LA LEY DE EXPROPIACIN FORZOSA DE 1954,

MEDIO SIGLO DESPUS (*)

Por
EDUARDO GARCA DE ENTERRA

SUMARIO: I. La LEF de 1954 y su significacin general; su influjo en la Constitucin de

1978. Participacin de miembros del Consejo de Estado en su elaboracin.II. La LEF de
1954 en la historia legislativa. Leyes de 836, 1879 y Leyes especiales. La Ley de 7 de octubre
de 1939 sobre ocupacin urgente. La asuncin de la competencia por el Ministerio de Justicia
y encargo a la Seccin de Administracin Pblica del Instituto de Estudios Polticos.
III. Los grandes ejes de la reforma: en la tcnica expropiatoria, la gran innovacin de la proclamacin de la responsabilidad patrimonial de la Administracin.IV. Los principales problemas que plantea la LEF y criterios de su posible reforma.V. El tema del previo pago y
de la urgente ocupacin. La necesaria caducidad de la ocupacin excepcional. La inadmistbilidad de las declaraciones genricas y permanentes de urgencia.VI. / sistema de valoracin: el Jurado Provincial de Expropiacin. La debilidad congnita de los vocales supuestamente representantes de los intereses del expropiado. La justicia de los justiprecios slo asegurable en un proceso contencioso-administrativo, a travs de la prueba pericial: retomo del
sistema del tercer perito; pero el proceso no es un modo legtimo de administrar. La reconstruccin de la institucin sobre el sistema arbitral puro. La inslita e inconstitucional
aparicin de Jurados de Expropiacin autonmicos y la ruptura del criterio paritario
VII. La re\>ersin expropiatoria. La supresin del plazo de la expropiacin originaria por la
LEF de 1954 y su restablecimiento y reduccin arbitraria en la Disposicin Adicional 5." de la
Ley de Ordenacin de a Edificacin de 5 de noviembre de 1999. La posible inconstitucionalidad de la reforma. El derecho de reversin es un derecho patrimonial expropiable si la nueva
afectacin del bien sigue gozando de utilidad pblica o inters social y el coste de esta expropiacin ser normalmente el 5 por 100 del valor del bien. Si el cambio de afectacin no permite una nueva expropiacin, entonces la no reversin no est justificada, y ms an si el beneficiario de la expropiacin es un sujeto privado.

Muchas gracias al Presidente del Consejo de Estado y al Consejero Permanente director del Curso, Antonio Prez Tenessa, por la invitacin, tan honrosa, de inaugurar este curso de verano que patrocina el Consejo de Estado y que, tan oportunamente, va a tratar de la
Ley de Expropiacin Forzosa (LEF) de 1954.

Esta Ley, y es el primero de sus merecimientos, marc el inicio de

una importante renovacin de las Leyes bsicas de nuestro sistema
(*) Texto de mi intervencin en el curso organizado por el Consejo de Estado en los
Cursos de Verano de la Universidad Complutense de Madrid en El Escorial, el da 23 de
julio de 2001.
Re\-isla de Administracin Publica
Nm. 156. Septiembre-diciembre 2001

25 1

EDUARDO GARCA DE ENTERRIA

administrativo. Dos aos despus vino la Ley de la Jurisdiccin contencioso-administrativa, de 26 de diciembre de 1956, tan trascendental para nuestro Derecho Administrativo; al ao siguiente, la Ley de
Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, de 26 de julio; en
1958, en fin, de 17 de julio, la Ley de Procedimiento Administrativo.
Estas cuatro Leyes formalizaron un cuadro jurdico de la Administracin resueltamente garantista en cuestiones centrales. El Prof. Garrido Falla ha hablado por ello de la consagracin de un Estado de
Derecho Administrativo, nombre, a mi juicio, quizs equvoco, porque no hay Estado de Derecho sin derechos fundamentales, pero especialmente expresivo. Es un hecho que el hbito creado por la aplicacin y prctica de esas Leyes bsicas facilit de manera significativa la transicin hacia el Estado de Derecho genuino que consagr la
Constitucin de 1978, la cual, por cierto, acusa en su texto la recepcin directa de principios bsicos de esas cuatro Leyes preconstitucionales.
En la Ley de Expropiacin Forzosa tuvo, por cierto, una influencia perfectamente reconocible un grupo de gentes del Consejo de Estado, lo cual puede ser oportuno recordarlo en esta ocasin. El Anteproyecto de Ley fue confiado por el Ministerio de Justicia (es justo
recordar a su titular, don Antonio Iturmendi) a la Seccin de Administracin Pblica del entonces Instituto de Estudios Polticos, la
cual desde 1950 haba demostrado su alta cualificacin tcnica con
la hazaa de haber lanzado y sostenido la REVISTA DE ADMINISTRACIN PBLICA (primer nmero: abril de 1950), sin duda el hecho bsico de donde ha surgido el nuevo Derecho Administrativo en Espaa. El Presidente de dicha Seccin era un gran Consejero Permanente de esta casa, don Luis Jordana de Pozas. De la Seccin
formbamos parte un grupo destacado de jvenes Letrados de la
casa: Jos Luis Villar Palas, Jess Fueyo, Manuel Alonso Olea, Ricardo Gmez Acebo y yo mismo. En fin, el Reglamento de la Ley,
una vez aprobada sta en 1954, de 26 de abril de 1957, fue tambin
elaborado por la Seccin de Administracin Pblica del IEP (estaba
ya entonces presente otro nuevo Letrado, Jos Antonio Garca-Trevijano Fos), adems de haber sido informado por el Consejo. En fin,
yo mismo fui, modestamente, el primer comentarista de la Ley, primero en un largo artculo en el Anuario de Derecho Civil de diciembre de 1955, por encargo expreso de su inolvidable fundador,
Prof. Federico de Castro, a cuyo Seminario semanal yo asista entonces regularmente, trabajo publicado con el ttulo de Potestad expropiatoria y garanta patrimonial en la nueva Ley de Expropiacin Forzo-

sa (diciembre de 1955), y que fue la base de mi libro ulterior publicado en la primavera de 1956 en el Instituto de Estudios Polticos, ya
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con el ttulo Los principios de la nueva Ley de Expropiacin Forzosa,

reimpreso despus ms de una vez.

As, pues, estamos tratando casi de un asunto domstico en el
Consejo de Estado, si su temtica no excediese notablemente del
mero inters corporativo. Fue una muestra ms, entre tantas, del
servicio prestado por nuestra casa al perfeccionamiento y desarrollo
del sistema jurdico de la Administracin, que es la verdadera entraa del Consejo y la vocacin profunda de sus hombres.

II
La LEF de 1954 ha sido la tercera Ley de Expropiacin de nuestra historia. Fue la primera la de 17 de junio de 1836, bastante sumaria, que tuvo que ser complementada por otras varias en cuestiones
especficas. La segunda Ley ser la de 10 de enero de 1879, a cuya
larga vigencia puso fin la de 1954 que vamos a estudiar. La Ley de
1879 supuso ya un progreso notable respecto de las cuestiones de
procedimiento expropiatorio, pero por su materia se refera exclusivamente a las obras pblicas (as, su art. 2.: Sern obras de utilidad pblica...; dem arts. 10, 11, 13, 14, 15, etc.). nicamente incluy dos supuestos especficos distintos de las obras pblicas, las expropiaciones de reforma interior de las grandes poblaciones (ni
siquiera, pues, todas las urbansticas; haba Leyes especiales para los
ensanches, ciertos servicios urbansticos como saneamiento, etc.) y
las llamadas ocupaciones temporales. La regla general que esta legislacin impona era la del pago previo del justiprecio para que el
efecto expropiatorio pudiera producirse (as lo prescriba de forma
expresa el art. 10 de la Constitucin de 1876), segn el modelo francs definido en el artculo 17 de la Declaracin de Derechos del
Hombre y del Ciudadano de 1789. El artculo 349 del Cdigo Civil
enfatiz el criterio como una garanta esencial de la institucin, sin
la cual sta debera ser tratada como una va de hecho combatible
inmediatamente por la expeditiva va interdictal. Una multiplicidad
de Leyes especiales fue necesario dictar para extender la expropiacin fuera de las obras pblicas (ramo de guerra, minas, cementerios, aguas, puertos, marina, zonas polmicas, servidumbre forzosa
de paso de corriente elctrica, ferrocarriles, montes protectores, casas baratas y viviendas sociales, excavaciones arqueolgicas, obras
hidrulicas, epizootias, creacin de monopolios en 1892 el de cerillas, en 1927 el de petrleos, arrendamientos forzosos en colonizacin, expropiaciones de fincas rsticas por inters social, repobla253

EDUARDO GARCA DE ENTERR1A

cin forestal, incautacin e intervencin de empresas, militarizacin

de industrias, etc.).
Toda esa legislacin dispersa pretenda, sobre todo, extender el
instituto expropiatorio fuera del mbito limitado de las obras pblicas a que la Ley de 1879 se reduca, pero contenan tambin normas procedimentales propias, incluso referidas a temas centrales,
como el del justiprecio y su extensin. El mecanismo expropiatorio
diseado por la Ley general de 1879 mantena un cierto ncleo comn. A este ncleo afect directamente, sin embargo, la importante Ley de 7 de octubre de 1939, que o decir a don Luis Jordana que
haba salido de su pluma por encargo del Gobierno de entonces,
que invoc como razn las necesidades de una rpida reconstruccin de los daos de la guerra civil. Esta Ley elimin la exigencia
de que el pago de la indemnizacin fuese previo a la eficacia de la
operacin expropiatoria, aunque limitando este rgimen a los supuestos declarados de urgente ejecucin por el Gobierno. Sin
embargo, de esta posibilidad, formulada como excepcin a aquella
regla comn del previo pago, fue hecho un uso amplsimo, como
luego veremos, que virtualmente haba concluido por hacer que lo
excepcional llegase a ser dicha regla.
El Ministerio de Justicia crey obligado en 1953 acometer una reforma general del sistema. Hay que decir que esta iniciativa ya implicaba una importante toma de posicin sobre lo que debera ser la
nueva Ley, pues la materia expropiatoria hasta entonces vena siendo
regulada por el Ministerio de Fomento o de Obras Pblicas o por los
respectivos Ministerios competentes en las materias a las que se reconoca el beneficio expropiatorio. Por contra, al asumir el Ministerio de Justicia la competencia reguladora pareca preocuparse, sobre
todo, por los problemas generales del rgimen jurdico de la expropiacin como institucin tcnico-jurdica, fuesen cuales fuesen las
materias a que sta se aplicase. As lo entendi, como veremos, la
Comisin redactora, dando por vez primera en nuestro Derecho a la
Ley de Expropiacin un contenido dogmtico que sirvi para perfeccionar notablemente su mecanismo de actuacin.
El trabajo de la Seccin de Administracin Pblica del Instituto
fue detenido y debatido. Los jvenes que hacamos la RAP (Letrados del Consejo de Estado, ya citados, y de otras procedencias: Fernando Garrido Falla, Jess Gonzlez Prez, Enrique Serrano Guirado) entramos en materia con gran entusiasmo. Un jurista ms maduro y experto, Juan Gascn Hernndez, que tambin formaba parte de
la Seccin, Profesor Auxiliar con su to don Jos Gascn y Marn e
Inspector del Timbre, nos haca constantemente esta advertencia:
Sois, sin duda, unos chicos muy listos, pero debis no olvidar que
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las Leyes deben estar al alcance de los Magistrados del Tribunal Supremo para enfriar nuestro entusiasmo juvenil conceptista y pedante, consejo, me parece, perfectamente atinado y que tuvo sus
efectos prcticos.
III
Cules fueron los grandes ejes de la reforma legal realizada?
Creo que podran esquematizarse eficazmente alrededor de los siguientes temas:
1. Un nuevo concepto general de la expropiacin, que ha permitido el funcionamiento general de la Ley sin necesidad de tener
que estar dictando Leyes especficas para cada uno de los casos concretos en que la expropiacin deba de aplicarse.
2. Una mejora relevante en el procedimiento expropiatorio.
3. Mantenimiento del principio de reserva de Ley para definir
las causas de utilidad pblica que pueden beneficiarse de la expropiacin. Hoy con la Constitucin, artculos 33.3 y 53.1, esto es evidente, pero en 1954 distaba de serlo por la generalidad con que el
Reglamento se utilizaba como fuente primaria del Derecho.
4. Fracaso de la propuesta de la Comisin redactora de acabar
con la va de las expropiaciones urgentes y de restablecer el principio
tradicional de previo pago, aunque se logr mejorar algo el sistema de la urgente ocupacin.
5. En particular, la adopcin del sistema de Jurado Provincial
de Expropiacin como medio de fijar el justiprecio, sistema que puede entenderse hoy en plena crisis y necesitado de una rectificacin,
segn veremos.
6. Una regulacin progresiva del sistema de intereses de demora, para contrabalancear la duracin excesiva de los expedientes y
que ahora, en que el inters legal suele exceder del ndice de inflacin, se est demostrando eficaz para acelerar los procedimientos
expropiatorios.
1 La resuelta implantacin del sistema de retasacin por
transcurso de dos aos desde la fijacin del justiprecio, que ha resultado capital para mantener la objetividad de los justiprecios en la
larga etapa de inflacin que nos ha tocado vivir.
8. Finalmente, xito total de la innovacin ms audaz de las
propuestas formuladas por la Comisin redactora: la introduccin
en nuestro Derecho del principio de la responsabilidad de la Administracin, lo que inicialmente pareca tener poca relacin con el ins255

EDUARDO GARCA DE ENTF.RRIA

ti tuto expropiatorio. Fue sta, sin duda, la novedad de ms alcance

general de la Ley.
En el Consejo de Estado acabbamos de padecer (1950) la experiencia de la destruccin de una parte importante de la ciudad de Cdiz por la explosin de un polvorn de la Marina, sin duda con culpa
del servicio (puesto que los polvorines no suelen explotar por s solos
si se cuidan convenientemente). El dictamen del Pleno del Consejo
tuvo que negar la indemnizacin reclamada por las vctimas ante lo
categrico del artculo 1903 del Cdigo Civil y de su jurisprudencia
aplicativa. Pero el dictamen propuso resueltamente una modificacin de este rgimen. Un grupo de miembros del Consejo (Consejero
Permanente y unos cuantos Letrados) tuvimos la ocasin casi milagrosa de recoger nosotros mismos esa invitacin. Fue un tanto forzada la ocasin, sin duda alguna. En la Exposicin de Motivos, cuya
primera redaccin fue obra de Jess FUEYO, y luego en nuestras exgesis doctrinales, utilizamos el argumento de que la Ley aseguraba
una garanta plenaria del patrimonio de los particulares frente a la
Administracin, argumento que intentaba dar una cierta coherencia
unitaria a la Ley. Pero es justo decir que el mrito de esta formidable
innovacin ha de reconocerse al Ministro Iturmendi, que fue perfectamente consciente de lo que nuestra audaz propuesta significaba.
IV
Cules son los problemas que plantea esta Ley, que est a punto
de cumplir la edad poco comn en las Leyes administrativas del medio siglo, y cules los eventuales criterios sobre su posible reforma?
S que existe en el Gobierno una propuesta para redactar una
nueva LEF. Me habl hace un mes el Subsecretario de Justicia, Ignacio Aldecoa, de que el Ministerio de Justicia haba logrado canalizar
esa propuesta hacia la Comisin General de Codificacin, aunque la
iniciativa parece haber salido del Ministerio de Hacienda, pero no
conozco nada de las lneas de reforma que se proponen (*).
Aunque en todas las conferencias posteriores de este Curso se van
a desgranar analticamente los distintos elementos de la institucin,
(*) El Secretario General Tcnico del Ministerio de Hacienda, don Francisco Ura,
asegur, en el coloquio posterior a esta intervencin en el Curso en que se pronunci, que
esa iniciativa de su Ministerio no pretenda en absoluto que se redujese el importe de los
justiprecios o que se retocase a la baja la cuanta de los intereses de demora. Al parecer, es
una iniciativa de la experiencia de gestin de la Intervencin General del Estado, de orden,
pues, ms procedimental que sustantivo.

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momento en el cual supongo que se harn reflexiones crticas sobre

a actuaJ regulacin, voy a permitirme trazar, en el sentido introductorio que creo que ha querido darse a mi ponencia, un cuadro general de los posibles puntos de reforma.
Convencionalmente, podramos destacar los siguientes extremos:
Las llamadas expropiaciones urgentes o de urgente ocupacin.
Los criterios de valoracin material del justiprecio.
El procedimiento de valoracin y, en particular, el Jurado Provincial de Expropiacin.
La reversin expropiatoria.
V.

EL TEMA DEL PREVIO PAGO Y DE LA URGENCIA

El tema de las expropiaciones de urgente ocupacin merece, evidentemente, ser reconsiderado. Ya dije que la Comisin redactora de
la LEF intent suprimir esta innovacin de 1939 y que la propuesta
no fue aceptada. Se intent mejorar la situacin respecto de esa Ley
de 1939, pero no se pudo mejorar sustancialmente.
El criterio tradicional, que viene del artculo 17 de la Declaracin
de Derechos del Hombre de 1789, como antes not, y que hizo suyo
la Constitucin de 1876, es que la indemnizacin expropiatoria deba
de ser previa, y as se recogi en la Ley de 1879, que el artculo 349
del Cdigo Civil confirm como una garanta esencial de la propiedad, bajo la guarda inmediata del juez interdictal. Que todas las expropiaciones deben tramitarse con urgencia es una obviedad, porque
la eficacia es una regla comn a la Administracin (hoy, art. 103.1 de
la Constitucin). La falta de diligencia es siempre reprochable a la
Administracin, salvo alguna excepcin muy singular. Romper la regla del previo pago para facilitar la ocupacin inmediata podra estar, eventualmente, justificado en casos verdaderamente excepcionales; los italianos, con su finura dogmtica, hablan en estos casos de
requisa de uso inmediato, que, como tal requisa, est sujeta a un
plazo de caducidad si no se transformase inmediatamente en una expropiacin regular, pero que no puede convertirse en una verdadera
alternativa a sta. Lo que carece, sin embargo, de la menor justificacin son las declaraciones abstractas (no digamos las genricas) de
urgencia, con efectos permanentes para ciertas clases de expropiaciones, hechas por Ley: por ejemplo, todas las obras ferroviarias (Decreto de 12 de noviembre de 1959), o todas las expropiaciones agrarias (Ley de Reforma y Desarrollo Agrario), o todas las obras de au257

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topistas (Ley de Autopistas de 1972, art. 16), o las urbansticas en el

procedimiento de tasacin conjunta (art. 138 de la Ley del Suelo de
1976), o todas las instalaciones elctricas (art. 54 de la Ley del Sector
Elctrico de 27 de noviembre de 1997), etc. El colmo de esas declaraciones genricas y permanentes de urgencia fue el de todas las expropiaciones derivadas de los Planes de Desarrollo art. 42.b) de la
Ley del III Plan, de 15 de junio de 1972, que eran todas las acometidas por la Administracin y aun una buena parte de las que beneficiaban a los particulares, dada la extensin omnicomprensiva del
Plan de Inversiones incluido en los Planes de Desarrollo.
Frente a estas desmesuras slo podemos invocar alguna decisin
jurisprudencial que, en los estrechos mrgenes que permiten los trminos de la Ley, han puesto algn lmite a ese modo de razonar. As,
un Decreto de competencia de 21 de noviembre de 1968 (en la poca,
pues, en que el Consejo de Estado propona su texto) declar ineficaz una declaracin de urgencia de veinte aos antes de pretender
utilizarse. Algunas Sentencias del Tribunal Supremo tambin lo han
hecho as, por transcurso de un tiempo razonable (Sentencias de 19
de julio y 25 de septiembre de 1985).
Sin detenernos demasiado en esta cuestin, dado el carcter necesariamente general de mi intervencin, formular sobre este tema
de la urgencia algunas observaciones:
La generalizacin de un concepto en s mismo excepcional
(excepcionalmente, comienza diciendo el art. 52 LEF) destruye dicho concepto: si todas las expropiaciones son urgentes, como parece deducirse de la prctica expuesta, es obvio
que ninguna merecer tal calificacin de excepcional.
Se confunde el deber de diligencia de buena Administracin
(art. 103 de la Constitucin) con un rgimen que sacrifica las
garantas ordinarias del Derecho Administrativo (configuradas precisamente para la Administracin diligente).
Las declaraciones de urgencia (que hoy hacen los Gobiernos autonmicos, adems del del Estado) podran mantenerse, con correcciones (las hojas de depsito son hoy puramente simblicas), sujetas a un plazo de caducidad, no perpetuas, y por supuesto nunca genricas y permanentes, referidas a mbitos completos de actuacin
administrativa o privada.
Una elemental correccin es, en efecto, la caducidad de la ocupacin misma (aparte de la de su declaracin, a que la jurisprudencia
se ha referido, como vimos), a contar desde la ocupacin, si no se
abre inmediatamente a sta el expediente de justiprecio, lo que hoy
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queda, incomprensiblemente, al total arbitrio de la Administracin.

Pienso que el nuevo recurso por incumplimiento de la Jurisdiccin
contencioso-administrativa de 1998 quizs permita ya poner coto a
este notorio abuso, que ninguna necesidad de funcionamiento de la
Administracin puede justificar.
La nueva redaccin del artculo 52 LEF por la Ley 11/1996, que
exige como condicin para la declaracin de urgencia la oportuna
retencin previa del crdito presupuestario, va en el camino indicado, aunque es por s sola insuficiente.
VI.

LOS CRITERIOS DE VALORACIN DEL JUSTIPRECIO EXPROPIATORIO

Es sabido que la LEF, artculos 38 y ss., formula una serie de criterios tasados de valoracin, que fue la consigna explcita que se dio
a la Comisin redactora. sta acert, sin embargo, a cerrar esos criterios con una clusula general supuestamente excepcional, pero que
en la prctica ha pasado a ser la regla, el artculo 43: el valor real de
los bienes o derechos, de modo que esos artculos de tasa abstracta
del valor de los bienes han quedado inaplicados en bloque. Convendr sancionar esta situacin de hecho, que hoy viene impuesta, inequvocamente, por la garanta que al derecho de propiedad otorga
el artculo 33.1 de la Constitucin. Esta garanta est extendida a todos los derechos patrimoniales por el apartado 3 del mismo artculo
33, de modo que, como es sabido, el Tribunal Constitucional ha
constitucionalizado por esta va el contenido del artculo 1 de la LEF
(Sentencias constitucionales 227/1998 y las en ella citadas). Queda el
problema de las expropiaciones urbansticas: la tasa de los conceptos
indemnizables se justifica en la no indemnizabilidad de expectativas
o de plusvalas generadas por la obra que legitima la expropiacin.
El Consejero Permanente Arozamena tratar de este tema dentro del
curso con su acreditada competencia. Same, sin embargo, permitido decir que estimo que la ocasin de una revisin completa de la
LEF puede ser la ocasin de unicar este importante tema, hoy diversificado (contra lo que dispone el art. 149.1 de la Constitucin en
sus apartados 1. y 18.) en tantos sistemas cuantas Leyes autonmicas urbansticas se han dictado tras la malhadada Sentencia constitucional 61/1997, no obstante el esfuerzo unificador de la Ley de 13
de abril de 1998, cuyos criterios debern reforzarse resueltamente.

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VII.

EL SISTEMA DE VALORACIN:

EL JURADO PROVINCIAL DE EXPROPIACIN

Si se lee la Exposicin de Motivos se notar una excesiva confianza en la frmula del Jurado creado por la misma para fijar en va administrativa el justiprecio: sumariedad (cinco miembros), equilibrio
(dos por cada parte) y un Magistrado Presidente, como expresin de
la independencia. La Comisin pareca sentirse orgullosa de su invencin.
La cuestin se complic, aunque sorprenda, con la desaparicin
del sistema sindical del rgimen anterior, que dej al expropiado
ayuno de representacin. Hoy casi slo el Notario podra entenderse
que puede estar en la posicin del expropiado, pero sta es (en el
momento en que se ha instaurado la libertad de aplicacin de los
aranceles retributivos) una suposicin convencional y algo arriesgada; de hecho, el Notario suele eludir compromisos y hasta es comn
que no asista; carece, en todo caso, de fuerza argumental frente a los
tcnicos de la Administracin, aunque conozca normalmente las tendencias del mercado. Igualmente sucede con la representacin de las
Cmaras generales (con independencia de que stas no pueden pretender defender ni aun en la frmula inespecfica de la representacin de intereses a quienes ni siquiera son sus miembros las
ms de las veces) y que, en todo caso, no suelen destacar tcnicos capaces de contender con los cualificados, incluso insertos en sus cuadros profesionales, que defienden los criterios, sistemticamente reductores, de la Administracin.
De hecho, esto ha conducido a una consecuencia notoria: no hay
hoy ninguna razn para presumir objetividad a las decisiones del llamado impropiamente Jurado, y la jurisprudencia ha dejado de aplicar ese viejo principio. De hecho, la justicia de los justiprecios est
hoy confiada slo a los Tribunales contencioso-administrativos, los
cuales deciden casi sistemticamente en funcin de una prueba pericial. El sistema del tercer perito, que era el de la Ley de 1879, y
que tan duramente critica la Exposicin de Motivos de la Ley, ha
vuelto a reaparecer, como una exigencia elemental de justicia, pero
con la carga de un proceso largo y costoso para poder llegar a l.
Pero resulta evidente que no puede razonablemente pretenderse que
sea nicamente la va contencioso-administrativa la que resulte capaz de llegar a justiprecios objetivos. La justicia administrativa no
puede convertirse, como ocurre notoriamente ahora, en un modo
normal de administrar; ha de ser, evidentemente, una garanta de
que la Administracin acte justamente, pero resulta completamente
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LA LEY DE EXPROPIACIN FORZOSA DE 1954. MEDIO SIGLO DESPUS

disfuncional que, invocando su posible actuacin, el sistema legal facilite las actuaciones administrativas injustas, en este caso la fijacin
de justiprecios insuficientes; el artculo 103.1 de la Constitucin impone expresamente la objetividad de la actuacin administrativa y
su sometimiento a la Ley y al Derecho, y resulta notorio que hoy el
sistema de los Jurados Provinciales de Expropiacin no asegura ni
una cosa ni otra, dejando, adems, indefensos a la enorme masa de
administrados que no acuden con normalidad al proceso contencioso-administrativo, que son la mayora. La garanta constitucional al
derecho de propiedad exige corregir el sistema.
Habra que intentar reconstruir la institucin, a mi juicio, sobre
la tcnica arbitral pura: designacin de arbitros por los expropiados,
del mismo modo que la Administracin designa ella misma sus propios valedores all. Los tcnicos estaran parificados, cosa que hoy
no ocurre, en que los llamados a representar los intereses del expropiado ni son casi nunca tcnicos ni suelen tener razn objetiva alguna para defender sus intereses. Hoy est de moda la conciliacin y el
arbitraje como frmula de solucin de conflictos con la Administracin (est muy avanzado un Proyecto de Ley sobre la materia que
parece que se enviar a las Cortes el prximo curso, y que corrige el
sistema restrictivo y excepcional del art. 39 de la Ley General Presupuestaria, que el Consejo de Estado conoce bien). En pocas ocasiones estar ms justificado el sistema de arbitraje que para la jacin
de los justiprecios expropiatorios.
En fin, la institucin, por otra parte, ha entrado en crisis con la
aparicin inslita de los Jurados autonmicos. El Prof. Toms R.
FERNNDEZ, en REVISTA DE ADMINISTRACIN PBLICA, nm. 153,

ha

escrito luminosamente sobre esta degradacin asombrosa del sistema.

El artculo 149.1.18 de la Constitucin declara de la exclusiva
competencia del Estado la legislacin sobre expropiacin forzosa,
justificada tambin en los nmeros 1 y 8 del propio artculo 149.1
(igualdad de derechos constitucionales y propiedad).
No obstante precepto tan inequvoco, y tan rigurosamente justificado, en algunos Estatutos aparecen competencias equvocas en materia expropiatoria. As, por ejemplo, Estatuto cataln, artculo 10:
En el marco de la legislacin bsica del Estado y,
en su caso, en los trminos que la misma establezca,
corresponde a la Generalidad de Catalua el desarrollo
legislativo y la ejecucin de las siguientes materias:
2) Expropiacin forzosa... en el mbito de competencias de la Generalidad.
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EDUARDO GARCA DV. ENTERRIA

[dem Estatutos vasco, art. 1 Ll.b); de Galicia, art. 28.1.2; de Andaluca, art. 15.1.2; Valencia, art. 35.2; Amejoramiento de Navarra,
art. 57].
Estos preceptos no pueden invalidar, es evidente, el artculo
149.1.18.a de la Constitucin, que remite a una Ley estatal plenaria y
completa para regular toda la materia expropiatoria y no a una que
haya de limitarse a formular bases normativas necesitadas, a su vez,
de un desarrollo normativo ulterior; no queda, pues, el menor espacio para una normacin autonmica en esta materia, fuera de las declaraciones de utilidad pblica o de inters social, que s podr hacer
el Legislador autonmico en las materias de su competencia para
asignarles el beneficio expropiatorio, como declar la Sentencia
constitucional a que inmediatamente nos referiremos. Hay que interpretar, pues, que esas normas estatutarias slo pueden referirse a la
ejecucin de la Ley estatal comn, no a su desarrollo (salvo las declaraciones de utilidad pblica) y, menos an, a la formulacin de un
rgimen legal alternativo propio.
Hay una Sentencia del Tribunal Constitucional muy explcita sobre esta cuestin, la de 26 de marzo de 1987, sobre la Ley andaluza
de Reforma Agraria, que dice:
Es obvio que el constituyente ha pretendido que exista
una regulacin general de la institucin expropiatoria en
todo el territorio del Estado y no simplemente, como en
otras materias, la competencia para establecer las bases o
legislacin bsica....

Y ms concretamente an, para el tema de la valoracin del justiprecio en el que en este momento estamos:
La competencia exclusiva del Estado que al Estado reserva el artculo 149.1.18.a de la Constitucin impide que
los bienes objeto de expropiacin puedan ser evaluados
con criterios diferentes en unas y otras partes del territorio nacional y que se prive a cualquier ciudadano de las
garantas que comporta el procedimiento expropiatorio.

Pareca que la cuestin estaba resuelta, pero, inexplicablemente,

sobre la indicada y endeble base estatutaria, es un hecho sorprendente que estn proliferando los Jurados Expropiatorios autonmicos, con regmenes no slo diversos al que la LEF estableci, sino
abiertamente contradictorios al criterio central que el mismo intenta
consagrar, el de un rgano paritario cuasi arbitral. As, la Ley catalana de 28 de junio de 1995 (Reglamento de 13 de junio de 2000) del
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LA LEY DE EXPROPIACIN FORZOSA DE 1954, MEDIO SIGLO DESPUS

Jurado de Expropiacin Forzosa, que establece un Jurado no provincial, sino central, para las cuatro provincias catalanas. Pero ms grave que esta centralizacin autonmica, que va contra el criterio de
una cercana ineludible entre el bien objeto de la expropiacin y el
rgano llamado a su evaluacin, mucho ms grave es que esta regulacin particularista abandone el criterio paritario o arbitral, que es
toda la sustancia del sistema del Jurado, criterio que se mantiene
aparentemente, aunque queda claramente articulada la prevalencia
de la Administracin en su seno. En efecto, stos son sus miembros:

preside un Magistrado;
un Letrado de la Generalidad;
un tcnico de sta o de la Corporacin;
un representante de la Cmara de Comarca, organizaciones
empresariales, asociaciones representativas de la propiedad;
un Notario.
Aparentemente se mantiene la paridad, pero en su seno funciona
una Comisin Tcnica de Valoracin en la que el predominio funcionarial es virtualmente absoluto. Ya notamos la dificultad que se da
en el sistema comn para los supuestos representantes de los intereses del expropiado, enfrentados casi inermes a la competencia tcnica de los representantes de la Administracin.
Otro caso es el vasco, que fue, por cierto, el primero. Un Decreto
de 2 de noviembre de 1986 (confirmado por Ley del Parlamento vasco de 20 de noviembre de 1987), que se declara aplicable a todas las
expropiaciones, incluso del Estado, en territorio vasco, aunque para
ello requiere la conformidad de este ltimo; pero, al menos, se respeta la estructura arbitral no la base provincial.
La Ley foral navarra de 4 de junio de 1994 crea el Jurado de Expropiacin de Navarra, que interviene en todas las expropiaciones
del territorio, incluso las del Estado, cuando as se acuerde con su
Administracin (frmula tomada de la Ley vasca).
Y, en fin, inaugurando un nuevo y resuelto modelo, la Ley madrilea de Medidas de Poltica Territorial, Suelo y Urbanismo de 28 de
marzo de 1995. Su artculo 102 establece un Jurado Territorial de
Expropiacin Forzosa para intervenir en las expropiaciones de la Comunidad Autnoma de Madrid o uno de sus Municipios (no del Estado, pues). Aqu se rompe ya resueltamente el modelo paritario de
la LEF de 1954 en favor de una amplsima mayora administrativa:
Presidente, un Magistrado (precisa que de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Madrid, lo
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EDUARDO GARCA DE ENTERRIA

cual me parece inapropiado para salvar la absoluta independencia de dicha Sala);

un Letrado de la Comunidad;
cuatro Tcnicos facultativos superiores al servicio de la Comunidad Autnoma, dependiendo de la naturaleza del bien
expropiado;
dos Tcnicos facultativos elegidos por la Federacin Madrilea de Municipios;
dos profesionales libres en representacin de Colegios de Arquitectos o Ingenieros (puede pensarse seriamente que estos
representantes han de defender naturalmente los derechos de
los expropiados?);
un representante de la Corporacin Local expropiante.

Ha desaparecido el Notario, como se ve (en Madrid, lo normal

era que no asistiese).
Hay, pues, una voluntad explcita de acomodar los justiprecios a
la voluntad de la Administracin expropiante. El principio de igualdad de armas queda roto resueltamente.
El ejemplo madrileo ha sido seguido por la Ley de Ordenacin
del Territorio de Castilla-La Mancha de 4 de junio de 1998, y por la
Ley de Urbanismo de Castilla y Len de 8 de abril de 1999, as como
por la Ley canaria de Ordenacin del Territorio (hoy texto refundido
de 8 de mayo de 2000).
La institucin, ya desequilibrada en la Ley estatal, queda ahora
definitivamente deformada y rota.
Lo que resulta ms evidente es que estos Jurados ad hoc ya no
pueden pretender, ni aproximadamente, la famosa presuncin de
objetividad de la decisin, que en los comienzos de la LEF invoc la
jurisprudencia del Tribunal Supremo.
Toms R. FERNNDEZ ha hablado del plano inclinado hacia el
desmantelamiento de la Administracin del Estado y en favor (de
acuerdo con una tendencia parece que resuelta del Tribunal Constitucional en sus ltimas formaciones) de las competencias autonmicas bajo la bandera de un convencional progresismo. Aqu vemos
plsticamente su escaso sentido. No lo tiene, por supuesto, que el
justiprecio sea distinto segn quin sea la Administracin expropiante, menos an que se rompa abusivamente el criterio paritario buscando el despojo econmico de los expropiados, lo que desnaturaliza
el instituto expropiatorio y, por supuesto, la garanta constitucional
del derecho de propiedad, que es un principio esencial del sistema
poltico y social.
Slo la garanta judicial del justiprecio puede asegurar hoy la jus264

LA LEY DE EXPROPIACIN FORZOSA DE 1954, MEDIO SIGLO DESPUS

ticia en la indemnizacin; pero esto generaliza indebidamente los

procesos, que no pueden ser un modo ordinario de que la Administracin acte; por lo dems, no todos los expropiados pueden acudir
a la va procesal, costosa y desesperadamente lenta. Por otra parte,
como ya notamos, en la prctica procesal se impone el criterio del
tercer perito por prueba pericial que la Exposicin de Motivos de la
LEFde 1954 descalific.

VIII.

LA REVERSIN EXPROPIATORIA

La Ley de Expropiacin Forzosa de 1879 no limit temporalmente por relacin a la fecha de la expropiacin el derecho de reversin
en favor del expropiado cuando la Administracin expropiante desafectaba la cosa expropiada del fin que haba motivado la expropiacin. Pero la Ley Camb de 24 de julio de 1918 redujo la posibilidad
de reversin al plazo de treinta aos posteriores a la expropiacin
inicial.
La LEF de 1954 suprimi este plazo y la jurisprudencia estableci que la reversin proceda siempre, que era un derecho nuevo, no
ligado a la normativa de la expropiacin originaria, y cuyo plazo de
caducidad se contaba desde que se produjese la desafectacin, sin
ninguna relacin con la fecha originaria de la expropiacin. Hay casos paradigmticos. Por ejemplo: una Sentencia de revisin de la
Sala 3.a de 25 de junio de 1999 (que ha comentado T. CANO en el
nm. 151 de RAP) declar el derecho a la reversin por una desafectacin producida ciento cincuenta aos despus de la expropiacin
para la estacin de Arrabal en Zaragoza (ferrocarril Zaragoza-Barcelona).
Pero, inesperada y sbitamente (en una enmienda del partido del
Gobierno en el Senado, enmienda de la que no conoci, pues, en la
fase de debate, la Cmara de Diputados), la Ley de Ordenacin de la
Edificacin de 5 de noviembre de 1999 incorpor una Disposicin
Adicional 5.a, con cinco reglas nuevas, que sustituy ntegro el artculo 54 de la LEF. La materia, como se ve, es absolutamente heterognea con la materia de la Ley en que se ha inserto. El Gobierno
ha aprovechado el paso del Pisuerga por Valladolid, puede decirse.
Parece que se ha intentado facilitar la operacin urbanstica Chamartn en Madrid, donde los reversionistas, antiguos expropiados
de las instalaciones ferroviarias, se prometan fuertes indemnizaciones ante unos planes urbansticos espectaculares.
El amparo tcnico de este inesperado golpe de mano fue, como se
recuerda en la Exposicin de Motivos, una afirmacin incidental del
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EDUARDO GARCA Dli ENTRRIA

Tribunal Constitucional de que la reversin era una cuestin de legalidad ordinaria, no exigida por la regulacin constitucional de la
expropiacin. Fue una de las Sentencias RUMASA, la STC 67/1988:
No cabe duda de que el artculo 33.3 de la Constitucin no ha incluido dentro de las garantas constitucionales de la propiedad el derecho de reversin, que es,
en consecuencia, un derecho de configuracin legal.
Pero es ms que dudoso que a esa afirmacin se le pueda dar un
alcance que exceda del caso concreto de la expropiacin de RUMASA, en que la causa de la expropiacin fue el saneamiento del sistema financiero, lo que parece excluir la posibilidad de una desafectacin de la finalidad expropiatoria.
Pero aun as, aunque el Tribunal Constitucional diera un valor general a esa afirmacin, puede decirse seriamente que es cierta? Ms
que de la expropiacin hay que hablar aqu del derecho de propiedad
(art. 33.1) y de su contenido esencial inaccesible al legislador, segn el artculo 53.1 de la Constitucin. Igualmente resulta aqu invocable el Protocolo 1 del Convenio Europeo de Proteccin de Libertades y Derechos Fundamentales, con el que hay que interpretar (art.
10.2 de la Constitucin) la Constitucin misma.
Pues bien, muchos creemos que la reversin est directamente
vinculada a ese contenido esencial. La misma Sentencia constitucional en que el legislador pretende apoyarse declar que la reversin
va inescindiblemente unida a la causa de la expropiacin .
En nuestro Curso de Derecho Administrativo, tomo II, 7.a ed., sostenemos Toms R. FERNNDEZ y yo mismo esa inescindible vinculacin de la reversin al contenido esencial del derecho de propiedad.
Tambin, GARCA LUENGO en REDA, nm. 106, y un reciente y excelente libro de un civilista, Germn DE CASTRO, Reversin expropiatoa. Una reflexin en la perspectiva civilista, Tirant lo Blanch, Valencia, 2001.
Supongo que sobre esto tratar Jos Luis Yuste el prximo jueves, de modo que no me entretendr ms en el problema. En todo
caso, s creo que debo decir que el plazo de diez aos es absolutamente inaceptable. El mnimo aceptable seran los treinta aos de
la longusima temporis praescriptio, y mejor an los cien de la vieja
posesin inmemorial, que constituye por s sola un ttulo nuevo,
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LA LEY DE EXPROPIACIN FORZOSA DE 1954, MEDIO SIGLO DESPUS

aunque quiz esta duracin se acomode menos al ritmo de nuestra

poca.
En todo caso, s me parece importante decir que en los supuestos
en que la desafectacin vaya acompaada con una afectacin a una
causa nueva de utilidad pblica o inters social, tal nueva afectacin
puede permitir, sin obstculo alguno, una nueva expropiacin. Por
una parte, el derecho de reversin es un derecho patrimonial privado
y, por tanto, perfectamente expropiable l mismo, siempre que la
nueva afectacin se beneficie de una causa de utilidad pblica o inters social, como suele ser normal. Por otra parte, esta expropiacin
nueva puede partir de la valoracin reversional que habr debido hacer el Jurado de Expropiacin para fijar la indemnizacin a satisfacer por el reversionista, segn el propio artculo 55 LEF, de modo
que no hay justificacin para una erosin de principios constitucionales como la que la reforma legal indudablemente y como mnimo hace. Al margen de los lucros in re, que siempre pertenecen al
reversionista, como vemos justificado en otro lugar, ese justiprecio
en el supuesto de la expropiacin ser normalmente el 5 por 100 del
valor del bien revertido; pocas ocasiones se dan en que una afirmacin tal, que parecera tener una intencin reductora, pueda justificarse en trminos rigurosamente objetivos. En efecto: recordemos
que el reversionista debe pagar el justiprecio del bien que revierte a
la Administracin, justiprecio fijado por el Jurado Provincial de Expropiacin. Como al da siguiente de que el efecto reversional se produzca la Administracin puede proceder a una nueva expropiacin
del bien, si la nueva afectacin, como es la hiptesis, cuenta con la
declaracin a su favor de la utilidad pblica o el inters social, el justiprecio de esta reexpropiacin ser el mismo fijado por el Jurado
para la reversin antecedente si no han transcurrido dos aos de la
misma (art. 58 LEF), ms un 5 por 100 de premio de afeccin, 5 por
100 que el expropiado no tiene que pagar en su indemnizacin reversional. El derecho de reversin, por tanto, valdr normalmente, en
ese supuesto preciso de que la nueva finalidad a que el bien revertido
se afecte sea susceptible de una reexpropiacin inmediata, ese 5 por
100 y nada ms. Nada impedira, por otra parte, que toda la operacin pueda concentrarse en la expropiacin directa e inmediata del
derecho de reversin mismo, como antes indiqu; hay un iter inutilis
en la duplicacin de una reversin, primero, ms una reexpropiacin, en segundo lugar, slo tras el efecto reversional, que yo he expuesto slo con una finalidad demostrativa. Est justificada toda la
operacin de reforma legal y su resultado para evitar ese importe,
mnimo ordinariamente, de un derecho cuya sustancia pone de relieve la excepcionalidad misma de la expropiacin como despojo tr267

EDUARDO GARCA Dli ENTERR1A

mino que utiliza el Tribunal Constitucional de un derecho fundamental garantizado y base del orden social? Conteste cada cual.
Y qu ocurre cuando la desafectacin de la utilidad pblica o el
inters social que en su momento justificaron la expropiacin lleva a
una finalidad puramente econmica por ausencia de tales utilidad o
inters? La nueva regulacin del artculo 54 mantiene tambin en
este caso la propiedad pblica anterior. Pero esto ya, a mi juicio,
constituye una directa violacin del artculo 33.3 de la Constitucin,
que slo por razn de utilidad pblica o de inters social admite la
privacin de la propiedad privada y que no parece tolerar, por tanto,
que tal privacin pueda mantenerse al margen de esas causas constitucionalmente tasadas. Se ha convertido as a la expropiacin, con
su descausalizacin completa, en una simple modalidad de adquisicin de la propiedad, abstracta y perpetua, lo que contradice su estricto concepto constitucional. Todo esto se hace an ms llamativo
cuando el beneficiario de la expropiacin sea un particular, como es
hoy normal, y, por tanto, el titular de la inicial adquisicin expropiatoria, supuesto que no se excepta de la nueva regulacin; el beneficiario privado se encontrar con un beneficio patrimonial que puede
ser considerable y cuya justificacin no se ve fcil.
Concluyo aqu esta panormica consideracin sobre la valoracin
y los posibles puntos de reforma de la Ley de Expropiacin Forzosa
de 1954. Estoy seguro de que quienes en este curso han de seguirme
con el anlisis de cuestiones ms concretas mejorarn, sin duda, las
estimaciones tan generales en que me he visto obligado a mantenerme.

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