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El papel del Estado y

los paradigmas econmicos
en Amrica Latina
Enrique V. Iglesias

ste artculo examina los dos paradigmas de desarrollo que

sucesivamente prevalecieron en Amrica Latina en la segunda mitad

del siglo XX, concentrndose en el papel asignado al Estado. En el
paradigma cepalino se ve cmo amplias tareas de gua, estimulador y
partcipe directo en el desarrollo productivo fueron perdiendo eficacia, a
medida que el Estado era capturado por intereses particulares sin que
instituciones slidas fueran capaces de ponerle coto. Posteriormente,
la extrema debilitacin del Estado experimentada desde la vigencia
del Consenso de Washington impidi la adecuada regulacin de las
actividades privatizadas e hizo perder la visin de largo plazo y la
preocupacin por la concentracin de ingresos. El artculo alude a la
demanda social por un nuevo tipo de Estado y analiza los requisitos y
objetivos para que, entre otras cosas, este facilite un funcionamiento
Enrique V. Iglesias
Secretario General Iberoamericano
Secretara General Iberoamericana (segib)
Ex Presidente del Banco Interamericano
de Desarrollo (bid)
Ex Secretario Ejecutivo de la cepal

eiglesias@segib.org

eficaz de los mercados y se preocupe por disminuir las desigualdades

sociales.

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I
Introduccin
Por una amable invitacin que me extendiera mi gran
amigo y colega Jos Luis Machinea, particip recientemente en una reunin muy especial de la cepal,
convocada para conmemorar a Ral Prebisch, insigne
economista de nuestra regin y contemporneo ilustre de
muchos de los que se hallaban en ese acto. Su memoria
nos evoca la poca de oro del pensamiento econmico
del desarrollo en la segunda mitad del siglo pasado, que
l lider con tanta sabidura en nuestra Amrica Latina
y que proyect al mbito acadmico internacional y
de prestigiosas instituciones especializadas, como la
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, el
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin
Econmica y Social, y la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Comercio y Desarrollo. Su vida fue rica en
pensamiento y accin, que en el transcurso del tiempo
ha inspirado la formacin de nuevas generaciones de
profesionales comprometidos con la causa del progreso
econmico y social de nuestros pueblos, a la vez que sus
ideas son valoradas con debida justicia por numerosos y
destacados economistas del mundo acadmico actual. Para

m su memoria es verdaderamente emocionante, como el

maestro que abri mis ojos al mundo de la economa real
latinoamericana y mundial y como el amigo generoso
cuyos ejemplos, consejos y apoyo fueron determinantes
en mi carrera y dedicacin al desarrollo econmico y
social de Amrica Latina y el Caribe. A ello se uni en
ese momento mi nostalgia de los aos pasados en la
que fue y siento mi casa, la cepal, cuna de ensueos y
experiencias compartidas a travs de tantos aos. Mucho
agradezco la oportunidad que se me brind para sentir
el reencuentro con las memorias que ella encierra y con
tan buenos amigos y compaeros de ruta.
En esa ocasin compart, con quienes nos acompaaban, algunas reflexiones sobre el papel del Estado en
los escenarios orientados por la bsqueda de paradigmas
econmicos en nuestra regin, ya por ms de medio siglo.
En este artculo hago lo mismo. No pretendo enunciar
un ensayo terico, sino ms bien ilustrar la visin de un
practicante privilegiado en las tareas de la disquisicin
acadmica y en la praxis de las polticas de desarrollo
de la gran mayora de los pases en la regin.

II
Los paradigmas econmicos
La bsqueda de paradigmas econmicos ha sido una
constante en la regin desde mediados del siglo pasado.
Pocas regiones han conocido un debate tan encendido
y ensayos tan variados como Amrica Latina. Nuestra
regin ha constituido un verdadero laboratorio de ideas
y propuestas de poltica impulsadas por las ideologas de
turno, en muchos casos siguiendo enseanzas originadas
en otras partes del mundo.
De esa bsqueda se derivan lecciones diversas. Una
primera leccin aprendida en mi experiencia de casi medio
siglo es que el subdesarrollo econmico es mucho ms
complejo que lo que pensbamos hace cincuenta aos.

Este artculo recoge la conferencia magistral dictada por el autor

en la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Santiago
de Chile, 28 de agosto de 2006), en el marco de la Sexta Ctedra
Ral Prebisch.

Y ello a pesar de que en aquella poca se realizaron

grandes esfuerzos de reflexin. La cepal fue, en cierta
medida, un semillero de ideas impulsadas con tanto brillo
por Ral Prebisch. Pero ella fue tambin un centro de
investigacin y conocimiento de la realidad econmica
de cada pas, en numerosos casos con la cooperacin
estrecha de los gobiernos. Como parte de esa vivencia,
aprendimos a conocer mejor la complejidad econmica
de cada pas y de su entorno internacional.
As, una leccin muy importante de esa experiencia
de tantos aos es saber evitar los reducimientos o simplificaciones excesivas de la realidad que suelen acompaar
la bsqueda de los paradigmas. Esas simplificaciones
han estado presentes casi en todas las formulaciones
tericas y sus respectivas propuestas de poltica. En mi
experiencia personal he observado dos tipos de simplificaciones excesivas: las del mbito econmico y las
relativas a los marcos social y poltico.

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Cmo superar las simplificaciones de la teora?

El avance del anlisis macroeconmico ha hecho una
enorme contribucin al mejoramiento de la formulacin
de polticas. Los modelos macroeconmicos han progresado extraordinariamente en su capacidad de anlisis
y de prescripcin de polticas. Tres reas en las que ese
avance ha sido notable y til corresponden al campo
monetario y financiero; al de formacin de los precios,
inclusive la inflacin, y al de comercio exterior.
Sin embargo, me parece que en muchos casos se ha
sacrificado la realidad en beneficio de la elegancia formal
y matemtica de los modelos. No es cuestin de menospreciar la contribucin de los modelos macroeconmicos
al conocimiento y la praxis de la poltica, pero a veces se
tiende a anteponer su elegancia formal a la complejidad
de la realidad econmica, social y poltica.
Talvez, para fines ilustrativos, podamos hacer
un smil con la construccin de una casa. Para esto se
requiere el aporte de un buen ingeniero que asegure la
idoneidad de sus cimientos e infraestructura. Simplemente
no habr casa segura sin ello. Pero, adems, se requiere
la contribucin del arquitecto que aporte el diseo apropiado a las aspiraciones y necesidades de sus moradores.
Pienso que en la bsqueda de paradigmas econmicos
ocurre algo semejante. Se necesitan buenos ingenieros
econmicos para asegurar la coherencia de los modelos
econmicos y formular sus condiciones de ptimo.
Pero tambin se necesitan arquitectos econmicos que
aseguren la correspondencia entre la racionalidad de
la ingeniera econmica y las exigencias de la realidad
social y poltica. Considero que el avance en la ingeniera
econmica ha superado lejos a la arquitectura de los
paradigmas econmicos. Las experiencias de los aos
pasados muestran a menudo que ha habido dficit en
cuanto al diseo de la casa, mientras abund la elegancia
formal de su estructura.
Cul ha sido la experiencia con relacin a los paradigmas sociopolticos? En los empeos por conocer y
aprehender la realidad se ha recurrido a ideas y categoras
de anlisis sociolgico y poltico. Por ah nos acercamos a una visin integral de la realidad. Sin embargo,
esa comprensin de los factores sociales o polticos
condicionantes ha sido en muchos casos seducida inevitablemente por ideologas o concepciones apriorsticas,
que siendo tiles para entender los fenmenos sociales,
corren el riesgo de colocar las ideologas delante de
las realidades. Y esto conlleva una simplificacin tan
peligrosa como la anterior.
Por lo tanto, una de las lecciones ms valiosas de
los aos pasados es la necesidad de evitar uno u otro tipo
de simplificacin. En un caso arriesgamos el quedarnos

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con economas sin sociedad. Y en el otro, quedarnos

con sociedad sin economa. Los paradigmas encierran
uno u otro riesgo, por lo que debemos cuidarnos de las
simplificaciones excesivas si queremos tener una visin
integral de la realidad sobre la cual aplicar polticas
econmicas y sociales relevantes y viables.
Lo anterior no significa ignorar el papel de las ideas
y de las ideologas, que han probado ser tan valiosas a lo
largo de la historia. Lo que reconozco en mi experiencia
personal es que en la bsqueda de los paradigmas econmicos y sociales es preciso aprehender las realidades
nacionales e internacionales, y en ellas identificar los
obstculos y condiciones impuestos por la aplicacin
de las distintas propuestas de poltica.
Entre los factores condicionantes de las realidades
econmicas, polticas y sociales, las instituciones tienen
un papel crucial, como se ha venido reconociendo cada
vez ms. Y entre ellas se destaca el Estado. En Amrica
Latina un factor fundamental de los grandes paradigmas
de desarrollo ha sido el papel asignado al Estado.
Este tema no es nuevo, pero me propongo abordarlo
aqu porque puede ser de inters mirarlo a la luz de mi
experiencia personal, aprovechando especialmente los
resultados de los trabajos que realizamos en el Banco
Interamericano de Desarrollo (bid) en aos recientes.
All montamos una unidad dedicada especialmente
al anlisis de los problemas polticos en el desarrollo
latinoamericano y, en particular, del papel del Estado.
Con ello simplemente nos sumamos a la corriente institucionalista de los ltimos aos, que ha venido poniendo
de relieve el rol fundamental de las instituciones en lo
que se refiere a explicar y combatir los problemas del
desarrollo.
Quisiera discurrir aqu sobre el papel del Estado en
cada uno de los dos principales paradigmas de poltica
econmica de los ltimos 50 aos en Amrica Latina: el
paradigma de la cepal y el del Consenso de Washington.
De ese examen y de las lecciones aprendidas surge la
necesidad de repensar el rol del Estado en el marco de las
nuevas realidades de Amrica Latina y de las estrategias
econmicas que se estn aplicando en la regin.
1.

El paradigma cepalino

El primer gran encuentro entre Estado y paradigma que

nuestra generacin observ en Amrica Latina surgi
de la propuesta cepalina. Como bien sabemos, el marco
de este paradigma incluy un conjunto de ideas fuerza,
entre las que se destacan: i) el encuadre del paradigma
en la relacin centro-periferia; ii) la orientacin del
desarrollo hacia adentro; iii) el papel de la tecnologa;

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iv) la industrializacin sustitutiva, y v) el rol activo del

Estado. A su vez, la implementacin de esa estrategia de
desarrollo descansaba en un conjunto de instrumentos y
polticas especficas de carcter arancelario, tributario,
cambiario, crediticio y de incentivos fiscales al desarrollo
industrial, y en la atencin del crecimiento explosivo de
las demandas sociales generadas por las migraciones del
campo a las ciudades.
En ese contexto corresponda al Estado cumplir un
papel protagnico, para lo cual se crearon ministerios
especializados, oficinas de planificacin, y bancos de
desarrollo destinados a movilizar recursos financieros y
tecnologas. La ampliacin y fortalecimiento del aparato
estatal fue el instrumento bsico de la poltica econmica.
El desarrollo impulsado por esta estrategia transform
profundamente el perfil econmico y social latinoamericano. Un aspecto destacado de la transformacin social
lo constituy el intenso proceso de urbanizacin. En el
plano econmico, el sector manufacturero aument su
gravitacin en el producto global y en el empleo, mientras declinaba o se estancaba la produccin agrcola, se
aceleraba la expansin de los servicios e inclusive el
aumento del empleo en el sector pblico, y adquiran
una ponderacin cada vez mayor las burocracias y la
absorcin de recursos por parte del Estado. La poblacin
urbana alcanz niveles de ingreso crecientes y sensiblemente ms altos que los del mbito rural, aunque su
dinmica expansiva se debilit marcadamente entre la
dcada de 1960 y la de 1970.
Por qu ese agotamiento progresivo del desarrollo
latinoamericano? No fueron esos mismos postulados
de las polticas de desarrollo los aplicados exitosamente
por los tigres asiticos? Por qu entonces Amrica
Latina no consigui hacer viable una economa industrial
progresiva y, en cambio, perdi posiciones significativas
frente a pases que iniciaron su industrializacin desde
bases ms dbiles? Ciertamente las causas fueron muchas,
pero hubo factores que tuvieron una incidencia nefasta
importante en los resultados.
El Estado asitico disfrut de mayor autonoma que
el latinoamericano, y estuvo precedido por tradiciones
burocrticas eficientes y libres de la influencia de intereses particulares. En cambio, la experiencia en Amrica
Latina fue muy distinta, no tanto por la naturaleza de
las polticas, sino ms bien por su implementacin. Las
bases fiscales fueron insuficientes, debido en gran medida
a la ausencia de un autntico pacto social y poltico
redistributivo. El Estado fue facilmente dominado por
intereses particulares, entre otros, los de las agrupaciones
o partidos polticos, grupos econmicos, lderes militares, caudillos o dictadores, los cuales fortalecieron su

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poder poltico y econmico por la va del Estado. Eso

explica tambin el carcter clientelista del empleo y de la
gestin del gasto pblico por los regmenes autoritarios
o semidemocrticos.
En suma, el Estado que acompa al paradigma
cepalino fue omnipresente, centralista y cautivo. Adems,
en pocos pases de Amrica Latina se consigui avanzar
en la construccin de un slido Estado democrtico,
condicin indispensable para asegurar la autonoma
frente a los intereses particulares y la confianza en el
imperio de la ley. Estas deficiencias condujeron a la
inestabilidad poltica y al dficit democrtico.
En los estudios hechos en el bid se analiz ese dficit
democrtico a partir de dos relaciones: las del Estado con
el mercado y las del Estado con la sociedad. Los vacos
o fallas en esas relaciones erosionaron la viabilidad de
un desarrollo sustentable y equitativo.
La usurpacin del Estado por los intereses privados
condujo a intervenciones estatales que entorpecieron el
funcionamiento eficiente del mercado y promovieron el
rentalismo, la especulacin y la corrupcin. A su vez, las
polticas pblicas capturadas por intereses particulares no
pudieron responder a las demandas de la mayora de los
ciudadanos, contribuyendo as a excluir de los beneficios
del crecimiento a amplios sectores de la poblacin y a
la prdida de legitimidad del Estado.
El agotamiento del modelo heterodoxo de la
cepal precipit la crisis del Estado. No es esta la
oportunidad de examinar las causas del agotamiento
de ese modelo. Lo cierto es que la crisis sufrida en la
dcada de 1980, que tuvo su mxima expresin en la
crisis de la deuda, aceler los procesos inflacionarios,
acentu la prdida de competitividad de la economa y aument las distancias sociales. En el plano
institucional, se destruyeron los bancos centrales,
los ministerios de planificacin y las instituciones
financieras y de fomento. Pero igualmente grave, o
aun peor, fue que en la formulacin de la poltica de
desarrollo se perdieron las perspectivas de largo plazo.
Los problemas de la sobrevivencia econmica y las
crisis de corto plazo acapararon la atencin de las polticas en la mayora de los pases. Esto y, en especial,
los problemas derivados de la crisis de la deuda, nos
llamaron a principios del decenio de 1980 a alertar
desde la cepal sobre la inminencia de una dcada
perdida, la que de hecho y lamentablemente ocurri
y cuyos graves efectos adversos se proyectaron a los
mbitos econmico y social de nuestros pases.
La gravedad de la crisis llev al abandono del
modelo heterodoxo y al retorno del modelo ortodoxo y
la adopcin del Consenso de Washington.

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El Consenso de Washington

El retorno de la ortodoxia signific la adopcin de las

reglas de juego del mercado, la vigencia del sistema
de precios como principal mecanismo de asignacin
de recursos, la aplicacin de fuertes programas de
estabilizacin, la apertura al comercio internacional, el
ingreso de recursos financieros y de la inversin privada
extranjera, y una poltica generalizada de privatizaciones.
Las reformas econmicas fueron alentadas en buena
medida por los organismos financieros en Washington,
en particular los surgidos de la Conferencia de Bretton
Woods. Estos constituyeron un instrumento importante
para impulsar la realizacin de las reformas.
La concepcin del Estado liberal patrocinado por
el Consenso de Washington estuvo dominada por una
actitud antiestatista generalizada, que bas su justificacin en la crisis enfrentada por el Estado heterodoxo,
as como en su ineficiencia, el peso de la burocracia y
especialmente la corrupcin.
Asimismo, no dej de tener influencia la expansin
generalizada del mercado en un creciente nmero de
economas emergentes, tanto entre los pases en desarrollo como en la esfera socialista.
El nuevo concepto de Estado lo caracteriz como
minimalista y prescindente. Se estim que abundaban los
argumentos para descalificar al Estado como mecanismo
de asignacin de recursos, principalmente los relativos
a su ineficiencia, la corrupcin, el clientelismo y su
desborde burocrtico. Esto llev a patrocinar un Estado
minimizado, lo cual signific el cierre de instituciones,
la eliminacin de instrumentos de poltica y el recorte de
su intervencionismo excesivo. Por ejemplo, las polticas
industriales y agrcolas fueron eliminadas. Y, sobre todo,
se perdi la visin de largo plazo.
As, las reformas cayeron en un grave error, el de
dar la espalda al Estado. La prescindencia del Estado en
la realizacin de las reformas hizo que estas experimentaran una prdida generalizada de credibilidad. Segn
las encuestas de Latinobarmetro, solamente un tercio
de la poblacin latinoamericana cree en las reformas.
Esto condujo a una creciente prdida de legitimidad de
las reformas y del mercado en las grandes mayoras de
la poblacin. Esa crisis de credibilidad se sum al sentimiento generalizado de frustracin y de fatiga debido a
la insuficiencia del progreso y la dureza de los sacrificios
hechos en la aplicacin de las reformas.
Ahora bien, cmo se relaciona el Estado con el mercado y con los ciudadanos en este nuevo paradigma?
En cuanto a su relacin con el mercado, hubo
cambios importantes en las polticas econmicas, como:

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i) las privatizaciones y la apertura al mercado de sectores completos de la economa; ii) el debilitamiento

o la ausencia de los marcos de regulacin requeridos
para fomentar la competencia y proteger el inters de
los consumidores; iii) la oposicin continuada de los
intereses corporativos a los procesos de reforma; iv) la
falta de mecanismos adecuados de concertacin entre
ganadores y perdedores de la aplicacin de las reformas;
v) el abandono de las medidas de promocin de sectores
productivos especficos; vi) el escaso avance en la realizacin de reformas fiscales autnticas, y vii) una baja y
decreciente inversin pblica en infraestructura.
Respecto a la relacin del Estado con los ciudadanos resaltan algunos aspectos importantes. En muchos
pases siguen ausentes las condiciones necesarias para
un autntico imperio de la ley y la justicia. Por una
parte, los sistemas judiciales son poco confiables, lo
cual acenta la falta de seguridad jurdica. A su vez, el
Estado carece de la capacidad necesaria para promover
pactos sociales redistributivos.
Analicemos ahora cul ha sido la atencin prestada
por las nuevas estrategias del desarrollo a la definicin
del papel del Estado. En general, en los ltimos aos del
siglo XX y primeros aos del siglo XXI ha resurgido
una marcada preocupacin por el desarrollo social. De
una manera u otra, tambin se han sentido en todo el
mundo los efectos de los trgicos acontecimientos del
11 de septiembre de 2001, destacndose entre ellos el
nfasis en las medidas de seguridad impulsadas por el
Estado.
La relacin del Estado con el mercado y los ciudadanos en este nuevo paradigma conllev una baja
capacidad de la administracin pblica para elaborar e
implementar las polticas, debido en gran medida a las
crisis fiscales sufridas. Las reformas de la administracin pblica derivaron ms en reformas fiscales que en
ejercicios especficos de reorganizacin. En los procesos
de reforma de la administracin pblica se privilegi su
orientacin tecnocrtica y se descuid la realizacin de
un autntico cambio de estructura del Estado.
Por ello, en los ltimos aos ha surgido el inters
por redefinir el papel del Estado en el contexto de las
nuevas estrategias de desarrollo y, como lo sealamos
anteriormente, se ha hecho hincapi en la preocupacin por el desarrollo social y, desde el ao 2001, en
las medidas de seguridad nacional. Esto coincide con
tendencias favorables en el plano econmico internacional, un crecimiento significativo del producto y
del comercio mundial, el mejoramiento de los precios
de las materias primas y la expansin de los flujos
financieros y de la inversin privada extranjera. Por

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cierto, este clima de bonanza econmica internacional

ha tenido efectos favorables para Amrica Latina, a
lo cual se suma la buena gestin macroeconmica
que hoy prevalece en la mayora de nuestros pases.
En ellos tanto la gestin de la deuda externa como el
desempeo exportador han enfrentado condiciones
externas favorables.
Las nuevas estrategias econmicas se proyectan en
un marco general en que prevalecen, en el plano externo,
condiciones de balanza de pagos ms favorables que en
el pasado y la presencia de nuevos actores en el escenario
internacional, como China e India, que ofrecen grandes
oportunidades a la regin y a la vez plantean grandes
desafos; y en el orden interno, la consolidacin de una
buena gestin macroeconmica, una renovada atencin
a los problemas macroeconmicos, y la revindicacin

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tanto de las polticas pblicas especialmente orientadas a

corregir fallas de mercado como de la accin del Estado.
En todos estos temas la cepal ha venido trabajando
desde su misma creacin.
Estamos acaso en presencia de un nuevo paradigma? Sinceramente no lo creo y prefiero entenderlo
como un paradigma incremental. En la regin hay un
alto pragmatismo aprendido de las experiencias propias
y ajenas, as como existe tambin una mayor conciencia
de las limitaciones que las relaciones internacionales
imponen en el mundo moderno. En el acercamiento
en la relacin entre el Estado y el mercado prevalece
lo expresado en esta ciudad por el Presidente Ricardo
Lagos: ms mercado y mejor Estado. Por cierto, a cada
pas le corresponde definir apropiadamente las relaciones
entre el mercado y el Estado.

III
Un nuevo concepto del Estado: sus objetivos
y los requisitos para alcanzarlos
El tema sobre el que debemos reflexionar es, por tanto, la
nocin del nuevo concepto del Estado, aprovechando las
buenas y malas lecciones dejadas por su papel en los dos
paradigmas precedentes. A partir de esas experiencias,
quisiera identificar ahora algunos objetivos que me parecen
relevantes en la bsqueda de ese nuevo Estado.
1. Objetivos

Un primer objetivo es el de lograr un Estado capaz de

hacer viable la eficiencia del mercado. El Estado es importante, si acaso no indispensable, para la consecucin
de un mercado eficiente. Esto supone la existencia de un
sistema legal y judicial cierto y creble en su desempeo,
que garantice la efectividad de los derechos de propiedad
e individuales. A ello se suma la necesidad de marcos de
regulacin que aseguren el equilibrio entre los intereses
pblicos y privados. Tambin es necesaria la creacin y
defensa de una competencia que garantice la eficiencia
del mercado. La experiencia nos ensea cun nefastos son
los resultados de la privatizacin de empresas estatales
cuando, por la falta de las condiciones antes sealadas,
se reemplaza el monopolio pblico por el privado. En
suma, para que el mercado funcione con eficiencia, en
trminos de crecimiento y de generacin de oportunidades
para toda la poblacin, se necesita un Estado capaz de

intervenir eficazmente donde le corresponde, aunque

no debe hacerlo donde no le corresponde.
Segundo, se necesita un Estado impulsor de la
capacidad productiva, con lo cual no abogamos por una
propuesta apriorstica de un Estado productor, aunque
tampoco se excluye esta opcin. En este concepto del
papel del Estado se destaca la aplicacin de polticas
pblicas orientadas a fortalecer la capacidad productiva
en los sectores de mayor prioridad para el desarrollo,
como es el caso, por ejemplo, de aquellos vinculados
a la innovacin tecnolgica y productiva. Proponemos
intervenciones inteligentes por parte del Estado, pero no
contra el mercado, y evitar la exclusin dogmtica del
Estado como la que hicimos en aos anteriores.
Tercero, se necesita un Estado que tenga la responsabilidad de disminuir las desigualdades sociales.
El Estado cumple un papel indispensable en la defensa
activa de la cohesin social y la lucha contra la pobreza.
La eficiencia de los derechos polticos y civiles depende
de un aparato estatal que garantice la observancia de la
legalidad y condiciones materiales de vida dignas para la
poblacin, por la va del reconocimiento y la cobertura
de sus derechos econmicos y sociales. Esto implica
que el Estado asume dos funciones fundamentales: la
de habilitador y la de compensador. Habilitador del
ciudadano para que este acceda a una mayor igualdad de

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oportunidades a travs de la educacin, y compensador

porque debe velar por el bienestar de los desamparados
de la sociedad. Esto no significa asignar al Estado un
papel protagnico en el crecimiento econmico como
va para resolver los problemas de pobreza, lo que suplantara las responsabilidades del sector privado en la
esfera econmica.
Cuarto, la experiencia moderna pone de relieve
un nuevo relacionamiento del Estado con la empresa
privada, del cual se han derivado importantes dividendos
econmicos y sociales. En ese campo cabe identificar
nuevas modalidades de cooperacin, como, por ejemplo,
la coparticipacin del Estado y la empresa privada en el
financiamiento de la infraestructura, que sin duda ser
uno de los mayores retos para la economa regional en
los prximos aos.
Quinto, con relacin al papel del Estado frente
a la sociedad civil, se entiende hoy claramente que el
fortalecimiento de la sociedad civil es algo estrechamente asociado a la reforma del Estado. Desde el bid
sostuvimos repetidamente que no hay Estado capaz
con una sociedad civil dbil ni viceversa. Esto es, que
no existe una sociedad civil fuerte sin el amparo de un
Estado fuerte y eficiente. Sin embargo, no debe confundirse tamao con fuerza ni grasa con msculo, como
Prebisch lo seal a menudo. El desarrollo requiere
ms Estado, ms mercado y ms sociedad civil, pero
de manera coherente, que permita la convivencia y el
refuerzo mutuo de las potencialidades mximas de cada
una de las partes. Debe reforzarse creativamente esa
relacin, fomentando mecanismos de participacin de
la sociedad civil en las funciones del Estado. Esto es sin
duda un gran desafo, que debe enfrentarse empezando
por la eliminacin de las sospechas recprocas comunes
en esta relacin.
Sexto, el Estado tiene un papel fundamental en la
orientacin y formulacin de las polticas de insercin
internacional. Corresponde al Estado, en consulta y
colaboracin con el sector privado, adoptar las grandes
decisiones que permitan desarrollar las relaciones de
insercin internacional de los pases. Esa tarea tiene
importancia crtica en las actuales condiciones de creciente complejidad de las relaciones internacionales,
tanto en el plano regional como a nivel mundial. El rol
del Estado es de particular relevancia en el proceso de
integracin regional. Las solidaridades de hecho sobre
las que se construye la integracin econmica y poltica
dependen de un proceso de convergencia de intereses,
valores y culturas, cuya columna vertebral depende
de las capacidades institucionales de los pases y, en
particular, del papel del Estado. La integracin es un

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proceso complejo y dinmico, que avanza mediante la

superacin de conflictos de adaptacin de las estructuras
econmicas, polticas y sociales de los pases. Todo ello
difcilmente puede lograrse sin el liderazgo de las instituciones del Estado. Jean Monet sola decir que nada
es posible sin las personas, pero que nada es duradero
sin las instituciones. La integracin regional, que en s
misma es un proceso de reforma del Estado, difcilmente
puede avanzar sin la presencia de Estados capaces de
enfrentar eficazmente los problemas de adaptacin que
ella trae consigo.
Sptimo, el Estado desempea un papel de suma
importancia en la innovacin tecnolgica. En las primeras
etapas de la formacin de las naciones, el Estado tuvo
un rol fundamental en la educacin del ciudadano. Hoy
en da, la nueva frontera que se abre a la responsabilidad primaria del Estado es el apoyo al desarrollo de la
tecnologa y de la innovacin tecnolgica. Lo que ayer
era la educacin hoy es la extensin y la calidad de la
educacin. Lo de hoy es, adems, la promocin de la
investigacin cientfica y la innovacin tecnolgica.
Esto no desconoce el papel fundamental de la actividad privada en este campo, pero las distancias que
nos separan del mundo desarrollado pueden aumentar
si dejamos de hacer un esfuerzo masivo de desarrollo
tecnolgico, el cual requiere inevitablemente una accin
efectiva del Estado.
Octavo, en el mundo cada vez ms complejo en que
vivimos es menester fortalecer la capacidad de anlisis de
las tendencias fundamentales de la economa, la sociedad
y la poltica en el mbito internacional. Vivimos en un
mundo que avanza en todos los campos a ritmos sin
precedente, dominados por las fuerzas de la globalizacin
y el desarrollo vertiginoso de las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones. Frente a ello debemos
mantener, como condicin de la ms alta prioridad, la
mayor capacidad de observacin y seguimiento que
nos sea posible. En esta tarea el Estado moderno debe
promover un proceso permanente de reflexin por los
sectores pblico y privado, que nos permita enfrentar los
retos y aprovechar las oportunidades que nos plantean
las distintas vertientes de la globalizacin.
Noveno, un componente institucional de probada
idoneidad en el desarrollo de la capacidad de anlisis de
las grandes tendencias econmicas, sociales y polticas
en el mbito nacional e internacional, lo constituyen las
oficinas de planificacin. Debemos corregir pasados
abandonos de las tareas de anlisis y de reflexin sobre
el futuro. El pensamiento a largo plazo debe volver a
ser un objetivo importante del Estado contemporneo.
No estamos abogando por el tipo de planificacin

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centralizada, sino por la capacidad para proyectar

tendencias a largo plazo sobre las cuales fundar las
estrategias de desarrollo.
Dcimo, otra funcin prioritaria del Estado moderno
es la de promover los grandes consensos nacionales.
Como sabemos, la concertacin a distintos niveles
entre Estado, empresa privada, sindicatos y sociedad
civil ha sido una valiosa experiencia de muchos pases
desarrollados. Sin pretender diluir las responsabilidades
propias de cada estamento, es til apuntar a mecanismos
que contribuyan a grandes consensos nacionales, que
en las condiciones actuales de la regin parecen tan
tiles y necesarios. Considero que la formacin y el
fortalecimiento de los consejos econmicos y sociales
deberan ser merecedores de especial atencin por parte
del Estado.
Este verdadero declogo de objetivos del nuevo
Estado debera ser complementado con la definicin o
identificacin de los requisitos e instrumentos idneos
y necesarios para lograrlos.
2.

Requisitos

A mi juicio, la primera condicin es la de contar con un

sistema democrtico robusto. Sin duda este es el requisito ms importante y quizs su mencin resulte algo
novedosa. Talvez sea novedoso ligar el sostenimiento
y profundizacin de la democracia con las capacidades
del Estado. Pero es relativamente comn vincular el mal
funcionamiento de la democracia al desarrollo de su
componente liberal, relacionando este con la debilidad
de los mecanismos de limitacin y divisin efectiva
del poder que aseguran la proteccin de los derechos y
libertades civiles y polticas. Sin embargo, se ha resaltado
menos la debilidad causada por el dficit del llamado
componente republicano de la democracia, segn el cual
el ejercicio de cargos pblicos debe ser una actividad
virtuosa, que supone una estricta sujecin a la ley y
obediencia al inters pblico, sacrificando muchas veces
el inters privado.
Una segunda condicin es la de crear un servicio
civil profesional, con una slida posicin institucional
y sentido del deber, amparado por un marco normativo
apropiado. La autonoma institucional del servicio civil,
cubierto por estrictos criterios de igualdad, mrito y capacidad en el acceso y en el ordenamiento de la carrera,
funciona en las democracias avanzadas como un contrapeso a la discrecionalidad poltica y del gobierno y como
un freno a la arbitrariedad, salvaguardando los valores
de la legalidad sin los cuales sera difcil la proteccin
efectiva de los derechos y libertades de los ciudadanos.

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La democracia no se consolidar sin una reforma del

Estado que apueste por la instituciolizacin de un servicio
civil profesional. El progreso de la democracia poltica,
econmica y social en los pases desarrollados no se puede
entender sin reconocer la fortaleza de sus instituciones
administrativas. Como tampoco cabe extraarse de
que los pases de la regin con los mejores indicadores
de cohesin social sean aquellos de mayor tradicin
institucional pblica, inclusive con un servicio civil de
carrera. Por tanto, se debe superar la politizacin de la
administracin pblica y evitar su captura por intereses
particulares que llevan al clientelismo y la influencia de
las amistades. Este es un paso fundamental en el camino
hacia el Estado que la democracia de Amrica Latina
necesita hoy en da.
Existe, asimismo, la necesidad de aumentar y mejorar
la capacidad de gestin del gasto pblico. Un crecimiento
sostenible y equitativo depende tambin de la calidad
y la eficiencia de las polticas y de la gestin pblica.
Es indispensable entonces elevar la capacidad fiscal de
los gobiernos, a la vez que su responsabilidad. En particular, es prioritario adaptar los sistemas de asignacin
de recursos para que respondan a las necesidades de los
ms pobres, y acomodar los sistemas de prestacin a sus
circunstancias especficas, permitindoles la participacin
y el compromiso directo. Para lograr todo ello, es imprescindible superar la politizacin de la administracin
pblica y su captura por intereses particulares, como
ya se seal. La administracin pblica est llamada a
constituir la plataforma institucional bsica para el diseo
e implementacin de polticas pblicas que respondan
a los intereses generales de la sociedad.
Finalmente, cualquier planteamiento relativo a la
reforma del Estado tendr que superar tanto las hipotecas
ideolgicas relacionadas con ella, como la lgica que
las reduce a simples problemas tcnicos. La reforma del
Estado es realizable solo a travs de ajustes incrementales,
que sean concebidos desde la economa poltica de lo
posible. La realidad demuestra que son las ideas y no
las ideologas las que permiten avanzar paulatinamente
en la solucin de los problemas. Eso afecta tambin
el diseo del Estado, en que no hay muchas opciones
viables unidas a banderas de diverso color, sino espacios
de cambios graduales, normalmente transversales, que
requieren grandes consensos y apoyos de la sociedad
en su conjunto
Del mismo modo, concebir la reforma del Estado
como un problema exclusivamente tcnico, separado
de la poltica, significa desconocer una realidad que
reaparece con el tiempo bajo formas insospechadas.
Es cada vez ms evidente que los pases que han sido

El papel del Estado y los paradigmas econmicos en Amrica Latina Enrique V. Iglesias

R E V I S TA

DE

LA

C E PA L

capaces de progresar en forma sostenible no son los

que han subordinado la lgica poltica a criterios
puramente tcnicos. Solo cuando la racionalidad tcnica y poltica ha encontrado su acomodo armnico,
donde las reformas se han presentado y discutido con
transparencia y sin miedo a sus costos polticos, donde
se ha invertido de forma transversal en conocimiento
local y apropiacin colectiva de planes y proyectos,
solo en esos casos constatamos avances, quizs ms
lentos, pero tambin ms sostenibles y equitativos.

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Es importante destacar que, ms all de algunos consensos bsicos en los equilibrios a nivel macro, los
pases con mayor xito presentan una combinacin
muy diversa de modelos institucionales y polticos de
reforma. Pero a la vez coinciden en haber desarrollado
procesos innovadores en la bsqueda de respuesta a
sus problemas, que representan equilibrios peculiares
entre la racionalidad poltica y la tcnica. Esta es quiz
la leccin ms importante del proceso de reformas en
pases como Chile y Brasil.

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