacin o poblamiento de zonas de bosques tropicales para abrir espacios a la
actividad agrcola, genera nuevas amenazas de inundaciones, sequas, incendios y deslizamientos de tierras.
Aparte de ser un mecanismo de destruccin del ecosistema, esta estrategia para mejorar la condicin de
poblaciones rurales pobres o sin tierra, puede agravar el empobrecimiento de estas mismas poblaciones.
La contaminacin del aire y de los cursos de agua, las deficiencias en el abastecimiento de agua potable, en
el saneamiento bsico y en los sistemas de gestin de desechos slidos aumentan los riesgos de contraer
enfermedades para las poblaciones con menores recursos, tanto en las ciudades como en los asentamientos
rurales. Es decir que los problemas de sostenibilidad ambiental contribuyen a la acumulacin de riesgos.
No existe la posibilidad de cambiar el contexto ambiental: los eventos naturales caractersticos de nuestro
pas como la ocurrencia de El Nio, terremotos, deslizamientos y eventuales erupciones volcnicas seguirn
sucedindose; no obstante ello, podemos tomar medidas de prevencin en el sentido de no generar
nuevas vulnerabilidades relacionadas a estos fenmenos naturales.
Tomemos como ejemplo los p eligros geolgicos: ter remotos, volc anes y tsunamis, responsables de grandes
prdidas de vidas y destruccin de propiedades (Fig.23). El Per se encuentra en el llamado Crculo de
fuego, del ocano Pacfico, que concentra los peligros geolgicos y que se manifiesta por la Cordillera de
los Andes y se extiende hacia Centroamrica y Mxico. Como se puede apreciar en el mapa, en el Per son
las poblaciones asentadas sobre la Cordillera de los Andes (en rojo) las que corren el mayor riesgo geolgico.
La placa de Nazca se desliza lentamente hacia el Este penetrando debajo de la placa sudamericana a lo
largo de la fosa Per-Chile, causando friccin que origina presiones internas y aumento de temperatura; la
roca de subduccin se fusiona y se expande, causando presin adicional y un movimiento hacia arriba del
magma. Este llega a la superficie, erupcionando para formar volcanes, y las rocas de la corteza se quiebran
y se mueven en respuesta a las fuerzas internas. El movimiento a lo largo de estas fallas causa terremotos.
42
43
Seccin 2
La mayora de los eventos geolgicos no pueden prevenirse ni pronosticarse con precisin, con excepcin
de los deslizamientos que s pueden prevenirse, es decir que se podra aplicar medidas de gestin correctiva
del riesgo. Las reas expuestas a deslizamientos se pueden identificar como zonas de falla ssmica, de
actividad volcnica y reas costeras susceptibles a los tsunamis.
La degradacin ambiental puede disminuir la capacidad de resiliencia de los ecosistemas y hacerlos ms
propensos a sufrir impactos ante la ocurrencia de un fenmeno natural:
Los peligros naturales pueden potenciar desastres
tecnolgicos
44
45
Seccin 3
LA GESTIN DEL RIESGO COMO PROCESO
46
Se ha explicado que la Gestin del Riesgo se refiere a un proceso social complejo cuya finalidad es la
reduccin o la previsin y control permanente del riesgo de desastre en la sociedad, integrada al logro de
pautas de desarrollo humano.
Implica tomar conciencia del riesgo, analizarlo y entenderlo, evaluar las opciones y prioridades para reducirlo,
evaluar los recursos disponibles, disear estrategias e instrumentos para enfrentarlo y finalmente
implementar la solucin sobre la base de negociaciones concertadas.
La Gestin del Riesgo no pretende la eliminacin del riesgo, pues por su naturaleza esto sera imposible, sin
embargo lo que s puede hacerse es manejar el riesgo dentro de lmites aceptables para los actores sociales
que sufren u originan el riesgo, en funcin de los recursos disponibles.
La Gestin del Riesgo es un enfoque de intervencin en las acciones de desarrollo, para el cual existen
metodologas que se vienen construyendo en la medida que aumenta el conocimiento sobre el riesgo y
sus factores.
En este documento se har una breve introduccin a herramientas metodolgicas de reciente construccin
como el Anlisis del Riesgo y la Lista de Chequeo, enfatizando aspectos sobre su utilidad y las formas en
que se las puede incorporar dentro de los procesos de elaboracin de proyectos y programas de inversin.
La gestin, vista como proceso, debe ser avalada y conducida por la creacin de estructuras institucionales
y formas organizativas que lo impulsen y le den continuidad, con la participacin de diversos actores
sociales, con actividades y procedimientos que delimiten claramente las funciones, competencias y
responsabilidades de cada uno de ellos.
47
Seccin 3
La comprensin del proceso implica que al elaborar proyectos de desarrollo con el enfoque de Gestin del
Riesgo, el diseo, mtodo y estrategia deben considerar la contribucin a procesos ms permanentes y
sostenibles, es decir a la institucionalizacin de la Gestin del Riesgo como prctica social concertada.
A nivel mundial se observa un aumento en los desastres naturales con crecientes prdidas de
vidas humanas y daos materiales.
Por el aumento del riesgo de desastres en los pases en desarrollo, por la creciente vulnerabilidad
de la poblacin.
Porque el riesgo que se convierte en desastre impacta negativamente en nuestra economa y
limita nuestras opciones de desarrollo hacindolo insostenible.
Porque no hacerlo significa que seguiremos construyendo riesgos y aplazando la atencin a un
problema urgente que afecta a la mayora de la poblacin.
Porque adoptar la Gestin del Riesgo como estrategia, es una oportunidad de desarrollo.
En qu consiste?
Un modelo de Gestin del Riesgo consiste en:
17
48
Construir la informacin mnima que permita calcular el riesgo que se va a asumir y prever las
reservas que permitiran la supervivencia aun en caso de que ocurran impactos.
Identificar a los actores involucrados para: a) elaborar la informacin y definir las responsabilidades
para la elaboracin de las opciones de respuesta, y b) establecer los plazos para alcanzar niveles
de bienestar y de disminucin de los riesgos.
Evaluar las opciones de riesgo aceptable, que implica la aceptacin de ciertos mrgenes de riesgo
cuando existe la posibilidad de recibir mltiples y altos beneficios, a cambio de adaptarse a ciertas
condiciones de peligro.
Fig. 24. Construccin de carretera considerando la Gestin del Riesgo: proteccin de la carretera frente a
derrumbes.
49
Seccin 3
50
DIAGNSTICO
Planes de
desarrollo
Planificacin
del desarrollo
PROCESOS DE
PLANIFICACIN
Planes de
ordenamiento
territorial
Planes de
prevencin
PROCESOS DE
PRESUPUESTOS
PAR TICIPATIVOS
FORMULACIN
DE PROYECTOS
DE INVERSIN
Planes de
competitividad
Incorporacin
de la GdR
Programas
y proyectos de
reduccin del riesgo
Utilidad
de la GdR
Planes de gestin
de cuencas
REGIONAL
Orientar diseo
de polticas
NACIONAL / SECTORIAL
Diseo de estrategias
Actualizacin de planes
Criterios
para reducir
vulnerabilidad
LOCAL / REGIONAL
Priorizar proyectos
LOCAL / REGIONAL
Inversiones seguras
Proyectos especficos
51
Seccin 3
52
Las relaciones de causa y efecto entre los distintos niveles de objetivos (de actividades a resultados,
de resultados a propsito y de propsito a fin) describen las condiciones necesarias para que un
proyecto sea exitoso.
Las relaciones entre los objetivos y los supuestos aclaran la probabilidad de que el proyecto tenga
xito, bajo un determinado contexto social y general.
53
Seccin 3
Sin embargo, y aun cuando el enfoque del marco lgico permite construir escenarios posibles bajo
diferentes supuestos bsicos en cada una de las fases de elaboracin de los proyectos, la realidad es que:
Si, como se ha visto, la probabilidad de que un proyecto tenga xito depende de la relacin entre los
objetivos y los supuestos, es claro que al no considerar el supuesto de que existen riesgos desde el mismo
diagnstico inicial, se est ignorando un hecho c onstante de la realidad y, en tanto tal, se corre otro riesgo:
que el proyecto fracase o sea insostenible en el tiempo.
A lo largo del proceso de aplicacin se podr incorporar informacin relativa a los riesgos que permitan
que, incluso a nivel de la seleccin de indicadores, se incorpore el Anlisis del Riesgo y los correspondientes
factores de reduccin del mismo.
Sobre la base de la respuesta a estas preguntas se proceder a realizar el siguiente grupo de preguntas.
Las preguntas especficas indagan en los siguientes aspectos:
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Medidas estructurales para la Gestin del Riesgo, es decir aquellas inversiones para mejorar la
informacin, normatividad e infraestructura que reducen la vulnerabilidad a diferentes tipos de
desastres.
Medidas no estructurales para la gestin de emergencias, como planes territoriales, inventarios de
amenazas, concienciacin y planificacin para emergencias.
Ejecucin del programa, institucionalidad, mecanismos de coordinacin y de planificacin, incentivos
y seguimiento del proyecto.
Viabilidad que contempla la evaluacin de la vulnerabilidad y el riesgo, la evaluacin de la viabilidad
institucional, financiera y econmica.
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Seccin 3
Las utilidades identificadas del Anlisis del Riesgo en un proyecto de pre-inversin son las siguientes:
Los pasos propuestos para realizar el Anlisis del Riesgo en la formulacin de un proyecto son los
siguientes: (Fig. 27)
Fig. 27. Proceso para realizar un Anlisis del Riesgo en un proyecto de pre-inversin
ANLISIS DE VULNERABILIDAD DE
LOS ELEMENTOS DEL PROYECTO
56
EJEMPLO DE ANLISIS DEL RIESGO: APLIC ACIN DE LOS PASOS A UN PROYECTO DE AGUA POTABLE RUR AL
Anlisis del escenario de peligro:
La amenaza se sita en los cauces de los ros y laderas por fuertes precipitaciones que aumentan el caudal y generan deslizamientos.
Lluvias estacionales: 3 meses, frecuencia anual, intensidad hasta de 45 mm./h.
Lluvias producto del FEN con duracin de 5 a 6 meses y perodo de recurrencia de 6 aos, intensidad de 150 mm./h.
Nivel de exposicin de las obras de captacin y lneas de conduccin y aduccin frente a crecidas de los ros y quebradas, as como avalanchas y
deslizamientos.
Localizacin de los elementos del sistema considerando conocimiento de cauces definidos y resistencia a los peligros.
Diseo de obras de drenaje pluvial y de los sistemas de abastecimiento de agua y alcantarillado adaptado para resistir inundaciones o deslizamientos.
Capacidad de las infraestructuras de tratamiento de agua para controlar el excesivo incremento de turbidez ocasionado por los sedimentos.
Tecnologa propuesta.
Materiales utilizados.
Construccin
Proyecto
Rehabilitacin
132.900,00
9.000,00
39.820,00
161.800,00
11.500,00
0,00
Costo Total
181.720,00
173.300,00
57
Presentacin
Bibliografa
58
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Memoria del IV Taller Incor por acin del Anlisis del Riesgo en los Procesos de Inversin Pblica. Documento
Preliminar. Coln Piura, Agosto 2004.
Sustentos tericos conceptuales sobre el riesgo y la gestin local del riesgo en el marco del desarrollo. Alan
Lavell. CEPREDENAC PNUD. Panam, 2003.
59
Edicin:
Elizabeth Cano
Correccin: Luis Prez-Albela
Diseo:
Fabiola Prez-Albela
Impresin: Stampa Grfica SAC
Junio 2006
Lima, Per
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N: 2006-2423.