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ADMINISTRA TIVO
,
ANDRESl~ERRA
ROJAS
DERECHO
ADMINISTRATIVO
DOCTRINA, LEGISLACIN y JURISPRUDENCIA
OCTAVA EDICION
TOMO PRIMERO
EDITORIAL PORROA, S. A.
.AV. REPOBUCA ARGENTIN.A, 15
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PRLOGO
El derecho administrativo moderno ha adquirido una proyeccin y resultados de trascendencia, que no guardan relacin con el pasado inmediato,
por su magnitud y el nuevo sentido de las instituciones.
Los trabajos de investigacin y divulgacin se han intensificado hasta
colocar este derecho en una de las ramas del derecho pblico de mayor
inters cultural. El estudioso de esta disciplina se encuentra en el centro
generador de un debate de proporciones inusitadas. "Partiendo del supuesto
de que nos hallamos en una especie de revolucin administrativa, podemos
decir que el problema de nuestra filosofa acerca de los administradores o la
filosofa adecuada para los administradores ha sido tratado de manera satisfactoria" (Dwight Waldo, Teora de la administracin pblica, El Estado
administrativo, Ed. Tecnos, S. A., 1961, pg. 315.)
Las tareas ms importantes y complicadas del Estado se hacen sobre la
marcha -apremiados por los difciles problemas nacionales e internacionales- que no admiten demoras o esperas, ni se logran comprobaciones efectivas, dejando que el tiempo acredite los resultados de una labor que es
crtica del sistema que vivimos, analtica de la legislacin y de la doctrina
imperante, al mismo tiempo que constructiva, porque colabora en la formacin y perfeccionamiento de una poltica necesaria para impulsar el desarrollo
jurdico del Estado y econmico de la sociedad.
La obra legislativa nacional realizada en los ltimos aos es abrumadora
y requiere un trabajo de hermenutica jurdica mayor que en otras ramas
del Derecho. En tanto que los Cdigos tradicionales se mantienen durante
largo tiempo sin modificaciones y trnsitos radicales, y apenas con las particulares adiciones y reformas que exigen nuestras actuales condiciones sociales, la legislacin administrativa se va sucediendo en incontenible proliferacin -que, entre otras consecuencias-, impide su codificacin. Los adelantos
en esta materia constituyen verdaderas conquistas sociales, reflejo de la aplicacin de una poltica de justicia social gubernamental, que una vez consagradas en la Constitucin o en la legislacin federal no admiten retrocesos
o claudicaciones. Una ley administrativa adelantada se incorpora slidamente a la estructura de una comunidad, principalmente a sus tradicionesconstitucionales que admiten superacin, mas no su destruccin. Tal como acontece con la nacionalizacin de la tierra, del espacio, del
de la enc~rg[a
elctrica, y ms recient~ente~ con .la~J1~vasleyes
inversin-nacional yex:tralljera, la .ctepoltlacift, la
10
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II
DERECHO ADMINISTRATIVO
Estado. Las nuevas formas responden al llamado de las abrumadoras necesidades sociales. No es un derecho estancado o de difcil evolucin, porque
las fuerzas mismas que lo animan lo convierten en un derecho juvenil, vigoroso, de aplicacin cotidiana, de insistencia creciente y de penetracin ineludible, en una sociedad que nos abruma con sus incontenibles incertidumbres.
Las instituciones administrativas se manifiestan ante el creciente e imperioso reclamo de los grupos de presin. El jurista, en esta rama del derecho
-ms que en ninguna otra- se ve obligado a participar en las contradicciones ideolgicas corrientes que le obligan a tomar partido y aceptar un camino
que inevitablemente conduce a conclusiones partidistas. Esta confluencia de
opiniones tan intensa y dispar nos recuerda la desembocadura de los ros
al mar; en ocasiones no sabemos dnde termina o comienza el mar, o en
otra proyeccin ro arriba, nos encontramos con enormes zonas de agua dulce
o salobre.
El jurista de antao en el campo del derecho privado se mostr conservador y hasta cierto punto rutinario. Por razones ineludibles el legislador
francs de la Revolucin, que cre la justicia administrativa, desconfi de
la rutinaria y lenta justicia civil.
En las investigaciones actuales de la Ciencia Poltica, el jurista estudia
los problemas que 10 acosan con inquietud intencionada y grave responsabilidad, en el escenario mismo de la lucha social. Cun difcil resulta romo
per con los prejuicios establecidos y aconsejar las medidas que pueden ser
tiles a una comunidad, que no sabe si apoyar los intereses creados o afrontar los riesgos de nuevos planteamientosl
El derecho pblico es un cuerpo normativo de creacin y funcionamiento
de instituciones inspiradas en el inters general. Su contribucin es necesaria
para salvar al Estado de los graves desquiciamientos que constantemente se
suceden y que en poca prxima aumentarn en intensidad peligrosa.
La clase profesional del mundo del derecho -que hoyes objeto de tantas
y tan acerbas crticas- tendr que transformarse en un nuevo grupo de
fuerza actual, consciente de este devenir histrico. La lucha por el derecho
vuelve a adquirir una actualidad notable. El jurista, al formular los esquemas y doctrinas jurdicos, se convierte en un actor en el drama poltico
moderno y sus ideas se concretan y valoran en los programas de la planea.
cin estatal. Participar en esa lucha es darle a nuestra actividad una categora insospechada.
El derecho constitucional y el derecho administrativo no se contienen en
una efmera literatura. Para esa investigacin no valdra la pena de sacrificar el mundo pasajero de las cosas materiales. El goce espiritual del jurista
se encamina a ordenar lo desordenado, a evitar cualquier anquilosamiento de
la administracin
e
a las instituciones , ante las fuerzas
niepn su
las
<
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cura mejores formas de la vida integral del hombre, pensando que las utopas
de ayer, bien pueden ser felices realidades en el orden de maana y desempolvarn halageos falansterios, Arcadias o Repblicas de filsofos. Entonces
la humanidad habr comprendido que el trabajo ideal no se perdi, sino que
difanamente qued prendido en la inquietud creadora del espritu.
U na tarea sin duda difcil -en un mundo saturado de apata, egosmo
y de pobreza de espritu-, pero que es necesario llevar al cabo contra viento y marea, para mover a los hombres a empresas superiores y convencerlos de que el hombre-rebao halagado en su apacible vida de satisfaccin
de necesidades primarias, que slo despierta ante las violentas agresiones de la
sociedad contempornea, debe contribuir con entereza a facilitar el advenimiento del hombre de naturaleza anmica diversa a la presente. Un ser humano responsable y tcnico dispuesto a afrontar un mundo en complejidad
creciente.
El comunismo sovitico en la expresin filosfica de Marx, Engels y
Lenin, preconiza la desaparicin del Estado y la transformacin de las saciedades. En cambio fortalecen la estructura de la Administracin Pblica,
como elemento de orden imprescindible para la vida social, gobernada por
una clase burocrtica que dificulta su desarrollo.
La experiencia histrica nos ensea cmo los pueblos han sufrido tremendas convulsiones revolucionarias, graves alteraciones a la paz social, pero
lo que los pueblos no soportan es la anarqua, porque equivale a tanto como
a un aniquilamiento de la sociedad, una destruccin absoluta y absurda de
la cultura humana, es entonces cuando se afirma la accin eficaz del Derecho, como imprescindible elemento de la vida social.
Nosotros, por el contrario, con nuestro tradicional credo democrtico, nos
aferramos a la idea de la supervivencia del Estado, que tendr que superarse
ante el peligro de su aniquilamiento. Aun en los pases socialistas o de
democracia popular el Estado es una institucin indispensable como elemento
ordenador de la comunidad y no se barruntan signos de su desaparicin o
transformacin.
En las naciones de estructura democrtica y federal, que luchan por un
estatismo civilizado, los estadistas siempre amparados en los valores de la
cultura occidental, comienzan por reconocer las imperfecciones del Estado,
los inevitables desarreglos sociales, la inhumana injusticia que lo rodea, las
brbaras costumbres que an subsisten. El materialismo no puede decir ms
de lo que esta crtica expresa de la organizacin estatal clsica. Sin duda
surgir un nuevo Estado, cada vez ms perfecto, cuando el hombre participe
en una obra social armnica de magnas proporciones en la que todos asuman su responsabilidad y aprovechen el inmenso campo y posibilidades de
la tecnologa actual.
Estamos plenamente conscientes de que las imperfecciones de las instituciones democrticas pueden desaParecer si.~. tiene la conviccin de que
hay que emprender tareas audace~, en intensitladciel1t1fica supretna, tcni~
camente conformadas y con una maY(lr proyeccin hasta hoy rtoempleada~
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Acabar de una vez con las mediocres tareas polticas de vegetar alrededor
de los presupuestos; o de peligrosos endeudamientos pblicos, afrontar con
decisin la reforma administrativa; lanzarse valientemente al mundo de maana disponiendo de las corrientes crediticias, realizando obras que incrementen los ingresos pblicos; desandar con valor muchos de los caminos
errneamente emprendidos y prfidamente sostenidos, aunque con ello se
afecten muchos intereses surgidos del desorden, de un tradicionalismo conservatista inoperante y de la indiferencia; llevar por conviccin -al gobernante y al gobernado- a la construccin de un mundo mejor estructurado,
al mismo tiempo que se reconoce como meta ideal, el ms legtimo de los
derechos del hombre: el derecho a vivir en un rgimen de seguridad total,
combatiendo la intranquilidad e inseguridad que slo conducen a un mundo
de vicios, que acaba por agostar las fuentes ms nobles del espritu.
Sabemos que no es tarea sencilla en los Estados modernos pasar de una
demagogia fulgurante de hombres que se creen providenciales, una tcnica
institucional elevada para acabar con la indolencia de seres ofuscados en el
espejismo lastimoso de esta poca -de oligarquas adueadas indebidamente
del poder, por caminos no democrticos que, como el Leoiathan de Thomas
Hobbes, devora a sus propias creaciones-; de costumbres polticas que afectan seriamente las libertades humanas; de una administracin pblica lenta
y desorganizada, impropia para realizar la obra inmensa que apunta el futuro; y de grupos de presin que indebidamente obtienen privilegios, validos
de su influencia de grupo, frente a las grandes carencias colectivas, en lugar de armonizar sus anhelos con los grupos marginados ms numerosos que
no disponen de los mismos elementos para una accin poltica eficaz en
defensa de sus intereses.
Los regmenes polticos que niegan la libertad o explotan al hombre,
llmense capitalistas o comunistas son transitorios porque llevan en s el
germen de su propia destruccin. Lo mismo es daino el rgimen que dosifica o elimina la libertad, que el que la cotiza en la balanza de los mercaderes. Las sociedades se acostumbran a la injusticia, como muchos pueblos
a la zahrda en que viven o al agua contaminada, porque no tienen otra
cosa con qu sustituirla. La tirana que emplea la violencia, desenfrenada
y despiadada, es tan grave y destructiva como la tirana verbalista y abrumadora, que pretende alimentar a' un pueblo con palabras dispersas e intrascendentes; en ambas se acaba por pervertir los valores de una comunidad.
La personalizacin del poder es un fenmeno poltico de estos tiempos
y no debemos alarmarnos de los ejecutivos fuertes que concentran la fuerza
material y jurdica del Estado, si la poltica social es definida, se mantienen
las libertades fundamentales y se cuenta con una administracin pblica de
economa mixta. El mundo, apremiado por las tremendas necesidades sociales, acabar por destruir su propia y anticuada filosofa social y construir
sus instituciones con. un realismo trascendente.
Fuera de ~os cuantosjd~a1istas.-grandes y apasionados seores del mundo- 1~.4ist()ri~. $lo .rcegi!ltfa.mucheduqlbr~s .tris~s.y sin . futurQ,. con, ~a .vista
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en el suelo, que arrastran penosamente sus vidas. Una propaganda vehemente y discutible afirma que el hombre-masa en la actualidad, al que se
le pretende hacer vivir en una ilusoria sociedad de consumo tiene los ojos
puestos temerosamente en el maana, como no lo haba hecho en ninguna
otra etapa anterior y que esa es la realidad, lo mismo en los Estados democrticos que .en las naciones comunistas. En grandes regiones del planeta,
masas mudas y hambrientas pasean desoladamente el fardo de sus vidas en
un mundo de angustias y privaciones, que ellos no han formado, pero que
estoicamente soportan y sostienen, esperando el despertar de los grandes organismos internacionales, cuyos Estados se mueven en el crculo de hierro
de los intereses impasables de sus economas nacionales.
y entre tanto las grandes y lacerantes preguntas de la humanidad an
no encuentran su debicla respuesta: Cul es la frmula social y poltica para
que el hombre viva en paz y creadoramente sobre la Tierra?
Estamos seguros de que hombres incorruptibles y leales a su dignidad
humana, sacrificando las mejores horas de su existencia, algn da triunfarn en la ardua tarea de la conquista de la verdad, descifrando el laberinto de las leyes naturales que lo acosan y construyendo, con sus imperfectas leyes humanas, un mundo social que se haya liberado de sus mviles
irracionales.
Es necesario, por tanto, concluir sin vacilaciones. que la obra social no
ser realizada en toda su plenitud por el hombre de 'hoy, espiritualmente
deformado. que se abruma con tantos aos de errores y oscuridades que piensan que la vida se ha desarrollado para el disfrute de unos cuantos.
Cuando pasemos de esta etapa crtica y en transicin que vivimos. con
sus problemas ilimitados y aparentemente insolubles -ms por la intransigencia de los que gobiernan. frente a la ceguera e ineptitud de los gobernados, que se resisten a fortalecer la organizacin poltica en la que necesariamente deben vivir-. y pasemos a otro estadio moral de cultura superior.
seguramente que mejores generaciones que las actuales, podrn contribuir a
preparar el camino de una nueva y trascendente realidad poltica y econmica -que disponga de una poderosa Administracin pblica, con medios
operativos eficaces por estar tcnicamente programados- y un Derecho administrativo superior que sea garanta de seguridad y eficacia. dejando un
margen racional de accin a la iniciativa de los particulares, que de todas
maneras tendrn que ajustar sus actos al inters general. limitar sus excesivas especulaciones y colaborar en los amplios programas de planificacin
estatal.
Ahora es cuando ms debemos empearnos en la enseanza del Derecho
administrativo, ante un mundo en una constante 'transformacin, que ha
obligado al poder pblico a una intensa labor legislativa en materia admnistrativa, Nuestro empeo debe fincarse en orientara'lsstu'diasos de nuestra materia en el conocimiento de esta nueva legislaclrl.~Jjarcada"en un
programa general del desarrollo social y de lareforma'ad1lnisaativa, que
OER.ECHO ADMIl':ISTRATIVO
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PRIMERA PARTE
LA AUTORIDAD INSTITUCIONAL
DEL ESTADO
TTULO PRIMERO
CAP1TULO 1
LOS FINES DE LA' ORGANIZACIN POLfTICO
ADMINISTRATIVA
l. La actividad del Estado.-2. Los fines del Estado.-3. Clasificacin de
la actividad del Estado.-4. Doctrinas contemporneas que determinan la
extensin de los fines del Estado.-5. La doctrina del Estado mexicano.
1. LA
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dicionalismo y conservatismo britnico, son el antecedente del rgimen constitucional moderno a travs del sistema parlamentario. Este sistema ha llenado su poca y probablemente se orientar en otros derroteros de su experiencia constitucional en el futuro.'
En principio, toda finalidad que se atribuya al Estado, en una forma u
otra, directa o indirecta, viene a afectar los intereses de los particulares,
como dos crculos concntricos que guardan una relacin de necesidad. El
problema ms grave de la sociedad moderna es la determinacin de la situacin del hombre frente al Estado, materia que preocup a Spencer en el
siglo pasado.f
En las sociedades de tipo liberal, la accin del "Estado gendarme" se
redujo a meras actividades de vigilancia, dejando a la libre iniciativa particular su fuerza creadora. En una sociedad compleja como la moderna, en
continuo crecimiento demogrfico y con los elementos reducidos que satisfacen sus necesidades, el Estado-providencia ve aumentada considerablemente su esfera de accin. Esto plantea problemas tan decisivos como el de
saber si en el futuro se llegar a eliminar el inters individual, frente a las
exigencias apremiantes de los intereses sociales, como en la sociedad colectivista, o el Estado lograr finalmente encontrar en el Estado democrtico
federal, una forma armoniosa de transaccin en que se mantenga el equilibrio entre la accin particular y la accin pblica,"
Los fines se incorporan al orden jurdico, es lo que Hartmann ha llamado
el arte de transformar tendencias sociales en formas jurdicas. Cuando una
corriente de opinin precisa un camino, se requiere organizarlo en fines,
clasificarlos en rganos, proveerlos de medios, para que puedan ser cumplidos en bien de la comunidad. Una vez reconocidos como principios jurdicos,
es entonces cuando hablamos de atribuciones, funciones, competencia, jurisdiccin, prerrogativas, facultades, derechos, poderes jurdicos y otras denominaciones. Mltiples han sido los esfuerzos de los cientficos para dotar al
derecho administrativo de una base general y de una terminologa apropada.t
Debemos a Bonnard el desarrollo de la idea de atribucin como base del derecho administrativo. Para este autor, "se encuentran en el Estado tres nociones
esenciales: las atribuciones, las funciones y los servicios pb licos. Ellos forman la
sustancia del Estado. Las atribuciones son las tareas, los trabajos que el Estado
realiza. Ellas constituyen los objetos de su actividad. Esta nocin de atribucin
corresponde sensiblemente a la de profesin para los individuos; Cuando se dice
1 Marchan Frederick George, A Constitucional History o/ modern England. 1485 to
the presento Harpers Se Brothers. Publishers New York, 1960, 1 v. 496 pgs.
2 Herbert Spencer, El individuo frente al Estado.
3 Jimnez de Parga y Cabrera, Manuel, Los regimenes poUticos contemporneos. Ed.
Tecnos, S. A., Madrid, 1960, 1 V., 485 pgs.
~ La opinin moderna en contra de los conceptos tradicionales de la Teora constitucional se encuentra en todo su vigor. Adems del concepto. de atribucin, el propio
concepto de funciones del Estado es objeto de una consideracin crtica en los sistemas
modernos, que pretenden eliminar conceptos ambiguos, para dar paso a una teora administrativa, apoyada en las nociones que han pasado por el tamiz de la depuracin.
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que el Estado es industrial, comerciante, profesor, se indica en esa forma la atribucin realizada por el Estado".5
2. Los
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1.923. Lib. Surez. Ren Chateau, Introduccin a la Poltica. Pars, pg. 81. Francisco
Porra Prez, Teora del Estado. 5' ed., Mxico. Ed. Porra, 1969, pg. 417. Mareel
de la Vigny, L'activit etatique, Sirey. Pars. 1954.
13 Jos A. Llorens Borrs y otros. Universidad de Barcelona. La estructura del Estado. Boseh. Barc, Ed., pg. 9, 1958.
14 "El Estado, como toda estructura social, carece de una voluntad real y propia; la
que expresa a travs de sus rganos no es sino una voluntad exclusivamente humana.
La idea. de rgano estatal slo puede explicarse partiendo de la existencia de ciertas
personas (gobernantes y funcionarios) a las que el ordenamiento jurdico atribuye unas
facultades que confiere a su voluntad, el valor y la eficacia de la voluntad del Estado.
En el campo de las ciencias sociales, el vocablo rgano se despoja de todo contenido
biolgico y recupera el significado propio de la etimologa: rgano vale tanto como
instrumento o medio de accin. rgano del Estado es el instrumento o medio a travs
del cual el Estado se coloca en condiciones de querer, de aotuaryde relacionarse con
otros sujetos de derecho. Se manifiesta como un centro de competencia
el derecho." Jos A. Llorens Borrs y. otros. La estructura. del Estada. Ed, ~"""~;>."""""""'
lona, 1958, pg. 9.
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26
1960, 1 v.,
22 Guido Zanohini. Criteri di classicazione delle varie maniiestazioni dell'azione amministratiua. Ri\'. de Dirtto Publico, anno IV, 1954, pg. 529.
Belot Max, 'Fasks 01 gouernment, 1958. Ed. Oxford. U. Prcss.
Zink Harold, Motlern Gouernment, 1958. Ed. Van Nostrand.
G. Treves, Gli atti ammintrative constitutivi di rapporti tra privati. Riv. de Diritto
Pubblco, anno IV, 1954, pg. 314.
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cabo por una pura descripcin de los modos y procedimientos de intervencin de la Administracin.P'
La accin del Estado puede tener por objeto:
"En el ltimo tercio del siglo xx pueden identificarse cuatro fines fundamentales del Estado, en los cuales se pueden integrar la totalidad de sus
actividades: en primer lugar, los fines de poltica general y orden pbliro;
en segundo lugar, los fines de desarrollo econmico; en tercer lugar, los fines
del desarrollo social; y en cuarto lugar, los fines del desarrollo fsico. y ordenacin territorial". Brewer-Carias. Derecho administrativo, Fac. Derecho. Caracas, Venezuela, pg. 129. A ellos haremos referencia en el curso de esta
obra.
Tales son, considerados en su aspecto material, los principales fines de la
actividad administrativa.
Debemos referirnos a los medios de accin de las personas pblicas y de los
servicios pblicos administrativos. Para asegurar el funcionamiento de los servicios
pblicos y de una manera general para realizar su misin las personas pblicas
y la Administracin disponen de los siguientes medios:
a) De personas fsicas que son los ti rulares de sus rganos y de sus agen tes;
b) De poderes jurdicos que les son propios: el de realizar actos administrativos cuyos caracteres son diferentes a los actos jurdicos realizados por los particulares;
e) De bienes materiales: dominio pblico y privado, finanzas pblicas y
d) De regmenes jurdicos necesarios para realizar los fines y funciones.
4.
La extensin de las atribuciones del Estado guarda una estrecha relacin con las diversas tendencias o sistemas sociales, que histricamente han
surgido en el transcurso de la evolucin social.s"
Las grandes imperfecciones humanas y desarreglos sociales han suscitado
siempre una constante inconformidad con la actuacin del poder pblico y
provocan con frecuencia los desequilibrios de las estructuras econmicas.
Nadie puede estar conforme en un mundo lleno de miserias, intereses egostas, pasiones y rencores antisociales. Cuando hacemos referencia a nuestro
pueblo, aludimos con insistencia a aquella parte numerosa de la poblacin
que lleva una vida infrahumana. Slo una planeacin tcnicamente inspirada en ideales generosos de justicia social puede resolver la situacin precaria de las grandes comunidades mexicanas y en general de las comunidades la tinoamericanas.
En el estado actual de este debate, se precisan diversas tendencias que se
disputan el lugar preeminente. El liberalismo, el socialismo y el comunismo
con sus numerosas ramas y desviaciones.w
El liberalismo capitalista es la exaltacin del hombre como base del progreso social. En el ser humano existen elementos propios y vigorosos para
estimular el desarrollo social que se debe concretar y proteger. Son esas
fuerzas las que lo sostienen, sin necesidad de intromisiones peligrosas que
destruyan las libertades fundamentales. Es el fortalecimiento de los intereses
que tiene a su cargo el Estado. Seala la limitada intervencin oficial en
las relaciones sociales, impidiendo que el inters del Estado se sobreponga
indebidamente a los intereses privados. El Estado slo se justifica por los
servicios pblicos y por los fines sociales que tiene a su cargo. 2 7
Roger Bonuard , Droit odministras, 1926. Sirey. Pars, p,g. 21.
Diversos autores. El liberalismo y la Reforma en Mxico. Escuela Nacional de Ecouoma. UNAM. ID:>7. 1 v. 789 pgs.
Hector P. Agosti, El l/lito liberal. Eds. Procyon. 1959, 1. v., 184 pgs.
eo Mg Erni le Cucrry, La doctrina social de la Iglesia. Biblioteca del pensamiento
actua 1. 1960. v y v. 305 pgs.
Latapi, Kur i Brea y Cuarn, El social cristianismo contemjJoHneo en la empresa.
Se la. 1 v. 80 p,gs, 1963.
Las Cartas Encclicas del Papa Juan XXIII, Mater el Magistrn sobre el reciente
desenvolverse de la cuestin social a la IUl. de la doctrina cristiaua traza nuevos horizontes en la lucha social. "Nuestra poca est azotada y penetrada de errores radicales,
cst;i desgarrada y alterada por profundos desrdenes; pero es tambin una poca que
,due inmensas posibilidades al espritu combativo de la Iglesia."
~ Algunos autores hablan en la actualidad de "Estatismo" como si l representara
algn sistema en particular. Nada ms inexacto que esto, ya que los sistemas actuales
2;)
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Durante el siglo XIX y en nuestros das se siguen oponiendo estas ideas, como
sistemas que se disputan la orientacin del Estado moderno. El problema no
tiene en la actualidad la misma significacin que a fines del siglo pasado o principios del presente. "Las races del socialismo moderno hay que buscarlas, ante
todo, en el desarrollo de la industria :y de las relaciones sociales que sta lleva
consigo, desde fines del siglo XVIII", dice Cathrein.
Este dilema no ofrece el mismo planteamiento y proyeccin en la actualidad, porque el debate no debe plantearse entre el liberalismo y el socialismo, sino exclusivamente entre las contradictorias tendencias socialistas
-moderadas y radicales-, que hoy se manifiestan en irreconciliable oposicin, al Estado totalitario o al propio comunismo sovitico, en un ltimo
esfuerzo para salvar el futuro del Estado democrtico federal. Hay ms distancia ideolgica entre el socialismo intervencionista y el comunismo, que
con el propio liberalismo.
Las tendencias socialistas modernas se sitan desde la organizacin democrtica del Estado Federal, el socialismo cristiano, o el socialismo integral
o solidarista, hasta las tendencias ms radicales como el socialismo planificado. El socialismo cuenta con numerosos sistemas, doctrinas, opiniones, que
organizan en formas muy complicadas la accin del Estado moderno. El
socialismo de actualidad se nutre en los principios de un socialismo moderado, que se opone al principio colectivista del comunismo, en sus dos corrientes principales: la organizacin sovitica y la democracia popular china,
apoyada en las grandes tesis del marxismo, la concepcin materialista de la
historia y la socializacin de los instrumentos de produccin.
Antes de continuar en el anlisis de las tendencias socialistas debernos
referirnos a la opinin que afirma que el liberalismo como sistema o doctrina est liquidado o en proceso de su total liquidacin, porque ha llenado su
misin histrica y es una mera referencia a un sistema caduco en la historia
de las instituciones polticas y econmicas.
A menudo escuchamos la afirmacin de la continuidad histrica del liberalismo, desde los siglos XVIII Y XIX a la fecha. Respecto del valor histrico
del liberalismo, nada tenemos quc objetar, pues el liberalismo cumpli su
misin gloriosa al destruir en su poca las formas arcaicas de la vida social
del Estado monrquico absolutista y desptico, que amparaban intereses y
prej uicios de otros tiempos.
Los defensores actuales del liberalismo sostienen que ste es un sistcma
se pueden reducir a dos: el liberalismo y el socialismo. La tesis comunista pretende ser
Una superacin de las doctrinas socialistas.
"En nuetro tiempo la alternativa no se da entre liberalismo econmico o planeamiento, sino entre buen o mal plancamiento." Harold Lask i,
"La verdad es que hoy todos somos planificadores." ,~. Arthur Lcwis, La plancacion
econmica. Mxico, 1952, pg. 16.
Cathrein, El socialismo, pg. 14.
Fernando de los Ros, El sentido humanista del socialismo. Javier Morali, editor, Madrid, 1926, 1 V., 416 pgs.
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o.
Es necesario comenzar por distinguir cul es la doctrina del Estado mexicano y la del gobierno mexicano. La primera est consagrada en la legislacin vigente, la segunda es la que aplican los gobiernos interpretando y
extendiendo los textos constitucionales. Esto explica por qu se ofrecen gobiernos de filiacin revolucionaria, aplicando radical o moderadamente los
mismos textos constitucionales y las mismas leyes.
Las tradiciones polticas mexicanas arrancan del antecedente indgena
precortesiano y del largo perodo de la conquista, en la que mantuvieron los
principios de la cultura occidental y principalmente las ideas polticas de
las instituciones espaolas trasplantadas a la Nueva Espaa.w
El siglo XIX mexicano se desenvolvi dentro de las ideas del liberalismo
moderado y radical, que culminaron en el movimiento de la Reforma y la
divulgacin, a fines del mismo siglo, de algunas tendencias socialistas rnoderadas.s!
tad individual. En nombre de la libertad de pensamiento empieza por tomar sus precauciones contra la Iglesia y proclama la tolerancia. Y va tan lejos que terminar por
acordar igual valor a todas las ideas. En nombre de la libertad de ser y de proceder.
tomar mayores precauciones an, respecto del Estado, pues su miedo a la arbitrariedad
gubernamental es de grado extremo. Y contra dicha arbitrariedad habr de acorazar al
ciudadano con garantas. Separacin de poderes, a fin de asegurar la independencia del
Legislativo y del Judicial frente al Ejecutivo. El papel del Estado queda, pues, limitado
al mantenimiento del orden de la calle, a impedir que las libertades individuales se
pisoteen recprocamente. Prohibicin al Estado de competir con el individuo y de privarle de la ms mnima parcela de libertad econmica. El Estado no debe ejercer ni
funcin industrial ni funcin econmica."
30 La tcnica del Estado moderno ha establecido como elemento bsico la consideracin unitaria de la organizacin poltica. El poder pblico es indivisible y su accin
coordinadora y unificadora.
El poder del Estado se fracciona en un nmero importante de rganos, que reciben
el nombre de rganos del Estado, que son fracciones de competencia de mayor o menor
importancia. Cuando se ejerce esa competencia en ella se representa el poder del Estado,
sin que implique la divisin del mismo. En el acto ms elemental del poder y por humilde que sea el agente pblico, en l se manifiesta ntegramente el poder del Estado.
"Sea cual fuere el nmero de los rganos el poder estatal es siempre nico." Jellinck,
ob, cit. T. 11, pg. 164.
31 "En principio, la potestad del Estado es una. Consiste de una manera invariable
en el poder que tiene el Estado de querer por sus rganos especiales por cuenta de la
colectividad y de imponer su voluntad a los individuos, Cualesquiera que sean el contenido y la forma variable de los actos por medio de los cuales se ejerce la potestad
32
La constitucin de 1857 estableci un orden liberal moderado sin aceptan los principios radicales del grupo liberal extremista, que se vio defraudado al no conseguir la adopcin de sus ideas por el Constituyente.
Durante el rgimen del presidente Porfirio Daz, el pas vivi moderadamente al amparo de una tendencia conservadora y capitalista, con ligeros
atisbos de intervencionismo estatal, como en el caso de las sequas que obligaban a la importacin del maz, y sin que dejasen de manifestarse los primeros brotes de rebelda en pro de las ideas socialistas, radicales o moderadas, expresadas por los precursores de la Revolucin como Ricardo y Jess
Flores Magn.
La Revolucin de 1910 -violenta reaccin contra la dictadura- integra por etapas su programa social en el marco del liberalismo imperante.
Primero fue una revolucin poltica, posteriormente una revolucin econmica.
La Constitucin de 1917 respet la doctrina liberal en numerosos preceptos, pero al mismo tiempo introdujo la novedad de los principios estatistas,
que pronto habran de provocar una crisis contradictoria con el sistema
anterior. En forma inevitable estos principios acabaron por informar la poltica gubernamental.aDe esta manera se han sucedido los gobiernos revolucionarios, que siempre al amparo de la Constitucin y de sus reformas, han matizado su poltica en formas muy diversas, hasta nuestros das, en que el Estado se ha
visto obligado a definirse.
En el Congreso Constituyente, el grupo renovador -de elevados y modernos ideales- incorpora a la Constitucin nuevos preceptos con un profundo sentido de justicia social que sirven de base a la poltica gubernamental de los gobiernos revolucionarios. La poltica agraria, obrera, econmica,
educativa, financiera, vial, martima e internacional, y en otros ramos
estatal, todos estos actos se reducen en definitiva a manifestaciones de la voluntad del
Estado que es una e indivisible. Es necesario, por lo tanto, empezar por establecer la
unidad del poder del Estado. Pero hecho esto, y desde el punto de vista jurdico, es preciso tambin, distinguir en este poder que es uno, por una parte las funciones del poder
que son mltiples y por otra parte, los rganos del poder, que pueden igualmente ser
mltiples. Las funciones del poder son las diversas formas bajo las cuales se manifiesta
la actividad dominadora del Estado; dictar la ley, por ejemplo, es uno de los modos de
ejercicio de la potestad estatal, o sea una funcin del poder, Los rganos del poder son
los diferentes personajes o cuerpos pblicos encargados de desempear las diversas funciones del Poder." R. Carr de Malberg, Teora general del Estado. F. C. Ec, Mxico.
1948, pg. 249. Nota.
:3:l Son tambin importantes las reformas que aporta el proyecto del seor presidente
Carranza. Vase Diario de los Debates el discurso de apertura del perodo nico de
sesiones del Constituyente. Tomo 1, pg. 260. Dijo el Primer Jefe: ..... mas desgraciadamente, los legisladores de 1857 se conformaron con la proclamacin de principios
generales que no procuraron llevar a la prctica, acomodndose a las necesidades del
pueblo mexicano para darles pronta y cumplida satisfaccin; de manera que nuestro
Cdigo poltico tiene en general el aspecto de frmulas abstractas en que se han condensado conclusiones cientficas de gran valor especulativo, pero de las que no ha
podido derivarse sino poca o ninguna utilidad positiva",
DERECHO ADMINISTRATIVO
33
administrativos, se inicia con todo vigor al amparo de normas constitucionales, que luchan en contra del sistema liberal anterior y preludian la inmensa transformacin ideolgica de nuestros das y el irreconciliable debate
entre sistemas antiguos que resisten a transformarse y nuevos sistemas que
amenazan la desaparicin del Estado dernocrtico.s"
Se ha sostenido por distinguidos juristas que la Constitucin de 1917 no
es nueva, es decir, que no difiere en su esencia de la de 1857, sino quc es
esta misma y que las normas de justicia social nuevas en el texto son el
resultado de la evolucin de principios jurdicos, econmicos y sociales, que
estaban implcitos en la Constitucin de 1857 y que, por lo tanto, no contraran en su esencia ni las bases de organizacin del Estado mexicano, ni los
objetivos fundamentales que sta consignaba.
En diversas conferencias hemos sostenido el criterio de que la Constitucin de 1917 respet una buena parte del articulado de la Constitucin de
1857, al cual se le hicieron rejormas importantes y se insisti en que eran
meras "reformas". Pero "las adiciones y reformas" que tan hbilmente conquis,t el grupo renovador o progresista del Congreso Constituyente, pugnan
con el espritu y la esencia del pensamiento liberalr
En su estructura es una "Carta" dividida en 136 artculos, pero de un
precepto a otro hay diferencias sustanciales de contenido ideolgico. No es
posible conciliar el artculo 4 y el artculo 123, y el concepto de la propiedad liberal con la propiedad estatista, y as otros preceptos establecen esta
continua contradiccin. La Suprema Corte, con un sentido actual de interpretacin, ha mantenido el espritu renovador de la Constitucin de 1917
y sus reformas.
A pesar de su aparente unidad, no es una misma ley fundamental la que
nos rige: son, en verdad, aspectos antagnicos de una frentica lucha ideolgica. En el primer aspecto se ampara la organizacin liberal del Estado
Mexicano, que se opone a toda intervencin estatal y son mnimos los casos
33 Estas ideas fueron sostenidas por el licenciado Eduardo Bustarnantc en su conferencia denominada: "El rgimen fiscal. Bases Constitucionales. Realizaciones. Estado actual", sustentada en la Escuela Nacional de Economa de la UNAM, cursos de invierno
de 1957.
Vase en contra, la conferencia (Debate. rgano de la Asociacin y Colegio de Abogados de Ciudad j urez}, de Andrs Sena Rojas sobre. los "Problemas constitucionales
del mundo moderno", febrero de 1961, pg. 29.
.
"Vase el libro: La Constitucin de 1917 y la Economa Mexicana, 1958. Conferencias, pgs. 125 a 128, Iv., 218 pgs. 1958.
34 La idea de reformas parece desprenderse del enunciado del texto de la Constitucin cuando dice: ..... Constitucin Poltica que reforma la de 5 de febrero de 1857."
Diario de los Debates. T, Il, p. v. y del discurso del presidente del Congreso al recibir
el proyecto de Constitucin: "El Congreso Constituyente, que me honro en presidir, ha
escuchado con profunda atencin, el Informe que acabis de dar lectura y en el que
delinean de manera tan clara los principios polticos sociales que os han servido de
gua al hacer las diversas reformas que son indispensables para adaptar la Constitucin
de 1857 a las necesidades ms hondas y a las nuevas aspiraciones del pueblo mexicano." DD-127.
3
34
DERECHO ADMINISTRA'I1VO
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36
DERECHO ADMINISTRATIVO
37
CAPTULO II
Los fines del Estado constituyen direcciones, metas, propsitos o tendencias de carcter general que se reconocen al Estado pal'a su justificacin y se
consagran en su legislacin.
Ellos fijan el extenso campo de la actividad pblica en un proceso histrico que se caracteriza por su continua ampliacin y extensin, que va
desde el Estado abstencionista, con un nmero limitado de fines, hasta el
Estado intervencionista, en una constante sustitucin de la actividad privada.
Las funciones del Estado son los medios o formas diversas que adopta el
derecho para realizar los fines del Estado.
El concepto de funcin, constituye la base de este desarrollo: "La misma
etimologa de la palabra funcin determina cumplidamente su concepto; proviene
de 'fungere', que significa hacer, cumplir, ejercitar, que a su vez deriva de 'Iinirc',
por lo que dentro del campo de las relaciones jurdicas, de cualquier clase que
ellas sean, la funcin significad. toda actuacin por razn del fin jurdico en su
doble esfera de privada y pblica."
Estos medios jurdicos son procedimientos de tcnica jurdica encaminados a desarrollar los principios generales. Bonnard nos dice: "que las funciones del Estado son los medios que permiten al Estado cumplir sus atribuciones. Del mismo modo como las personas realizan ciertas operaciones para
ejercer una profesin, el Estado ejecuta ciertas funciones a efecto de poder
cumplir sus fines".'
1 "Las funciones del Estado son las de la sociedad
(seguridad, justicia, bienestar
en el orden econmico y cultural); pero la sociedad sin el Estado no podra garantizar
esas funciones. En consecuencia, el Estado no tiene funciones distintas de aquellas que
interesan a la sociedad, sino que son las de la sociedad misma; los fines del Estado
son los fines de la sociedad y los de sta son los fines comunes de las personas que
la forman. Los intereses individuales y colectivos pueden existir, claro est, y son defendidos espontneamente, pero su existencia y efectividad slo estn garantizados por
la norma jurdica obligatoria y, por tanto, coactiva en caso necesario. Es sa la misin
del Estado, la de garantizar, mediante normas (rdenes o mandatos, que es ley en
sentido material), la actuacin de los fines generales en concepto lato (fines jurdicos)."
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40
Las funciones del Estado tienen un apoyo lgico y jurdico. Por medio
de los fines se reconocen las etapas para alcanzar una meta, por las funciones se consagran procedimientos en la legislacin que necesitan para su realizacin de las tres funciones esenciales del Estado. Por ejemplo: el Estado
tiene una importante finalidad educativa que la Constitucin establece en
los artculos 73, fraccin XXV, y 3, para cumplir con estos preceptos se requiere de leyes apropiadas, de elementos materiales para llevar a cabo sus
propsitos y de todos los pormenores que suscite la ejecucin de los mismos
y la resolucin de los conflictos que origine.s
La doctrina clsica y la legislacin positiva han reconocido tres actividades
esenciales del Estado para realizar los fines resultado del principio lgico-jurdico
de la divisin del trabajo aplicado a la teora constitucional: 3
a) La funcin legislativa, que es la funcin encaminada a establecer las normas jurdicas generales. El Estado moderno es el creador del orden jurdico
nacional.
b) La funcin administrativa, que es la funcin encaminada a regular la actividad concreta y tutelar del Estado, bajo el orden jurdico. La ley debe ser
ejecutada particularizando su aplicacin. En sentido moderno el Estado es el
promotor del desarrollo econmico y social de un pas.
e) La funcin jurisdiccional, que es la actividad del Estado encaminada a
resolver las controversias, estatuir o declarar el derecho. La superioridad del Poder
.J udicial en la sociedad moderna, lo coloca como el rgano orientador de la vida
jurdica nacional.
Los servicios pblicos son actividades que se proponen satisfacer las necesidades generales en forma regular y continua. Hay una relacin entre
las funciones y los servicios pblicos.
Todo ello para lograr la satisfaccin de las necesidades sociales y mantener la
armona del vivir social. "En la funcin armnica de los departamentos que crea
la Constitucin, dice don Emilio Rabasa, est el secreto de la estabilidad del poder, la garanta de las libertades y la base de su tranquilidad." 4
Rafael Bielsa, Derecho administrativo. Tomo 1, pg. 151, Roque Depalma, editor, 1955,
Buenos Aires.
2 Se ha reconocido tambin una funcin constituyente o elaboradora de los principios orgnicos o bsicos de un pas diferente de la legislativa ordinaria. Tambin se
han organizado poderes distintos a los clsicos, como en la historia poltica de Mxico,
el Supremo Poder conservador, de la Constitucin centralista de 1836.
3 Bigne de Villencuve indica que el problema de las funciones del Estado est
vinculado con el problema de los fines, "porque segn sean los fines, de acuerdo con
stos, se determinan despus las funciones del Estado". Al hacer la distincin de estas
funciones establece una jerarquizacin en la actividad del Estado. Por ello hay servicios
necesarios, como los referentes a la seguridad, a la defensa y al mantenimiento del orden; servicios contingentes del Estado, los relativos a la cultura, a la higiene, a la
asistencia social y otros; y servicios parsitos, que son en la actividad industrial. Este
ltimo grupo ha sido objetado tomando en cuenta la intervencin del Estado en la
economa nacional.
4 La Constitucin China de 1946, aade a la teora tradicional de la divisin de
Poderes, un Poder de Control y un Poder de Examen.
DERECHO ADMINISTRATIVO
41
El Estado lleva a cabo la realizacin de sus fines por medio de las funciones. Propiamente el Estado divide sus funciones, no sus fines. Estas funciones se encomiendan a los po?eres pblicos."
Queremos insistir en un enfoque ms preciso de las funciones del Estado.
Fraga afirma que "las funciones constituyen la forma de ejercicio de las atribuciones", mas nos parece ms adecuada la posicin de Vi llegas Basavilbaso [ob, cit.
'1'. J, pg. 36) cuando sostiene en forma diversa que "las atribuciones constituyen
la forma de ejercicio de las funciones".
Determinada la relacin entre poder y funcin debemos pasar al estudio de las funciones del Estado.?
En puridad a cada poder debera corresponder una funcin especfica, es
decir, al Poder Legislativo le corresponde la funcin legislativa, al Poder
Ejecutivo la funcin administrativa, y al Poder Judicial la funcin jurisdiccional. Sin embargo, los textos constitucionales por diversas razones de necesidad orgnica se han visto obligados a no seguir este criterio; de este modo
nos encontramos con que el Poder Legislativo adems de la funcin legislativa le corresponden, por excepcin, otras funciones; por ejemplo, las Cmaras nombran a su personal, que es un acto administrativo; se erigen en gran
Jurado, lo cual es un acto jurisdiccional y otros semejantes.
Si pasamos al Poder Administrativo veremos que, adems de la funcin
administrativa, le corresponden otras actividades, por ejemplo la facultad
reglamentaria, que es un acto de naturaleza legislativa; las controversias en
materia fiscal, agraria, obrera, que son actos materialmente jurisdiccionales.
El Poder Judicial adems de ejercer la funcin jurisdiccional realiza otros
actos no propiamente de esta naturaleza, por ejemplo el nombramiento de
su personal que es un acto administrativo.
Esto ha obligado a los autores alemanes a emplear un mtodo selectivo
que permite determinar con claridad la naturaleza de las funciones: El criterio formal considera al acto jurdico tomando en cuenta el rgano que
realiza legalmente la funcin, de este modo todas las funciones que corresponden al Poder Legislativo, artculos 73, 75, 76 Y 77 constitucionales y dems relativos, son funciones formalmente legislativas. As el artculo 89 de la
Constitucin seala las funciones administrativas y el artculo 97 y siguientes
:; Diee a este propsito Burdeau: "El poder poltico circula ciertamente por toda
la inmensa red del aparato gubernamental y administrativo, pero permanece nico, pues
prximos o alejados del centro de clecisin inicial, todos los que tienen competencia
para ejercer una parte del poder del Estado, no pueden. so pena de desnaturalizarlo,
usar de l ms que para participar en la integracin de la idea de Derecho en el
ordenamiento pblico positivo."
L. Jorclana de Pozas, "El problema de los fines de la actividad administrativa". Reu,
de Adm. Pub. IEP. Madrid, nm. 4, enero-abril, 1951,' pg. 11.
6 Jos Pablo de la Herrn de las Pozas, Derecho notarial. Editorial Aguilar, Madrid.
1946, pg. 20.
42
indican, de acuerdo con el mismo criterio, que esas funciones son jurisdiccionales.
El criterio formal es insuficiente porque no es adecuado llamar actos
legislativos al nombramiento de un empleado, o cuando el Poder Legislativo
se erige en Gran Jurado, ya que el primero es un acto administrativo y el
segundo un acto jurisdiccional.
El criterio material es objeiioo y prescinde del rgano que realiza la funcin, y considera el acto jurdico en sus elementos naturales o pro/lioso Por
esta razn la expedicin de la ley y el reglamento, aunque corresponden a
los poderes Legislativo y Administrativo, son actos de naturaleza legislativa
desde el punto de vista material.
Es, por lo tanto, til aplicar este criterio de la formalidad y de la materialidad al estudio de las funciones que se descomponen en. una serie de
actos jurdicos de alcance diverso.
Las funciones que realiza el Estado corresponden a las funciones de una
comunidad, si tomamos en cuenta que toda organizacin poltica se justifica por la forma como atiende a las grandes necesidades colectivas.
Es necesario, por consiguiente, estudiar la actividad del Estado, descompuesta en sus tres principales funciones: la Legislativa, la Ejecutiva y la
Jurisdiccional.
SECCIN PRIMERA
1.
EL ESTADO LEGISLADOR:
CONSTITUYENTE Y ORDINARIO
43
44
2.
La funcin constituyente es la actividad fundamental del Estado, encaminada a la creacin, adicin o reforma de las normas constitucionales. Ella
tiene por objeto la formulacin de normas jurdicas generales, relativas a la
organizacin y funcionamiento de los rganos supremos del poder pblico,
sus modos de creacin, sus relaciones y el rgimen de garantas que protejan al ciudadano en contra de los abusos de las autoridades.f
El artculo 39 de la Constitucin dispone: "La soberana nacional reside
esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder pblico dimana del
pueblo y se instituye para beneficio de ste. El pueblo tiene en todo tiempo
el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno."
La Constitucin Poltica emana de la voluntad del pueblo, pero histricamente esa voluntad se ha expresado de manera diversa, convocndose
-despus de una Revolucin o golpe de Estado- a asambleas extraordinarias de representantes del pueblo o mediante procedimientos constitucionales ordinarios con la intervencin del Poder Legislativo Federal y de otros
entes pblicos.!
El poder constituyente es un poder supremo que acta con la libertad
y superioridad necesaria para crear un orden jurdico nuevo. Sin embargo, el
ejercicio pleno de este poder constituyente no es absoluto, pues se oponen
numerosos factores internos y externos. Estos factores reales de poder no
deben ser desconocidos por las asambleas constituyentes o por el poder legislativo erigido en poder revisor de la Constitucin.
razn de validez de las normas que un individuo est autorizado a expedir con el carcter de 'mandatos' y que otros individuos estn obligados a obedecer. El poder fsico, que
es un fenmeno natural, nunca puede ser 'soberano' en el sentido propio del trmino."
. Hans Kelsen, Teora General del Derecho y del Estado. Imprenta Universitaria, 1950,
pg. 404;
3 Snchez Viarnonte, Carlos, El Poder Constituyente. Ed. Bibliogrfica Argentina. B. A.,
1 v., 606 pgs.
Tena Ramrez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano. Ed, Porra, S. A., 6'" ed.
1963, 1 v., 517 pgs., pg. 1 Y ss.
4 "Si esta funcin consiste en
una actividad de formulacin de normas, no hay
duda que su diferenciacin de la legislativa va a resultar muy difcil. El criterio de
mirar el contenido de tales normas no puede admitirse; pues, por la misma razn, llegaramos al descubrimiento de tantas funciones cuantas son las materias que pueden servir de contenido a las normas jurdicas generales dictadas por el Estado. Tambin admite
una cuatrlpartcipacin de las funciones estatales (legislativa, jurisdiccional, directiva y
administrativa): Alessi en su Diritto Administrativo. Fernando Garrido Falla, Derecho
administrativo. V. 1, pg. io. 1949.
DERECHO ADMINISTRATIVO
45
Debemos insistir en que este poder revisor es limitado y no puede extenderse ms all del concepto de las "adiciones y reformas", Una revisin integral de la Constitucin sera contraria a sus principios.
La funcin constituyente originaria es la facultad que tiene un pueblo
para dictar las normas constitucionales cuando el orden social se ha transo
formado. Toda revolucin presupone una alteracin del orden jurdico
vigente.
La funcin constituyente permanente es la que realiza el rgano formado
por el Poder Legislativo Federal y las Legislaturas de los Estados, que tienen
facultad de adicionar o reformar las normas constitucionales, Art. 135 constitucional.
a) El poder constituyente originario o revolucionario emana no del 01'
den jurdico vigente, sino de un proceso poltico que se inicia, en la mayor
parte de los casos, con el reconocimiento del orden jurdico anterior y el
ofrecimiento de una constitucin, Tambin podemos asistir al nacimiento
de un nuevo Estado con una constitucin que d unidad jurdica a sus instituciones y le otorgue una personalidad jurdica propia."
Por lo que se refiere al poder constituyente revolucionario en Mxico,
nuestro derecho constitucional ofrece el ejemplo de tres importantes Con5 Nicols Prez Serrano, "El Poder Constituyente", Grfica administrativa. Madrid.
1947. 1 V., 86 pgs.
6 Refirindose el padre Mariana al poder del pueblo respecto de la forma poltica
imperante, dijo en su obra De rege et regis institutone: "A nadie es permitido mudar
las leyes que establecen la forma de suceder sin la voluntad del pueblo que es de donde
dimanan los derechos de reinar." Admirable profesin democrtica de tan genial filsofo,
46
3. LA
DEIU:CHO ADMINISTRATIVO
4. EL
CRITERIO FORMAL DE LA
47
FUNCIN LEGISLATIVA
Francois Muselicr,
R~gaTds
v, 192.
48
DERECHO ADMINISTRATIVO
49
5.
50
tuaciones jurdicas generales. La funcin legislativa no realiza actos materiales, ni alude a situaciones jurdicas particulares. (Tesis 17. Pleno).
e) Es una norma obligatoria. El acto legislativo es obligatorio para todos los que se encuentran en la situacin fijada por la ley y no se refiere
a un caso concreto o particular o privilegio porque sera una ley privativa
violatoria del artculo 13 constitucional. Debe interpretarse por un acto de
la misma naturaleza al que lo cre. "En la interpretacin, reforma o derogacin de las leyes o decretos, se observarn los mismos trmites establecdos para su formacin." Artculo 72, fraccin t de la Constitucin, y 3 Y 9
del Cdigo Civil.
d) El acto legislativo es imperativo, ya que el Estado impone la obligacin de someterse a la ley y est provisto de una sancin que son medios
adecuados para su debido cumplimiento. El carcter imperativo de una norma deriva de los trminos de la ley o de sus propsitos o fundamentos,
como en el caso de las garantas individuales o de las leyes de organizacin.
Por lo que se refiere a las leyes supletorias estn sujetas a una condicin
para su aplicacin.
e) La sancin es de naturaleza diversa porque en unos casos es una
coaccin material y en otros una sancin jurdica o una garanta de la vida
social, las garantas de orden pblico o la propia Administracin.
La ley suprema de toda la Unin se forma con los siguientes actos legislativos:
a) La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
b) Las leyes ordinarias. En nuestro orden jurdico 1as leyes tienen diferentes denominaciones: leyes federales, leyes comunes, leyes reglamentarias,
leyes orgnicas, como en los casos de los artculos de la Constitucin siguiente: 7) 31, fraccin IV, 73, fracciones VI Y 'XXIV. Tambin se habla
de leyes secundarias. A pesar de estas denominaciones debemos considerar
una sola categora de leyes que son las leyes federales ordinarias.
c) Todos los tratados que estn de acuerdo con la Constitucin) celebrados por el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado. Al"
tculos 89, fraccin X y 133 de la Constitucin.
d) Los decretos. Art. 70 de la Constitucin: "Toda resolucin del Congreso tendr el carcter de ley o decreto." La leyes de carcter general y
el decreto comprende un objeto particular.
Por lo expuesto llegamos a esta conclusin sobre el criterio material de
la Funcin legislativa: la ley en sentido material es toda norma jurdica.
La doctrin~ jurdica con acierto distingue el orden que crean las leyes
de derecho privado y el orden que crean las leyes de derecho pblico. "El
derecho privado es un derecho de relaciones y el derecho pblico es un derecho de situaciones." 13
13 Aunque la ley pueda ser. como decimos, una fuente del derecho por cuanto determina situaciones con efectos jurdicos, la ley no tiene como fin el crear derecho, sino
DERECHO ADMINISTRATIVO
51
Hemos afirmado que el orden de las leyes es transitorio, temporal, aunque una ley permanezca vigente ms o menos tiempo, sus normas de transformacin adquieren nuevo contenido o desaparecen para dar paso a otras
nuevas. Una ley vigente es la solucin que una comunidad ha dado a un
problema inmediato y aunque la norma es un principio "del deber ser",
ella contiene en s misma una literatura temporal, porque la vida siempre
es ms prdiga en multiplicarse en nuevas relaciones humanas que el ms
perfecto y genial legislador.
Los actos administrativos que materialmente realiza el poder legislativo
estn expresamente sealados en la Constitucin, como en los casos a que
se refieren las siguientes fracciones del Art. 73; 1, II, III, IV, V, XII, XXVI,
XXVIII. Art. 76, frac. II, III, IV.
Materialmente el poder legislativo realiza funciones jurisdiccionales como
en los casos siguientes: N, frac. 1, V, VII, arto 76, frac. V, VI, VII.
"La leyes todo juicio abstracto, esto es,: toda enumeracin valorativa en trminos de justicia, no de un comportamiento particular realizado o realizable en
un determinado tipo de situaciones." Al referirse a las leyes privativas la Suprema
Corte en su j urisprudencia (Tesis 643, pg. 1147) expresa que "es carcter de
las leyes que sean de aplicacin general y abstracta (es decir, que deben contener una disposicin que no desaparezca despus de aplicarse a un caso previsto
y determinado de antemano, sino que sobreviva a esta aplicacin, y se apliquen
sin consideracin de especie o de persona, a todos los casos idnticos que previene,
en tanto que 1JO sean abrogadas). Una ley que carece de estos caracteres, va en
contra del principio de igualdad garantizado por el artculo 13 constitucional y aun
deja de ser una disposicin legislativa, en el sentido material, puesto que le falta
algo que pertenece a su esencia. Las leyes pueden considerarse como privativas,
tanto las dictadas en el orden civil como en cualquier otro orden, pues el carcter
de generalidad se refiere a las leyes de todas las especies, y contra la aplicacin de
las leyes privativas, protege el ya expresado artculo 13 consti tucional." La ley
slo es obligatoria y surte sus efectos cuando se trata de acuerdos de inters general y de decretos y leyes cuando se publican en el Diario Oficial. Tesis 371, pg. 626.
el ordenar la vida de la comunidad. La comunidad, CJue tiene poder sobre s misma,
Iija su propio orden por medio de leyes. El derecho supone un orden, pues las soluciones prudenciales para los distintos casos que se puedan presentar ante los jueces
suelen pertenecer a un sistema ms o menos explcito en el que distinguen diversos
grupos de normas distribuidos en razn de las realidades a que se refieren y que solcrnos llamar instituciones. El derecho es un orden, pero no es un acto de ordenacin
social. Las soluciones jurdicas forman un orden, pero el derecho no es puesto como
orden mismo. La ley, en cambio, es una ordenacin, una ordenacin racional que la
comunidad se da a s misma. Esto congruente con lo que antes hemos dicho de que
el jurisconsulto no manda, pues no tiene poder, sino que entiende y dice lo que entiende; el legislador, por lo contrario, impera, ordena, impone una ordenacin, pues
tiene poder para regir la comunidad. En el mundo intensamente tecnificado, la ley se
ha convertido e11 el il!stmmento ordinario de ordenacin social mucho ms all de los
lmites de lo que es el derecho porque puede ocasionar un juicio. En este sentido,
[ruede decirse que la le)' tiene, en el mundo moderno, el fin de 1Jlanificar. Alvaro D'Ors,
Una introduccin al estudio del derecho. Ed. Ralp, pg. 25.
SECCIN SEGUNDA
1.
LA FUNCIN JURISDICCIONAL
52
DERECHO ADMINISTRATIVO
53
Hemos, por consiguiente, de considerar el acto jurisdiccional en su integridad, en su totalidad, y sealar la naturaleza de la sentencia. Una sentencia,
dice Cardozo, no es nicamente un proceso de descubrimiento, sino tambin
-en grado considerable- un proceso de creacin. El juez interpreta la conciencia jurdica y le da realidad en el derecho, pero al hacerlo contribuye
a formar, modificar y robustecer el orden jurdico imperante,"
En el derecho moderno la jurisdiccin est subordinada a la legislacin, a
diferencia de las pocas primitivas en que los jueces antecedieron a las leyes.
El Poder Judicial es a manera de una maquinaria a disposicin de los
particulares y del Estado. El juez para actuar necesita del requerimiento
de las partes. En ese momento se sustituye a la voluntad de ellas. El rgano titular de la funcin jurisdiccional es ajeno a la cuestin o relacin
sobre la que se pronuncia. Una funcin superpartes, que el poder pblico
mantiene para hacer imperar la justicia.
En cuanto a la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos del
Norte, los autores de ese pas se vienen esforzando por mantener a esta
institucin como un rgano equilibrador de la Constitucin con relacin a
:! "El fallo constituye una fase del derecho unitario. Lcnz combate la escisin del
orden jurdico unitario en Derecho material y procesal, y ensea que el Derecho pasa
por diferentes fases, careciendo de sentido comparar en un momento dado la fase actual
con una de las fases pasadas. La misma falta de contradiccin hay entre una sentencia
y el derecho material que la que podra haber entre un adulto y el mismo cuando era
menor de edad. El fallo encarna el Derecho de una fase determinada; las anteriores fases
han desaparecido ya de la esfera del jurista. Prcticamente, los resultados de Lenz coincid ir.in muchas veces con los de los partidarios de la "teora material de la cosa
juzgada," Miguel Fenech, La posicin del juez en el nuevo Estado. Espasa Calpe, p.g. 211.
3 Antonio Martnez Bez, "El indebido monopolio del Poder Judicial de la Federacin para conocer de la constitucionalidad de las leyes. Rev. de la Ese. Nnc, de JUTis.
Tomo IV, julio-septiembre 1942, nm. 15, pg. 243.
Gabino Fraga, "Pueden conocer de problemas de constitucionalidad de leyes autoridades distintas del Poder Judicial de la Federacin? Proyecto del ministro Fraga".
Rev. de [urisp, T. IV, enero-junio 19~2, nms, 13-14, pg. 131.
54
los dems poderes. En la medida que la independencia, respetabilidad y eficacia del Poder Judicial se manifieste en su intensidad, el progreso de un
pas ser evidente. El signo de los tiempos que corren en nuestro rgimen
poltico, es el acrecentamiento de facultades del Poder Ejecutivo, como una
consecuencia inevitable de los grandes problemas que tiene el Estado; pero
correlativamente, se manifiesta el propsito de rescatar la importancia poltica del Poder Legislativo como rgano orientador de la poltica nacional,
y de la Suprema Corte de Justicia como rgano mantenedor del orden jurdico nacional.
Sobre la misin del juez, nos dice Benjamn N. Cardozo:
"Yo como juez no tengo por qu estropear la simetra de la estructura jurdica mediante la introduccin de incongruencias, irrelevancias y excepciones artificiosas, a menos que sea por alguna razn suficiente que generalmente ser
alguna consideracin sugerida por la historia, las costumbres, el orden pblico o
la justicia", y agrega ms adelante: "La faena de un juez es en un sentido perdurable, y en otro sentido efmero. Lo que es bueno en ella perdura. Lo que es
errneo es casi seguro que perecer. Lo bueno queda como base sobre la que
se han de edificar nuevas estructuras. Lo malo ser rechazado y archivado por el
laboratorio de los aos. Poco a poco la vieja doctrina se va minando. A menudo
las incrustaciones nuevas son tan graduales que su importancia es, al principio,
ignorada. (La naturaleza de la funcin judicial. Ed, Aray, pgs. 21 y 147.)
A pesar de ser tan necesaria hay un profundo desinters por las cosas
de la justicia en todas partes, principalmente entre nosotros. Se habla de la
justicia con desprecio o con indiferencia, y le negamos al juez el puesto que
debe tener en la sociedad. La justicia debe ser un motivo de inters para
el hombre.
2.
La funcin jurisdiccional desde el punto de vista formal alude a la organizacin constitucional que asigna la tarea de ejercer dicha funcin al Poder Judicial de la Federacin, fundamentalmente para preservar al Derecho.
La funcin jurisdiccional llamada tambin funcin judicial desde el punto
de vista formal, es la actividad que normalmente corresponde al Poder
Judicial.
"Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federacin, en una Suprema
Corte de Justicia, en tribunales de Circuito, colegiados en materia de amparo y
unitarios en materia de apelacin -yen juzgados de Distrito-. La Suprema Corte
de Justicia de la Nacin se compondr de 21 ministros numerarios y cinco supernumerarios y funcionar en pleno o en salas. Los ministros supernumerarios formarn parte del Pleno cuando suplan a los numerarios. En los trminos que la
ley disponga las sesiones del Pleno y de las salas sern pblicas, y por excepcin
secretas en los casos en que as lo exijan la moral o el inters pblico. La com-
DERECHO ADMINISTRATIVO
55
56
DERECHO ADMINISTRATIVO
4.
57
Los actos de jurisdiccin voluntaria son aquellos actos, sin litigio o conflicto,
en que interviene el juez en un procedimiento especial, para tutelar el orden
jurdicc,"
La jurisdiccin voluntaria tiene de caracterstico que en ella no se promueve
cuestin alguna entre partes determinadas; que es un procedimiento sin partes.
En ella las cuestiones que se decidan no tienen ni pueden tener un carcter contencioso; es decir, no se refieren a asuntos litigiosos. (Anales de [ur. T. Tl, p{g. 501.)
"Las resoluciones practicadas en jurisdiccin voluntaria no constituyen cosa juzgada ni verdad legal, en virtud de que pueden ser modificadas por el mismo juez
que las provey." (Sem, [ud. Fed. T. 19, pg. 929, 5~ p.)
"Las resoluciones dictadas en jurisdiccin voluntaria, son actos fuera de juicio
y contra ellas cabe el recurso de amparo." (Tesis jurisprudencial nmero 615. Sem,
Jud. Fed.)
El concepto de jurisdiccin voluntaria es un concepto en proceso de desintegracin o de transformacin. La misma denominacin es poco precisa y origina numerosas contradicciones.
Aplicando nuestro criterio de anlisis de los actos jurdicos, decimos que la jurisdiccin voluntaria son actos formalmente jurisdiccionales, y materialmente administrativos.
En trminos generales, y con los casos de excepcin inevitables, los actos de
jurisdiccin voluntaria deben salir del mbito de los tribunales judiciales y pasar
a la jurisdiccin administrativa. Con ello se contribuir grandemente a aliviar y
depurar a la accin judicial y reducirla a su autntica misin.
Los actos de jurisdiccin voluntaria son actos administrativos materialmente realizados por el juez.
Finalmente, la jurisdiccin voluntaria a que hacemos referencia, alude exclusivamente a todos aquellos casos que se relacionan con la aplicacin de las leyes
administrativas y en ningn caso, a las relaciones entre particulares que son de la
competencia de los tribunales federales o locales segn la naturaleza de la accin.
Prieto Castro, Tratado de derecho procesal. T. 1, pg. 147, Madrid, 1952. Andrs
SECCIN TERCERA
1.
LA F'UNCIN ADMINISTRATIVA
Los fines del Estado sealan los propsitos generales o metas por aleanzar que se incorporan a los textos constitucionales y desarrolla la legislacin
administrati va.
El poder del Estado, unitario y coactivo, desenvuelve su actividad por
medio de las funciones del mismo. La competencia, atribuciones o cometidos,
constituyen la forma de ejercicio de las funciones. Las funciones del Estado
comprenden a la funcin legislativa que tiene como acto bsico la ley, a la
funcin administrativa el acto administrativo, y a la funcin jurisdiccional
a la sentencia.
Comprendiendo el criterio formal y el material decimos que la funcin
administratiua es la actividad que normalmente corresponde al Poder Ejecutivo, se realiza bajo el orden jurdico y limita sus efectos a los actos jurdicos
concretos o particulares y a los actos materiales, que tienen por [inalidatl la
prestacin de un servicio pblico o la realizacin de las dems actividades
que le corresponden en sus relaciones con otros entes pblicos o con los
particulares, reguladas por el inters general y bajo un rgimen de polica
o control.i
La importante actividad que corresponde a la funcin administrativa es
encauzada por el derecho administrativo que forma el conjunto de normas
que rigen a la administracin pblica, a los servicios pblicos y dems actividades relacionadas con dicha funcin.
1 "JU1.!!;O razonable el criterio de que, cuando se defina el derecho administrativo, se
prescinda de definir simultneamente la funcin administrativa. Se trata de conceptos'
distintos. que deben analizarse separadamente y cuyo tratamiento conjunto slo tiende
a complicar las cosas, en virtud de las discrepancias que existen acerca de lo que ha
de entenderse por funcin administrativa." Miguel S. Marenhoff, Tratado de Der. Adm.
T. 1, prig. 133, ed. 1965.
58
DERECHO ADMINISTRATIVO
59
El Poder Ejecutivo se integra con todos los rganos a los que se encomienda la funcin administrativa, que se resuelve en un conjunto de actos
administrativos de connotacin y alcance jurdicos muy variados. La funcin administrativa consiste en tomar decisiones particulares, creadoras de
situaciones jurdicas concretas, bajo la forma de actos condicin y de actos
subjetivos y se encamina a la satisfaccin de las necesidades de inters
pblico.
El acto de la administracin pblica de mayor significacin y de efectos jurdicos principales es el acto administrativo o sea la determinacin de los derechos
y ob ligaciones de las pe1"Sonas jurdicas. Dice a este propsito Jean Rivero (Droi t
adm. 2~ ed. Dalloz, 1962, p. 833): "La actividad de la administracin pblica
como toda actividad humana, utiliza dos vas: la de la decisin, la de la operacin;
administrar es a la vez hacer los actos jurdicos que fijan los derechos y las obligaciones respectivas de las personas jurdicas y los particulares y realizar la masa de
operaciones, tanto materiales como intelectuales, que exige la satisfaccin del inters general." 2
La decisin administrativa se ve precedida por las operaciones y procedimientos administrativos, que forman el conjunto de actividades materiales
e intelectuales, tcnicas, artsticas, cientficas, que anteceden o preparan la
decisin administrativa y las operaciones y procedimientos, de efectos jurdicos secundarios encaminados a su cumplimiento o ejecucin y a la satisfaccin del inters general.
No es suficiente que el Estado exprese su voluntad en la Ley, que es un
acto creador de situaciones jurdicas generales, es necesaria una organizacin
que ejecute la ley, que la concrete a los casos particulares, que la actualice
determinando el momento, modos y circunstancias de su aplicacin. Para este
propsito la administracin pblica dispone de medios jurdicos, tcnicos y
materiales que hacen posible esa determinacin particular o subjetiva de la
Ley.
Hans Kelsen 3 define la funcin administrativa en s, como un tipo de la
teora pura del derecho. "Los tres poderes que distinguen la teora tradicional
responden nicamente a tres pausas que el derecho positivo acenta particularmente." La funcin administrativa tiene a su cargo el concretar la ley, el particularizarla para que de este modo se cumpla la voluntad del legislador o se cumplan
los fines del Estado; la accin administrativa provee el mantenimiento de los fines
2 Se puede entender el derecho administrativo como el derecho de la administracin
y en este sentido todo pas civilizado posee un derecho administrativo puesto que l
posee necesariamente un conjunto de reglas que rigen la accin de la Administracin.
Vedel, ob, cit., 1961, pg. 45.
3 Para Kelsen la funcin administrativa es siempre creadora de derecho y de manera absolutamente comparable a la (uncin legislativa. Tanto la funcin legislativa como
la funcin administrativa son creadoras de derecho. Por otra parte, las normas jurdicas
comprenden lo mismo a las normas individuales como a las reglas de derecho general,
es decir, entre la regla general y la aplicacin individual que puede ser hecha, no hay
una separacin tajante, sino un grado progresivo.
60
DERECHO ADMINISTRATIVO
61
G2
En la funcin administrativa antes definida nos encontramos con los elementos siguientes:
a) Es una funcin del Estado que la doctrina y la legislacin asignan, por
regla general, al Poder Ejecutivo Federal. El artculo 89 de la Constitucin
determina la competencia de este rgano.
Desde luego el elemento formal es imprescindible para conceptuar la funcin
administrativa. Los casos de excepcin que se ofrecen, no desvirtan su carcter
de principio general, y ni es tampoco obstculo que el Poder Ejecutivo tenga a su
cargo otras actividades. Vedel afirma que el derecho administrativo es el derecho
del poder pblico ejercido por el Poder Ejecutivo. Waline, reconociendo el mrito de esta definicin, la cual acepta (ob, cit., ~ ed., pg. 5), seala dos objeciones: 1. La administracin no es todo el ejecutivo; hay tambin el gobierno, lo
que hace ste es esencialmente diferente de la administracin; 2. Hay una funcin
gubernamental distinta de la funcin administrativa.
La funcin administrativa es la funcin que corresponde al Poder Ejecutivo, por su propia tradicin y por los elementos que orientan la accin propia de este poder. Esta tesis se une a la opinin de algunos autores, como
Carr de Malberg y Waline, que no aceptan la distincin de funciones. "La
llamada funcin administrativa no existe, dice el primero, solamente son ac
tos administrativos aquellos que emanan de rganos administrativos."
b) Se realiza bajo un orden jurdico de derecho pblico. Las funciones
tienen como carcter general, la de desenvolverse dentro del orden jurdico.
Este orden tiene diferentes contenidos cuando se refiere a cada una de las
funciones del Estado.
Insistimos en que el Derecho administrativo establece un rgimen de
derecho pblico, aunque en algunas situaciones la doctrina discute si debe
rdico y que consiste en la ejecucin de actos materiales o de actos que determinan
situaciones jurdicas para casos individuales." Gabino Fraga, Derecho administrativo. 17~
cd, 1977, pg. 63. Por su parte Jorge Olivares Toro (Manual de derecho administrativo.
1963, pg. 25) afirma: "Derecho administrativo es la parte del derecho pblico que
determina la organizacin y comportamiento de la administracin directa o indirecta
del Estado, en inters de la satisfaccin de las necesidades pblicas y disciplinando a
la vez sus relaciones con el administrado."
DERECHO ADMINISTRATIVO
63
4.
LA
FUNCIN
ADMINISTRATIVA
COMO
FUNCIN
EJECUTIVA.
Los
ACTOS
DE
GOBIERNO
64
cutarla, en este sentido el concepto de ejecucin comprende las dos funciones esenciales: la administrativa y la jurisdiccional.
La funcin gubernativa se aplica para calificar aquella actividad que proponindose aplicar las normas jurdicas generales y abstractas a los casos
concretos, no entra en lo dominios de la funcin jurisdiccional.
El acto poltico tiene sus elementos propios de caracterizacin y comprende varios aspectos:
a) Bien porque procede de un poder que acta como rgano poltico
en sus relaciones con los otros entes polticos; o
b) Bien porque afecta un derecho poltico de los ciudadanos.
De acuerdo con el criterio anterior, la doctrina distingue entre los actos
de direccin, iniciativa o encauzamiento y los actos de subordinacin derivados o complementarios. La funcin poltica implica una libre iniciativa
para actuar dentro del orden jurdico, en tanto que la funcin administrativa establece su relacin directa y necesaria con la ley de la cual deriva su
actuacin el funcionario. No es lo mismo considerar un problema polticamente en su conjunto, en su unidad, en una accin general, que un problema administrativo que permite su concretacin o particularizacin. El
funcionario acta polticamente en uso 'de una facultad discrecional encaminada al aseguramiento del inters general. La accin administrativa se
encamina a la atencin de los servicios pblicos o satisfaccin de las necesidades pblicas.
Queremos insistir en los elementos de la funcin administrativa y su
relacin con la funcin ejecutiva. En principio algunos autores determinan
la identidad entre lo administrativo y lo ejecutivo. La {uncin ejecutiva concreta el acto, pone los medios para su cumplimiento. Es la fase ltima de una
reaccin jurdica que culmina con un acto subjetivo. El acto administrativo
tiene un contenido mayor que el acto de ejecucin. Hay actos administrativos que no es posible catalogarlos como actos de mera ejecucin de la ley."
Debemos. insistir en diferenciar el acto administrativo del acto de gobierno. El gobierno tiene a su cargo la direccin u orientacin de los rganos
del Estado. Cuando el gobierno decide adherirse a un organismo internacional, suscribir los acuerdos internacionales sobre el Mercado Comn de Latinoamrica, la Alianza para el Progreso y otros anlogos, estos actos corresponden a la funcin gubernamental y no a la administrativa.
Hay normas o principios de poltica general que son indispensables para
sealar el rumbo de un gobierno, sus caractersticas, sus propsitos en la
accin de conjunto del Estado.
El Estado tambin administra dando servicios en sus planteles escolares,
en los hospitales, aplicando normas de polica y de trnsito, proporcionando
agua potable y otros menesteres que tiene a su cargo. La orientacin poltica
administrativa, porque de este modo, se intensifican o disminuyen sus acti9 Fernando Garrido Falla, Tratado de derecho administrativo. T. 1, pg. 10. IEP. Madrid, 1958. "El repertorio temtico del derecho administrativo no es naturalmente el
mismo en el Estado abstencionista liberal que en el Estado providencia de nuestros das."
DERECHO ADMINISTRATIVO
65
5. Los
ACTOS
ADMINISTRATIVOS MATERIALES
CAPTULO III
1.
68
2.
Correlativo al problema de la personalidad jurdica del Estado en opiniones tradicionales no se reconoci la personalidad jurdica de la admi-
DERECHO AD.MINISTRATIVO
70
Venezuela la tiene en sus tres personas terri toriales (La Repblica, los Estados y los M unici pios) an cuando dicha personalidad jurdica se concretice
o materialice, normalmente a travs de sus Administraciones Pblicas."
La personalidad jurdica de la administracin pblica o con mejor expresin de las administraciones pblicas) es "ya un principio generalmente
aceptado, sin que por ello se destruya la necesidad de una personalidad
jurdica internacional del Estado, de acuerdo con los principios constitucionales.
3.
DERECHO ADMINISTRATIVO
71
Cada da es mayor el campo de penetracin de la administracin pblica, la cual no slo construye carreteras, sistemas de riego, plantas elctricas, escuelas y otros serVICIOS, sino que se erige en rectora de la vida
econmica. El ejemplo de la crisis de los energticos que ha obligado a
Estados tradicionalistas a la adopcin de polticas econmicas integrales,
que en muchos casos desplazan a la iniciativa privada.
Doctrinalmente se han venido distinguiendo dos campos en las relaciones de la
administracin privada y la administracin pblica:
a) Los actos de administracin, privada y pblica, estimados fuera de toda
consideracin jurdica; y
b) Los actos de administracin pblica sometidos ntegramente al Derecho administrativo. El campo de este derecho se extiende gradualmente a travs de las
reformas constitucionales y de la accin legislativa, y la accin ejecutiva consiguiente,
que interviene en el proceso vital de satisfaccin de las grandes necesidades colectivas.
La administracin pblica aprovecha todas las experiencias de la administracin en general, sus tcnicas, mtodos, principios y procedimientos, en
una constante labor de publicizacin de ellos."
"La administracin es universal en el mundo industrial moderno. Cualquier
organizacin industrial requiere tomar decisiones, coordinar actividades, manejar
personal, as como evaluar la ejecucin dirigida hacia objetivos de grupo. Numerosas actividades de gerencia tienen su propia y particular forma de abordar tipos
especficos de problemas y se discuten bajo nombres tales como: administracin
agrcola, gerencia de hospitales, gerencia escolar, administracin gubernamental, gerencia de ventas, gerencia de produccin y otros. Todas ellas tienen elementos
en comn." 4
En el sentido que analizamos, la administracin se concret principalmente a la gestin econmica o patrimonial subordinada de los particulares.
El derecho civil como otras disciplinas usa del trmino administracin para
sealar la actividad de una persona respecto de un patrimonio que no es
de su propiedad.
En cambio, en el derecho pblico, dice Ernest Forsthof'," es desconocida esta
referencia a un objeto ajeno, pues la administracin es referida a objetos propios.
Sin embargo, por lo que se refiere a nuestras instituciones nacionales de crdito
3 La nueva administracin federal. Publicaciones de la Escuela Nacional de Adrnimstracin Pblica. Estudio preliminar de Virgil R. Zimmennann. Pub. Barcelona, pg. XVI.
"Hasta comienzos del presente siglo el cambio administrativo en Estados Unidos, como
en cualquier otra parte, se produca por acrecencia casi enteramente. Un territorio en
expansin, el crecimiento de la industria y una conciencia social en desarrollo daban
lugar a exigencias de accin gubernamental que se satisfacan con la creacin de nuevos
organismos administrativos."
-4 Joseph L. Massie, "Bases esenciales de la administracin". Editorial Diana. Mxico,
pg. l I.
5 Ernest Forsthoff. Tratado de derecho administrativo, IEP, Madrid, 1958, pgs. 1213.
72
hay posibilidad de una administracin referida a bienes del Estado como los fideicomises estatales, comisiones pblicas, etc., dominadas por el inters general.
El concepto de administracin ha evolucionado con amplitud, hasta significar, de manera general, a la accin tcnica subordinada a determinados
principios, encaminada a cumplir con un fin o propsito, particular o pblico. La administracin y los grupos sociales cooperan para alcanzar determinados objetivos. Tratndose de la administracin pblica estos objetivos
se refieren a fines de inters general. El concepto es tan general que bien
puede decirse que "toda persona entregada a una actividad en cooperacin
con otras trabaja en una administracion' v
Sin esas organizaciones la vida social sera ms complicada y desordenada, lenta y atrasada y el hombre no lograra los propsitos para alcanzar
una vida mejor. Los organismos aludidos -por una accin demogrfica y
econmica creciente-s, multiplican y ensanchan sus metas, formando una
compleja red de relaciones sociales, econmicas y polticas. Los buenos resultados se logran cuando unimos nuestros esfuerzos en forma cada vez ms
coordinada y unitaria, por esto, un necesario ideal del mundo moderno es
la tecniiicacin cientfica de la administracin.
Organizacin y administracin son dos conceptos que mantienen una estrecha relacin, pero su acepcin es diferente. Ordway Tead (El arte de la
administracin, p. 191) distingue esos conceptos en estos trminos:
"Una organizacin es una combinacin de los seres humanos imprescindibles,
maquinaria, bienes y pertenencias, materiales y tiles de trabajo, reunidos en una
cierta coordinacin sistemtica y efectiva, para alcanzar un objetivo deseado 'Y definido. Pero cuando se habla de la organizacin, se hace referencia generalmente
al conjunto de personas que se han reunido para llevar adelante la empresa y a
las que se considera como entidad."
"Administracin es el proceso y rgano responsable de la determinacin de los
fines que una organizacin y sus elementos directivos deben esforzarse en conseguir, que establece amplios programas bajo los que debe actuarse y ofrece una
visin general de la continua efectividad de la operacin toda en consecucin de
los objetivos buscados."
guar~
6 "Cuando dos hombres se ayudan mutuamente a mover una piedra que ninguno de
los dos puede mover por s solo, han aparecido los rudimentos de la administracin. Este
acto tan simple tiene dos caractersticas esenciales de la compleja maraa que se llama
administracin. Existe un propsito: mover la piedra, y hay una accin conjunta: varias
personas combinan su fuerza para hacer algo que ninguna de ellas podra hacer por s
sola. En su sentido ms amplio, administracin puede definirse como las actividades de
grupos que cooperan para alcanzar determinados objetivos." Herbert A. Simn, Donal
W. Smithburg y Victor A. Thompson, Administracin pblica. Eds. de la Universidad
de Puerto Rico, pg. 21.
DERECHO ADMINISTRATIVO
73
"La empresa es la unidad productiva o de servicio que, constituida segn aspectos prcticos o legales, se integra por recursos humanos, materiales y tcnicos,
valindose de la administracin para lograr sus objetivos."
1.
TCNICA
74
las ciencias sociales. Con ella aludimos a un conj unto de conocimientos cientficos, sistemticos, en proceso de formacin que analiza los principios generales o verdades, caracteres, fines, mtodos idneos y el objeto propio
de un conocimiento que estudia a la administracin como una entidad, pblica o privada, al servicio de la comunidad."
La ciencia de la administracin moderna es de origen anglosajn y forma un conjunto de conocimientos o informaciones vlidas, relativas a la
tcnica administrativa.
En una consideracin ms amplia se denomina a la ciencia de la administracin como ciencia de la organizacin. El objeto de la misma, ms bien
que la actividad de administrador en sentido propio, es la determinacin
abstracta del mecanismo que la domina y de las modalidades de su funcionamiento.
El nmero de principios cientficos y tcnicos de que dispone la ciencia de la administracin es limitado y discutible, lo cual no impide afirmar
la existencia de dicha ciencia, aunque muchos de sus temas ofrezcan duda y
vacilaciones.
Hay ciencias administrativas en el sector pblico, como el derecho administrativo, que estn muy adelantadas, pero pasan por la misma consideracin, de que son conocimientos relativamente nuevos, si los comparamos
con los siglos de evolucin que tienen otras disciplinas jurdicas, como el
derecho privado, aunque podemos afirmar con Terry que "siempre que
el hombre se ha propuesto una empresa ha estado presente el proceso administrativo, si bien en distinto modo".
Tampoco quiere decir esto que la administracin no pueda aprovecharse
de los adelantos cientficos y tcnicos para hacer ms eficiente la labor
pblica. La metodologa cientfica en materia administrativa se realiza con
tendencia uniforme en todos los estados modernos.
Algunos autores afirman que la administracin es ms un arte que una
ciencia, ya que sta se reduce a un conocimiento general y el arte a su realizacin hbil. La habilidad, pericia o apreciacin personal de los valores administrativos para realizar ciertos principios temporales y la eficiencia para
lograr objetivos de bienestar personal. 8
Una medida administrativa puede tener mayor eficacia en un momento
7 Frederick C. Mosher y Salvatore Cimmino, Ciencia de la Administracin. Eds.
Rialph. Madrid, 1961, pg. 532. Fernando Garrido Falla, "La Administracin como objeto
de ciencias jurdicas y no jurdicas. Reo, de Ad. Pb. IEP, Madrid, nm. 23, mayoagosto, 1955, p. 139. Gustavo R. Velasco, El Derecho Administrativo y la Ciencia de la
Administracin, 1 v. Mxico, 1958, 50 pgs. Ordway Tead,. The art o/ Administration,
MacGraw HilI Book C. Inc, New York, 1 v., 223 pgs.
8 Paul Pigors y Charles A. Myers, Personnel Administration. MacGraw HilI. Thrd
Edition. Ncw York.
Harold Koonz, Cyril O'Donnell. Principles o/ management, Sccond edition. Whiley.
New York.
Feliciano Benvenuti, L'Organizacioni impropia della pubblica amministrazione. R. Diritto Pubblco. Anno VI. 1956, pg. 968.
DERECHO ADMINISTRATIVO
75
dado y ser ms eficaz en un pas que en otro. Una poblacin ms desarrollada culturalmente facilita la aplicacin de los sistemas de administracin
pblica. Sobre todo al amparo de esta disciplina se han logrado los mejores
esquemas del trabajo administrativo, ambiciosos programas de perfeccionamiento de las instituciones polticas y la preparacin adecuada del personal
administrativo para realizar los fines del Estado y de la sociedad.
Cuando el cuerpo de conocimientos acerca de la administracin, se propone indagar la naturaleza y objeto de ellos y su contenido especfico, por
medio de un mtodo riguroso que clasifica y valoriza con sentido universal,
los datos, formulando y probando hiptesis, axiomas o principios generales,
debemos afirmar que estamos en presencia de la Ciencia de la administracin.
En los estudios sobre administracin se precisa que el elemento esencial
de ella es la decisin. El desarrollo normal de una actividad administrativa
nos conduce a su tema fundamental que es la decisin.
.Mas para alcanzar este propsito que es la decisin, se necesita conocer previamente los elementos bsicos que la forman, sin ellos sera inexplicable la misma decisin. Se afirma razonablemente que la ciencia de la
administracin debe comprender los elementos que forman la decisin administrativa. Analizar una decisin es descomponer los diversos elementos que
la integran y la explican. La ciencia de la administracin ofrece un inmenso
campo de factores que contribuyen a alcanzar la decisin administrativa.
Un jefe de empresa privada, un ejecutivo industrial, lo mismo que un jefe de
Estado, secretario de Estado o presidente municipal, deben, en su respectiva
esfera de competencia, formular sus propias decisiones. Es un proceso difcil
el organizar una fbrica y ponerla en accin con todos sus elementos, lo mismo que construir un camino, una presa o una institucin nacional de crdito.
La habilidad y el conocimiento del empresario, pblico o privado, est
en saber manejar o aplicar esos diversos elementos y lograr el fin que se
ha propuesto, de acuerdo con la realidad social de un pas. Para tomar una
decisin es necesario conjugar todos los factores que la rodean, ya sean de
tipo didctico o de tipo psicolgico.
"En resumen, la administracin es un arte, porque rene un importante conjunto de talentos especialmente dotados en pro de una creacin de colaboracin
que es trascendental para el gobierno del vivir civilizado de hoy. Esta accin abarca la accin de numerosas organizaciones, por cuyo conducto la persona humana
est obteniendo muchas satisfacciones necesarias y legtimas." (Ordway Tead, El
arte de la administracin. 1. E. Pols., pg. 25.)
76
Tambin se alude a este concepto cuando se transfieren funciones pblicas a administradores, empresarios, gerentes tcnicos, genricamente llamados "managers tcnicos".
En este caso, la administracin -que comprende un mbito limitado de
la vida social-, requiere de los mejores y ms precisos medios para aleanzar las metas que se proponen. Estamos en presencia de una tcnica de la
administracin.
En una ltima consideracin se ha estimado que la administracin integra una profesin. No hay duda de que el adelanto de esta disciplina
cubre aspectos profesionales importantes, ya que el administrador requiere
de un cuerpo de conocimientos especializados, que aplica a menudo, bajo la
presin de los factores sociales. Incluso origina nuevas ramas necesarias en
el mundo de los sectores privado y pblico, como el administrador de empresas y otros.
5.
LA ADMINISTRACIN PBLICA
La Ciencia poltica es una disciplina que estudia la evolucin y caracteres de las instituciones polticas y la actividad poltica del hombre. Guarda una estrecha vinculacin con el Derecho constitucional que establece
una base general de organizacin y funcionamiento de los rganos fundamentales del Estado, y con el Derecho administrativo que lo desarrolla y
reglamenta.v
Nuestro estudio se circunscribe a los aspectos jurdicos de la Administracin Pblica, que contrasta con los propsitos de los investigadores norteamericanos que en forma notable han fijado su atencin a los aspectos no
jurdicos de esta materia.
El Derecho Administrativo estudia todos los pormenores de esa organizacin, su detallado funcionamiento y en general el rgimen jurdico de la
actividad estatal. La Ciencia de la Administracin, antecede al propio Derecho Administrativo.w
Todo problema de derecho administrativo comienza, por regla general,
siendo un problema de derecho constitucional. Determinada la situacin ju9 Como el campo de accin de la administracin pblica es tan extenso y complejo
se han elaborado numerosas opiniones sobre su verdadera naturaleza y se la ha considerado como una ampla gestin econmica, como mantenedora del Estado y de sus fines,
como una coordinadora de las relaciones particulares o sustitutiva de ella o como un
sistema general de servicios pblicos. Como puede observarse, son diferentes ngulos bajo
los cuales se estudia la accin de la administracin pblica.
10 Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo. Abeledo Perrot. Buenos
Aires, 1965. T. 1, pg. 93, afirma: "El acto de administracin corresponde a la actividad
'interna' de la administracin; el acto administrativo corresponde a la actividad 'externa' ",
y agrega: "La actividad 'externa' tiene por objeto la satisfaccin de los intereses p blicos,
cuya gestin le compete a la Administracin. La actividad 'interna' no tiene ese objeto,
sino el de lograr el mejor funcionamiento del ente."
DERECHO ADMINISTRATIVO
77
rdica constitucional, su desarrollo pormenorizado cae en el campl) del derecho administrativo. El derecho constitucional establece la base indestructible, el derecho administrativo su ulterior evolucin.
Es a este derecho al que corresponde la descripcin y anlisis de la Adminstracin Pblica, como rgano fundamental del Poder Ejecutivo Federal
de acuerdo con el Ttulo Tercero, Captulo JII, artculos 80 a 93 de nuestra Consti tucin.
El concepto de Administracin pblica se relaciona con las actividades
del sector pblico. Es un trmino que reviste sentidos diversos, siendo los
ms generales los siguientes: 11
a) La administracin en su sentido material u objetivo alude a la actividad o accin, es decir, al hecho mismo de administrar un negocio o administrar los asuntos pblicos. Este ltimo concepto corresponde a la accin
o actividad administrativa.
b) La administracin en su sentido orgnico, subjetivo o formal, se refiere al conjunto de rganos, servicios o actividades bajo la misma direccin o consejo, a fin de perseguir una tarea determinada de inters privado
o pblico.
c) La administracin pblica moderna va ms all de la ejecucin de
la ley y se ha internado en el campo de la economa nacional determinando la base, los medios y formas de su desarrollo.P
Leonard D. White, dice a propsito de este concepto: "la administracin pblica consiste en todo aquello que tiene como finalidad la aplicacin o realizacin
de la poltica nacional't.ts
Por su parte, J. M. Pfiffner, dice que "parece que la administracin pblica
consiste en llevar a cabo la obra del Gobierno coordinando los esfuerzos de los
11 "En ltimo anlisis, la efectividad de cualquier organizacin depende directamente
de la categora de los ejecutivos que asumen la direccin y toman las decisiones, y en la
administracin de nuestro gobierno federal, en donde las decisiones afectan a cada uno
de nosotros de tantas maneras importantes... es preciso que las decisiones... y los
ejecutivos ... sean los mejores de lo mejor." Marion B. Folsom, Las decisiones ejecutivas
ell las empresas y ell el gobierno, Ed. Pax-Mxico, 1964, pg. 161.
12 "Pues bien, de acuerdo con la doctrina preponderante en la actualidad, nos inclinamos por una concepcin formal del objeto de esta rama del ordenamiento jurdico.
Tenemos en consecuencia, que realizar las siguientes afirmaciones: 1) La Administracin
Pblica consiste en el complejo orgnico y una serie de entes, los entes pblicos menores, encuadrados en el poder ejcutivo. 2) Dichos rganos y entes realizan funciones
legislativas, jurisdiccionales y ejecutivas. Estas funciones constituyen la administracin
pblica en sentido objetivo. 3) A sensu contrario, no puede hablarse de una funcin
administrativa desarrollada por los rganos legislativos o jurisdiccionales. 4) Dentro del
Poder Ejecutivo se comprende tambin el Gobierno, por lo que no puede establecerse
una igualdad entre aqul y la Administracin Pblica." Rafael Entrena CUesta. "El concepto de administracin pblica en la doctrina y el derecho positivo espaoles. Rev. de
Ad. Pb., Madrid. IEP. Nm. 32, mayo-agosto de 1960, pg. 55.
13 Leonard D. White, Introduction to the study oy public adminisiration, Fourth ed.
1946. The Ronald Press. Co. New York, I Y. 616 pgs.
78
ciudadanos, en forma tal que puedan trabajar juntos con el fin de realizar aquello
que previamente se han fijado".14
Pierre Escoube nos ofrece una definicin ms amplia en estos trminos: "La
administracin pblica es el conjunto de medios de accin, sean directos o indirectos, sean humanos, materiales o morales, de los cuales dispone el Gobierno
nacional para lograr los propsitos y llevar a cabo las tareas de inters pblico que
no cumplan las empresas privadas o las particulares y que determinan los Poderes
Constitucionales, legalmente dedicados a recoger y definir la poltica general de
la Nacin." 15
1;
DERECHO ADMINISTRATIVO
79
Hcnri Fayol, Administration industrelle el gencrale. Dunot. Paris, 1962, pgs. 12.
80
6.
Observemos cmo funciona el sector privado que forman los comerciantes, industriales, profesionistas, etc. Un grupo de personas unen capitales y
esfuerzos, los ordenan y coordinan, para alcanzar los mejores resultados posibles. Es la accin humana encaminada a lograr los rendimientos ms tiles.
Actan con un propsito de cooperacin social cuando extienden su accin
en beneficio de sus trabajadores. Estamos en presencia de la administracin
privada.
Veamos ahora cmo trabaja el sector pblico. Adems de aquella labor,
su organizacin tiene metas ms generales y desinteresadas y se encaminan
a la proteccin del inters general. La organizacin del Estado debe ser eficiente y dar al pblico el servicio adecuado a las necesidades que satisfacen.
17 Para orientarse en las materias indicadas recomendamos las siguientes obras: E. N.
Gladden, Principi essenziali della pubblica amministrazione. Giuffre, ed. 1961, 1 v. 320 pgs.
Frederick C. Mosher y Salvatore Cimmino, Ciencia de la Administracin, Eds. Rialp, S. A.,
Madrid, 1961, 1 v. 577 pgs. Rafael Bielsa, Ciencia de la Administracin, Depalma, Ed.
Buenos Aires, 1955, 1 v. 622 pgs. Leonard D. White, Introduction to the study of public
Administration, The-Macmillan Co. New York, Fourth ed, 1954, 1 v. 531 pgs. Herbert
A. Simon, Donald W. Smithburg y Victor A. Thompson, Administracin pblica, Universidad de Puerto Rico, 1956, 1 v. 55 pgs. James Burham, The managerial reuolution, The
John Co. Inc, New York. M. Waline, DroitAdministratif, 9,!, ed., 1963, Sirey, pg. 1.
Ren Verdot, La notion d'acte d'administration en droit priv jrancais, Lib. Gen. de D.
et de Jur. Pars, 1963, 1 v. 302 pgs. R. Entrena Cuesta, El concepto de administracin
pblica. Rev. Ad. Pb. nm. 32, mayo-agosto 1960, pg. 58. Pedro Muoz Amaro, Introduccin a la administracin pblica, F. C. Ec. Mxico, T. 1, pg. 44.
DERECHO ADMINISTRATIVO
81
Esa organizacin pblica y la accin que desarrolla se denomina la adm inistracin p ublica.s
En ambos casos esas organizaciones pblicas y privadas, disponen de
una administracin que une los esfuerzos humanos para lograr metas predeterminadas. La administracin en el sector privado y en el sector pblico
aparece como el conjunto de actividades ordenadas sistemticamente para
realizar un propsito comn. Se ha afirmado, con razn, que "esa facultad
de administracin u organizacin es la ms alta facultad de la mente humana". (Adams Brooks.)
La administracin es accin, servicio y seguridad, por consiguiente, en
cualquier grupo que se proponga realizar una determinada finalidad, surge
la necesidad de administrar, es decir, programar, realizar prcticamente, planificar, resolver problemas de personal y otros anlogos.
Hay principios que han brotado del campo de la actividad privada y
pasan ms tarde al campo de la administracin pblica y viceversa. El Estado reproduce muchas formas de la vida comercial e industrial creando
instituciones anlogas a las privadas, de este modo se empea en aplicar a
su propia organizacin pblica, los mismos principios de la administracin
privada.
Petrleos Mexicanos, los Ferrocarriles Nacionales, la Compaa Mexicana
de Luz y Fuerza Motriz, S. A., fueron empresas privadas que la ley nacionaliz o mexicaniz. En general las empresas descentralizadas estn sometidas a un rgimen de Derecho Pblico, aunque en sus relaciones con los
particulares se gobiernan, en algunos aspectos, por el Derecho Privado. En
las empresas de participacin estatal el rgimen es mixto, se gobiernan por
el Derecho Privado, salvo la intervencin oficial en la integracin de sus
Consejos, la intervencin de las Secretaras o Departamentos a los que corresponda el sector, que controlan y vigilan la accin de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal.
Sin embargo, debemos precavernos de hacer una equiparacin total, pues
aun cuando guardan ciertas similitudes evidentes, la administracin pblica
se gobierna por principios de derecho pblico, en atencin a los fines que
tiene a su cargo.
Las diferencias entre la administracin pblica y la administracin privada pueden precisarse en el sentido de que la institucin privada persigue
un propsito de lucro y la satisfaccin de un inters particular, en tanto
que la administracin pblica se justifica por los intereses generales que la
ley le confa. Mas ambas administraciones aspiran a propsitos semejantes
como la eficacia, el rendimiento y la productividad.t''
11
82
7.
Corresponde a la administracin pblica llevar a cabo, concreta, continua y espontneamente, la ejecucin de las leyes administrativas que encierran los fines de inters general y que se traducen en mandar como autoridad y servir como administrador. De este modo atiende, en el estricto marco
de su competencia, a las grandes necesidades de nuestra sociedad, por medio de una organizacin adecuada y con una actividad cada vez ms intensa.
En principio los funcionarios de eleccin popular toman las decisiones
fundamentales, que han de desarrollar las autoridades administrativas: el Poder Legislativo Federal emitiendo las leyes, como principios jurdicos generales; y el Poder Ejecutivo Federal, auxiliado por los rganos supremos del
DERECHO ADMINISTRATIVO
83
gobierno, fijando la poltica general o direccin del Estado hacia sus metas
bsicas y la ejecucin de las leyes. Al Poder Judicial de la Federacin le
incumbe la declaracin del Derecho en las controversias que se le plantean.s?
El Poder Ejecutivo Federal y la administracin pblica se identifican en
muchos aspectos con la obra gubernamental, aunque hay casos de excepcin a esta regla.
Para darnos cuenta de la enorme significacin del rgano administrativo,
debemos informar que slo un pequeo porcentaje, no mayor del cinco por
ciento de la actividad total del Estado, corresponde a los otros Poderes y la
casi totalidad de esa labor a la funcin de gobierno y administracin.
De acuerdo con el rgimen del Estado Federal Mexicano, la administracin pblica se desenvuelve en varias importantes administraciones, entre
ellas la administracin pblica federal, la de las entidades federativas y las
administrativas municipales.
La administracin pblica federal cumple sus funciones por medio de un
conjunto de rganos jurdicos centralizados, desconcentrados y paraestatales,
sujetos a normas jurdicas especficas en las cuales se precisa su organizacin, su funcionamiento y sus medios de control, de acuerdo con la ley
orgnica de la Administracin Pblica Federal D. O. F., del 29 de diciembre de 1976.
A estos rganos oficiales se unen las empresas privadas de inters general y las dems entidades que cooperan en la realizacin de una finalidad
pblica.
Entre los rganos centralizados se cuenta a las Secretaras de Estado, a
los departamentos administrativos y a las dems entidades a las que haremos referencia ms adelante. Personas pblicas, autoridades administrativas
y los servidores pblicos forman la estructura de la organizacin administrativa, artculos 10 y siguientes de la ley citada.
Los rganos desconcentrados se sitan en el rgimen de la centralizacin
administrativa y se caracterizan por estar dotados de ciertas facultades exclusivas que les permiten un mejor desenvolvimiento, sin romper totalmente
los vnculos de la jerarqua administrativa, artculo 17 de la ley citada.
Los rganos paraestatales mantienen un rgimen jurdico especial que
les permite actuar con determinada autonoma orgnica y tcnica, manteniendo con el poder central las estrictas relaciones de control referidas a la
poltica general, econmica y administrativa del Estado, artculos 45 y siguientes de la ley citada.
:''0 Jos Mara Boquera Olivero "Derecho administrativo", vol. 1, pg. 76, I. de Ad.
local afirma: "La ciencia de la administracin, al menos desde la perspectiva del Derecho
administrativo, es el conjunto de conocimientos relativos a la organizacin de las colectividades humanas superiores y como tal guarda con aqul unas relaciones que vamos a
examinar. El anlisis histrico de estas relaciones nos ayudara a precisar el contenido
de la Ciencia de la Administracin."
84
8. Los
EL DERECHO
ADMI:\'ISTRATIVO
El punto de partida para analizar el conjunto operativo de la administracin pblica se apoya en esta consideracin: la aclministracin pblica es
un conjunto de meclios de accin. Esta actividad no puede confundirse con
la actividad poltica o teleolgica. A este respecto Wilson nos dice que la
administracin pblica concierne a la accin o sea al aspecto operativo del
Gobierno.
El profesor Escoube, en su obra, contesta a la pregunta de cules son los elementos de que dispone la administracin para lograr su finalidad, 'diciendo que
estos elementos son de cuatro clases:
a) Estructuras, b) Procedimientos, e) De material, y d) De personas.
b) La dinmica de la administracin.
El segundo de los elementos de la administracin son los procedimientos administrativos. "Por estas palabras: procedimientos administrativos, hay que entender
no los actos cumplidos por la administracin pblica para lograr sus objetivos, sino
las normas jurdicas a las cuales las actividades administrativas deben ajustarse:'
El problema que se plantea es el siguiente: Puede o debe la administracin actuar
de acuerdo con las mismas normas jurdicas que los particulares o una empresa
privada? Puede o debe contrariamente, y por razn de las tareas de inters general
que recibe la administracin pblica y, por razn que sta constituye el instru21 Art. 77 reformado de la Constitucin de la Unin de Repblicas Socialistas, enumera los Ministerios de toda la Unin o ministerios fedeales. El Art, 78 indica los
Ministerios de la Unin y de las Repblicas, o ministerios republicanos federales.
DERECHO ADMINISTRATIVO
85
mento con que debe realizarse la poltica del gobierno, el armazn y la maquinaria
del Estado, puede o debe la administracin pblica emplear procedimientos que
le sean propios y muchas veces totalmente distintos de los procedimientos inherentes al derecho privado? 22
La respuesta ha sido diferente en los pases latinos y en los pases sajones. Los
latinos, con un criterio legalista, han elaborado un derecho administrativo que ha
construido sus propias instituciones jurdicas colocndose diametralmente opuesto
al derecho privado. Toda referencia al derecho privado es o una necesidad o un
elemento que distrae o aparta el advenimiento del principio administrativo guiado
por el inters general. En los pases sajones, con un inters pragmatista y empirista.
las personas en general tienen la misma ley y ocurren ante los mismos jueces. La
tendencia moderna en estos pases que van desarrollando un nuevo derecho administrativo, "es que empiezan a experimentar la necesidad de regular sus servicios
pblicos de conformidad con normas especficas, muy distintas de las que regulan
las actividades privadas".
e) Instalaciones materiales y equipos.
86
9.
LA ADMINISTRACIN PlJBLICA y
EL DERECHO ADMI~ISTRATI\'()
Hemos indicado que la administracin pblica es organizacin y es accin. Como organizacin es una creacin social encaminada a realizar con
medios jurdicos, tcnicos y materiales, los fines del poder pblico en forma
concreta, continua y en estrecha relacin con la vida social.
Los autores franceses recuerdan una antigua obra de Vivien denominada
Etudes administratiues, editada en el afio de 1845 que dice: "El derecho
administrativo concierne a las relaciones de la administracin con los particulares, mientras que la Ciencia administrativa es el estudio de la administracin en sus relaciones con el Estado."
La administracin pblica es una estructura u organizacin, compuesta
de numerosos rganos a quienes legalmente se les asigna una actividad determinada. Este derecho es el derecho administrativo, disperso en numerosas leyes que asignan funciones especficas a los rganos administrativos.
En ninguna forma puede confundirse a la administracin con el derecho administrativo, aunque mantienen estrechas y fundamentales relaciones.
El campo de la administracin es ms extenso y muchos de sus problemas no
son problemas jurdicos. Este tema se ha discutido insistindose en que
no todo lo que hace la administracin pblica se canaliza en el derecho administrativo. Sin embargo, el empleo de un computador o de una mquina
electrnica, es un conocimiento ajeno al Derecho, aunque podemos imaginarnos el caso de que una ley administrativa declarara obligatorio el empleo
de dichas mquinas.
A este respecto nos dicen Mosher y Cimmino (ob. cit., pg. 107): "La administracin pblica va ms all del ordenamiento jurdico administrativo, supera los
lmites inmediatos de la relacin de empleo pblico, trasciende del organograma
oficial de este o aquel ministerio; es algo ms que la suma de relaciones humanas
que surgen entre sus componentes y terceros extraos a la propia organizacin.
Comprende los contactos cotidianos que cada ciudadano tiene con los diversos organismos pblicos, los servicios que l recibe de las instituciones pblicas y as sucesivamente. Dichos contactos constituyen los comportamientos de vida asociada ms
frecuentes e importantes que el particular, en cuanto miembro de una colectividad
organizada. observa normalmente; ello porque la autoridad administrativa es un
smbolo bastante concreto ele la sociedad que opera continuamente en nombre y
por cuenta de sta."
10. Los
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87
con nuevas actividades que ocasionan problemas administrativos, y se complican cada vez ms al crearse instituciones u rganos que tienen que ser
desempeados por una burocracia en crecimiento inusitado y no siempre preparada para el ejercicio de la funcin pblica.
En una empresa ele tal magnitud y de tan absorbentes propsitos como
es el Estado, se requiere de una administracin pblica de mayores proporciones que aplique su accin eficaz a los numerosos y graves problemas sociales y econmicos de la organizacin poltica que tienen aspectos ms delicados en los pases subdesarrollados.
Las funciones de la administracin pblica -tomando el trmino funcin en un sentido restringido-, unas son en provecho directo de la colectividad, como la atencin de los servicios pblicos, la polica, la defensa, etc.
En tanto que otras se refieren al uso interno o propio de la administracin
como el manejo del personal administrativo, la contabilidad, la planeacin
presupuestal, la documentacin y otras anlogas.
El profesor Bernard Gournay,24 distingue cuatro categoras de funciones: 1. Las
funciones de soberana en las que se incluye la defensa, las relaciones exteriores,
la polica y la informacin. 2. [~IlS funciones econmicas como ingresos y egresos
del Estado, crdito, productividad, agricultura, industria. 3. Las funciones sociales
como salubridad y asistencia, alojamiento y urbanismo, derecho social, redistribucin de la renta. 4. Las funciones educativas y culturales como la investigacin
cienffica pura, la enseanza general, tcnica, artstica, deportiva, de nios y adolescentes y el fomento cultural.
Este cmulo de actividades requiere de una administracin pblica eficaz y al
da, que atienda los intereses temporales de la sociedad y no entorpezca su desarrollo
con excesivas e intiles intervenciones. Marcel \Yaline 2:. refirindose a esta poltica
estatal nos dice: "El Estado -al menos en nuestra concepcin-, limita su accin a
la gestin de los intereses temporales y reconoce que lo espiritual no es de su competencia. A mayor abundamiento, en Europa Occidental el Estado es, cn principio,
una organizacin poltica, no econmica, o, en todo caso, no es econmica sino
secundariamente. En el Estado totalitario, por el contrario, el Estado es poltico y
econmico y asume a la vez lo temporal y -si no lo espiritual porque precisamcntc
lo niega- al menos lo metafsico, porque trata de imponer a todos sus miembros
una concepcin del universo (Waltanschauung) . Pero, salvo la excepcin del Estado
totalitario no hay ninguna asociacin que absorba completamente y desde todos los
puntos de vista la personalidad de sus miembros."
88
ta por alcanzar es la siguiente: actuar de tal manera que no se pierda la verdadera naturaleza "humana" del hombre como un ser social, y las instituciones pblicas se fijen los objetivos necesarios para mantenerlas al servicio
de la comunidad.
La doctrina administrativa reconoce diversos objetivos esenciales de la administracin pblica que se refiere a los conceptos siguientes:
a) Funcionamiento tcnico de las entidades pblicas, o sea, cules son las estructuras gubernamentales que permiten la realizacin de los [ines p!lblicos. 2 6 Cada
da son ms complejos los cuadros de organizacin de la administracin pblica
su influencia es necesaria para el mantenimiento y desarrollo de las grandes entidades laborales, culturales, comerciales e industriales del mundo moderno.
b) Determinacin del comportamiento de los agentes de la administracin. La
psicologa de la conducta administrativa nos permite conocer y remediar la actuacin regular o irregular de los funcionarios y empleados al servicio del Estado.27
c) El presupuesto como programa de la administracin, ha llegado a adquirir
una influencia decisiva, tanto en la determinacin de su contenido, como en las
actividades concretas del gobierno, para ser eficaces y proporcionar al pblico un
servicio adecuado.se
d) La responsabilidad social de gobernantes y gobernados, para Iograr como aspiracin ideal, la integracin y actuacin de un todo orgnico, basados en deberes
y obligaciones, coordinados y ordenados en propsitos de elevada convivencia. El
campo de las relaciones pblicas ha adquirido una importancia definitiva para la
debida comprensin de la accin estatal, tan igualmente necesaria en las actividades
privadas para un entendimiento claro y comprensivo entre las empresas, sus clientes
y sus trabajadores.
e) Precisar la importancia del administrador en sus relaciones con los rganos
que tienen a su cargo la fijacin de la poltica general del pas.
El progreso de esta materia ha trascendido del crculo de la propia administracin dedicada a mejorarse con nuevas tcnicas, al campo de los propios administrados a quienes es necesario educar en sus relaciones privadas
y, principalmente, en sus relaciones con la misma administracin,
Un administrador requiere el perfeccionamiento ele sus propios medios
culturales y una comprensin definida de su conducta. Hemos podido observar en los ltimos aos una tendencia de los profesionistas a ampliar el
26 Roberto Chcllct Osantc, Organizacin administrativa y poltica de la Repblica
Mexicana. Mxico, 1955. Jos Mijares Palencia, El Gobierno mexicano, su organizacin
y funcionamiento. Mxico, 1936. Lucio Mendieta y Nez. La administracin pblica
en Mxico, 1942.
27 Wilfiarn G. Torpey, Public Pcrs O 1111 el man agement, Van Nostrand, Co. Inc. New
York, 1953. 1 vol.. 431 p;gs.
28 Roberto Sanrilln Lpez y Aniceto Rosas Figueroa, T'eoria General de las Finallza5
[ncblicas y el caso de Mxico, lJN AM. Ese. Na!. de Economa, 1962, 1 V., 304 pgs.
Dwight Waklo, Teora polltica de la Adminisfm('n Pblica. El Estado Administrativo. Ed. TeCHOS, S. A. Madrid, 1960, Iv., 338 pgs. J. Gascn Hernndez, Los fines
de la administracin. Reo, de Arl. Pb, lEPo Madrid, nm. 11. Mayo-agosto, pg. 33.
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11.
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La funcin administrativa es la funcin jurdica esencial, continua y permanente de la administracin pblica. En otras palabras, el objeto del derecho administrativo es la administracin pblica. Cada da es mayor la subordinacin de sta al derecho, lo cual significa que cada vez es mayor el
objeto de estudio del derecho administrativo. No son slo los aspectos legales los que debemos considerar como dominantes en el estudio de la administracin pblica, sino los medios que sean tiles para estimular la accin
dinmica del Estado. Eficiencia, legalidad y coordinacin son factores del
fenmeno administrativo que se relacionan, pero que debemos tomarlos aisladamente y alejarnos de una consideracin legalista estricta. El principio de
legalidad es bsico en el Estado moderno, pero la funcin administrativa
no se circunscribe nicamente a la funcin de ejecutar la ley.34
La administracin pblica es la mxima institucin poltica que tiene el
poder de la accin de oficio. Esta actividad implica una compleja accin
encaminada a fijar los mtodos, normas y aun tcticas, que regulan la actividad administrativa, es decir, que pone en marcha los elementos operativos
que hacen posible la consecucin del bien comn, en un campo de accin
superior y ms elstico al que establece el orden jurdico de un pas. La
administracin pblica o privada comprende aspectos muy importantes de
ll~la s~ciedad y nos hace participar en forma diversa, en los trabajos adrniIlIstratlvos. 35
El mundo de maana, organizado en la estructura del "Estado de Derec~lO", tiene que dar paso al "Estado de organizacin, de servicio y de segundad general" en el cual el problema ms delicado es la desigual distribucin
de la riqueza pblica. Aun en los pases en los que el rgimen imperante
acta en forma arbitraria o desptica, el mandato de la ley, la necesidad de
una organizacin, las exigencias de los servicios pblicos y del mantenimiento, d~ un rgimen de seguridad, son bsicos, porque no se concibe la entidad
pubhca estatal que pueda prescindir de ellos, pues son indispensables para
una comunidad dominada por elevados valores humanos.
La tesis marxista -que se nos presenta como una doctrina contradictoria
a los regmenes democrticos- considera que la administracin pblica es
;)4 Hacer recomendaciones prcticas para una accin organizadora presupone que uno
debe tener ya a su disposicin valores ceptados generalmente o valores que sean "buenos"
en un sentido absoluto. Platn, en la Repblica, trat de poner en prctica la segunda
alternativa: organizar una sociedad en la que "reyes filsofos", a consecuencia de la preparacin y de la sabidura determinaran quines haban de sealar el sistema perfecto
de valores para toda la comunidad. En loo gobiernos constitucionales del mundo occidental, la tendencia se inclin a la teora contraria: es la comunidad la que debe decidir
por medio del proceso poltico llamado democracia, cules son los valores ideales que
deben perseguirse y el administrador tiene que atenerse a esos valores. H. A. Simn y
autores. Ob, cit., pg. 38.
35 Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho administrativo, v. 1, parte general,
~.' edicin. IEP. Madrid, 1961, pg. 65.
96
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97
CAPTULO IV
l.
Los seres humanos tenemos necesidades esenciales que debemos imperiosamente aplacar. La suma de las necesidades individuales forman las necesidades sociales o colectivas, cuya atencin es cada da ms compleja e
ineludible.'
Refirindose, de una manera general, a las necesidades econmicas, nos
dice Samuelson: "Toda economa debe resolver de un modo u otro, los tres
problemas econmicos fundamentales: qu bienes y servicios habrn de producirse y en qu cantidad; cmo se debern emplear, para la obtencin de
dichos bienes, los recursos econmicos disponibles y para quin se producirn esos bienes, o, lo que es lo mismo, cul ser la distribucin de la renta
nacional, entre los distintos individuos y clases sociales. Cada colectividad
resuelve esos problemas de diferente modo, bien por costumbre o instinto,
bien por decretos y rdenes, o bien, en nuestro propio sistema, a travs de
un sistema de precios y de mercados." 2
En un principio las necesidades fueron directamente satisfechas por los
mismos particulares, aunque la organizacin poltica se vio obligada a vigilar y fomentar su desarrollo. La actividad de los particulares relacionada
1 "No puede haber servicio pblico ms si un inters pblico est en juego. En revancha, no es necesario que el servicio pblico consista en procurar prestaciones a muarios determinados." M. WaJine. ob, cit., 9~ ed. 1963. Sirey. Pars, pg. [>63.
2 PauJ A. SamueJson. Curso de economa moderna. Ed, Aguilar, 1950.
99
100
con los serViCIOS que prestan, no son estimadas como servicios pblicos,
pero son reglamentadas por el poder pblico principalmente en ejercicio
del poder de polica.v
La administracin pblica es una organizacin cuya actividad se encamina a la satisfaccin de las necesidades colectivas principalmente en la
forma de servicios pblicos o mediante rdenes dirigidas a que se cumplan
los fines del Estado. Sin embargo, es a los particulares a los que incumbe
la parte ms importante y general de esa obra social, siendo menor el campo de accin del poder pblico en el actual Estado democrtico, que toma
en cuenta factores sociales diversos para asumir la responsabilidad de
ellos en la forma de servicio pblico o de otras actividades administrativas.
La intervencin del Estad; es de vital importancia, en la satisfaccin de
las necesidades de alimentacin, medicinas, alojamiento, agua potable, vestido y otras ms. Desde fines del siglo XIX, se acentu la conveniencia de
regular los servicios pblicos, y se fijaron normas para su organizacin, aunque sin una teora que los definiera con claridad. La administracin como
sujeto de prestaciones en bienes y servicios al pblico ha ido extendiendo
su campo de accin.s
Desde aquella poca el Estado, como poder pblico y en uso de su soberana, dividi sus actos, en actos de autoridad y actos de gestin por
medio de los primeros mandaba, en los segundos actuaba como simple particular. Al irse marcando la creciente intervencin del Estado, no se concret
a mandar, es decir, dar rdenes, sino que asumi en forma directa y reglamentada la responsabilidad de proporcionar bienes y ciertos servicios a los
administrados; se llam a esta actividad "servicio pblico" por su doble carcter: satisfacer una necesidad colectiva y estar atendida por el propio
Estado."
El Estado se interes en esas necesidades sociales, mal atendidas u olvidadas por los particulares, o que reclamaban la intervencin oficial. De
este modo el Estado vigil, otorg subsidios, prerrogativas, cre instituciones, primero particulares y luego pblicas, hasta que finalmente, las atendi
directamente, con los problemas inherentes a esta intervencin.
El mundo de las invenciones complic la vida social, y el poder pblico
;: "Por nuestra parte, nosotros insistimos en pensar que la nocin de servicio pblico,
si ella no puede desempear en derecho administrativo un papel exclusivo, permanece
como el ms importante de los datos susceptibles de servir a la construccin cientfica
del derecho administrativo, a la vez que criterio de aplicacin del derecho administrativo
y de la competencia de la jurisdiccin administrativa, en cuanto que por otra parte como
lugar de encuentro y de enlace de las principales nociones tcnicas del derecho administrativo (acto administrativo, contrato administrativo, etc.) .' Andr de Laubadere. ob.
cit., 1963, L. G. D. J. Troisime Ed., pg. 51, Pars.
4 El liberalismo siempre se mostr reacio a toda intervencin del Estado, guhndose
los particulares, "por el inters particular".
Vase, por 10 que a Mxico se refiere la obra de: Jess Reyes Heroles, El liberalismo
mexicano, 3 vols. Imprenta Universitaria. Mxico.
[, Jacques Ca dar, !-('S triburlaux [udiciaires et la notiorl de seroice public, Recueil
Srey, 1954. Pars.
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101
2.
Las actividades pblicas -llamadas por algunos autores funciones pblicas-, son servicios de los cuales no puede prescindir una sociedad, como
la justicia, la defensa nacional, la polica, los transportes, la actividad educativa y econmica del Estado, el crdito pblico y otras.?
Los conceptos de funcin pblica y de servicio pblico, deben diferenciarse, aunque guardan una estrecha relacin.
Incorporar la satisfaccin de una necesidad general a la accin del poder pblico, es organizar jurdicamente una nueva tarea del poder del Estado.
G. Jellinek, Teora General del Estado, T. 1, pg. 320.
Lenz, Gilbert Gillespie, Enjotcements 01 the ordes 01 state public seroice Commisiono 1940. Univ. of GlI.
8 Ofrece experiencias muy importantes el establecimiento de nuevos servicios pblicos en aquellos Estados que al asumir su soberana carecan de ellos. Vase la obra
de Younger Kenneth, The public service in llew States. Oxford Unversity Press. 1960.
1 vol. 114 pgs.
9 M. J. Jean Rivas. "Recientes tendencias en el desarrollo de la funcin pblica."
Rev. Ad. Pb. I.E.P., Madrid, nm. 23, mayo-agosto de 1957, pg. 65.
6
102
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103
Debemos precisar, que la concesin de un servicio pblico a los particulares establece un rgimen en transicin, que no debe desvirtuar la verdadera
naturaleza del servicio pblico. La teora administrativa no vacila en adoptal' un rgimen de derecho privado en las relaciones del concesionario con
otros particulares, que de ninguna manera debe aceptarse para regular las
relaciones entre el concesionario y el poder pblico y principalmente en lo
que atae a la estructura del servicio. Por va de ejemplo, el rgimen de tarifas corresponde a un rgimen de derecho pblico.w
Los autores convienen en las dificultades que se presentan para definir
suficientemente la nocin de servicio pblico.w Una definicin rigurosa y
unnimemente admitida, dice de Corail, no ha sido dada de esta nocin."
Para caracterizar al servicio pblico se hace referencia a los criterios siguientes:
a) A un criterio orgnico que designa a la organizacin pblica, es elecir, al conjunto de rganos y medios de que provee a la misma, para el
cumplimiento de sus cometidos;
b) A un criterio material, que hace referencia a la actividad de inters
general que la administracin pbl ica tiene a su cargo.
c) A un criterio jurdico que afirma que hay servicio pblico cuando
esa actividad est sometida a un rgimen jurdico especial, que en principio es derogatorio del derecho privado. El mismo rgimen seala las excepciones a este principio;
d) A un criterio tcnico que se refiere al servicio pblico como medio
para satisfacer las necesidades sociales.
Aunque ha veniclo predominando el criterio material, los otros son aludidos para formar un criterio ms general de la nocin de servicio pblico.'?
Crear un servicio pblico, dice Duez, expresa que la atencin de una
necesidacl reconocida de inters general ser satisfecha en lo sucesivo, por
13 Qu debe entenderse por servicio pblico. Peculado. Sem, [uil, Fed, 6' p, Primera Sala. T. 21, pg. 1442. "En ocasiones el Estado est impedido por lo complejo de
sus funciones, para atender directamente ciertos servicios pblicos que le son propios
en razn de sus atribucones, lo que justifica que intervenga creando organismos deseentralizados, manejados generalmente por particulares, a los que encomienda determinados
servicios pblicos."
14 Alvarez Cendn Sabino, "El servicio pblico. Su teora jurdico-administrativa".
1, de Est Polo MCMXLIV. 1 V., 227 pgs.
John D. Millet, Management in the public seruice. The, quest for efectivo pcrormanee. Mac Craw Hill Brook Co., New York, 1954. 1 v., 417 p;gs.
Benjamn Villegas Basabilbaso, Derecho administrativo. T. III. 'I'ip. Ed. Arg. Buenos
Aires, 1951, pg. 5.
15 Cabino Fraga, ob . cit., 10'1- ed. Pg. 22 nos dice: "Resumiendo todos los elementos expuestos se puede definir el servicio pblico como una actividad destinada a satisfacer una necesidad colectiva de carcter material, econmica o cultural, mediante prestaciones concretas o individualizadas sujetas a un rgimen jurdico que les imponga
adecuacin, regularidad y uniformidad." Esta definicin fue abandonada por su autor.
141,1 ed., pg. 22.
16 Vase sobre esle importante lema la obra de Umberto Pototschnig, 1 pubblici servizi. Padova. Ed, Milani, 1964, 1 v., 469 pgs.
104
el procedimiento del servicio pblico, lo cual implica una empresa administrativa que proporciona al pblico las prestaciones necesarias'!'
Desde el punto de vista legal, la creacin de un servicio pblico es la
obra del legislador, que en una ley general de servicios pblicos, o .e~ .una
ley que organiza un servicio pblico especializado, determina ~a poslbI1~d.ad
de atencin de dicho servicio. La creacin de un servicio pblico se verifica
por ley. Duez afirma que toda creacin del servicio pblico conduce a una
limitacin de las libertades individuales, si el servicio es monopolizado en
una actividad exclusiva del Estado. Si no es un monopolio, el Estado es un
rival poderoso.
En nuestra legislacin se necesitan "facultades legales en materia presupuestal", En nuestro rgimen, la creacin de los organismos descentralizados se subordina a los principios de estructuracin del presupuesto. Los
presupuestos de los organismos descentralizados son aprobados y revisados
por el Poder Legislativo, en las leyes de ingresos y en la revisin de la
Cuenta pblica; lo contrario destruira el principio de soberana de la representacin nacional.
El servicio pblico es un servicio tcnico ofrecido al pblico de una manera
regular y continua, para la satisfaccin de una necesidad colectiva y por una organizacin pblica. Hauriou expresa que el servicio pblico es un servicio tcnico
hecho al pblico de una manera regular y continua por una organizacin pblica.
"En el lenguaje corriente se emplea la expresin servicio pblico para designar
al organismo que atiende esta actividad, as se dice que la asistencia, la salubridad,
o la enseanza pblica son servicios pblicos, como un hospital o una universidad." 18
4. Los
DERECHO ADMINISTRATIVO
105
106
DERECHO ADMINISTRATIVO
107
O no pueden mantenerse ms que gracias a la accin incesante de los servicios, las necesidades pblicas conducen directamente a la organizacin de
los servicios pblicos.
El deseo tiene una base biolgica y una base sicolgica. El hombre tiene
necesidades fsicas, tales como alimento, el vestido y la habitacin. Tambin
tiene impulsos y ambiciones sicolgicas, tales como los deseos de dominar, de
xito, de estimacin, de seguridad, de afectos. Ambos tipos de apetitos son
fuerzas poderosas que motivan las actividades humanas. Estos deseos a su ver,
buscan la satisfaccin en medio de la limitada atmsfera hospitalaria del
mundo presente. La carencia de una cosa necesaria obliga a una organizacin o a un procedimiento encaminado a la satisfaccin de la necesidad.
5.
El servicio pblico es una creacin del Estado el cual atiende a su organizacin y funcionamiento, con los elementos legales y materiales que le son
necesarios. Una decisin de la administracin pblica resuelve que una necesidad de carcter colectivo o de inters general, se convierta en servicio pblico. Las mismas leyes determinan el rgimen jurdico que le es aplicable.
Las formas que reviste el servicio pblico, actividad y prestaciones, son
variadas en nuestra legislacin: sea en forma centralizada, es decir, atendida
directa o indirectamente por la administracin pblica; o en forma descentralizada en entes pblicos que asumen el servicio; o por medio de empresas de participacin estatal; y por los propios particulares en el rgimen
de la concesin.
Los servicios pblicos pueden estar en determinadas circunstancias, en
manos de los particulares. Para estos casos, el Estado los rodea de las mismas seguridades y prerrogativas del poder pblico, sin destruir sus propsitos comerciales e industriales y reconociendo el derecho de los usuarios.
Tanto en la concesin de servicio pblico, como en los servicios pblicos
comerciales o industriales, el rgimen jurdico aplicable es mixto, es decir,
de derecho pblico y de derecho privado.
108
A partir del siglo XVIII las instituciones francesas distinguen, con sentido
moderno, las dos nociones bsicas de administracin y de justicia, o sea, l~
funcin jurisdiccional y la funcin administrativa. Durante el antiguo rgimen ~e la monarqua el esfuerzo se encamin a que los jueces se limitaran
exclusivamente a la funcin judicial "tomando en cuenta que todo lo que
se refera a los negocios del Estado y a los asuntos administrativos escapaban de su competencia". Desde el edicto de Saint Germain de febrero de
1641 se prohbe a los jueces de conocer de los negocios y procesos administrativos. Estas ideas corresponden a la situacin de la monarqua.
La Revolucin francesa acab con las instituciones administrativas Y judiciales de la monarqua. Sin embargo, la ley de 22 de diciembre de 1789
reconoce el principio de la separacin de la funcin legislativa y la judicial
expresando que "las funciones judiciales son distintas y permanecern siempre separadas de las funciones administrativas, y no podrn perturbar". El
derecho moderno francs a partir de 1790 vuelve a las leyes de 16 y 24 de
agosto de 1790 y 16 Fructidor ao 11, a la dualidad de jurisdicciones.
23 Oyhanarte Julio, La expropiacin de los servicios pblicos. Ed. Perrot. BuenoS
Aires, 1957, 1 vol., 102 pgs.
DERECHO ADMINISTRATIVO
109
Fue en esta poca en que se' desarrollan, en un largo proceso, las nociones esenciales del derecho administrativo, entre otras la de servicio pblico,
que sirvi para determinar los lmites de la jurisdiccin administrativa y la
j urisdiccin civil. Desde 1790 se prohibi a los tribunales judiciales el conocimiento de los asuntos administrativos. De este modo se afirmaba una nueva jurisdiccin administrativa que pronto elabor conceptos como los de
servicio pblico, contrato administrativo, responsabilidad del Estado y otros.
Nos dice a este propsito Benoit: "Tal era la situacin en 1873 cuando interviene la clebre sentencia Blanco fallada por el Tribunal de Conflictos nuevamente
creada (Const. d'Etat, 6 dec. 1855. Rotschild. Rec. Lebon, p. 705). Fallada bajo
la presidencia del Ministro de Justicia, seala la importancia dada por los contemporneos a la cuestin debatida, esta sentencia es capital: ella asegura el triunfo
de la tesis administrativa sobre la tesis judicial en lo que concierne a la competencia
en materia de responsabilidad del Estado. Por lo mismo, ella marca, en lo que
concierne al Estado, el fin de las tentativas judiciales de aplicacin del criterio
autoridad-gestin."
110
plimiento de esta actividad es indispensable para la realizacin y el desarrollo de la interdependencia social, la cual es de tal naturaleza que ella no
puede ser realizada completamente sino por intervencin de la potestad gobernante." Para este ilustre autor y director de la escuela realista, la nocin
de servicio pblico es de capital importancia, ya que sustituye al clsico
concepto de soberana como fundamento del derecho pblico; y agrega: "El
Estado no es como se ha pretendido hasta ahora una potencia que manda,
una soberana. Es una cooperacin de servicios pblicos organizados por los
gobernantes."
De acuerdo con la crtica de J eze,26 Duguit 27 confunde el punto de vista
sociolgico con el de la tcnica jurdica.
Para Bonnard 28 los servicios pblicos son los rganos que forman la estructura misma del Estado. Los servicios pblicos tienen por objeto esencial
el asegurar la realizacin de las intervenciones del Estado, el ejercicio de
las atribuciones del Estado.
Por lo que se refiere a las teoras subjetivas, otros autores han puesto su
atencin en las modalidades de la organizacin y del funcionamiento del
servicio, para fijar los caracteres del servicio pblico.
Gastn Jeze, que puso de relieve la importancia del procedimiento administrativo, expresa:
"En mi opinin, es necesario investigar nicamente la intencin del gobernante, en lo que se refiere a la actividad administrativa considerada. Son nicamente, exclusivamente servicios pblicos las necesidades de inters general que
los gobernantes, en un pas dado, en una poca dada, han decidido, satisfacer
por el procedimiento de servicio pblico,"
y agrega:
"Decir que en determinada hiptesis existe el serVICIO pblico, equivale a afirmar que los agentes pblicos, para dar satisfaccin regular y continua a cierta categora de necesidades de inters general, pueden aplicar los procedimientos de
Derecho pblico, es decir, un rgimen jurdico especial, y que las leyes y reglamentos pueden modificar en cualquier momento la organizacin del servicio, sin
que pueda oponerse a ello ningn obstculo insuperable de orden jurdico."
y concluye:
"El derecho administrativo es el conjunto de reglas relativas a los servicios
pblicos. Todo pas civilizado tiene servicios pblicos, para el regular funcionamiento de estos servicios existen necesariamente reglas jurdicas especiales," 29
26 Gastn jeze, Los principios generales del derecho administrativo. T. V. 1949. Buenos Aires, pg. 4.
27 Len Duguit, Las transiormariones del derecho pblico. 1913, pg. 52 Y la obra:
Traite de droit constitutionnel. Ob, cit., pg. 43.
28 Roger Bonnard, ob. cit., pg. 43.
2[) Gastn Jeze, Los principios generales del derecho administrativo. 1949. T. 11, pg. 4
Y T. 1, p;g. 1. Depalma ed. Buenos Aires.
DERECHO
ADMINISTRATIVO
111
. En el estado actual del derecho administrativo la nocin de serVICIO pblico no es jurdica, ni lo suficientemente desarrollada para fundamentar el
Louis Rolland, Precis de droit administratij. Dalloz, 1947, pgs. 1-2.
8;:~ Georges
M. Waline, ob, cit., 9' ed., Sirey, 1963, Pars, pg. 662.
Vedel, Droit administrati]. Presses Universitaires de France, 2'
30
pago 76.
ed., 1961,
112
derecho pblico. Esto explica cmo algunos autores llegan a eliminar la consideracin de esta teora, o la estiman inoperante, huidiza e inasequible.
7.
DERECHO ADMINISTRATIVO
113
9. LA NOCIN DE SERVICIO
PBLICO EN
LA LEGISLACIN MEXICANA
lB
pblicos del Distrito Federal, que luego fue incorporada a la Ley Orgnica
del Departamento del Distrito Federal (Reglamentaria de la Base 1, fraccin VI del artculo 73 de la Constitucin, artculos 63 y siguientes); en
otros casos en diversas materias administrativas, se ha legislado por lo que
se refiere a un tema especfico: aguas, bosques, electricidad, transportes, etc.
El artculo 65 de la Ley Orgnica del D. F., define al servicio pblico en
estos trminos:
"Para los efectos de esta ley, serVICIO pblico es la actividad organizada que se
realiza conforme a disposiciones legales o reglamentarias vigentes en el Distrito
Federal con el fin de satisfacer en forma continua, uniforme y regular, necesidades de carcter colectivo. La debida prestacin de estos servicios es de inters
pblico."
La segunda parte del artculo 65 citado complementa la nocin:
"La declaracin de que determinada actividad constituye un servicio
entraa la de que la prestacin de dicho servicio es de utilidad pblica.
secuencia el Ejecutivo Federal podr decretar la expropiacin, limitacin
minio, servidumbre u ocupacin temporal de los bienes que se requieren
prestacin del servicio."
pblico
En conde dopara la
De acuerdo con el derecho vigente el Estado considera que ciertas actividades son de derecho pblico, se les llama tambin servicios pblicos puramente administrativos y estn sometidos a un rgimen especial que la ley
establece en forma expresa.
Ella resuelve si el personal de los servicios son funcionarios o empleados
pblicos; si ejercen el poder pblico; si sus actos se someten a los tribunales federales en procedimientos especiales y si estn sometidos a la jerarqua
o a la tutela administrativa.t"
Otros servicios pblicos estn sometidos al derecho privado o se conservan en un rgimen mixto de derecho pblico y derecho privado. En estos
casos no estamos en presencia de funcionarios o empleados pblicos; los usua3" Interpretacin del artculo 60 del Cdigo Penal en relacin con el concepto de
servicio pblico y el artculo 65 reformado de la ley del Seguro Social.
DERECHO ADMINISTRATIVO
115
rios son clientes de la empresa y los tribunales del orden comn son competentes, salvo disposicin en contrario, en las propias leyes, sobre la naturaleza federal de un acto.
El artculo 455 de la Ley Federal del Trabajo alude al propio concepto
de servicio pblico: "Para los efectos de este Ttulo se entiende por servicios pblicos: los de comunicaciones y transportes, los de gas, los de luz y
energa elctrica, los de limpia y los de aprovisionamiento y distribucin de
aguas destinadas al servicio de las poblaciones, los sanitarios, los de hospitales, los de cementerios y los de alimentacin cuando se refieran a artculos de
primera necesidad, siempre que en este ltimo caso se afecte alguna rama
completa del servicio."
Tambin aludimos a los artculos 2, fraccin III y 18 de la Ley General
de Bienes Nacionales, y a los artculos 217 a 222 del Cdigo Penal del Distrito Federal, que se refieren a "las personas encargadas de un servicio pblico, centralizado o descentralizado". Aludimos a la ley del servicio pblico
de energa elctrica, ley general de vas de comunicacin, ley de derechos de
autor y otros.
Sin embargo, el concepto de servicio pblico sufri algunas alteraciones
que poco a poco se han eliminado.
La nueva ley de educacin pblica, publicada en el D. O. F. del 29 de
noviembre de 1973, ordena en su artculo 3: "La educacin que imparten
el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autorizacin o con reconocimiento de validez oficial de estudios, es un servicio
pblico."
Algunas veces las leyes parten de un supuesto general como la Ley General de Bienes Nacionales, que seala en el artculo 2':', fraccin V, que al
precisar cules son los bienes de dominio pblico de la Federacin, alude
a "los inmuebles destinados por la Federacin a un servicio pblico y los
equiparados a stos, conforme a la presente ley". Desde luego los inmuebles de la Federacin estn destinados a un servicio pblico, pero tambin
a servicios generales de la misma.
Al definir el delito de peculado el Cdigo Penal del Distrito Federal
alude a "toda persona encargada de un servicio pblico". La Corte ha dictado diversas resoluciones interpretando este precepto: Sem, [ud, Fed. 5" p.
T. 93, pg. 1470; 1'. 95, pg. 1837; VI p. Informe pg. 153; V p. T. 38,
pg. 1279; T. 46, pg. 4923. Castro Estrada afirma: 36
.."De los textos legales vigentes resultan dos acepciones de la expresion serpblico: la primera, equivalente a servicios personales que los ciudadanos
prestan al Estado, y la segunda, empleada para designar la actividad constante que
el Estado desarrolla al satisfacer una necesidad pblica. En efecto, los artculos 5
y 13 constitucionales, utilizan la expresin servicio pblico, refirindose al trabajo
VICIO
- -Revista
36
1959, pg. 454 Y ss, Artculo denominado: "La teora del servicio pblico en el de-
116
personal del servidor del Estado; y los artculos 27, fracciones II y VI, 97, 123,
fraccin XVIII, y 132, as como la legislacin secundaria, se sirven de ella para
designar el proceso continuo mediante el cual se da satisfaccin a necesidades sociales de carcter permanente. La primera acepcin de servicio pblico, es evidentemente diferente de la segunda; y sin duda, la doctrina jurdica relativa a los
cargos pblicos, es distinta de la teora contempornea del servicio pblico... Notorio resulta afirmar, por lo tanto, que si al redactarse los artculos 5 y 13 de nuestra
ley fundamental, se llam al cargo pblico con el nombre de servicio pblico, se
incurri en un error; pero lo imperdonable del constituyente de 1917 fue repetir
textualmente la redaccin equivocada del artculo 13 de la Constitucin de 1857,
y la de la reforma constitucional hecha al artculo 5, ellO de junio de 1898, mas
cuando el artculo 125 de la Carta Poltica anterior, idntico al artculo 132 de la
Constitucin actual, utiliz la expresin servicio pblico en la segunda acepcin
arriba apuntada."
La Jurisprudencia de la Corte y la propia legislacin se han venido esforzando por elaborar un concepto orgnico de servicio pblico.
Se discute en la doctrina administrativa mexicana si ciertas actividades
del poder pblico pueden llamarse propiamente servicios pblicos, tales como
las actividades del Banco Nacional Agropecuario, S. A. El criterio que debe
seguirse es estudiar en cada caso las facultades legales de una institucin y
aplicar los criterios generales sobre servicio pblico. En el caso de los ejemplos sealados, debe hacerse esta reflexin: El crdito Pblico es un servicio
pblico y como tal, debe ser organizado bajo un rgimen financiero. Estas
instituciones son organismos econmicos al servicio del desarrollo general
del pas. Una de las pocas leyes que definen al servicio pblico es el citado
artculo 65 de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal.
La Suprema Corte ha recogido algunas ideas al resolver:
"En derecho administrativo se entiende por servicio pblico un servrcio tcnico prestado al pblico, de una manera regular y continua, para la satisfaccin
del orden pblico y por una organizacin pblica. Es indispensable, para que un
servicio se considere pblico, que la administracin pblica lo haya centralizado y
que lo atienda directamente y de por s, con el carcter de dueo, para satisfacer
intereses generales y que, consiguientemente, los funcionarios y empleados respectivos sean nombrados por el poder pblico y formen parte de la administracin..."
Sem. [ud. Fed. V p. T. XV, pg. 1252.
En cuanto a los usuarios del servicio pblico la situacin es legal y reglamentaria, salvo los aspectos contractuales de la concesin de servicio
pblico.
10.
DERECHO ADMINISTRATIVO
117
ms servicios que presta la administracin, que an no revisten los caracteres del servicio pblico.
Un sector importante de la doctrina corrobora esta clasificacin al considerar dos grupos: a) Los servicios pblicos que demandan necesariamente
el ejercicio del poder administrativo; y b) Los dems servicios que no requieren el ejercicio de este poder, que incluso no tienen el carcter de
autoridad.s?
Los servicios pblicos obligatorios se imponen a los administrados, como
el seguro social, y los sealados en el artculo 4 de la Constitucin; y los
servicios pblicos facultativos que quedan a discrecin de los usuarios, como
el Metro, Abastos, Correos, Telgrafos y otros.
Los servicios pblicos pueden clasificarse en cuatro grandes categoras si partimos de la competencia de los diversos rganos del Estado Federal mexicano:
A) Servicios pblicos federales.
B) Servicios pblicos de las entidades federativas.
C) Servicios pblicos municipales.
D) Servicios pblicos internacionales.
llS
DERECHO ADMINISTRATIVO
119
120
MODOS
DERECHO ADMINISTRATIVO
121
122
DERECHO ADMINISTRATIVO
12.
12;)
No hay inconveniente en aplicar la teora del serVICIO pblico en aquellas actividades en las que el Estado considera necesario sustituir a los particulares. Es frecuente en otras legislaciones que figure al lado de los serque se trate siempre de una actividad mediata () inmediatamente estatal, y por lo q\le
h.ace en concreto a la concesin del servicio pblico es preciso que medie una dcJeg-aCJn por parte del Estado de una actividad que l podra tomar directamente a su
cuidado para la satisfaccin de una necesidad colectiva y en la que podra empicar procedimientos de derecho pblico." En otra parte del mismo fallo se dice: "Aun cuando
una asociacin de productores acte con una autorizacin del Estado, se estar frente
a una forma de actividad privada sujeta al control del Estado y no de una actividad
pblica entregada por delegacin al cuidado de un particular, por lo que no puede hab.larse de un servicio pblico, ni como es obvio de una empresa concesionaria de un serv(JO pblico. Reo, Trib, Fiscal, ao 1, T. 1, nm. 4, pg. 646.
. 49 Ley para el control por parte del gobierno federal de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. Artculo 3, D. O. F. del 31 de diciembre de
1970.. Reformada por la ley orgnica de la Administracin Pblica.
Vfllar Palas, "La actividad industrial del Estado en el derecho administrativo. Revista de administracin pblica. Madrid, nm. 3, pg. 53 Y siguiente.
pblicos administrativos, los servicios pblicos industriales y comerciales, como acontece en las resoluciones del Consejo de Estado francs.
En los monopolios de Estado, en las industrias y empresas nacionalizadas y en numerosas actividades en las que el Estado participa en el proceso
de la produccin, aparece la idea del servicio pblico industrial y comercial. Petrleo, electricidad, abastos, transportes, son buenos ejemplos de una
marcha que si bien puede detenerse momentneamente al impulso de un
retroceso liberal, ello no quiere decir que contine su marcha cuando las condiciones sean propicias.
En tiempos de paz, los problemas de produccin y distribucin se han
agudizado. El Estado ha creado la CONASUPO que se encarga de regular el
mercado en ciertos artculos de primera necesidad. En materia de combustibles, Petrleos Mexicanos ha sido reorganizado, crendose un monopolio
constitucional, tanto para la exploracin como la explotacin y dems actividades de este ramo. Lo mismo ha pasado en materia elctrica."
En materia de distribucin, el Estado nacionaliz los ferrocarriles nacionales para poder movilizar grandes volmenes de materias primas y mantener tarifas bajas para estimular la distribucin y el consumo. 51
La idea del servicio comercial o industrial ha penetrado a nuestra legislacin administrativa, la cual maneja esta nocin dentro de un intervencionismo moderado. Cada da son ms difciles los problemas para el Estado,
frente a una poblacin que aumenta sin cesar, con una limitada capacidad
de compra, y con un desarrollo industrial bastante incipiente. El Estado
se ve obligado a crear empresas de tipo oficial que atienden a las necesidades pblicas urgentes reaccionando contra la iniciativa privada a quien
necesita contener por su espritu de lucro. Muchas de esas actividades son
tiles para la poblacin, que ve con agrado una intervencin moderada del
Estado.
VICIOS
En este tipo de servicio estamos en presencia de una actividad del Estado encaminada a la satisfaccin de una necesidad de inters general, y al establecimiento de un necesario rgimen exorbitante de derecho pblico. Andr de Laubadere,
Droit Administratif. T. I, 4~ ed. 1967, pg. 543. Vanse adems: Villar Palas, "La
actividad industrial del Estado en el derecho administrativo". Rev. Adm, Pb. Madrid, nm. 3, y Carlos Garca Oviedo, Der. Ad. T. l, pg. 343, 7~ ed. y Fernando
Garrido Falla, Las transformaciones del rgimen administrativo. Madrid, I. Est. Pols.
Otro caso que puede sealarse y que demanda la eficaz accin de un organismo pblico que lo atienda, es el problema del vestido de una inmensa poblacin que, usando de un eufemismo, "anda casi desnuda". Ofrecemos
Compaa Nacional de Subsistencias Populares. D. O. F. del lQ de abril de 1965.
En el ramo de correo se han aprovechado las experiencias de esta actividad, principalmente en los Estados Unidos, en los que se mueven millones de piezas postales por
procedimientos mecnicos, que implican un costo relativamente bajo en el servicio. La
Unin Postal Universal, se esfuerza por divulgar entre todos los pases los nuevos principios y tcnicas del servicio pblico postal.
(;0
51
DERECHO ADMINISTRATIVO
125
el espectculo paradjico de un pas con una enorme produccin de algodn, que no puede colocarse debidamente en los mercados internacionales,
mientras nuestra gente no tiene qu ponerse.
No hay inconveniente en que el Estado asuma la organizacin de servicios pblicos comerciales e industriales, cuando as lo reclamen las circunstancias o necesidades sociales, no para competir con las empresas particulares, sino para subsanar los desmanes de stas o que excedan de sus POSIbilidades econmicas, o ante un reclamo imperioso del inters general. 5 :]
En nuestra legislacin administrativa el rgimen de los servicios pblicos comerciales e industriales, se rige por un sistema mixto de derecho pblico y de derecho privado. An en los organismos descentralizados, se permite en algunos casos, la aplicacin del derecho privado en las relaciones
de la Institucin con los particulares.
El modelo para estas empresas pblicas ha sido la empresa privada, con
su tradicional rgimen econmico y financiero que personifica una actividad semejante para la administracin.
Si el derecho administrativo no muestra la adecuada flexibilidad para el
manejo de estas empresas, debe estudiarse una legislacin que responda a
su mejor funcionamiento. En todo caso puede ocurrirse al derecho privado
como una colaboracin transitoria.P
No es irreconciliable la nocin de servicio pblico con la actividad comercial e industrial, por el contrario, ser una arma poderosa en manos del
Estado para frenar el espritu de lucro de los particulares. No olvidemos que
estos servicios comerciales o industriales deben manejarse con entera independencia de las empresas mercantiles privadas, aunque realizan actos de:
comercio, y tienen la calidad de comerciantes, son nociones que deben precisarse en nuestra Iegislacin.s-
13.
126
Tomo 9, pg. 82, 2~ sala, servicios pblicos. Concesiones que amparan el transporte de pasajeros.
Tomo 13, pg. 48. Pleno. Servicios pblicos federales competencia en casos de
delitos contra empresas de servicios pblicos.
55 E. Garda de EnterrIa, "Sobre la naturaleza de la tasa y las tarifas de los servicios pblicos." Reo, Ad. Pb, I. E. PoI. Madrid, nm. 12, septiembre-diciembre, 1953,
p;g. 129.
. 56 La ley g~n:ral ~c Bienes Nacionales dispone en el art/culo 3, fraccin IV, que son
bienes de dominio privado: Los que hayan formado parte de corporaciones u organismos de carcter federal que se extingan. D. O. F. del 30 de enero de 1961.
DERECHO ADi\llNISTRATIVO
127
Tomo 21, pg. 142, l~ sala. Peculado, qu debe entenderse por servicio pblico.
Tomo 32, pg. 92. Pleno. Derechos de las partes en los servicios pblicos.
Servicio pblico. Competencia en caso de delitos contra empresas de.-V. 33,
pg. 48 1'1.
Prestacin de servicios pblicos en instituciones de crdito.-V-37, pg. 2~ S.
Servicio pblico de autotransportes, distribucin de gas licuado.-V-42, pg. 10,
2~ S.
Tomo 52, pig. 104. Pleno. Competencia para conocer de los delitos contra los
servicios pblicos.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, recientemente ha publicado una
llueva recopilacin de su Jurisprudencia: "Jurisprudencia. Poder Judicial de la
Federacin, 14 volmenes, Mxico, 1975."
Servicios Pblicos. Derechos de los usuarios. I, pg. 80. Tesis 28.
Servicio Pblico. Transporte de pasajeros en automviles de alquiler sin itinerario fijo en el Distrito Federal. Tesis 114, T. 1, pg. 251.
Servicio Pblico. Vas Generales de comunicacin. Ley de. Tesis 547, T. VI,
p;ig. 90S.
Servicios Pblicos. Gastos Pblicos. Tesis 184, pg. 319, T. VI.
ltima jurisprudencia, 1975.
Servicio Pblico. Ley de vas generales de comunicacin. Tesis 547, pg. 90S.
Servicios Pblicos. Gastos Pblicos. Tesis 184, pg. 3 I 9.
Servicio Pblico. Transporte de pasa jeras en automviles de alquiler sin innerario fijo en el Distrito Federal. El Decreto de 29 de diciembre de 1951 no es
violatorio de los articulas 4 y 2S constitucionales. Tesis ]14, p,ig. 251.
SEGUNDA PARTE
TTULO SEGUNDO
CAPTULO 1
l. EL
DERECHO ADMINISTRATIVO
ADMINISTRATIVA
COMO
EXPRESIN
JURDICA
DE
LA
}'UNCIN
132
A:'\DRS SERRA RO J AS
m~.
administrativo, comparado con el derecho privado, es de forproceso de desarrollo, las instituciones administrativas son muy
la atencin de las necesidades sociales. En las formas polticas
particular-e, nos encontramos con reglas para los impuestos, la
acueductos, el comercio, el ejrcito, la administracin y otras
'
DERECHO ADMINISTRATIVO
133
2.
DERECHO ADMINISTRATIVO
135
namiento y control de la cosa pblica; sus relaciones con los particulares, los
servicios pblicos y dems actividades estatales.
Como puede observarse de esta definicin -que no es sino su explicacin
extensiva-e, en ella distinguimos las estructuras y principios doctrinales, que
son el trabajo de la experiencia cientfica universal, enjuiciando y elaborando
instituciones administrativas. No debemos olvidar que la doctrina y la jurisprud~uciasustentan al Derecho administrativo.
La mayor parte de los Estados actuales difieren tanto en la administracin
Pblica, como en su Derecho administrativo positivo, porque responden a su
propia tradicin jurdica y manera de ser. Principios iguales tienen una evolucin diferente en otros pases, aunque se observa una cierta tendencia a
la adopcin de principios generales. Un derecho administrativo universal podra ser una grata esperanza, pero las contingencias histricas nacionales son
un factor poderoso de diferenciacin. La constante referencia a los autores
nacionales y extranjeros, nos permite tilmente manejar un derecho administrativo comparado, con resultados positivos, ya que sus principios pueden ser
aprovechados e incorporados a la legislacin nacional.
Por ello, el derecho administrativo ha sido estudiado como una disciplina
cientfica, una rama de la Ciencia del Derecho, de la Ciencia de la Administracin o Ciencias administrativas, que estn en constante y necesaria evolucin. El mtodo, la terminologa, los diversos regmenes administrativos de
personas, cosas e instituciones, sealan grandes discrepancias, que son superadas en la legislacin, la jurisprudencia y la interpretacin general.
En segundo lugar se hace referencia al criterio formal, que juzgamos imprescindible, o sea, el rgano que realiza la funcin administrativa, o sea, a la
administracin pblica como rgano del Poder Ejecutivo. De esta manera, a l
corresponde 'la organizacin, competencia y procedimientos administrativos.
En tercer lugar aludimos a la legislacin administrativa nacional. Las leyes
administrativas y el derecho administrativo solo coinciden en el anlisis del
Derecho positivo (Royo Villanova, ob. cit. T. J, pg. 9), Y tienen por objeto
la organizacin y la materia administrativa.
Se menciona el conjunto de leyes que regulan las relaciones entre el
Estado y los particulares. Aspecto que se refiere a una parte importante del
derecho administrativo, aunque no lo comprende en su totalidad, dada la
amplitud moderna de su contenido.
Fleiner (Instituciones de derecho administrativo, Barcelona, 1933, pg. 7) nos
ofrece un criterio eliminador, en estos trminos: "La administracin Pblica es
toda la actividad que el Estado o cualquier otra corporacin de derecho pblico
desarrolle, en su propio orden jurdico, para alcanzar sus fines especiales, y no
pertenezca a la esfera de la legislacin ni de la administracin de justicia."
. .Por ltimo hacemos referencia a los servicios pblicos y a los dems serque no tienen este carcter, que forman la finalidad esencial de nuestro Derecho.
En resumen, el derecho administrativo aparece como los medios esenciales
VICIOS
136
para el ejercicio de la funcin administrativa, que tienen por finalidad "proveer con medidas concretas a la satisfaccin de las necesidades, que son aquellas que el inters pblico requiere". (Cyer Cambier, Droit administratii. Ed.
Larcier. Bruxelles, 1968, pg. 8.)
3.
7
8
DERECHO ADMINISTRATIVO
137
e) En el derecho administrativo francs actual nos encontramos con nuevos elementos de derecho administrativo.
Para Laubadere.P "como toda rama del derecho, el derecho administrativo puede ser definido en tanto que disciplina cientfica, es decir, en tanto que objeto
de estudio y de enseanza, y en tanto que cuerpo de regios jurdicas. El derecho
administrativo considerado como un cuerpo de reglas jurdicas puede ser definido
sea lato sensu, segn las personas a las cuales se aplica (en autoridades y organismos administrativos), sea stricto sensu, segn su contenido y correlativamente a los
tribunales que lo aplican y se trata nicamente de reglas especiales diferentes del
derecho privado".
definir en consecuencia
estatuto de estas personas
estos poderes.
como las faltas cometidas
El mismo est dominado por dos ideas centrales: reconocer a las autoridades pblicas, los poderes que les son necesarios en el inters general, pero
tambin salvaguardar las libertades esenciales de los ciudadanos. Es necesario
evitar por una parte el inmovilismo y la impotencia, y por otra parte, la
tirana.
Vedel u dice: "El derecho administrativo es el derecho del poder pblico ejercido por el Poder Ejecutivo!' Esta definicin por una parte, muestra la relacin
~iel derecho administrativo con el derecho constitucional, y por otra parte, da una
Idea directriz que es, en su conjunto, vlida. Pero plantea diversos problemas.
138
4.
El campo de aplicacin del derecho administrativo es muy extenso y numerosas las materias que se le vienen adicionando. Es suficiente comparar la
actividad del Estado liberal con la del Estado moderno, para comprobar
su enorme desarrollo y su cada vei ms importante proyeccin futura.
Los temas generales del derecho administrativo se pueden concretar en
los siguientes:
a) Los principios y normas de derecho pblico, que determinan la composicin) facultades y poderes) sanciones y funcionamiento de la administracin pblica y personas jurdicas que la integran) tanto centralizadas como
descentralizadas y en general, el funcionamiento legal del Poder EjecutivoP
Comenzamos por dar sealada importancia, a la ciencia de la Administracin pblica y al propio derecho administartivo, con todos sus principios
y conclusiones, haciendo hincapi como lo hace la doctrina "que de hecho
no es misin del derecho administrativo exponer teoras sobre el mejor modo
de administrar". Esta actividad administrativa se subordina a un rgimen de
derecho pblico que implica el poder de accin de oficio.
Luego aludiremos al orden jurdico que es el que fija la naturaleza de
la actividad del Estado que crea las instituciones administrativas y asegura
su funcionamiento.
b) Todos los principios, normas o medios que ataen a la economa de
una nacin -patrimonio y finanzas pblicas- contenidas en su legislacin
y que sealan una actividad importante del Estado encaminada a su sostenimiento y a la realizacin de los fines estatales. Ciertas de estas actividades
estn fortaleciendo su autonoma e integrando ramas independientes como
las finanzas pblicas, la' teora del presupuesto del Estado, el derecho tributario, el derecho crediticio y otros, pero conviene mantener el nexo con el
tronco original del derecho administrativo.
c) Las reglas constitucionales y administrativas que rigen las relaciones
de la administracin pblica con sus servidores.ts y el ejercicio del poder de
polica.
d) Las relaciones jurdicas de la administracin con los empresarios,
contratistas, agentes de negocios, tcnicos en ramas diversas, cientficas y
dems actividades de inters pblico. El ejercicio de las facultades de la organizacin administrativa se propone tutelar el orden jurdico y por ende se
13 Benjamn Villegas Basavilbaso expresa: "que la administracin no puede ser equiparada al poder Ejecutivo, ya que la existencia de un poder del Estado requiere indispen
sablemente de una funcin propia o sustantiva y un rgano especial, elementos que no
aparecen en la Administracin pblica".
14 Otto Mayer, Derecho administrativo. T. 1, pg. 176 nos dice: "La liberacin de
todas estas instituciones, no ser definitiva, sino cuando se haya hecho desaparecer de los
cerebros de nuestros juristas la idea absolutamente falsa de que. relaciones pecuniarias
y relaciones de Derecho civil son idnticas."
DERECHO ADMINISTRATIVO
139
1'10
6. EL
DERECHO ADMINISTRATIVO
111
mentas del Estado y a las otras entidades y personas extraas todas al Poder
Judicial. Esos tribunales no son slo ajenos al Poder Judicial, sino que estn
en su mayor parte exentos de su control. En muchas de esas situaciones la ley
prohibe terminantemente al Poder Judicial revisar las decisiones de esas
entidades o ejercer sobre ellas superintendencia de ninguna clase. Esa -or icutacin implica la existencia en la Constitucin de la Gran Bretaa de un
derecho administrativo bien definido; o de una justicia ejecutiva, como se la
llama algunas veces, y revela la bancarrota en aquel reino de la ley que el
profesor Dicey consideraba como un elemento esencial del sistema constitucional ingls."
En los pases anglosajones fuera del rule of law con absoluta superacin
del derecho comn, se hace referencia relativamente a leyes administrativas,
ya que las relaciones del Estado o de los funcionarios con los particulares
estn regidas por la ley ordinaria, y no hay una jurisdiccin administrativa;
el funcionario y sus actos son juzgados ante tribunales ordinarios y con las
mismas leyes de los particulares.w
"En los Estados Unidos la ejecucin de las decisiones administrativas es
normalmente obtenida por medio de leyes penales. Si los obligados no ejecutan las decisiones ejecutorias de la administracin, son materia de sanciones
penales. Sin embargo, si el legislador no ha previsto las sanciones penales, la
administracin no puede intervenir por va de ejecucin forzada aun en el
supuesto de que sus decisiones no pudieran realizarse de otra manera.!
En los ltimos tiempos se seala un notable progreso de las instituciones
administrativas inglesas y norteamericanas.
7. EL
El poder administrativo y la administracin pblica sovitica, han sufrido una profunda transformacin que no tiene paralelo en otros pases.
Estamos en presencia de una radical filosofa que intenta destruir las bases
de la cultura occidental. Para el que ha pasado su vida en el marco del
Estado democrtico, demoliberal o intervencionista, no es fcil vencer las
dificultades que implica un nuevo modo de vida y principios polticos que
gobiernan las relaciones entre el hombre y el Estado, sobre todo, cuando la
doctrina imperante en la URSS considera al Estado como una institucin
transitoria, representativa de intereses, que deben inexorablemente desapa2(} "Se ha sostenido que en los pases anglosajones, el sistema de derecho administrativo y los principios en que se funda son desconocidos, y aunque <;s verdad que no
puede ser comparado al del continente, la afirmacin no es exacta. Dicey indica en su
obra T'he Law of the Constitution que en Inglaterra y en aquellos pases que, como
los Estados Unidos, derivan su civilizacin de orgenes ingleses, existe ese desconocimiento, oponiendo el arbitrio de la administracin al rule of laur, imperio de la ley; pero
tal aserto no es hoy aceptado." Jos Gascn y Marn, ob. cit. 13\\ ed., pg. 21.
21 Bernard Schwartz, Frenc administrative Law and the Common Law. 1954, N. Y.
Un.Press.
112
po-
DERECHO ADMINISTRATIVO
143
"La Constitucin sovitica estipula que el gobierno federal tendr dos tipos de ministerios. El ministerio federal administra directamente una rama
de la economa nacional en el conjunto del pas. Los ministerios de las repblicas federales no administran directamente ms que los aspectos particulares de una rama de la vida nacional y ejercen su control sobre otros aspectos
por la mediacin de los ministerios correspondientes en el cuadro de los gobiernos de las repblicas federales." Alex Inkeles, L' opinion publique en
Russie souitique", A Pars. Les iles d'or, pg. 273.
La transformacin del Estado sovitico no se reduce exclusivamente a
las nuevas modalidades que implican las relaciones jurdicas del individuo
y el Estado, toda la estructura poltica y en particular el ejercicio del poder pblico presentan nuevos aspectos originales, que difieren en proyecciones fundamentales de las ideas tradicionales. Sera suficiente sealar la
decisiva intervencin del Partido Comunista de la Unin Sovitica -llamado
el corazn del poder de la URSS- que se apoya en un principio general o
sea el centralismo poltico llevado a su mxima expresin.
El Estado sovitico se regula por la Constitucin Poltica promulgada el
}) de diciembre de 1936. Las modificaciones posteriores tienden a la adaptacin en esa Carta de los problemas, principalmente los de carcter econmico.
La Constitucin sovitica nos habla del Estado, aunque en el pensamiento comunista es un trmino en transicin o en proceso de desaparicin.
El artculo l'? dice: "La Unin de Repblica Socialistas Soviticas es un Estado socialista de obreros y campesinos." El artculo 13 expresa: "La Unin
de Repblicas Socialistas Soviticas es un Estado Federal constituido sobre
la base de la Unin libremente consentida de Repblicas Socialistas Soviticas iguales en derechos." El nuevo proyecto de Constitucin de la URSS
seala una nueva etapa en el desarrollo de las instituciones soviticas.
8. EL
1'1'1
El derecho administrativo italiano es objeto de una particular consideracin por su originalidad, en las obras de Zanobini, Alessi, Groppali, Pergolesi, Sandulli, Cammeo, Fragola, Gasparri y otros.
El derecho administrativo espaol tan cercano a nosotros en el pensamiento administrativo de Olivan, Pastor, Santamara de Paredes, Villar y Romero, Carda Oviedo, Royo Villanova, Gascn y Marn, Alvarez Gendn,
Jordana de Pozas, Gonzlez Prez, Alonso Olea, Fernando Garrido Falla,
Carro Martnez, Clavero Arvalo, Garda de Enterra, Garca Trevijano Fas,
Gascn Hernndez, Retortillo Baquer, Prez OlcavSinz de Bujanda, Villar
Palas, Gmez Acebo, Bermejo Girons, Boquera Olivar, Serrano Guirado,
Aurelio Guaita y otros juristas, que como estos ltimos integran el brillante
grupo del Instituto de Estudios Polticos y del Instituto de Administracin
Pblica.
En cuanto al derecho administrativo latinoamericano, distinguidos y admirados juristas han elaborado obras que mucho nos enorgullecen por su
magnfica contribucin a este derecho universal, que es el derecho administrativo, y as recordamos a Rafael Bielsa, Benjamn Villegas Basavilbaso,
Bartolom A. Fiorini, Jos CretelIa Jr., Enrique Silva Cirruna, Enrique Sayagus Laso, Agustn A. Gordillo, Jaime Vidal Perdomo, Manuel Mara
Dez, Flix Sarria, Lancs y Snchez, Bulrich, Miguel A. Maricnhoff, Pedro
Guillermo Altamira, y otros.
El derecho administrativo alemn tiene una significacin en las extraordinarias creaciones de Georges Jellinek, Laband, Merckl, "Val ter Jellinek,
Forsthoff, Fleiner, Schmidt y H. \V. R. Wadc y los belgas Andr Buttgenbach
y Pierre Wigny. En el derecho ingls Robson y Srnith.
No deseo terminar esta enumeracin incompleta, sin dejar de expresar
profunda admiracin al maestro Hans Kelsen, por la obra jurdica ms
admirable de este siglo.
CAPTULO II
1.
116
DERECHO ADMINISTRATIVO
147
148
No debe olvidarse que el Derecho administrativo que abarca la organizacion, medios y fines del Estado, se basa esencialmente en la Ciencia Poltica, como Ciencia del Estado, por su vinculacin a esta Ciencia y directamente con el derecho constitucional y sus diversas ramas, en particular con
la Ciencia de la Administracin en su contenido poltico, econmico y social.
b) Relaciones con el Derecho Civil
Muy estrechas son las relaciones entre el Derecho Civil y el Derecho administrativo. Nuestro Cdigo Civil contiene instituciones que han sido el
antecedente de instituciones administrativas; y an guarda muy fuertes
vnculos con la problemtica administrativa. Haremos referencia a algunos
ejemplos:
.
1. Por una parte el Cdigo civil contiene diversas instituciones administrativas como el Registro Civil, el Registro Pblico de la Propiedad, el Registro de Comercio y otros.
2. El Cdigo civil es una fuente constante para la solucin de problemas
administrativos por analoga o aplicacin de los principios generales del
derecho.
3. Numerosas leyes administrativas hacen el reenvo al Cdigo Civil, que
aparece como un derecho especial, subsidiario o complementario.
4. Instituciones descentralizadas y Empresas de participacin Estatal o
empresas de economa mixta, mantienen un doble rgimen; de derecho pblico en sus relaciones con el Estado; y de derecho privado en sus relaciones
entre particulares. Algunas empresas oficiales se organizan de acuerdo con
el derecho mercantil.
5. Existen numerosos contactos entre el cdigo civil y el derecho administrativo en materia de cosas, personas, servicios, contratos, servidumbres,
sucesiones, propiedad, expropiacin por causa de utilidad pblica y otras.
c) Con el Derecho Mercantil
El derecho mercantil como rama del derecho privado tambin tiene irnportantes relaciones con el derecho administrativo. Numerosas instituciones
mercantiles sufren la influencia del derecho administrativo en materia de
empresas y de organismos mercantiles que adems de su propia legislacin
se regulan por leyes administrativas. El derecho administrativo regulando la
materia econmica, afectar seriamente esta importante rama del derecho.
Estamos en presencia de un nuevo derecho mercantil administrativo, adems
del nuevo rgimen que implica la empresa pblica, las empresas de participacin estatal y los servicios pblicos comerciales e industriales. Recordemos
a este propsito la Ley Federal de Atribuciones del Ejecutivo y otras que
se internan en aspectos importantes de la materia mercantil. A su vez el
Cdigo de Comercio y las numerosas leyes mercantiles especializadas establecen estrechas vinculaciones con el derecho administrativo.
Es de capital importancia el rgimen de polica contenido en las leyes
DERECHO ADMINISTRATIVO
149
sobre fianzas, seguros, instituciones de crdito, sociedades mercantiles, instiluciones nacionales de crdito y Banca privada y otras. Adems debemos
hacer referencia a las leyes sobre almacenes generales de depsito, las Cmaras de Compensacin, las Bolsas de Valores, las Uniones de Crdito, las
empresas de participacin estatal, la Sociedad annima del Estado y otras.
3.
M uy estrechas y directas relaciones se establecen en el derecho administrativo y la ciencia de la administracin. Aunque algunos autores consideran
a esta ltima como un mero arte de gobierno, o una prctica negando toda
relacin entre ambas disciplinas. En la actualidad ambos conocimientos guardan una estrecha vinculacin, pero manteniendo autnomo el campo de su
aplicacin. La ciencia de la administracin analiza los problemas relativos
a la organizacin y actuacin futura de la administracin pblica, sus principios y normas racionales, en tanto que el derecho administrativo considera
los problemas jurdicos en su funcionamiento y aplicacin directa de las
leyes administrativas.
Debemos considerar algunas de las diversas opiniones que se han emitido
para fijar la naturaleza de ambos conocimientos. Desde luego nos adherimos
a la opinin que considera a la ciencia de la administracin como una ciencia poltica, siendo esta ltima el gnero, y la especie la anterior.
La eficacia de la actividad del Estado depende de una buena administracin, Olivan dice que el gobierno es la cabeza y la administracin el brazo
que ejecuta. El derecho administrativo requiere de todos los conocimientos
relativos a la administracin pblica, tanto los problemas relacionados con
las normas administrativas como las propias estructuras de la administracin
pliblica.
"Por ltimo, la doctrina est de acuerdo en la necesidad de dejar a un
lad~ el problema de fronteras y de conceptos para adentrarse en la vertiente
no Jurdica de la Administracin. Es necesaria una Administracin eficaz, y
l~ eficacia no es el fruto de la improvisacin sino de la aplicacin de las
teclllcas ideadas para conseguirla." Rafael Entrena Cuesta. (Curso de Derecho administrativo, 3~ ed., pg. 68. T. l.)
150
DERECHO ADMINISTRATIVO
151
Mas debemos comenzar por deslindar los campos: por una parte la Ciencia de la administracin que tiene un doble propsito: los principios de la
administracin general "donde se van afirmando las grandes funciones de
Direccin, Asesoramiento y Control"; y la administracin de medios "donde
van teniendo encaje las funciones instrumentales de Administracin de Personal, Administracin de Material y Administracin de la Informacin Automatizada". Luther Gulick y L. Urwick, Ensayos sobre Ciencia de la Administracin. IMNSA. Madrid, 1973, pg. 17.
Por otra parte, hemos de referirnos al Derechoadministrativo que rige la
organizacin y funcionamiento del Poder Ejecutivo, cuyas normas y estructuras jurdicas son objeto de estudio en la Ciencia jurdica y en general en la
.
Ciencia Poltica.
b) Relaciones con el Derecho Constitucional
152
A pesar de todas las crticas y de muchas razones que apoyan la identidad de estas dos ramas del derecho, la presencia subordinada del derecho
administrativo ha significado un verdadero progreso institucional y el fortalecimiento de principios que se hubieran confundido, olvidados en la masa
general del derecho constitucional.t?
6 "Las normas de derecho constitucional difieren de las administrativas en que ellas
imponen al legislador una regla, o una limitacin, o un deber, en virtud de un precepto
() un principio constitucional. Cuando esa regla, limitacin o deber se concreta a una
disposicin que concierne u obliga a la administracin pblica o al administrado, la realizacin de un fin del estado (en el sentido de regular su actividad jurdica), la norma
es de derecho administrativo. La norma de derecho constitucional est sobre el poder legislador. La norma administrativa establece la ley o el reglamento dentro de los lmites de la
norma constitucional." Rafael Bielsa, Derecho Administrativo. T. 1, pg. 69. Vase, adems,
del mismo autor Ciencia de la Administracin. Buenos Aires. Roque Depalma, 1965.
7 Manuel Oarca Pela yo, Derecho Constitucional Comparado. 7'1- ed, Revista de Occidente. Madrid, pg. 17 Y ss.
8 Enrique Silva C., Derecho administrativo chileno 'Y comparado. 2'1- ed, 1962, pg. M.
Il Gastn Jeze, Principes Generaux du droit administratif. T. VIII, pg. 213.
10 Andr de Laubadere, ob, cit., 196!l, pg. l!l.
DERECHO ADMINISTRATIVO
153
El derecho administrativo comprende materias relativas al derecho pblico interno de un pas, y tambin al derecho pblico externo como las
actividades diplomticas y consulares, celebracin de Tratados y Convenciones y en general la poltica exterior. Hay numerosos aspectos de la accin
administrativa que se proyectan o realizan fuera de las fronteras, por rganos
de un Estado, aunque estas materias del derecho internacional se relacionan
con aspectos de la vida administrativa nacional.
La accin de la Organizacin de las Naciones Unidas, con sus mltiples
e importantes organismos presenta la urgente necesidad de regular materias
administrativas desde un punto de vista internacional, de este modo se ha
creado el derecho administrativo internacional, un derecho procesal internacional, el derecho financiero internacional y otras ramas importantes de
un mundo jurdico nuevo, 1ue se ofrece a la consideracin de los juristas,
16
DERECHO ADMINISTRATIVO
15;)
156
hacen referencia al Estado y al poder del Estado, son, por tanto, problemas
polticos. Dice Alvarez Gendn: "El derecho administrativo se relaciona con
la poltica, pues una y otra ciencia se refieren al Estado. En el concepto
clsico de la poltica, como ciencia general del Estado, no puede menos de
reconocerse su importancia para el estudio especial de uno de sus problemas, que es lo que el derecho administrativo se propone. En el ms estricto
estudio sociolgico de las cuestiones constitucionales, tambin ofrece inters
por las relaciones entre Constitucin y Administracin, Adase a esto, como
consideracin de carcter prctico, el alcance que tiene la aspiracin vulgar
de separar la poltica de la administracin y las consecuencias, por ejemplo,
que el sistema parlamentario, rgimen poltico, produce en los servicios pblicos, o administracin."
g) Con el Derecho financiero
4.
b) Con la economa
La economia poltica es una de las disciplinas que tiene mayores relaciones con el derecho administrativo, por la intervencin necesaria del Estado
en la vida econmica nacional y porque afectan al propio rgimen patrimo-
157
DERECHO ADMIl'iISTRATIVO
nial y financiero del Estado con las relaciones econmicas. Numerosas instituciones administrativas tienen un contenido econmico. Todo problema de
derecho administrativo es, en principio, adems de un problema constitucional, un problema esencialmente econmico. No se concibe un buen administrativista sin una slida cultura econmica.
Algunos autores como Agustn A. Gordillo nos hablan de un Derecho
adm inistratiuo de la economa (B. A., ediciones Macchi, 1967) y otros como
Julio H. G. Olivera del Derecho econmico (Buenos Aires, 195
pero sin
aparecer, en lo general, como materias suficientemente desarrolladas. Adems
como casi todo el derecho administrativo es de contenido econmico, es tarea
difcil, precisar los lmites de este conocimiento, que se confunde con sus
temas muy diversos. Es indudable el predominio de la economa, que es la
nica que puede dar una base cientfica a nuestra materia.
L1);
e) Con la estadstica
Al gobernante capacitado se le llama estadista, precisamente porque no
acta a ciegas, sino apoyado en las realidades de un pas. Los actos administrativos, como actos de la vida nacional, deben ser estimados estadsticamente.
El propio Estado se ve obligado a establecer organismos administrativos, como
la Direccin de Estadstica que maneja censos, catastros, estadsticas sociales
de todo gnero. Los grandes problemas de un pas son tremendas realidades
que deben ser consideradas cuantitativa y cualitativamente, a travs de los
Censos, registros, catastros, estimaciones econmicas, etc. La estadstica obliga
al funcionario a no improvisar soluciones y a caminar con paso firme en la
materia administrativa.
d) Con otras ciencias
e) Con la geografa
La geografa le fija al derecho administrativo el campo de su aCCIOn, los
lmites de las normas jurdicas y bases cientficas para la elaboracin de una
adecuada poltica. La geopoltica relaciona el medio geogrfico con el hornbre. 19
f) Con la historia
El derecho administrativo tiene su propia historia, que es la historia de
todas las instituciones polticas. Los grandes principios de derecho constitu19
158
cional no son invenciones ocasionales, son el resultado de grandes movimientos sociales, violentos y pacficos, que culminan con la adopcin de un
sistema normativo) que consagra la libertad del hombre y los medios para
su eficacia.
g) Con las ciencias matemticas) fsicas y naturales
CAPTULO III
1.
159
160
DERECHO ADMINISTRATIVO
161
2.
Hemos indicado que las fuentes del Derecho administrativo son las mismas fuentes del derecho en general, pero referidas a la materia administrativa,
11
162
son las diferentes maneras como se crean las reglas jurdicas que regulan el
funcionamiento de la administracin pblica y el ejercicio de la funcin administrativa. Existen principios constitucionales administrativos, leyes y reglamentos administrativos, una jurisprudencia administrativa y un juicio
de amparo en materia administrativa, todos ellos obedecen a una jerarqua de
las fuentes de nuestro Derecho.
Diversos han sido los criterios que se han elaborado para clasificar las
fuentes del derecho tanto en lo general, como para las fuentes del Derecho
administrativo.
Una clasificacin distingue entre las fuentes materiales y las fuentes
formales.
Las [uent.es en su sentido material "forman un conjunto de elementos y situaciones de diferente condicin que impulsan la creacin de las normas jurdicas. Las
fuentes en su sentido formal estn determinadas por los modos o maneras en que
debe manifestarse el derecho en la vida de la sociedad para que tenga validez general entre los sbditos". (Enciclopedia, ob. cit. T. X, pg. 207.) Las primeras son
fuentes metajurdicas, en tanto que las segundas se apoyan en el ordenamiento de
cada pas,
Si las fuentes materiales del Derecho administrativo son las que onglnan el derecho positivo, las fuentes formales que constituyen el derecho aplicable, son el derecho escrito o legislacin, la costumbre, la jurisprudencia y
la doctrina jurdica, aunque algunos autores reducen todas las fuentes formales slo a la ley.?
Siguiendo otra clasificacin general las fuentes del Derecho administrativo se dividen en las fuentes directas y las fuentes indirectas.
Las fuentes directas del Derecho administrativo en su sentido tradicional,
son las que crean el derecho, se fundan en el derecho positivo como la ley,
el reglamento, los tratados internacionales si nos atenemos al artculo 133 de
la Constitucin, la costumbre y los principios generales del Derecho."
Las fuentes indirectas son las que interpretan el derecho, como la jurisprudencia y la doctrina.
6 Eduardo Carda Mynez, Introduccin al estudio del derecho. Ed. Porra, S. A.
ed., pg. 50 Y ss.: "Hemos dicho que las fuentes formales son procesos de manifestacin de normas jurdicas. Ahora bien: la idea de proceso implica la de una sucesin
de momentos. Cada fuente formal est constituida por diversas etapas que se suceden
en ciertas formas y deben realizar determinados supuestos."
Adolfo Posada, Der. Adm. T. 1, pg. 127: define las fuentes del derecho administrativo como "los modos o formas mediante los cuales el Estado realiza el derecho administrativo en la funcin de reconocimiento de la regla jurdica para luego cumplirla".
7 Del Vecchio define el derecho positivo en estos trminos: "Por derecho positivo
entendemos aquel sistema de normas jurdicas, que informa y regula efectivamente la vida
de un pueblo en un determinado momento histrico", y agrega: "Para que la norma jurdica sea positiva se requiere solamente que haya una voluntad social preponderante,
esto es, una fuerza histrica suficiente, capaz de afirmarla e imponerla de modo que sea
observada." Del Vcccho, ob. cit., pg. 150, tomo segundo.
6~
DERECHO ADMINISTRATIVO
163
3.
164
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
La leyes la suprema regulacin del orden social y poltico. El Estado legalmente lleva a cabo sus propsitos por medio de los funcionarios pblicos
a quienes se encomienda el cumplimiento de los fines polticos contenidos
en el orden jurdico vigente. Por ello el funcionario tiene una limitada
capacidad para actuar, pues se subordina estrictamente a los mandatos legales. El rgimen administrativo est sometido a un lmite que es el que
determina la ley. Este principio ha sido reconocido por la Suprema Corte
de Justicia de la Nacin que en su tesis jurisprudencial nmero 166 ha resuelto: "Las autoridades slo pueden hacer lo que la ley les permite." Es en
estos principios en los que descansa el Estado de derecho.
Cuando la actuacin del funcionario implica la violacin de un inters particular, el artculo 14, p:rrafo segundo de la Constitucin prev: "Nadie podr ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino
mediante juicio seguido ante los tribunales previamente estableciclos, en los que se
cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho."
DERECHO ADMINISTRATIVO
165
Como veremos ms adelante, cada uno de estos casos da origen a recursos y acciones administrativas, para mantener el principio de la legalidad de
los actos administrativos. Adems, toda medida tomada por un funcionario
violando la ley, origina su responsabilidad personal.
;J.
L~ CONSTITUCIN POLTICA
166
DERECHO ADMINISTRATIVO
167
pueblo guiado por los frreos principios del liberalismo capitalista. El aseguramiento del inters personal, el mantenimiento de las libertades del hombre, y un Estado vigilante de esas libertades fincaron el desarrollo industrial
y comercial de nuestra vecina nacn.t"
"Desde el da en que la Constitucin se establece, la actividad administrativa
debe estar vinculada a las leyes. Siempre que el Poder Ejecutivo trate de limitar
la propiedad o la libertad, la Administracin, para poder obrar de manera lcita,
tiene obligacin de apoyarse en la ley."
168
6. Los
El tratado es un acuerdo que se celebra entre sujetos soberanos de derecho internacional con autoridad suficiente para crear, modificar o restringir
una situacin jurdica general o concreta.s!
El tratado ha adquirido en el mundo moderno una amplia significacin.
No es una fuente supletoria, sino una fuente primaria de singular proyeccin.
El derecho internacional es fuente del derecho constitucional y la evolucin de esta materia tiende a darle prelacin al primero sobre el segundo.
Mas las constituciones de los Estados modernos varan notablemente al tratar
este problema. Podemos sealas varios grupos: a) Estados que reconocen el
derecho internacional formando parte del derecho interno, aunque no estn
regulados por un tratado o convencin; b) Estaelos que distinguen el prohlema de los principios generales del derecho internacional y las situaciones
jurdicas que se derivan de los tratados. Reconocen los primeros para ciertas
situaciones y condicionan los tratados al respecto de la Constitucin, y pases
como Francia, en que los tratados prevalecen sobre la legislacin ordinaria.
La Constitucin mexicana distingue en primer trmino los "tratados que
estn de acuerdo con la misma" y los erigen en "ley suprema de toda la
Unin". Por otra parte, en ciertas materias reconoce al derecho internacional como fuente ele derecho. Tal es el caso del prrafo V del artculo 27
constitucional que ordena: "Son propiedad de la Nacin las aguas de los
mares territoriales en la extensin y lmites que fije el derecho internacional.. " O el artculo 42, fraccin VI que hace comprender en el territorio
nacional: VI. "El espacio situado sobre el territorio nacional con la extensin
y modalidades que establezca el propio derecho internacional." Como el derecho internacional se muestra todava impreciso en cuanto a estos problemas, la legislacin nacional debe mantenerse vigente.
El artculo 133 de la Constitucin determina:
"Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de
ella y todos los tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que
se celebren por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado,
21
"Los tratados pueden definirse, en sentido amplio, como los acuerdos entre dos o
ms Estados soberanos para crear, para modificar o para extinguir una relacin jurdica
entre ellos." "La convencin y el tratado son sinnimos." Cser Seplveda, Curso de De-
recho Internacional. Ed. Porra, S. A., 1973, pg. 120, el cual comenta: ..... la verdad es
que los Tratados son una fuente muy limitada de derecho internacional', pg. 93.
"Tratado es todo acuerdo concluido entre dos o ms sujetos del derecho internacional. Hablamos de sujetos y no de Estados para incluir tambin a las organizaciones internacionales. En realidad los acuerdos entre sujetos de derecho internacional reciben nombres variados: tratados, convenciones, pactos, protocolos modus vivendi, etc. Pero debe
reservarse el nombre de tratado [uira aquellos acuerdos entre sujetos de derecho internacional, en cuya conclusin participa el rgano provisto del poder de concluir tratados (que
est determinado por la constitucin de cada pas) y est contenido en un instrumento
formal y nico." Modesto Scara Vzquez, Der. Int, Pb., pg. 5.
DERECHO ADMINISTRATIVO
169
sern la Ley Suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en
contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."
Los elementos constitucionales del Tratado, son los siguientes:
a) Los tratados y convenciones deben estar de acuerdo con la Constitucin.
b) Deben celebrarse por el Presidente de la Repblica con las potencias
extranjeras.
e) El Senado debe aprobar los tratados y convenciones.
d) Es entonces cuando denominamos al Tratado: Ley Suprema de toda
la Unin, con la Constitucin y las leyes federales.
e) Las constituciones y leyes locales no deben contener disposiciones en
contrario de la Constitucin federal y tratados.
Los tratados son acuerdos entre dos o ms Estados y se consignan en
forma y denominaciones diversas.sLa convencin es sinnima de tratado, dice don Manuel J. Sierra. Se pretende que el nombre de convencin ha sido escogido para designar compromisos de carcter econmico o administrativo y el de tratado para los de
orden poltico, en la prctica no se respeta esta regla.2:3
Por supuesto que las Convenciones que llenen los requisitos del artculo 133 constitucional, se les debe dar la denominacin general de Tratados.
El Derecho Internacional Mexicano debe esforzarse por delimitar doctrinalmente el campo de las Convenciones -que cada da son ms numerosas-e,
para hacer cesar la situacin irregular de esta materia.
"Los sujetos del derecho internacional pblico pueden concertar entre s las reglas de su comportamiento futuro. Los tratados, convenios o convenciones se distinguen de los negocios jurdicos bilaterales por el hecho de que establecen normas
d~ conducta generales y abstractas, mientras que stos regulan asuntos concretos, por
ejemplo, la delimitain de una frontera, la cesin de un territorio, la fijacin de
la cuanta de una indemnizacin. Como los convenios se llaman tambin tratadoscontratos, tratados internacionales en sentido estricto, traites contrats. Ahora bien,
puesto que los convenios y los negocios jurdicos adoptan la misma forma contrae;ual, un mismo tratado puede contener simultneamente disposiciones de una y otra
II1dole." 24
Como ley suprema los tratados pueden ser invocados por los jueces para
su aplicacin siempre "que no se trate de su interpretacin, ni se refiera a
las relaciones de la nacin con otros pases".
--
22 Los artculos 15, 73, fraccin VIII, 76, fraccin I y 133 de la Constitucin, aluden
al rgimen de los tratados y convenciones.
2:] Hemos repetido la prctica norteamericana de no someter a la aprobacin del Senado los Convenios administrativos, que no difieren de la materia de los Tratados y Convenciones.
24 Alfred Verrlross, Derecho Internacional Pblico. Ed, Aguilar, Madrid, 1955, pg. 126.
CAPTULO IV
1.
La leyes la fuente ms importante del derecho administrativo. Constitucin y ley ordinaria son la base todo problema admnistratvo.!
La leyes una disposicin de carcter general, permanente, provista de
una sancin poltica, en materia de inters comn; elaborada, promulgada
y publicada, segn las reglas constitucionales e inspirada en propsitos de
justicia social. 2
La Suprema Corte ha afirmado: "Para que una disposicin dictada por el
171
172
2.
CONDICIONES DE LA LEY
Inspirado en la escuela liberal que impeda toda limitacin a las libertades del hombre, se estableci el principio de la superioridad de las leyes
sobre todos los actos del Poder Ejecutivo."
Segn M. vValine, esta superioridad juridica de la ley se define por cuatro importantes principios.s
DERECHO ADMINISTRATIVO
173
3.
lO:Fr
e rpe
174
'1.
De acuerdo con el artculo 70 constitucional, "toda resolucin del Congreso tendr el carcter de ley o decreto." Estos decretos se denominan "Decretos legislativos". Desde luego afirmamos que entre. la ley y el decreto legislativo hay diferencias esenciales. Tambin el Presidente expide decretos
en los trminos del artculo 92 de la Constitucin. El decreto concreta, particulariza o individualiza el campo de su aplicacin, en tanto que la ley extiende o aumenta el campo de su aplicacn.t!
Es indudable que este texto es mucho ms amplio que el artculo 64 de
la Constitucin de 1857 que distingua entre "leyes o acuerdos econmicos",
a pesar de haberse propuesto la expresin de "leyes o decretos". (Zarco, Hist,
Congr. Consto 56-57, ses. 15 de oct. 1856. T. n, pg. 449) que fue adoptada
ms tarde en la reforma constitucional de 13 de noviembre de 1874.
:J.
J.
Gascn Hernndez, "Problemas del Decreto Ley". Reo, de Ad. Pub. lEPo Madrid,
IR
DERECHO ADMINISTRATIVO
175
Esta legislacin toma diversas denominaciones: para unos es una legislacin irregular, para otros una legislacin de emergencia, otros la denominan
decreto-ley o decretos con fuerza de ley u otras expresiones semejantes,
A continuacin vamos a examinar las diversas situaciones que ofrece el
estudio de los decretos leyes dentro del marco constitucional:
a) Las leyes delegadas son aquellas que elabora el Poder Ejecutivo con
autorizacin expresa del Poder Legislativo. Es este rgano el que resuelve la
conveniencia de que el Ejecutivo legisle en determinadas materias, repetimos,
de una manera general para todos los casos, o en forma particular en asuntos deterrninados.t!
Este caso de delegacin de facultades extraordinarias para legislar, se present -frecuentemente, en otras pocas- en la legislacin mexicana, provocando una apasionada controversia entre los juristas que la impugnaron.
Con anterioridad a la reforma del artculo 49 de la Constitucin, la situacin de este problema fue la siguiente:
La doctrina administrativa mexicana insisti en la inconstitucionalidad
de las facultades extraordinarias para legislar, salvo los casos de excepcin
que la misma Constitucin seala.
La Suprema Corte de Justicia 15 invariablemente mantuvo el criterio de
la constitucionalidad de las facultades extraordinarias. Desde 1879 resolvi
sobre la constitucionalidad de las facultades, en el sentido amplio que hemos
analizado.
. . Al amparo de esta interpretacin se expidi la mayor parte de nuestra legislaC10n administrativa. La forma normal de legislar era que el Ejecutivo elaborara la
ley,. la promulgara y la publicara, informando posteriormente al Congreso de la
Umn del uso de esas facultades. Al reformarse el artculo 49 de la Constitucin 16
-muchos estimaron como innecesaria la reforma-, el problema perdi inters y se
cstim que se quera hacer hincapi en mantener la independencia de los poderes
(::volviendo al Poder Legislativo su autoridad de rgano legislador. Sin embargo, el
f:Jccutivo sigue formulando la casi totalidad ele los proyectos de leyes administrativas, pero las somete a la consideracin del Poder Legislativo en uso del derecho
<le iniciativa que le otorga el artculo 71, fraccin 1 ele la Constitucin.
--
176
DERECHO ADMINISTRATIVO
177
6.
Las leyes que no se ajustan a la Constitucin o a las tradiciones jurdicas fundamentales de un pueblo, no pueden vlidamente considerarse como
normas, aunque revistan transitoriamente la apariencia de normas legales.I 8
En la esencia del Estado democrtico est el respeto a los derechos del
hombre. Ellos forman un valladar a la accin del poder pblico, el cual no
debe actuar en contradiccin con el pensamiento de ese pueblo, que reclama
del poder pblico una justa interpretacin de sus anhelos. El camino lgico
es que el Poder Legislativo Federal conozca esas inquietudes, las valorice y
encuentre sabiamente la solucin adecuada.
Estas leyes pueden no ser circunstanciales, sino responder a largos proce~s histricos, a penosas luchas ideolgicas, por lo que una generacin considera a esos preceptos, como la sntesis de sus luchas libertarias. Para las
nuevas generaciones, que se estiman continuadoras de ese pensamiento, y que
a~umen el poder pblico, se presenta el tremendo dilema de romper definitIvamente con el sistema poltico del pasado o dar paso a ideas polticas
contradictorias. La actitud de los gobiernos revolucionarios ha sido la ms
-----
178
Comentando la inconstitucionalidad
Cushman:
de
DERECHO ADMINISTRATIVO
179
------
b
l
.
lona
1
iogrea Argentina, 1958, Buenos Alfes.
180
En la teora poltica mexicana, una ley legalmente promulgada y publicada que guarda todos los aspectos externos de legalidad se considera ley,
para todos sus efectos. Pero este criterio externo no nos debe inducir a
errores, al darle a la ley inconstitucional una naturaleza jurdica que es
contraria a su estructura. La ley que es declarada por la Suprema Corte inconstitucional no debe producir ningn efecto y obliga al Poder Legislativo
a derogarla y al Poder Ejecutivo a no aplicarla. Pueden presentarse verdaderas anomalas, como la vigencia de una ley inconstitucional que no es
rigurosamente ley, aunque se cubran las apariencias externas y se sostenga
su vigencia durante algn tiempo.
Los Poderes deben ser celosos vigilantes de la aplicacin de la Constitucin. De esta manera se logra mantener el orden jurdico bajo inflexibles
mandatos, que no admiten omisiones o regateos. Al discutirse la actual ley
de Turismo y la Ley Forestal, se expresaron tan serios argumentos en contra
de su constitucionalidad, que debi el Poder Legislativo profundizar en sus
facultades para legislar en una materia, que ostensiblemente no se encuentra
en el campo de sus facultades.
7.
El funcionario pblico est obligado a actuar de acuerdo con los mandamientos de la ley.22 La norma es el punto de partida y la fundamentacin
22 "Hay poder para la Administracin, cuando la ley o el reglamento, previendo para
la Administracin cierta competencia en ocasin de una relacin de derecho con un particular, dejan a la Administracin un poder libre de apeciacin para decidir si debe obrar
o abstenerse, en qu momento debe obrar, cmo debe obrar y qu contenido va a dar a
su actuacin. El poder discrecional consiste, pues, en la apreciacin dejada a la Administracin para decidir lo que es oportuno hacer." Bonnard, ob. cit., pg. 64.
DERECHO ADMINISTRATIVO
181
de todos sus actos, al mismo tiempo que constituye una slida garanta para
los particulares.s' Es esto lo que se denomina la administracin reglada o
vinculada, y tiende a eliminar las arbitrariedades del poder pblico. "El
principio de la administracin sometida a la ley tiene origen poltico y se
instituye como freno a la omnipotencia del Poder Ejecutivo", dice Fleiner,
y agrega: "el Poder Ejecutivo, la Administracin recibe de la ley el impulso
para obrar. Sin embargo, no lo recibe slo de la ley, puesto que adems, hay
normas de derecho consuetudinario que son eficaces y los conceptos fundamentales polticos y econmicos sobre que el estado concreto est edificado,
llegan a ser principios no escritos que presiden su derecho constitucional y
administrativo. Todo acto administrativo precisa de un fundamento legal" .2-i
El derecho privado se encuentra regulado por la libertad de contratacin
y las partes tienen un amplio campo para resolver discrecionalmente todos
los problemas que se les presenten.
En el derecho administrativo la situacin es diferente, porque el legislador como una garanta del Estado de derecho, se ve obligado a someter a los
funcionarios a los mandatos legales. La actuacin sin norma conduce a un
rgimen de arbitrariedad y despotismo:
De lo anterior podemos considerar dos situaciones:
a) La ley circunscribe en forma estricta la actuacin del funcionario,
23 Facultad potestativa o discrecional. "El uso de la facultad discrecional supone un
juicio subjetivo de la autoridad que la ejerce. Los juicios subjetivos escapan al control
de las autoridades judiciales federales, toda vez que no gozan en el juicio de amparo de
plena jurisdiccin y, por lo mismo, no pueden sustituir su criterio al de las autoridades
responsables. El anterior principio no es absoluto, pues admite dos excepciones, a saber:
c~lando el juicio subjetivo no es razonable sino arbitrario y caprichoso, y cuando es no LOnamente injusto e Inequitatvo. En ambos casos no se ejercita la facultad discrecional
para los fines para que fue otorgada, pues es evidente que el legislador no pretendi
dotar a las autoridades de una facultad tan amplia que, a su amparo, se llegaran a dictar
mandamientos contrarios a la razn y a la justicia. En estas situaciones excepcionales, es
claro que el Poder Judicial de la Federacin puede intervenir, toda vez que no puede
e~t~r fundado en ley un acto que se verifica evadiendo los lmites que demarcan el ejerCICIO legtimo de la facultad discrecional." Sem. [ud, de la Fed. Tomo 73, pg. 5522.
Facultades discrecionales. "El uso del arbitrio slo es legtimo cuando el funcionario
<.lIe de l goza se apoya en datos objetivos, y partiendo de esos datos, razona las concluSUlIIes a que llega en el ejercicio del mismo."
~:OIltrol en el am-paro de las facultades discrecionales, "El ejercicio de la facultad d isuTcHmal est subordinado a la regla del artculo 16 de la Constitucin federal, en cuanto
este precepto impone a las autoridades la obligacin de fundar y motivar los actos que
P"lI('d~1l traducirse en molestias a la posesin y derechos de los particulares. Aunque dicho
qerClcio implica un juicio subjetivo del autor del acto que no puede ni debe sustituirse
~o.r. el criterio del juez, si est sujeto al control de este ltimo, por lo menos cuando el
!lllCIO subjetivo no es racional, sino arbitrario y caprichoso, y cuando es enteramente inJusto o contrario a la equidad; y puede aadirse que dicho control es procedente cuando
en el aludido juicio no se hayan tomado en cuenta las circunstancias de hecho, o sean
alteradas injustificadamente, a~ como en los casos en que el razonamiento sea ilgico
o contrario a los preceptos generales del derecho." Sexta poca. Tomo IV, pg. 120, 2" sala.
21 Fritz Flener, Instituciones de derecho administrativo. Editorial Labor, S. A. Barce1Olla, 1933, pg. 107.
182
para que se limite a sus trminos. ste es el fundamento del principio de legalidad al cual nos hemos referido con anterioridad.
b) Existen casos en que la ley permite al funcionario decidir con amplio
margen, sobre el alcance de aplicacin de una norma. Es esto lo que se
denomina la facultad discrecional o poder discrecional -pouvoir discretionnairc-. "El legislador se limita a trazar el marco legal dentro del cual la
autoridad administrativa puede actuar libremente en cada caso. El motivo
para esto no estriba solamente en el intento de tener en cuenta las particularidades del caso concreto, y de hacer justicia como sucedera con el arbitrio
j udiciaI. El legislador procede de esta suerte considerando que slo la autoridad administrativa tiene la experiencia necesaria para dictar disposiciones
en sentido favorable al inters pblico. La autoridad administrativa, encargada de la ejecucin de la norma jurdica, ha de expresar cmo debe resolverse cada caso particular, de acuerdo con la ley,25 y para ello debe basarse
en su manera de ver la realidad, debida a sus conocimientos cientficos y a su
experiencia prctica de la tcnica administrativa."
El funcionario, de acuerdo con la ley, tiene varias posibilidades para
actuar, no en forma arbitraria y de acuerdo con sus intereses particulares,
sino realizando la finalidad legislativa.
A 1 estudiar Adolfo Afel'kl,2 el arbitrio administrativo, lo concepta de la siguiente
manera: "La ciencia jurdica entiende bajo el concepto de arbitrio el fenmeno de
la libertad jurdica del rgano estatal, una actividad del rgano que no est condicionada, o, por lo menos, lo est de modo distinto que la restante actividad de los
rganos por el derecho objetivo, y que depende, por lo tanto, de la decisin propia
del rgano en cuestin,"
DERECHO ADMINISTRATIVO
183
8. EL
DEsvo DE PODER
--
.
28 Jean Claude Venezia, Le pouuoir Discretionnaire. Pars. Lib. graI. de droit et de
JUr., 1959, I v, 175 pgs.
"Que el funcionario est cubierto por su funcin es, en el fondo, una tautologa. Se
trata precisamente de determinar hasta dnde queda cubierto." Lilienthnl, Z. XX, p. 444.
~'9 Adolfo Merkl, ob. cit., pgs. 206-207.
Vase adems: "Duez et Deyberc",' ob. cit., pg. 209.
Laubadere, ob. cit., pg. 398 .
. a.o El I Q de diciembre de 1958, al rendir su protesta el Presidente constitucional de
MexlcO, dijo: "Nada haremos ni dejaremos que se haga por encima o al margen de las
leyes; a ellas debemos sujetarnos pueblo y gobierno, pues constituyen la sntesis de nuestra historia, resumen el contenido de nuestra lucha, garantizan nuestro presente y afirman nUestro futuro."
DERECHO ADMINISTRATIVO
185
ner una multa de doscientos pesos por una de las infracciones y de cien pesos por
la otra, deben declararse nulas dichas sanciones." Reo. T'rib, Fise. Exp. 251-50.32
Vase adems, el Semanario Judicial de la Federacin. Tomo 65, pg. 1533.
Multas fiscales, desvo de poder en la imposicin de.-EI desvo de poder a que
se refiere el artculo 56 de la Ley de Justicia Fiscal, como causa de anulacin de
una resolucin o de un procedimiento administrativo, existe cuando las sanciones
impuestas por infracciones a las leyes fiscales, no corresponden a la gravedad de
estas infracciones. o exceden de la posibilidad econmica del infractor.
del Tribunal: d) Arbitrariedad, desproporcin, desigualdad, injusticia manifiesta o cualquier otra causa similar, tratndose de actos discrecionales.
CAPTULO V
LA FACULTAD REGLAMENTARIA
1. El reglamento administrativo.-2. Clasificacin de los reglamentos en
la legislacin mexicana.-3. El origen de poder reglamentario.-4. Los
lmites del poder reglamentario.-5. La facultad reglamentaria en las
Constituciones mexicanas anteriores a la vigente.-6. La facuItad reglamentaria en el derecho positivo mexicano.-7. Reglamentos inconstitucionales.-8. El reglamento autnomo.-9. La facultad reglamentaria de
las instituciones descentralizadas.-lO. La jurisprudencia y ejecutorias
de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.-I1. Las circulares expedidas por la administracin pblica.
l.
EL
REGLAMENTO ADMINISTRATIVO
187
188
Los elementos generales del Reglamento, como fuente del Derecho administrativo, son los siguientes:
l. Es un conjunto de normas de Derecho administrativo, que emanan
unilateralmente del Poder Ejecutivo Federal, es decir, de la suprema autoridad administrativa. El reglamento cae en el ejercicio del poder discrecional
de la Administracin pblica.?
La facultad reglamentaria es una facultad exclusiva del Presidente de
la Repblica; la Suprema Corte as lo ha establecido: "El Poder Ejecutivo
tiene facultades constitucionales para reglamentar las leyes cuya aplicacin
le est encomendada." 3
"Los secretarios de Estado no pueden expedir reglamentos por delegacin del Presidente de la Repblica." 4
Otra ejecutoria ordena: "El secretario de Hacienda y Crdito Pblico no
tiene facultades para expedir reglamentos."
El secretario aludielo es el conducto por medio del cual el presidente ejerce la facultad reglamentaria fiscal, pero no que le otorgue la facultad reglamentaria al titular de Hacienda, pues esto sera contrario al artculo 89.
fraccin 1 de la Constitucin. El concepto se debe reducir a la aplicacin
ele los reglamentos por su titular legtimo que es el Ejecutivo.
Len Duguit llam al reglamento administrativo, ley material. Esta distincin entre materialidad y formalidad de la ley, ha sido adoptada por la
eloctrina administrativa mexicana.
2. Esas normas tienen por objeto ejecutar las leyes administrativas que
expida el Congreso de la Unin, sin que el concepto "ejecucin de las leyes"
se agote en la facultad reglamentaria, ni asumir la misma fuerza jurdica de
la ley, que es un acto tpico de soberana. Ante el silencio de una ley administrativa no cabe la funcin reglamentaria. En nuestro pas todos los reglamentos son aquellos que la doctrina administrativa denominan reglamentos ejecutivos, que elesarrollan los propsitos contenidos en la ley, aunque
algunas leyes administrativas, sobre organismos pblicos, emplean nuevas
denominaciones.
Aunque la facultad reglamentaria corresponde formalmente al Presidente
ele la Repblica, nos resistimos a llamar acto administrativo general al reglamento, por su calidad ele normas jurdicas. Cualquier otro criterio es sembrar confusin.
3. El carcter impersonal y general del reglamento, que asume caracteres semejantes al ele la ley. (Sem. [iul. Fed. 6~ p. 21 S. Tomo 19, pg. 55.
Reglamento de carcter general)
4. El reglamento no puede invadir el dominio reservado por la Con~
titucin al legislador, por lo que debe mantenerse el principio de superionelad de la ley, de la Constitucin. La conformidad del reglamento con la ley
2
l
4
DERECHO ADMINISTRATIVO
189
debe siempre mantenerse. El reglamento est subordinado a la ley, en ningn caso puede prevalecer sobre aqulla.
Digamos por va de ejemplo, que una ley faculta a un organismo administrativo para "resolver todas las dudas que se susciten con motivo de la
aplicacin de dicha ley". Esto significa que una dependencia puede interpretar la ley, pero de ninguna manera otorga una facultad para reglamentarla, pues es exclusiva de la incumbencia del Ejecutivo.
5. El reglamento debe ser promulgado y publicado para que tenga
fuerza legal obligatoria." Vanse los Arts. 3':' Y 4':' del Cdigo Civil.
6. El reglamento no debe tener otras cargas, restricciones, limitaciones o
modalidades, que las establecidas en la ley y de conformidad con la Constitucin. (Inconstitucionalidad del reglamento de hospedaje. El Presidente no
hizo debido uso de la facultad que le confiere el artculo 89, fraccin 1
de la Constitucin. Suprema Corte. Exp. B/329.7/l09 Dir. G. Gob. T XXI,
p. 42, 6': p. 2, S.)
Tesis Nm. 212 jurisprudencial, "Los reglamentos que establecen un requisito de distancia entre los comercios, son inconstitucionales."
Es necesario distinguir los actos administrativos individuales, concretos
o particulares, como la autorizacin, la concesin, el nombramiento, la revocacin o la expropiacin; de los actos generales, como el reglamento, creador
como la ley de situaciones jurdicas generales.
Formalmente el reglamento se distingue de la ley porque sta por regla
gen.eral, emana del Poder Legislativo, y el reglamento emana del Poder Ejecutrvo. Materialmente la ley y el reglamento, por su contenido, no difieren
entre s. En el siglo pasado, comentando un texto homlogo al actual artculo
89, fraccin 1 de la Constitucin, el constituyente Castillo Velasco, afirmaba
que tanto la ley, como el reglamento, eran de naturaleza legislativa, es decir,
materialmente legislativos."
El dominio del Poder Legislativo es el mismo dominio del poder reglamentario. N o hay materias de dominio exclusivo del legislador y materias
exclusivas del dominio reglamentario. En la Constitucin se fija el campo
legal. de accin del Poder Legislativo. Por su parte el poder reglamentario
no tIene ms campo de aplicacin que el que determina la ley."
--
7. Jos Mara Castillo Velasco, Apuntamientos para el estudio del derecho constitucional
meJc!cana, Mxico. Imprenta de! Gobierno en Palacio, 1871, pg. 173 Y ss.
n 8 C~elli Enzo, "L'amplamento del poter normativi dell'esecutivo nei principali ordiamentJ occidental". RTDP. IX.
190
CLASIFICACIN DE
LEGISLACIN
MEXICANA
La legislacin mexicana considera varios tipos de reglamentos administrativos, a los cuales vamos a hacer referencia.
a) Reglamentos ejecutivos. Estos reglamentos son a los que se refiere la
fraccin primera del artculo 89 de la Constitucin y tienen por finalidad reglamentar las leyes que expide el Congreso de la Unin.
Desde el siglo pasado fueron comentados por los autores mexicanos de Derecho
administrativo. Don Teodosio Lares (Lecciones de Derecho administrativo) 1852,
p;g. 18) dijo: " .. la ejecucin de las leyes por medio de los reglamentos} es un
acto que emana naturalmente de la cualidad misma del Poder Ejecutivo ... "
DERECHO ADMINISTRATIVO
191
vas y judiciales. Vase a este respecto el captulo relativo al poder sancionadar de la Administracin pblica.
b) Los reglamentos gubernativos y de polica cuya aplicacin compete a
las autoridades administrativas. Ei artculo 21 constitucional dispone en su
parte relativa: " .. Compete a la autoridad administrativa el castigo de las
infracciones de los reglamentos gubernativos y de polica) el cual nicamente
consistir en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiere impuesto, se permutar sta
por el arresto correspondiente, que no exceder en ningn caso de quince
das. Si el infractor fuese jornalero u obrero, no podr ser castigado con
multa mayor del importe de su jornal .o sueldo en una semana."
Como puede comprobarse, para estas infracciones se aplican sanciones pecuniarias y sanciones corporales. Ignacio Burgoa (Las garantas individuales, 4~ ed., 1965.
Ed. Porra, pg. 560) opina: "Por tanto, cualquier reglamento de este tipo que
prevea una sancin distinta de las expresadas, como la clausura del establecimiento
en que dicho ordenamiento se infrinja, ser indiscutiblemente inconstitucional a
tr;vs de la disposicin o disposiciones que establezcan un castigo diverso del pecu
niario o del corporal, lo que, por lo dems, acontece comnmente."
"El reglamento de polica, por tanto, dice Marcel \Valine (Droit administraiii,
9'.' ed., pg. 122) una disposicin que se impone a todo ciudadano y a toda pero
Salla aunque se encuentre rnomentneamente sobre el territorio francs, ciertas
obligaciones y ciertas reglas de conducta, en el inters del mantenimiento del buen
orden, la seguridad pblica o de la salubridad pblica."
Al discutirse en el seno del Congreso Constituyente 19161917 el artculo 21,
sesiones del 12 y 13 de enero de 1917, el diputado Colunga present un voto
panicular que a la postre fue aprobado.
Colunga distingui entre reglamentos de polica y reglamentos gubernativos)
"siendo las faltas de polica exclusivamente de la esfera municipal, es claro que
la autoridad administrativa a quien se alude es la municipalidad". Y agreg ms
adelante: "Por otra parte, no slo los reglamentos de polica ameritan castigo en
caso de ser infringidos: sino tambin Jos reglamentos gubernativos. Creo que el
c~stigo de estos ltimos debe tambin atribuirse, en trminos generales, a la autondad administrativa." (Diario) 1. 1, pg. 266.)
En ambos casos se trata de infracciones leves o menores las que se cometen. Los reglamentos de polica o bandos de polica se refieren a aquellos
que tienen por finalidad mantener el orden y la tranquilidad; en tanto que
los reglamentos gubernativos o de buen gobi~rno, regulan aquellas actividades sociales que el poder pblico reglamenta.
~n las entidades federativas compete a las autoridades municipales la
aphcaci6n de los reglamentos gubernativos y de polica; en el Distrito Federal la Ley orgnica del Departamento del Distrito Federal, dispone de una
amplia relacin de reglamentos administrativos.
Ms adelante hemos de reflexionar sobre las materias que son propias
~le un reglamento gubernativo y de un reglamento de polica, y aquellas
In~r~cciones sealadas en la ley, que forman el poder sancionador de la Ad
mInlstracin p blica.
192
c) Por ltimo debemos mencionar los reglamentos interiores de la Administracin pblica, que contienen el poder disciplinario de la misma, que
tienen por finalidad regular el orden y la disciplina en los servicios pblicos y dems funciones administrativas.
Estos reglamentos guardan relacin con la Ley de 4dministracin Pblica y con la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del artculo 123 constitucional. (D. O. 1". del 28 de
diciembre de 1963.)
Esta ltima ley alude a diversos tipos de reglamentos, artculo 44, fraccin I; a los reglamentos de trabajo, artculo 46, fraccin I; a las condiciones
generales de trabajo, artculo 44, fraccin IlI, 87 Y 112 de la misma ley.
d) La doctrina extranjera alude a los reglamentos delegados, que completan la ley que ha sealado su materia y objeto; los reglamentos de necesidad, dictados por el Ejecutivo para casos excepcionales, aun contrariando
la ley. Estos tipos de reglamento se apartan de nuestra legislacin, el primero
por innecesario y el segundo, porque invade los casos sealados en el artculo 29 constitucional.
3.
Son varias las razones por las que la teora constitucional confa la facuItad reglamentaria al Poder Ejecutivo.
El aumento demogrfico, el desarrollo de las ciudades, los progresos de
las ciencias, tcnicas y artes, mantienen en una incesante evolucin a la sociedad, que demanda una intervencin directa del poder pblico que mantiene una constante e inmediata relacin con las necesidades sociales.
Polticamente, por la composicin misma del Poder Legislativo que no
puede descender al detalle de la ley.'! La Cmara de Diputados y la C:mara de Senadores se integran con numerosas personas, la mayor parte de
las cuales, por su propia emanacin popular, carecen de competencia tcnica
en el conocimiento detallado de materias diversas. El Poder Ejecutivo est en
contacto directo con la realidad y es apremiado constantemente por los problemas del Estado. Si la ley ha establecido el principio general, el reglamento cuida otros aspectos detallados.
El Poder Legislativo se rene una vez al ao, del 1Q de septiembre al 31
de diciembre. Durante ese tiempo tienen que tratar numerosos asuntos graves
para el pas. N o podra enfrentarse a la tarea de una revisin exhaustiva de
la legislacin administrativa. En cambio el Ejecutivo dispone de tiempo,
para modificar una disposicin reglamentaria si ella es perj udicial para el
gobierno o ha provocado reacciones de inconformidad de los particularesP
"De minimis non curat praetor."
"El Poder Ejecutivo tiene facultad constitucional para reglamentar las leyes cuya
aplicacin le est encomendada." S/F. T. 7. pg. 912.
"Es cierto que, conforme a la ley y a las doctrinas, el Poder Ejecutivo tiene facul11
12
DERECHO ADMINISTRATIVO
4. Los
193
No existe un dominio legalmente reservado para el reglamento. El legislador legisla en unos casos tan ampliamente que hace innecesario el reglamento. Sin embargo, la tendencia en la tcnica legislativa es a establecer en
la forma ms general posible las situaciones jurdicas. De acuerdo con ella,
las leyes establecen principios de carcter general, dejando que el reglamento
regule sus detalles de aplicacin.
El criterio que se sigue es integrar las leyes con sus normas de organizacin y comportamiento, como una garanta legal, procurando que el reglamento no establezca principios que pueden afectar los derechos de los administrados, sin contrariar las disposiciones legales.
En nuestra Constitucin existen algunas disposiciones que ordenan que
esa materia deber ser tratada slo por medio de una ley, como en los casos
de requisicin, artculo 26; impuestos, artculo 31, fraccin IV; organizacin
del Departamento del Distrito Federal, artculo 73, fraccin VI y otros casos.
Esto quiere decir que esta materia no debe ser desvirtuada y ser objeto de
un reglamento. Una vez expedida la ley, cae en el poder reglamentario.
En virtud del principio de legalidad, la competencia de los funcionarios est
suhordinada a la ley. El profesor \Valine, indica cules son las expresiones de
subordinacin de la autoridad reglamentaria al legislador.
"1. Obligacin de respetar las leyes en su letra y en su espritu.
"2. Imposibilidad para la autoridad administrativa de tomar la iniciativa para
disminuir por un reglamento la libertad de los ciudadanos si el legislador no ha
planteado, a lo menos, el principio de tal determinacin.
"3. Imposibilidad de tocar materias o de tomar ciertas disposiciones reservadas
para el legislador, sea por la Constitucin, sea por la ley (creacin de un impuesto
o de una infraccin penal), sea por una costumbre reconocida por la jurisprudencia
(creacin de una jurisdiccin, modificacin de las competencias jurisdiccionales'." 1;1
tades para reglamentar las leyes expidiendo los reglamentos y circulares que estime
necesarios para el mejor cumplimiento de lo que aqullas disponen; pero tal facultad
no puede alcanzar la modificacin o derogacin de los preceptos de la ley que se
trata de reglamentar, pues tal cosa no cabe dentro de las facultades constitucionales del
Poder Ejecutivo." S. ]. F. Tomo 13, pg. 658 .
13 Este principio se conoce con el nombre de "reserva de la ley".
14 Acerca de las relaciones entre la ley y el reglamento vanse las siguientes ejecutorias de la Suprema Corte: Tomo 72, pg. 6715. Tomo 116, pg. 405.
13
194
5.
La Constitucin espaola de Cdiz de 18 de marzo de 1812. publicada en Mxico en septiembre del mismo ao, tuvo una vigencia muy limitada. El artculo
171, fraccin 11 seala las prerrogativas del monarca y le otorga la facultad de
expedir reglamentos e instrucciones que crea conveniente para la ejecucin de las
leyes.
El Decreto constitucional para la libertad de Amrica "Mexicana o Constitucin
de Apatzingn de 22 de octubre de 1814, fue tambin una legislacin que no estuvo vigente por las condiciones mismas de los acontecimientos histricos. Este
proyecto faculta al Congreso General para aprobar ciertos reglamentos. El artculo 170 establece: Se sujetar el Supremo Gobierno a las leyes y reglamentos
que adoptar o sancionar el Congreso.
El Acta Constitutiva de 31 de enero de 1824, dispone en el artculo 16, fraccin XIV: "Son atribuciones del Ejecutivo: Dar decretos y rdenes para el mejor
cumplimiento de la Constitucin y leyes generales ... "
La Constitucin Federal de 4 de octubre de 1824, dispone en el artculo 110,
fraccin 11: "Las atribuciones del Presidente de la Repblica son las que siguen:
Dar reglamentos. decretos y rdenes para el mejor cumplimiento de la Constitucin, Acta constitutiva y leyes generales."
Las siete leyes constitucionales de 30 de diciembre de 1836 disponen: Ley 4~,
artculo 17, fraccin 1: "Son atribuciones del Presidente de la Repblica: I. Dar,
con sujecin a las leyes generales respectivas, todos los decretos y rdenes que
convengan para la mejor Administracin pblica, observancia de la Constitucin
v leyes, y, de acuerdo con el Consejo, los reglamentos para el cumplimiento de
~stas."
DERECHO ADMINISTRATIVO
195
plimento de las leyes y decretos." El voto particular ele la minora ele la comisin,
estableci en el artculo 60, fraccin II: "Dar con sujecin a las leyes, rdenes,
decretos y reglamentos para el mejor cumplimiento de las leyes generales."
El segundo proyecto de Constitucin es igual al de la minora.
El proyecto de Constitucin de 1856, elaborado por la comisin presidida por
don Ponciano Aniaga, estableci en el artculo 86, fraccin Il, entre las facultades del Presidente, "promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la
Unin proveyendo en la esfera administrativa a su exacta ob seruancia'tt
El artculo 85, fraccin 1 de la Constitucin de 1857, es igual al artculo 86,
fraccin II del proyecto de la Comisin de Constitucin y tambin es igual al articulo 89, fraccin 1 de la Constitucin de 1917.
Este precepto fue discutido en la sesin del Congreso Constituyente del da 17
de octubre de 1856.
Se dio lectura a la fraccin 1 del artculo 85 del proyecto y se suscit esta
discusin, que es interesante sobre el concepto de ejecucin:
"El seor Barbachano propone que se aada la obligacin de hacer ejecutar las
leyes. El seor Guzmn cree innecesaria la adicin porque ejecutar quiere decir
vigilar la ejecucin de la ley."
6.
196
las leyes que expida el Congreso de la Unin; b) La de ejecutarlas, y c) La de proveer en la esfera administrativa a su axacta observancia." "Estando perfectamente
definidos los conceptos de promulgacin y ejecucin, queda como una nueva facultad para el Ejecutivo la de proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes. Esta facultad significa la competencia para la realizacin de
los actos administrativos que facilitan la ejecucin pero que no son la ejecucin
misma, y no puede serlo porque esta ltima queda ya comprendida en el segundo
concepto de la fraccin."
Desde luego debemos decir, discrepando de este criterio, que la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo no es sino una fase de la ejecucin de las leyes. La
esfera administrativa que se seala no sirve ms que para delimitar la competencia
del Presidente con relacin a las leyes.
En la doctrina administrativa moderna se considera, con razn, que la facultad
reglamentaria es una funcin de eiecucin de la ley. Por tanto, se contiene en el
artculo 89, fraccin 1, cuando se encomienda al Presidente la tarea de ejecutar
las leyes que expide el Congreso de la Unin. Esta opinin no es compartida
por el doctor Fraga. (Der. Ad. 13~ ed. 1969, pg. 104.)
b) La opinin del doctor Felipe Tena Ramrez. 16 No acepta este autor la interpretacin anterior sobre la fraccin I del artculo 89 constitucional. Tal como
est redactada esta fraccin "ejecutar las leyes proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia", "significa que se trata de una nica facultad -ejecutar las leyes- pues el resto de la expresin no consigna sino el modo como debe
hacerse uso de dicha facultad proveyendo en la esfera administrativa a su exacta
observancia. La importancia de la facultad reglamentaria, la, necesidad de contar
con ella en un rgimen constitucional, han inclinado a la jurisprudencia a justificarla, hasta el punto de que ya nadie la discute. De esta suerte ha crecido fuera de la
Constitucin, aunque sin contrariara, una institucin de derecho consuetudinario,
que viene a llenar el vaco que inexplicablemente dejaron los constituyentes de 57
y 17. Hoy en da es el precedente y no el texto, el que justifica en nuestro derecho
la facultad reglamentaria."
DERECHO ADMINISTRATIVO
197
1.~ Ramn Rodrguez, Derecho Constitucional Meixcano, Imprenta del Hospicio, 1875,
pago 679.
1n Mariano Coronado, Elementos de derecho constitucional. Cuadalajara, Mxico, 1899.
Ese. de Artes y Oficios del Estado, pg. 140.
2() Castillo Velasco, ob. cit., pg. 173.
198
ley, y en verdad, un acto realmente legislatit1o, de suma influencia; porque reconociendo todos los empleados al Ejecutivo como superior, la opinin de ste constituye una declaracin del sentido de la ley, siempre que el texto se preste, aunque
sea ligeramente, a la duela, y mientras el Legislativo por s mismo no determine
cual es el verdadero sentido. Aun en la manera de practicar la ley por ms que
ella sea clara, puede establecer diferencias que le den un sentido ms bien que otro,
una extensin ms o menos dilatada, segn quiera, el Ejecutivo."
7.
REGLAMENTOS
INCONSTITUCIONALES
DERECHO ADMINISTRATIVO
199
(Actos administrativos inconstitucionales, 1962, 2'1 Sala, pg. 17. Sem, [iul.
Pedo 6,,1 p.)
~1
Si toda resolucin del Congreso tiene de acuerdo con el articulo 70 Constitucional, el carcter de "ley o Decreto", cuando la misma Constitucin alude
a "reglamentar" o a "reglamentos", artculo 73, fracciones XIV y XV, se
est refiriendo a la ley y no a reglamentos administrativos propiamente
dichos, salvo el Reglamento de la Guardia Nacional.
El problema de la inconstitucionalidad de los reglamentos es de difcil
solucin, porque nos encontramos en la transicin de un sistema liberal, que
viene de 1857 y se conserva en algunos preceptos de la Constitucin, y un
sistema estatista que contradice las afirmaciones liberales y extiende considerablemente el campo de accin del poder pblico, con menoscabo de los
derechos individuales. Dos intrpretes colocados en cada uno de estos SIStemas, pueden encontrar buenos argumentos en pro y en contra de sus
ideas.~;)
De todas maneras, el sistema estatista es el predominante en la interpretacin oficial, esto quiere decir que la afectacin a intereses particulares
es ms directa y frecuente.
Numerosos reglamentos se han expedido, principalmente los reglamentos
del Departamento del Distrito Federal.>" y los reglamentos en materia de
salubridad pblica. Ellos establecen numerosas restricciones, limitaciones,
cargas, modalidades y aun periuicios a los derechos del particularv!
Si esas restricciones se apoyan en la Constitucin y en la ley, el rqlamento est en lo justo al establecerlas.t" Pero si no tienen ese apoyo son
fra~camente inconstitucionales. Tal es el caso de numerosos reglamentos de
p01Ica,211 que constituyen verdaderos ataques a las libertades fundamentales,
24 Competencia para conocer de la revisin en amparos contra la constitucionalidad
e los reglamentos.
Seni [ud. Fed, 6" poca. T. 12, pg. 34. Pleno.
Id. T. 23, pg. 39, Pleno, 6') poca.
T. 24,
23-72,
T. 21,
88,
T.36,
1-17,
T. 38,
71,
T. 36,
199, 200, 453.
2:; Cobro de honorarios reglto. Inconstitucionalidad.
Snl/. [u.d, Fed, l urisp. y Tesis. Lpez Vclarde, pg. 399.
20 Codificacin de las disposiciones administrativas cuya aplicacin corresponde al Departamento del Distrito Federal. Mxico.
27 Ignacio Burgoa, El juicio de amparo, p:'tg. 609.
28 Construcciones: Se m, ludo Fed. T. 28, pg. 1134.
Caminos, Polo tua. 6') poca. T. 25, pg. 72, 2" S.
Caminos, recs,
id.
T. 28, "
42, 2<t S.
Carniceras distancia
T. 77, "
892.
Clausuras
T. 101,,, 510.
~ll Acuerdo por el cual se fijan las reglas a que deber sujetarse la celebracin de
Illanlfestaciones. D. O. del JI de noviembre de 1929.
Reg. de Polo T. 4, pg. 12 VI poca, 2" S.
200
8.
EL REGLAMENTO AL'TNOMO
r. El artculo 10 reformado ordena: "Los habitantes de los Estados Unidos Mexicanos tienen derecho a poseer armas en su domicilio para su seguridad y legtima
:10 Vase la siguiente Ejecutoria de, la Suprema Corte en contra del criterio antes
expuesto: "En nuestro r~gimen legal, no estn proscritos los reglamentos autnomos. como
pueden citarse, por va de ejemplo. los Reglamentos de Polica y Buen Gobierno, que
elwljan perfectamente en tal denominacin. y que sin embargo, nadie pone en duda
!,Jigatoricdad, ni tampoco puede tachrselcs de inconstitucionales." S. ]. F. Tomo 88.
:21 ~)8.
DERECHO ADMINISTRATIVO
201
defensa, con excepcIOn de las prohibidas por la Ley Federal y de las reservadas
para el uso exclusivo del Ejrcito, Armada, Fuerza Area y Guardia Nacional. La
Ley Federal determinar los casos, condiciones, requisitos y lugares en que se podr
autorizar a los habitantes la portacin de armas."
Esta reforma constitucional fue reglamentada por la Ley Federal de armas de fuego y explosivos. D. O. F. de 11 de enero de 1972 y por el Reglamento de la misma. D. O. F. de 6 de mayo de 1972.
Como se observa, con justicia, subordina a una ley federal la portacin
de armas, a diferencia del anterior precepto constitucional que aluda a los
reglamentos de polica y por ese slo hecho se les llam indebidamente
reglamentos autnomos.:n
Il. El artculo 21 de la Constitucin ordena: "La imposicin de las penas es
propia y exclusiva de la autoridad judicial. La persecucin de los delitos incumbe
al Ministerio Pblico y a la Polica Judicial, la cual estar;' bajo la autoridad y
mando inmediato de aqul. Compete a la autoridad administrativa el castigo de las
i~lfraccioJ]es ele los reglamentos gubernativos y de policla, el cual nicamente consisrir. en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiere impuesto. se permutar sta por el arresto correspondiente, que no exceder en ningn caso de quince das."
---
. ;)~Sem. [ud, Fed . Tomo 67, pg. 1678. Porracin de armas: "La portacin de armas
s~n . permiso legalmente expedido por la autoridad competente no constituye un delrto,
~HlO un., falla, ya que conforme a lo preceptuado en el articulo 10 constitucional los ha-
202
DERECHO ADMINISTRATIVO
203
los nuevos principios de su Constitucin que aceptan expresamente los reglamentos autnomos, no hay sino una sola clase de reglamentos apoyados en
el articulo 89, fraccin 1 de la Constitucin; siendo inaceptables los llamad~s reglamentos autnomos, de necesidad y de urgencia y airas denominacienes.
Por ltimo, si se analiza el artculo 107, fraccin VIII, inciso c) de la
Constitucin, los reglamentos en materia federal que considera, slo son los
expedidos de acuerdo con el artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, es
decir, "reglamentos de las leyes que expida el Congreso de la Unin".
Deben incluirse .en estas consideraciones los reglamentos internos y de
trabajo.
9. l,A
INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS
204
10.
El problema de los reglamentos administrativos es una materia que suscita frecuentes problemas. En la reciente publicacin de "Jurisprudencia del Pocler Judicial de la Fecleracin (11 volmenes, Mxico, 1975) se incluyen diversas tesis jurisprudenciales, adems ele que el Semanario Judicial ele la Fecleracin en su sptima
poca contiene ejecutorias ele mucho inters.
Jnconstitucionalidad de los reglamentos. T. J, pg. 216. Pleno.
Reglamentacin del artculo 1 constitucional. Tesis 3.31, pg. 558. III.
Suspensin del reglamento de la industria del pan. Tesis 456, pg. 741. III.
Reglamento de la Ley sobre pesas y medidas. Artculo 61. Cmputo del Plazo.
Tesis 463, pg. 752. IIl.
37 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al servicio
del Estado. D. O. F. del 30 de diciembre de 1959.
Fe de erratas ele la Ley: D. O. F. del 13 de enero de 1960.
DERECHO ADMINISTRATIva
205
Reglamento de la Polica Preventiva. Baja de miembros de la. Tesis 485, pgina 782. nr.
Reglamento que establece la direccin de auditora fiscal Federal. Constitucionalidad. Tesis 129, pg. 247. In.
Auditora Fiscal Federal. Tesis 130, pg. 250. nr.
Auditora Fiscal Federal. Tesis 128, pg. 245. In.
Auditora Fiscal Federal. Tesis 131, pg. 251. In.
Reglamento sobre artculos de consumo necesario. T. 332, pg. 559.
Reglamentos administrativos. Tesis 510, pg. 841. III.
Reglamentos administrativos. Amparo. Tesis 511, pg. 843. IU.
Reglamentos administrativos. Facultad del Presidente de la Repblica para expedirlos. Su naturaleza. Tesis 512, pg. 846.
Auditora Fiscal Fecleral. Tesis 128, pg. 245. IU.
Reglamento. Requisitos en un. Viola torios de garantas. Cundo deben contenerse en una ley. Tesis 376, pg. 792. III.
Reglamento de Trnsito. Tesis 157, p'ig. 323. IIJ.
Reglamentos de Polica. Tesis 24, pg. 68. UI.
Reglamentos de Trnsito. Tesis 32, pg. 79. IU.
Reglamentacin de las profesiones. Tesis 491, pg. 791. V.
Reglamentos administrativos. Tesis 510, pg. 841. V.
Promulgacin de los reglamentos. Refrendo. Id., pg. 843. V.
Reglamentos administrativos. Amparo. Tesis 511, pg. 843. V.
Reglamentos administrativos. Facultad del Presidente. Tesis 512, pg. 846. V.
1l.
---
38 "Rajo el nombre de circulares, o de instrucciones de servicio, se designan las comunicaciones por las cuales un superior jerrquico, normalmente el ministro, da a conoccr a sus subordinados sus intenciones sobre un punto relativo a la ejecucin del servicio.
La circular. que no tiene por objeto ninguna publicacin obligatoria, es, en principio, un
pUro atto interior, destinado nicamente a los agentes del servicio, que estn obligados
a COnformarse a ella en virtud de la obediencia jerrquica, pero sin efecto con respecto a
los administrados, que la ignoran lo ms 'frecuentemente, y no pueden, aunque tengan
ese conocimiento, de prevalerse de su violacin, ni solicitar su anulacin. Sin embargo,
acontece que bajo la forma de circular, el ministro pretende usar de su poder de
modificacin de la situacin de los administrados; en este caso, el Consejo de Estado
no ha vacilado en descubrir, en la circular, una verdadera decisin ejecutoria, contra la
206
pg. 79.
DERECHO ADMINISTRATIVO
207
Obligatoriedad de las circulares: VI poca. T. 12, pg. 29; T. 21, pg. 88;
Sem . JlId. r-a.
La nueva recopilacin de Jurisprudencia ele la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin (1975) alude a la tesis jurisprudencial nmero 352, pg. 534, V.-CIRCULARES. No SON LEYES.-"Las circulares no pueden ser tenidas como ley, y los actos de
las autoridades que se fundan en aqullas, importan una violacin de los artculos
14 y 16 constitucionales."
CAPTULO VI
OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. La jurisprudencia.-2. La jurisprudencia en la Constitucin.-3. Las
facultades del pleno para declarar la inconstitucionalidad de una ley.-4.
La analoga.-5. La costumbre administrativa.-6. El contrato ley.-7. La
doctrina jurdica.-8. Los principios generales del derecho administrativo.
9. La codificacin administrativa.
l.
LA JURISPRUDENCIA
---
209
210
DERECHO ADMINISTRATIVO
211
2.
LA JURISPRUDENCIA EN LA CONSTITUCIN
Los artculos 192 a 197 de la ley orgnica de los artculos 103 y 197,
fraccin XIII de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
(reforma del D. O. F. del 30 de abril de 1968) reglamentan este captulo
relativo a la jurisprudencia.
El articulo 192 de la ley de referencia ordena:
"La jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia funcionando en
pleno sobre interpretacin de la Constitucin, leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano, es obligatoria
tanto para ella como para las Salas que la componen, los Tribunales Unitarios y
Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, Tribunales Militares y Judiciales del
or~en comn de los Estados, Distrito Federal y Tribunales administrativos y del trabaJO: .locales o federales." "Las ejecutorias de las Salas de la Suprema Corte de
J~ISt1Cla constituyen jurisprudencia, siempre que lo resuelto en ellas se sustente en
cmco ejecutorias no interrumpidas por otra en contrario y que hayan sido aprobadas por lo menos por cuatro ministros." 8
, Artculo 193 bis. "La jurisprudencia se interrumpe dejando de tener ca~acte~ obligatorio siempre que se pronuncie ejecutoria en contrario por cator-
212
DERECHO ADMINISTRATIVO
213
El pleno de la Suprema Corte tendr la tarea de reestimar la jurisprudencia anterior de todas las salas, revisando la constitucionalidad de las
le.yes, en los nuevos casos que se presenten, en particular las resoluciones
dictadas por la Sala administrativa. Quiere esto decir que se exhumarn leyes inconstitucionales, o se aceptarn como constitucionales leyes en abierta
contradiccin con el texto de la Constitucin? Supongo que stos son argumentos circunstanciales, porque el pleno tendr que cuidar el respeto a la
Constitucin y la dignidad del ms alto Tribunal de Justicia de la N acin.
La materia fiscal ser en este caso, la piedra de toque de las nuevas interpretaciones o la conveniencia de limitar el texto constitucional a criterios
que no estn de acuerdo con las nuevas orientaciones jurdicas.
. Considero que se puede armonizar el criterio jurdico y el criterio pol~ICO, en momento en que el pas vive una evidente renovacin jurdica al
Impulso de un nuevo derecho inspirado en la justicia social. La sabidura
de un tribunal lo obliga a no desquiciar el orden jurdico imperante y no
tratar de hacer una Constitucin nueva, en cada una de sus resoluciones y
a gusto del poder pblico.w
~n la medida que la Suprema Corte, con independencia y con decoro
realIce el postulado de mantener el orden constitucional, en el cual se basa
todo el orden jurdico de la nacin, en esa misma medida el Poder Ejecutivo sin subordinaciones lamentables, y el Poder Legislativo Federal sin in-
--
Tomo 87. pg. 2239. Tomo H. pgs. 19.96. Tomo 21, pg. 33.
omo 79. pgs. 2345. Tomo 23, pg. 34.
Tomo 76, pg. 943.
214
DERECHO ADMINISTRATIVO
3.
215
Por lo que se refiere al alcance de una ejecutoria que concede el amparo contra una ley inconstitucional, la Suprema Corte ha considerado que:
"Cuando la justicia de la Unin concede amparo contra una ley, el cumplimiento de la ejecutoria respectiva, consiste en que la autoridad responsable
se abstenga de aplicar la ley inconstitucional, en relacin, exclusivamente,
con quienes obtuvieron la proteccin." Y agrega: "Tal es la caracterstica
esencial de nuestro juicio de garantas, consignada en el primer prrafo de
la fraccin II del artculo 107 de la Constitucin. El cumplimiento de la
ejecutoria respectiva no estriba en que el rgano legislativo est obligado
a derogar o modificar, por virtud de dicha ejecutoria, la ley inconstitucional, pues si por tal se entendiera su obligacin, resultara que la sentencia
de amparo asumira alcances de derogacin general, respecto de la ley, que
es precisamente lo vedado por el precepto constitucional transcrito. El medio
de cumplimentar una sentencia de amparo que declara la inconstitucionalidad de una ley no consiste en derogar sta, ni en pedir una nueva."
Sin embargo, sentada jurisprudencia sta se convierte en obligatoria y
prcticamente cesan sus efectos, ya que al ocurrir a los tribunales judiciales federales stos deben cumplir con dicha jurisprudencia.
4.
LA ANALOGA
En algunas legislaciones en ausencia de una ley administrativa se aplic~n en forma subsidiaria; las normas del derecho privado, o las leyes admi-
216
5.
LA COSTUMBRE ADMINISTRATIVA
Firenze, 1955,
DERECHO ADMINISTRATIVO
217
pas difciles de determinar, porque la costumbre no presenta ninguna garanta de permanencia y seguridad en su proyeccin.
Respecto a las prcticas y a los usos administrativos, no constituyen fuente del propio Derecho, sino meras rutinas administrativas que no deben
apartarse de las leyes y reglamentos administrativos.
En el derecho administrativo se establecen ciertas prcticas o precedentes administrativos que muchas veces son el punto de partida para elaborar
una ley, un reglamento y en ocasiones fundar una resolucin administrativa, pero su aplicacin ofrece grandes vacilaciones. Sin embargo, numerosas
leyes administrativas como las leyes agrarias, de aguas, terrenos baldos y
otras, han convertido inveteradas costumbres de nuestros pueblos en normas
administrativas y an existen otras numerosas que deben estudiarse.
"Todo derecho legislado o consuetudinario deriva formalmente de la voluntad del Estado. La contraposicin entre costumbre y ley tiene su origen
en una investigacin histrico-sociolgica, acerca de cmo y de dnde salen los contenidos de los preceptos jurdicos." 12
Por otra parte debemos insistir en que es costumbre en nuestra legislacin incorporar usos, prcticas o costumbres a la vida jurdica, como en el
caso de la ley de sociedades mercantiles y de instituciones de crdito. El
artculo 11 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado
(D. O. F. del 28 de diciembre de 1963) reconoce a la costumbre como fuente
supletoria del trabajo burocrtico.
6. EL CONTRATO LEY
--
12 Luis Recasns Siehes, Direcciones contemporneas del pensamiento jurdico. Barrelona, 1936, pg. 140.
218
Consideramos que estas ideas estn apoyadas en la exposlclOn de motivos de la anterior Ley Federal del Trabajo en estos trminos:
DERECHO ADMINISTRATIVO
219
legIslar, sino que constituyen normas a las que el Ejecutivo deber sujetarse, no
para dictar una ley, sino para aplicar en sus trminos las prevenciones contenidas
e~ l~ Ley Federal de Trabajo y es claro que al proceder el Presidente de la RepublIca en ese sentido, obra dentro de su facultad constitucional de ejecutor de leyes."
Semanario Jud. de la Fed. Tomo 47, pg. 3825.
220
7.
LA DOCTRINA JURDICA
14
DERECHO ADMINISTRATIVO
221
La investigacin cientfica en el campo jurdico abre nuevas perspectivas para la creacin de las normas, al plantear la verdadera naturaleza de
las relaciones e instituciones sociales; hasta dnde debe llegar la accin del
Estado, cules son las soluciones que se ofrecen en otros pases y una revisin constante de las soluciones que los tribunales ofrecen en cada caso
concreto. El precedente, sin la eficaz crtica de la doctrina, mantiene la
dispersin en el campo del derecho. Pero esas soluciones jurisprudenciales
pueden conducir al principio general bajo la accin severa del mtodo inductivo.
8. Los
Estos principios, como fuente supletoria en ausencia de la ley, son producto de una actividad intelectual subjetiva que emplea principalmente el
mtodo inductivo para encontrar en una afanosa bsqueda, los principios
esenciales del ordenamiento jurdico.t" Los autores de derecho natural encuentran estos principios en la naturaleza de las cosas, en tanto que la escuela realista del derecho cree encontrarlos en la expresin de la conciencia
social.
La propia equidad, como ley igual e imparcial para todos, con el mismo
~ontenido de la justicia en su expresin plena, que se propone realizar el
Ideal de las instituciones jurdicas, no puede estimarse como fuente del derecho, "pues es ella misma, un criterio discrecional de aplicacin del derecho vigente obtenido ms que de la aplicacin de una o ms normas ya
formuladas, de una sntesis del derecho en orden a un determinado gnero
de relaciones". En nuestro derecho la equidad tiene una funcin esencial en
materia tributaria, de acuerdo con el artculo 31, fraccin IV de la Constitucin.
. En los principios contenidos en el artculo 14, prrafo cuarto de la Const~tucin se determina: " ... en los juicios del orden civil la sentencia definitIva deber ser conforme a la letra y a la interpretacin jurdica de la ley
y a falta de sta se fundar en los principios generales del Derecho."
~a doctrina administrativa reciente, en lo general, con naturales reticen~las y limitaciones, acepta como fuente subsidiaria de derecho administratIvo, los principios generales del derecho, mas no con la extensin del
derecho privado que expresa: "Las controversias judiciales del orden civil
d;~ern resolverse conforme a la letra de la ley, o a su interpretacin [undlca. A falta de ley se resolvern conforme a los principios generales de
derecho."iArtculo 19 del Cdigo Civil, D. F.16
--
denda
.
d o a l nerec
l
h o POSItIVO
. .,
.
" 6n d e l OS autotienen SU ongen
en 1
a OplllI
res " han mcorpora
es. Jean Rivero, ob, cit., 2~ ed. 1962. DaIloz, pg. 67.
d l 15 M. F",Clavero, "La doctrina de los principios generales del derecho y las lagunas
de ordenamIento administrativo." Rev. de Ad, Pb, IEP. Madrid, nm. 7, enero-abril
e 1952, pg. 51.
16 Luis Legaz Lacambra, Filoso/la del derecho. Ed. Bosch, Barcelona, 1953, pg. 434:
222
"Es pues, obvio que cuando el legislador se refiere a los supremos principios
del orden jurdico, denota un criterio de estimacin ideal, puesto que ste le ha
servido a l de estrella polar por la elaboracin del derecho formulado. Si examinamos atentamente los sistemas jurdicos contemporneos de los pueblos de Occidente, veremos cmo los principios generales que los informan responden a una
concepcin jusnaturalista, y cmo contienen gran nmero de preceptos derivados
inmediatamente de ella (los derechos absolutos de la personalidad; la igualdad
ante la ley; la obligatoriedad de los contratos; que nadie puede enriquecerse indebidamente a costa de otro, que al que pertenecen las ventajas de una cosa
deben corresponderle tambin las desventajas; la legtima defensa, etc.) ." 17
DERECHO ADMINISTRATIVO
9.
223
LA CODIFICACIN ADMINISTRATIVA
La codificacin del Derecho administrativo significa la difcil unificacin, orgnica y homognea, de este derecho escrito. Los Estados modernos
no han logrado codificar la legislacin administrativa, ante los obstculos
que ella encuentra. Por ello, slo normas jurdico-administrativas parciales
han sido codificadas, caracterizndose esa intensa proliferacin legislativa
por su desorden, inestabilidad y falta de sistematizacin.l"
Codificar es elaborar un cdigo o ley general que abarque o rena los
diferentes temas de esta materia, desde un punto de vista metdico y sistemtico. Por medio de la codificacin se unifican un conjunto de leyes y
principios, diseminados en diversos ordenamientos. Codificar no es arreglar
un grupo de leyes administrativas por orden alfabtico o numrico tal como
acontece en algunos pases que llaman cdigos administrativos a esas recopilaciones, sin la debida estructuracin de los principios generales, en un
sistema que mantenga la unidad y dependencia de sus principios, en recopilaciones de leyes diversas. Debe tenerse presente que esta unificacin se
realiza con un propsito cientfico; regulada por principios generales que
gobiernen el cuerpo de leyes, a efecto de que stas se desenvuelvan y apliquen de una manera uniforme y lgica.
Es difcil la tarea de codificar el derecho administrativo por la naturaleza cambiante de este derecho, en cuanto a su extensin y a las frecuentes modificaciones de la legislacin administrativa, motivadas por el enorme
crecimiento del Estado, en los servicios pblicos y en sus relaciones con los
particulares.
. ~e ha llegado a negar la posibilidad de la codificacin del derecho admlOlstrativo por su continua variabilidad e inestabilidad, extensin inusitada, y por la naturaleza discutible y variable de alguno de sus ms importa?tes temas. Se comenta adems, que la codificacin produce el estancamIento del derecho, estratifica lo que por esencia debe estar en renovacin.
Es conveniente la elaboracin de cdigos administrativos que contengan
principios generales, normas de organizacin, y el derecho sancionador correspondiente de estructuracin administrativa, dejando para los reglamentos. y disposiciones menores, el culminar con todo detalle y con las modifiCaclo.nes que sean necesarias y frecuentes de esos principios. Codificar es
un. SIgno evidente de superacin y el desarrollo del derecho administrativo
eXIge se intente esta magna labor que facilita el conocimiento de un derecho de tan extensa proyeccin.
En nuestro pas se ha logrado la codificacin de determinadas ramas
d
18
224
TTULO TERCERO
CAPTULO 1
I. EL
ACTO ADMINISTRATIVO
. La. administracin pblica -al encauzar el ejercicio de la funcin admnIstratIva en forma unilateral o contractual-, se manifiesta en una intensa
actividad que se traduce en numerosos actos de naturaleza diversa, creadores
de derechos y obligaciones. A diferencia del derecho privado, el Estado impone unilateralmente obligaciones y cargas a los particulares y dispone de
los medios efectivos para cumplirlas, al mismo tiempo que es un creador
de derechos.1
. El Estado de Derecho sometido al orden jurdico, asume la responsabilidad de los problemas sociales y se preocupa en todos sus actos, por proteger.el inters general por medio de actos administrativos o decisiones ejeCutonas, que emanan unilateralmente de su propia potestad pblica, o de
Stassinopoulos Michel S., Trait des actes adminlstratiis, Athenes, 1954.
~anuel Mara Diez, El acto administrativo. Tip. Ed, Arg. Buenos Aires, 1956. La expresIn acto administrativo era prcticamente desconocida antes de la Revolucin Francesa, pg. 1.
Agustn A. Gordillo, El acto administrativo. Abeledo Perrot. B. A. 1963. "El acto
administrativo es una de las instituciones fundamentales del derecho administrativo y si
acaso la ms importante."
Fernndez de Velasco, El acto administrativo. Madrid, 1929.
1
111
225
226
entidades que han recibido expresamente esa prerrogativa del poder pblico
encaminados a la ejecucin de la ley.2
El acto administrativo no ha sido precisado por nuestra legislacin administrativa, a pesar de su importante misin. Su conocimiento doctrinal
es la base para el ejercicio de la actividad administrativa y de las garantas de los administrados. La caracterstica del Estado de Derecho es la
subordinacin de las actividades pblicas al mandato de la ley. Al surgir
aqul como una necesidad imprescindible, la Administracin pblica ha tenido que ajustar sus actos al orden jurdico vigente,"
"La significacin que en adelante va a adquirir el acto administrativo -dice
Garrido Falla (D. Ad. T. J, 5~ ed., pg. 406) -, entraa una doble vertiente: de
una parte viene a ejecutar o concretar la ley; de otra parte, se convierte en condicin previa de toda operacin material realizada por la Administracin pblica
o, al menos, de aquellas operaciones que rozan la esfera de la libertad o de la propiedad de los particulares." 4
SI-
El acto administrativo es una declaracin de voluntad, de deseo de conocimiento y de juicio, unilateral, concreta y ejecutiva, que constituye una decisin ejecutoria, que emana de un sujeto: la Administracin Pblica, en el ejercicio de una
potestad administrativa, que crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una
situacin jurdica subjetiva y su finalidad es la satisfaccin del inters general.
Para Royo Villanova (Der. Adm. 1, 1950, pgs. 9293), el acto administrativo se
explica en los siguientes trminos: "Es un hecho jurdico que por su procedencia
emana de un funcionario administrativo, por su naturaleza, se concreta en una
declaracin especial y por su alcance afecta positiva o negativamente a los derechos
de las personas individuales o colectivas que se relacionan con la Administracin
pblica."
La definicin que proponemos y que examinaremos ms adelante, resume los
caracteres del acto administrativo en los trminos siguientes:
a) El acto administrativo es un acto jurdico, de derecho pblico que emana de
la Administracin pblica; y sometido al 'Derecho administrativo.f
b) Su naturaleza no normativa, resultado de distinguir los actos administrativos
y las normas jurdicas. La norma administrativa mantiene su vigencia hasta que sea
derogada, en tanto que el acto administrativo se agota con su cumplimiento. Guardan estrecha vinculacin, pero actos y normas, obedecen a diverso rgimen jurdico.
Jos Gazen y Marn, Derecho administrativo. T. l. pg. 30 Y ss. Madrid, 1955.
Bartolom A. Fiorini, Teotia jurdica del acto administrativo. Abeledo-Pcrrot. BuenoS
Aires, pg. 11 Y ss,
.
3 Rafael Entrena Cuesta, Curso de derecho administrativo. Tccnos, Madrid, pg. 465
Y ss,
4 Aldo M. Sandulli, Manuale di Diritto amministrativo. Napoli, 1973. Ed. Jovene,
'2
Y ss.
DERECHO ADMINISTRATIVO
227
unitaria o
concreta; 7
una situala funcin
La funcin administrativa se manifiesta en una notable variedad de actos jurdicos, hechos jurdicos y actos materiales, es decir, una actividad
jurdica y una actividad material.
El sector ms importante es el que corresponde a los actos administrativos, que son el objeto principal de este captulo. Los actos administrativos
tienen por objeto originar un efecto de derecho, como el nombramiento
de un empleado, el otorgamiento de una concesin, una declaracin de expropiacin por causa de utilidad pblica, de requisicin, o una declaracin
de nacionalizacin. 10
Los actos administrativos son declaraciones unilaterales, a diferencia del contrato administrativo que requiere de dos o ms voluntades. Sin embargo, algunos
a~tore~ discrepan de este punto de vista. Fiorini (Teora jurdica del acto admi~stratvo, p. 33), nos dice: "El contrato administrativo por su esencia es un acto
Jurdico como lo establece toda la ciencia del Derecho y es administrativo por la
presencia de la administracin pblica como una de las partes."
228
Esta definicin toma en cuenta el rgano que realiza la funcin administrativa. En este sentido, todos los actos de la administracin son actos
administrativos, pero estimamos este concepto excesivo para precisar materialmente la nocin del acto administrativo, de acuerdo con la definicin
antes expuesta que atiende preferentemente a la vinculacin con la funcin
administrativa.
2.
DERECHO ADMINISTRATIVO
229
3. EL
4.
230
de legitimidad. La accion pblica tiene a su cargo la satisfaccin de ineludibles necesidades colectivas y la vigilancia de la actividad privada. El inters
general es el regulador de los actos administrativos, el que inspira y determina la marcha del gobierno. Son actos que no deben ser aplazados o dilatados a pretexto de ingerencias judiciales, sino actos del poder pblico regulados por el bien comn.U
La administracin pblica tiene el derecho de actuar unilateralmente, es
decir, sin la intervencin de los particulares, por medio de decisiones ejecutorias que producen efectos jurdicos que se traducen en obligaciones de
los administrados. Tambin la administracin pblica puede actuar contractualmente yesos actos se denominan actos jurdicos contractuales, los cuales
tienen su propio rgimen jurdico.
Por otra parte, el principio de legalidad otorga un poder limitado para
realizar los actos administrativos e imprime a la actividad pblica, la justificacin de su ejercicio o sea la satisfaccin de los fines del Estado.
5. Los
Al lado de los actos administrativos tenemos a los hechos jurdicos que caen
en el campo del derecho administrativo por los efectos jurdicos que ellos pueden
producir. Dice a este respecto Dez: 12 "El derecho toma en consideracin los hechos que se producen, sea como fenmenos de la naturaleza, sea como productos
de la actividad humana. Sin embargo, no todos los hechos tienen valor para el derecho, sino solamente aquellos a los que atribuye consecuencias jurdicas; de all los
hechos jurdicamente relevantes y los hechos jurdicamente irrelevantes. Son relevantes los hechos que, verificndose, sirven para hacer actual y concreta la disposicin contenida en forma abstracta en una norma jurdica, haciendo nacer el efecto
previsto por la norma. Hechos jurdicamente irrelevantes para el derecho son aquellos que, producindose no traen aparejados la aplicacin de una norma jurdica
r no producen efectos jurdicos," 13
DERECHO ADMINISTRATIVO
231
6. EL
15
"El hecho jurdico est constituido o bien por un acontecimiento natural al que la
ley vincula ciertos efectos de derecho, como el nacimiento, la muerte, etc., o bien, por
un ~e~lo en que la voluntad humana interviene y en que el orden jurdico entra en
mOVImIento, pero con la diferencia respecto del acto jurdico de que ese efecto de derecho no constituye el objeto de la voluntad. As, por ejemplo, en el delito hay un hecho
Voluntario, pero la voluntad no persigue la creacin de una situacin jurdica, a pesar
de l~ Cual sta se origina al imponerse una pena al delincuente. Los hechos jurdicos
CO?stltnyen solamente la condicin para que se apliquen normas jurdicas generales preeJ()stentes." Fraga, ob, cit. 9"" ed., pg. 29.
232
En todo caso debe ocurrirse al texto legal para saber a quin se le encomienda la realizacin de un acto administrativo. El requisito bsico del
acto administrativo es estar fundado en la ley y por autoridad competente,
de lo contrario conduce a la arbitrariedad y al abuso.
Hay numerosos hechos que se relacionan con los actos administrativos
que aparentemente hacen pensar que no producen ningn efecto de derecho.
En este sentido, aunque el efecto no sea inmediato, todo acto administrativo
tiende mediata o inmediatamente, a engendrar un efecto jurdico.
7.
La doctrina parte de criterios diversos para clasificar los actos administrativos, tomando en cuenta la complejidad de la actividad de la Administracin pblica, los diversos intereses y finalidades que se persiguen con su
cumplimento.t"
En captulos anteriores nos hemos referido a las clasificaciones correspondientes a otros tipos genricos de actos administrativos, los cuales se entremezclan, pudiendo incluirse algunos de ellos en grupos diversos.P
Las clasificaciones principales de la doctrina administrativa son, adems.
las que a continuacin se sealan. Un determinado acto administrativo guarda relacin con otros y todos a su vez integran la funcin administrativa.
Estas denominaciones de los actos administrativos son las que emplean las
leyes administrativas cuando analizan sus efectos; las decisiones administra
16 Tesis jurisprudencial nm. 180. Autoridades responsables. Lo son, no solamente la
autoridad superior que ordena el acto, sino tambin las subalternas que 10 ejecutan o
tratan de ejecutarlo. y contra cualquiera de ellas procede el amparo. Este concepto de
autoridad es muy amplio y s610 para los efectos del juicio de amparo.
17 Pedro Guillermo Altamra, ob. clt., pg. 391 Y ss,
18 Jorge Olivera Toro, ob. cit., pg. 119 Y ss.
DERECHO ADMINISTRATIVO
233
tivas cuando los concretan y las resoluciones judiciales cuando fijan la naturaleza de sus actos.t?
Ejemplo de esta nomenclatura administrativa son los negocios jurdicos,
como manifestaciones de voluntad de la Administracin Pblica, encaminados
a producir un efecto de derecho, regulado por el inters pblico. La ntervencin del Estado en los negocios es fundamental en el nuevo Derecho
administrativo.
La idea de negocio jurdico aplicable al campo del derecho pblico, an
no penetra claramente a la doctrina, a la legislacin y a la jurisprudencia
mexicana. En verdad, el concepto de negocio jurdico no tiene en el derecho administrativo la misma significacin que en derecho privado.w
l. Actos de autoridad y actos de gestin
Otras clasificaciones distinguen los actos administrativos generales y los actos con-
~et~s,. los actos impugnables y los in impugnables, y los actos realizados por organismos
a mJnstrativos en cuanto actan con jurisdiccin especial.
1 20 Para Coviello, por negocio jurdico debe entenderse la manifestacin de voluntad
(e u?a o ms personas, cuyas consecuencias jurdicas van enderezadas a realizar el fin
pr,CtlCO de aqullas. Coviello, ob. cit., pg. 242.
d ~I .Waline, ob. cit., pg. 421. "El acto administrativo es un acto unilateral de un
a nUUlstrador calificado, obrando en tanto como tal; susceptible de producir por s mismo
e fectos de derecho."
22 "C d
234
n.
Para llegar a determinaciones definitivas la Administracin pblica requiere del antecedente de numerosos actos que son necesarios o coadyuvan
a una adecuada resolucin.
Los actos administrativos se clasifican en instrumentales y principales,
segn su misin en el proceso administrativo.
a) Actos instrumentales. Son los medios para realizar las actividades
administrativas y comprenden actos preliminares, de trmite o preparacin
o en general de procedimiento.w
Estos actos son necesarios para que se pueda realizar eficientemente el
ejercicio de la funcin administrativa. Los actos de trmite, por va de ejemplo, estn formados por una serie de actos que no tienen el carcter de resolutivos, ya que simplemente se concretan a preparar una resolucin administrativa o un propsito administrativo sin afectar ningn derecho. Son
propiamente el antecedente del acto.
A este grupo pertenecen los actos de ejecucin de orden material o jurdico, que tienden al cumplimiento obligatorio de las resoluciones administrativas, como en el caso de la facultad econmica coactiva cuya constitucionalidad ha sido ampliamente reconocida.
La mayor parte de estos actos requiere la colaboracin voluntaria o forzada de los particulares, los cuales deben aportar a la Administracin los
datos que le permitan resolver legalmente los casos administrativos. Manifestaciones, cuestionarios, estados contables, revisiones, informes, dictmenes
de los particulares, son elementos indispensables para la aplicacin de la
ley administrativa. En general, el rgimen de polica impone a los particulares numerosas cargas, obligaciones y limitaciones necesarias para mantener
el orden y la tranquilidad pblicas.
b) Los actos principales son los actos bsicos o definitivos de la Administracin e implican propiamente el ejercicio de la funcin administrativa,
tales como una concesin de servicio pblico, una declaracin de expropiacin por causa de utilidad pblica, una orden de requisicin, un contrato
de obra pblica o de suministro y otros semejantes.
El Estado patrono puede pedir Amparo contra el Tribunal de Arbitraje. Tesis jurisprudencalnm. 451. T. I1, pg. 871.
Cuando el fisco ejerce su facultad soberana de cobrar impuestos, multas y otros pagOS
fiscales, no pueden ocurrir al Juicio de garantas. Tesis jurisprudencia1 nm. 503.
.
23 Ley reglamentaria de los artculos 103 y 107 de la Constitucin, acepta esta tesIs.
24 Salvatore Romano, L'atto esecutioo nel diritto prioato. Giuffr, 1958.
DERECHO ADMINISTRATIVO
235
c) Los actos de ejecucin tienen por objeto dar cumplimiento a las determinaciones del acto principal. En materia fiscal, el Cdigo Fiscal de la
Federacin contiene un captulo denominado: "Del procedimiento administrativo de ejecucin", artculos 108 Y siguientes.
lII. Actos administrativos unilaterales, bilaterales y plurilaterales
Esta clasificacin deriva de la formacin del acto.
a) El acto simple, llamado unilateral, es aquel en el que interviene una
sola voluntad de un ente administrativo sea individual o colectivo, es decir,
la voluntad de la administracin pblica se manifiesta en forma unilateral.
Su forma ms general es la decisin administrativa.
.
b) El acto complejo, puede ser bi o plurilateral, es el que resulta o se
forma del concurso de dos o ms voluntades, pblicas o privadas, varios rganos y personas, que se unen en una sola voluntad. Laubadere explica que
estos actos implican fases sucesivas en las cuales participan autoridades administrativas diferentes. El refrendo ministerial es ejemplo de acto complejo.
Podemos poner como ejemplo de un acto complejo el refrendo ministerial
de que habla el artculo 92 constitucional. Para que el acto presidencial sea
obedecido es indispensable estar autorizado por el Secretario del Despacho
encargado del ramo a que el asunto corresponda. Si las voluntades pertenecen a distintas personas pblicas, habr complejidad externa; en este caso
el acto complejo se llama tambin acuerdo.s"
. Acto colegial. Son los actos emanados de diversos consejos o comisiones,
Juntas o cuerpos que colaboran con la Administracin pblica. El acuerdo,
por ~jemplo, proviene de un rgano colegiado, que se integra por la reunin
de dIversos entes pblicos.
Acto unin. En este acto intervienen varias voluntades, pero ni su [inali~ad. e~ idntica, ni su efecto es el de dar nacimiento a una situacin jurdica
mdlvldual, como en el caso del nombramiento de un empleado pblico.s"
Contrato. El contrato es un acto jurdico en el que concurren varias voluntades, pero no se puede considerar como un acto administrativo, ni como
. 25 La decisin ejeeutoria caractveriza al acto unilateral ms importante de la AdminIstracin pblica y constituye un modo de accin normal.
r ~or su parte Laubadere, ob, cit., pgs. 160 Y 161, expresa esta clasificacin en estos
t .mmos: a) Acto unilateral, el acto caracterstico de derecho pblico, ya que el derecho
PrIvado se basa en el acuerdo de voluntades. El acto administrativo unilateral puede ser
~ambin un ~cto regla, como el reglamento, o un acto condicin, o u~ acto subjetivo.
) El acto bIlateral se presenta, sea bajo la forma de contrato, sea bajo la forma de
acuerdo de voluntades no contractual, es decir, de actos condicin. e) El acto plurilateral
~lectivo, aparece principalmente bajo la forma de deliberaciones de las asambleas admi
nlstrativas.
26 Ranelleti define el acto colectivo diciendo que se forma cuando varios sujetos u
rga~os de un mismo ente, concurren por comunidad de materia, a formar en comn un
acto Jurdico. os. cit., pg. lI9.
236
acto propio de la funcin administrativa, segn diversos autores. Existen actos jurdicos denominados contratos administrativos que forman en la actualidad uno de los temas ms importantes del derecho administrativo.
e) El acto colectivo. El acto colectivo es el que resulta de la concurrencia de varias voluntades, con igual contenido y finalidad que se renen
exclusivamente para la manifestacin comn, permaneciendo jurdicamente
autnoma. Es un acto colectivo el Consejo de Ministros a que se refiere el
artculo 29 constitucional.
IV. Actos administrativos destinados a aumentar o a limitar la esfera jurdica
de los particulares
Segn el efecto que producen se clasifican:
A) Actos que favorecen, aumentan o amplan las facultades, posibilidades o los poderes de los particulares. Entre stos se pueden citar:
1. La admisin. Es un acto que tiene por objeto permitir el ingreso de
una persona para que entre a formar parte de una institucin, con el fin
de que pueda participar en ciertos derechos o goce de algunos servicios
pblicos. Dan acceso a un particular a los beneficios de un servicio pblico.
2. La concesin. Es un acto que jurdicamente confiere a un particular un derecho subjetivo, por medio del cual el poder pblico le transfiere derechos o facultades administrativas, mediante determinadas clusulas
compromisorias derivadas del inters pblico que significan el control de la
administracin pblica.s"
En la legislacin mexicana se concesiona lo que pertenece originariamente
a la nacin. sta es una de las tesis fundamentales de nuestro derecho administrativo.
3. La autorizacin, licencia y permiso, se diferencian de la concesin en
que sta es un acto constitutivo por medio del cual la administracin confiere derechos a un particular. La autorizacin es un acto unilateral de la
administracin pblica, el cual se otorga con relacin a los servicios pblicos, y por medio de ella la autoridad administrativa faculta a una persona
privada o pblica, para realizar un acto administrativo como ejercicio de un
poder jurdico o un derecho preexistente, al comprobarse que se han satisfecho los requisitos legales para el ejercicio de un derecho; en tanto que
el permiso alude a levantar una prohibicin. La licencia no determina el
nacimiento de un nuevo derecho a favor de una persona, sino la eliminacin
de un requisito jurdico, para poder ejercitar un derecho conferido por el
propio poder. 28
27 Por lo que se refiere a la concesin: "hoy parece haberse llegado a una fijacin
del concepto con el que alude tanto a aquellos actos que transfieren a un particular facultades originalmente administrativas, como a los que crean a su favor un derecho o capacidad previstas en el ordenamiento jurdico". Fernando Garrido Falla, ob. cit., pg. 406.
28 "Permisos administrativos." Sem, [ud. de la Eed, Tomo 9, pg. 83; Tomo 10, pg. 1150
Y Tomo 102, pg. 1839.
237
DERECHO ADMINISTRATIVO
297 Prieto Boda, "La revoca dell'licenze comerciales." Reu, Trim. de Dir, Pubb, Miln,
pg. 744.
Sem,
ludo
238
c:'"
DERECHO ADMINISTRATIVO
239
--
32
es
Un
~os de Amrica se conoce con el nombre de actos ministeriales y constituye la base para
eterminar la procedencia de writ of Mandarnus." Fraga Cabina, 8\1 ed., pg. 274.
33 "El acto condicin participa de la naturaleza del acto subjetivo, porque, como l,
especial.
240
a) Actos de trmite, que estn formados por una serie de actos que no
tienen el carcter de resolutivos, pues siemplemente se concretan a prepara.r
una resolucin administrativa o un propsito administrativo sin afectar ningn derecho.
b) Los actos definitivos que son aquellos con los cuales se da fin a un
procedimiento administrativo, realizando la finalidad ltima o mediata de
la ley.
Considero tambin de inters la clasificacin que hace Forshoff, fijndose en el contenido de los actos administrativos en los trminos siguientes: 35
a) Actos administrativos imperativos. Son aquellos que contienen un
mandato o una prohibicin. Son aquellos que su aplicacin es el derecho
policial. Su misin es provocar en los obligados una determinada conducta
respecto de la Administracin y, en caso necesario, forzar coactivamente a
ella, por eso hay que contar tambin entre los actos administrativos de esta
especie las medidas coactivas adoptadas para la ejecucin de un mandato
o una prohibicin.
b) Actos jurdicos conformadores. Pueden presentarse en formas muy
diversas. Es comn a todos ellos el fundar, modificar o suprimir una situacin o una relacin jurdica concreta. A esta categora pertenecen todas .l~s
autorizaciones, permisos, licencias y concesiones que crean una situaClOn
jurdico-administrativa del destinatario. Tambin tiene efecto constitutivo el
asentimiento y la confirmacin, de la que depende la eficacia de un acto
administrativo o cualquier otra accin de la administracin. Junto a las. designaciones de toda ndole, entre las que ms importante es el nombramIen
to de funcionarios, entran tambin en esta categora todas las rdenes
difica, ni suprime ninguna situacin jurdica. No hace sino atribuir o reterar a un individuo determinado una situacin general e impersonal ya establecida por un acto-regla.
El acto condicin no afecta en nada el contenido de la situacin jurdica: nicamente
nova,
viene a condicionar la posicin de una situacin general e impersonal." Royo Villa
ob. cit., pg. 117.
34 Lean Duguit, Traite. T. 1, pg. 327 Y ss.
35 Forsthoff, Tratado L, pgs. 292-293.
DERECHO ADMINISTRATIVO
241
311
CAPTULO JI
1. Los
-e:
3tle1 se esiuerza
243
244
La doctrina administrativa clasifica a los elementos del acto administrativo en subjetivos, objetivos y formales.
1. Los elementos subjetivos son los siguientes:
El sujeto u rgano de la Administracin competente para producir el
acto. El acto administrativo es un acto jurdico realizado por un sujeto,
autoridad u rgano de la Administracin pblica, que obra en la esfera de
su capacidad y competencia o en casos excepcionales por una persona que
ha recibido una prerrogativa del poder pblico.
Comprende, por consiguiente a la Administracin pblica los rganos, la
competencia y la investidura legtima del titular del rgano.
DERECHO ADMINISTRATIVO
2. EL
245
La Administracin pblica se forma con el conjunto de rganos o esferas de competencia, encargados legalmente de realizar los actos administrativos. El sujeto del acto administrativo est constituido por los rganos,
individuales o colectivos, a quienes se encomienda el ejercicio de la funcin
administrativa. Los titulares de esos rganos deben tener aptitud legal para
actuar. A diferencia del sujeto activo que es la administracin pblica, el
sujeto pasivo es el ente al que se dirige la accin administrativa.s
Esta funcin se constituye con la facultad para llevar a cabo todos los
actos administrativos que son propios del Poder Ejecutivo. La competencia
administrativa es el lmite de esas facultades, es decir, de una 'investidura
legal que permite al funcionario o titular, que debe reunir determinados
requisitos, la realizacin o ejercicio de los actos administrativos, expresando
!a voluntad contenida en la ley, pero en ningn caso su propia voluntad o su
mters personal. Toda extralimitacin hace que el acto resulte viciado.
Todo acto administrativo, nos dice Lancis, requiere la intervencin de un
agente pblico como persona encargada de su creacin, .ya que es fundamental que, si no se encuentra una persona investida de poderes pblicos,
el acto, independientemente de sus dems caracteres no podr ser considerado como tal, pues los de los particulares no pueden nunca llegar a merecer
esta consideracin. Su caracterstica, sin embargo, est en la investidura del
poder pblico y en el ejercicio de ese poder. Para la eficacia de un acto
administrativo, basta generalmente con uno de esos dos elementos, aunque
no se trate de un funcionario de derecho, ni del legtimo ejercicio de sus
fac?ltades, porque el funcionario de hecho puede realizar, tambin cuando
e~ Inters general de la sociedad poltica lo requiere, actos de plena eficaCIa jurdca.s
Al sujeto del acto administrativo se le llama genricamente autoridad, por lo que
d.ebemos precisar este concepto. Se ha establecido una relacin entre poder y autondad, "viendo en el primero una capacidad imperante de hecho y en la segunda
a, manera de legitimacin del poder o pretensin legtima de obligar". (T. Fernandez Miranda. Ene, [ur, III, pg. 152.) De acuerdo con este autor, el poder es
a1uel~a condicin de superioridad capaz de producir el fenmeno social de la obedle~Cla; poder es capacidad, de hacerse obedecer, en tanto que poseer autoridad
qUiere expresar tener ttulo legitimo, tener derecho a exigir esa obediencia.
--
246
tambin la que ejecuta de acuerdo con sus funciones. Alrededor de este concepto la Suprema Corte ha elaborado la siguiente tesis jurisprudencial:
(jur, Comn Pleno y Salas, Tesis 55): "Autoridad responsable: lo son no solamente la autoridad superior, que ordena el acto, sino tambin las subalternas que
lo ejecutan o tratan de ejecutarlo) y contra cualquiera de ellas procede el amparo."
En otras tesis (54), define quines son autoridades. "El trmino autoridades para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que
disponen de la fuerza pblica, en virtud de circunstancias ya legales, ya de
hecho, que, por lo mismo, estn en posibilidad material de obrar como
individuos que ejerzan actos pblicos por el hecho de ser pblica la fuerza
de que disponen."
La competencia es el conjunto de facultades que legtimamente puede
realizar el sujeto, es decir, el rgano de la Administracin pblica) la funcin administrativa y en particular, para conocer de un negocio adminis
tratiuo:"
El poder pblico est sometido a un rgimen de derecho pblico y forma
un conjunto de rganos con facultades o prerrogativas que la ley les otorga
para realizar sus fines y hacer prevalecer el inters general,"
"La competencia en derecho privado, es la porCIOn de la jurisdiccin que se
atribuye a los tribunales que pertenecen al mismo orden jurisdiccional. Se distingue
lgicamente de la jurisdiccin como el todo se distingue de las partes." La palabra
viene del derecho procesal civil y se concreta diciendo que es el poder dado a un
tribunal para instruir y juzgar un negocio.
Por extensin la competencia administrativa se refiere al poder dado a una persona pblica o a sus rganos, para atender y resolver un negocio determinado. Por
lo tanto, un rgano administrativo competente, es aquel a quien la ley le otorga
una facultad para conocer de asuntos determinados) a contrario sensu la incompe
tencia del funcionario reviste formas diversas. Los caracteres de la competencia
administrativa como elemento esencial del acto administrativo, son los siguientes:
1. Requiere siempre un texto expreso de la ley para que pueda existir.
2. El ejercicio de la competencia es obligatorio.
3. La competencia administrativa se encuentra fragmentada entre diversos rganas. El acto administrativo debe originarse en un rgano competente.
4. La competencia no se puede renunciar, ni ser objeto de pactos que comprometan su ejercicio.
5. La competencia es constitutiva del rgano que la ejercita y no un derecho
del titular del propio rgano.
La competencia se puede clasificar en cuanto al grado, materia y territorio. La competencia en cuanto al grado supone el orden jerrquico de la
6 "El Estado carece realmente de derecho, tiene simplemente facultades jurdicas,
poderes que son a un tiempo deberes." Recaredo Fernndez de Ve1asco, ob, cit., pg. 79.
7 El consentimiento puede faltar no solamente en el agente, sino tambin en la Administracin, como en el caso de los funcionarios de hecho.
DERECHO ADMINISTRATIVO
247
3. Vicios en la formacin de la voluntad. La ley seala cmo se manifiesta la voluntad en los actos simples, complejos, etc.; o exige autorizaciones, aprobaciones, vistos buenos u otros actos de formacin de la voluntad.
B) Los vicios de ndole subjetioa afectan al contenido de la decisin administrativa en cuanto a su finalidad, como en los casos de desviacin de
poder y de arbitrariedad, En la desviacin de poder el funcionario acta con
una finalidad distinta a la que seala la ley o acta con una finalidad
personal o para beneficiar a un tercero. En la arbitrariedad el funcionario
se aparta "de lo objetivamente determinado por la razn y el derecho".
El desvo de poder o desviacin de poder se propone encauzar el acto en
la finalidad de que le ha sido sealada.
Cuando la actividad de la administracin est regulada expresamente
en la ley, sta contiene la finalidad que se persigue con dicho acto. Cuando
las facultades son discrecionales se acenta el mrito y adquiere una notable
relevancia. En efecto, en estos casos la administracin tiene varias posibilidades para actuar y fcilmente se puede producir el incumplimiento de la
finalidad legal.
El artculo 228 del Cdigo Fiscal de la Federacin es de los pocos casos en que
se alude al desvo de poder: artculo 228. Sern causa de anulacin de una reSO'
DERECHO ADMINISTRATIVO
249
S~? ejercida sobre una persona para determinarla a celebrar un acto y que
250
4.
5.
EL MOTIVO
DERECHO ADMINISTRATIVO
251
252
6.
En todo acto administrativo hay siempre un fin ltimo, que es el resultado que la administracin obtiene, til y convenientemente, para el inters
general.
Para Dez,10 por mrito del acto se entiende la conveniencia y utilidad
del mismo, su adaptacin a la obtencin de los fines genricos y especficos
que con la emanacin del acto se pretende obtener.
Los actos administrativos se orientan por razn de conveniencia por la
realizacin de los fines sociales que con ellos se pretende atender. Un acto
administrativo no debe ser desviado de sus fines, rompe con el principio de
legalidad de un pas que expide normas para realizar determinados propsitos sociales. El autor citado, expresa que "el vicio de mrito es un vicio de
oportunidad del acto administrativo, no de sus elementos jurdicos esenciales".
El mrito es un factor psicolgico de importancia del acto administrativo.
El mrito por su propia naturaleza no es un elemento fcilmente controlable,
ya que el desarrollo del derecho administrativo no establece los medios parabacerlo, sobre todo cuando se ejercitan facultades discrecionales en que el funcionario juzga con bastante amplitud la oportunidad del acto que realiza. Dice a este
respecto Fiorini: "El mrito del acto puede apreciarse con relacin a tres valores:
a) La eficacia del acto que est en la utilidad mxima que puede obtenerse de sus
fines. Se llama oportunidad por algunos autores, aun cuando el trmino eficacia
es ms lgico por cuanto oportunidad puede identificarse, en ciertos supuestos,
con la eleccin del momento ms til para dictar el acto. La eficacia se refiere a
la apreciacin cuantitativa de los resultados y de la conveniencia del acto con relacin a los fines generales que persigue la administracin; b) La equidad del acto
tiene relacin con las consideraciones de justicia del mismo. La equidad del aeto
permite obtener los resultados ms proficuos, sin perjudicar, en lo ms mnimo, los
derechos de los terceros; e) La moralidad del acto se encuentra especialmente en
la conducta de las personas que intervienen en su realizacin. La moralidad de la
administracin se encuentra en un plano distinto de la moralidad del acto, pero sus
efectos tienen interferencias recprocas." 16
El mrito del acto administrativo es un concepto, por lo tanto, ms amplio que el de finalidad y no debe confundirse con el de legitimidad, que es
de mayor importancia.
Por lo que se refiere a la finalidad, tanto la norma administrativa como el propsito que gua su aplicacin deben orientarse a la realizacin del bien pbliCO,
porque no tienen sentido las normas que no llevan esa finalidad. "Todo el orde?
pblico puede descomponerse en esas grandes finalidades sociales que se han vent-
pg. 190.
Fiorini, Teoria de la justicia administrativa, pg. 90.
1G
DERECHO ADMINISTRATIVO
253
do depurando a travs de los siglos, para establecer la armona social. La sabidura del legislador radica en darle mayor contenido posible de esos ideales de la
comunidad. Esto nos lleva a la misma justificacin del Estado, que slo se explica
por las elevadas misiones que se le han asignado en bien de la sociedad. Cuando
estos fines no se realicen o se cumplan imperfectamente, el Estado estar en trance
de alterar su normal desenvolvimiento." 17
7.
0:m
17 El desvo de poder comprende todos los casos en que una autoridad usa sus poderes para fi
bi .
nes diiversos de aquellos para los cuales 1e fu eron con fenid os por 1a 1ey, Zanomi, pg, 142. Tomo 1, 1947.
18 Eduardo Pallares, Diccionario de derecho procesal civil, pg. 291.
254
El precepto constitucional alude al mandamiento escrito como una formalidad administrativa necesaria para la resolucin, al mismo tiempo que
debe fundar y motivar la causa legal del procedimiento, es decir, el act?
adems debesubordinarse a la ley, la cual puede establecer otras fo rmall.
dades que son garantas para los interesados.
La ley general de Bienes Nacionales seala algunos ejemplos de estas
formalidades de las que deben revestirse los actos administrativos.
"Artculo 53. Los actos o contratos relacionados con los inmuebles de la nacin,
que para su validez o por acuerdo de las partes requieran la intervencin de notarios, debern celebrarse ante los notarios del Patrimonio Nacional, que designar
libremente la Secretara del Patrimonio Nacional, dentro de los autorizados legalmente para ejercer el notariado.
"En los lugares en donde no existan notarios del Patrimonio Nacional, la propia Secretara podr habilitar en casos concretos, con ese carcter, a quienes estn
autorizados legalmente para ejercer notariado, para que, ante su fe, se celeb.ren
los actos o COntratos a que se refiere este artculo. Ningn notario podr auto nZar
una escritura relativa a la adquisicin o afectacin de bienes en que sean 'parte
el Gobierno Federal o los organismos descentralizados, sin la intervencin y aprobacin previas de la Secretara del Patrimonio Nacional, en los trminos de esta ley.
DERECHO ADMINISTRATIVO
255
"Artculo 54. Los notarios del Patrimonio Nacional llevarn un protocolo especial para los actos y contratos de este ramo, con sus respectivos apndices, ndices de instrumentos y con los dems requisitos que la ley exija para la validez de
lo actos notariales.
"Los honorarios de los notarios mencionados que deban cubrir los particulares,
se regularn de acuerdo con el arancel; pero los que sean a cargo del Gobierno
Federal se reducirn a la mitad.
"Los protocolos especiales de los notarios del Patrimonio Nacional sern autorizados por las autoridades locales competentes y por la Secretara del Patrimonio
Nacional."
--
19 Garrido Falla, "La llamada doctrina del silencio administrativo". Reu. Ad. Pb .
.st. PoI. ,Madrid, nm. 16, enero-abril, 1955, pg. 85.
R A. Perez Hernndez, "El silencio administrativo en la ley de 18 de marzo de 1944".
evo Ad. Pb, I. Est. PoI. Madrid, nm. 2, mayo-agosto, 1950, pg. 131.
. ~os Mara Gimeno y Hctor J. Amilubia. Relevancia jurdica del silencio de la adlStraCitl en el mbito de los petitorios y recursos administratiuos, Lib. A. Perl. Mon
tnll~d
eVI eo.
el ~e<:a~edo Fernndez de Velasco, ob. cit., pgs. 929, 206. "En derecho
- SIlencIO SIguI
. ifica susttucn
v'd
de la expresin concreta d e1 rgano por 1a
en a por la ley:'
n' Bo~uera Oliver J. M., "Algunas dificultades de la actual situacin del
Istratvo". Rev. de Adm. Pb. lEPo Madrid, nm. 30, septembre-dciembre,
administrativo
a bstracta presilencio admi1951, pg. 91.
256
sus actos, porque as puede exigirlo la seguridad, la tranquilidad y los intereses pblicos. Cuando un asunto se convierte de inters nacional, los informes son de la misma naturaleza, pero puede el poder pblico no hacer
referencia a aquellos asuntos que por su naturaleza delicada constituyan un
perjuicio para el pas.
La vida del Estado moderno cada da es ms complicada y suscita numerosos riesgos para la marcha de Ia Administracin pblica. Los funcionarios estn obligados a cuidar de que determinados asuntos no trasciendan
al conocimiento pblico, ni impliquen perjuicios a la nacin. Para todos
estos casos no hay reglas fijas, ni principios generales, este captulo del
Derecho administrativo entra en el terreno del arte de la poltica, para estimar todas las consecuencias de una indebida divulgacin.
Pero tambin hay numerosos casos en que el propio derecho administrativo, por los intereses particulares que estn de por medio, juzga que los
interesados logren una respuesta oportuna en sus asuntos. El artculo 8~
de la Constitucin indica: "Los funcionarios y empleados pblicos respeta
rn el ejercicio del derecho de peticin, siempre que ste se formule por
escrito, de manera pacfica y respetuosa; pero en materia poltica, slo podrn hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la Repblica. A toda peticin deber recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya
dirigido, la cual tiene la obligacin de hacerlo conocer en breve trmino al
peticionario."
Como puede verse, el efecto jurdico del artculo 8'? de la Constitucin es
muy limitado, ya que se reduce a un acuerdo escrito de la autoridad y dar
conocimiento al interesado. Todo ello no prejuzga sobre la naturaleza del
asunto que se discute, ni el particular sabe a qu atenerse sobre el sentido
de las resoluciones.s?
Es necesario, por 10 tanto, que esa abstencin de la autoridad administrativa tenga un determinado efecto jurdico, que elimine los obstculos de
la inactividad administrativa. No puede darse una respuesta positiva porque
con ello se afectarn intereses nacionales ante la ineptitud, apata o mala fe
de un funcionario.
La mejor solucin adecuada es aquella que estima que si pasado un trmino limitado no se obtiene una respuesta de la Administracin, debe, pres~
mirse que hay una resolucin negativa. Es una forma sui gneris de mani{estarse la voluntad de la Administracin pblica y permitir al particular
la continuacin de los trmites y de los recursos procedentes.
Aunque no se ha aceptado en la doctrina mexicana este principio con
20 "Derecho de peticin y negativa Ficta". "Aunque el artculo 162 del Cdigo F!s<;al
de la Federacin establezca que el silencio de las autoridades fiscales respecto a petICIOnes de los particulares debe considerarse como resolucin negativa, es inexacto que
diante sta se satisfaga la garanta del artculo 8 constitucional, ya que dicha garant a
requiere un acuerdo material escrito." Boletln de In]. [ud, Agosto de 1957. Suprema Corte
de Justicia.
ror
DERECHO ADMINISTRATIVO
257
toda la amplitud necesaria, existen diversos preceptos en diversas leyes administrativas que lo reconocen.
El Cdigo Fiscal de la Federacin dispone en el artculo 92:
"Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales, debern ser resueltas en el trmino que la ley fija o, a falta de trmino establecido
en noventa das. El silencio de las autoridades fiscales se considerar como resolucin negativa cuando no den respuesta en el trmino que corresponda."
El artculo 163 tercer prrafo de la Ley General de Instituciones, de Crdito
y organizaciones auxiliares ordena: "Las resoluciones y recomendaciones que aprueba la Comisin (Nacional Bancaria) sern comunicadas y despus de cada sesin
al secretario de Hacienda y sern firmes si dicha autoridad hace presente su aprobacin o no ejercita su veto suspensivo o su desaprobacin dentro del trmino de
diez das de su notificacin."
Artculo 27 constitucional, fraccin XII, apartado tercero y cuarto: "Cuando
los gobernadores no cumplan con lo ordenado en el prrafo anterior (de aprobar
o modificar el dictamen de las comisiones mixtas), dentro del plazo perentorio que
fije la ley, inmediatamente se considerar desaprobado el dictamen de las comisiones mixtas y se turnar el expediente al Ejecutivo Federal." Inversamente, "cuando las comisiones mixtas no formulen dictamen en plazo perentorio, los gobernadores tendrn facultad para conceder posesiones en la extensin que juzguen
procedente".
Otras leyes administrativas tambin dan eficacia al silencio administrativo, como
en el caso del reglamento de la ley de la Industria Elctrica. Arts. 98, lOO, 144.
"Artculo 98. El solicitante de una concesin y el opositor en su caso, podrn
no. mayor de noventa das a 'partir del aviso de la conclusin de las obras e instalacones, la Secretara, teniendo a la vista los datos e informaciones que le proporcione el interesado y los que ella recabe, determinar la cantidad que haya sido
necesaria invertir en las mismas. Vencido dicho plazo, sin que la Secretara pronU~cie su declaracin sobre el particular, se tendr por justificada la cantidad que
el mteresado pretenda haber invertido en las repetidas obras e instalaciones."
Finalmente debemos recordar el artculo lB, fraccin XXXVI de la Ley de
responsabilidades de los funcionarios y empleados de la Federacin, del Distrito
F.ederal y de los Altos funcionarios de los Estados que dispone: "Son delitos ofierales de los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito Federal no
comprendidos en el artculo 2'.' de esta Ley: ..... XXXVI. Volver nugatoro el derech.~ de peticin, no comunicando por escrito al peticionario el resultado de su
lestlon, dentro de los 30 das siguientes a la presentacin de la solicitud".
17
CAPTULO III
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. Explicacin del procedimiento administrativo.-2. Diversas formas del
procedimiento administrativo: a) La gestin administrativa de oficio. b)
El procedimiento administrativo imperativo que afecta derechos de los
particulares. e) El procedimiento administrativo de oposicin.e-S. Naturaleza del procedimiento administrativo.-4. Proceso y procedimiento administrativo.-5. Procedimiento .administrativo y procedimiento civil.-6.
Procedimiento administrativo y procedimiento contencioso administra tivo.-7. La garanta del proceso debido due process 01 laur, en la legislacin
norteamericana.-8. El procedimiento administrativo como garanta constitucional de seguridad jurdica.-9. La garanta de legalidad.-IO. La garanta de previa audiencia.-ll. Las formalidades esenciales del procedmiento.-l2. Ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia en materia de
procedimiento administrativo.
I.
.. El Estado que vivimos es un Estado de derecho que subordina su actuacion a los principios del orden jurdico vigente. Ese orden est integrado por
l~ .Constitucin Poltica, las leyes y reglamentos, los tratados y dems dispo-
0\ cstIgacIones
Jurdicas, 1968.
1965.
. . franCISCO Gonzlez Navarro, El procedimiento administrativo espaol en la doctrina cientlflea. Preso del Gob. Madrid.
~mes M. Lands, 1'he administratiue Process, Yale University Press.
2 0ben H. Roy, The administratiue process. Baltimore. The Johns Hopkins Press.
actual del Estado de Derecho ha sido precisada en' estos trminos
..
por laLae concepcin
t
OmISIn Internacional de Juristas de la Haya en dos campos o aspectos: "1) El
stado de derecho dimana de los derechos del hombre, segn se han desenvuelto hist-
259
260
DERECHO ADMINISTRATIVO
261
miento de control que se establece en la jurisdiccin contencioso-administrativa ante el Tribunal Fiscal de la Federacin, el Tribunal de Conciliacin
y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado, el Tribunal de lo
contencioso administrativo del Distrito Federal.
El procedimiento administrativo est constituido por un conjunto de trmites y formalidades -ordenados y metodizados en las leyes administrativas-, que determinan los requisitos previos que preceden al acto administrativo, como su antecedente y fundamento, los cuales son necesarios para su
perfeccionamiento y condiciona su validez, al mismo tiempo que para la
realizacin de un fin,"
El conjunto de trmites forman un necesario material informativo, que
conduce a la elaboracin del acto administrativo.
Para alcanzar los fines contenidos en la legislacin administrativa, la Administracin pblica est obligada a efectuar una serie de actos de naturaleza y efectos muy variables. Ellos formas un conjunto de actos en los que se
concreta .la actuacin administrativa y conducen a la decisin definitiva.
La preparacin del acto administrativo -siguiendo el camino por donde
?eb~n marchar los expedientes- proporciona al poder pblico los elementos
IndIspensables para su formacin eficaz y su ejecucin estricta, como metas
del Estado de derecho. Las actividades materiales, los procedimientos tcnicos, econmicos y juridicos, son en muchos casos, medios tiles y necesarios
para llegar a la culminacin del acto administrativo. El procedimiento, por
10 tanto, es un elemento formal del acto administrativo que domina la casi
totalidad de la accin administrativa. Es la forma actuante de la Administracin pblica. El expediente administrativo, como forma escrita y documentada, recoge todas las actuaciones llevadas a cabo durante el procedimiento
administrativo.
El procedimiento administrativo est formado por una serie de forrnaldad~s que establecen una garanta para los administrados, para evitar arbi~ranedades y obtener, un resultado determinado, en este caso, el asegurar el
inters general. El procedimiento es una slida garanta de los diversos intereses en juego. La Administracin pblica debe asegurar el inters general
y con respecto a los particulares la ,administracin est obligada a seguir
estos desenvolvimientos legales."
--
(/ ~Ical Zamora y Castillo, Niceto. Da las siguientes acepciones de la palabra proce mIento: "1) Sinnimo de juicio; 2) Designa una fase procesal autnoma y delimitada
I~~pec~o del juicio con que se entronca; 3) Sinnimo de apremio; 4) Despacho de la
eJeCUCIn en el juicio mercantil; 5) Diligencias, actuaciones y medidas; 6) Tramitacin
o s~st,~nciacin total o parcial." Eduardo Pallares, "Diccionario", ob. cit., pg. 533.
El procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que se
~~ncreta la actuacin administrativa para la realizacin de un fin." Exposicin de molIVOS de la Ley de procedimiento administrativo espaol de 17 de julio de 1958. Esta
leyes un ejemplo de la sistematizacin del procedimiento administrativo y de lo que puede
ograrse aprovechando el desarrollo doctrinal de esta materia.
... Ser oportuno pasar ahora a una breve exposicin de la fisiologa de este tipo
d e 5"
orga' i
mzaci n. En otras palabras, ha llegado el momento de interesarnos por la din-
262
2.
DIVERSAS FORMAS
La funcin administrativa se realiza por medio del procedimiento administrativo constituido por las formas legales o tcnicas, necesarias para
formar la voluntad de la Administracin pblica. Ellas sealan los cauces
concretos, o conjuntos de reglas, a travs de las cuales se elabora el acto
administrativo o declaracin de la voluntad administrativa."
Al estudiarse esta materia de una manera general, es necesario deslindar
los caminos que debe transitar la administracin.
a) La gestin administrativa o de oficio en la que no intervienen l~s
particulares, salvo por excepcin. Es una actuacin espontnea de la adrninistracin para el cumplimiento de los fines del Estado, con formalidades
muy simples, rpidas, giles, flexibles y limitadas al cumplimiento de la ley
y a asegurar el inters general.
b) El procedimiento administrativo de carcter imperativo que afect~
los derechos de los particulares, que deducen sus pretensiones administratI
vas. stos son originados en la ley y protegidos a travs de los procedimientos
administrativos que son una sucesin de garantas jurdicas.
mica administrativa, si bien la investigacin debera quedar dentro de esquemas gener~'
les en el intento de comentar algunos aspectos caractersticos de las principales manifestaciones del comportamiento administrativo." Frederick C. Mosher y Salvatore Cimmino,
Ciencia de la administracin. Eds. Rialp, S. A., Madrid, 1961, pg. 195.
6 La creacin del Estado de Derecho no lleg en su primera fase a comprender tod~
la vida administrativa. Aunque desde el siglo pasado contamos con diversas leyes adwl'
nistrativas, slo en contadas situaciones se estableci el procedimiento administrativo. Lo
cual dejaba un campo muy extenso de accin administrativa ajeno a los problemas p~~
cedrnentales. La tendencia actual es la de proveer a la legislacin sustantiva o JJllItcfla
de procedimientos adecuados.
DERECHO ADMINISTRATIVO
263
264
DERECHO ADMINISTRATIVO
265
266
A pesar de estas opiniones consideramos que el procedimiento de oposicin, legalmente establecido; es un medio de defensa administrativo eficaz,
para que la autoridad revise sus propias determinaciones, mxime que existen defensas jurdicas posteriores para dilucidar esas contradicciones.
Situaciones semejantes son las que se originan en los casos de nulidad de
patentes y las de registro de marcas comerciales, y otros casos anlogos.
Cuando se establezcan los tribunales administrativos de plena jurisdiccin,
estas resoluciones debern ser de su competencia.
3.
7 "Las caracterstcas del procedimiento administrativo que podramos llamar tradicional, anterior a los esfuerzos contemporneos de sistematizacin han sido las siguientes:
primera, una mayor rapidez; se supone que los negocios administrativos ligados con los
intereses pblicos, exigen de una gran expedicin; segunda, una menor formalidad, sta
es una nota general en todas partes; tercera, y aqu entramos ya en la enumerac.i~ de
las deficiencias, un sigilo del procedimiento administrativo: el procedimiento admmls~ra
tvo tradicional ha sido tradicionalmente secreto; luego, cuarto, lo que en la doctrma
llama una falta de adherencia: en el procedimiento Judicial ha habido en general continuidad, fijeza en los rganos encargados de llevarlo y despus en las legislaciones que
siguen el procedimiento oral, una identidad fsica inclusive, entre las personas que tramitan el negocio y quienes lo resuelven, en cambio, el procedimiento administrativo se ha
en
caracterizado por su desvinculacin, por su desarticulacin, muchas agencias intervien.
en l: en ocasiones quien decide no ha tenido contacto absolutamente con el asunto: qu;nto, una falta de determinacin en cuanto a las pruebas que pueden aportar tantO os
particulares como la administracin misma; sexto, una incertidumbre en cuanto a la ter-
DERECHO ADMINISTRATIVO
267
Los tres actos ms importantes de la accin del Estado son: la ley que
es el acto que corresponde a la funcin legislativa: la decisin administrativa o ejecutoria, que es el acto ms importante de la funcin administrativa y la sentencia, que es el acto tpico correspondiente a la funcin jurisdiccional. No sealar procedimientos en materia legislativa, administrativa
y judicial, es destruir los principios del Estado de derecho y llegar a la actuacin arbitraria de los funcionarios.
El procedimiento administrativo en los mismos trminos, tiende al aseguramiento de los fines del Estado, estableciendo vas rpidas y eficaces, y
eliminando todo aqueIIo que dilate o entorpezca la accin de la Administracin pblica.8
Debemos indicar que los diversos actos administrativos estn gobernados
siempre por el inters general, que debe ser predominante en todas las relaciones pblicas. Como tambin nos encontramos en presencia de intereses
particulares, la legislacin administrativa debe cuidar de que no se le lesionen y se mantengan en 10 posible, y no contraren las finalidades pblicas,"
El procedimiento administrativo contenido en las leyes administrativas
es muy variable y reviste caracteres complejos, todos ellos encaminados a
una mayor atencin de los servicios pblicos y dems propsitos de la Administracin pblica. Las condiciones actuales de los sistemas polticos tiende? a alejarse de las tesis conciliatorias entre el inters pblico y el inters
pnv~do. Los graves problemas sociales nos llevan inexorablemente al aseguramIento del inters general.t?
I
~inacin del procedimiento (largo silencio de la administracin, decisiones no bien mo:lvadas) . y por ltimo, sptimo: falta de una sistematizacin jurdica precisa en cuanto a
os medos de impugnar las decisiones administrativas. Los autores anglosajones ligados
con. su. tradicin jurdica procesal atacan tambin al procedimiento administrativo de
arbltranedad, en cuanto que la administracin a veces no respeta los precedentes, sino
q~e est siempre pronta a dictar disposiciones caprichosas." Antonio Carrillo Flores, ob.
CIt., pgs. 91-92.
8 Para Carda Oviedo el procedimiento administrativo es la serie de trmites y foro
malidades a que deben someterse los actos de la administracin, con el objeto de que se
prodUzcan con la debida legalidad y eficacia, tanto en beneficio de la Administracin
(Omo de los particulares.
9 Sin embargo, el particular debe ser amparado en estos derechos esenciales: Derecho
a ser notificado; derecho al trmite de audiencia; derecho a no ser molestado innecesaria:ente; derecho a actuar por representante; derecho de informacin; derecho de peticin;
erecho a obtener resolucin administrativa. "Manual", ob. cit., pg. 39.
b 11) La ley de procedimiento administrativo espaol de 1<;> de noviembre de 1958 se
~a en estas ideas: 1) La unidad y flexibilidad del procedimiento; 2) La racionaliza~I ''. de la actividad administrativa; 3) La colaboracin de los administrados; 4) La re~cc16n del nmero de disposiciones reglamentarias. Vase Manual de procedimiento adminIstrativo, pg. 14.
268
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269
d) El procedimiento administrativo es poco formalista, sin excesivas formalidades, porque as lo exige la rapidez y eficacia de la Administracin, pero siempre
subordinado a determinadas formalidades de seguridad jurdica.
Las doctrinas administrativas han sentado los siguientes principios en materia
de procedimiento administrativo: 1. Predominio de la actuacin de oficio; 2. Carencia de solemnidades; 3. Rapidez; 4. Predominio de la forma escrita; 5. Gratuidad en lo general, ms oneroso en ciertas formas administrativas como el registro,
certificacin, etc.; 6. No siempre es precisa una direccin tcnica; 7. Tramitacin
sencilla.
4.
Dice a este propsito el distinguido jurista Niceto Alcal Zamora y Castillo con
~na buena dosis de irona: "La imprecisin que los rodea podra reflejarse, a mi entend~r, Jugando con los verbos ser y estar, en los trminos siguientes: del proceso sabemos
de ~de .est., .re:o no lo que es (si una relacin jurdica o una situacin jurdica, etc.) :
a JUrSdlCCln conocemos lo que es, pero no en dnde est (si en el derecho procesal
ob en el constitucional), y de la accin ignoramos lo que es (pugna entre las teoras
~ :tractas y las concretas) y donde est (si en el campo del derecho material o en el
de Derecho procesal). Como es natural, nuestras palabras no deben ser tomadas al pie
el la letra, sino slo como una forma llamativa para expresar la incertidumbre doctrie~ torno a esos conceptos." Proceso, autocomposicin y autodejensa. Contribucin al
studlo de los fines, del proceso. Mxico. Imprenta Universitaria, 1947, pgina 100.
n1~ 17 Feliciano Benvenutti, "Funcione, procedmento, proceso", Reo, Tr, Dir, Pubb., 1952,
:a
r'"6'
118.
18
270
para poner fin al conflicto por acto de las partes); y proceso (va de derecho para
poner fin al conflicto por acto de autoridad). El proceso tiene, como finalidad,
hacer cesar el conflicto mediante un debate preordenado por acto de la autoridad." 19
Matizando esta distincin dice Francisco Lpez Nieto (El procedimiento administrativo. Ed, Bosch, Barcelona, 1960, pgina 25): "En efecto, toda actuacin de
la leyes proceso y por tanto, hemos de admitir que en el Estado moderno esa Iuncin es realizada no slo por los tribunales de justicia, sino tambin por la Administracin. El proceso que lleva a cabo la Administracin para aplicar el derecho
en uso de sus potestades, ya dictando normas, ya declarando o modificando derechos en primera decisin o revisando sus propios actos, ya imponiendo sanciones,
se denominar procedimiento administrativo. El proceso que llevarn a cabo los
tribunales revestidos de todas las garantas que la jurisdiccin requiere, ser procedimiento judicial. Habr un procedimiento de la Administracin, realizacin prctica del derecho, no revestido de tanta proteccin; y un procedimiento judicial
rodeado de mayores garantas, que podr incluso revisar al anterior. Uno y otro
podrn versar sobre materia administrativa; y para distinguir el procedimiento propio de la Administracin del procedimiento judicial que revisa el anterior, llamaremos al primero procedimiento administrativo y al segundo procedimiento conten
coso administrativo."
No deben confundirse proceso y procedimiento debiendo precisarse la naturaleza de ambas nstituciones.
Dos' opiniones debemos considerar, tal como se expone en la obra citada de
Gonzlez Prez: la tesis que confunde proceso y procedimiento y la tesis que distingue proceso y procedimiento. La primera tesis es insostenible "porque el proceso, por su propia naturaleza puede darse en todas las funciones estatales". La
segunda tesis se apoya segn el autor que citamos en que "La mayora de la doctrina procesal parte de la distincin entre proceso y procedimiento, afirmando que
mientras aqul es un concepto esencialmente teleolgico, ste es de ndole formal.
El proceso es una institucin jurdica de satisfaccin de pretensiones, precisamente,
aquel sistema que confa la satisfaccin de las pretensiones a un rgano estatal
instituido especialmente para ello, independiente y supraordenado a las partes. El
procedimiento, por el contrario, es un concepto puramente formal; es la serie o
sucesin de actos regulada por el derecho. Por eso se ha podido afirmar que ~~
procedimiento es al proceso como el acueducto al agua que por el mismo corre.
e:.
DERECHO ADMINISTRATIVO
271
El proceso administrativo es una forma del proceso jurdico y se caractenza por una serie de actos coordinados y regulados legalmente por medio de
los cuales se verifica la funcin administrativa, en forma regular o en controversias sobre su materia.
En el campo del derecho administrativo es de aplicarse no slo este concepto, sino el de proceso jurisdiccional cuando la administracin lo realiza.
. El punto de partida del proceso es ese complejo de actividades que se inc~~ c~n la .demanda del actor y la contestacin del demandado. Fijada la cuest~~n jurfdca, el orden lgico del procedimiento debe culminar en una resolucion o examen de la pretensin planteada.
Es de verdadero inters sealar las diferencias entre proceso y procedimiento,
{~Ie no son sinnimos o intercambiables. Alcal Zamora y Castillo nos dice: "Convlen:, sin embargo, evitar la confusin entre ellos, porque si bien todo proceso
reqUIere para su desarrollo un procedimiento, no todo procedimiento es' un pro(eso. (v,. gr. el que se utilice para la extradiccn) , El proceso se caracteriza por
S~l 'fmabdad jurisdiccional compositiva del litigio, mientras que el procedimiento
[ue puede manifestarse fuera del campo procesal, cual sucede en el orden adminIstrativo o en el legislativo) se reduce a ser una coordinacin de actos en marcha,
relacionados o ligados entre s por la unidad del efecto jurdico final, que puede
~er, el de un proceso o el de una fase o fragmento suyo (v. gr. procedimiento
lllCldental o impugnativo). As pues, mientras la nocin de proceso es esencial~ente teleolgica, la de procedimiento es de ndole formal, y de ah que, como
u~?o .veremos, tipos distintos de proceso se puedan sustanciar por el mismo pro.~~ l~lento, y viceversa, procedimientos distintos sirvan para tramitar procesos de
1 ntlCo tipo. Ambos conceptos coinciden en su carcter dinmico, reflejado en su
--
: Ja.ime Guasp, Derecho procesal civil, 2\1 ed. IEP. Madrid, 1962, pg. 11. T. I.
1
Yersi ~lcelo Alcal Zamora y Castillo, Proceso, autocomposicin y autodeiensa. Imp. Untara. Mxico, pg. I lO, nota 168.
272
comn etimologa, de procederc, avanzar; pero el proceso, adems de un procedmiento como forma de exteriorizarse, comprende los nexos -constituyan o no relacin jurdica- que entre sujetos (es decir, las partes y el juez) se establecen duo
rante la sustanciacin del litigio." ZO.l
El doctor Eduardo Pallares, en su diccionario de derecho procesal, alude en
forma importante a la naturaleza del proceso aclministrativo en los trminos sguientes: "Proceso administrativo, es aquel en que la administracin es parte y concierne a la aplicacin de las leyes administrativas, por lo cual los intereses que
en l se ventilan son de orden pblico por afectar directamente al Estado." Carnelutti sostiene que "los procesos administrativos tienen trascendencia poltica, pero
es evidente que slo dando a la palabra poltica el sentido de algo que interesa
al Estado, se pueda hablar de dicha trascendencia. Que a un ciudadano se le cobre
una cantidad mayor que la que deba pagar por impuesto predial o de cooperacin,
por ejemplo, no tiene ninguna importancia poltica".23
y concluye: "Los procedimientos econmicos-coactivos no son ningn proceso
administrativo. En ellos la administracin se hace justicia por s misma."
"Los jurisconsultos han formulado diversos criterios para explicar las diferencias
entre el proceso civil y el administrativo: a) Que en el civil se ventilan derechos
y en el administrativo simplemente intereses no tutelados por el derecho; b) Que
los tribunales administrativos gozan de un poder discrecional que no tienen los
civiles. Estas tesis son falsas porque hay procesos administrativos que versan sobre
derechos y no sobre meros intereses y porque los tribunales gozan algunas veces de
poderes discrecionales Y' los rganos administrativos no siempre lo tienen."
Finalmente en los procesos administrativos se discute la justicia de una resolucin o mandato administrativo, y tambin de procedimientos coactivo-administra'
tivos, Dice Jaime Guasp: "Cuando I una persona se siente herida o lesionada en
sus intereses o derechos por la actividad de rganos administrativos, y afirma que
tal ataque o lesin est prohibido por las normas a que dicha colectividad debe
ajustarse cuando convierte su afirmacin en la pretensin de que se realice un
acto que elimine o anule las consecuencias del primero, cuando finalmente, para
atender a estas pretensiones crea el Estado una serie especial de rganos con l~
misin especfica de actuarIas si son fundadas, nos hallamos ante una estricta aplI
cacin de la institucin procesal al mundo del derecho administrativo." 24
22 Jess Gonzlez Prez, ob. cit., T. 1, pg. 117, nos ofrece esta definicin de proceso
administrativo: "el proceso administrativo, como la serie o sucesin de actos que tienden
a la actuacin de una pretensin fundada en normas de derecho administrativo por rganos de la jurisdiccin especial contencioso administrativa".
23 Eduardo Pallares, Diccionario de derecho procesal civil. 2~ ed. 1956, pg. 534. Ed.
Porra, S. A.
DERECHO ADMINISTRATIVO
5.
273
Durante largos siglos el derecho procesal ha sido estudiado como un cuerpo de conocimientos autnomos y como una importante rama del derecho
pblico general. Los procedimientos judiciales forman un sistema de normas
obligatorias para funcionarios judiciales y particulares, en la secuencia que
conduce a la sentencia y a su cumplimiento voluntario o coactivo segn los
casos. Son procedimientos que corresponden al desenvolvimiento de la funcin jurisdiccional, e implican, en forma frecuente, una controversia judicial.
Esta' evolucin ha permitido que se cuente con un sistema metdico y
congruente, con principios procesales bien definidos y continuamente revisados.25
A diferencia del procedimiento judicial, el procedimiento administrativo
propiamente dicho, y el contencioso administrativo son relativamente nuevos, pues su configuracin surge del siglo pasado, con la aparicin del derecho administrativo.26
Desde el primer momento el derecho procesal ejerce influencia sobre el
derecho administrativo, proporcionndole sus resultados jurdicos que son desde luego aprovechados por la nueva rama del derecho.
Una parte importante de las instituciones administrativas estaba inmersa
en el derecho privado, y por la ley natural del menor esfuerzo y del precedente, las instituciones administrativas estaban saturadas de aquel derecho, al
que se ocurria cada vez que se presentaba un problema.
. En materia judicial el procedimiento es bsico en cuanto a la intervencin de los particulares, desde el primer momento del planteamiento de la
c~ntroversia judicial. En cambio, en el procedimiento administrativo la admin.l~tracin sigue, con mayor libertad, el curso procedimental hasta su culmina~lon en la decisin administrativa. Es frecuente que el particular no tenga
mgerencia en ese procedimiento, salvo en el contencioso administrativo y su
papel es el de un mero colaborador de la administracin para la ejecucin
de .la ley. El conflicto se presenta cuando el procedimiento administrativo
oblIga a la autoridad a una decisin que afecta un inters particular.s?
No podran seguirse aplicando principios que respondan a una franca
proteccin del inters privado, a situaciones jurdicas gobernadas principal~ente por el inters general. De este modo se han venido configurando a
ritmo cada vez mayor, las instituciones administrativas desligadas del derecho
--
M 25 En este derecho han colaborado en todas las pocas distinguidos procesalistas como
anresa y Navarro, el Conde de la Caada, los Febrero, Caravantes, hasta los tiempos
Dloder?os en que esta disciplina ha adquirido un desarrollo excepcional en el pensamiento
~e ChlOvenda, Calamandrei, Carnelutti, Alcal Zamora y Castillo, Castillo Larraaga, Paares y otros.
. 26 El derecho procesal es la rama del derecho que integra el sistema de normas tc?lcaS.que seala los trmites a seguir o actuar para lograr la realizacin de una finalidad
JurdICa determinada.
27 Manuel J. Argaars, Tratado de lo contencioso administrativo. T. A. 1955.
13
274
6.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO y
PROCEDIMIENTO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Debemos distinguir los principios que regulan por una parte al procedimiento administrativo o procedimiento tpico de la Administracin y por la
otra al procedimiento contencioso administrativo. Las formas procesales en
esta etapa de constitucin del acto administrativo tienen por fin formar adecuadamente la voluntad de la Administracin pblica. El acto administrativo
.
perfecto es el que satisface las formas procedimentales.
El procedimiento administrativo es la forma o manera como acta o se
conduce legalmente la Administracin pblica y los particulares en sus relaciones con ella.2\)
Por medio de este procedimiento se obliga a los rganos pblicos y a los
particulares, a cumplir con disposiciones de carcter procesal que aseguran la
finalidad de la ley. Es frecuente la creacin de procedimientos administrativos originales propios para las nuevas leyes administrativas e inspirados en
adelantadas tcnicas legislativas.
El ejercicio de la funcin administrativa puede, en ocasiones, implicar la
ausencia de un procedimiento. Los casos de ausencia u omisin de procedimientos administrativos, son cada da en menor nmero y la costumbre interviene para improvisarlos. En la actualidad la ausencia del procedimiento
que afecte intereses privados es violatorio de garantas.
La Administracin pblica dispone legalmente de procedimientos adm~
nistrativos de carcter general que son principios procesales comunes a instItuciones administrativas diversas. Tambin cuenta con procedimientos especiales propios de una materia determinada que legalmente difieren del procedimiento general, por las peculiares caractersticas de las materias la que
se aplican.
El procedimiento contencioso administrativo, es un procedimiento de tipO
jurisdiccional, que implica la afectacin de un inters particular y en OcasIOnes de un inters pblico como en el procedimiento de lesividad, y es la
28 MichelIe de la Torre, La contestazione del procedimiento amministratiuo. Rev. TrilIl.
Dir. Pubb, Miln. T. n. 1952, pg. 11.
2\) "Se habla de procedimiento administrativo en dos sentidos: en sentido lato,. ,se
refiere a los trmites y formalidades exigidas para la realizacin de un acto admt lll5trativo, es decir, a la fuerza jurdica de la administracin, de oficio o a peticin de un
ciudadano; en sentido restringido, es el conjunto de reclamaciones del particular ante la
administracin por lesin de derecho o de intereses del particular, denominndose talIl'
bin jurisdiccin administrativa, y se emplea ms esta terminologa en su aspecto s~b'
jetivo, o sea, a la propia administracin cuando acta en funcin jurisdiccional." SabiO;
Alvarez Gendln, "Estudio de la nueva ley de procedimiento administrativo". Re. de .4
Pb. IEP. Madrid, IX, nm. 26, mayo-junio 1958, pg. 175.
275
DERECHO ADMINISTRATIVO
forma o manera de actuar o de conducirse en juicio, ante tribunales administrativos o ante tribunales judiciales, que conozcan de las controversias de
los particulares por un acto de Administracin que los agravia.w
El contencioso administrativo en su verdadera naturaleza procesal, es una
forma de control de los actos administrativos y constituye una revisin jurisdiccional o proceso de impugnacin de los actos administrativos ineficaces.
Este procedimiento ha dado origen al moderno derecho procesal administrativo, y se apoya en los principios generales del derecho 'procesal o conjunto de normas que regulan el proceso administrativo.s!
Hay tambin actividades jurisdiccionales de la Administracin que no
dan origen al contencioso administrativo, porque no son controversias entre
un particular y la Administracin, tales como los procedimientos administrativos de oposicin, los juicios agrarios, los conflictos obrero patronales y
otros.3 2
En nuestra legislacin el contencioso administrativo se manifiesta:
a) En las controversias ante el Tribunal Fiscal de la Federacin en procedimientos de anulacin, a travs de los procedimientos tributarios.
b) Ante el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los servidores pblicos.
e) El contencioso administrativo del Distrito Federal.
d) El contencioso administrativo material del cual conocen los Tribunales Judiciales Federales en las controversias entre los particulares y la Administracin
en relacin con el artculo 104, fraccin 1 de la Constitucin, el Cdigo Federal
de Procedimientos Civiles y la Ley, Orgnica del Poder Judicial de la Federacin.
7.
La garanta de previa audiencia fue tomada por los juristas norteamericanos de sus predecesores ingleses que la haban conquistado desde los tiem~os de Juan sin Tierra. La Constitucin del vecino pas, Enmiendas V y
.IV, est.ablecen que nadie podr ser privado de la vida, libertad o la propiedad sm el debido proceso legaI.33
I
30
Vado.
31
Jos Mara VilIar y Romero, "Derecho procesal administrativo". Rev. de Der. PriMadrid.
"L
276
El principio constitucional del debido proceso, hoy se aplica al procedimiento administrativo, no sin antes haber sido aceptado en la doctrina jurdica general, que reconoce la necesidad de una misma oportunidad de defensa al interesado. Este viejo principio constitucional arranca de las ms puras
tradiciones jurdicas del derecho natural y la tradicin jurdica inglesa."
8. EL
DERECHO ADMINISTRATIVO
277
el inters general y el inters de los prrticulares. Por el primero se mantiene la eficiencia y seguridad en los servicios pblicos; en cuanto al segundo,
el particular asegura los intereses que le reconoce la ley y evita la ilegalidad
y la arbitrariedad de los funcionarios, en este caso, segn Alibert, "la contrapartida de los poderes exorbitantes" .37
En su verdadera naturaleza el procedimiento administrativo -que tiene
una finalidad precisa de anteponerse al acto administrativo-e, no debe afectar situaciones jurdicas de los particulares o de los dems entes pblicos.
El acto administrativo puede tener en su contenido, algn perjuicio que
lesione al particular.
Las violaciones al procedimiento son violaciones a la ley que deben ser
corregidas en el campo administrativo y en el judicial. Cuando no se siguen
estas formas procesales se afectan los derechos privados y son violatorias de
garantas.
No consideramos justa la tesis de que el procedimiento administrativo
slo reviste inters cuando el acto de la administracin sea imperativo o
afecte situaciones jurdicas privadas. Tambin reviste importancia cuando el
legislador, sin el perjuicio concreto a un particular, crea procedimientos encaminados a la realizacin del inters general o conceptos afines como el de
utilidad pblica, orden pblico o necesidad general.t"
En el primer caso, cuando se afecta un inters particular, el procedimiento sirve para enjuiciar la formacin del acto administrativo y su control
~osterior. Violar el procedimiento equivale a crear un acto administrativo
Imperfecto.
En el segundo caso, cuando el desarrollo de las garantas sociales sea ms
cxte?~ y eficaz, y abandone su forma rudimentaria actual, el procedimiento
a~mmlstrativo ser impugnado con los medios de defensa social que deberan crearse. Debe ser objeto de meditacin, la conveniencia de establecer garantas sociales para aquellos casos de actuacin del poder pblico, sin afectar un derecho particular, pero s contraviniendo al propio inters general.89
Dos preceptos bsicos rigen esta importante materia relacionada con las
~i "Tesis jurisprudencial nmero 468." Suprema Corte de Justicia, pg. 901.
L~ garanta de previa audiencia no rige en materia de expropiacin. En materia de
278
formalidades del procedimiento que ,garantizan el derecho de los particulares, o sean los artculos 14 y 16 de la Constitucin:
El artculo 14, prrafo segundo de la Constitucin ordena:
" ... Nadie puede ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades,
posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente
establecidos} en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y
conforme a leyes expedidas con anterioridad al hecho . . .
JJ
DERECHO ADMINISTRATIVO
279
Cuando una autoridad administrativa priva de sus derechos a un particular ste goza de la proteccin constitucional, en los trminos siguientes:
a) La autoridad administrativa debe subordinarse estrictamente a la ley
que ha de aplicarse, esto es, a la garanta de legalidad;
b) La autoridad administrativa debe cumplir con las formalidades esenciales del procedimiento, en particular, con la garanta de audiencia, es decir, "un juicio" en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento.sa
c) La ley administrativa debe establecer el procedimiento administrativo
como una garanta de carcter constitucional, la falta de ese procedimiento
es violatoria de la Constitucin. Tomo 41, pg. 1035, 5~ p.43
La Suprema Corte ha establecido que una ley secundaria es contraria a
este precepto cuando no organiza el procedimiento que d audiencia al interesado y va an ms lejos: aunque la ley no establezca las formalidades,
la autoridad administrativa est obligada a observarlas.
Sostiene la Corte que el artculo 14 Constitucional obliga a las autoridades administrativas a que se sujeten a la ley; pero el Poder Legislativo
tambin est obligado a que sus leyes establezcan un procedimiento adecuado en que se oiga a las partes. (Sem. [ud, Fed. T. 1, pg. 4156.)
2. Existen casos de excepcin en que la propia, Constitucin en forma
expresa o general, seala los casos en que el .Poder Pblico puede ejecutar
<lIrectamente sus resoluciones sin intervencin de las autoridades judiciales
y sin sujetarse al citado artculo 14.
Citamos el caso del artculo 33 constitucional en materia de extranjeros
perniciosos. La garanta de audiencia previa no rige en esos casos.
Cuando es la misma Constitucin la que autoriza los trminos en que
deba actuar la autoridad administrativa, son esos mandatos los que deben
re~ular el procedimiento que lleve a una resolucin administrativa que
prive de sus derechos a un particular.
42 Tesis jurisprudencial nm. 600.
, Junta de Conciliacin y Arbitraje. "Si al decidir sobre un conflicto de trabajo. no
cumplen con las formalidades esenciales del procedimiento, sealadas .en la ley relativa
y: ~r tanto, no se oye en defensa al demandado, con 1'110 violan el artculo 16 constItucIonal."
280
9.
LA GARANTA DE LEGALIDAD
El artculo 14, prrafo cuarto de la Constitucin, al aludir "a las leyes expedidas
con anterioridad al hecho", establece la garanta de legalidad, adems de los numerosos preceptos de la misma que mantienen el principio de subordinacin a la ley.45
Adems ordena: "En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deber
ser conforme a la letra o a la interpretacin jurdica de la ley, y a falta de sta,
se fundar en los principios generales de derecho."
La Suprema Corte ha extendido la aplicacin de este precepto a las resoluciones administrativas consideradas materialmente jurisdiccionales, o sea
en las resoluciones del Tribunal Fiscal de la Federacin y el Tribunal de
Conciliacin y Arbitraje de los trabajadores al servicio del Estado.
Por lo que se refiere a las resoluciones administrativas, formal y materialmente consideradas, el artculo 16, primera parte de la Constitucin, ordena, en su parte inicial relativa: "Nadie puede ser molestado en su persona,
familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad, competente, que tunde y motive la causa legal del
44 "El artculo 27 limita los derechos garantizados por los artculos 14 y 16, por
consiguiente, no puede considerarse que se violan stos cuando se expropian inmuebles
por causa de utilidad pblica. a menos que al hacerlo se infrinja el artculo 27." sem.
Iud. de la Fed. Tomo JII, pg. 339.
"No hay violacin de garantas, porque la expropiacin se haga sin or al expropiado,
pues el artculo 27 no establece tal requisito." {Y,l.F. T. 25, pg. 1856.
"Tesis jurisprudencal nm. 475." Facultad econmica coactiva. "Su aplicacin para
el cobro de cantidades que no tienen el carcter de impuestos o adeudos al Fisco, importa
una violacin de garantas."
"Tesis jurisprudencia1 mimo 476." Facultad econmico-coactiva. "El uso de la facultad econmico coactiva por las autoridades administrativas, no est en pugna con el
articulo 14 constitucional."
45 Ignacio Burgoa, El [uicio de Amparo, 1950, pg. 905.
"Ningn precepto de las constitucioues modernas tiene ms larga historia, ni ~s
rancio abolengo qne el quc reconoce como derecho del hombre la seguridad de su VIda,
su libertad y su propiedad." Emilio Rabasa, El juicio constitucional. pg. 223.
DERECHO ADMINISTRATIVO
281
10.
282
11.
Nos resta determinar cules son las formalidades esenciales del procedimiento a que alude el artculo 14 constitucional.
Las formalidades procesales esenciales han sido reconocidas ampliamente
por el Derecho procesal civil.
Ejecutorias diversas de la Suprema Corte han secundado este criterio qU~
bien puede llamarse tradicional, dedicado a proteger intereses privados. Esta
inspirado en la legislacin procesal y es fruto de la extensin de un precepto
constitucional de molde civil a la materia administrativa.
Ante todo el concepto de juicio que no debe considerarse referido slo a
los procedimientos judiciales, sino a todos los juicios organizados sobre otr~
base, en que se aseguran y definan las formalidades esenciales del procedl'
miento.
Los autores de derecho administrativo mexicano han considerado que la
opinin emitida por el maestro Narciso Bassols en su comentario a la Nueva
Ley Agraria de 1927 explica lo que debe entenderse por formalidades esen
ciales del procedimiento.
rr
"Ese procedimiento, juicio dentro del sentido de la garanta del artculo 14,
unir en su desarrollo las formas esenciales del procedimiento si las leyes que ?
organicen renen estos requisitos fundamentales: 1'? Que el afectado tenga conOCImiento de la iniciacin del procedimiento, del contenido de la cuestin que v~/
debatirse y de las consecuencias que se producirn en caso de prosperar la a~r ;.
demuestre, y quien sostenga la contraria pueda tambin comprobar su verao a :
intentada y que se le d oportunidad de presentar sus defensas; 2'? Que se o~
nice un sistema de comprobacin en forma tal que quien sostenga una cosa ra
3'? Que cuando se agote la tramitacin, se d oportunidad a los interesados pana
presentar alegaciones, y 4'? Por ltimo, que el procedimiento concluya con u
DERECHO ADMINISTRATIVO
283
resolucin que decida sobre las cuestiones debatidas y que, al mismo tiempo, fije
la forma de cumplirse."
12.
--u
vo" R
mmlStrat iuos,
284
Procedimiento administrativo, violacin del.-Si con motivo del cobro de impuestos en el Distrito, que se hace a un causante, ste ofrece diversos elementos de prue
ba y la .autoridad respectiva, para justificar sus actos, no hace alusin a dichos
elementos, ni expresa los motivos por los cuales no los toma en consideracin, sin
duda alguna que con tal omisin quebranta los preceptos relativos de la ley de
organizacin' del Servicio en Materia Fiscal, lo cual constituye una violacin del
procedimiento que por estar comprendida en los artculos 103 y 104 de la Constitucin Federal, aplicables, por analoga amerita la concesin del amparo, para el
efecto de que, aprecindose por quien corresponda, el valor de tales elementos probatorios, que fueron ofrecidos oportunamente, por el interesado, se dicte la resolucin definitiva que proceda. Tomo 41, pg. 1035.
Autoridades administrativas, constitucionalidad de los actos de las.-La garanta
que otorga el artculo 14 de la Constitucin sobre la necesidad de un juicio previo, para que pueda privarse a los ciudadanos de sus propiedades y derechos, se
cumple satisfactoriamente cuando se trata de actos administrativos, si la autoridad
que la dicta o ejecuta, se ha ceido estrictamente a las normas del procedimiento
sealado por la ley, ya que la connotacin de "ser odo y vencido", no puede
referirse sino a la existencia en la ley, de un procedimiento especial en el que se
d audiencia al interesado y oportunidad para rendir sus pruebas.
Id. Id. Si las infracciones de una cooperativa son de tal naturaleza que traigan
la incapacidad o inhabilidad de los agremiados para desarrollar las actividades a
que se dedican, es indudable que tales irregularidades no pueden corregirse ca?
multas ni con la buena voluntad de la sociedad, y por tanto, la nica sancin a~b
cable, es la cancelacin de la autorizacin para el funcionamiento de la cooperativa
que incurra en tales irregularidades. Tomo 42, pg. 2246.
Audiencia, garanta de, en materia administrativa. Si algn valor tiene la garanta del artculo 14 constitucional, debe ser no solamente obligando a las autoridades administrativas a que se sujeten a la ley, sino obligando al Poder Le~is
lativo para que en sus leyes establezca un procedimiento adecuado en que se OIga
a las partes. Claro que esto no quiere decir que el procedimiento que establezca
la ley, tratndose de procedimientos de autoridad administrativa, sea exactamente
igual al procedimiento judicial, pero s debe estimarse que en un procedimiento
administrativo puede caber la posibilidad de que se oiga al interesado y que se le
d oportunidad de defenderse. Tomo 102, pg. 494.
Garantas de audiencia y legalidad, en materia administrativa. Si ni del contenido del acuerdo reclamado, ni de ninguna otra constancia, se desprende que
se hubiera seguido en contra de la quejosa algn procedimiento en el cual ~u~ra
oda para que presentara su defensa, ni tampoco se invoca ninguna disposlc~n
legal que sirviera de fundamento para dictar dicho acuerdo, es patente la violaCin
de las garantas consagradas en los artculos 14 y 16 constitucionales, puesto ~ue
se priva a la quejosa de sus propiedades, posesiones y derechos, sin haberse seguido
en su contra procedimiento alguno en que fuera oda, ni tampoco existe rnanda
miento escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal de
procedimiento. Tomo 118, pg. 71.
Recopilacin 1975:
Procedimiento administrativo. Reposicin. Si en l no se llenan las forrnalidade~
exigidas por la ley que se aplica, con ello se violan las garantas individuales de
interesado y procede concederle la proteccin federal, para el efecto de que se
subsanen las deficiencias del Procedimiento. Tesis 489, 2~ Sala.
CAPTULO IV
1.
.Para que el acto administrativo pueda producir todos sus efectos, es neceo
san? que rena sus elementos legales, a travs del procedimiento administratIVO.
Al adquirir fuerza obligatoria el acto administrativo ofrece estos caracteres: la presuncin de legitimidad, la ejecutoriedad, la revocabilidad y la
trretroactividad.
Est.e acto contiene los elementos necesarios para su debido cumplimiento,
~s decir, que puede, desde luego, ser puesto en ejecucin, ya que determina
dOS derechos y las obligaciones de las personas a las que alude y todos los
ems elementos de tiempo, de lugar y de condicin.
d ~e lo :xpuesto se desprende que el acto ejecutivo lleva implcita su fuerza
e eJecuCIn y acto ejecutorio es lo que por s mismo es ejecutivo."
El acto administrativo surte sus efectos a partir de su expedicin, siempre
que no contenga alguna determinacin que lo dilate, lo pospong-a o suspenda,
Como su publicacin, notificacin, requerir de la aprobacin del superior o
estar sujeto a alguna modalidad o afecte algn inters particular anterior-
--
Cola es
1tI00.
285
286
mente reconocido. En estos casos el acto no debe producir sus efectos hasta
alcanzar su perfeccin jurdica y alcanzar su eficacia.
Guido Zanobini.s al considerar la perfeccin, eficacia y la validez de los
actos administrativos, explica sus caracteres en los siguientes trminos:
a) "Llamase perfecto al acto que est completamente formado, en cuanto ha
agotado el procedimiento necesario para su existencia jurdica. El acto que no es
perfecto puede ser perfeccionado con el cumplimiento de aquellas operaciones, que
faltan para su perfeccin. As, la formacin del sumario necesario para recoger
la deliberacin de un rgano colegiado, el completamiento de las firmas en el acto
complejo o colectivo, con el fin de demostrar la participacin de las varias voluntades que han contribuido a su formacin. Como veremos, empero, hay operaciones en 'el procedimiento que, si no son cumplidas en el momento prescrito, no
pueden ser realizadas ms tarde, y por lo tanto, el acto est destinado a quedar imperfecto."
b) "El acto perfecto puede ser tambin eficaz. Esto ocurre cuando ningn obstculo se opone al despliegue de sus efectos, y por lo tanto, a su ejecucin. Acto
eficaz es lo mismo que acto que se puede realizar. Puede ocurrir que el acto, aunque perfectamente formado, no pueda ser sin ms realizado, es decir, que no sea
eficaz. Esto ocurre, cuando por la ley o por voluntad del agente, la eficacia del
acto est sometida a una condicin suspensiva' o a un trmino. La ineficacia no
deriva, por lo tanto, de la falta de perfeccin o de validez. Un acto puede ser
perfecto, plenamente regular, y sin embargo," ineficaz, por cuanto un trmino o
una condicin tienen en suspenso los efectos."
2. Los
E INTRANSMISIBLES
El acto administrativo perfecto, por su propia naturaleza produce determinados efectos jurdicos, cuya importancia cada da es creciente. Corno el
Estado moderno ha ampliado considerablemente el campo de su accin, as
tambin sus efectos son cada vez ms importantes en las relaciones humanas.
El efecto ms importante del acto administrativo relacionado con los particulares, es que los derechos y obligaciones que engendra tienen un carcter
personal e intransmisible. Las leyes administrativas deben precisar los beneficiarios de los actos administrativos, para no contrariar el inters pblico o
el inters nacional.
2
Guido Zanobn, Curso de derecho administrativo. Ed. Aray, vol. 1, pg. M6.
DERECHO ADMINISTRATIVO
287
El derecho administrativo ha ampliado el campo de las relaciones jurdicas de los particulares, con un nuevo sistema y con nuevos principios que
necesariamente se aparten de las relaciones que gobiernan al derecho privado. Hay que trazar una lnea que demarque dnde termina el inters
del Estado y en dnde comienza el inters de los particulares.
Como veremos ms adelante los derechos derivados de un acto administrativo, no constituyen derechos reales. Los derechos que el poder pblico
transmite son siempre precarios y subordinados al inters general.
Acerca de la transmisin de los derechos adquiridos al amparo de la legislacin administrativa, la nueva ley minera nos ofrece el rgimen jurdico
para la transmisin de esos derechos en materia minera, lo mismo el rgimen
jurdico de los actos jurdicos que origina:
El artculo 17 de la Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en
materia minera (D. O. F. del 22 de diciembre de 1975) fija las condiciones
para la transmisin de las concesiones y los derechos que de ellas se deriven.
El Estado moderno ha creado un nuevo rgimen patrimonial, regulado
~anto por los intereses generales que ampara, como por la magnitud de las
Inversiones de los particulares en bienes pblicos. Por la complejidad de estas
re~aciones y la incapacidad del Poder pblico para manejar la riqueza pblica, se ha permitido que, bajo las condiciones, limitaciones y restricciones
que establecen las leyes administrativas, esos bienes entren en el campo de
los ne~ocios en general, pudindose celebrar con ellos la mayor parte de las
OperaClones jurdicas del derecho privado. El inters del Estado siempre gobern~do por leyes de orden pblico y el inters privado regulado por su
propia legislacin en cuanto no invada o interfiera cualquier inters pblico.
Sociedad y Estado viven en la actualidad una etapa de transicin que
afecta necesariamente a todas las instituciones administrativas. Las relaciones
entre los particulares y la Administracin, se regulan principalmente por
normas de derecho pblico, aunque en ocasiones remitan al derecho privado.
Por lo que se refiere a las relaciones de los particulares entre s, con referencia
a derechos adquiridos de las leyes administrativas, stas, por lo regular, dejan que
sea la .legislacin de derecho privado la que se encargue de solucionar sus problema~, SI en ello no se afecta el inters general. "Para decidir si una relacin jurdica
esta sometida al derecho privado o al derecho pblico, dice Fleiner 3 han de to;n~rse por base los siguientes principios: ante todo ha de consultarse el texto de
~s eyes, Desde el momento en que la ley misma imprime a una relacin jurdica
~ sello de pblica o privada, ya se tiene resuelta la cuestin." La tendencia mo. erna no es dejar que las leyes decidan esta cuestin, sino que es necesario definir
~: cri;er~o definitivo, siempre orientado a que esas relaciones son de estricto deree 'al P~~hco y que es hora de que la legislacin administrativa afronte su solucin
xc USIVlsta. 4
----
4 em.
Jess Gonzlez Prez, "Los derechos reales administrativos". Reu. Fac. Der. Enero-
288
3.
EFECTOS DE LOS
INTERVIENEN:
ACTOS
ADMINISTRATIVOS RESPECTO DE
LOS
LAS
CAUSAHABIENTES Y
PERSONAS QUE
LOS
TERCEROS
Debe distinguirse entre los autores del acto jurdico, sus causahabientes
y los terceros.
El autor es el que ha sido parte en el acto; sus causahabientes son los que
reciben un derecho por transmisin universal o particular que les hace el
autor o los que tienen un derecho sobre la universalidad de bienes del autor.
El tercero es una parte ajena a los actos que realiza el autor, por consguiente, no puede recibir ni perjuicios ni beneficios del propio acto.
En derecho administrativo la regla general es la siguiente:
Las situaciones jurdicas creadas por el acto administrativo son oponibles
a todo el mundo.
El Estado, en su actividad, est obligado a respetar las situaciones jur
dicas que se han creado al amparo de la legislacin administrativa. Cualquier
determinacin del poder pblico afectando estos derechos, es en principio
contrario al artculo 14 de la Constitucin.
Como se observa, el concepto de tercero, adquiere en derecho administrativo una importancia extraordinaria, porque en todo acto administrativo
deben tomarse en cuenta los derechos creados legalmente. Es por esta razn,
que algunas leyes administrativas tienen un captulo importante que se denomina: La oposicin administrativa y tiende a crear defensas para los terceroS
perjudicados por los actos de la administracin pblica. Tal es el caso que
seala el artculo 69 de la ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en
materia minera.
Otro ejemplo que podemos citar en materia de oposicin, es el artculo
126 de la ley federal de aguas de propiedad nacional que D. O. F., 11-1-1972,
que ordena:
"En un trmino de treinta das hbiles contados a partir de la publicacin a
que se refiere el artculo anterior, los terceros interesados podrn interponer, por
escrito, recursos de oposicin ante la Secretara, en el cual debern ofrecer las
pruebas necesarias para demostrar sus derechos y los perjuicios que se les puedan
causar."
4.
LA PRESUNCIN DE LEGITIMIDAD
DERECHO ADMINISTRATIVO
289
"Es natural, por 10 tanto, que la naturaleza jurdica de cada uno de esos derechos sea definida por la ley que los norma, de tal manera que ser a las leyes de
derecho pblico a las que les corresponda determinar 19 naturaleza de los derechos
pblicos, y a las leyes civiles a quienes compete clasificar y distinguir los derechos privados." Seguimos afirmando la orientacin sealada por nuestra legislacin.
5.
. El acto administrativo debe producir sus efectos desde que se han cum-
phd~ todos los requisitos para su elaboracin. El contenido de los mismos determIna el modo y forma de su aplicacin que puede ser voluntaria o coactiva.
. La mayor parte de los actos de la administracin pblica tienen por obJeto la realizacin de los fines del Estado. Por ahora deberemos referirnos a
los actos administrativos que crean derechos u obligaciones a los particulares.
290
La eficacia del acto administrativo se funda en su ejecutoriedad, su realizacin de oficio o derecho de la administracin para ejecutarlo.
En todos los casos deben darse a conocer las resoluciones para divulgar
la accin administrativa y para que el particular se entere del resultado de
sus gestiones, es decir, para que el acto comience a producir sus efectos jurdicos y el interesado pueda hacer valer su defensa.
En los actos administrativos que afectan un derecho del particular, la notificacin de stos, constituye una formalidad del procedimiento.
La administracin en determinados casos, en que est de por medio el
inters general, puede mantener la reserva que estime conveniente, tal es
el caso de las medidas de carcter econmico y financiero que en determinados casos puede provocar alarmas, alzas de precios, u otros anlogos, o las
medidas de carcter militar.
Desde luego, deben publicarse los actos administrativos de carcter general o aquellos que la legislacin espaola llama "actos que tienen por destinatario pluralidad indeterminada de sujetos". Los actos especiales o concretos deben publicarse para dar a conocer la actividad de \la administracin
con respecto a aquellos actos que afectan a los particulares, con las limitaciones que anteriormente expusimos."
La notificacin es un acto por el cual se da conocimiento a una persona
de un hecho o de una decisin, segn las formas administrativas. Las notificaciones en asuntos administrativos -que afectan intereses particulares-,
como las notificaciones judiciales.f deben hacerse del conocimiento de los
interesados.
Las dems notificaciones incluso pueden hacerse por simple oficio o carta
u otro medio de conocimiento. La notificacin puede ser: personal, por cdula, por edictos, por correo, telegrama, o por cualquier otro medio que permita tener constancia de haberse recibido la notificacin.
Cuando los interesados en un procedimiento administrativo sean desc?n?"
cidos o se ignore su domicilio, la notificacin puede hacerse en el "Dzarlo
Oficial de la Federacin", o en la prensa nacional.
Las notificaciones que afectan intereses particulares deben formularse
legalmente, es decir, de acuerdo con las disposiciones contenidas en las leyes
administrativas. Si no existen esas normas sobre notificaciones y se afectan
esos intereses, de todas maneras las notificaciones deben ser personales. 9
Las notificaciones defectuosas o irregulares deben ser reparadas por las
7 "Las leyes, reglamentos. circulares y cualesquiera otras disposiciones de observanci~
general, obligan y surten sus efectos tres das despus de su publicacin en el peridico oficial. En los lugares distintos en que se publique el peridico oficial. Para que las leyes.
reglamentos, etc., se reputen publicados y sean obligatorios, se necesita adems del pl~
que fija el prrafo anterior. transcurra un da ms por cada cuarenta kilmetros d~ d!5"
tanda o fraccin que exceda de la mitad." Artculo 3 del Cdigo Civil para el DIstrItO
Federal en materia comn y para toda la Repblica en materia federal.
8 Enrique Serrano Guirado, "La notificacin de los actos administrativos en la jUrISprudencia:' Rev. de Ad. Pb, IEP. Madrid, nm. 1, en abril 1950, pg. 131.
.
nera
9 Artculo 23 de la Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia nu
DERECHO ADMINISTRATIVO
291
autoridades administrativas, para que los interesados tengan perfecto conocimiento de ellas y pueda el particular afectado estar en condiciones de interponer los recursos y defensas que estime necesarios, sobre todo teniendo en
cuenta que el transcurso de los trminos puede eliminar las acciones administrativas y judiciales.
6.
--
1 IdO Cuando el acto administrativo implica limitaciones, cargas, obligaciones o se afeeau . erechos
proivad
'
. , a 1 cumpliimento d e una d ecist
isi n
ad
.
os, e i
particular
se puede resistir
"
..
co mmlstrativa . La a d mimstracon
purbliica diIspone d e me dlOS a dmi
ministra tiIVOS poderosos
mo la decisin ejecutoria, provista de sanciones eficaces para llevar a cabo la resolucin.
292
Slo las autoridades administrativas competentes tienen facultad para emitir dichos actos y para ejecutarlos. En nuestra legislacin se mantiene el
principio de la ejecucin directa de los actos administrativos, con las excepciones que sealan las leyes.
La accin directa de la administracin pblica, o ejecutoriedad de los
actos administrativos, que el propio Zanobini define en estos trminos:
"Una especial manifestacin de la eficacia de los mismos, por lo cual ellos,
cuando imponen deberes y restricciones a los particulares, pueden ser realizados
aun contra su voluntad por los rganos directos de la Administracin, sin que sea
necesario la previa intervencin de la accin declarativa de rganos jurisdiccionales."
Los actos administrativos son en principio ejecutivos, salvo que una ley
administrativa disponga lo contrario. La ejecutividad de dicho acto significa
el derecho que tiene la administracin pblica para ejecutarlo.
La ejecutividad del acto administrativo expresa un acto que debe producir todos sus efectos, es decir, que debe ser ejecutado.
La administracin tiene a su disposicin eficaces medios legales para hacer cumplir sus resoluciones.
Dice a este propsito Sayagus Laso (DeL Ad. 1, pg. 490) :
"La posibilidad de la administracin de ejecutar directamente sus propios actos
tiene slidos fundamentos. El acto administrativo constituye un instrumento pblico y como tal se presume vlido y hace prueba plena hasta tanto se demuestre
lo contrario. Por consiguiente, es lgico que pueda cumplirse a pesar de las impugnaciones que se formulen, mxime que su ejecucin tiende a satisfacer necesidadc~
pblicas y sin perjuicio de la responsabilidad en que la administracin incurra SI
el acto o los hechos de ejecucin fueren ilcitos."
El hecho de que una autoridad sea competente para dictar una resolucin
administrativa, no obsta para que otras autoridades lo sean para ejecutarla.
Las leyes administrativas sealan estas posibilidades para evitar controversias.
Lo que podemos discutir es si una autoridad administrativa se ajusta o no
a la ley al emitir un acto administrativo que lesiona a un particular.
La administracin formula numerosos actos que son evidentes manifestaciones del derecho de soberana, tales como la aplicacin de la facultad e~~
nmica coactiva en materia de impuestos, la expropiacin por causa de utIh
dad pblica, la requisicin de una empresa o el establecimiento de una modalidad a la propiedad y otras semejantes.
El impuesto es un acto tpico de soberana y la regla solve et repete, co~
firma la naturaleza ejecutoria de la decisin administrativa fiscal. Es fcl1
percibir los daos que sufrira el Estado si se retrasase el pago de los im~ueS'
tos. La realizacin de los fines pblicos, la atencin de los servicios pbl~cos,
requiere un sistema tributario que proporcione los elementos econmICOS,
que no retarden el desarrollo social de un pas.
DERECHO ADMINISTRATIVO
293
Considerada doctrinalmente la accin directa de la autoridad administrativa, nos restan las siguientes conclusiones en la legislacin mexicana.
a) En nuestro derecho se funda la accin ejecutiva de la Administracin
pblica en la facultad que tiene el Presidente de la Repblica para ejecutar
las leyes que expide el Congreso de la Unin. Las consideraciones doctrinales
son suficientemente explcitas para reconocer que la creacin del poder administrativo con sus facultades, lo correlativo es el ejercicio de ellas, mxime
que no se atribuyen a otros rganos.
b) Existen preceptos en la Constitucin, como los artculos 22, 27, 33, 73,
fraccin XVI, 123, que autorizan al poder pblico a la ejecucin inmediata
de sus determinaciones, aun en el caso en que haya una privacin de derechos, y
c) Principalmente en materia de impuestos, el cobro de ellos se encomienda a la autoridad administrativa con la aplicacin de los propios causantes o mediante la aplicacin de la facultad econmico-coactiva. Y slo por excepcin se revisan por la autoridad judicial cuando lesionan a los particulares.
7.
LA ACCIN DE OFICIO
294
samente les conceden las leyes, y cuando dictan alguna determinacin que no est
debidamente fundada y motivada en alguna ley, debe estimarse que es violatoria
de las garantas consignadas en el artculo 16 constitucional." S. [ud. Fed. T. 39,
pg. 669.
"Los actos de las autoridades administrativas que no estn autorizados por
ley alguna, imponen una violacin de garantas." Ej. S. Fed. [ud. T. 31, pg. 97,
VI poca.
"Las autoridades administrativas no tienen ms facultades que las que expresamente les conceden las leyes, y cuando dictan alguna determinacin que no est
debidamente fundada y motivada en alguna ley debe estimarse que es violatoria
de las garantas consignadas en el artculo 16 constitucional." S. [ud. Fed. T. 39,
pg. 669, VI poca.
Dez afirma: Para que un acto sea ejecutorio es necesario que llene las siguientes condiciones: a) Que sea un acto administrativo, vale decir de naturaleza pblica. Por ello no ser ejecutorio un negocio jurdico privado, aunque sea realizado
por la misma administracin, salvo que la ley disponga lo contrario; b) Que sea
perfecto, vale decir que tenga todos los elementos' esenciales para su existencia;
c) Que sea exigible, apto para producir los efectos a que est destinado.
El acto administrativo cuando perjudica a un particular puede ser impugnado por medio de los recursos que las leyes establecen, es hasta entonces
que dicho acto puede denominarse un acto definitivo y debe producir todos
sus efectos.
8.
Reconocido el principio de la ejecucin forzosa a cargo de la Administracin pblica, debemos precisar que si una ley administrativa seala el procedimiento de ejecucin, a ella debe ajustarse la administracin como en el
caso "del procedimiento administrativo de ejecucin" al que alude el cdigo
Fiscal de la Federacin, artculos 108 y siguientes.
El privilegio de la ejecucin de oficio administrativo, dice Laubadere. o de
accin de oficio o de ejecucin forzada, o de accin directa, consiste en la facultad
que tiene la administracin, cuando ella ha tomado una decisin ejecutoria, de realizar directamente ella misma la ejecucin por la coaccin, poniendo en movimiento la fuerza pblica en contra del particular recalcitrante.
DERECHO ADMINISTRATIVO
295
pu~s, que una autoridad hace violencia cuando obedece la ley, es subvertir todos los
przn~iPios:'. Ignacio L. ValIarta, Estudio sobre la constitucionalidad de la facultad eco-
296
c) La ejecucin subsidiaria o actos no personales, que pueden ser realizados por sujetos distintos del obligado. Como la demolicin de una construccin.
d) Ocupacin, entrega o modalidades de un bien determinado.
El artculo 8 de la Ley Federal de Expropiacin ordena:
"En los casos a que se refieren las fracciones V, VI Y X del artculo 1 de esta
ley, el Ejecutivo Federal, hecha la declaratoria, podr ordenar la ocupacin de los
bienes objeto de la expropiacin o de la ocupacin temporal o imponer la ejecucin inmediata de las disposiciones de limitacin de dominio, sin que la interposicin
del recurso administrativo de revocacin suspenda la ocupacin del bien o bienes
de que se trate o la ejecucin de las disposiciones de limitacin de dominio."
Como una obligacin de hacer citamos la prctica de las autoridades rnunicipales que apremian a los vecinos a barrer las calles y recoger la basura,
cuando este servicio se cubre con los impuestos y si se .hace es como una C"
laboracin de los particulares, que no deben ser apremiados con sanciones
severas.
El artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, faculta al Presidente de la Repblica para la ejecucin de las leyes que dicta el Congreso de la Unin. La regla
que establece el artculo 17 constitucional es una garanta fundamental y dispone
que nadie puede hacerse justicia por su propia mano. En cuanto a la Administracin pblica, su actuacin est severamente encauzada por el orden jurdico .q~e
establece la accin directa, y determina el carcter ejecutorio de la accin admtnl5trativa en su carcter de poder pblico.
La ley administrativa es la base de toda apreciacin de los actos adnnstrativos. El ejecutor de la misma debe tener presente que la ley p.uede
establecer condiciones o circunstancias para su ejecucin, como un regts tro,
DERECHO ADMINISTRATIVO
297
298
9.
LA EJECUCIN EN LA VA JUDICIAL
La Administracin pblica tiene facultad para dictar y ejecutar sus resoluciones sin la intervencin judicial, aunque afecten intereses privados.
Debemos distinguir la ejecucin en la va judicial, del control jurisdiccional de los actos administrativos, este ltimo tiene por objeto revisar la legalidad del acto administrativo.
Nuestra legislacin y jurisprudencia han reconocido la facultad del Poder
Ejecutivo para la aprobacin y ejecucin de las resoluciones administrativas,
con independencia del Poder Judicial aunque afecten intereses particulares.
Se ha establecido por va de excepcin, que la ejecucin de esas resoluciones se encomiende a los rganos jurisdiccionales. Cuando una ley seala
un camino diverso al administrativo, como la va judicial, sta debe seguirse.
Una de esas reglas generales la establece el artculo 27, prrafo X de la
Constitucin:
"El ejercicio de las acciones que corresponden a la nacion en virtud de las
disposiciones del presente artculo, se har efectivo por el procedimiento judicial;
pero dentro de este procedimiento y por orden de los tribunales correspondientes,
que se dictar en el plazo mximo de un mes, las autoridades administrativas
procedern, desde luego, a la ocupacin, administracin, remate o venta de las
tierras yaguas de que se trate y todas sus accesiones, sin que en ningn caso pue
da revocarse lo hecho por las mismas autoridades antes de que se dicte sentencia
ejecutoriada."
DERECHO ADMINISTRATIVO
299
Por lo que se refiere a la legislacin, no son frecuentes las leyes administrativas que establecen a opcin de los interesados el doble camino, administrativo y judicial.
El artculo 12 de la Ley General de Bienes Nacionales expresa que "las resoluciones a que se refiere el artculo 10 podrn ser reclamadas ante la autoridad administrativa. A falta de disposicin en dichas leyes, o cuando las mismas sean insuficientes, se estar a las siguientes reglas: ... " El artculo enumera las reglas aludidas.
La legislacin norteamericana somete la ejecucin de las resoluciones administrativas a las autoridades judiciales y con las mismas leyes que los particulares. Segn Schwartz "en los Estados Unidos la ejecucin de las decisiones administrativas es normalmente obtenida por medio de leyes penales.
Si los obligados no ejecutan las decisiones ejecutorias de la administracin,
son pasibles de sanciones penales. Sin embargo, si el legislador no ha previsto
las sanciones penales, la administracin no puede intervenir por va de ejecucin forzada aun en el supuesto que sus decisiones no pudieran realizarse
de otra manera".
Como se ve, la accin directa de la administracin se mantiene en un
crculo menos importante, ya que el poder sancionador se entrega a los tribunales judiciales. Sin embargo, desarrollos ulteriores en el orden jurdico de
aquel pas permiten una mayor extensin de la actividad administrativa
comprendiendo importantes materias administrativas y concluyendo en el
poder de polica, que ha adquirido relieve como en otros pases.
CAPTULO V
EL PRINCIPIO DE LA NO RETROACTIVIDAD
EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. El conflicto de leyes en el tiempo.-2. Derechos adquiridos por los
particulares.-3. Las simples expectativas.-4. La retroactividad en la Constitucin.-S. La no retroactividad de la ley en el artculo 14 constitucional.
6. La no retroactividad en las leyes administrativas.-7. La retroactividad
en materia fiscal.-S. Problemas diversos sobre retroactividad.-9. La retroactividad de las resoluciones administrativas.-10. La jurisprudencia
en materia de retroactividad administrativa.
1.
La Constitucin, una ley administrativa o un acto administrativo son ret~oactivos cuando vuelven sobre el pasado para estimar las condiciones de va-
lidez de un hecho o acto jurdico, destruyendo o modificando sus efectos, hechos o circunstancias iniciales, cuando haban creado derechos en favor de
particulares. 1
Merln dice que "la leyes retroactiva cuando viola el pasado lesionando
derechos adquiridos por los particulares al amparo de una ley anterior".
. El rgimen de seguridad administrativa 2 exige que los actos administratIvos no se apliquen retroactivamente, salvo en los casos de excepcin, por
eso la legislacin universal lo consagra como un principio de derecho y le da
en derecho pblico una extensin mayor que en derecho privado.
El derecho romano estableci el principio de que las leyes no se retrotraen. a Nada hay ms perturbador del orden jurdico que la imprecisin de
~ Patrice Level, Essai sur les conflicts de lois dans le temps, Pars. Lib. Gen. de
rolt. et de Jur. 1959, 1 v., 354 pgs.
2 Ignacio Burgoa, Garantlas individuales, pg. 396. "La seguridad jurdica se caract~rlZa por el conjunto general de condiciones, requisitos, elementos y circunstancias pre
v~as a que debe sujetarse una cierta actividad estatal autoritaria para generar una afecta~ln vlida de diferente ndole en la esfera del gobernado integrado por el summum
e sus derechos subjetivos."
a "Legcs ad prateritum non sunt trahendae." Ley 7a, Tt. XIV, libro 1, del Cdigo
repetitae pralectionis.
.
D
301
302
4 "Dar efecto retroactivo a la leyes un crimen." Expres el artculo 14, prrafo segundo de la Constitucin francesa del 21 de junio de 1793.
:; Vase en contrario el criterio clsico de los juristas civilistas:
"He aqu el principio que debe guiar al juez, dice Baudry Lacantinerie. Toda 'ley
nueva constituye a los ojos del poder del cual emana. un progreso sobre la legislacin
anterior. Para sus autores reglamenta ciertas relaciones jurdicas mejor que la precedente. El inters social exige, pues, para que la legislacin ms reciente produzca todoS
sus efectos bienhechores qu se aplique en el mayor nmero de casos posibles y. en
consecuencia, tambin a las relaciones nacidas antes de su publicacin. Sin duda esta
aplicacin lesionar esperanzas. Pero el progreso se compra a este precio y. por otra
parte, nadie puede sentirse realmente lesionado por esta extensin de la ley, si no se
les despoja de ningn derecho adquirido. Contra el derecho adquirido. al contrario, la ley
nueva no puede nada; su fuerza expira alli donde encuentra un derecho verdadero. con'
sagrado por la antigua ley bajo cuyo imperio ha nacido." B. L. Traite. T. 1, nms. 125
a 178.
Manuel Mara Diez, El acto administrativo. Tip. Ed. Argentina. Buenos Aires, 1956.
pg. 402.
DERECHO ADMINISTRATIVO
2.
303
Debemos ante todo definir los conceptos de "derechos adquiridos", y "expectativas de derecho", por su significacin especial en esta materia. A continuacin examinaremos el problema de la retroactividad en el orden jurdico posi tivo.
Tres casos incluye nuestro estudio o sea la retroactividad en la Constitucin, la retroactividad en las leyes administrativas y la retroactividad de las
resoluciones administrativas. Esa retroactividad opera de diversa manera segn los casos 'de que se trate; o sea los siguientes:
a) La retroactividad constitucional de orden pblico es la que comprende aquellos casos en que el inters general establece la afectacin o alteracin de derechos o situaciones anteriores.?
b) La retroactividad legal ordinaria que es aquella en la que la ley opera
con retroactividad volviendo sobre el pasado para reformar o destruir un derechoadquirido con perjuicio de los particulares.
e) La retroactividad administrativa que resulta de la aplicacin de los
propios actos administrativos."
Dice a este respecto Laubadere (Tratado. T. 1, pg. 251, 3~ edicin): "Las
autoridades administrativas no pueden jams dar efecto retroactivo a sus decisiones.
Esta regla no es una aplicacin del artculo 2, del Cdigo Civil francs (que corresponde al artculo 8, del Cdigo Civil mexicano), que no concierne ms que a
leyes, ya que es uno de los principios generales a los cuales la jurisprudencia reconoce valor de regla de derecho."
~~ nuestro pas el problema de la retroactividad y el de los derechos ad<umdos ha provocado serias polmicas, sobre todo cuando la Constitucin
6
~la~en los tribunales de las leyes de orden pblico, o de inters general, nunca es retro-
a~tl\'a; y las leyes monetarias tienen tal carcter, atento su espritu y la necesidad social que satisfacen." Sem, [ud, Fed, T. 15, pg. 815. V.E.P.
. "~os particulares no pueden adquirir derechos que estn en pu~na con el inters
~U?l~co; de suerte que cuando una ley lesiona un derecho de esa clase, no hay retroactl\'ldad, aun cuando la existencia del derecho sea anterior a la de la ley." Sen/o [ud.
foed. T. 49, p;ig. 1714. V.E.P.
. 7 "Generalmente el acto administrativo produce efectos para el futuro, es decir, no
~Ie~e. efecto retroactivo. Es lo normal para los actos creadores de nuevas situaciones
.lundlcas. Pero esto no excluye que en ciertos casos pueda tener efectos hacia el pa
sado, cuando la ley expresamente lo autoriza o cuando la retroactividad es el efecto
natural del acto. En este ltimo caso, es lo que ocurre con los actos de revocacin
~r razn de la ilegalidad. Los efectos de la revocacin se proyectan generalmente hacia
e pasado. Solucin unnime en la doctrina. Los efectos de la revocacin por ilegalidad
di ~royectan generalmente hacia el pasado ex tune. Pero a veces los textos consagran
d lst~ntas soluciones. Adems hay que tener en cuenta los efectos definitivamente proLucidos desde la fecha en que se dict el acto hasta su extincin." Enrique Sayagus
aso, ob, cit. Tomo 1, pg. 489. Montevideo, 1953.
304
El rgimen de la propiedad se encuentra regulado por el artculo 27 constitucional y por las disposiciones del Cdigo Civil que establecen su rgimen
jurdico. Esta propiedad difiere de la propiedad romana, porque es evid~n.
temen te una propiedad que debe ser considerada como una funcin SOCIal.
Nadie puede adquirir mayores derechos que los que ampara su propia condicin jurfdica.?
s "Lo que constituye propiamente la retroactividad no es slo el hecho de regir el
pasado, sino tambin y muy especialmente, el de lesionar un derecho adquirido; Y es un
derecho elemental el de que los particulares no pueden adquirir derechos que estn en pugna con el inters pblico, de modo que cuando una ley lesiona un derecho de esa das~;
no hay retroactividad aun cuando la existencia del derecho sea anterior al de la ley.
Sem, Jud. Fed., 5\1 p, T. 14, pg. 691.
9 Para que una ley sea retroactiva se requiere que obre sobre el pasado y <.ue se
lesionen derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores y esta ltima clfcun~'
tancia es esencial. Sem. Jud. Fed. 5' p. T. 9, pg. 432; T. 10, pg. 880 Y T. 1
pg. 1275.
I
DERECHO ADMINISTRATIVO
305
. La expectativa de derecho es cualquier esperanza o pretensin de conseguir en adelante una cosa, si se depara la oportunidad que se desea.
Los elementos de la expectativa son los siguientes: 11
a) El deseo de adquirir un derecho;
--
10 Las leyes pueden prever los conflictos posteriores determinando el 'alcance de los
derechos adquiridos. El artculo 5 del Cdigo Civil de Argentina expresa: "Ninguna
persona puede tener derechos irrevocables adquiridos contra una ley de orden pblico."
El ,o~d.en jurdico mexicano se ha inspirado en un principio general anlogo para no
permItIr la creacin de derechos adquiridos que tengan el carcter de irrevocables. Todo
derecho debe medirse en funcin del orden jurdico que lo cre.
f 11 "Sobre la materia de irretroactividad, existen diversidad de teoras, siendo las ms
~ecuentes, la de los derechos adquiridos y de las expectativas de derecho y de las situaclO~es .abstractas y situaciones concretas, siendo la primera, el mandamiento de la ley, sin
aphca~ln concreta de la misma. El derecho adquirido es defendible, cuando el acto realimtroduce Iln bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y el
~c o efectuado no' puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto,
n por di P ",
. ,IS OSIClon I egal en contrario; y la expectativa de derecho es una esperanza o una
p:etenslon de que se realice una situacin jurdica concreta, de acuerdo con la legislacin
vIge~te en un momento dado. En el primer caso, se realiza el derecho y entra al patrimonIo; en el segundo, el derecho est en potencia, sin realizar una situacin jurdica
~~~;~ta, no formando parte integrante del patrimonio." Sem. [ud, Fed. T. 71, pg. 3496.
r:
20
306
recho;
e) La creencia de que .se realice un suceso que se prev o al hacerse
efectiva determinada eventualidad.
En derecho administrativo hay posibilidad de ciertas expectativas de derecho previstas y reguladas en la ley, que al realizarse convierten la simple
expectativa en un derecho adqurido.P
Los arrendatarios de terrenos nacionales tienen de acuerdo con el artculo 41 de la Ley de Terrenos Baldos y Nacionales, excedencias y demasas,
"derecho a adquirir por compra los terrenos objeto del contrato siempre que
se encuentren al corriente en el pago de sus rentas y que hayan cumplido
con las estipulaciones del mismo. La ley consagra a favor de ellos el derecho
del tanto".
"Los solicitantes de terrenos nacionales no podrn traspasar los derechos
que sus solicitudes puedan haber engendrado, si no es con autorizacin de la
Secretara, la que podr concederla cuando se satisfagan los requisitos de esta
ley." Artculo 84 de la misma ley.
4.
LA RETROACTIVIDAD EN LA CoNSTITUCIN
DERECHO ADMINISTRATIVO
307
les podr dar efecto retroactivo, en perjuicio de alguien, porque lo prohbe la Constitucin; en el segundo, debern aplicarse retroactvamente, a pesar del artculo 14
constitucional, y sin que ello importe violacin de garanta individual alguna. En
la aplicacin de los preceptos constitucionales hay que procurar armonizarlos y si
resultan unos en oposicin con otros, hay que considerar los especiales como excepcin de aquellos que establecen principios o reglas generales. El legislador constituyente en uso de sus facultades amplsimas, pudo por altas razones polticas, sociales
o de inters general establecer casos de excepcin al principio de no retroactividad, y cuando as haya procedido, tales preceptos debern aplicarse retroactivamente. Para que una ley sea retroactiva se requiere que obre sobre el pasado y
que lesione derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores y esta ltima
circunstancia es esencial."
308
ral, desde el da l'? de diciembre de 1876, hasta la fecha, con las cuales se hayan
invadido y ocupado ilegalmente los ejidos, terrenos de comn repartimiento o cualquiera otra clase, pertenecientes a los pueblos, rancheras, congregaciones o comunidades y ncleos de poblacin.
"e] Todas las diligencias de apeo o deslinde, transacciones, enajenaciones o remates practicados durante el perodo de tiempo a que se refiere la fraccin anterior por compaas, jueces u otras autoridades de los Estados o de la Federacin,
con los cuales se hayan invadido u ocupado ilegalmente tierras, aguas y montes de
los ejdos, terrenos de comn repartimiento, o de cualquiera otra clase, pertenecientes a ncleos de poblacin.
"Quedan exceptuadas de la nulidad anterior, nicamente las tierras que hubiesen sido tituladas en los repartimientos hechos con apego a la ley de 25 de junio
de 1856 y posedas en nombre propio a ttulo de dominio por ms de diez aos,
cuando su superficie no exceda de cincuenta hectreas. El artculo 27, inciso XVIII
de la propia Constitucin dispone: 'Se declaran revisables todos los contratos y concesiones hechos por los gobiernos anteriores desde el ao de 1876, que hayan trado
por consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de la nacin, por una sola persona o sociedad, y se faculta al Ejecutivo de la Unin para
declararlos nulos cuando impliquen perjuicios graves para el inters pblico' ... "
Hemos indicado que el artculo 14 prrafo primero de la Constitucin establece el principio general de la no retroactividad de las leyes en perjuicio
de persona alguna. La propia Constitucin, inspirada en una poltica social
estatista y bajo razones de utilidad pblica, relacionadas con el rgimen de
propiedad ha establecido casos de excepcin, en que por mandato de un
precepto constitucional se autoriza al Ejecutivo de la Unin, para aplicar
una ley retroactivamente.
El precepto anteriormente citado declara revisables los actos administrativos que seala, y sin intervencin judicial, da una amplia facultad al ejecutivo para declararlos nulos. De acuerdo con la poltica agraria general, la
concentracin o acaparamiento de tierras, aguas y la riqueza natural, causa
graves perjuicios al pas, y por consiguiente, al inters pblico. La generalidad de este precepto, permite la nacionalizacin de las grandes concentraciones de la propiedad privada, aun hechas en poca relativamente reciente,
ya que el precepto toma como punto de partida el ao de 1876, sin delimitar
su aplicacin.
Estos casos de nulidad que seala la Constitucin operan retroactivamente
para declarar la nulidad de las situaciones que consideran.t?
La nulidad absoluta, por regla general no impide que el acto produzca
provisionalmente sus efectos, los cuales sern destruidos retroactivamente
cuando se pronuncie por el juez la nulidad. De ella puede prevalerse todo
17 "Las leyes retroactivas, o las dicta el legislador comn o las expide el cOl1stitu:
yente, al establecer los preceptos del cdigo poltico. En el primer caso, no se les podra
dar efecto retroactivo, en perjuicio de alguien, porque lo prohbe la Constitucin; en ~J
segundo deben aplicarse retroactivamente, a pesar del articulo 14 constitucional Y slO
que ello importe violacin de garanta alguna individual."
Sem, [ud; de la Fed. Tomo 64, pg. 209.
309
DERECHO ADMINISTRATIVO
interesado y no desaparecer por la confirmacin o la prescripcin. Artculo 2226 del Cdigo Civil para el Distrito Federal.
La nulidad es relativa, cuando no rene todos los caracteres enumerados
en el artculo anterior. Siempre permite que el acto produzca provisionalmente sus efectos. Artculo 2228 del propio cdigo.
Como vemos, una de las caractersticas de la nulidad es que ella opera
retroactivamente. En la nulidad absoluta se liga a la idea que se ha violado
la ley o el in ters general y en el segundo caso revela la presencia de algn
vicio de consentimiento que puede ser subsanado.
Consideramos que el precepto constitucional que comentamos ha empleado indebidamente la palabra nulidad en las dos fracciones citadas, porque
todos los actos jurdicos a los que alude fueron legalmente celebrados sin que
implicaran violacin del inters general o se celebraran bajo alguna ineficacia administrativa.
Lo que el precepto constitucional ha pretendido es destruir esas situaciones creadas al amparo de otras leyes. Debi decir por consiguiente "se desconocen esos actos", y en dicho caso estaramos en presencia de una retroactividad ordinaria y no de una sancin de nulidad aplicada retroactivamente.t"
5.
14
CONSTITUCIONAL
taclOn:
a) Prohibicin a los jueces de aplicar leyes retroactivas:
En sus primeras interpretaciones, la Corte afirm:
19
Retroactividad de los cdigos agrarios: Sem. [ud, Fed. 5" p. T. 100. pg. 250.
Retroactividad de las leyes agrarias: Sem. [d, Fed, 5" p. T. 89, pg. 919.
19 Sem, [ud, de la Fed, 5" p.
T. 23, pg. 984; T. J, pgs. 857, 888; T. 12. pgs. 224, 226.
T. 23, pg. 984; T. 9, pag. 435; T. 12. 26, pg. 543.
18
310
"Que este precepto no impone como el de la Constitucin de 1857 una limitacin al legislador prohibiendo expedir leyes retroactivas, sino que, lo deja en libertad para expedir leyes de esta naturaleza cuando lo estime conveniente." Otra ejecutoria sostuvo que: "Si bien es cierto que el artculo 14 constitucional, prohbe
dar a las leyes efectos retroactivos en perjuicio de persona alguna, cuando las leyes
por su naturaleza misma son retroactivas, los jueces no violan el principio constitucional citado al aplicarlas, pues carecen de facultades para juzgar de su constitucionalidad y cumplen su obligacin sentenciando conforme a ellas.
"La recta interpretacin del artculo 14 constitucional hace ver que tal precepto no rige con el legislador, se dirige a los jueces, a los tribunales y en general
a las autoridades encargadas de la aplicacin de las leyes o de su interpretacin."
Por lo que se refiere a las leyes retroactivas, el artculo 5 del Cdigo Civil para el Distrito Federal ordena: HA ninguna ley ni disposicin guberna
tiva se dar efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna." 20
6. LA
DERECHO ADMINISTRATIVO
311
de una ley retroactiva, el texto actual ordena que: "A ninguna ley se dar
efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna." 21
En principio, la regla de la no retroactividad de las normas jurdicas rige tambin en derecho administrativo. "Esta regla, dice Fleiner, se funda en la idea de
que, por regla general, una nueva ley no puede aplicarse ms que a los hechos
y circunstancias jurdicas que se han producido despus de promulgada esta ley,
por este motivo la prctica supone, con razn, que la nueva ley no afecta a los
derechos lcitamente adquiridos. Sin embargo, si no existe una prohibicin general
establecida por la Constitucin o por una ley determinada para una materia, toda
norma jurdica nueva puede ser investida de fuerza retroactiva y comprende situaciones ya existentes y consumadas. Los efectos retroactivos se obtienen sin que
hayan sido dispuestos expresamente, basta que se observe esta intencin en el conjunto del nuevo derecho. Cuanto ms importante sea para el bien comn una
norma jurdica, tanto ms justificado es suponer que su autor quiso aplicarla tambin para circunstancias ya existentes. Si, por ejemplo, se estima ser perjudiciales
al bien pblico ciertos tipos de construccin, entonces la ley ordena su supresin,
se aplica no slo a los edificios que en lo sucesivo se intente construir, sino tambin
a los ya existentes. Aun cuando una situacin haya sido justificada o reconocida
por un acto administrativo especial durante el dominio del antiguo derecho, no
por ello excusa someterse a una nueva norma jurdica con fuerza retroactiva una
extensin mucho mayor que en derecho privado. De todas suertes, la interpretacin
debe decidir en cada caso si una nueva norma jurdica ha de tener vigencia nada
ms que para el futuro, o si hay que aplicarla tambin a situaciones ya existentes." 22
--
312
7. LA RETROACTIVIDAD
EN MATERIA FISCAL
Ernesto Flores Zavala, ob. cit. 5<1 cd, 1961, pg. 150 Y ss.
DERECHO ADMINISTRATIVO
313
El principio de la retroactividad de los actos administrativos ofrece problemas numerosos por la naturaleza misma de la actividad de la Administracin pblica. Tal es el caso de las leyes de impuestos, que requieren algunas
de ellas el transcurso del tiempo para su aplicacin. La ley fiscal es anual, su
vigencia est perfectamente limitada en cuanto al tiempo y, sin embargo, debe
volver sobre el pasado para considerar la, situacin concreta del causante.
La legislacin administrativa mexicana mantiene el principio de la no
retroactividad bajo tres aspectos importantes: 28
a) Como un mandato constitucional referido a las leyes. Artculo 14,
prrafo 1 de la Constitucin: HA ninguna ley se dar efecto retroactivo en
perjuicio de persona alguna."
b) Como un principio de derecho privado. Artculo 5 del Cdigo Civil
para el Distrito Federal, que extiende el principio no slo a la ley, sino
tambin a las disposiciones gubernativas. Esta ltima expresin est tomada
en el sentido de acto administrativo.
e) Como un principio general de derecho, que aparece como uno de los
elementos de la teora general del conflicto de leyes en el tiempo.
La doctrina administrativa debe partir del acto administrativo perfecto,
a~,uel. que ha establecido en forma definida y con apoyo en la ley, una situa(l(~n lU~'dica particular o concreta. La Administracin pblica no puede, en
prInCipIO, desconocer retroactivamente un acto administrativo perfecto.f"
------.
,)~
28
-,
~as: Tomo 10, pg. 1189; Tomo 14, pg. 691; Tomo 15, pg. 776; Tomo 19, pg. 380;
.?mo 29, pgs. 553, 1527, 1936, 1655; Tomo 33, pg. 2029; Tomo 58, pg. 2135; Tomo 102,
pag: 444 y Tomo lJ 8, pg. 109'. Corresponden a la 5<l poca.
. :m :eanneau.Benoit, Les principes Generaux du Droit dans la [urisprudence admifIlslrallve. Paris, 1954, pg. 95.
314
Pero el contenido del acto administrativo puede variar segn los casos,
debiendo distinguirse: a) Cuando se crea un derecho administrativo en favor
de un particular, y la propia administracin consiclera conveniente retrotraer
sus efectos hacia el pasado, principalmente por razones de inters pblico; y
b) Todos aquellos casos en que esa aplicacin retroactiva, se certifica ocasionando perjuicios a un particular.
Es necesario examinar qu valor tiene en los actos administrativos complejos
la clusula de la retroactividad. El caso que cita Dupeyroux,30 y comenta Dez,al
se ha presentado en la vida administrativa mexicana: " ... un decreto fijaba, con
carcter retroactivo, el precio de venta de la energa elctrica. Las empresas de
electricidad de Francia defendieron el decreto, diciendo que los contratos por los
que la administracin haba concedido el servicio de produccin y distribucin de
energa elctrica a ciertas sociedades privadas, admitan expresamente la eventualidad de una modificacin retroactiva de las tarifas. Esta retroactividad haba sido
aceptada por los usuarios al firmar el contrato de abono. Se plante en esta forma la cuestin de la validez de la insercin en un contrato administrativo de
una clusula retroactiva, pero el Consejo de Estado no le dio una resolucin definitiva."
En el caso que hemos citado, la insercin de una clusula semejante aceptando esta aplicacin retroactiva de una tarifa, es legalmente impugnable en
nuestro derecho, y nuestros tribunales no deben tolerar que administracin Y
empresa destruyan retroactivamente los derechos de los usuarios, ya que de
hacerlo sera contrario al principio de la retroactividad en los aspectos que
sealamos anteriormente.
Por lo que se refiere a los principios doctrinales que regulan la materia de
la no retroactividad, debe decirse, que aceptado el principio en su generalidad, la
literatura administrativa no es muy precisa para presentar una acabada teora de
la no retroactividad en materia administrativa. Es la jurisprudencia administrativa
a la que corresponde ir definiendo estos problemas de una importancia cada vez
mayor. Desde luego, Dez nos dice: "Tres razones fundamentales determinan los
lmites al principio de la no retroactividad. Son ellas: a) El respeto al principio
de la legalidad. Ello porque si bien el principio de la no retroactividad lleva en
s mismo su propia justificacin, queda subordinado jerrquicamente a la observacin o al restablecimiento de la legalidad; b) En ocasiones la retroactividad del
acto se impone por su propia naturaleza; e) Cuando la seguridad del comercio jurdico no est en juego, el respeto del principio de la no retroactividad no se impone
de manera tan firme. Existe una tercera categora de actos administrativos ~y~
retroactividad est en el hecho, permitida. Ello no quiere decir que la retroaet~v
dad de estos actos sea legal, pero el hecho de que sea tolerada en la prctica, un30 Dupeyroux, O., La regle de la non-rettoactioit des actes administratifs. Pars, 1954,
pg. 83.
31 Manuel Maria Diez, ob, cit., pgs. 405 y 406.
DERECHO ADMINISTRATIVO
315
Es decir, en la doctrina se viene abriendo paso la idea de una retroactividad til, constructiva, que trata de crear efectos jurdicos favorables, o de enmendar situaciones perjudiciales para los particulares.
9.
Las autoridades administrativas no pueden dictar resoluciones que se apliquen retroactivamente en perjuicio de una persona. La prohibicin del artculo 14, prrafo primero de la Constitucin impide que se d ese efecto
retroactivo perjudicial a persona alguna. El precepto citado rige todos los
casos de aplicacin de una ley administrativa.s"
"La no retroactividad de los actos administrativos, dice Waline, es un principio
general de derecho. Cuando se trata de reglamentos, el principio de la no retroactividad puede deducirse del artculo 2 del Cdigo Civil, aunque no hable formalmente ms que de leyes, se, puede sostener que el reglamento administrativo
es una ley en el sentido del artculo 2, ya que se trata de una disposicin de carcter general. Pero parece verdaderamente imposible de deducir del artculo 2 In
no retroactividad de los actos administrativos individuales o particulares, lo que
la jurisprudencia constantemente aplica resulta, por consiguiente, de un principio
general de derecho."
El Consejo de Estado francs, dice Laubadere, sanciona muy firmemente el
principio de la no retroactividad de las decisiones administrativas, salvo que una
ley lo autorice. Por otra parte, l anula toda medida retroactiva en los reglamentos
administrativos.M
. De. todo lo expuesto concluimos manifestando que una resolucin admino puede aplicarse retroactivamente en perjuicio de un inters partIcular, porque sera violatoria del artculo 14 constitucional.
Pero tambin podemos deducir una consecuencia diversa: si la resolucin
administrativa no causa perjuicio, ni a un inters particular, ni al inters
general, esa resolucin puede ejecutarse retroactivamente.s''
~lstratlVa
Citamos a este respecto y como mera referencia la ley espaola de procedimiento administrativo, de 17 de julio de 1958, artculo 45, inciso 3'? que dispone:
Paul Roubier, El conflicto de leyes en el tiempo.
Stassinopoulos M., Traite des actes administratiis. Atenas, 1954, pg. 236.
34 Renato Perrone Copno, La retroactiuita degli atti amministratiuo, Napoli, 1970.
p 31l Otras ejecutorias importantes: Sem, [ud, de la Fed. Tomos 81, pg. 3496; T. 49,
58g. 1714; T. 89, pg. 919; T. 100, pg. 250; T. 9, pg. 432; T. Il8, pg. 100; T.
198 ~~. 407; T. 19, pg. 280; T. 71, pgs. 3496-980; T. 94, pg. 3271; T. 72, pgs. 3496p O, T. 31, pg. 489; T. 29, pg. 1527; T. 70, pg. 185; T. 15, pg. 815; T. 72.
~ 3496; ,T. 90, pg. 2412; T. 43, pg. 665; T. 42, pg. 3673; IT. 45, pgs. 35 y Il57
Y . 71, pago 3496. Todos de la 5\1 poca.
32
33
316
" ... ]. Excepcionalmente podr otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando
se dicten en sustitucin de actos anulados, y, as mismo cuando produzcan efectos
favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran
ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ste no lesione derecho
o intereses legtimos de otras personas."
La Ley General, de Bienes Nacionales, artculo 14, segundo prrafo dispone:
" ... La nulidad de las concesiones sobre bienes de dominio pblico operar retroactivamente, pero el Ejecutivo Federal queda facultado para limitar esta retroactividad cuando, a su juicio, el concesionario haya obrado de buena fe."
10.
Retroactividad de las leyes fiscales. Tesis jurisprudencial nmero 229, Jurisprudencia 1917-1965, 2~ Sala.
Retroactividad. No solamente puede presentarse como conflicto de leyes en el
tiempo. Circulares. Tesis jurisprudencial nmero 230, Jurisprudencia 1917-1965. 2~
Sala.
Ejecutorias de inters:
Retroactividad tratndose de la prescripcin en materia fiscal. Sem, Jud. Fed.
V poca. Tomo LXX, pg. 195.
Retroactividad. Id, V poca. T. LXX, pg. 185.
Retroactividad de la ley en materia de impuestos. Id. V poca. Tomo LXXII,
pg. 1989.
Recopilacin 1975:
TTULO CUARTO
CAPTULO 1
LA TEORA DE LAS NULIDADES EN EL DERECHO
ADMINISTRATIVO
l. La extincin de los actos administrativos.-2. La teora de las nulidades en el derecho administrativo.-3. La influencia del derecho privado.-4. Vacilaciones en la teora de las nulidades administrativas.-5.
Las nulidades en la Constitucin.-6. La invalidez del acto administrativo.
7. La nulidad de pleno derecho en el derecho administrativo.-8. La nulidad relativa o anulabilidad en el derecho administrativo.-9. La autoridad competente para dictar la declaracin de nulidad.-lO. Las resoluciones
de la Suprema Corte en materia de nulidades administrativas.
1.
318
2.
Pocas teoras ofrecen tantos problemas como .Ia teora de las nulidades
en el derecho administrativo. La etapa casustica de este problema se muestra en trance de superarse, por una amplia teora de la ineficacia administrativa, que determine la validez de los actos administrativos.t Los vicios
de los actos administrativos destruyen su validez y no les permiten producir
efectos jurdicos.
El desarrollo inusitado del derecho administrativo moderno, con la complejidad creciente de intereses, derechos institucionales y situaciones frente
a los derechos privados, han originado el predominio del inters pblico
sobre el inters privado. La organizacin administrativa del Estado, que se
caracteriza por el mantenimiento de los intereses colectivos cuyo equilibrio
justo representa para el Estado democrtico un problema de difcil solucin.
Las nulidades aparecen como la ms importante .de las sanciones ~ara
mantener el principio de legalidad en contra de los actos administrattvO.s
irregulares y destinadas a la defensa del inters general. El control de la legalidad se estima como la finalidad esencial del Estado de derecho.
Es importante recordar aqu la opinin de Geraud de la Pradelle (Les
conilits de lois en matire de nullites. Ed, Dal1oz, Pars, 1967, pgina 30)
Francis-Paul Bnot, Le droit administrati] [rancais. Lib. Dalloz. Pars, pg. 5~3.
Antonio Carrillo Flores, La Justicia, Federal y la administracin pblica. Ed. Porru a.
S. A., 1973, 2"" ed., pg. 121 Y ss.
.
Miguel Acosta Romero, Teora General del Derecho administrativo. UNAM, 1973, P
gina 151 y ss.
Jorge Olivera Toro, Manual de Derecho administrativo. Ed. Porra, S. A., 3~ ed.,
Mxico, pgs. 185 Y ss,
Gabino Fraga, Derecho administrativo, 14"" ed. 1971, Mxico, pg. 305 Y ss.
Fernando Garrido Falla; Rgimen de impugnacin de los actos administrativos. IEP.
Madrid, 1956.
.
lloz.
Graud de La Pradelle, Les conilits de lois en matire de nullits. Lib. Da
Pars, 1967.
1
DERECHO ADMINISTRATIVO
319
3.
320
b) La nulidad absoluta.
"La nulidad absoluta por regla general, no impide que el acto produzca provisionalmente sus efectos, los cuales sern destruidos retroactivamente cuando se
pronuncie por el juez la nulidad. De ella puede prevalerse, todo interesado y no
desaparece por la confirmacin o la prescripcin." Artculo 2226 e.e,
Jernimo Daz, "La nulidad en el Cdigo Civil". Bol. de In], [tui, Ao IX, nm.
E n esta ciasi
1 'f'rcaciin d e 1as nu l'd
I ad es que f ormu 1a e1 Cdigo CI'VI'I, la distincin
entre el acto inexistente y el acto nulo de pleno derecho no es suficientemente clara, por
lo contrario, mezcla elementos de uno y otro tipo de nulidades.
5
4 Ejemplo de una. nulidad ~le pleno dere~ho .la encontramos. en ~os artculos 14 Y ~a
de la ley reglamentaria del articulo 27 constitucional en materia mmera. El texto de
leyes contundente: ..... Sern nulos de pleno derecho todos los actos y contratos que
contravengan lo dispuesto por este articulo y el que lo antecede."
DERECHO ADMINISTRATIVO
321
Otros preceptos del Cdigo civil determinan las situaciones jurdicas que
originan la invalidez de los actos jurdicos.
Desde luego afirmamos que la invalidacin de los actos administrativos
subordinados al inters general, no puede apoyarse en el derecho privado,
aunque originariamente se hayan derivado de l, ya que las situaciones jurdicas que se producen son ms complejas y numerosas y responden a propsitos diferentes, unas veces expresamente establecidas en la ley y otras van
deducindose de las prohibiciones, limitaciones y modalidades de los actos
administrativos.
4.
21
322
El punto de partida para la invalidez de los actos administrativos se manifiesta en la forma como se han integrado sus diversos elementos o sea competencia, voluntad, objeto, motivo, mrito y forma. Cuando estos elementos
se vician se producen diversos tipos de ineficacia, desde las sanciones ms
elementales hasta los ms altos grados de la invalidez.
De acuerdo con la teora, la legislacin y la jurisprudencia, la teora de
las nulidades en derecho administrativo alcanza un desarrollo muy importante que puede concretarse en algunos aspectos generales.
a) El acto administrativo no debe sufrir deformidades en relacin con la
ley que lo configura. Cualquier deformidad debe estimarse como un vicio o
irregularidad del acto.
b) El vicio de ilegitimidad o deformidad frente a la ley origina varias
situaciones: a) Actos que se resuelven en la inexistencia de un elemento esencial del mismo; b) Vicios que se originan por irregularidades del procedimiento administrativo.
e) La teora de las nulidades administrativas debe quedar reducida al
campo: a) De la nulidad de pleno derecho; b) A la anulabilidad, o actos anulables o ilegtimos.
d) Los actos nulos se concretan a la falta de uno de sus elementos:
sujeto, objeto, voluntad, causa, contenido, forma y lesin.
e) Los vicios de legitimidad del acto anulable se reducen a la incompetencia, relativa o absoluta; al exceso de poder y al desvo de poder.
5. LAS
NULIDADES EN LA CONSTITUCIN
,DERECHO ADMINISTRATIVO
323
En la legislacin administrativa nos encontramos con dos situaciones diversas: a) La invalidez del acto administrativo; y b) La irregularidad del acto
324
a) La inexistencia
En forma muy discutible, pero en proceso de superacin, la doctrina administrativa, parte del mismo supuesto que el derecho privado para caracterizar a los actos inexistentes o sea aquellos a los que les falta un elemento
esencial, orgnico o estructural para su formacin,7 como el acto realizado
por un funcionario incompetente, que slo es una mera apariencia de acto,
que no puede ser tomada en consideracin por el Derecho.
Se ha sostenido que el acto administrativo inexistente no produce ningn efecto y que slo la autoridad judicial puede declarar esta inexistencia:
La tesis ha sido impugnada, porque el acto inexistente es la nada jurldica, SI
llega a producir algn efecto es aparente y de hecho, y no requiere la intervencin judicial ms que para reprimir una posible situacin delictuosa. en
los casos que se ocasionen perjuicios al Estado o a los particulares.f
6 "La doctrina de la inexistencia es, pues, peligrosa, porque convierte en insegura
la posicin del particular. Est bien que en teora se diga que al acto que le falta un
elemento de su definicin no debe darse eficacia alguna; pero si contra ese deber, la
autoridad administrativa le otorga eficacia y para ejecutarlo pone en movimiento el ~pa'
rato coercitivo de que dispone, ya no hay que seguir aferrndose a la ficcin doctrinal
sino reconocer los hechos y admitir que no es racional, en esa situacin, que los rganos
jurisdiccionales se abstengan de intervenir. Pero una vez que esto se acepta, el concepto
de la inexistencia queda automticamente desterrado." Carrillo Flores, ob. cit., pg. 133.
7 M. Waline, ob, cit., 1959, pg. 411, 'cita diversos casos de inexistencia en el ~e
recho administrativo francs, pero mantiene la conclusin antes aludida sobre la m
existencia.
>8 Para muchos, la teora de las nulidades puede, en cambio, reducirse a la conteJllplacin de las dos nicas categoras de nulidad absoluta y anulabilidad. Existe una fuerte
DERECHO ADMINISTRATIVO
325
.9
~~~Is~rudencial nm. 238, pg. 751. Rec, 1917-1965. 3;,\ Sala: nulidad e inexistencia, sus
326
7.
El campo de aplicacin de la nulidad de pleno derecho, llamada por algunos autores simplemente "nulidad", es cada da ms extenso por la importancia del inters pblico y la utilidad pblica. Sin embargo, son hoy
un campo de accin limitado. No siempre son coincidentes los caracteres y
atributos que el derecho privado les asigna, frente a lo que establecen las
leyes administrativas. El artculo 50, prrafo primero de la Ley general de
Bienes Nacionales dispone:
I
DERECHO ADMINISTRATIVO
327
sern nulos, excepto los casos en que la ley ordene lo contrario." 12 Este precepto debe estimarse como sancionador de los actos inexistentes que lo violan, aunque se trata de un principio de derecho privado, ste debe estimarse
como un principio general de derecho.
Podemos sealar algunos ejemplos: artculo 149 del Cdigo Fiscal; artculos 22 y 24 de la Ley para el control por parte del Gobierno Federal
de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal.
b) Los actos son realizados por un funcionario incompetente.
El funcionario pblico debe ser competente para dictar una resolucin
administrativa.
La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado hace una distribucin
de competencias entre los diversos rganos de la Administracin pblica.
Para ser vlida la actuacin de un funcionario se requieren dos elementos:
a) Que sea un funcionario de derecho, es decir, que sea legalmente designado; b) Que la ley administrativa le otorgue la competencia necesaria para
actuar.
Por lo que se refiere a la nulidad absoluta y a la nulidad relativa, la Suprema
Corte ha resuelto lo siguiente: "Si la nulidad de un acto es absoluta, nada puede
convalidarlo, porque ello sera contrario al inters pblico y cuando la misma ley
acepta la posibilidad de su convalidacin, esto significa que la nulidad es relativa."
Sem, [ud. Fed. T. 96, pg. 155, V poca. Tal es el caso a que se refiere el artculo
79 de la Ley de Terrenos Baldos Ncionales, demasas y excedencias: "Los ttulos
sobre terrenos baldos nacionales o demasas, expedidos por particulares o autoridades no facultadas, para ello, son nulos y no constituyen responsable en caso alguno a la Hacienda Pblica." La doctrina tradicional llamara a este acto inexistente.
328
puede ser confirmado por la autoridad administrativa, sino que se deben dar
los pasos para recobrarlo legtimamente.
f) Actos constitutivos de delitos. Una resolucin administrativa que indebidamente autorizara a un particular a violar la ley de aduanas o a prac
ticar el contrabando sera nula de pleno derecho y sera objeto de consignacin.
g) Reglamentos inconstitucionales o ilegales. Cualquier norma reglamentaria que viole la Constitucin o la ley respectiva es nula de pleno derecho
y no debe producir ningn efecto jurdico.
h) Aquellos cuyo contenido sea legalmente imposible. Una concesin
para explotar uranio es en la actualidad nula de pleno derecho.
i) Los actos que dictan los rganos colegiados en forma irregular.
j) Ilegalidad de los fines del acto, como en el caso de desvo de poder
a que se refiere el artculo 228 inciso d) del Cdigo Fiscal de la Federacin.
k) La falta de forma provoca la nulidad de pleno derecho, como la
forma escrita solemne o la omisin de un elemento esencial como la falta
de refrendo ministerial.
l) Actos que prescinden del procedimiento administrativo.
ll) Actos cuyo contenido es imposible.
La administracin puede en cualquier momento, de oficio o a instancia
del interesado, declarar la nulidad de pleno derecho, aunque se hubiere constituido un derecho favorable a un particular. Tales actos no producen ningn
efecto, por lo que una vez declarada la nulidad absoluta, ella obra retroactivamente destruyendo los efectos del acto desde su nacimiento. "Esta Suprema Corte no reconoce la existencia de nulidades de pleno derecho, sino
que stas deben ser declaradas por la autoridad judicial y previo el procedimiento correspondiente." (Sem. [ud. Fed. T. 74, pg. 4135.) Tesis en desacuerdo con la doctrina y la legislacin administrativa.
DERECHO ADMINISTRATIVO
329
nalizacin obtenida con violacin de la presente ley, es nula" Este precepto debe
relacionarse con el artculo 49 de la misma, citada anteriormente.
El artculo 50 de la Ley General de Bienes Nacionales, a propsito de los bienes de dominio privado ordena:
Artculo 50. Los actos o negocios jurdicos que se ejecuten con violacin de lo
establecido en los artculos 43, 44, 45, 46 Y 47, ltimo prrafo de este ordenamiento,
sern nulos de pleno derecho. Las adquisiciones y enajenaciones de inmuebles que
los organismos descentralizados pretendan realizar, estarn sujetas a los requisitos
establecidos citados, bajo la misma pena:'
Ley Federal de Aguas. Artculo 146. "Los ttulos de concesin que se expidan
contra las disposiciones de esta ley, sern nulos de pleno derecho," (D. O. F. del 11
de enero de 1972.)
8.
. E~ no cumplir con las reglas que fija la ley implica la nulidad de la enaJenaCIn, pero en numerosos casos pueden subsanarse las omisiones que se
330
DERECHO ADMINISTRATIVO
331
dad del acto administrativo o como un nuevo elemento que la ley adopta
para la precisin de dichos actos.
Cdigo Fiscal de la Federacin. Artculo 228: sern causa de anulacin
de una resolucin o de un procedimiento administrativo: " ... b) Omisin o
incumplimiento de las formalidades que legalmente deba revestir la resolucin
o el procedimiento impugnado ... " D. O. F. del 19 de febrero de 1967.
Como se observa la irregularidad de un acto administrativo puede subsanarse, si no se originan perjuicios. Existen numerosos casos en los que un
defecto o irregularidad del acto administrativo, no dan lugar a la privacin
de sus efectos legales.
Ley Federal de Radio y Televisin (D. O. F. 19 de enero de 1960.) Artculo 29.
"Son nulas las concesiones y los permisos que se obtengan o se expidan sin llenar
los trmites o en contravencin con las disposiciones de esta ley y sus reglamentos."
9.
332
La ley administrativa fija la autoridad competente -administrativa o jurisdiccional-, para dictar la declaracin de nulidad.t!
La legislacin administrativa no es uniforme en cuanto las autoridades
que deban intervenir para declarar la nulidad de una resolucin administrativa. Dos criterios imperan en dichas leyes:
a) La autoridad administrativa puede, a peticin de un particular interesado o como consecuencia de un recurso administrativo, revisar la legalidad
de un acto.
b) La misma autoridad administrativa, que emite el acto, es competente,
en casos de irregularidad para declarar la nulidad de un acto administrativo
o cuando el rgano superior nulifique un acto del inferior, o cuando imponga obligaciones a un particular.
c) La autoridad judicial en materia de amparo, o los Tribunales administrativos son competentes para formular una declaracin de nulidad, cuanel acto ha creado derechos a favor de un particular.
Los ejemplos legislativos que a continuacin sealamos, determinan la
adopcin de uno u otro criterio.
a) Por lo que se refiere al primer criterio, nos encontramos con diversas
leyes, constitucionales y administrativas que autorizan a la Administracin
pblica para declarar la nulidad de una resolucin administrativa.
La Constitucin nos ofrece un ejemplo por el cual se autoriza al Ejecutivo
Federal a declarar la nulidad de una resolucin anterior, ruando existen razones
de inters general, por las cuales el constituyente estima que debe declararse una
nulidad porque con ellos se implican perjuicios graves para el inters general. Tal
es el caso citado de la fraccin XVIII, del artculo 27 constitucional, que faculta al
Ejecutivo de la Unin para declararlos nulos.
Los actos administrativos no tienen la autoridad y fuerza de cosa juzgada.
La misin del Poder Ejecutivo no tiene la misma finalidad que la funci?
jurisdiccional; si sta declara el derecho y fija su estabilidad, aqulla persIgue otros fines de inters general.
Tales son los ejemplos siguientes:
La ley General de Bienes Nacionales (D. O. F. del 30 de enero de 1969)
dispone en su artculo 14:
"La nulidad, caducidad o rescisin de las concesiones sobre los bienes de dominio pblico, ruando procedan conforme a la ley, se dictarn por la autondad
administrativa a que la ley corresponda al ramo, sin perjuicio de lo dispuesto en el
artculo l l, previa audiencia que se conceda a los interesados para que rindan
pruebas y aleguen lo que a su derecho convenga. Cuando la nulidad se funde en
error, dolo o violencia y no en la violacin de la ley o en la falta de los supuestoS
de hecho para el otorgamiento de la concesin, sta podr ser confirmada ~or ,la
autoridad administrativa tan pronto como cesen tales circunstancias. En mngun
14 Prosper Weil, Les consequences de l'anulatlon d'un acte administratif pour eXces
de pouuoir, Pars. Ed, A. Pedone, 1952, 1 v., 275 pgs.
DERECHO ADMINISTRATIVO
333
caso podr anularse una concesin, por alguna de las circunstancias anteriores,
despus de pasados cinco aos de su otorgamiento. La nulidad de las concesiones
sobre bienes de dominio pblico operar retroactivamente; pero el' Ejecutivo Federal queda facultado para limitar esta retroactividad cuando, a su juicio, el concesionario haya procedido de buena fe."
. Vanse los semanarios judiciales. Tomo III, 3~ parte, pg. 9; T. 49, pgt?a 2629, V poca. T. 5, pg. 649; T. 15, pg. 335; T. 17, pg. 926; Y T. 18,
pago 428, todos de la VI poca.
331
10.
DERECHO ADMINISTRATIVO
335
lidad absoluta, sino de nulidad relativa, es a la autoridad judicial a la que corresponde establecer la nulidad." Sem, [ud. de la Federacin. Tomo 47, pg. 1390.
Actos administrativos ilegales. No pueden engendrar derechos. "El acto administrativo, cuando es contrario a la ley, no puede engendrar derechos ni producir
consecuencias jurdicas, ya que todo acto fuera de la ley, no puede engendrar ms
que una aparente situacin jurdica y la destruccin del acto no implica lo que en
trminos tcnicos se denomina la privacin de un derecho; de ah que el poder
pblico pueda de por s y ante s, declarar la inexistencia de un acto de esa naturaleza. Ahora bien, cuando existan en el propio acto administrativo, causales de
nulidad o caducidad, tambin puede el poder pblico de por s y ante s, declararlas porque tales actos no tienen en todo caso la autoridad y fuerza de cosa juzgada, pues existen diferencias sustanciales entre el acto que decide una controversia
judicial y el acto administrativo, ya que en el primero se trata de dar certidumbre
al derecho que generalmente versa sobre intereses particulares, en tanto que, tratndose de la actividad del poder pblico en contratos concesin o actos administrativos de inters pblico, es ste el que juega en ellos en forma determinante."
Sem, [ud. de la Federacin. Tomo 49, pg. 2628.
"Esta Sala ha resuelto ya por mayora y en diversas ejecutorias, que el Presidente de la Repblica, obrando como autoridad, puede legalmente por s y ante
s declarar la nulidad de un contrato celebrado por la nacin con un particular,
cuando esa nulidad existe de pleno derecho, haciendo inexistente el contrato celebrado. Esta tesis se apoya en que un contrato nulo de pleno derecho, nunca ha
existido, por lo que, independientemente de que los tribunales hayan declarado
su inexistencia, no ha tenido vida legal, y en tal concepto, no ha creado derecho
alguno en favor del particular." Sem, Jud. de la Fed. Tomo 35, pg. 588.
CAPTULO II
La revocacin administrativa es una manifestacin de voluntad de la administracin pblica, unilateral, constitutiva y extintiva de la vida jurdica,
en forma parcial o total, de actos administrativos constituidos legalmente,
fundada en motivos de mera oportunidad, tcnicos o de inters pblico.
El acto revocatorio elimina o retira de la vida jurdica un acto administrativo vlido, e introduce una modificacin al dejarlo sin efecto, por una
causa superveniente de inters general.'
. La revocacin administrativa aparece como una sancin del incumplimiento del contenido del acto administrativo. Es frecuente que se revoquen
las concesiones mineras cuando no se realizan los trabajos regulares de la
mina.
La Suprema Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia sobre la reVocacin de las resoluciones administrativas (ndice 1617-1965, tesis jurisprudencial nmero 228, 2~ Sala, pg. 275) :
"La facultad que tienen las autoridades administrativas para reconsiderar sus
resoluciones, revocndolas, no existe cuando deciden una controversia sobre apli1 "Puede acontecer que una autoridad administrativa, habiendo tomado una decisin,
la rechaza de inmediato, deseosa de modificarla, o de abrogarla, o bien de anularla, o
de eliminarla total o parcialmente. En qu casos puede hacerlo? Es esta importante
CUestin la revocacin de los actos administrativos,"
"Se llama revocacin de un acto administrativo una decisin tomada por la propia
autoridad administrativa, destruyendo las consecuencias de un acto anterior o sustituyendo por otro cuyo alcance es diferente." M. Waline, ob. cit., IX ed., pg. 557.
22
337
338
cacin de las leyes que rigen en su ramo, creando derechos en favor de un tercero,
o cuando las resoluciones crean derechos a favor de las partes interesadas, pues
esos derechos o pueden ser desconocidos por una resolucin posterior dictada
en el mismo asunto."
Una ejecutoria del propio tribunal ha analizado el principio de la revocacin administrativa en estos trminos (Sem. [ud, Fed. T. LXXI, pg. 2310
V poca):
"No debemos olvidar que la revocacin es un acto administrativo y debe reunir los elementos propios de ellos. No debemos relacionar los principios de la
revocacin con las instituciones de derecho privado, porque responden a la satisfaccin de diversos intereses. El derecho pblico moderno est gobernado por la
idea del inters general y ste debe prevalecer en todas las situaciones, aun en
el conflicto con intereses particulares."
DERECHO ADMINISTRATIVO
339
Nos encontramos con una doble situacin jurdica: actos iniciales en los
cuales la administracin ha expresado la duracin limitada del mismo, sujeto
a una condicin resolutoria y los casos propiamente dichos de revocacin de
los actos administrativos.s
Dos situaciones jurdicas deben ser consideradas y a ellas aluden las resoluciones siguientes:
a) Actos contrarios a la ley;
b) Actos que deciden una controversia sobre aplicacin de leyes.
3'10
2.
NULIDAD y
REVOCACIN ADMINISTRATIVA
IlUS
DERECHO ADMINISTRATIVO
3.
341
La profunda transformacin que.se ha operado en las instituciones administrativas mexicanas a partir de la Constitucin de 1917 y de las sucesivas
reformas que ha sufrido, no nos permiten pensar en instituciones creadoras
de derechos absolutos, eternos e inmodificables."
Por el contrario, esa legislacin ha procurado limitar el alcance de los derechos particulares que se crean al amparo de la Constitucin y de la legislacin administrativa.
Nuestro intervencionismo de Estado, no es un rgido intervencionismo de
Estado radical o que se afilie en forma absoluta a una determinada doctrina
poltico-econmica. Al romper con viejas instituciones liberales, ha procurado
que el nuevo orden jurdico est en consonancia con los nuevos principios que
tienen una finalidad primordial, o sea permitir la accin gubernamental en
forma libre y eficaz, procurando que sus propios actos no constituyan en el
futuro obstculo o inconvenientes que detengan la marcha de una buena administracin pblica.
Pensar en actos que tengan .la firmeza bastante para hacerlos irrevocables es tanto como contrariar los principios antes comentados. Todo derecho
que se constituye en nuestra legislacin est sujeto a las variaciones o contingencias que exige el inters general. Es precisamente el elemento que seala
la nueva poca jurdica en contraste evidente con la anterior.
Existe una vida jurdica estable que el Estado se encarga de resguardar
po~ diversos medios jurdicos. Sin ser transitorios esos derechos, estn sujetos
al Inters general debidamente justificado. La doctrina administrativa ensea
que si un acto administrativo ha engendrado derechos a favor de los particulares, slo razones de legalidad pueden apoyar la revocacin del mismo, respetando los efectos que hubieren producido.
Cules han sido los efectos creadores del acto administrativo original?
Dos opiniones doctrinales discuten el alcance de la naturaleza de los actos
administrativos:
a) Los que sostienen la invariabilidad de los actos administrativos; y
. b) .Los que sostienen la precaridad o modiiicabilidad de los actos administratiVOS.
La tesis de la certidumbre o invariabilidad de los actos administrativos se
funda en estas razones:
l. La autoridad de cosa juzgada.
2. Los principios de seguridad social.
3. Las tesis mixtas.
7 Garrido Falla, Fernando. Ob. cit., T. I. 1958, pg. 507. "Esta distinta motivacin es la
que, por otra parte, determina una diversidad de tratamiento jurdico. Aqu est, pues,
la razn de que entendamos que la anulacin se refiere siempre a los actos nulos o anulables }' que la revocacin se refiere a actos inoportunos o contrarios al inter.. pblico,"
342
a) Respecto de la primera razn al aludir a la naturaleza de la cosa juzgada en materia administrativa hemos concluido que sta no existe en derecho administrativo, pero es uno de los elementos del acto jurisdiccional.
Por lo que se refiere a la segunda razn, hemos dedicado un captulo al
tema de la no retroactividad de los actos administrativos, de sus excepciones
y fundamentos.
b) La tesis que admite la precaridad de las resoluciones administrativas
afirma que ellas son revocables, con la afirmacin de que el que crea el acto
tiene la facultad de modificarlo. Tesis no muy lgica ni aceptable.
Se indica que al acto administrativo no se le atribuye la autoridad de
cosa juzgada, razn por la que se afirma su precaridad.
El acto administrativo ilegal que no afecta directamente un derecho subjetivo, puede ser modificado por la propia autoridad administrativa. Pueden
acontecer diversas situaciones.
a) Un acto inicialmente legal que se convierte en ilegal por un cambio
constitucional o una modificacin en la legislacin.
b) Actos originales que atacan u ofenden manifiestamente el inters pblico.
c) Hechos anteriores, que perjudican la actuacin de 'las personas por
cambio de instituciones, o nuevas condiciones de la vida social y poltica.
d) Actos en los cuales la Administracin pblica se reserva el derecho de
revocarlos, de acuerdo con sus particulares intereses.
4.
Son hechos supervenientes, apremiados por el inters general, los que motivan la decisin de la Administracin pblica para revocar un acto administrativo. Es decir, se opera un cambio de diversa naturaleza en los elementos
del acto jurdico original y son razones determinantes del inters pblico las
que motivan el acto revocatoro.
La idea de servicio pblico, la de satisfaccin de intereses generales o d.e
utilidad pblica fundan la accin del Estado administrador. La debida y ul
satisfaccin de las necesidades pblicas hace del Estado un servidor constante
del pblico. y si ayer el inters pblico domin la realizacin de un acto administrativo, nuevas circunstancias pueden ser contrarias a l y decidir al
rgano administrativo al retiro unilateral de aquel acto vlido y eficaz por
un motivo superveniente.e
.
I
8 Debe distinguirse el acto de revocacin del acto rectificativo. ste tiene por finalidad
rectificar un simple error matemtico, faltas de ortografa o errores en la publicida~ del
mismo. Como ejemplo tenemos en nuestro pas la Fe de erratas, de las cuales manifIestamente se ha abusado, dndole un mayor contenido a los actos legislativos. En otros casos
son fe de otras anteriores, o cuando la publicacin anterior se ha hecho meses atrs.
9 Revocacin de resoluciones administrativas. "Como la resolucin por la que se declara exenta del pago de impuestos sobre herencia, a una sucesin, se refiere al artculo 29,
fraccin 11, de la Ley del impuesto sobre herencias y legados, de 25 de agosto de 1926 y
DERECHO ADMINISTRATIVO
343
5.
En torno al concepto de legalidad en la actuacin de las autoridades administrativas, la Suprema Corte ha establecido las siguientes muy importantes tesis jurdicas:
1. Las autoridades slo pueden hacer lo. que la ley les permite. Tesis jurisprudencial nmero 47. (Sem. [ud. Fed. Pleno y Salas, VI p.)
2. Carecen de facultades para privar de sus posesiones o derechos a los particulares, lo que no puede hacerse sino por la autoridad judicial y en los trminos
que la Constitucin previene. (Tesis jurisprudencial I nmero 27, 2~ Sala, Recop.
17-65, 1, parte.)
). Las autoridades administrativas carecen de facultades para decidir asuntos
contenciosos, que son de la competencia exclusiva de las autoridades. (Tesis jurisprudencial nmero 28, 2~ Sala, Recop. 17-65, 1, parte.)
. De estos principios se deduce el primer fundamento del acto administratvo o sea la relacin del acto con la ley. En otros trminos su legitimidad.
. El concepto de oportunidad se relaciona con la conformidad del acto al
Inters pblico y constituye el segundo elemento de apoyo para la revocacin
en esta fraccin ni siquiera se establece el deber que el ciudadano tiene de contribuir a los
gastos del Estado, principio que podra sealarse de primera categora, sino que simplemente se clasifican determinados bienes, para considerarlos afectos al pago del impuesto,
y nadie puede sostener que una apreciacin ms o menos errna sobre la categora de
los bienes que forman un acervo hereditario, para los efectos del pago del impuesto', puede
constituir la violacin de un precepto que pudiera considerarse vital para la conservacin
del Estado, es indudable que no es aplicable al caso de jurisprudencia de la Suprema
Corte, de que las autoridades administrativas pueden revocar sus resoluciones anteriores
tratndose de actos o resoluciones que no pueden crear derechos en favor de particulares,
p?r ser legalmente inexistentes, y por tanto, la revocacin de la resolucin primeramente
citada, es violatoria de garantas." Tomo 102, pg. 2214.
10 Por va de ejemplo puede citarse el siguiente texto: Artculo 21. "Los actos admnlstrativ~ debern ser revocados por los mismos funcionarios que los .hayan exped.id~, o
por sus Illmediat08 superiores de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: a) Cuando sea manifiesta su oposicin con la Constitucin o la ley; b) Cuando
no estn conformes con el inters pblico o social, o atenten contra l; e) Cuando con
ellos se causa agravio injustificado a una persona." Der. Adm. Comparado.
344
6. EL
DERECHO ADMINISTRATIVO
345
En primer trmino debemos considerar los casos en los que un acto administrativo ha creado derechos a favor de los particulares. La revocacin
puede encontrarse apoyada en una ley administrativa, o por el contrario, no
existe ninguna ley que autorice la revocacin por la autoridad administrativa. En este segundo caso los conflictos que se susciten son de la competencia
de los tribunales judiciales.t" Esto quiere decir que la legislacin debe procurar reglamentar las materias susceptibles de revocacin de los actos administrativos ya que de este modo pone en manos del Estado, una institucin
administrativa til y necesaria para la atencin de los servicios pblicos.w
La Administracin pblica est dominada por el principio de legalidad,
es decir, est subordinada a la ley, que crea la respectiva competencia de
todos los rganos administrativos, en consecuencia para revocar un acto
administrativo anterior, debe seguirse el mismo principio de legalidad. La
ley tiene sus razones sociales para autorizar a un rgano administrativo a
dejar sin efecto otro anterior, cuando as lo exige el inters pblico.P
13
H
346
7.
DERECHO ADMINISTRATIVO
347
de una decisin administrativa. Las legislaciones, con gran acierto, as lo han establecido y en garanta de esta orden ha sido creado el recurso contencioso administrativo." (Carlos Garca Oviedo. Ob. cit., 5~ Ed. 1955, T. 1, pg. 214.)
En efecto, la legislacin de algunos pases ha considerado dos casos importantes: los actos declaratorios de derechos subjetivos y los que hubieran
servido de base a una resolucin judicial. Si examinamos los problemas graves del mundo moderno podremos comprobar que la proteccin del inters
general se viene consagrando y fortaleciendo en la legislacin, de tal manera
que en las leyes administrativas del futuro, la autoridad administrativa podr afectar esos derechos subjetivos creados por un acto administrativo anterior y eliminados por razones del inters general, por otro posterior.
8.
9. LA
ocasl~nes por los propios particulares, ya como una revisin hecha por una
348
peticin de los recurrentes que estiman que de realizarse el acto se les ocasiona un perjuicio irreparable.
En la legislacin mexicana el juicio de amparo implica correlativamente
la suspensin provisional o definitiva del acto administrativo reclamado, segn la naturaleza jurdica del propio acto o no contravenir el inters general
o viceversa.
TERCERA PARTE
LA ESTRUCTURA DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA
TTULO QUINTO
CAPTULO 1
l. LA
FUNCIN PBLICA
La estructura de la Administracin pblica se refiere al estudio de los rganos encargados de realizar la funcin administrativa. En cuanto a la funcin pblica alude al rgimen jurdico aplicable al personal administrativo.
~a gestin de esta elevada misin est constituida por la organizacin, funcIonamiento y distribucin de competencias entre los rganos del Estado a
quienes se encomienda la realizacin de sus fines con los medios de que dispone. Esta organizacin administrativa requiere de personas fsicas que asu~an la calidad de funcionarios o empleados pblicos que aportan su activIdad intelectual o fsica para atender los propsitos estatales mediante determinadas prestaciones.'
La funcin pblica 2 se forma, por consiguiente, con el conjunto de debe1 Grgorie Roger. La [onction publique. Libraire de Armand Colin. Pars. 1954. 1 v,
282 pginas.
Alain Plante}'. Trait practique de la [onction publique. Pars. 1956. L. Gen. Dr. et
Jur. 1 v, 412 pgs.
2 En el pensamiento administrativo tradicional stos son los conceptos de funcin po
bltca: "Funcionario es la persona que se consagra al desempefio de una funcin o servicio
351
352
DERECHO ADMINISTRATIVO
353
2.
354
3. Los
RGANOS
Un rgano jurdico es una esfera abstracta de competencia "deberes y poderes divididos y ordenados en grupos en cuanto que estn asignados a personas fsicas, cumplidos y ejercitados por stas, o bien, lo que es 10 mismo, las
personas fsicas en cuanto a ellas son atribuidas las varias funciones y deberes del Estado, que forman parte integrante de su estructura y representan los
instrumentos por medio de los cuales el Estado es puesto en la condicin de
querer, de obrar y de estar en relacin con otros sujetos de derecho"."
El Estado como persona jurdica, se integra con la totalidad del orden
.i urdico, el cual a su vez se encuentra fraccionado en una diversidad de rganos, zonas jurdicas del Estado para realizar sus fines, en las porciones de
competencia que ha credo conveniente crear.
Segn el profesor Groppali,9 antes citado, "dos elementos concurren a constituir el rgano, uno objetivo y otro subjetivo: el primero es dado por el cargo a
quien est confiada la realizacin de uno o ms de los varios deberes del Estado
y que est dotado de los poderes y de medios necesarios para tal realizacin, por
lo que l se presenta como una manifestacin de los poderes del Estado, y se
concreta en un conjunto de funciones, de poderes y de medios; el segundo est
constituido por la persona o por las personas fsicas encargadas del puesto pblico
y por medio de las cuales quiere y consigue sus propios fines".
La tesis se complementa con esta afirmacin: "Los dos elementos -cargos, empleos pblicos o instituciones y personas fsicas o fUllcionarios- contribuyen conjunciones son infinitamente mayores en una administracin burocrtica servida por funcionarios especializados. que en todas las dems organizaciones de cualquier tipo."
s "En el rgano se distinguen dos elementos: uno subjetivo, personal y variable que es
la persona o conjunto de personas que de hecho, expresan la voluntad del Estado, y otro
objetivo, abstracto, institucional y continuo, que es el oficio pblico, o sea, el complejo de
atribuciones, competencias y poderes que individualizan el rgano dentro de la estructura
general del Estado (Centro homogneo de actividades). Ambos elementos se integran
inescindiblemente en el rgano estatal. El gobernante o funcionario evita que el rgano
se mantenga en la inercia. dotndolo de vida propia, pero el rgano trasciende a la persona
o personas fsicas en que se concreta y se configura como una realidad objetiva dotada
de un conjunto de competencias. El rgano es, pues, una unidad jurdica que comprende
tanto su titular como su competencia. sus medios (personales, reales, econmicos, tcnicos.
coactivos, informativos, etc.) y tambin la actividad que desarrolla. Se explica as la permanencia del rgano aun en aquellos momentos transitorios en que la titularidad queda
vacante." Jos A. Llorens Borras. La estructura del Estado. Bosch. Ed., pg. 9, Barcelona.
9 Alessandro Groppali. Dottrina de lo Stato. 8~ ed, Miln. Dott A. Giuffr, 1952.
DERECHO ADMINISTRATIVO
355
356
El artculo 191 de la Ley federal de los Trabaj adores al Servicio del Estado,
reglamentaria del Apartado B, del artculo 123 constitucional, ordena:
"La presente leyes de observancia general para los titulares y trabajadores de
las dependencias de los Poderes de la Unin..." El artculo 2 de la misma ley
precisa: "Para los efectos de esta ley, la relacin jurdica de trabajo se entiende
establecida entre los titulares de las dependencias e instituciones citadas y los trabajadores de base a su servicio. En el Poder Legislativo los directivos de la Gran
Comisin de cada Cmara asumirn dicha relacin."
Tanto la Constitucin como la legislacin administrativa aluden a diversas denominaciones para caracterizar' a sus rganos. De este modo mencionan a los altos funcionarios de la Federacin, a los funcionarios y empleado!>
o una expresin general, como trabajadores al servicio del Estado.
13 Si los autores de las leyes administrativas hubieren seguido criterios tcnicos para
distinguir las categoras de funcionarios y empleados pblicos, la tarea sera sencilla, porque
sera suficiente precisar e! criterio seguido. En el estado actual de! tema, a las dos categoras se las ha comprendido bajo el rubro de trabajadores del Estado, con idnticas
caractersticas pues son voluntarios, permanentes y remunerados. En verdad, no se le ha
dado ninguna importancia a la distincin, ya que hay empleados ms importantes que
los funcionarios y son de base. Desde el punto de vista legal no se le han asignado consecuencias jurdicas importantes a esta divisin.
DERECHO ADMINISTRATIVO
357
El artculo lOS de la Constitucin hace una enumeracin de los altos encargos polticos del Estado:
"Los senadores y diputados al Congreso de la Unin, los magistrados de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los secretarios del Derecho y el Procurador
General de la Repblica, son responsables por los delitos comunes que cometan
durante el tiempo de su encargo y por los delitos, faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo cargo. Los gobernadores de los Estados y los
diputados a las Legislaturas locales, son responsables por violaciones a la Constitucin y leyes federales. El Presidente de la Repblica durante el tiempo de su
encargo, slo podr ser acusado por traicin a la patria y delitos graves del orden
comn." 14
5.
FUNCIONARIOS y
EMPLEADOS PBLICOS
La Administracin pblica se desenvuelve con la accin continua, permanente y eficaz, de varios miles de personas que ocupan las diversas categoras, que anualmente fija el presupuesto de egresos de la Federacin y el
~res.upuesto de egresos del Departamento del Distrito Federal y de las dems
znstltuciones administrativas, encargadas de llevar a cabo los fines del Estado.
La ~ccin para estos elevados propsitos sociales, obliga a la creacin de un
es~n~to rgimen de derecho pblico, que asegure las exigencias de los servicios
publ:cos, al mismo tiempo que regula y protege a los servidores del Estado.
Sin embargo, la expresin ms empleada, histrica y legalmente, ha sido
.1:
358
la de funcionarios y empleados pblicos. La distincin sealada ha sido proverbial. Por lo dems, y fuera de los casos de responsabilidad a que alude la
Constitucin, la distincin no ha tenido importancia, y ha sido frecuente emplear los trminos indistintamente y con poca precisin.
La denominacin de empleados y funcionarios pblicos es empleada con
frecuencia en la Constitucin y en las leyes administrativas, pero sin que se
precise los efectos jurdicos de esta clasificacin, que va perdiendo su sentido
inicial hacia un rubro de carcter general, como "trabajadores al servicio del
Estado".
Tal es la denominacin que emplea la ley: "Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado reglamentaria del apartado B del artculo 123
constitucional." (D. O. del 28 de diciembre de 1963.)
a) Se peden citar algunos ejemplos en la Constitucin del empleo de los
trminos funcionario y empleado:
El artculo 111, prrafo quinto de la Constitucin dice:
"El Congreso de la Unin expedir, a la mayor brevedad, una ley de responsabilidad de todos los funcionarios y empleados de la Federacin, y del Distrito
Federal. .. "
En otras ocasiones la Constitucin slo alude a funcionarios pblicos, aunque comprenda a los empleados, como en el caso del artculo 128 que dice:
"Todo funcionario pblico, sin excepcin alguna, antes de tomar posesin de
su encargo, prestar la protesta de guardar la Constitucin y las leyes que
de ella emanen."
Otras veces emplea una expresin genrica como la de empleos pbliCOS,
comprendiendo ambas categoras: artculo 73, fraccin XI de la Constitucin.
"El Congreso tiene facultad: Para crear y suprimir empleos pblicos de la Federacin y sealar, aumentar o disminuir sus dotaciones."
b) Se pueden citar casos del empleo del trmino funcionario y empleado
en las leyes administrativas:
Ley de responsabilidades de los funcionarios y empleados de la Federacin, del
Distrito Federal y de los altos funcionarios de los Estados: Artculo 1. "Los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito Federal son responsables de
los delitos y faltas oficiales que cometan en el desempeo de los cargos que tengan encomendados, en los trminos de la presente ley y de las leyes especiales a
que se refiere."
DERECHO ADMINISTRATIVO
6. Los
359
FUNCIONARIOS PBLICOS
360
que ha sido particularmente estudiada por Duguit. Es gobernante toda persona que
participa en la gestin de los asuntos pblicos, a consecuencia de una designacin
que le confiere o le supone una fuerza poltica -sea personal, sea representiva-.
Agente pblico es toda persona que participa de una manera puramente temporal
o accidental en la actividad pblica, sin tener el carcter de gobernante directo o
representante. Nada importa el modo de participacin en la actividad pblica, bien
sea por actos jurdicos o por simples operaciones materiales. Los agentes pblicos los
clasifica en dos grandes categoras: agentes funcionarios y agentes empleados. Esta
distincin est vinculada al modo en que los agentes participan en el funcionamento de los servicios pblicos.
DERECHO ADMINISTRATIVO
361
La tendencia social que dominaba en la poca en que se aprob el estatuto de los servidores pblicos, hizo que se empleara la expresin de trabajadores al servicio del Estado, con el propsito de equiparar la legislacin
del trabajo a la funcin pblica. Se ha limitado este concepto a la propia
funcin pblica.
Como indicamos, de las relaciones laborales se adopt el concepto de "trabajador" para referirse a los funcionarios y empleados pblicos.
Trabajador es la persona, obrero, jornalero, empleado, que desarrolla
una determinada actividad material o intelectual o de ambos gneros con
un propsito econmico o social que implica la prestacin personal y subordinada de un servicio a cambio de un salaro.w
La Ley Federal del Trabajo precisa: Artculo 8'1
"Trabajador es la persona fsica que presta a otra, fsica o moral, un trabajo
personal subordinado. Para los efectos de esta disposicin, se entiende por trabajo toda actividad humana, intelectual o material, independientemente del grado de
preparacin tcnica requerido por cada profesin u oficio."
El empleado pblico se caracteriza por no tener atribucin especial designada en la ley y slo colabora en la realizacin de la funcin por estas
circunstancias:
a) Por su incorporacin voluntaria a la organizacin pblica.
b) Por no participar en la formacin o ejecucin de la voluntad pblica,
por no tener carcter representativo. Por hacer del ejercicio de la funcin
pblica su medio habitual de vida, su actividad fundamental y su carrera.
Por ser siempre retribuido. Por tener carcter contractual su relacin con el
Estado, de acuerdo con la tesis de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin. 20
19 Sem, [ud, Fed. 5<1 p, T. 78, pgs. 615 Y 1091. Los trabajadores al serVICIO del
Estado no estn en situacin jurdica idntica a la de los obreros en general.
20 Adems de las opiniones antes citadas debemos recordar numerosas opiniones que
se han elaborado para distinguir los funcionarios pblicos de los empleados pblicos. En
reSUmen estas teoras se basan: 1) duracin de empleo; tiempo determinado o permanente;
2) retribUcin, honorfica o remunerada; J) relacin de derecho pblico o de derecho pr-
362
8.
Los funcionarios y empleados que colaboran con el Estado estn sometidos a regmenes diversos, segn el rgano en el que presten sus servicios,
ya sea el gobierno federal con cargo al presupuesto general de Egresos de la
Federacin, en un organismo descentralizado, en una institucin nacional de
crdito o en una empresa de participacin estatal.
Los trabajadores al servicio del Estado se pueden clasificar en los grupos
siguientes:
Primer grupo. Trabajadores sometidos a la Ley de los Trabajadores al
Servicio del Estado y trabajadores sometidos a la Ley del Trabajo; 21
Segundo grupo. Trabajador de base y trabajador de confianza;
Tercer grupo. Trabajador definitivo, interino, provisional, por obra determinada o a tiempo fijo;
Cuarto grupo. Trabajadores de presupuesto fijo y trabajador supernumerario;
Quinto grupo. Trabajador con nombramiento, a lista de raya y trabaja.
dores por contrato;
Sexto grupo. Autoridades y rganos auxiliares.
Primer grupo. Comenzaremos por examinar una clasificacin general
atendiendo al rgimen jurdico al cual estn sometidos los trabajadores. Debemos distinguir dos subclasificaciones:
a) Trabajadores al servicio del Estado sometidos a un rgimen de derecho pblico general, al cual alude el apartado B del artculo 123 de la
Constitucin y su ley reglamentaria. Este es el personal directamente dependiente de la Administracin pblica centralizada y desconcentrada y en algunos casos en instituciones descentralizadas.
El artculo I ~ de su ley reglamentaria ordena:
vado; 4) poder de decisin y mando o meros ejecutores; 5) facultades en la Constitucin
o en los reglamentos; 6) relacin externa o representativa o vinculacin interna. Todas
estas doctrinas han sido objetadas y no tienen apoyo en nuestra legislacin administrativ~.
21 Lneas frreas. "Las controversias en que sea parte Ferrocarriles Nacionales de MxiCO, sern de la competencia exclusiva de los tribunales federales, con excepcin de aquelloS
cuyo conocimiento corresponda a la Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje." Artculo 23 de la Ley orgnica de los Ferrocarriles Nacionales de Mxico D. O. F. del 30 de
diciembre de 1948.
Ley Orgnica de Petrleos Mexicanos. D. O. F. del 6 de febrero de 1971.
"Artculo 6. El Ejecutivo Federal nombrar al Director General y a los subdirectores
que estime necesarios para el eficaz funcionamiento de Petrleos Mexicanos. Los dems
funcionarios y los empleados de Petrleos Mexicanos sern designados por el Director General o por los subdirectores cuando el Director les delegue esta facultad, teniendo en
cuenta en su caso, las disposiciones aplicables de la Ley Federal del Trabajo y del contrato colectivo que rige las relaciones entre el organismo y sus trabajadores. El Di~ector
General podr crear, por razones urgentes, nuevos puestos en forma transitoria. deblcnd?
someterlo al Consejo de Administracin. en su sesin inmediata para su aprobacin definitiva en su caso. o con el mismo carcter transitorio."
DERECHO ADMINISTRATIVO
363
b) Trabajadores que laboran con el Estado en instituciones descentralizadas, exceptuadas las que se enumeran en el artculo 19 de la ley. Artculo
123 Apartado A, fraccin XXX de la Constitucin.
Las instituciones descentralizadas de referencia se rigen por la Ley Federal del Trabajo, adems de los estatutos, leyes orgnicas particulares, contratos colectivos de trabajo o reglamentos generales como Petrleos Mexicanos, Ferrocarriles Nacionales de Mxico, Seguro Social, etc.
La Ley del Seguro Social ordena, artculo 245: Las relaciones entre el
Instituto del Seguro Social y sus empleados se regirn por lo dispuesto en la
Ley Federal del Trabajo.
c) Los trabajadores de las empresas de participacin estatal se rigen por
la Ley Federal del Trabajo. Tal es el caso de Altos Hornos de Mxico, S. A.,
la Compaa Mexicana de Luz y Fuerza del Centro, S. A., y otras.
. d) Los trabajadores que laboran en las instituciones nacionales de erd.Ito se rigen por el reglamento de trabajo de los empleados de las instituC~o~es de crdito y organismos auxiliares, publicado en el D. O. F. del 30 de
dICiembre de 1953.
De acuerdo con el artculo 29 de este reglamento:
'?'ienell la calidad de empleados de las instituciones de crdito y organizaciones
aUXIlIares, las personas que tengan un contrato individual de trabajo con dichas
em~resas, trabajen en su provecho de manera permanente un nmero de horas
oblIgatorio a la semana y ejecuten labores bajo su direccin."
frac~In XIII del apartado B, del artculo 123 constitucional: "Los militares,
marmos y miembros de los cuerpos de seguridad pblica, as como el personal del servicio exterior, se regirn por sus propias leyes."
El artculo 59 de la ley de los servidores del Estado hace una enumeracin de los trabajadores de confianza: Aquellos cuyo nombramiento requiera
la aprobacin expresa del Presidente de la Repblica; los dems que enumera este propio precepto. Vase la reforma de: D. O. F. del 31 de diciembre de 1975.
"El criterio que se sigue para caracterizar a un empleado de confianza es la
ndole o naturaleza de la labor desempeada", de acuerdo con esta ejecutoria de
la Corte (Sem. Jud. Fed. VI p. T. 14, pg. 156; T. VIII, pg. 166; T. XXVI,
pg. 118; T. XXXII, pg. 72.)
C) Una tercera clasificacin hace referencia al trabajador definitivo, interino, provisional, por tiempo fijo por obra determinada.
22 Ejecutorias relacionadas con los empleados de base y confianza todas de la VI poca:
T. 14, pg. 156; T. 8, pg. 166; T. 26, pgs. 118 y 119; T. 33, pg. 72; T. 40, pg. 57;
T. 39, pg. 55.
DERECHO ADMINISTRATIVO
365
El artculo 15, fraccin III de la ley, al referirse al contenido de los nombramientos ordena: "lII. El carcter del nombramiento; definitivo, interino,
provisional, por tiempo fijo o por obra determinada." (Sem. [ud, Fed. VI
poca, T. 37, pg. 178; Sem. Jud. Fed. IV poca. T. 38, pg. 178.)
D) Una cuarta clasificacin considera a los trabajadores de base expresamente sealados en el presupuesto de egresos de la Federacin y los empleados supernumerarios, comprendidos en partidas globales del mismo.
Repecto a los empleados supernumerarios, la Suprema Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia:
"En virtud de que los empleados llamados supernumerarios son aquellos que
el Estado ocupa, adems del nmero regular y permanente de los de planta, para el
desempeo de labores extraordinarias de carcter temporal, cuando las circunstancias
as lo requieren y los gastos que ste origina se solventan con partidas extraordinarias destinadas al pago de los trabajadores que se encargan de tales labores, dichos
empleados pueden ser contratados para desarrollar cualquier clase de servicio que
desempeen los trabajadores de planta." (Ind. 1917-1965, 4~ Sala, tesis jurisprudencial 197, pg. 184.)
9. Los
FUNCIONARIOS DE HECHO
366
DERECHO ADJ\fH\ISTRATIVO
367
"Se sancionar con prisin de un mes a tres aos y multa de diez a mil pesos:
1) Al que, sin ser funcionario pblico, se atribuya ese carcter y ejerza alguna de
las funciones de tal; 2) Al que se atribuya el carcter de profesionista sin tener
ttulo legal y ejerza los actos propios ele la profesin y 3) Al que usare uniforme,
insignia, distintivo o condecoracin a que no tenga derecho."
El artculo ] 8 de la Ley ele Responsabilidad ele funcionarios y empleados considera como delitos oficiales: 25
"1. Aceptar un cargo pblico y tomar posesin de l sin reunir los requisitos
que establezcan la Constitucin o las leyes respectivas;
"JI.
Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin sin haber tomado
posesin de l o sin llenar los requisitos legales para ese efecto;
"TU. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin despus de saber
que se ha declarado insubsistente su nombramiento por tiempo limitado, despus
de haher expirado el trmino de su ejercicio."
CAPTULO II
1. Los
ANTECEDENTES DE LA LEY
Como no existan disposiciones en contrario en la Constitucin, ni se dis~na de una ley del servicio civil, los nombramientos y remociones se hacan
370
Con la incorporacin de las bases que rigen las relaciones jurdicas entre
el Estado y sus trabajadores en la seccin B del artculo 123 constitucional,
2 Abelardo L. Rodrguez. Acuerdo sobre la organizacin y funcionamiento del servicio
civil. Mxico, 1936.
3 Nieto Garca Alejandro. La Burocracia. I. El pensamiento burocrtico. Inst- bU.
Pols. Madrid, 1976.
4 Anthony Downs, Inside Bureaucracy. Lttle, Brown and Co. Boston, EUA.
DERECHO ADMINISTRATIVO
371
SI-
3.
372
a)
b)
c)
d)
La
La
La
La
Tesis unilateral. Esta teora sostiene que la relacin del servicio se regula unilateralmente por el Estado y que no se requiere del consentimiento del agente
pblico, porque se trata de una obligacin impuesta por el orden pblico.
Desde luego en nuestro rgimen constitucional no es' admisible esta tesis porque es contraria al artculo 5':' constitucional que expresa en su prrafo segundo:
"En cuanto a los servicios' pblicos, slo podrn ser obligatorios en los trminos
que establezcan las leyes respectivas, el de las armas y los de jurados, as como el
desempeo de los cargos concejiles y los de eleccin popular, directa o indire~ta
mente. Las funciones electorales y censales tendrn carcter obligatorio y gratUItO.
Los servicios profesionales de ndole social sern obligatorios y retribuidos en los
trminos de la ley y con las excepciones que sta seale."
Tesis contractual. Esta tesis sostiene que la relacin entre el Estado y sus trabajadores es una relacin contractual, en la que interviene la voluntad del Estado
y la del propio trabajador. Este acto jurdico se perfecciona -res inter alias acta-o
Ambas voluntades se subordinan al orden jurdico para definir su propia situacin.
Se recurre tambin a otra categora contractual, como son los contratos de adhesin, en los que una de las partes fija de antemano las condiciones a las que otra
se adhiere.
DERECHO ADMINISTRATIVO
373
El funcionario, adems de los derechos que le reconoce la ley, tiene obligaciones que aseguran el inters del servicio. 8
La teora del servicio civil descansa en este rgimen jurdico, considerando que el Estado es el nico que debe vigilar que se asegure el inters
genera y las ventajas de los propios servicios pblicos. Correlativamente el
SIstema reconoce derechos a los trabajadores, que en ningn caso se debern
oponer al inters general. El nombramiento descansa en un acto de soberana.
El artculo 11 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
7
8
374
4.
LA ENTRADA AL SERVICIO
La designacin de un funcionario o empleado pblico supone: el nombramiento de la Administracin pblica y la aceptacin del nombrado. Para
Gastn .J eze la designacin aparece como un acto condicin.
Entre las facultades y obligaciones del Presidente de la Repblica, artculo 89, fraccin II de la Constitucin, est la de nombrar a los altos funcionarios de la Administracin pblica y tambin la de "nombrar y remover
libremente a los dems empleados de la Unin, cuyo nombramiento o remocin no est determinado de otro modo en la Constitucin o en las le9
Vanse en esta obra los ltimos reglamentos interiores de las Secretaras de Estado.
DERECHO ADMINISTRATIVO
375
yes". Por lo que se refiere a los trabajadores al servicio del Estado, la ley
reglamentaria determina las normas para el nombramiento y remocin de
los mismos. 10
. '\1 estudiar el ingreso a la funcin pblica, debemos distinguir las situaciones siguientes:
a) Nombramiento de empleados de confianza, que son los que enumera
el artculo 5 de la ley o los casos sealados especialmente en otras leyes. Estos
pueden ser nombrados y removidos libremente por el Ejecutivo.
b Respecto al nombramiento de empleados supernumerarios, debemos
decir que legalmente se encuentran en el mismo caso que los empleados de
confianza, si bien se cubren sus sueldos con cargos a una partida global que
existe en cada una de las dependencias del Ejecutivo. Durante gobiernos anteriores, se manifest que estos gozaran de los mismos derechos que los
empleados de base, pero esta determinacin no tiene base legal y no debe
interferir con el ejercicio de los trabajadores amparados en la ley. La aplicacin de aquella medida ha originado algunos. problemas que se han subsanado con arreglos, de los sindicatos de las dependencias y las comisiones
mixtas de escalafn. En algunas de ellas slo se toman en cuenta los supernumerarios que tienen ms de cinco aos de servicios.
e) En cuanto al nombramiento de empleados de base, debemos expresar
que como adquirieron derecho de inamovilidad, esta categora slo se refiere
a los de ltimo ingreso, una vez corridos todos los escalafones. Artculo 62
de la ley: "Las plazas de ltima categora disponibles en cada grupo, una
ve.~ recorridos los escalafones respectivos con motivo de las vacantes que ocumesen, sern cubiertas libremente por el titular." Transcurridos seis meses
son inamovibles de acuerdo con el artculo 6 de la ley.
E! puesto pblico en el moderno derecho administrativo es una sntesis
de tareas, derechos, obligaciones e ideales y responsabilidades. La persona
que rena las condiciones legales est en aptitud de asumir el ejercicio de la
fu.ncin pblica. El Estado tiene el grave deber de asegurarse del cumplmIento de esas disposiciones, para constituir una Administracin eficiente al
servicio de la comunidad.
Por lo que se refiere a nuestro derecho laboral administrativo, las leyes
d~ 1938, 1941 Y la actual de 1963, establecieron la inamovilidad de los servidores pblicos.u El artculo 6 de la ley de los servidores del Estado expresa
~ue son trabajadores de base los no incluidos como trabajadores de confIanza, y que, por ello, sern inamovibles. Los de nuevo ingreso no sern
10 J. A. Carda Trevijano Fas. "Relaciones, rganos y relaciones de servicio en los
servicios pblicos." Reo. de Ad. Pb, IEP, Madrid, nm. 13,enero-abril, 1954, pg. 53.
11 El estatuto debe considerarse como una medida poltica, de acuerdo con el programa gubernamental del rgimen que lo expidi. De otra manera no se concibe, que en
a.mbos ordenamientos 1938 y 1941, no se encuentre ningn precepto transitorio para califIcar al personal que se estabiliz. El estatuto los transform en empleados de base, pero
no tuvo en cuenta el inters general, para comprobar si el personal era idneo en el
desempeo de sus funciones, es decir, si reuna los elementos de capacidad o eficiencia
necesarios para asumir la responsabilidad de la funcin pblica.
376
12
13
DERECHO ADMINISTRATIVO
377
378
Relaciones con el desempeo de importantes actividades oficiales la Constitucin exige el requisito de la edad para desempear un cargo. Para ser
Presidente de la Repblica se requiere tener 35 aos cumplidos al tiempo
de la eleccin, artculo 32, fraccin II de la Constitucin, para ser secretario de Estado tener 30 aos cumplidos, artculo 91 constitucional.
La ley establece, adems, ciertos derechos para las mujeres, como el descanso en caso de parto. Art. 28 de la ley.
Articulo 13. Los menores de edad que tengan ms de 16 aos tendrn
capacidad legal para prestar servicios, percibir el sueldo correspondiente y
ejercitar las acciones derivadas de la presente ley.
3. La moralidad del empleado. La doctrina administrativa considera que
ninguna persona puede ser nombrada en un puesto pblico si no goza de sus
derechos cvicos y es de buena moralidad.
El empleado deber "observar buenas costumbres dentro del servicio".
Art. 44, Frac. JI de la ley. Adems es causa de cese: "Por cometer actos inmorales durante el trabajo." Art. 46, Frac. V, inciso D de la ley.
4. Servicio militar obligatorio. En algunas legislaciones no puede ser designada una persona en un empleo pblico, si no se encuentra en posicin
regular respecto de las leyes del servicio militar. El artculo 31, fraccin III
de la Constitucin establece la obligacin de recibir instruccin cvica y militar y alistarse y servir en la Guardia Nacional.
5. Aptitud fsica. Nadie debe ser designado en un puesto pblico si no
rene las condiciones de salud necesarias para su desempeo. El servidor del
Estado, al ingresar a la funcin o ascender en los escalafones debe estar libre
de enfermedades que lo imposibiliten en la funcin y adems, reunir las condiciones psquicas necesarias para el desempeo de su cargo. El artculo 88,
fraccin IV de la ley, establece en las condiciones generales de trabajo, las
fechas y condiciones en que los trabajadores deben someterse a exmenes mdicos previos y peridicos. El Art. 46, Frac. IV, en las causas de cese fija la
incapacidad permanente del trabajador, fsica o mental, que le impida el desempeo de sus labores.
5.
Royo Villanova, Elementos, 25 ed. Ed. Santarn. Valladolid, 1950, pg. 142.
DERECHO ADMINISTRATIVO
379
6.
"
380
los miembros del Ejrcito y Armada Nacionales, con excepclOn del personal
civil del Departamento de la Industria Militar; el personal militarizado o
que se militarice legalmente; los miembros del Servicio Exterior Mexicano;
el personal de vigilancia de los establecimientos penitenciarios, crceles y
galeras; y aquellos que presten sus servicios mediante contrato o como sujetos
a pago de honorarios." l bis
Por lo que se refiere a los elementos jurdicos del nombramiento, tanto
la ley de los servidores del Estado como las dems leyes administrativas relacionadas con la funcin pblica, sealan al nombramiento o acto de ingreso
a la funcin, como el ms importante de los actos administrativos, y como el
medio normal para seleccionar a los servidores del Estado.t"
El nombramiento es un acto administrativo por medio del cual el aspirante a un puesto pblico, es investido para el ejercicio de una funcin. En
otro aspecto, el nombramiento hace referencia al propio documento en que
consta la designacin.t?
El artculo 12 de la ley de los servidores pblicos expresa:
"Los trabajadores prestarn sus servicios en virtud de nombramiento expedido
por el funcionario facultado para extenderlo o por estar incluidos en las listas de
raya de trabajadores temporales, para obra determinada o por tiempo fijo."
DERECHO ADMINISTRATIVO
381
J. Preferir en igualdad de condiciones, de conocimientos, aptitudes y arruguedad a los trabajadores sindicalizados respecto de quienes no lo estuvieren, a quienes
representen la nica fuente de ingreso familiar; a los veteranos de la Revolucin,
a los supervivientes de la invasin norteamericana de 1914; a los que con anterioridad les hubieren prestado satisfactoriamente servicios y a los que acrediten tener
mejores derechos conforme al escalafn.
7.
De acuerdo con el artculo 89, fraccin II de la Constitucin, el Presidente de la Repblica es el rgano facultado para nombrar y remover libremente a los funcionarios y empleados, con excepcin de aquellos cuyo nombramiento o remocin est determinado de otro modo en la Constitucin o
en las leyes.
El Congreso de la Unin tiene facultad: para crear y suprimir empleos
pblicos de la Federacin y sealar, aumentar o disminuir sus dotaciones.
Art. 73, fraccin XI de la Constitucin.
Los secretarios de Estado deben ser ciudadanos mexicanos por nacimiento, estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta aos cumplidos. Artculo 91.
El Procurador General de la Repblica debe tener las mismas calidades
requeridas por la ley para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia.
Artculos 97 y 102 de la Constitucin.
Los ministros, agentes diplomticos y cnsules, as como los coroneles y
dems oficiales del ejrcito y la armada nacionales y los empleados superiores de Hacienda, debe nombrarlos el Ejecutivo con aprobacin del Senado.
Artculo 76, fraccin II de la Constitucin.
El Presidente de la Repblica puede nombrar y remover libremente y de
acuerdo con la ley, a los funcionarios y empleados de confianza, las plazas de ltima categora, y a determinados funcionarios de los organismos descentralizados, de acuerdo con sus leyes.
Entre los requisitos que el artculo 82 requiere para ser Presidente de la
Repblica se seala: "Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce
de sus derechos e hijo de padres mexicanos por nacimiento ... "
y los dems preceptos de la Constitucin que hemos citado en este captulo.
Con fecha 5 de diciembre de 1960, el Diario Oficial de la Federacin pu.
~lic la reforma constitucional, de la segunda parte del artculo 123 constItucional.
8.
Si se revisa la ltima reforma constitucional que regula las relaciones entre el Estado y los servidores pblicos -artculo 123 apartado B-, se podr
382
comprobar que contiene varios propsitos de significacin, que pueden examinarse de acuerdo con los principios de la tcnica administrativa.
1. Con la reforma se propuso el Presidente de la Repblica en su iniciativa y el Poder Legislativo Federal al aprobarla, dar satisfaccin a las demandas de los servidores del Estado para incorporar esa materia a la Constitucin.
2. Los derechos de los trabajadores al servicio del Estado no sufrieron
menoscabo, por el contrario se robustecieron y ampliaron. Con justa razn,
la ley constitucional considera que no es posible una buena Administracin
pblica y un eficiente rgimen en los servicios pblicos, si no se cuenta con
el personal idneo.
3. La reforma aprovech las experiencias administrativas anteriores, resolviendo los conflictos que ha suscitado la aplicacin del Estatuto.
4. No podan olvidarse la jurisprudencia y ejecutorias del tribunal pleno de la Cuarta Sala de la Suprema Corte y la de los dems tribunales que
conocen de esta materia.
5. La reforma constitucional se aleja de la terminologa antes empleada
que se orientaba principalmente a equiparar al Estado con la empresa patronal. Durante algn tiempo domin la idea de que el Estado-patrn deba
conservar los mismos caracteres de la empresa privada.
El hecho mismo de que el artculo 123 de la Constitucin contenga dos
apartados A y B, revela que el Estado no quiso equiparar plenamente las relaciones de sus servidores con las dems relaciones obrero-patronales.
La tesis del Estado-patrn no puede tener cabida en el .actual sistema
constitucional, que seala el predominio del inters general sobre cualquier
otro inters particular. La reforma constitucional ha conciliado en forma
satisfactoria el respeto a los derechos de sus servidores con el inters 'nacional.
6. Desde luego los nuevos principios demandaron la expedicin de una
ley reglamentaria que interpret debidamente el texto constitucional.
La huelga en los servicios pblicos a que alude la fraccin XVIII, apartado A del artculo 123 constitucional, se refiere a servicios pblicos concesionados, pues de otro modo hubiera aludido a la competencia del Tribunal
Federal de Conciliacin y Arbitraje de los servidores pblicos.
La Suprema Corte resolvi con precisin que el Estado no es una empresa capitalista que asuma fines de lucro. Tal se desprende -entre otras-o
de la ejecutoria siguiente:
Los trabajadores al servicio del Estado no gozan de las prerrogativas que ~ara
los trabajadores consign el artculo 123 de la Constitucin ya que ste tendl? a
buscar un equilibrio entre el capital y el trabajo como factores de la produccl~'
circunstancias que no concurren en las relaciones que median entre el poder publico y los empleados que de l dependen." (Sem. Jud. de la Fed. T. 25, pg. 918.)
En pocas posteriores y principalmente en sectores de ideas radicales estuvo de moda la tesis del Estado-patrn, que por otra parte, no encaja en
nuestras tradiciones democrticas. En pases denominados de democracia po-
DERECHO ADMINISTRATIVO
383
384
pases. Con esta finalidad deben promoverse congresos especializados en actividades burocrticas, para definir mtodos y solucin de los problemas generales del empleado, escuelas de capacitacin -especialmente carreras burocrticas al estilo francs, que tan buenos resultados han obtenido-, cursos
por correspondencia, ensayos pilotos, enseanza prctica tcnico-cientca,
manejo de aparatos de precisin para simplificar y facilitar el trabajo administrativo, envo del personal al extranjero en cursos especiales y finalmente
el automatismo tcnico que se viene abriendo paso en los pases muy desarrollados. El camino de la capacitacin del personal administrativo, .es el
nico para un efectivo progreso institucional de la Administracin pblica
mexicana.
Normalmente, hasta los puestos de ltima categora, son nombrados por
los directivos sindicales de las unidades burocrticas al no ejercer esta facultad los titulares de la secretara de Estado, de conformidad con el propio
Estatuto. Estos puestos se cubren casi siempre con un personal de muy limitada cultura. Si se siguieran moviendo los escalafones, sin precisas e ineludibles exigencias de idoneidad tcnica, es lgico pensar que este personal ser
el que integre en los aos venideros los futuros cuadros de la Administracin
pblica, con notorio perjuicio de nuestras instituciones pblicas.
La solucin la ofrece el propio estatuto en su artculo 41, en materia de
ascensos que debe ser rigurosamente reglamentado, para que de no haber
empleados de base con derecho y capacidad para esos puestos, se convoque
a las personas aptas para ocuparlos y constituyan una garanta del servicio.
El no corregir esas anomalas ha hecho que nuestra Administracin pblica se divida en diversas administraciones pblicas: como la Administracin pblica normal constituida bajo el rgimen estatutario; la Adminie-.
tracin pblica supernumeraria constituida por los empleados supernumerarios, a lista de raya, transitorios, ete., la Administracin pblica descentralizada
y desconcentrada, y otras formas ms que 'las mismas necesidades pblicas
han obligado a crear.t?
El rgimen da paso a nuevas y ms fciles designaciones de personal tcnicamente capacitado. Adems de ser un error el fraccionar indebidamente
el poder pblico, con organismos administrativos -muchos de ellos intiles-, se debilita la accin del Estado en su conjunto, y se destruye la unidad.
CAPTULO III
LOS DEBERES Y OBLIGACIONES DE LA FUNCIN PBLICA
1. Los deberes y obligaciones de la funcin pblica.-2. Deber de prestar la protesta legal.-3. El principio legal de la funcin pblica: la obligacin de ejercer las funciones.-4. Deber de diligencia.-5. Deber de
obediencia.-6. Deber de discrecin y servicio profesional.-7. Deber de seguridad.-8. El deber de la lealtad o fidelidad a la Nacin Mexicana.
9. Deber de residencia.
1. Los
DEBERES y
El Estado es una institucin creada para realizar los fines de una sociedad. Los servidores pblicos colaboran en esta tarea, por lo que la relacin
jurdica entre el Estado y sus servidores, origina obligaciones legales que
aseguran el servicio pblico y crean derechos a favor de los empleados, como
una justa compensacin de sus actividades'!
Los deberes que la funcin pblica impone al trabajador al servicio del
Estado, se derivan de los propsitos que las leyes fijan para realizar el bien
pblico. Segn sea la naturaleza de los servicios, los deberes sern generales
o especiales a una determinada rama administrativa. Los primeros se refieren a los principales deberes comunes a todos los servidores pblicos, y los
segundos aluden a los deberes especficos propios de un sector de la administracin, como son los del ejrcito, fuerza area, armada, la polica, la guardia
nacional, el servicio exterior, el magisterio y otros. Artculo 123, Apdo. B,
Frac. XIII de la Constitucin.s
"Los deberes de los funcionarios y de los empleados comprenden los relativos
a la actividad personal, que en principio son de ndole profesional (como en el
derecho privado son los del mandato y de la locacin de servicios), y a otras
Carlos Carda Oviedo. Der. Ad. 8\t ed.
Jean-Marie Auby, Robert Ducos-Ader: Droit administrati]. 2<1 ed. Dalloz, Pars, pg~nas 138 y SS., clasifican las obligaciones de los funcionarios en dos grupos: a) Las obligaCiOnes en el ejercicio de las funciones: obligacin de ejercer las funciones, de ejercicio
excl.usivo de las funciones, de obediencia, de respetar la legalidad, de imparcialidad y neutral~dad, de probidad y desinters de secreto y discrecin; y b) Obligaciones del funcion.ano en su vida privada: obligacin de residencia, de desinters, de dignidad y obligaCIOnes del funcionario Tetirado.
1
25
!l85
386
2.
El artculo 128 de la Constitucin dispone: "Todo funcionario pblico, sin excepcin alguna, antes de tomar posesin de su encargo, prestar la protesta de
guardar la Constitucin y las leyes que de ella emanen." La protesta es una promesa legal y poltica que liga al servidor pblico con el Estado, con efectos jurdi.
cos que se relacionan con la funcin pblica.
El artculo 130, prrafo IV de la Constitucin ordena: "La simple promesa de
decir verdad y de cumplir las obligaciones que se contraen, sujeta al que la hace,
en caso de que faltare a ella, a las penas que con tal motivo establece la ley."
Por su parte, la Ley de Responsabilidades de los funcionarios y empleados de la
Federacin y del Distrito Federal, en el artculo 18, fraccin Il, ordena que son
delitos oficiales: "Ejercer funciones de un empleo, cargo o comisin para el q~e
hayan sido electos o nombrados, sin haber tomado posesin legtima de l, o SIn
llenar los requisitos legales para ese efecto."
DERECHO ADMINISTRATIVO
387
artculo 121 de la Constitucin de 1857 -artculo 124 del proyecto de Constitucin de 1857- orden: "Todo funcionario pblico, sin excepcin alguna,
antes de tomar posesin de su encargo, prestar juramento de guardar esta
Constitucin y las leyes que de ella emanen." 6
El 25 de septiembre de 1873, el artculo 4 de dichas adiciones y reformas estableci que: "La simple promesa de decir verdad y de cumplir las
obligaciones que se contraen, sustituir al juramento religioso en sus efectos
y penas." La ley de '1 de octubre del mismo ao precis la frmula bajo la
cual protestarn los funcionarios y empleados la observancia de la Constitucin con sus adiciones y reformas.
La protesta legal, que obliga al trabajador pblico al deber de lealtad a
la nacin, es una forma para tomar posesin del cargo y comprometer pblicamente a los funcionarios y empleados pblicos, y para derivar de ella las
responsabilidades en que incurran. El texto constitucional reduce la protesta
a los funcionarios pblicos, estimndola no obligatoria para los empleados."
Las leyes consideran casos de excepcin en, que es posible encomendar
ciertas tareas a otra persona, distinta del empleado responsable de ella, en los
casos de licencias, vacaciones, comisin de delitos, comisiones oficiales, comisiones sindicales. La accin administrativa no se interrumpe por la ausencia
de un empleado.
Se llama protesta solemne aquella que rinden los altos funcionarios al
tomar posesin de sus cargos. La misma ley se encarga de sealar la forma
de la protesta.
Tal es el caso del Presidente de la Repblica, el cual, de acuerdo con el
artculo 87 de la Constitucin, al tomar posesin de su cargo ante el Congreso
de la Unin, o ante la Comisin Permanente en los recesos de aqul, prestar la siguiente protesta: "Protesto guardar y hacer guardar la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y
desempear leal y patriticamente el cargo de Presidente de la Repblica
que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad
de la Unin, y si as no lo hiciere que la nacin me lo demande."
Refirindonos a otros altos funcionarios del Estado, los ministros de la Suprema
~orte de Justicia al entrar a ejercer su encargo, cada ministro protestar ante el
Senado y en sus recesos ante la Comisin Permanente, en la siguiente forma, indicada por el artculo 97 de la Constitucin: Presidente: "Protestis desempear
leal y patriticamente el cargo de ministro de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin que se os ha conferido y guardar y hacer guardar la Constitucin Poltica
. II El articulo 124 del proyecto de Constitucin de 1856 igual al artculo 121 de la
misma Carta fue aprobado por 55 votos y 25 en contra.
7 Adems la ley del 4 de octubre de 1873 estableci la frmula de la protesta. Fue
Una forma para comprometer pblicamente al funcionario y empleado pblico a cumplir
Con la Constitucin.
El Cdigo Penal del Distrito Federal. Arts. 247 y 248, regula la materia de falsedad
en declaraciones judiciales y en informes dados a una autoridad.
Ley del l4 de diciembre de 1874, artculo 21.
388
de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, mirando en todo
por el bien y la prosperidad de la Unin?" Ministro: "s protesto". Presidente: "Si
no lo hiciereis as, la nacin os lo demande."
3.
LA OBLIGACIN DE
EJERCER
LAS FUNCIONES
El Estado ha sido creado para servir a la sociedad, por ello sus rganos
tienen por contenido jurdico la realizacin de los fines esenciales de la organizacin.
El funcionario o empleado pblico es la persona fsica que realiza los
propsitos contenidos en los rganos administrativos. Por ello el principal
deber del trabajador pblico es el deber de obediencia o deber de prestar sus
servicios, en cumplimiento de las funciones del cargo para que ha sido
designado. La jerarqua administrativa se asegura por el estricto cumplimiento de este deber.
Este deber general implica el cumplimiento de diversas obligaciones, a
las que alude el artculo 44, citado de la ley, que obligan a la prestacin
personal de su actividad. El cargo no es delegable y slo la ley puede establecer los casos en que proceda operar esta delegacin.
Una persona es designada para un cargo pblico en atencin a su competencia, capacidad, moralidad y actividad, es decir, rene las condiciones
legales necesarias. Lo contrario es ocasionar un perjuicio tanto a la Administracin, como a los particulares. Por lo tanto, si un trabajador encarga indebidamente su labor a una persona ajena al servicio, tal hecho constituye falta
de probidad y honradez y viola los deberes de la funcin pblica."
Nos referiremos a la asiduidad del servicio:
1. Responsabilidad. "El empleado debe desempear sus labores con la
intensidad, cuidado y esmero apropiados, sujetndose a la direccin de sus
jefes y a las leyes y reglamentos respectivos." Art. 44, Frac. 1. "Es causa de
cese por desobedecer reiteradamente y sin justificacin las rdenes que reciba
de sus superiores." Art. 46, Frac. V, inciso g).
2. Continuidad. El empleado est obligado a desempear sus labores durante el tiempo que fijen los horarios, reglamentos interiores de trabajo o
disposiciones administrativas que as lo establezcan. "Es causa de cese, cuando
faltare el empleado por ms de tres das consecutivos a sus labores sin causa
justificada." Artculo 46, fraccin V, inciso b).
"El empleado debe asistir puntualmente a sus labores y cumplir las
obligaciones que le imponga el reglamento interior del trabajo." Artculo 43,
fracciones 1, III Y VI de la ley. Constituye un delito el abandono de empleo.
"Durante las horas de jornada legal, los trabajadores tendrn obligacin
de desarrollar las actividades cvicas y deportivas que fueren compatibles con
8 Sem, Iud, Fed, ~ p, T. 29, pg. 64.
La prestacin de servicios debe ser exclusivamente personal.
DERECHO ADMINISTRATIVO
389
4.
DEBER DE DILIGENCIA
--9
390
11
DERECHO ADMINISTRATIVO
391
rodeado de la necesaria independencia y no podra dedicarse a sus actividades con eficacia y responsabilidad. Por va de ejemplo sealamos los siguientes casos:
La ciudadana mexicana se pierde: Por prestar voluntariamente servicios
oficiales a un gobierno extranjero sin permiso del Congreso Federal o de su
Comisin Permanente. Artculo 37, fraccin B, inciso II de la Constitucin.
El Supremo Poder de la Federacin se divide, para su ejercicio, en Legislativo,
Ejecutivo y Judicial. No podrn reunirse dos o ms de estos poderes en una sola
persona o corporacin ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso
de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unin conforme a lo dispuesto en
el artculo 29. En ningn otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo prrafo del
artculo 131, se otorgarn facultades extraordinarias para legislar. Artculo 49 constitucional.
Los diputados y senadores propietarios, durante el perodo de su encargo, no
podrn desempear ninguna otra comisin o empleo, artculo 62 constitucional.
Vase adems el artculo 59 constitucional.
Para ser diputado se requieren los requisitos del artculo 55 constitucional.
Los ministros de la Suprema Corte de Justicia, los magistrados de Circuito, los
jueces de Distrito y los respectivos secretarios. Art. 101 de la Constitucin.
Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos, electos
popularmente no podrn ser reelectos. Artculos 115 de la Constitucin.
"Ningn individuo podr desempear a la vez dos cargos federales de eleccin
popular, ni uno de la Federacin y otro de un Estado que sean tambin de eleccin; pero el nombrado puede elegir entre ambos el que quiera desempear."
Artculo 125 de la Constitucin.
5.
DEBER DE OBEDIENCIA
"Es un deber del empleado someterse a la direccin de sus jefes y obedecer las rdenes superiores jerrquicas, y cumplir con las obligaciones que
le imponga el reglamento interior de trabajo." Artculo 14, fracciones 1 y
In de la ley.
Se ha afirmado que la obediencia jerrquica es la piedra angular de todas
las sociedades fuertemente constituidas. Sin la obediencia se rompe la unidad
de accin del poder pblico.
Por otra parte, es causa de cese "por desobedecer reiteradamente y sin
j~stificacin, las rdenes que reciba de sus superiores". Art. 46, Frac. V, inCISO g) de la ley.
Uno de los deberes esenciales de la funcin pblica es la obediencia a los
superiores. Este poder de dar rdenes es lo que se llama poder jerrquico, que
comprende tambin el poder de anular o reformar los actos del inferior, aun
por simple oportunidad; es a la vez el poder de reformar o mandar. No debe
c~nfundirse con el poder de reprimir las faltas, o poder disciplinario. (Waline.)
La jerarqua, dice el propio autor, se explica por varias razones: 1. El su-
392
perior jerrquico tiene un papel de coordinacin de tareas; 2. Vigila la unificacin de las prcticas administrativas; 3. l tiene una competencia tcnica
ms grande o una ms larga experiencia, por lo menos cuando se trata de
un funcionario de carrera.P
Tienen el deber de obediencia todos los funcionarios y empleados que se
encuentren en una relacin de jerarqua. Este mismo deber se impone en
modalidades diversas en los organismos descentralizados, sujetos a las determinaciones de la ley respectiva. La obediencia es debida nicamente a los
superiores que forman parte de un mismo servcio.tEn principio el inferior debe obedecer las rdenes del superior jerrquico. Si aqul enjuiciara constantemente los actos de ste, la Administracin pblica sufrira un desquiciamiento por la falta de unidad en la determinacin y en la accin.
Por excepcin pueden darse rdenes notoriamente ilegales, que entraan
la comisin de un delito. Para estos casos hay que considerar todas las circunstancias del hecho y de los actores. La doctrina reconoce que si estas
rdenes son manifiestamente ilegales o pueden comprometer gravemente el
inters pblico, el funcionario no est obligado a obedecer.
El agente de polica que allana un domicilio por rdenes de su comandante o superior inmediato; el superior que obliga al inferior a un trmite
en contra de la ley, la detencin o retencin arbitraria de una persona, y
otros casos ms. nos hacen pensar en la justeza de nuestro cdigo penal que
establece como excluyente de responsabilidad: artculo 15. fraccin 7~ y l~ de:
"Obedecer a un superior legtimo en el orden jerrquico. aun cuando su
mandato constituya un delito si esta circunstancia no es notoria ni se prueba
que el acusado la conoca."
G.
El deber de fidelidad, llamado tambin secreto profesional de los funcionarios y empleados pblicos, implica guardar reserva en los asuntos de
que tengan conocimiento con motivo 'de sus labores administrativas. Estos
asuntos requieren la reserva, principalmente en determinados ramos de la
Administracin, en que se puede poner en peligro al propio Estado, 'o al
inters pblico, como en los casos de secreto diplomtico, militar, fiscal, o
mdico. A esto se refiere la ley cuando impone a los empleados la obligacin
Waline, ob, cit., pg. 258, ob, cit., 8;1 cd. 1959, Sirey.
La teora alemana de la reiteracin se funda en el derecho que tiene un empleado
inferior, cuando recibe una orden contraria a la ley. de comunicrselo al superior. Si el
funcionario jerrquicamente superior le reitera la orden, debe cumplirla quedando libre
de responsabilidad por su ejecucin. Para Laband el empleado slo es competente para
examinar la legalidad formal de la orden. si el superior es competente. y el inferior competente para ejecutarla y si rene la orden sus requisitos materiales.
13
14
DERECHO ADMINISTRATIVO
393
de "guardar reserva en los asuntos que lleguen a su conocimiento con motivo de su trabajo". Artculo 44, fraccin IV.I
El deber de discrecin implica obligaciones diferentes del funcionario
pblico: a) El secreto profesional; y b) La reserva. Vanse artculos 210 Y
21 1 del cdigo penal.
7.
DEBER DE SEGURIDAD
CIones no trastornen el orden pblico establecido por la lcy." Y el artculo 11: "La libre
comunicacin de los pensamientos y de las opiniones, es uno de los derechos preciosos del
hombre. Todo ciudadano puede hablar, escribir o imprimir libremente, pero debe responder del abuso de esa libertad en los casos determinados por la ley." Los artculos 6, 7
Y 24 de la Constitucin mexicana consagran estos principios.
Una importante resolucin expresa: "constituye falta de probidad y honradez por
par~e del empleado pblico, dar a la publicidad en el peridico en que dicho empleado
tcma el carcter de corresponsal, irregularidades .habidas en la oficina pblica en que
prestaba sus servicios". Ejecutoria de dicho Tribunal, 1943-1946. Rec,
394
Al hacer la protesta legal se establece el deber de lealtad al orden constitucional. La ley de los trabajadores del Estado se limita a prohibir "no
hacer propaganda de ninguna clase dentro de los edificios o lugares de
trabajo". Artculo H, Frac. VII. Este precepto alude a toda clase de propaganda, comercial, poltica, etc. Sin embargo, debemos diferenciar la prohibicin de propaganda poltica o sectaria del deber de lealtad a la nacin,
pero en ocasiones se implican.
Se cre la condecoracin denominada la medalla de la lealtad. (D. O .r.
del 6 de febrero de 1971.) El deber de lealtad a la nacin es una exaltacin
patritica de orgullo, desinters y nobleza del funcionario y del empleado
para servir a su patria, a la que desea ver grande y respetada.t?
Este deber adquiere cada da mayor importancia frente a los intereses
contradictorios que ponen en peligro al Estado. La indignidad en el resguardo de intereses nacionales es la peor de las afrentas. En algunos pases se distinguen varias situaciones que se ajustan a su libertad poltica; segn se obligue a un empleado a servir al partido en el poder, o figure en un partido de
oposicin o que se le prohba en forma absoluta mezclarse en polticaY
Este deber de lealtad indebidamente manejado por los gobiernos es en
verdad un factor peligroso para las libertades fundamentales del hombre,
cuando se traduce en una adhesin incondicional, ciega o wrpe, que elimina
la libertad de los servidores pblicos.t''
Este deber comienza con el derecho que tiene la Administracin de exigir
a sus subordinados fidelidad, honestidad y sinceridad, y cuando el empleado
pblico protesta el fiel cumplimiento de la Constitucin y las leyes que de
ella emanen. Esta protesta significa un compromiso legal y ad honorern,
de sostener la organizacin poltica, los rganos del Estado y los principios
que regulan la vida nacional. En ese mismo orden todo Estado civilizado Y
de acuerdo con los principios democrticos deja un amplio margen de opi16 Principio de
17 "1,05 agentes
DERECHO ADMINISTRATIVO
395
nin, para que, por los conductos polticos idneos se logre la superaclOn
institucional. Se puede servir a un gobierno con lealtad y no prescindir del
aspecto crtico de las relaciones polticas. La democracia, por fortuna, es un
rgimen abierto siempre a los requerimientos tiles del porvenir.w Este deber guarda relacin con el deber de legalidad antes mencionado.
9.
DEBER DE RESIDENCIA
396
La Suprema Corte ha resuelto sobre los trabajadores al servicio del Estado lo siguiente (Ind, 1917-1965, 4~ Sala, Tesis jurisprudencial nmero 199,
pg. 186) :
"Debe negarse la suspensIOn que solicite un empleado pblico contra la determinacin del titular de la oficina en que presta sus servicios, por lo cual se le
ordena que para el desempeo de los mismos se traslade de un lugar a otro; y no
puede alegarse en contrario, que los titulares de las oficinas que realizan servicios
pblicos, en cuyo desempeo eficiente se encuentran interesados la sociedad y el
Estado, estn obligados a justificar las razones o causas que motiven el traslado
ele sus empleados, tanto ms, cuanto que esta cuestin no puede ser materia de la
resolucin del incidente de suspensin."
CAPTULO IV
1.
El Estado impone deberes imprescindibles a sus servidores para mantener el eficaz funcionamiento de los servicios pblicos y realizar los dems
fines que tiene a su cargo. Con estos deberes bsicos se asegura el desenvolvimiento de la funcin pblica'!
Es lgico que la ley reconozca a los trabajadores del Estado los derechos
o :entajas personales necesarios para su vida de relacin, tanto los que se
refIeren con su posicin administrativa, como sus derechos personales y las
facultades que se derivan de su propia investidura legal frente al particular.
La doctrina denomina a esta materia la proteccin jurdica de los agentes
pblicos.
Estos derechos, que son los que el trabajador tiene en relacin al Estado,
se consagran en su calidad de titulares o instrumentos de la funcin administrativa, o de personas fsicas que reclaman de la organizacin gubernamental
los elementos necesarios para subsistir decorosamente y hacer frente a sus
necesidades personales y familiares y poder atender con eficacia los servicios
pblicos. 2
. El trabajador al servicio del Estado tiene el derecho de obtener las mejores condiciones para su trabajo, sea en la Administracin o fuera de ella.
1 Lavand. Le droit public de l'empire allemand. T. 11, pg. 198.
. ~ Tal es el caso de los tcnicos al servicio de la administracin pblica que por su
efl~lencia y bajos sueldos en el sector pblico, son reclamados por el sector privado con
mejores sueldos y mejores condiciones de vida. Problemas que el Estado considera en
algunos casos, apartndose del presupuesto y, celebrando contratos especiales de trabajo
Con mejores sueldos y consideraciones.
397
398
2.
DERECHO AL CARGO
EMPLEO,
DERECHO A LA ESTABILIDAD
El empleo o cargo no es un bien que entra en el patrimonio de un funcionario o empleado, pues el Estado tiene el derecho de modificar toda la
estructura del personal de la administracin pblica, a los reclamos del inters general. Al trabajador al servicio del Estado le incumbe legalmente la
tarea de desarrollar las funciones a su cargo. De acuerdo con el artculo 73
de la Constitucin, fraccin XI, el Congreso de la Unin tiene facultad: "para
crear y suprimir empleos pblicos de la Federacin y sealar, aumentar o
disminuir sus dotaciones". El artculo 44 de la Ley menciona las obligaciones necesarias para desempear sus labores. Esa facultad debe interpretarse
en el sentido de no ocasionar perjuicios innecesarios o indebidos a los empleados y en todo caso tomar las providencias legales para remediar los
perjuicios que se ocasionen. Tal es el sentido en que se ha desenvuelto nuestra legislacin.
Por lo que se refiere a los empleados de base, la ley seala en su artculo 6 el carcter de inamovibles, pudiendo slo ser removidos por las causas
que seala la propia ley. Inamovilidad y estabilidad son la base de los derechos del trabajador pblico.
Frente a la diversidad de opiniones que con acopio de razones discuten
si el funcionario o empleado tiene derecho a esta inamovilidad, debemos comentar que la inamovilidad es un derecho que otorga el Estado a sus servidores por las razones que determinaron su adopcin. Slo graves razones de
inters general obligaran' al Estado a cambiar no un precepto de la ley,
sino el sistema general de la funcin pblica en el Derecho administrativo
mexicano.!
"No puede discutirse al Estado la facultad de modificar su estructura
creando y suprimiendo los oficios a la medida de las conveniencias sociales.
Gastn Jeze. Les principes generaux du droit administratif. T. 11, pg. 758.
Sem [ud, Fed, Tomo 79, pg. 1329. V poca.
Trmino en que prescriben las acciones de los titulares para suspender a los trabajadores del Estado, por causas injustificadas.
3
4
DERECHO ADMINISTRATIVO
399
3.
DERECHOS AL ASCENSO
Los funcionarios y empleados tienen derecho a ser mejorados en su condicin burocrtica, si renen las condiciones de aptitud moral y tcnica que
requiere una actividad admnistratva.s
La reforma constitucional sigue este criterio. Artculo 123, apartado B,
fraccin VII. "La designacin del personal se har mediante sistemas que
permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El Estado
~rganizar escuelas de Administracin pblica." Fraccin VIII. "Los traba[adores gozarn de derechos de escalafn a fin de que los ascensos se otorguen en funcin de los conocimientos, aptitudes y antigedad." 11
. Asc~nder es pasar de una categora inferior en los cuadros de la AdminIstraCl6n pblica, a categoras administrativas superiores que implican mayor~s derechos, dignidades y obligaciones y sobre todo, una mejor remuneracin, El ascenso es un derecho legtimo del trabajador que aspira a
Sem, [ud, Fed. 5' p, T. 104, pg. 2356.
Antigedad no es un derecho sino un hecho.
Sem, toa. Fed. 6" p. T. 10, pg. 74.
ti
4.
El candidato a ser nombrado debe en la doctrina y en la legislacin satisfacer determinadas condiciones o aptitudes que varan segn la naturaleza del cargo e inspiradas en el inters general.s
Pueden ser exigidas condiciones de edad o antigedad, de aptitud fsica
y de aptitud tcnica, o mrito.
Las legislaciones modernas varan en cuanto a los procedimientos para
hacer la debida seleccin del personal, pero en todas predomina la idea de
una buena condicin fsica y moral unida a una conveniente actitud de capacidad.
La reforma al artculo 123 constitucional, se preocup profundamente
por el elemento de capacidad en el funcionario y empleado pblico com~
base de la administracin pblica mexicana. El inciso B, fraccin VII de dicho artculo expresa: "La designacin del personal se har mediante sistemas
que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El
Estado, organizar escuelas de Administracin pblica.
Los sistemas a los que se alude no pueden ser otros que los sistemas modernos de
seleccin 'que el derecho administrativo ha estudiado convenientemente.?
7 Luis Domnguez Carrascosa. "La carrera judicial." Bol. de In], ]11d. XII, nm. 123.
pg. 699.
8 E. Serrano Cuirado. "Los actos de procedimiento de seleccin de funcionarIOS.
Rev. Ad. Pb. IEP. Madrid, nm. 8, mayo-agosto, 1952, pg. 103.
9 Rafael Santos Jimnez. La carrera administrativa. Ed. Lex. La Habana, Cuba.
DERECHO ADMINISTRATIVO
401
"La administracin no es slo una jerarqua de .oficios y de rganos, dice Garca Oviedo, silla tambin de competencias. El Estado debe premiar la laboriosidad
de sus servidores porque adems de estimularlos, asegura el servicio pblico con
eficiencia. El derecho ial ascenso es un elemento bsico de la carrera administrativa.
que debe acompaarse de una mayor dignidad burocrtica y de un aumento en el
sueldo del trabajador."
?)
Todos estos sistemas han sido analizados tanto en la reforma constitucional como en la nueva ley de los servidores del Estado.
10
402
La ley establece como un derecho de los trabajadores del Estado a participar en los concursos para ser ascendidos. La ley se refiere a "todos los trabajadores de base con un mnimo de seis meses en la plaza del grado inmediato superior". Art. 48 de la ley.
En cada dependencia se expedir un reglamento de escalafn conforme
a las bases establecidas en la ley, el cual se formar de comn acuerdo por
el titular y el sindicato respectivo.
Son factores escalafonarios: los conocimientos, la aptitud, la antigedad,
la disciplina y la puntualidad. Artculo 50 de la ley.
Las vacantes se otorgarn a los trabajadores de la categora inmediata
inferior que acrediten mayor tiempo de servicios prestados dentro de la
misma unidad burocrtica. En igualdad de condiciones se preferir al trabajador que acredite mayor tiempo de servicios prestados dentro de la misma
unidad burocrtica.
Una comisin mixta de escalafn con igual nmero de representantes
del titular y del sindicato nombrar un rbitro que decida los casos de empate, si no hay acuerdo, decide el tribunal de los trabajadores.
5.
DERECHO ADMINISTRATlVO
403
6.
La ley de los trabajadores al servicio del Estado seala entre las obligaciones del Estado, artculo 43, fraccin VIII, la siguiente:
VIII. "Conceder licencias sin goce de sueldo a sus trabajadores para el
desempeo de las comisiones sindicales que se les confieran o cuando sean
p~'omovidos temporalmente al ejercicio de otras comisiones en dependencia
dlerente a la de su plaza o como funcionario de eleccin popular.
"Las licencias que se concedan en los trminos del prrafo anterior, se
computarn como tiempo efectivo de servicio dentro del escalafn."
El artculo 123, apartado B, fraccin III de la Constitucin ordena: "Los
trabajadores gozarn de vacaciones que nunca sern menores de veinte das
al ao."
El artculo 30 de la ley de los servidores pblicos establece:
11
401
Debemos distinguir la suspensin temporal del servicio y la salida definitiva del mismo, como Jo liare la fraccin IV del apartado B, del artculo 123 de la Constitucin que ordena: "Los trabajadores slo podrn ser
suspendidos o cesados jJOr causa jll'lificada} en los trminos que la ley fije."
A) Int cvru prion tc m poral en el servicio o inlcrru pcin (~Il los cjccios cid
nombramiento.
Las actividades de un empleado eu el servicio se pueden interrumpir
temporalmente. y COIl goce de sueldo en su caso, en los casos siRuientes:
a) Descanso semanal, La fraccin Il del apartado B, del artculo 123
constitucional ordena quc: "Por cada seis das (le trahajo, disfrutar el trabajador de un da de dese amo, cuando menos. con goce de salario ntegro."
En los mismos trminos se establece esa obligacin en el artculo 27 de
la ley.
DERECHO AO:\fINISTRATIVO
405
Por Acuerdo Presidencial del 28 de diciembre de 1972, se redujo la jornada de trabajo a cinco das.
b) Descanso obligatorio. Sern das de descanso obligatorio los que sejale el calendario oficial. (Art. 29 de la Ley.)
Suspensin de los empicados. Son. tu. red. Tomo 101, p,ig. 382, VI
poca.
c) Trabajo de las m u [cvrs, Artculo 12;3, apartado R, Iraccin XI, inciso c) de la Constiturin.
Las mujeres disfrutarn de un mes de descamo antes de la fecha que
aproximadamente se fije para el parto y de otros dos meses despus del mismo. Durante la lactancia tendrn dos descansos extraordinarios por da, de
media hora cada uno para amamantar a sus hijos. (.\rt. 28 de la Ley.)
d) Vacaciones. La fraccin III del apartado R de la Constitucin ordcna: "Los trabajadores gozarn de vacaciones que nunca sern menores de
veinte das por ao."
Los trabajadores que tengan ms de seis meses consecutivos de servicio
disfrutarn de dos perodos anuales de vacaciones, de diez das laborables
cada uno. en las fechas que se sealen al efecto; pero en todo caso se dejarn guardias para la tramitacin de los asuntos urgentes, para los que se
utilizarn de preferencia los servicios de quienes no tuvieren derecho a vacaclones. (Art. 30 de la Ley.)
La Secretara de Gobernacin es el rgano admiuistrativo, que por medio
de un Decreto seala la poca y condiciones de las vacaciones. Se ha discutido
la conveniencia de escalonar estas vacaciones, porque prcticamente se suspende toda la actividad de la Administracin pblica con indudable pero
juicio para los servicios pblicos.
e) Licencias en caso de enfermedades no profesionales. De acuerdo con
la fraccin XI, inciso a) apartado B, del artculo 12:l de la Constitucin, la
seguridad social cubrid las enfermedades no profesionales y maternidad, y
la misma fraccin, inciso h) agrega: "En caso de accidente o enfermedad,
se conservar el derecho al trabajo, por el tiempo que determine la ley."
"Cuando se trate de un trabajador y la enfermedad lo incapacite para
el trabajo, tendr derecho a licencia con goce de sueldo, o con medio sueldo,
conforme al Art. 85 del estatuto jurdico (reformado). Si al vencer la licencia
c?n medio sueldo contina la incapacidad, se conceder al trabajador Iicenera sin goce de sueldo mientras dure la incapacidad hasta por 52 semanas
contadas desde que se inici sta. Durante la licencia sin goce de sueldo, el
I?stituto cubrir al asegurado un subsidio en dinero equivalente al 50 por
<:l~nto del sueldo que perciba el trabajador al ocurrir la incapacidad. Al
prlllcipiar la enfermedad, tanto el trabajador como la entidad u organismos
pblicos en que labore, darn el aviso correspondiente al Instituto." (Artculo 22, fraccin 11 de la Ley del ISSSTE.)
f) Licencias t'ncaso de accidente o enfermedad profesionales. (Art, 32
de la Ley del ISSSTE.) En estos casos el trabajadortendr derecho a licencia
406
7.
DERECHO ADMINISTRATIVO
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13
14
408
8.
9. EL
El artculo 123, apartado B, fraccin XII, incisos a), b)J e), d)J (~)J f), de
la Constitucin, dispone:
"La seguridad social se organizar conforme a las siguientes bases mnimas:
"a) Cubrir los accidentes y enfermedades profesionales; las enfermedades no
profesionales y maternidad; y la jubilacin. la invalidez, vejez y muerte.
"b] En caso de accidente o enfermedad, se conservar el derecho al trabajo por
el tiempo que determine la ley.
"e] Las mujeres disfrutarn de un mes de descanso antes de la fecha que aproximadamente se fije para el parto y de otros dos despus del mismo. Durante el perodo de lactancia, tendrn dos descansos extraordinarios por da, de media hora
cada uno, para amamantar a sus hijos. Adems, disfrutarn de asistencia mdica
y obsttrica. de medicinas, de ayudas para la lactancia y del servicio de guarderas
infantiles.
Ud) Los familiares de los trabajadores tendrn derecho a asistencia mdica Y
medicinas, en los casos y en la proporcin que determine la ley.
He) Se establecern centros para vacaciones y para recuperacin, as como tiendas econmicas para beneficio de los trabajadores y sus familiares.
uf) Se proporcionarn a los trabajadores habitaciones baratas en arrendamiento
o venta, conforme a los programas previamente aprobados."
15
Hl
DERECHO ADMINISTRATIVO
409
para los servidores del Estado, precursores de un rgimen nacional de seguridad que comprenda a cualquier persona que resida en el territorio nacional.
La Constitucin no ha fijado una estructura rgida en su sistema de seguridad, porquc expresamente ha insistido que ella se organizar dc acuerdo'
con las bases mnimas. Puede por lo tanto, una ley ordinaria, ampliar estas
prestaciones en beneficio de los trabajadores pblicos, mas no puede reducirlas durante su vigencia.
Para atender los problemas de la seguridad social de los servidores del
Estado la ley cre el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 17 que sustituye en sus funciones a la antigua Direccin
General de Pensiones Civiles de Retiro.t"
El artculo 3 de la Ley del Instituto establece con el carcter de obligatorias las siguientes prestaciones:
Seguro de enfermedades no profesionales y maternidad; de accidente de
trabajo y de enfermedades profesionales; de vejez, invalidez y por causa
de muerte, as como indemnizaciones globales. Fracciones 1, XI, XII, XIII
Y XI\'.
10. Er.
Ri.GIMEN
m:
1Il
410
La pensin es un derecho pecuniario que la ley acuerda a determinados parientes, con calidad de herederos forzosos, del funcionario o empleado quc
haya tenido derecho a la jubilacin. Es decir, es un derecho que nace para
los herederos a la muerte del causante, y siempre que ste haya tenido
derecho de jubilacin."
El derecho a la jubilacin engendra el derecho a la pensin y se llama
esta pensin jubilatoria. Aun cuando son conceptos diversos, mantienen una
necesaria relacin en el sistema de seguridad.w
Artculo 63. (Reforma de D. O. F. del 31 de diciembre de 1975.) El derecho a
las pensiones de cualquier naturaleza nace cuando el trabajador o sus familias
derechohabentes se encuentran en los supuestos consignados en esta ley,! satisfagan
los requisitos que la misma seala. El expediente deber quedar integrado en un
plazo mximo de ciento veinte das, contado a partir de que el Instituto reciba la
solicitud, transcurrido el cual, se otorgar la pensin en un lapso de quince das.
Si en los trminos sealados en el prrafo anterior no se integra el expediente y
no se ha otorgado la pensin, el Instituto estar obligado a efectuar el pago del
65% de la pensin probable que pudiera corresponder al solicitante que estuviere
separado definitivamente del servicio. La pensin provisional se cubrir en los trminos indicados hasta la fecha en que se otorgue la definitiva, sin perjuicio de que
transcurridos dos aftas se revise el caso para determinar lo que proceda, independientemente de que se finquen las responsabilidades en que hubieren incurrido los
funcionarios y empleados del Instituto y de las Entidades y Organismos pblicos
que en los trminos de las leyes aplicables estn obligados a proporcionar la informacin necesaria para integrar los expedientes respectivos. Cuando el Instituto hubiere realizado un pago indebido, en los trminos del prrafo anterior, por omisin
o error en el informe rendido por la Entidad o el Organismo, se resarcir al propio Instituto con cargo al Presupuesto de stos." Ley del ISSSTE.
El rgimen de pensiones de los servidores pblicos est sometido a principios de
inters general. que impone el criterio para considerar los problemas que se originen.:n Vase el captulo VIII de la ley.
El rgimen de seguridad de los servidores pblicos, lo mismo que el rgimen de
seguridad de obreros, campesinos, militares, forman parte del "Sistema General d.e
Seguridad Social de la Nacin Mexicana", en proceso de integracin. Esta segundad constituye uno de los ms importantes servicios de la vida moderna civilizada,
a travs de los cuales se da satisfaccin a imprescindibles necesidades sociales, roediante un rgimen de estricto derecho pblico.s-
DERECHO ADMINISTRATIVO
--
412
vigente en el Instituto, a que se refiere el artculo 78. Articulo 7'.!. de la ley del
ISSSTE.24
Las pensiones por cama de muerte del trabajador, ongman diversas clases de
pensiones, tales como las pensiones de viudez, de orfandad y pensiones a los ascendientes.
La muerte del trabajador por causas ajenas al servicio, cualquiera que sea su
edad y siempre que hubiera contribuido al Instituto por ms de 15 aos, as como...
la de un pensionado por vejez o invalidez, darn origen a las pensiones de viudez
y de orfandad o pensiones a los ascendientes, en su caso, segn 10 previene esta ley.
El derecho al pago de esta pensin se iniciar a partir del da siguiente de la
muerte de la persona que haya originado la pensin. Artculo 88 de la Ley del
ISSSTE.
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CAPTULO V
1. EL
El derecho de asociacin y el sindicalismo, conquistados en penosos desarrollos, han sido dos viejos ideales de la clase trabajadora, que comparten
los trabajadores al servicio del Estado.
Un tema discutido en el derecho administrativo es el que se refiere al
derecho de asociacin y en particular al derecho de asociacin sindical. El
criterio tradicional se manifest en el sentido de que el Estado es una insti~uci~n de instituciones, ajena a propsitos de lucro, que regula su actividad
In~pIrada en asegurar el inters pblico, por lo que no se poda aceptar la
ex.Istencia de entidades que interfirieran la accin pblica y se viera obligado
a abandonar la tarea suprema de equilibrar y armonizar los intereses de una
comunidad. Se pens en todo caso, que la colectividad sera la que resintiera
gr~vemente los perjuicios de una contradiccin entre la Administracin pblIca y sus trabajadores, al compartir innecesariamente el arte de gobierno
del Estado.!
Los autores clsicos como Berthelemy, afirmaron alarmados ante el nuevo
orden de cosas: "El sindicalismo funcionarista, es un fermento de indisciplina
y Una fuente de discusin."
.! La ley Chapellier de 14 de junio de 1791 prohibi toda clase de asociaciones profeSIOnales.
415
416
DERECHO ADMINISTRATIVO
,117
2.
ORGANIZACIN y
Concepto
Los sindicatos son las asociaciones de trabajadores que laboran en una misma
dependencia. constituidas para el estudio. mejoramiento y defensa de sus intereses
comunes.
Sindicato nico
En cada dependencia slo habr un sindicato. En caso de que concurran varios
~upos de trabajadores que pretendan ese derecho, el Tribunal Federal de Conci-
--
418
Derecho de asociacin
Todos los trabajadores tienen derecho a formar parte del sindicato correspondiente. pero una vez que soliciten y obtengan su ingreso, no podrn dejar de formar
parte de l, salvo que fueren expulsados.
Los trabajadores de confianza no podrn formar parte de los sindicatos. Cuando
los trabajadores sindicalizados desempeen un puesto de confianza, quedarn en
suspenso todas sus obligaciones y derechos sindicales.
Organizacin sindical
Para que se constituya un sindicato, se requiere que lo formen veinte trabajadores o ms. y que no exista dentro de la dependencia otra agrupacin sindical
que cuente con mayor nmero de miembros.
Registro del sindicato
Los sindicatos sern registrados por el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, a cuyo efecto remitirn a ste, por duplicado, los siguientes documentos:
l. El acta de la asamblea constitutiva o copia de ella, autorizada por la directiva de la agrupacin.
II. Los estatutos del sindicato;
III. El acta de la sesin en que se haya designado la directiva o copia autorizada de aqulla, y
IV. Una lista de los miembros de que se componga el sindicato, con expresin
de nombres de cada uno, estado civil, edad, empleo que desempea, sueldo que
perciba y relacin pormenorizada de sus antecedentes como trabajador.
El Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje. al recibir la solicitud de registro, comprobar por los medios que estime ms prcticos y eficaces, que no existe
otra asociacin sindical dentro de la dependencia de que se trate y que la peticionaria cuenta con la mayora de los trabajadores de esa unidad para proceder, en
su caso, al registro.
DERECHO ADMINISTRATIVO
419
Remuneraciones sindicales
Las remuneraciones que se paguen a los directivos y empleados de los sindicatos y, en general, los gastos que origine el funcionamiento de stos, sern a cargo
de su presupuesto, cubierto en todo caso por los miembros del sindicato de que
se trate.
Comisiones sindicales
Son obligaciones de los titulares:
Conceder licencias sin goce de sueldo a sus trabajadores, para el desempeo
de las comisiones sindicales que se les confieran o cuando sean promovidos temporalmente al ejercicio de otras comisiones en dependencia diferente a la de su
plaza o como funcionario de eleccin popular. Artculo 43, fraccin VII de la ley.
3.
El delito de coalicin de funcionarios, el derecho de asociacin de funcionarios y la coalicin que reglamenta la Ley Federal del Trabajo deben
distinguirse.
La coalicin a la que aludimos como delito, se refiere a una actitud delictuosa de los funcionarios no relacionada con sus actividades laborales.
La ley reconoce la libertad de coalicin de trabajadores y patrones. Art.
354. Coalicin es el acuerdo temporal de un grupo de trabajadores o de
patrones para la defensa de sus intereses comunes. Artculo 355 de la Ley
Federal del Trabajo.
Pizarro Surez insiste en la importancia que tiene no confundir el derecho de coalicin con el derecho de asociacin, pues inclusive, la titularidad
del derecho de huelga corresponde a la coalicin y no a los sindicatos por el
hecho de serlo.
4.
DERECHO ADMINISTRATIVO
421
El funcionario que acepta el cargo, dice Tardieu, contrae por esto la obligacin
de asegurar sin interrupcin la continuidad, que es esencia de la vida nacional;
es un deber capital que deriva de las exigencias del servicio pblico.
"La huelga ha sido siempre un instrumento ele defensa anticapitalista destinado
a hacer fracasar al empresario patronal y responder a las posibilidades unilaterales de loh-cut que tenan los jefes de empresa." Catherine. Le fonctionnaire [rancais.
Ed. Michell, pg. 741.
La aceptacin del derecho de huelga de los servidores del Estado es la consecuencia de un largo proceso ele luchas sociales. que ha considerado que no deben
negarse a los funcionarios y empleados pblicos los mismos derechos que han conquistado los dems trabajadores. Sin embargo, no ha sido posible por la naturaleza
especial y delicada de la funcin pblica, equiparar totalmente la situacin obreropatronal a la de la Administracin pblica.
Como se ha analizado antes, el Estado no es un Estado-patrn, sino un Estadoservidor de los intereses generales. Sus actos estn desprovistos del espritu de lucro
y las actividades comerciales e industriales que realizan, se hacen motivadas por muy
serias razones econmicas. La huelga en los servicios de drenaje, de agua, de cementerios, de hospitales, acarrea muy graves consecuencias que deben serenamente
considerarse.
Nadie ha objetado con ms firmeza el derecho de huelga de los trabajadores del
~stado que Castn Jeze, en su obra: Principios generales del Derecho AdministratIVO: "Si el Estado es un todo armnico, nico e indivisible, un ente armnico que
tiene como fin esencial el servicio pblico, no se concibe que pueda haber una discrepancia de intereses entre sus partes constitutivas y la huelga no es otra cosa ms
que una discrepancia de intereses en su manifestacin dinmica. La tesis del servicio pblico impone a los agentes la prohibicin de todos aquellos actos que puedan paralizar o entorpecer el funcionamiento regular y continuo del servicio pblico. La huelga de los agentes pblicos propiamente dichos constituye siempre,
sean las que fueren las circunstancias, una falta grave. Huelga y servicio pblico
son ideas antitticas. La huelga es el hecho que subordina el funcionamiento del
servicio pblico, es decir, la satisfaccin de un inters general a los intereses particulares de los agentes. Por respetables que sean esos intereses particulares, no pueden prevalecer sobre el inters general que representa el servicio pblico. El rgimen del servicio pblico se basa en la supremaca del inters general."
El propio artculo 123, apartado A, en su fraccin XVIII de la Constitucin,
ordena: "Las huelgas sern lcitas cuando tengan por objeto conseguir el equilibrio
entre los diversos factores de la produccin, armonizando los derechos del trabajo
COn los del capital. En los servicios pblicos ser obligatorio para los trabajadores
dar aviso, con diez das de anticipacin a la Junta de Conciliacin y Arbitraje de
la fecha sealada para la suspensin del trabajo. Las huelgas sern consideradas
COmo ilcitas nicamente cuando la mayora de los huelguistas ejerciere actos violentos contra las personas o las propiedades, o en caso de guerra, cuando aqullos
pertenezcan a los establecimientos y servicios que dependen del gobierno." 9
ma~er~a de las huelgas, artculos 92 a 98 y el captulo siguiente, artculos 99 a 109. el procedImiento en materia de huelgas y la intervencin del Tribunal de Arbitraje.
9 La Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje ha invariablemente interpretado que
el .eq.uilibrio a que hacen referencia la Constitucin y la ley de la materia. es el que debe
eXistir entre una empresa determinada y sus obreros y no entre stos y las condiciones
generales de la vida en el pas. en un momento dado. "Alfonso Guzmn Neyra. El Uni-
422
El artculo 123, apartado B, fraccin X de la Constitucin establece: " ... Podrn, asimismo, hacer uso del derecho de huelga previo el cumplimiento de los
requisitos que determine la ley, respecto de una o varias dependencias de los poderes pblicos, cuando se violen de manera general y sistemtica los derechos que
este artculo les consagra."
La lectura de este precepto constitucional nos obliga, a reflexionar si la huelga
general en todos los servicios pblicos es constitucional. El precepto claramente expresa, que la huelga se reduce a "una o varias dependencias de los poderes pblicos", mas no a todas.
La huelga, dice Mario de la Cueva, es el ejercicio de la facultad legal de las mayoras obreras para suspender las labores en las empresas, previa observancia de las
formalidades legales, para obtener el equilibrio de los derechos o intereses colectivos
de los trabajadores y patronos.w
Declaracin de huelga
Declaracin de huelga es la manifestacin de la voluntad de la mayora de los
trabajadores de una dependencia de suspender las labores de acuerdo con los requisitos que establece la ley, si el titular de la misma no accede a sus demandas. 12
Artculos 99 a 109 de la ley de los servidores del Estado.
DERECHO ADMINISTRATIVO
423
Huelga iniersecretarial
La huelga podr comprender tambin varias dependencias de los poderes pblicos en los trminos antes sealados. Desde luego este texto en relacin con el
mandato constitucional proscribe las huelgas generales. Es decir, las huelgas que
comprendan a toda la Administracin pblica.
Actos de violencia
La ley sanciona los actos de violencia con la prdida de la calidad de trabajador y su consignacin en caso de que los actos sean delictuosos.
Huelga en el extranjero
Se prohibe huelgas en el extranjero, mas todo derecho debe hacerse valer por
medio de los organismos nacionales.
5.
Declaracin de huelga
13
424
ellos al funcionario o funcionarios de quienes dependa la concesin de las peticiones, para que resuelvan en el trmino de diez das, a partir de la notificacin.
Declaracin de legalidad e ilegalidad de la huelga
El Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje decidir. dentro de un trmino
de setenta y dos horas, computado desde la hora en que se reciba la copia del escrito acordando la huelga, si sta es legal o ilegal, segn que se hayan satisfecho
o no los requisitos a que se refieren los artculos anteriores. Si la huelga es legal,
proceder desde luego a la conciliacin de las partes, siendo obligatoria la presencia de stas en las audiencias de avenimiento.
La huelga es legal
Si la declaracin de huelga se considera legal por el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, y si transcurrido el plazo de diez das a que se refiere el aro
tculo 95, no se hubiere llegado a un entendimiento entre las partes, los trabajadores podrn suspender las labores.
Suspensin de labores
Si la suspensin de labores se lleva a cabo antes de los diez das del emplazamiento el tribunal declarar que no existe el estado de huelga; fijar a los trabajadores un plazo de veinticuatro horas para que reanuden sus labores aperciblndolos de que si no lo hacen quedarn cesados sin responsabilidad para el Estado,
salvo en casos de fuerza mayor o de error no imputable a los trabajadores, r declarar que el Estado o funcionarios afectados no han incurrido en responsabilidad.
La huelga es ilegal
Si el tribunal resuelve que la declaracin de huelga es ilegal, prevendr a los
trabajadores que, en caso de suspender las labores, el acto ser considerado como
causa justificada de cese y dictar las medidas que juzgue necesarias para evitar la
suspensin.
La huelga inexistente
Si el tribunal resuelve que la huelga es ilegal, quedarn cesados por este solo
hecho, sin responsabilidad para los titulares, los trabajadores que hu'hieren suspendido sus labores.
Huelga ilegal y dclictuosa
La huelga ser declarada ilegal y delictuosa cuando la mayora de los huelguistas ejecuten actos violentos contra las personas o las propiedades, o cuando se decreten en los casos del artculo 29 constitucional.
Conclusin de la huelga
La huelga terminar:
l. Por avenencia entre las partes en conflicto;
DERECHO ADMINISTRATIVO
425
11. Por resolucin de la asamblea de trabajadores tomada por acuerdo la mayora de los miembros;
lII. Por declaracin de ilegalidad o inexistencia, y
IV. Por laudo de la persona o tribunal que, a solicitud de las partes y con la
conformidad de stas, se avoque al conocimiento del asunto.
Al resolverse que una declaracin de huelga es legal, el tribunal a peticin de
las autoridades correspondientes y tomando en cuenta las pruebas presentadas, fijar
el nmero de trabajadores que los huelguistas estarn obligados a mantener en el
desempeo de sus labores, a fin de que continen realizndose aquellos servicios
cuya suspensin perjudique la estabilidad de las instituciones, la conservacin de
las instalaciones o signifique un peligro para la salud pblica.
En la doctrina francesa la huelga se define como una cesacin colectiva del
trabajo, cuyo objetivo puede ser un mejoramiento de las condiciones de trabajo,
sea el sostenimiento de una accin poltica o social.
La licitud de la huelga de los agentes pblicos ha sido reconocida por la jurisprudencia administrativa y judicial. La multiplicacin de las huelgas oblig a la
expedicin de la ley del 31 de julio de 1963. L'lS huelgas de enrolamiento o escalonamiento se prohben. El derecho de huelga [niede ser limitado por la ley. Diversas leyes fijan los casos en que se prohbe la huelga. Auby y Ducos-Ader, Ob, cit.,
pg. 170.
6. EL
DERECHO DE SINDICALIZACIN y
El sistema de la ley de los servidores del Estado establece por una parte,
el grupo de trabajadores de las dependencias de los poderes de la Unin y
adems enumera las instituciones que quedan comprendidas en la misma
ley; y concluye, as como de los otros organismos descentralizados similares
a los anteriores que tengan a su cargo funcin de servicios pblicos. Tambin el artculo 89 de la ley seala otros grupos que quedan excluidos de
la ley como los miembros del Ejrcito y Armada Nacionales, los miembros
del Servicio Exterior Mexicano y otros. Aunque el texto final de los dos preceptos es bastante confuso, se entiende que los trabajadores de Petrleos,
Ferrocarriles, Seguro Social y otros organismos descentralizados no similares
a los indicados, no quedan comprendidos en la ley y se rigen por sus leyes
respectivas.
El artculo 123, seccin A, fraccin XXXI establece de la competencia de
las autoridades federales en asuntos relativos a la industria textil, elctrica,
cinematogrfica, hulera y azucarera, minera, hidrocarburos, ferrocarriles y
empresas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el
gobierno federal; empresas que acten en virtud de un contrato o concesin
fc~eral, y las industrias que le sean conexas; a empre~as que ejecuten trabaJOS en zonas federales yaguas territoriales; a conflictos que afecten a dos
o ms entidades federativas; a contratos colectivos que hayan sido declarados obligatorios en ms de una entidad federativa y, por ltimo, las obligaciones que en materia educativa correspondan a los patronos en la forma
y trminos que fije la ley respectiva.
426
7.
Al hablar del poder disciplinario de la Administracin, aludimos a la suspensin en el empleo, ahora nos ocuparemos del cese. Ya indicamos que en
el rgimen de nuestra Constitucin, el artculo 123, apartado B, fraccin Ir
de la Constitucin ordena: 14
"Los trabajadores slo podrn ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los trminos que fije la ley.
"En caso de separacin injustificada tendr derecho a optar por la reinstalacin de su trabajo o por la indemnizacin correspondiente, previo el
procedimiento legal. En los casos de supresin de plazas, los trabajadores afectados tendrn derecho a que se les otorgue otra equivalente a la suprimida
o a la indemnizacin de ley."
La palabra "cese" viene del verbo cesar que significa suspender o acabarse una cosa. Segn el Diccionario de la Academia: "el cese es la nota que
se pone en la nmina o ttulo de los que gozan sueldo del Estado, o documento que se expide para que desde aquel da cese el pago de la asignacin~
que tena algn Indivduo't.t"
Indudablemente que en el sentido relacionado con la funcin pblica, el
cese de un empleado puede tener un sentido ms amplio, porque no slo
comprende la separacin del empleado por las causas que se consideren justas, sino. adems, por las consecuencias y efectos sobre los actos administrativos que tuvo el empleado a su cargo.
La cesacin de la funcin pblica en unos casos es voluntaria, como en
H Despido injustificado de los empleados pblicos.
Sem, [ud, Eed, 1ft p. 4" S. T. 5, pg. 96.
Requisitos para el cese de los empleados pblicos.
Sem, [ud, Fetl: 6" p, 4:' S. T. 5, pg. 96.
Tesis jurisprudencial nmero 433. Suprema Corte. Amparo improcedente contra el
cese de los empleados pblicos.
15 Antonio Royo-Villanova. Ob, cit., 24 ed, Pg. 195, hace esta clasificacin del trmino de la relacin jurdica: A. Por voluntad del funcionario: a) Dimisin o renuncia;
b) Jubilacin voluntaria; B. Por actos de la Administracin; a) Destitucin disciplina'
ria; b) Jubilacin por imposibilidad fsica;. C. Por ministerio de ley; a) Jubilacin forzosa;
por edad; b) Transcurso del tiempo sealado (Concejales, diputados provinciales, etc.),
DERECHO ADMINISTRATIVO
427
428
j) Por prisin que sea el resultado de una sentencia ejecutoria. (Empleados sujetos a proceso: Sem. Jud. Fed. T. lIZ, pg. lZ47, V poca.)
En los casos a que se refiere esta fraccin, el trabajador que diere motivo para la terminacin de los efectos del nombramiento podr ser, desde
luego, suspendido en su trabajo, si con ello estuviere conforme al sindicato
de su dependencia, pero si no fuere as, el jefe superior de la oficina podr
ordenar la remocin a oficina distinta de aquella en que estuviera prestando
sus servicios hasta que sea resuelto en definitiva el conflicto por el Tribunal
Federal de Conciliacin y Arbitraje.t"
Si el Tribunal resuelve que fue justificado el cese, el trabajador no tendr derecho al pago de salarios cados.
8.
DERECHO ADMINISTRATIVO
429
Debemos referirnos a las licencias para comisiones sindicales. Son obligaciones de los Poderes de la Unin: conceder licencia sin goce de sueldo a
sus trabajadores, para el desempeo de las comisiones sindicales que se les
confieran o cuando fueran promovidos temporalmente al ejercicio de otras
comisiones como funcionarios pblicos de eleccin o de otra ndole. Las
licencias abarcarn todo el perodo para el que hayan sido electos y ste
se computar como efectivo dentro del escalafn.
Las causas de suspensin temporal de los efectos del nombramiento son:
que el trabajador contraiga alguna enfermedad contagiosa que signifique
peligro para las personas que trabajan con l, y la prisin preventiva del
trabajador seguida de sentencia absolutoria o el arresto impuesto por autoridad judicial o administrativa a menos que tratndose de arrestos por delitos
Contra la propiedad, contra el Estado o contra las buenas costumbres, el Tribunal de Conciliacin y Arbitraje, resuelva que debe tener lugar el cese
del empleado.
'
La ltima reforma a la Ley de los Trabajadores al servicio del Estado, publicada
en el D. O. F. del 31 de diciembre de 1975, alude a un nuevo sistema respecto de
la terminacin del nombramiento.
El artculo 127 bis, ordena: "El procedimiento para resolver las controversias
relativas a la terminacin de los efectos del nombramiento de los trabajadores ante
el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, se desarrollarn en la siguiente
forma:
. 1: La dependencia presentar por escrito su demanda, acompaada del acta administrativa y de los documentos a que se alude en el artculo 46 bis, solicitando
en el mismo acto el desahogo de las dems pruebas que sea posible rendir durante
la audiencia a que se refiere la siguiente fraccin.
n. Dentro de los tres das siguientes a la presentacin de la demanda se correr traslado de la misma al demandado, quien dispondr de nueve das hbiles
~ara Contestar por escrito, acompaando las pruebas que obren en su poder, senalando el lugar o lugares en donde se encuentren los documentos que no posea,
para el efecto de que el Tribunal los solicite, y proponiendo la prctica de pruebas durante la audiencia a la que se refiere la fraccin siguiente; y
. In. Fijados los trminos de la controversia y reunidas las pruebas que se hub,lesen presentado con la demanda y la contestacin, el Tribunal citar a una audienCIa que se celebrar dentro de los quince das siguientes de recibida la contestacin,
en la que se desahogarn pruebas, se escucharn los alegatos de las partes y se diet~r? los puntos resolutivos del laudo, que se engrosar dentro de los cinco das
Slgtllentes a la fecha de la celebracin de la audiencia, salvo cuando a juicio del
Tribunal se requiera la prctica de otras diligencias para mejor proveer, en cuyo
caso se ordenar que se lleven a cabo y una vez desahogadas se dictar el laudo
dentro de quince das."
9.
430
trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial, el cual se ajustar a lo dispuesto en las fracciones 1 y II del artculo 123."
"En cuanto a los servicios pblicos slo podrn ser obligatorios, en los trminos
que establezcan las leyes respectivas, el de las armas y los de jurados, as como el
desempeo de los cargos concejiles y los de eleccin popular directa a indirecta. Las
funciones electorales y censales tendrn carcter obligatorio y gratuito; los servicios
profesionales de ndole social sern obligatorios y retribuidos en los trminos de la
ley y con las excepciones que sta seale."
17
Los prrafos siguientes, IlI, IV, V Y VI, aluden a convenios sobre la libertad personal.
Las prestaciones que el Estado puede exigir a un particular deben distinguirse en dos grupos: en pocas anormales y en pocas normales. En el primer caso nos referimos a los artculos 26 y 29 de la Constitucin. En el
segundo el Estado no puede, obligar a un particular a una colaboracin
forzada, salvo los casos que hemos sealado del artculo 5. 1 8
Sobre el tema de la requisicin obligatoria y su constitucionalidad vase
el captulo sobre "requisicin" de esta' obra.
Fuera de los casos sealados en la Constitucin como servicio obligatorio, no puede imponerse en forma coactiva, por constituir un atentado a la
libertad. Por eso hemos de revisar nuestra legislacin administrativa, en casos
sealados en la Ley Federal Forestal o el Cdigo Sanitario Federal, que imponen obligatoriamente a los particulares el desempeo de ciertos servicios.
17 Juan de la Torre. Guia para el estudio del derecho constitucional mexicano. Mxico, 1886. Tip. de J. V. Villada. 1 v. 392 pgs. Pg. 7.
Artculo 12 del proyecto de Constitucin de 1856.
Zarco, T. 1, sesiones del 18, 21 Y 22 de julio de 1856, pgs. 714 a 718 y 720 a 733.
Castillo Velasco. Derecho Constitucional. Cap. 111.
Montiel y Duarte, Gar. Ind. T. 11. Cap. 111.
Rodrguez. Der. Const., pg. 299.
Lozano. Der. del Hombre. Nmeros 137 a 149.
Artculo 5 constitucional reformado el 25 de septiembre de 1873.
A propsito de "cargos concejiles" debemos recordar que en la legislacin del siglo
pasado eran encargos del municipio como jefes de manzana, jefes de seccin y otrOS.
18 "Las prestaciones, como cargas pblicas que son, slo deben imponerse por ley .0
por aquellas entidades o autoridades a las que la ley haya conferido la facultad de CJug1f
determinadas prestaciones. El no cumplir la prestacin puede motivar, o la adopcin de
medidas para exigirla, o, en ciertos casos, la imposicin de penas pecuniarias." Jos Gascn
y Marn. Tratado de derecho administrativo. T. 1, pg. 355, 1955.
CAPTULO VI
1.
-1
"La situacin del funcionario es una situacin de derecho pblico, y de los litigios
ue
i,aubadre,
se originen con la Administracin
ob, cit., pg. 646.
431
sujetarse a los mismos cnones que los tribunales ordinarios." [ur. 17-65, 1~
Sala.
El tribunal de referencia es un tribunal administrativo desde el punto de
vista formal, pero materialmente debe catalogarse dentro de los asuntos que
la doctrina conoce bajo el rubro de asuntos concencioso-admnistrativos."
El artculo 14 de la Constitucin alude "a los tribunales previamente establecidos", este tribunal establecido por un mandato constitucional rene
las caractersticas de un tribunal de lo contencioso administrativo en materia
laboral oficial.
No estamos en presencia de un "tribunal especial" en los trminos del
artculo 13 de la Constitucin, porque no reduce su aplicacin a personas
determinadas. Cualquiera, siendo empleado o funcionario, puede estar en
el caso de su competencia. En el tribunal especial la competencia se concreta a personas determinadas en tribunales que no estn previamente establecidos o posteriores a los hechos que se imputan.f
La Suprema Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia sobre el Tribunal
de Arbitraje: "Cuando los trabajadores del Estado se vean afectados por actos de
los titulares de las dependencias en que prestan sus servicios, si desean reclamar
tales actos deben ocurrir al Tribunal de Arbitraje a proponer sus correspondientes
quejas, antes de promover el juicio de garantas, pues si en lugar de agotar dicho
medio de defensa legal ocurren directamente al juicio de amparo, ste debe sobreseerse." (ndice 1917-1965. Tesis jurisprudencia1 188, 4~ Sala, pg. 177.)
2.
ORGANIZACIN
El Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje es colegiado y lo integran un magistrado representante del Gobierno Federal que es designado por
ste, un magistrado representante de los trabajadores, designado por la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado, y un magistrado
tercer rbitro que nombrarn los dos representantes citados. Este ltimo funcionar como presidente.s
El tribunal contar con un secretario general de Acuerdos" los secretarios, actuarios y el personal que sea necesario. Los secretarios actuarios Y
empleados del tribunal estarn sujetos a la presente ley; pero los conflictoS
2 El tribunal de arbitraje en Mxico es un tribunal administrativo que limita su competencia a la aplicacin de la ley de los servidores del Estado.
3 En un principio la Corte desconoci la naturaleza jurdica de los tribunales obreros:
"Las Juntas de Conciliacin)' Arbitraje no son tribunales ni tienen imperio para ejecutar
sus resoluciones: son meras entidades consultivas, y por lo tanto, el hecho de que las
Juntas de Conciliacin y Arbitraje ejecuten sus sentencias, es violatorio del artculo J4
constitucional, porque no siendo tribunales, si se les quisiera dar ese carcter no slo violaran el artculo 14, sino que violaran tambin el artculo 13 de la Constitucin, porque
seran tribunales especiales." A partir del Gobierno del General Obregn la Corte reconoce
que las Juntas son Tribunales Federales.
4 Vase la Ley Federal del Trabajo.
DERECHO ADMINISTRATIVO
COMPETENCIA
Il. Conocer de los conflictos colectivos que surjan entre el Estado y las organizaciones de trabajadores a su servicio;
Il.l, Conceder el registro de los sindicatos o, en su caso, dictar la cancelacin
del mismo;
IV. Conocer de los conlfictos sindicales e intersindicales, y
V. Efectuar el registro de las condiciones generales de trabajo."
4.
PROCEDIMIENTO
dos.d~l Tribunal para que se proceda al arbitraje de conformidad con el procedImIento que establece la ley.
En el procedimiento ante el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje
Tribunal de arbitraje. Competencia. Sem, [tul, Fed. 5<1 poca. T. il2, pg-. 1259.
Facultades del Tribunal de Arbitraje. Sem, [tul, Fetl, 6<1 poca. 4<1 S. T. 2, pg. 140.
6 Trabajadores del Estado. Actos de los titulares reclamahles ante los tribunales de
arbitraje. Sem, Jud. Fed. 6<1 p. 4<1 S. T. 27. pg. 43.
5
28
434
5.
PRUEBAS
Como indicamos, en una sola audiencia se recibirn las pruebas que apor
ten las partes.?
'7 Irreg-ularidades de la demanda presentada ante
4" S. T. 8<1 pg. 193.
8 Efectos jurdicos de la falta de contestacin de
poca. T. 13, pg. 224. 4<1 S.
9 Contestacin inoportuna. 6<1 poca. T. 34, pg.
Excepciones ante el Tribunal. Sem. [ud, Fed, 6~
poca
DERECHO ADMINISTRATIVO
435
En la demanda se contiene, adems de una relacin de hechos, 1<1: indicacin del lugar en que puedan obtenerse las pruebas que el reclamante no
pudiera aportar directamente y que tengan por objeto la verificacin de los
hechos en que funda su demanda y las diligencias cuya prctica solicite con
el mismo fin.
A la demanda acompaar las pruebas de que disponga y documentos que
acrediten la personalidad de su representante, si no concurre personalmente.
Tambin la contestacin de la demanda, adems de la relacin de hechos
ofrecer las pruebas en los trminos antes sealados.
En la audiencia aludida, que se verificar el da y hora citados se abrir
el perodo de recepcin de pruebas, siendo calificadas por el tribunal, admitiendo las que estime pertinentes y desechando aquellas que resulten notoriamente inconducentes o contrarias a la moral o al derecho, o que no tengan
relacin con la litis. Acto continuo se sealar el orden de su desahogo, primero las del actor y despus las del demandado, en la forma y trminos que
el tribunal estime oportunos, tomando en cuenta la naturaleza de las mismas
y procurando la celeridad en el procedimiento. 10
En la audiencia slo se aceptarn las pruebas ofrecidas previamente a no
ser que se refieran a hechos supervenientes en cuyo caso se dar vista a la
contraria, o que tengan por objeto probar las tachas contra testigo, o se trate
de la confesional siempre y cuando se ofrezcan antes de cerrarse la audiencia.
El tribunal apreciar en conciencia las pruebas que se le presente, sin
sujetarse a reglas fijas para su estimacin y resolver los asuntos a verdad
s~bida y buena fe guardada, debiendo expresar en su laudo las consideraciones en que se funde su decisin. u
Los laudos deben contener el estudio de las pruebas rendidas: "No basta
que en un laudo se diga que se ha hecho el estudio y la estimacin de las
pruebas que fueron rendidas, sino que debe consignarse en el mismo, ese estudio y esa estimacin, pues aunque las juntas no estn obligadas a sujetarse
a reglas para la apreciacin de pruebas, esto no las faculta a no examinar
todas y cada una de las que aporten las partes, dando razones en que se fundan para darles, o no, valor en el asunto sometido a su decisin." Tesis [urisprudencial, Nm. 100, 4~ Sala. Jur. 17-65.
Adems, deben considerarse estas tesis de la misma recopilacin:
. 1?
Tesis jurisprudencial, nmero 1106. Pruebas ante el tribunal de arbitraje. InvestigacIOnes administrativas. "Cuando el titular de una unidad burocrtica aporta como
pru~ba en el juicio una investigacin de carcter administrativo en la que rindieron
decl.araciones personas extraas al conflicto, tal documento debe considerarse como prueba
teStImonial escrita, por lo que es indispensable ofrecerla como tal, dando oportunidad
a la parte contraria para repreguntar a los firmantes, pues de no hacerlo as, carece de
valor probatorio."
T 11 Pruebas ante el tribunal de arbitraje. 6\\ poca. 4\\ S. T. 19, pg. 91. T. 2, pg. 63.
. 10, pg. 105. Sem. [ud, Federacin.
Falta de ratificacin de la prueba documental: Sem, [ud, Fed. 6'1- poca. 4" S. T. 25,
pg. 142 Y apreciacin de las pruebas. Idem.
436
Son las Juntas soberanas para apreciar la prueba pericial. Tesis nmero 121.
Deben excluirse las reglas contenidas en otros ordenamientos sobre apreciacin y valoracin de pruebas. Tesis nm. 122.
Las Juntas no deben alterar los hechos o incurrir en defectos de lgica en el
raciocinio. Tesis nm. 123.
Las Juntas estn obligadas a estudiar pormenorizadamente todas y cada una de
las pruebas que se rindan. Tesis nm. 124.
Las Juntas no deben omitir el estudio de alguna o algunas de las pruebas aportadas por las partes. Tesis nm. 125.
No deben apreciar globalmente las pruebas rendidas. Tesis nm. 126.
Las pruebas para mejor proveer deben ser aquellas que tiendan a hacer luz
sobre los hechos controvertidos que no han llegado a dilucidarse con toda precisin,
no las omitidas por las partes. Tesis nm. 127.
6.
DERECHO ADMINISTRATIVO
437
7. Los
438
El amparo procede contra sentencias definitivas o laudos, sea que la violacin se cometa durante el procedimiento o en la sentencia misma, se promover directamente ante la Suprema Corte. El artculo 107, fraccin V,
inciso e) y d) de la Constitucin, ordena:
"En los juicios civiles del orden federal, las sentencias podrn ser reclamadas en amparo por cualquiera de las partes incluso por la Federacin en
defensa de sus intereses patrimoniales, y en materia laboral, cuando se reclamen laudos dictados por Juntas Centrales de Conciliacin y Arbitraje de las
entidades federativas, en conflictos de carcter colectivo; por autoridades federales de Conciliacin y Arbitraje en cualquier conflicto, o por el Tribunal
Federal de Conciliacin y Arbitraje de los trabajadores al servicio del Estado.
El Estado patrono puede pedir amparo contra el Tribunal de Arbitraje.
Tesis [urisprudencial Nm. 72, 4~ Sala, JUl'. 17-65.
8. Los
y SUS SERVIDORES
DERECHO ADMINISTRATIVO
439
440
CAPTULO VII
1.
442
DERECHO ADMINISTRATIVO
443
dos con el Gobierno Federal o sus dependencias. Y, por ltimo, las que emanen
de la comisin de un delito.' Y se incurre en responsabilidad penal cuando en el
ejercicio de sus funciones el empleado o funcionario ejecuta un hecho que la ley
considera como delito. La fraccin III del mismo artculo 238 empleaba la siguiente
definicin: 'Penales cuando provengan de delitos o faltas previstos por la ley penal.'
La fuente de las tres clases de responsabilidades se encuentra en la ley de tal manera que en todo caso tendr que ocurrirse al derecho positivo para determinar la
responsabilidad correspondiente a un hecho determinado si el autor puede ser simultneamente responsable de Zas tres rdenes por la misma falta y la autoridad puede
declararla. Ahora bien, si el quejoso era empleado federal y al entregar el puesto
que desempeaba se encontr un faltante en las existencias que estaban bajo su
guarda, y la autoridad administrativa considerando que el faltante de bienes de la
Federacin podra constituir la comisin de un delito y por lo mismo que se estaba
en el caso de responsabilidad penal, denunci los hechos al Ministerio Pblico y
ste ejerci la accin penal correspondiente, se dict auto de formal prisin contra
el quejoso por el delito de peculado, y se sobresey en el proceso por haber formulado el representante social conclusiones no acusatorias." Sem, [ud, Fed. T. 80,
pg. 486, V poca.
Sem. [ud; Fed. VI poca. 4~ Sala, T. XXVII, pg. 50; T. XXIV, 4\1 Sala, pgina 123, V poca.
2.
444
narias, siendo las ms importantes las siguientes: apercibimiento, multa, traslado de destino o de residencia, suspensin de empleo, prdida de un derecho
en el escalafn y cese.s
La ley de los trabajadores del Estado considera algunas de estas sanciones, excluyendo la multa, reglamenta el traslado, establece las condiciones de
suspensin, artculo 45, y los de cese, artculo 46.
La Suprema Corte ha resuelto "que carece de facultades para decidir si una
falta cometida por un empleado debe ser dispensada o no, ya que esta cuestin
slo corresponde a la facultad discrecional de la autoridad responsable y es as que
la Corte cometera una censurable sustitucin de criterio si interviniere en la calificacin de dichas faltas, por la sola inconformidad injustificada del interesado,"
(Sem, Jud. Fed. V p. T. 112, pg. 835.)
En algunas dependencias administrativas se han expedido reglamentos incluyendo las condiciones generales de trabajo. La mayor parte de las Secretaras y Departamentos de Estado disponen en la actualidad de recientes
reglamentos interiores de trabajo.
No debe confundirse el poder disciplinario con el derecho penal aunque
los dos tengan como carcter el de ser procedimientos de represin para fines
sociales. El derecho penal se aplica a todos, el poder disciplinario slo a los
funcionarios y empleados en el ejercicio de su cargo. Las sanciones del primero son ms graves que las del segundo. Las sanciones penales deben estar
precedidas de las garantas constitucionales, en cambio el poder disciplinario
implica procedimientos ms atenuados.? con una estimacin discrecional, salvo los casos en que la ley por el rigor de las medidas disciplinarias, como el
cese, la acompaa de un procedimiento para imponerla.'
3.
DERECHO ADMINISTRATIVO
445
e Mestre. La responsabilit pecuniaire des agents pllblics en droit [rancais. Ldg, 1962.
sobre el servicio de vigilancia de fondos y valores de la Federacin. El artculo
1 IndIca: "Se crea el servicio de vigilancia de fondos y valores de la Federacin que tendr
~r objeto comprobar en los trminos de esta ley, el funcionamiento adecuado de las ofanas que recauden, manejen, administren o custodien fondos o valores de la propiedad
? al cuidado del Gobierno Federal, y al cumplimiento de las obligaciones a este respecto
Incumben a los funcionarios, empleados y agentes federales. Las disposiciones de esta ley
se aplicar:in en caso de las oficinas manejadoras de fondos de los Poderes Legislativo y
Judicial, de acuerdo con las normas que rijan su funcionamiento:'
. 7.Ley
446
4.
r.
titucn.
DERECHO ADMINISTRATIVO
6. Los
447
11
tUCional.
448
DERECHO ADMINISTRATIVO
munes que cometan no se requiere, para su consignacin, <le ningn procedimiento de desafuero.
Este grupo de funcionarios, que forman la casi totalidad de la Administracin, deben responder directamente de los delitos que cometan y que pueden ser:
Delitos comunes que son de la competencia de los tribunales del orden
comn del Distrito Federal.
Delitos federales que son 'de la competencia de los tribunales federales
en toda la Repblica.t?
Llamamos delitos especiales a aquellos delitos del orden comn que se
cometen por los funcionarios y empleados pblicos. La calidad de funcionario sirve de elemento para tipificar determinados delitos o para determinar su gravedad.
El Cdigo Penal del Distrito Federal seala diversas categoras delictivas,
bajo el rubro de delitos cometidos por funcionarios pblicos, entre los que
podemos sealar:
El
El
El
El
7.
450
despacho;
d) Aun cuando no hayan tenido antes carcter de delictuosos.
La ley' recoge estos elementos para caracterizar los delitos y faltas oficiales.
La Constitucin y la ley de responsabilidades, consideran dos grupos:
1. Delitos y faltas oficiales de los altos funcionarios; y 2. Delitos y faltas oficiales cometidas por los dems servidores del Estado.
Faltas oficiales
Las infracciones a la Constitucin o a las leyes federales no comprendidas en el artculo 13 de esta ley se conceptan como faltas oficiales. Articulo 16 de la ley.
Las fal tas oficiales se sancionarn con suspensin del cargo en cuyo desempeo hubieran sido cometidas, por un trmino no menor de un mes ni
mayor de seis meses. Artculo 17 de la ley.
8.
consti-
DERECHO ADMINISTRATIVO
451
las dos terceras partes de sus miembros, despus de practicar las diligencias
que estime convenientes y de or al acusado, que ste es culpable, quedar
privado de su puesto, por virtud de tal declaracin, e inhabilitado para obtener otro por el tiempo que determine la ley.
"Cuando el mismo hecho tuviese sealada otra pena en la ley, el acusado
quedar a disposicin de las autoridades comunes, para que lo juzguen y
castiguen con arreglo a ella."
"En los casos de este artculo y en los del 109, las resoluciones del Gran
Jurado y la declaracin en su caso, de la Cmara de Diputados, son inatacables."
"Se concede accin popular para denunciar ante la Cmara de Diputados
los delitos comunes u oficiales de los altos funcionarios de la Federacin.
Cuando la cmara mencionada declare que hay lugar a acusar, nombrar
una comisin de su seno para que sostenga ante el Senado la acusacin de
que se trate."
Todo el ttulo III, artculos 23 a 68 de la ley de responsabilidades, seala el procedimiento para .juzgar de dichos delitos a los altos funcionarios
de la Federacin.
Artculo 13 de la Ley de responsabilidades:
"Son delitos de los altos funcionarios de la federacin; a que se refiere el
artculo 2 de la ley de responsabilidades:
1. El ataque a las instituciones democrticas;
11. El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal;
111. El ataque a la libertad de sufragio;
IV. La usurpacin de atribuciones;
V. La violacin de garantas individuales;
VI. Cualquiera infraccin a la Constitucin o a leyes federales cuando causen perjuicios graves a la federacin o a uno o varios Estados de la misma, o motiven algn trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones; y
VII. Las omisiones de carcter grave, en los trminos de la fraccin anterior.
Artculo 13 de la ley de responsabilidades."
452
9.
DELITOS y
DERECHO ADMINISTRATIVO
1:1:53
Sanciones a los delitos oficiales cometidos por los dems servidores del
Estado.
Las sanciones aplicables a los delitos enumerados en el artculo anterior son las
siguientes: Art. 19 de la Ley de responsabilidades.
1. Para los comprendidos en las fracciones I a VI, prisin de tres das a un
ao y multa de cincuenta a quinientos pesos;
II. Para el comprendido en la fraccin VII, de seis meses a dos aos de prisin
y multa de 25 a mil pesos;
III. Para el comprendido en la fraccin VIII, prisin de tres meses a cinco aos
y multa de 25 a mil pesos;
IV. Para los definidos en las fracciones IX a XXII J, prisin de seis meses a
seis aos, multa de 25 mil pesos y destitucin de empleo;
V. El definido por la fraccin XXIV se castigar con destitucin de empleo e
inhabilitacin para obtener otro, por un trmino de dos a seis aos y multa igual
al duplo de la cantidad que hubiesen recibido indebidamente. Si sta pasa de cien
pesos, se le impondr, adems, de tres meses a dos aos de prisin;
VI. Para los comprendidos en las fracciones XXV y XXVI, de dos a diez aos
de prisin, destitucin y multa de quinientos a dos mil pesos
VII. Para el definido en la fraccin XXVII, de seis meses a doce aos de pri-
454
sn, multa de diez a dos mil pesos, destitucin de empleo, cargo o comisin e
inhabilitacin por dos a seis aos.
La sancin ser de uno a seis meses de prisin, si el inculpado devolviere lo
sustrado, dentro de los diez das siguientes a aquel en que se haya descubierto
el delito, sin perjuicio de la destitucin, de la inhabilitacin y de la multa a que
se refiere el prrafo anterior;
VIII. Los comprendidos en las fracciones XXVIII a LX sern castigados con
destitucin de empleo, multa de cien a dos mil pesos y prisin de uno a nueve
aos;
IX. Los expresados en las fracciones LXI a LXXI, suspensin de un mes a un
ao; destitucin o multa de cincuenta a mil pesos;
X. A los comprendidos en la fraccin LXXII se impondrn las sanciones que
establezcan las leyes especiales respectivas, salvo que los delitos definidos y sancionados por ellas se encuentren comprendidos en las disposiciones del mismo artculo precedente en cuyo caso se aplicarn las sanciones sealadas en las anteriores
fracciones, y
XI. Las personas que acepten o desempeen un cargo oficial sin llenar los
requisitos que establezcan las leyes relativas, adems de ser separadas desde luego
de sus puestos, quedarn obligadas a devolver los sueldos o emolumentos que hubiesen recibido.
La imposicin de las sanciones a que se refiere esta ley por delitos o faltas oficiales, debe entenderse sin perjuicio de la reparacin del dao, quedando expedito, en su caso el derecho de la Federacin o de los particulares
para hacerla efectiva o para exigir ante los tribunales competentes la responsabilidad pecuniaria que hubiese contrado el funcionario o empleado por
daos y perjuicios, al cometer los hechos u omisiones que se le imputen.
Esta responsabilidad ser exigible siempre que se comprueben los daos
y perjuicios ocasionados con dichos actos u omisiones, aun cuando se absuelva al inculpado en el procedimiento penal. Artculo 5'.' de la Ley de Responsabilidades.
La ley de responsabilidades en sus artculos 69 y siguientes fija el proce.dimiento para juzgar los delitos y faltas a que hacemos referencia anteriormente.
"En los casos de delitos o faltas oficiales a que se refiere el ttulo segundo,
captulo II de esta ley, imputados a los funcionarios o empleados de la Federacin
o del Distrito Federal no comprendidos en el artculo 2'.' de esta misma ley, el
procedimiento se incoar en la forma ordinaria, con arreglo a las disposiciones del
Cdigo de Procedimientos Penales aplicable en cada caso, sea federal, militar o del
orden comn." Art. 69 de la Ley de responsabilidades.
"Terminado el proceso y formuladas las conclusiones del Ministerio Pblico y
del acusado y su defensor, el juez remitir el expediente, en su caso, al Jurado de
Responsabilidades Oficiales de los Funcionarios y Empleados Pblicos que corresponda, y proceder con arreglo al ttulo V, captulo III, de esta ley." Artculo 73
de la Ley de responsabilidades.
"De acuerdo con lo dispuesto en el artculo 111, parte final del prrafo quinto,
de la Constitucin, los delitos y faltas oficiales de los Iuncioqarios y empleados de
DERECHO ADMINISTRATIVO
455
la Federacin y del Distrito Federal, salvo los casos a que se refiere el ttulo segundo, captulos I y II de esta ley, sern juzgados por un jurado, con arreglo al
artculo 20, fraccin VI de la misma Constitucin." Artculo 77 de la Ley de responsabilidades.
10.
La responsabilidad poltica se origina cuando los servidores del Estado, principalmente los altos funcionarios, discrepan de los rganos legislativos llamados a
sealar la poltica general de un Estado.
La responsabilidad poltica tiene toda su eficacia en los gobiernos parlamentarios en que el gobierno y la Administracin deben subordinarse a las orientaciones
polticas sealadas por el parlamento.
En los regmenes presidencialistas esta responsabilidad poltica se aminora en
tal forma, que el servidor del Estado no puede incurrir en otras formas de responsabilidad que las sealadas.
El artculo 93 de la Constitucin ordena "Los secretarios del Despacho, y los
Jefes de los Departamentos administrativos luego que est abierto el perodo de
sesiones ordinarias darn cuenta al Congreso del Estado que guarden sus respectivos ramos. Cualquiera de las Cmaras podr citar a los Secretarios de Estado y a
los Jefes de los Departamentos Administrativos, as como a los Directores y Administradores de los organismos descentralizados federales o de las Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se
estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades." (Reforma
Constitucional.)
El contenido de este precepto se cumple con la redaccin de una memoria o
informe general de actividades que anualmente se elabora. En cuanto a la segunda
parte las Cmaras solicitan al Ejecutivo la presencia de dichos funcionarios para
que informen sobre los fundamentos de los proyectos de ley que se discuten y contesten las preguntas que le formulen diputados y senadores.
CUARTA PARTE
LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA
FEDERAL
I
I
I
I
I
I
I
I
TTULO SEXTO
CAPTULO 1
CENTRALIZACIN Y DESCENTRALIZACIN
ADMINISTRATIVA
1. Formas de organizacin poltica y formas de organizacin administrativa.-2. Las formas de organizacin poltiEa.-3. El Estado federal mexicano.-4. Democraci . y federalismo.-5. La distribucin de competencias
en el Estado federal meicano.-6.~as~orm.<.ts<ieorganizacin adrnini~.~~a
tiv-l~!.e1--7. Los rganos del
o er Ejecutivo Federal: Gobierno y
Administracin pblica.-8. La Administracin pblica federal.
l.
,/
!
FORMAS DE ORGANIZACIN PoLTICA y FORMAS DE ORGANIZACIN,-.1
ADMINISTRATIVA
459
460
/2, LAs
DERECHO ADMINISTRATIVO
461
(/ El estudio de las formas polticas se remonta a la antigedad, principalmente Aristteles, que enumera y describe las formas polticas normales.
Durante la evolucin poltica las formas polticas son numerosas y como
plejas, unilaterales y arbitrarias. La confusin e incertidumbre sigue predominando en su concepcin.
Como formas polticas, las formas de gobierno y las formas de Estado
implican tan estrechas y necesarias relaciones, que autores notables como
Jellinek (Teora, ob. cit., pg. 536, en particular la nota 1), slo consideran
las formas de Estado.
Siguiendo en el criterio tradicional, las Formas de Gobierno aluden a la
finalidad del Estado. "La forma de gobierno, dice Faytt (Der. Polo 2'" ed.
pg. 397), se resuelve en una cuestin de tcnica gubernamental, la de saber
quines y para qu funciones desempearn el gobierno."
Las formas de Estado se esfuerzan por armonizar los diversos elementos
de la organizacin poltica.
Las formas de Estado se clasifican en dos grupos: \a) L1. forma unitaria
o centralista;;2) La forma compuesta o descentralizada, en particular la
forma federal. 2
A) La [or w de Estado unitaria implica la existencia de un poder central
que coordine y clasifique la vida poltica del pas. Tal es el caso del rgimen que surgi de las Siete Leyes centralistas de 1836. Las rdenes del poder
central corran a lo largo de la Repblica como centro nico de decisin.
El Estado central llamado tambin Estado unitario se contrapone al Estado federal, si los elementos de su estructura dependen o no de uno o varios
rganos que forman el centro de poder del Estado.
La accin de esos rganos centrales comprende a toda la Repblica, Un
solo poder que manda y acta con los elementos que le estn directamente
subordinados. El gobierno central asume en su totalidad las funciones legislativa y judicial. No hay ningn otro rgano que comporte el ejercicio del
poder pblico.
Por consiguiente la centralizacn poltica es un proceso mediante el cual
los rganos federales del Estado, acumulan facultades, con menoscabo de las
formas polticas locales o regionales. "Centralizar -dice Hauriou- significa
2 Opinin de Kelsen sobre el Estado Federal: "Lo nico que distingue a un Estado
unitario dividido en provincias autnomas, de un Estado federal, es el grado de descentralizacin. y as como el Estado federal se distingue de un Estado unitario slo por un mayor
grado de descentralizacin, del mismo modo se distingue una confederacin internacional
de Estados de un Estado federal. En la escala de la descentralizacin, el Estado federal
ocupa un lugar intermedio entre el Estado unitario y una Unin internacional de Estados.
El Estado federal presenta un grado de descentralizacin que es todava compatible con
Una comunidad jurdica constituida por el derecho nacional, esto es, con un Estado y un
grado de centralizacin que ya no es compatible con una comunidad jurdica internacional,
es decir, con una comunidad constituida por el derecho internacional." Hans Kelsen. Teoria
general del Derecho y del Estado. UNAM., 1949, Mxico, pg. 333.
Sebastn Martn-Retortillo, "Descentralizacin administrativa y organizacin poltica",
3 vols. 1973. Ediciones Alfaguara. Madrid.
462
DERECHO ADMINISTRATIVO
463
DERECHO ADMINISTRATIVO
4.
DEMOCRACIA y
465
FEDERALISMO
466
DERECHO ADMINISTRATIVO
467
dependencia administrativa y son libres en todo lo concerniente a su rgimen interior." Arts. 40, 41 de la Constitucin.
Los Estados forman el conjunto de las comunidades locales y municipales con
limitada "autonoma" constitucional.
e) Los Estados ponen en comn determinados intereses que se aseguran constitucionalmente, y se subordinan a las leyes federales, cuando nuestra Constitucin
emplea la expresin "federal" debemos entender que es una facultad que corresponde al Congreso de la Unin,
5.
468
En nuestro sistema de reparto de competencia el criterio general establecido es el de una enumeracin taxativa de las facultades que le corresponden
a la Federacin. El artculo 124 de la Constitucin ordena: "Las facultades
que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."
De esta manera, el remanente o saldo de los derechos generales del Estado se entienden reservados a las entidades federativas.
Por otra parte, no debemos olvidar la competencia que el artculo 115
de la Constitucin le asigna a los municipios, a quienes se les encomienda la
atencin de los servicios pblicos locales, que son aquellos no asignados a la
competencia de los gobiernos de los Estados o de la Federacin.
El problema de la competencia federal, local y municipal, es muy complejo, porque del sistema original de la Constitucin y de las sucesivas reformas que se le han hecho, surgen numerosas facultades al gobierno central
por la continua tendencia a la federalizacin.
El Estado federal mexicano se sita histricamente, desde la Constitucin de 1824, hasta el texto actualmente vigente de ella. En ese desarrollo
hay un dato objetivo indiscutible y es el propsito constante de asumir facultades que corresponden a los Estados y se convierten en competencia federal.
I
6.
DERECHO ADl\HNISTRATIVO
469
En la desconcentracin se confieren competencias a un rgano administrativo determinado o se relajan moderadamente los vnculos jerrquicos y
de subordinacin que lo unen al poder central.
La desconcentracin administrativa -sin salir del marco de la relacin jerrquica centralizada- conserva ciertas facultades exlusivas con una mayor libertad,
pero sin desvincularse del poder central. Su posicin de rgano centralizado lo
obliga a subordinarse a los principios de esta forma de organizacin administrativa.
Nos dice el profesor Buttgenbach (ob. cit., pgina 109), "la desconcentracin es un
sistema de organizacin administrativa en el cual el poder de decisin, la competencia de realizar actos jurdicos que obliga a la persona jurdica, son atribuidos a
los agentes jerrquicamente subordinados a la autoridad central y superior de este
servicio".
Los organismos centralizados y desconcentrados no tienen autonoma orgnica, ni autonoma financiera independientes, su situacin se liga a la estructura del poder central. Los elementos fundamentales de la descentralizacin, la capacitan para actuar con una relativa autonoma.
La centralizacin y la desconcentracin administrativas unifican jerrquicamente la accin de la autoridad central en una organizacin general que
es la Administracin pblica. El rgimen de jerarqua y la existencia de los
poderes de nombramiento, mando, decisin, vigilancia, disciplinario y poder
de dirimir competencias son suficientemente vigorosos para mantener la unidad de la estructura administrativa.
n. El rgimen de la deseen tralizacin administrativa o formas administrativas descentralizadas o paraestatales, que se caracterizan por la diversificacin de la coordinacin administrativa. Descentralizar no es independizar,
sino solamente alejar o atenuar la jerarqua administrativa, conservando el
poder central limitadas facultades de vigilancia y control.
La descentralizacin administrativa relaja los vnculos de relacin con el
poder central y se sita fuera del campo de accin de este poder, manteniendo con ste las estrictas relaciones de control.
La diferencia entre un rgimen administrativo centralizado y uno descentralizado, se encuentra en las caractersticas legales que el orden jurdico asigna a una
u otra de dichas formas.
"Descentralizar, dice Waline, es retirar poderes de la autoridad central para transferirlos a una autoridad de competencia menos general: o sea de competencia territorial menos amplia (autoridad local), sea de competencia especializada por su
objeto." 11
470
ya en una consideracin geogrfica limitada y en servicios pblicos municipales o en facultades poltico-administrativas regionales.
b) La descentralizacin tcnica o por servicio que se apoya en el manejo
tcnico, cientfico y autnomo de los servicios pblicos.
De una manera general, la centralizacin es un rgimen administrativo
en el cual el poder de mando se concentra en el poder central, que es la persona jurdica titular de derechos, la cual mantiene la unidad agrupando a
todos los rganos en un rgimen jerrquico.
La descentralizacin administrativa es la tcnica de organizacin jurdica
de un ente pblico, que integra una personalidad a la que se le asigna una
limitada competencia territorial o aquella que parcialmente administra asuntos especficos, con determinada autonoma o independencia, y sin dejar de
formar parte del Estado, el cual no prescinde de su poder poltico regulador
y de la tutela administrativa.
El rgimen que regula las relaciones entre el poder central y los entes
descentralizados, es muy variado y sujeto a las modalidades que le sealen sus
leyes de organizacin. Pretender referirse en nuestra legislacin a una forma
pura de centralizacin o de descentralizacin, es slo un escarceo literario,
mas no una realidad.
Los organismos centralizados o descentralizados administrativamente, que
cumplen con sus funciones con eficaz diligencia, maana pueden no responder a los propsitos de sus creadores. La sabidura del legislador debe limitarse a crear estructuras administrativas tiles o necesarias para realizar los
fines del Estado. Es posible que ms adelante, con una mayor educacin
administrativa de gobernantes y gobernados, pueda triunfar una institucin
que ha fracasado o se crearn nuevos moldes jurdicos para problemas cada
vez ms complejos.
Las formas de organizacin administrativa o paraestatales, estuvieron al
reclamo de la moda, al multiplicarse y pensarse que en la variedad de ellas
se encontraba la solucin de difciles problemas de la accin gubernamental.
Nada ms inexacto, porque esas formas deben emplearse con discrecin Y
cuidado, sobre todo las formas descentralizadas que fraccionan el poder del
Estado, multiplicando las personas jurdicas pblicas, y correlativamente, los
patrimonios y regmenes jurdicos.
El signo de los tiempos que corren -amenazantes y atormentados-, se
manifiesta en una fuerte centralizacin en el orden poltico, frente a una
creciente descentralizacin en el orden administrativo, que no entorpezca la
accin inmediata de los poderes pblicos. Por otra parte, comienza a presentarse una descentralizacin econmica, que comprende el manejo de grandes
actividades de la economa nacional, a travs de la empresa pblica, la sociedad annima de Estado, la empresa de participacin estatal, los fideicomisos
y otras formas recientes.
DERECHO ADMINISTRATIVO
7.
471
La Administracin pblica es la accin del Estado encaminada a concretar sus fines. Administrar es servir, es proveer por medio de servicios pblicos
o de servicios administrativos a los intereses de una sociedad. Al ejecutar las
leyes que expide el Congreso de la Unin, el Poder Ejecutivo realiza la importante funcin de administrar.
472
La administracin selecciona, coordina y organiza las actividades del Estado con medios materiales y con el personal tcnico adecuado. Personas y
bienes y la importante funcin directiva de los ejecutivos son los elementos
indispensables de una eficaz administracin, tanto pblica como privada.
La administracin selecciona el personal tcnico y se dirige siempre a proporcionar un servicio eficaz, es. decir, a velar por los intereses de una comunidad.
El gobierno es irreemplazable e imprescindible si tomamos en cuenta los
caracteres reales de una sociedad. La administracin en cambio puede suponerse, en ciertos aspectos, en manos particulares, como en el caso de los servicios pblicos atendidos por empresas privadas y las empresas privadas de
partici pacin estatal, o de economa mixta.
Debemos referirnos a la Administracin pblica federal, enunciando los
organismos que la forman y que actan en toda la Repblica o en el Distrito Federal, en materia federal. Ellos son los siguientes, de acuerdo con la
ley orgnica de la Administracin Federal: DOF. del 29 de diciembre de
1976, que establece las siguientes bases de organizacin de la Administracin:
centralizada y paraestatal.
A) Administracin Pblica Centralizada: arts. 10 a 2S de la Ley orgnica:
1. La Presidencia de la Repblica. Arts. 80 a 93 de la Constitucin y
1 de la Ley orgnica.
2. Consejo de Ministros. Art. 29 de la Constitucin y 6 de la Ley orgruca.
3. Secretarios de Estado. Arts. 90 a 93 de la Constitucin y 2, 26 a 42 de
la Ley orgnica.
4. Departamentos de Estado. 92 y 93 de la Constitucin. Arts. 2, 26, 37,
,13, 44 de la Ley orgnica.
S. Procuradura General de la Repblica. Art. 102 de la Constitucin Y
art. 4 de la Ley orgnica.t6. Gobierno o Departamento del Distrito Federal. Art. 73 fraccin VI de
la Constitucin y art. S de la Ley orgnica.
7. Procuradura General de Justicia del Distrito Federal. Art. 21 de la
Consti tucn y S de la Ley orgnica.
R. Dependencias administrativas centralizadas. Tt. H, Cap. 1 de la Ley
orgnica.
9. Dependencias administrativas desconcentradas, Artculo 17 de la Ley
orgnica,
DERECHO ADMINISTRATIVO
473
A pesar del auge de estas ltimas formas, hasta mediados de este siglo
el Estado moderno vuelve a estar dominado por la fuerza centralizadora
474
CAPTULO II
LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
1. El regimen de la centralizacin administrativa federal.-2. Cmo se
logra la unidad y la coordinacin del Poder Ejecutivo Federal.-3. Los
supuestos de la centralizacin administrativa.-4. La jerarqua administrativa.-5. Procedimiento para realizar la centralizacin.-6. Facultades
de la centralizacin administrativa.-7. Relaciones y diferencias entre la
centralizacin y la descentralizacin administrativas.
l.
475
476
2.
El rgimen de centralizacin administrativa federal, organiza exclusivamente al Poder Ejecutivo Federal, que se desenvuelve en un conjunto de rganos superiores, que mandan en relacin de estricta dependencia; y de rganos inferiores que obedecen las rdenes e instrucciones de aqullos. La como
plejidad de la administracin nos hace observar que un nmero importante,
pero limitado, de asuntos federales o de poltica nacional, pasa al conocimiento del Primer Magistrado. La atencin de los dems asuntos administrativos, se entrega a los rganos que tienen facultades de decisin en grados
diversos y una competencia en una escala descendente de puestos burocrticos.
vicios pblicos". Carlos S. Fayt. Derecho poltico. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1962.
pg. 448.
"La centralizacin define una solucin al problema de las relaciones del Estado y las
colectividades locales, por otra parte, es un mtodo de organizacin de la Administracin
del Estado." .lean Rivero. Ob. cit., 2~ ed. 1962. Dalloz, pg. 272.
2 Un ejemplo de organizacin centralizada poltica y administrativamente es el ~
de la URSS. Vase la obra de Henry Cambre: Le Pouvoir Souietique. Pars, 1959. Lib.
Gen. de Droit et .lurisp. En particular el capitulo tercero denominado: "Les pouvoiTS
executif of legislatif et lcurs organes: les soviets", pgs. 63 a 90.
DERECHO ADMINISTRATIVO
'177
3. Los
478
4.
-dice Waline->, al
persona moral o de
por la persona misa una entidad ms
LA JERARQUA ADMINISTRATIVA
DERECHO ADMINISTRATIVO
479
"Jerarqua es la relacin jurdica que vincula entre s los rganos de la administracin y los funcionarios, mediante el poder de subordinacin para
asegurar la unidad en la accin."
.5.
La
La
La
La
concentracin de la coaccin.
concentracin del poder de decisin.
concentracin de la competencia tcnica.
concentracin del poder de nombramiento.
480
6.
,El rgimen administrativo centralizado implica facultades, poderes o procedimientos de la autoridad administrativa central que le permiten fortalecer
la unidad y la uniformidad de accin de sus rganos, y son las facultades
siguientes:
1.
2.
3.
4.
5.
Facultad
Facultad
Facultad
Facultad
Facultad
de mando;
de vigilancia;
disciplinaria;
de revisin; y
para resolver conflictos de competencia.
DERECHO ADMINISTRATIVO
481
Las disposiciones asumen el carcter de disposiciones generales que pueden o no obligar a los particulares. En el primer caso son disposiciones reglamentarias que necesariamente deben revestir la forma de la ley o reglamento.
Es frecuente dictar circulares o acuerdos que son verdaderas disposiciones de
carcter general que invaden el campo de la ley o el reglamento.
2. La facultad de vigilancia permite a la autoridad administrativa central, conocer de los pormenores de los actos realizados por las autoridades inferiores. Este rgimen comprende dos aspectos importantes: actos de vigilancia de la autoridad central y actos de las autoridades inferiores informando
sobre su actuacin, rindiendo cuentas, informaciones, estados de contabilidad,
visitas, inspecciones, comprobaciones directas.
La concentracin del poder de vigilancia permite a los rganos superiores
de la administracin acreditar el trabajo de sus subordinados, supervisando
. sus labores y tomando las providencias necesarias para la regularidad de su
actuacin.
Estos actos permiten a las autoridades superiores tomar las determinaciones que procedan para corregir anomalas, actos indebidos, procedimientos
nocivos y hacer las consignaciones que procedan,"
3. La facultad disciplinaria es un procedimiento de represin administrativa contra todo lo que perjudique a la Administracin pblica y a los
particulares, por la accin indebida o irregular de los servidores del Estado.
La responsabilidad civil, penal y administrativa, son medios correctivos para
una buena Administracin pblica. Al estudiar el rgimen disciplinario y el
derecho penal administrativo de esta obra aludimos a este importante asunto.
El poder disciplinario permite a la administracin el buen orden de la
actividad administrativa, imponiendo las sanciones meramente disciplinarias
dirigidas al orden interno de la administracin. Se diferencia del poder sancionador encaminado al rgimen externo de la administracin, en sus relaciones con los particulares, reprimidos por los delitos y faltas establecidos en
la legislacin administrativa y hacindose 'las denuncias consiguientes.
4. La facultad de revisin permite a la autoridad superior -de oficio o
a peticin de parte-, revisar, aprobar y obligar a la autoridad inferior a subordinarse a la ley. La revisin jerrquica es un procedimiento administrativo que permite a los particulares ocurrir ante la autoridad superior para
que revise los actos de la autoridad inferior, salvo que el acto administrativo
se considere legalmente definitivo. La facultad de revisin no es facultad de
sustitucin. Aquella facultad se concreta en una competencia propia del rgano superior, para revisar los actos del inferior, pero no para alterar la vida
administrativa ejerciendo actos que corresponden a los rganos inferiores.
7 La doctrina administrativa tradicional expresa que la relacin jerrquica consiste en
una relacin de dependencia que implica ciertos poderes de los rganos superiores sobre
los inferiores. Sin embargo, no debe emplearse un trmino tan genrico como el de poder
para aludir a facultades o procedimientos del poder central que mantienen el rgimen
centralizado.
31
482
Una autoridad superior puede dejar sin efecto un acto administrativo del
inferior, por falta de oportunidad o de legalidad.
5. La [acuitad para resolver conjlictos -de competencia permite delimitar los campos de accin de los rganos administrativos. Las leyes administrativas en algunos casos no definen siempre con precisin los lmites de la
actuacin de los rganos pblicos. Existen numerosos casos en que es difcil
precisar la competencia de un rgano por la falta de una disposicin expresa,
por una contradiccin entre tex.tos que dan la misma competencia a diversos rganos, o por negativa de la propia autoridad administrativa a admitir
como de su competencia una determinada materia.
El artculo 24 de la Ley orgnica resuelve esas situaciones en los trminos
siguientes: "En casos extraordinarios o cuando exista duda sobre la competencia de alguna Secretara de Estado o Departamento Administrativo para
conocer de un asunto determinado, el Presidente de la Repblica resolver,
por conducto de la Secretara de Gobernacin, a qu dependencia corresponde el despacho del mismo."
7.
En el rgimen centralizado se mantiene la unidad, coordinacin y subordinacin de todos los rganos. Las rdenes corren a lo largo de toda la administracin,
sin que pueda limitarse o destruirse ms que por los propios titulares en su esfera
de competencia.s
Por el contrario, en el rgimen descentralizado, al ente pblico, con iniciativa
y decisin propia, se le desliga por medio de la ley, de la accin inmediata del
poder central y se subordina a un rgimen jurdico que lo asla y lo somete a su
propia responsabilidad. Entre el poder central y el organismo descentralizado no
hay otra relacin que las facultades estrictas de control y vigilancia, necesarias
para mantener en forma precisa la orientacin poltica y econmica de todos los
elementos del Estado.9
Se ha expresado en pro de la centralizacin que las exigencias de la vida moderna, reclaman una accin uniforme e inmediata del poder pblico; la necesidad
de criterios generales que faciliten el movimiento de los cuadros administrativos
y el control ms eficaz sobre los rganos administrativos centralizados.t?
8 "Aunque la centralizacin da una aparente robustez al cuerpo social, aniquila las
libertades locales e individuales, esteriliza los grmenes de la vitalidad pblica y mata
los elementos de orden moral, sin el cual es efmero todo poder e imposible toda civilizacin."
Viveiro de Castro. Tratado de Sciencia de Administra~o e Direito administratiVO.
Ro de janeiro, pg. 386.
9 "En realidad los argumentos aducidos en pro o en contra ya de la centralizacin,
ya de la autonoma, muestran lo que hay de perjudicial o de ventajoso en ambos sistemaS
preparando al problema una solucin adecuada." Carlos Carda Oviedo, Der. Ad. 8~ ed.
1962. Ed. de Enrique Martnez Useros, pg. 546. Tomo 11.
10 "La centralizacin mata la vida pblica y el espritu cvico de la poblacin que no
483
DERECHO ADMINISTRATIVO
Tambin se han emitido serias razones en pro de la descentralizacin o autonoma administrativa, desde luego para alejar los problemas tcnicos de una excesiva burocratizacin que hace lenta, difcil y poco eficaz a la Administracin ella
permite una necesaria intervencin de los administrados en la descentralizacin
por regin, aunque con una organizacin administrativa muy costosa.
sus
7~
ed.
CAPTULO JII
l.
Estos rganos no se desligan ni destruyen la relacin jerrquica, ni pierden su carcter de ente centralizado, pero adquieren facultades o poderes
1
486
Es notoria la tendencia del Gobierno Mexicano, en la reforma administrativa que lleva a cabo, a la adopcin de algunas formas administrativas
desconcentradas. La experiencia administrativa en cada uno de los rganos
creados podr revelar sus beneficios, las adaptaciones o reformas que sean
indispensables, aconsejadas por la realidad institucional. As pasaremos de
un ensayo de simple delegacin de atribuciones a rganos decisorios efectivos.
487
DERECHO ADMINISTRATIVO
2.
3.
DESCENTRALIZACIN
ADMINISTRATIVAS
Tradicionalmente la centralizacin administrativa hace ,referencia al rgimen en el cual todo poder viene del Estado, que es considerado como la
nica persona jurdica titular de derechos. Centralizar equivale a concentrar
facultades en un ente que acta unitariamente. Supone un centro o Poder
Central del cual emanan las relaciones administrativas.
La distincin entre descentralizacin y desconcentracin se hace en trminos generales, en estas consideraciones: la desconcentracin se sita en el
cuadro de la centralizacin, es extraa a la descentralizacin y consiste en
aumentar las facultades de las instituciones centralizadas y de este modo se
descongestionan tcnicamente, porque no rompen los vnculos jerrquicos en
provecho de los entes desconcentrados. La experiencia administrativa revela
la presencia de rganos desconcentrados, creados exprofeso por la ley, con
propsitos administrativos. En principio todos los rganos son susceptibles de
un proceso de desconcentracin.
No todo lo que sirve para descongestionar a la administracin central es
conveniente reducirlo a las formas administrativas tradicionales, que resultan
inadecuadas. La ley administrativa es la que debe precisar cul es el rgimen que debe emplearse con vista a resolver con eficacia los problemas de
una poltica administrativa.
En otros aspectos de este tema, un organismo descentralizado puede paulatinamente ir perdiendo importancia y autonoma y limitarse a una modesta
desconcentracin. El poder pblico tiene que ir al rescate de esas instituciones para que no desaparezcan y entren a una tutela y relacin jerrquica
ms directa del Estado. Siempre es conveniente modificar el texto de una
ley oscura, para precisar los caracteres de un organismo cuya situacin jurdica se desea definir.
En la descentralizacin administrativa se crean personas morales, a las
cuales se les transfieren determinadas competencias, manteniendo su autonoma orgnica y tcnica, al mismo' tiempo que se reducen sus relaciones
488
4.
CARACTERES y
489
DERECHO ADMINISTRATIVO
490
DERECHO ADMINISTRATIVO
491
sarios de ese rgimen. Se sitan, por tanto, en el campo, de la centralizacin administrativa. Pero cabe preguntar son rganos desconcentrados?
La doctrina administrativa se orienta hacia este criterio: "Si hay personalidad jurdica no puede haber desconcentracin." Dice a ,este propsito
Ramn Martn Mateo (Derecho administrativo, pg. 176): "A diferencia de
la descentralizacin, la desconcentracin no crea entes, no personifica, sino
que implica el traslado de competencia de unos rganos superiores a otros
inferiores, fundamentalmente de carcter perifrico. Lo que se pretende es
no recargar el peso de la gestin, en el centro y aligerar cometidos de los
rganos centrales, traspasndolos a aqullos que operan en mbitos territoriales ms reducidos, por entenderse, con razn, que stos tienen mayor inmediacin con los usuarios de los servicios, con los administrados, pudindose
as economizarse trmites procedimentales al dotar de ms competencia y
autonoma a los rganos perifricos evitando que el crculo decisorio tenga
que pasar necesariamente al centro."
Una afirmacin parece concluyente: "La descentralizacin se produce a
favor de entes, a favor de personas jurdicas, la desconcentracin se produce
a favor de rganos." En el mismo sentido puede verse a Villar Palasi. (Apuntes de Derecho administrativo, T. 1, pg. 298.)
En la pregunta que inicialmente formulamos opinamos que los llamados
entes administrativos desconcentrados, corresponden a la organizacin centralizada del Estado en general, pero en ningn caso pueden clasificarse
como desconcentrados, aunque dispongan de personalida~ 'jurdica.
La legislacin administrativa mexicana ofrece numerosos ejemplos de organismos centralizados dotados de personalidad y patrimonio propios.
492
5.
JUSTIFICACIN DE LA DESCONCENTRACIN
DERECHO ADMINISTRATIVO
493
pasar poderes a rganos lejanos que no tienen una relacin fcil con la Administracin, y el mismo sentido democrtico de un gobierno, que sin soltar
los lazos de una institucin centralizada, permite o tolera una cierta ingerencia de los particulares, o de los rganos que atienden las instituciones. La
administracin tiene que adaptarse a las exigencias del inters general.
La desconcentracin administrativa requiere de una cuidadosa reglamentacin en las leyes orgnicas de la Administracin pblica, y en todo caso
no debe olvidarse que desconcentrar es slo un procedimiento administrativo
para facilitar la ejecucin de las leyes administrativas, pero los rganos superiores conservan ntegramente sus poderes de contralor, revisin y dems
poderes.
En ningn caso un rgano desconcentrado puede interferir con las facultades constitucionales o legales de los rganos centralizados, ni invadir las
jerarquas superiores de la administracin.
La Administracin pblica debe ser flexible y fcilmente adaptable a los
crecientes y complejos problemas de la vida moderna. Imaginarnos una estructura rgida es anquilosar la marcha administrativa que debe ser siempre
expedita, eficaz, adaptable a las circunstancias, til a los administrados, que
permiten al rgano desconcentrado, resolver los asuntos de su competencia
en sus lugares de origen.
El Estado no puede o no debe soltar las amarras que atan a una institucin al poder central. Pero puede resultar conveniente facilitar su desenvolvimiento dndole una relativa libertad de accin y de unidad frente a los
problemas que le corresponden. Como afirma Lucefride y Colctti: "Permite
que quien tenga que decidir tenga un ms profundo y directo conocimiento
de los problemas que se tratan de resolver y de las necesidades que la accin
administrativa debe satisfacer." De esta manera, habilitando la accin de
estos rganos del poder central adems de descongestionarlo, permite seguir
ms de cerca su actuacin con determinadas ventajas de rapidez, economa,
responsabilidad, que siempre encuentran obstculo en una frrea jerarqua
administrativa. 6
6.
El paso ms importante en materia de desconcentradn administrativa se realiz al aprobarse la "Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal" de D. O.
P., del 29 de diciembre de 1976, cuyo artculo 17, dispone lo siguiente:
"ARTcULO 17. Para la ms eficaz atencin y eficiente despacho de los asuntos
de su competencia, las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos,
6 Ha sido frecuente que algunas leyes administrativas tratando de crear un organsmo descentralizado, no han expresado convenientemente los elementos de la descentralizacin, dejando al organismo en una forma ambigua, sujeta a mltiples discusiones, que
Se habran eliminado de precisarse la naturaleza de la institucin administrativa. Algunas
de estas instituciones se han transformado en descentralizadas o estn en proceso para
hacerlo.
494
podrn contar con rganos administraivos desconcentrados que les estarn jerrquicamente subordinados y tendrn facultades especficas para resolver sobre la
materia y dentro del mbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables."
Los nuevos reglamentos interiores de las Secretaras de Estado que comienzan a publicarse durante 'este ao, reglamentan la materia de la desconcentracin administrativa.
El artculo 41 del Reglamento interior de la Secretara de Comercio, D. O. F.,
del 25 de abril de 1977, dispone:
"Para la ms eficaz atencin y eficiente despacho de los asuntos de la competencia de la Secretara, sta podr contar con rganos administrativos desconcentrados que le estarn jerrquicamente subordinados y a quienes se otorgarn las
facultades especficas para resolver sobre determinada materia, o para la prestacin
de servicios, dentro del mbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con el instrumento jurdico que los cree, el cual deber ser publicado
en el Diario Oficial de la Federacin."
En semejantes trminos alude a la desconcentracin administrativa, el reglamento
interior de la Secretara del Trabajo y Previsin Social, agregando un segundo
prrafo el artculo 33 en estos trminos: "De acuerdo con las disposiciones relativas
el Titular de la Secretara del Trabajo y Previsin Social podr reformar, modificar, revocar, nulificar y revisar, en su caso, las resoluciones dictadas por el rgano
desconcentrado." Publicado en el D. O. F., del 1 de marzo de 1977.
Por su parte el Reglamento Interior de la Secretara de Patrimonio Y
Fomento Industrial (D. O. F. del 27 de abril de 1977), Captulos VII yVIlI,
artculos 33 a 36, reglamentan la desconcentracin administrativa.
El reglamento seala las facultades de los rganos desconcentrados Y
repite los mismos conceptos del reglamento antes mencionado. La novedad
reside en el prrafo segundo del artculo 35 que indica: "De conformidad
con las disposiciones relativas la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial, podr confirmar, modificar, revocar, nulificar y revisar en su caso, las
resoluciones dictadas por el rgano administrativo desconcentrado", con lo
que se aparta en puridad de la teora administrativa al respecto.
Las instituciones desconcentradas adoptan diversas formas y denominaciones en la legislacin administrativa mexicana. Algunas de ellas pueden
considerarse como imprecisiones legislativas, por no haberse sealado adecuadamente el rgimen de descentralizacin, o por el contrario se redujeron
sus facultades hasta colocarlas en la rbita del rgimen centralizado. El poder
pblico se ve obligado a graduar la accin de sus rganos.
La desconcentracin administrativa ha revestido en nuestro sistema administrativo estas formas: instituciones, juntas, institutos, consejos, comits,
patronatos, uniones y comisiones que son las ms numerosas y que tienen
algunas de ellas el carcter de nacional pero su caracterizacin jurdica an
es muy discutible, si tomamos en cuenta que la doctrina administrativa no
acepta la personalidad jurdica de los organismos desconcentrados. Lo que
DERECHO ADMINISTRATIVO
495
r:.
196
Codurpa, O Comisin del desarrollo urbano del pas (25 de enero de 1972) : Conopan o Comisin Nacional de obras en parques y jardines.
En el D. O. F. del 5 de abril de 1973 se public el "Acuerdo por el que se
dispone que las secretarias y departamentos de Estado, organismos descentralizados
y empresas de participacin Estatal, procedan a implantar las medidas necesarias,
delegando facultades en funcionarios subalternos, para la ms gil toma de decisiones y tramitacin de asuntos."
En el D. O. F. del 2'1 de junio de 1975 la secretara de Educacin inicia el
funcionamiento de una subunidad de servicios descentralizados, regin Peninsular.
Desde luego no es un organismo descentralizado.
En el D. O. F. del 10 de octubre de 1975, la secretara de agricultura ordena se
proceda a la descentralizacin administrativa y funcionamiento de la Delegacin
regional y de la fauna, en Tlaxco, Tlaxcala. El mismo comentario.
CAPTULO IV
l.
EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
1953.
497
498
DERECHO ADMINISTRATIVO
499
500
que constituyen la seguridad del gobierno republicano, consisten en la fuerza que procede del pueblo y la responsabilidad hacia l." En estos trminos
resume joseph Story las caractersticas de la accin ejecutiva.
Ocurriendo a las fuentes originales de este comentario, nos detenemos en la doctrina de "El Federalista": "La Administracin del Gobierno comprende dando a
esta e~presin el sentido ms general, todas las operaciones del cuerpo poltico,
cualquiera que ellas sean: legislativa, ejecutiva o judicial, pero en su acepcin ms
usual y quiz la ms precisa, estas palabras se aplican a los detalles y a los negocios que caen particularmente en los del dominio del departamento ejecutivo. La
direccin de los negocios exteriores, la preparacin de los planes de finanzas, el
empleo y la inversin de los fondos pblicos hechos conforme a los presupuestos
votados por la legislatura; la organizacin de la Armada y de la Marina, la Direccin de las Operaciones Militares, en fin, todas las cuestiones de naturaleza semejante constituyen lo que se puede llamar la Administracin del Gobierno. Por consecuencia, las personas a cuyo cuidado individual se confan estas diferentes materias,
deben ser consideradas como los ayudantes o los delegados del Magistrado Supremo;
por estas razones, es a ste al que pertenece el derecho de designarlos y estos agentes
deben estar sometidos
su vigilancia:'
2.
EL PRESIDENTE DE
LA REPBLICA
De acuerdo con el artculo 80 de la Constitucin: "Se deposita el ejercicio del supremo Poder Ejecutivo de la Unin, en un solo individuo que
,
se denominar Presidente de los Estados Unidos Mexicanos."
El Poder Ejecutivo Federal, uno de los tres poderes bsicos del Estado,
est constituido por un conjunto de rganos a quienes la ley les encarga el
ejercicio de la funcin administrativa. Este concepto es sinnimo de gob~er
no en sentido restringido, que es el que empleamos con frecuencia, a dierencia del concepto amplio de gobierno que alude a aquellos que en un
pas detentan de una manera general el poder, o al grupo de ministros que
en el rgimen parlamentario, son solidariamente responsables ante el parla.
mento y son realizadores de la poltica del parlamento.
El Presidente de la Repblica es el rgano ms elevado en la jerarqua
administrativa, al mismo tiempo que, desde el punto de vista poltico, es el
rgano ms representativo del Estado.
Debe distinguirse con claridad la organizacin general "Poder Ejecutivo
de la Unin", del cargo de "Presidente de la Re-publica",
Esta materia es objeto de estudio, en el derecho constitucional, que fija
los principios y facultades de los rganos; y en 'el derecho administrativ?,
que regula la ejecucin de las leyes y el funcionamiento de los servicios publicos. En principio, todo problema de derecho administrativo, comienza
por ser un problema de derecho constitucional.
El Presidente de la Repblica asume estas importantes funciones en el
derecho constitucional y administrativo:
DERECHO ADMINISTRATIVO
SOl
a) Es la ms alta representacin de la vida poltica nacional, y el titular directo de la representacin del Estado.
b) Su rango, consideraciones y honores lo colocan como el personaje poltico ms relevante del Estado.
e) Es jefe 'del Ejrcito y de la Armada, y de toda la Administracin
pblica.
d) Dirige la poltica exterior, financiera y general del Estado, actuando
con precisas facultades constitucionales.
Hemos insistido en que los preceptos que regulan el captulo IIJ, artculo SO
a 93 de la Constitucin, tienen un origen muy diverso. Los artculos SO a 89 se
apoyan con determinadas modificaciones posteriores, en la Constitucin de Filadelfia
de 1787; en tanto que los artculos 90 a 93, se inspiraron en la Constitucin de
Cdiz de 1812, que a su vez lo hizo de la Constitucin francesa de 1793. Nuestras
primeras constituciones como la de 1824, repetan esos preceptos, arreglndolos de
un rgimen monrquico parlamentario, a uno presdencial.v
Nuestro sistema es de tipo presidencial al modo norteamericano, y los antecedentes parlamentarios que se citan, no son suficientes para matizar nuestra organizacin poltica en ese sentido. La explicacin es sencilla, nuestros legisladores tenan
varios sistemas polticos en los cuales podan inspirarse, aprovechando la experiencia extranjera, pero la realidad mexicana exiga un sistema mixto que se adaptara
a las circunstancias de la poca, es por ello que reproducimos ciertos preceptos
parlamentarios de carcter general, pero no aceptamos el sistema parlamentario
en su integridad, como base de nuestra estructura poltica. Ms adelante insistiremos en estas consecuencias a propsito del refrendo ministerial. "Cuando el Presidente de la Repblica obra como autoridad administrativa, est realizando o siguiendo la voluntad del legislador, a diferencia de cuando obra como rgano poltico,
caso en el cual realiza su propia voluntad, la cual resulta ser la voluntad del
Estado, dado el carcter representativo con que la realiza."
En la Constitucin francesa de 1958, la competencia administrativa y poltica se
divide entre el Presidente y el ministerio, lo que se ha llamado el bicefalismo. La
Constitucin mexicana por el contrario, entrega la totalidad de las facultades administrativas al Presidene de la Repblica y slo por mera excepcin, a los otros
poderes que ejercen algunas' indispensables facultades administrativas.
3.
502
colocan al titular del mismo como jefe supremo del Estado, subordinado al
orden constitucional.
El papel predominante del Presidente de la Repblica como jefe del Estado se manifiesta en estas importantes funciones, que de una manera general sealamos:
a) Funciones legislativas del Presidente de la Repblica. Como hemos
analizado anteriormente, corresponde al Ejecutivo la expedicin de algunas
leyes, ejerciendo una importante labor colegisladora y la funcin reglamentaria.
b) Funciones jurisdiccionales del Presidente de la Repblica. Numerosas son las facultades jurisdiccicnales del Presidente de la Repblica desde
el punto de vista material, como en las controversias que se refieren a la
materia fiscal, obrera, agraria.
e) Funciones administrativas y ejecutivas. Corresponde al Presidente de
la Repblica la ejecucin de las leyes que expida el Congreso de la Unin,
proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.
d) Funciones polticas que se refieren a todos los actos generales de gobierno, direccin u orientacin poltica. Se considera en este grupo la designacin de un alto funcionario, estipulacin de tratados internacionales, o la
elaboracin y orientacin de la poltica general del gobierno.
e) Funciones financieras. En el estado actual de los asuntos administrativos constituye una actividad fundamental del Presidente de la Repblica.
f) Funciones militares. Las fracciones IV, V, VI, VII, VIII, IX del artculo 89 constitucional, hacen del Presidente el jefe nato de las instituciones
militares, ejrcito, armada, fuerza area y Guardia Nacional. Correlativamente al Ejecutivo corresponde: declarar la guerra en nombre de los Estados
Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unin.
g) Funciones burocrticas, que comprenden el manejo de la Administracin pblica, la designacin de los cargos y la determinacin de las categoras
de funcionarios y empleados pblicos que ,corresponden.
h) Funciones internacionales. La poltica exterior la lleva a cabo el Presidente de la Repblica al asumir la representacin exterior, las negociaciones
diplomticas, celebrar tratados, designar al cuerpo diplomtico y consular y
las dems relaciones con los Estados que forman la comunidad internacional,
principalmente a travs de la ONU y dems organismos. Artculo 89, fracciones JI, III Y X Y 133 de la Constitucin.
i) Funciones honorficas para conceder honores, distinciones, privilegios,
a quienes as 10 merezcan legalmente.
Respecto de estas facultades, algunas resoluciones de la Suprema Corte nos pueden guiar en la" determinacin de su alcance, principalmente cuando se afectan
intereses particulares.
Facultades del Presidente de la Repblica. (Y. 48, pg. 1430, V poca.)
Facultades extraordinarias. (T. 64, pg. 1546, V poca, y T. VI, pg. 120.)
Facultades discrecionales. (Y. 41, pg. 36, V poca.)
DERECHO ADMINISTRATIVO
503
Finalmente, resumimos todas estas facultades diciendo que: "La funcin ejecutiva se extiende bastante ms all de lo que da a entender su denominacin, ya
que no se cie a abarcar las diversas actividades realizadas para ejecutar las leyes,
sino tambin y ms especialmente, indica toda la compleja y multiforme accin
desarrollada, sin interrupciones, por el Estado para alcanzar los propios fines inmediatos y concretos." Pablo Bscarti. (Derecho Constitucional, pg. 214.)
4.
El Presidente de la Repblica, de acuerdo con nuestro orden constitucional, es la ms alta jerarqua poltica y administrativa, al cual se le encomiendan dos tareas fundamentales: la actividad como rgano 'poltico unipersonal y la actividad como rgano administrativo.
Con anterioridad hemos sealado las diferencias y relaciones que existen
entre la accin poltica o de gobierno y la accin de la administracin que
corresponden al poder pblico. Una tarea de direccin y de orientacin en
los asuntos generales del Estado; y una tarea encaminada a la organizacin
y funcionamiento de los servicios pblicos. "Con lo cual, dice Biscarti, el
Estado dirige, a cada momento, y anima los innumerables y pequeos mecanismos de su organizacin."
Como parte importante del poder del Estado, el Presidente de la Repblica es un rgano que gobierna y administra. Nuestra Constitucin en el
artculo 40 nos habla de "la voluntad del pueblo mexicano" como expresin
mayoritaria del cuerpo electoral. El pueblo ejerce su soberana directamente
por medio de los Poderes de la Unin y de los poderes locales y municipales.
El supremo Poder Ejecutivo de la Unin se deposita en el Presidente de la
Repblica. En este sentido el Presidente es un medio poltico para realizar
la voluntad popular.
Como rgano poltico el Presidente de la Repblica asume una tarea
gubernamental de direccin de los negocios pblicos.
El Poder Legislativo, como institucin que delibera y decide principalmente por medio de la ley, tambin es un rgano soberano y uno de los poderes a travs de los cuales el pueblo expresa su voluntad. De esta manera
tiene a su cargo la elaboracin de las leyes. Estas leyes son ejecutadas por el
Presidente de la Repblica y constituyen su actividad como rgano administrativo, encargado de realizar la voluntad legislativa. La unidad del Poder
Ejecutivo le permite al Presidente de la Repblica asumir la accin constante
e ininterrumpida del Estado.
504
5.
DERECHO ADMINISTRATIVO
505
no, la armona de los poderes cuando ella ha sido destruida." Adems el sistema
parlamentario presupone la existencia de un rgimen de partidos polticos y es a
las mayoras parlamentarias de ellos a las que corresponde precisar la poltica general del rgimen.
6.
506
7. EL
CONSEJO DE MINISTROS
DERECHO ADMINISTRATIVO
507
508
9.
D. O. F.
DEL
29
DE DICIEMBRE DE
1976
DERECHO ADMINISTRATIVO
509
orgnico que considere los problemas de competencia y de organizacin, clasificacin, responsabilidad y sanciones y otros importantes aspectos de la
administracin pblica.t
Es una tendencia general en todos los pases organizar cuidadosamente
los aspectos diversos de la accin administrativa, porque con ello se realizan
dos finalidades importantes: a) La primera, subordinar a los funcionarios a
un rgimen estricto de legalidad; y b) Proporcionar a los particulares una
garanta de legalidad, con sus correspondientes medios jurdicos para desterrar la arbitrariedad administrativa.
Ejemplo de estas leyes, es el nuevo texto de la ley de procedimiento administrativo espaol de 17 de julio de 1958, que comprende los aspectos ms importantes de la accin administrativa. "Un principio esencial se observa, para descongestionar la actividad administrativa de los rganos superiores y evitar se paralice
la vida administrativa, es la desconcentracin administrativa,"
Con el propsito de incitar a una reorganizacin de fondo de la administracin pblica mexicana, hemos formulado un cuadro general de todas las
instituciones que se han creado en los ltimos cuarenta aos, enunciando
las leyes administrativas que las regulan. Ms de ochocientos organismos
-en proceso de transformacin o desaparicin- responden a propsitos diversos y demandan una revisin de sus estructuras y una entidad del poder
pblico que los controle.
CAPTULO V
Con la denominacin "Secretara de Estado", o "Ministerio", o "Secretara del Despacho", aludimos a cada una de las ramas de la administracin
pblica, constituida por el conjunto de servicios y dems actividades confiadas a las dependencias, que bajo la autoridad inmediata y suprema del
Presidente de la Repblica, aseguran la accin del gobierno en la ejecucin
de la ley.
Al frente de stas se encuentran los titulares de las mismas denominados
"secretarios de Estado", o simplemente "el ministro", que es el colaborador
ms cercano del Presidente. Colocado a la cabeza de su ministerio, que comprende una rama de la administracin pblica, de acuerdo con el artculo 26 de la Ley orgnica de la administracin pblica federal, el despacho
y resolucin de todos los asuntos en las secretaras corresponde originalmente a los titulares de dichas dependencias, y son todos ellos iguales en rango.t
La expresin "secretario del despacho" es una supervivencia de la Constitucin espaola de 1812, que empleaba esta terminologa y enumeraba en
su artculo 222 los secretarios de Estado.P
1 Tanto en Mxico, como en los Estados Unidos del Norte, el secretario de Estado es
Un miembro del gabinete, es decir, son colaboradores directos del Presidente. La denominacin secretario de Estado proviene de Inglaterra, y ms tarde la Constitucin de
C~iz. La expresin "principal secretary of State" o "Secretary of the State", se encuentra
bajo el reinado de Elizabeth. En el siglo XVII son dos los secretarios de Estado, tres en el
siglo XVIII, y en el siglo XlX, los secretarios de Estado se distinguen por el ramo que
atendan. Secretario de Relaciones Exteriores. "Foreign Secretary", son expresiones abreviadas.
2 El Captulo VI de la Constitucin de 1812 se denomina: "De los secretarios de' Es-
511
512
2.
CALIDADES y
DERECHO ADMINISTRATIVO
513
Para ser secretario del despacho, se requiere: ser ciudadano mexicano por
nacimiento, estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta aos cumplidos.
(Artculo 91 de la Constitucin.)
Todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente debern estar
firmados por el secretario del despacho, encargado de! ramo a que e! asunto
corresponda, y sin este requisito no sern obedecidos. (Artculo 92 de la
Constitucin.) 5
Art. 93. "Los secretarios del despacho y los jefes de los departamentos
administrativos, luego que est abierto el perodo de sesiones ordinarias, darn cuenta al Congreso, del estado que guarde sus respectivos ramos. Cualquiera de las Cmaras podr citar a los secretarios de estado y a los jefes
de los departamentos administrativos, as como a los directores y administradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de
participacin estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una
ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades."
El secretario de Estado es e! rgano superior encargado de una rama de
la Administracin, uno de los colaboradores inmediatos del Presidente de la
Repblica, con quien comparte la responsabilidad del manejo de los asuntos de la nacin. Asume un doble carcter como rgano poltico y como
rgano administrativo.s
3.
33
514
Exteriores, "si no lo hubiere o estuviese impedido el secretario de Gobernacin", de acuerdo con la reforma del 24 de abril de 1896, que fue modificada.
.
Luego se habl sin base legal de que el jefe del gabinete era el ministro de Gobernacin, pero se trata de una mera rutina poltica.
El secretario de Estado o ministro, tiene a su cargo la direccin general
de la unidad burocrtica denominada Secretara de Estado. Es propiamente
el jefe de esos servicios administrativos con todas las facultades y poderes
jurdicos relacionados con su funcin.
Los poderes jurdicos de los secretarios de Estado son:
a) Ejercen el poder jerrquico y disciplinario sobre el personal a sus
rdenes, de acuerdo con la ley, dndoles rdenes, instrucciones, autorizadones
y modificndolas cuando 10 estiman razonable.
b) Toman las decisiones ejecutorias importantes que exige la marcha
del servicio. No tienen el poder reglamentario, pero s emiten decisiones par
ticulares.
e) Representan lal Estado, persona moral, en todos los casos que conciernen a la Secretara, la administracin de los bienes de dominio pblico
afectados al servicio de su dependencia, celebracin de contratos, representacin ante los tribunales de acuerdo con la ley.
d) El secretario de Estado tiene el carcter de autoridad administrativa
y en su caso el de autoridad responsable.
e) Ejercen sobre las instituciones descentralizadas que se relacionan con
su ramo, los poderes de tutela o de control previstos en las leyes.
f) El secretario de Estado acta subordinado a los lineamientos financieros y econmicos del Estado, en la poltica general que seala el Presidente de la Repblica, y las contenidas en el presupuesto de egresos de la
Federacin y las dems limitaciones que legalmente se fijen. (Vase a propsito de las facultades de los secretarios de Estado, a Jean Rivera Droit
Administratif, Dalloz, 1962, pg. 296.)
1.
DERECHO ADMINISTRATIVO
515
Ejecutivo slo puede ser representado en el juicio de garantas, por el secretario del despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda; por
lo que cuando el Presidente de la Repblica tenga que interponer algn
recurso, debe hacerlo directamente, o bien por conducto del secretario de
Estado respectivo, quien, en tal caso, debe firmar personalmente el oficio
relatiuo, Tesis jurisprudencial, Nm. 212. (Apndice. 1917-1965, 2" Sala,
pg. 255.)
Debemos aludir a algunas caractersticas generales:
l. El titular de las prerrogativas de derecho pblico es el Presidente de
la Repblica. Como jefe de la nacin le corresponde fijar la poltica gubernamental y los lineamientos de la accin administrativa.
2. Tanto el Presidente como los secretarios de Estado, no tienen una
personalidad jurdica distinta de la del Estado.
3. El secretario. de Estado es un colaborador inmediato y directo del
Presidente de la Repblica, a quien le corresponde plantear y ultimar las
decisiones administrativas que debe someter a la aprobacin presidencial,"
Los secretarios de Estado I no tienen una personalidad jurdica distinta
a la administracin pblica. Es la ley la que determina la esfera de competencia del funcionario y la forma de ejercerla.
4. De acuerdo con el articulo 90 de la Constitucin, corresponde al secretario de Estado el despacho de los negocios "de orden administrativo de
la Federacin". Este precepto limita la accin del titular de una secretara
a la. materia administrativa que le corresponde. Sin embargo, la accin poltica de los Ministerios es evidente.
5. Aunque el refrendo .minsterial no tiene en nuestro sistema constitucional, los mismos efectos que en el sistema parlamentario, mantiene la
unidad de la Administracin, en particular entre el Presidente y los secretarios, ya que sin el requisito del refrendo los actos presidenciales "no sern
obedecidos" .8
7 "Las Secretaras de Estado representan al Ejecutivo en cada ramo del mismo, "i aunque tiene facultades y atribuciones propias, no por eso dejan de obrar como rganos de
('se poder, representando sus propias funciones ya que no sera posible que el Presidente
de la Repblica interviniera en todos y cada uno de los actos de funcionamiento de dicho
poder. TOdo acto de una Secretara de Estado es de la responsabilidad del Poder Ejecutivo." Semanario Judicial de la Federacin. Tomo 35, pg. 1904. V. poca.
"Sera destruir la unidad del Poder Ejecutivo y olvidar que su titular es el nico que
tiene el ejercicio de las facultades ejecutivas, admitiendo que los Secretarios poseen facultades mayores o distintas de las que corresponden al Presidente de la Repblica."
JURISPRUDENCIA, 2' Sala, pg. 224.
6 "Como debe entenderse el articulo 92 constitucional." Semanario Judicial de la Fe
deracin. Tomo 47, pgs. 445 Y siguientes. "Si bien el artculo 92 constitucional establece
que todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente, debern estar firmados por
el secretario del despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda, y que sin este
reqUisito no sern obedecidos. tal disposicin rige para los reglamentos, decretos "i rdenes
de carcter general, pero no para resoluciones particulares. dietadas con motivo de reclamaciones hechas de acuerdo con las leyes respectivas."
Refrendo de los decretos del ejecutivo por los Secretarios de Estado respectivos. "El
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DERECHO ADMINISTRATIVO
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S. EL
REFRENDO MINISTERIAL
---
518
El refrendo como institucin poltica corresponde al sistema 'parlamentario. Hemos indicado que el precepto citado y sus relativos provienen del
sistema parlamentario establecido en la Constitucin espaola de 1812. Son
preceptos aislados de un sistema, pero no aceptamos el sistema parlamentario
en todas sus consecuencas.w
Por lo tanto, estos preceptos deben estudiarse muy cuidadosamente para
no incurrir en generalizaciones indebidas.
En los sistemas parlamentarios, al refrendarse un acto de un presidente o de
un monarca, por un "secretario del despacho o ministro", se establece una vinculacin poltica de responsabilidad ministerial. El ministro puede rehusarse a refrendar un acto del presidente, sin que su situacin cambie. Los actos del Estado
no son actos aislados, inconexos desde el punto de vista de una poltica general de
un pas. El acto que se refrenda est ligado o puede estar ligado a una determinada
actitud poltica. El ministro es consciente de qUI: el acto que refrenda es parte de
esa poltica. El jefe del gabinete, los ministros y el ministro que refrenda, forman
una entidad poltica responsable ante el Parlamento.
El Parlamento puede estar dominado por un partido poltico. el que ha triunfado en los ltimos comicios, o formar una opinin mayoritaria. con votos de dversos partidos. La estabilidad gubernamental se refleja en la propia composicin
del gabinete que aparece como un gabinete de coalicin representativo de la mayora parlamentaria. Francia en poca reciente se enfrent a una situacin grave
de esta naturaleza. Y ha tenido el Estado necesidad de establecer serias limitaciones
constitucionales al ejercicio de la poltica parlamentaria, para lograr la seguridad Y
mantenimiento de un rgimen poltico.
13 Artculo 13 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal: "Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el Presidente de la Repblica debern, para
su validez y observancia constitucionales, ir firmados por el Secretario respectivo y cuando
se refieran a asuntos de la competencia de dos o ms secretaras. debern ser refrendados
por todos los titulares de las mismas."
14 El artculo 225 de la Constitucin de 1812 expres: "Todas las rdenes del Rey
debern ir firmadas por el secretario del despacho del ramo a que el asunto corresponda.
Ningn tribunal ni persona pblica dar cumplimiento a la orden que carezca de este
requisito." El complemento de este precepto, que no repitieron nuestras constituciones,
es el artculo 226 de la misma Carta: "Los secretarios del despacho sern responsables
a las Cortes de las rdenes que autoricen contra la Constitucin o las leyes. sin que l~
sirva de excusa haberlo mandado el Rey." El artculo lOS constitucional establece
responsabilidad actual de los secretarios de Estado.
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porque las leyes del Congreso de la Unin, debidamente aprobadas y luego promulgadas y publicadas no requieren del refrendo de los secretarios de Estado.
6.
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V. Conceder a los extranjeros las licencias o autorizaciones que requieran conforme a las leyes para adquirir dominio de las tierras, aguas y sus accesiones, o para
obtener concesiones de explotacin de minas, aguas o combustibles minerales en la
Repblica Mexicana y para adquirir' bienes inmuebles ubicados en el pas, para
intervenir en la explotacin de recursos naturales, para hacer inversiones en empresas comerciales industriales especificadas, as como para formar parte, de sociedades mexicanas civiles y mercantiles y a stas para modificar o reformar sus escrituras y sus bases constitutivas y para aceptar socios extranjeros o adquirir bienes
inmuebles o derechos sobre ellos;
VI. Llevar el registro de las operaciones realizadas conforme a la fraccin ano
terior;
VII. Intervenir en todas las cuestiones relacionadas con nacionalidad y naturalizacin;
VIII. Guardar y usar el Gran Sello de la Nacin;
IX. Coleccionar los autgrafos de toda clase de documentos diplomticos;
X. Legalizar las firmas de los documentos que deban producir efectos en el
extranjero, y de los documentos extranjeros que deban producirlos en la Repblica;
XI. Intervenir, por conducto .del Procurador General de la Repblica, en la
extradicin conforme a la ley o tratados, y en los exhortos internacionales o comisiones rogatorias para hacerlos llegar a su destino, previo examen de que llenen los
requisitos de forma para su diligenciacin y de su procedencia o improcedencia,
para hacerlo del conocimiento de las autoridades judiciales competentes, y
XII. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de la Defensa Nacional. Esta secretara se denomin desde el 18 de
noviembre de 1821, Secretara de Guerra y Marina, hasta 25 de octubre de 1937 en
que se le denomin Secretara de la Defensa Nacional, creando el Departamento de
Marina, luego Secretara de Estado.tf
ARTcULO 29. A la Secretara de la Defensa Nacional, corresponde el despacho
de los siguientes asuntos:
I. Organizar, administrar y preparar al Ejrcito y la Fuerza Area;
n. Organizar y preparar el servicio militar nacional;
H], Organizar las reservas del Ejrcito y de la Fuerza Area, e impartirles la
instruccin tcnica militar correspondiente;
IV. Manejar el activo del Ejrcito y la Fuerza Area, de la Guardia Nacional
al servicio de la Federacin y los contingentes armados que no constituyan la guaro
dia nacional de los Estados;
V. Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los miembros
del Ejrcito y de la Fuerza Area;
VI. Planear, dirigir y manejar la movilizacin del pas en caso de guerra; formular y ejecutar, en su caso, los planes y rdenes necesarios para la defensa del pas
y dirigir y asesorar la defensa civil;
vn. Construir y preparar las fortificaciones, fortalezas y toda clase de recintos
militares para uso del Ejrcito y de la Fuerza Area, as como la administracin y
conservacin de cuarteles y hospitales y dems establecimientos militares;
1-8 Reglamento interior de la Secretara de la Defensa Nacional. D. O. F., del 11 de
mayo de 1977.
Sra. de la Defensa, pensiones militares. 6' p, T. XIII, pg. 51.
524
VIII. Asesorar militarmente la construccin de toda clase de vas de comunicacin terrestres y areas;
IX. Manejar los almacenes del Ejrcito y de la Fuerza Area;
X. Administrar la Justicia Militar;
Xl. Intervenir en los indultos de delitos del orden militar;
XII. Organizar y prestar los servicios de sanidad militar;
XIII. Dirigir la educacin profesional de los miembros del Ejrcito y de la Fuerza Area, y coordinar, en su caso, la instruccin militar de la poblacin civil;
XIV. Adquirir y fabricar armamento, municiones, vestuario y toda clase de materiales y elementos destinados al Ejrcito y a la Fuerza Area;
XV. Inspeccionar los servicios del Ejrcito y de la Fuerza Area;
XVI. Intervenir en la expedicin de permisos para la portacin de armas de
fuego, con objeto de que no incluyan las armas prohibidas expresamente por la
Ley, y aquellas que la nacin reserve para el uso exclusivo del Ejrcito, Armada y
Guardia Nacional, con excepcin de lo consignado en la fraccin XXIV del Artculo 27, as como vigilar y expedir permisos para el comercio, transporte y almacenamiento de armas de fuego, municiones, explosivos, agresivos qumicos, artificios y
material estratgico;
XVII. Intervenir en la importacin y exportacin de toda clase de armas de
fuego municiones, explosivos, agresivos qumicos, artificios y material estratgico;
XVIII. Intervenir en el otorgamiento de permisos para expediciones o exploraciones cientficas extranjeras o internacionales en el territorio nacional;
XIX. Prestar los servicios auxiliares que requieran el Ejrcito y la Fuerza Area,
as como los servicios civiles que a dichas fuerzas seale el Ejecutivo Federal, y
XX. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara dC Marina. Desde 1821 form parte de la Secretara de Guerra y Marina, hasta 1939 en que se crea el Departamento de la Marina Nacional. En 1~40
se organiza la Secretara de Marina. Decreto que modifica la estructura orgmca
de sta. D. O. F. IV-7-1972,19
ARTcULO 30. A la Secretara de Marina corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
1. Organizar, administrar y preparar la Armada;
II. Manejar el activo y las reservas de la Armada en todos sus aspectos;
III. Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los miembros
de la Armada;
IV. Ejercer la soberana en aguas territoriales, as como la vigilancia de. la~
costas del territorio, vas navegables, islas nacionales y la zona econmica excluSiva,
V. Organizar, administrar y operar el servicio de aeronutica naval militar;
VI. Dirigir la educacin pblica naval;
VII. Organizar y administrar el servicio de polica martima;
VIn. Inspeccionar los servicios de la Armada;
IX. Construir, reconstruir y conservar las obras portuarias que requiera la
Armada;
19 Reglamento interior de la Secretara de Marina. D. O. F., del 10 de mayo de 1~7.
Reglamento interior de la Secretara de Marina, decreto que modifica la frac~ 3~
XII de la reforma del 31 de dic. 1943. D. O. F. 6 de febrero de 1959. D. o. F. de
de dic. 1959.
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525
Secretara de Hacienda 'Y Crdito Pblico. El 14 de octubre de 1821 se le denomin Secretara de Hacie~da. En 1853 ampli su competencia denominndose Secretara de Hacienda, Comercio, Colonizacin, Industria. En la segunda ley de 1853
toma su denominacin de Secretara de Hacienda y Crdito Pblico que conserva
a la fecha. Comercio en 1891.20
ARTcULO 31. A la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
1. Estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones impositivas, y las
leyes de ingresos federal y del Departamento del Distrito Federal;
n. Cobrar los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos federales en
los trminos de las leyes;
In. Cobrar los derechos, impuestos, productos y aprovechamientos del Distrito
Federal, en los trminos de la Ley de Ingresos del Departamento del Distrito Federal y las leyes fiscales correspondientes;
IV. Determinar los criterios y montos globales de los estmulos fiscales; estudiar
y proyectar sus efectos en los ingresos de la Federacin, y, con la excepcin de lo
previsto en la fraccin VI del Artculo 34, resolver en los casos concretos su aplicacin, as como vigilar y evaluar sus resultados, Para ello escuchar a las dependencias responsables de los sectores correspondientes;
V. Dirigir los servicios aduanales y de inspeccin y la polica fiscal de la Federacin;
VI. Proyectar y calcular los ingresos tanto de la Federacin, como del Departamento del Distrito Federal;
VIL Mantener al corriente el avalo de los bienes muebles nacionales, y reunir,
Decretos no refrendados por el secretario ele Hacienda. 6l, p. V. V., pg. 210.
Sra. de Hacienda, pensiones, 6(1. p. V. IV, pg. 223.
Sra. de Hacienda, 6l, poca. Vol. VI, pg. 140. Exencin de impuestos.
Sra. de Hacienda y C. P. pensiones, 6(1. p, T. XIII, pg. 51.
Representante legal de la Sra. de Hac, y C. P. Sem. [ud: Fed, @ poca. T. 40, pgina 74, 4(1. Sala.
20
526
revisar y determinar las normas y procedimientos para realizarlo; as como compilar, revisar y determinar las normas y procedimientos para los inventarios de bienes muebles que deban llevar otras dependencias;
VIII. Practicar inspecciones y reconocimientos de existencias en almacenes, con
objeto de asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales;
IX. Intervenir en todas las operaciones en que se haga uso del Crdito Pblico;
X. Manejar la deuda pblica de la Federacin y del Departamento del Distrito
Federal;
XI. Dirigir la poltica monetaria y crediticia;
XII. Administrar las casas de moneda y ensaye;
XIII. Ejercer las atribuciones que le sealan las leyes de instituciones de crdito, seguros y fianzas;
XIV. Intervenir en la representacin del inters de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal en controversias fiscales, y
XV. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
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XII. Intervenir en los trminos de las leyes relativas, en las sociedades mercantiles, cmaras y asociaciones comerciales, lonjas y asociaciones de corredores;
XIII. Intervenir en materia de propiedad mercantil.
XIV. Establecer y vigilar las normas de calidad pesas y medidas necesarias para
la actividad comercial;
XV. Promover el desarrollo de lonjas, centros y sistemas comerciales, incluso de
carcter regional o nacional;
XVI. Fomentar el desarrollo del pequeo comercio rural y urbano;
XVII. Impulsar, en coordinacin con las dependencias centrales o entidades del
sector paraestatal que tengan relacin con las actividades especificas de que se trate,
la produccin de aquellos bienes y servicios que se consideren fundamentales para
la regulacin de los precios;
XVIII. Organizar y patrocinar exposiciones, ferias y congresos de carcter comercial, y
XIX. Los dems que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos.
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VIII. Coordinar y dirigir en su caso las actividades de la Secretara con los centros de educacin agrcola superior y media y establecer y dirigir escuelas de agricultura, ganadera, apicultura, avicultura y silvicultura, en los lugares que proceda:
IX. Organizar y fomentar las investigaciones agrcolas, ganaderas, avcolas, apcolas y silvcolas, estableciendo institutos experimentales, laboratorios, estaciones de
cra, reservas, cotos de caza, semilleros y viveros;
X. Organizar y patrocinar congresos ferias, exposiciones y concursos agrcolas,
ganaderos, avcolas, apcolas y silvcolas;
XI. Cuidar de la conservacin de los suelos agrcolas, pastizales y bosques, estudiando sus problemas para definir y aplicar las tcnicas y procedimientos adecuados;
XII. Programar y proponer la construccin de pequeas obras de irrigacin; y
proyectar, ejecutar y conservar bordos, canales, tajos, abrevaderos y jageyes que
compete realizar al Gobierno Federal por s o en cooperacin con los Gobiernos de
los Estados, los municipios o los particulares;
XIII. Organizar y mantener al corriente los estudios econmicos sobre la vida
rural, con objeto de establecer los medios y procedimientos para mejorarla;
XIV. Organizar y dirigir los estudios, trabajos y servicios meteorolgicos y cli
matolgicos, creando el sistema meteorolgico nacional ,y participar en los convenios internacionales de la materia;
XV. Difundir los mtodos y procedimientos tcnicos destinados a obtener mejores rendimientos de los bosques;
XVI. Organizar y administrar el aprovechamiento racional de los recursos forestales y de la fauna y flora silvestre, con el propsito de conservarlos y desarrollarlos;
XVII. Organizar y manejar la vigilancia forestal, y decretar las vedas forestales y de caza;
XVIII. Fomentar la reforestacin y realizar planes para reforestar directamente
algunas zonas;
.
. XIX. Administrar los recursos forestales y de caza en los terrenos baldos y naCionales;
XX. Llevar el registro y cuidar de la conservacin de los rboles histricos y
notables del pas;
XXI. Realizar el censo de predios forestales y silvopastoriles y de sus productos, as como levantar, organizar y manejar la cartografa y estadstica forestal;
XXII. Organizar y administrar reservas forestales de flora y fauna terrestres,
parques zoolgicos, jardines botnicos y colecciones forestales;
XXIII. Haer exploraciones y recolecciones cientficas de la flora y de la fauna
terrestres;
XXIV. Fomentar y distribuir colecciones de los elementos de la flora y de la
fauna terrestres;
XXV. Otorgar contratos, concesiones y permisos forestales y de caza;
XXVI. Promover la industrializacin de los productos forestales;
XXVII. Organizar, dirigir y reglamentar los trabajos de hidrologa en cuencas.
cauces y lveos de aguas nacionales, tanto superficiales como subterrneos;
XXVIII. Vigilar el cumplimiento y aplicacin de la Ley Federal de Aguas;
XXIX. Reconocer derechos y otorgar concesiones, permisos y autorizaciones para
el aprovechamiento de las aguas nacionales. con la cooperacin de la Secretara del
532
19 de noviembre de 1964.
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XIX. Establecer los requisitos que deban. satisfacer los mandos y las tripuladones de las naves mercantes, as como conceder las licencias y autorizaciones
respectivas;
XX. Intervenir en todos los problemas relacionados con las comunicaciones y
transportes por agua;
XXI. Inspeccionar los serVIClOS de la marina mercante;
XXII. Construir, reconstruir y conservar las obras portuarias e intervenir en
todo lo relacionado con faros y seales martimas;
XXIII. Adjudicar y otorgar contratos, concesiones y permisos para el establecmiento y explotacin de servicios relacionados con las comunicaciones por agua;
as como coordinar en los puertos martimos y fluviales las actividades y servicios
martimos y portuarios; los medios de transporte que operen en ellos y los servicios
principales, auxiliares y conexos de las vas generales de comunicacin, para su
eficiente operacin y funcionamiento, salvo los asignados a la Secretara de Marina;
XXIV. Los dems que expresamente se fijen en las leyes y reglamentos.
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~l
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ricos, pinacotecas y galeras, a efecto de cuidar la integridad, mantemmiento y conservacin de tesoros histricos y artsticos del patrimonio cultural del pas;
XXI. Proteger los monumentos arqueolgicos, los objetos histricos y artsticos,
las ruinas prehispnicas y coloniales, y los lugares histricos o de inters por 'su
belleza natural;
XXII. Organizar exposiciones artsticas, ferias, certmenes, concursos, audiciones,
representaciones teatrales y exhibiciones cinematogrficas de inters cultural;
XXIII. Determinar y organizar la participacin oficial del pas en competencias
deportivas internacionales, organizar desfiles atlticos y todo gnero de eventos deportivos, cuando no corresponda hacerlo expresamente a otra dependencia del Gobierno Federal;
XX]V. Cooperar en las tareas que desempee la Confederacin Deportiva y
mantener la Escuela de Educacin Fsica;
XV. Estudiar los problemas fundamentales de las razas aborgenes, y dictar las
medidas y disposiciones que deban tomarse para lograr que la accin coordinada
del poder pblico redunde en provecho de los mexicanos que conserven su idioma
y costumbres originales;
XXVI. Promover y gestionar ante las autoridades federales y las de los Estados,
todas aquellas medidas o disposiciones que conciernan al inters general de los
ncleos de poblacin que se mantienen dentro de su tradicin cultural originaria
o autctona;
XXVII. Organizar promover y supervisar programas de capacitacin y adiestramiento en coordinacin con las dependencias del Gobierno Federal, los Gobiernos
de los Estados y de los Municipios, las entidades pblicas y privadas, as como los
fideicomisos creados con tal propsito. A este fin organizar, igualmente, sistemas
de orientacin vocacional de enseanza abierta y de acreditacin de estudios;
XXVII f. Orientar las actividades artsticas, culturas, recreativas y deportivas que
realice el sector pblico federal;
XXIX. Promover la produccin cinematogrfica, de radio y televisin y la industria editorial;
XXX. Organizar y promover acciones tendientes al pleno desarrollo de la juventud y a su incorporacin a las tareas nacionales, estableciendo para ello sistemas
de servicio social, centro de estudio, programas de recreacin y de atencin a los
p.roblemas de los jvenes. Crear y organizar a este fin sistemas de enseanza espenal para nios, adolescentes y jvenes que lo requieran;
XXXI, Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
538
nos de las leyes relativas, e integrar sus patronatos, respetando la voluntad de los
fundadores;
V. Administrar' los bienes y fondos que el Gobierno Federal destine para la
atencin de los servicios de asistencia pblica;
VI. Planear y conducir la poltica de saneamiento ambiental;
VII. Impartir asistencia mdica y social a la maternidad y a la infancia y vigilar la que se imparta por instituciones pblicas o privadas;
VIII. Regular la prevencin social a nios hasta de seis aos, ejerciendo sobre
ellos la tutela que corresponda al Estado;
IX. Organizar y administrar servicios sanitarios generales en toda la Repblica;
X. Dirigir la polica sanitaria general de la Repblica, con excepcin de la
agropecuaria, salvo cuando se trate de preservar la salud humana;
XI. Dirigir la polica sanitaria especial en los puertos, costas y fronteras, con
excepcin de la agropecuaria, salvo cuando afecte o pueda afectar a la salud humana;
XII. Realizar el control higinico e inspeccin sobre preparacin, posesin, uso,
suministro. importacin, exportacin y circulacin de comestibles y bebidas;
XIII. Realizar el control de la preparacin, aplicacin, importacin y exportacin de productos biolgicos, excepcin hecha de los de uso veterinario; ,
XIV. Regular la higiene veterinaria exclusivamente en lo que se relaciona con
los alimentos que puedan afectar a la salud humana;
XV. Ejecutar el control sobre preparacin, posesin, uso, suministro, importacin, exportacin y distribucin de drogas y productos medicinales, a excepcin de
los de uso veterinario que no estn comprendidos en la Convencin de Ginebra;
XVI. Estudiar, adaptar y poner en vigor las medidas necesarias para luchar
contra las enfermedades transmisibles, contra las plagas sociales que afecten la sao
lud, contra el alcoholismo y las toxicomanas y otros vicios sociales, y contra la
mendicidad;
XVII. Poner en prctica las medidas tendientes a conservar la salud y la vida
de los trabajadores del campo y de la ciudad y la higiene industrial, con excepcin de
lo que se relaciona con la previsin social en el trabajo;
XVIII. Administrar y controlar las escuelas, institutos y servicios de higiene establecidos por la Federacin en toda la Repblica, exceptuando aquellos que se
relacionan exclusivamente con la sanidad animal;
XIX. Organizar congresos sanitarios y asistenciales;
XX. Prestar los servicios de su competencia, directamente o en coordinacin con
los Gobiernos de los Estados y del Distrito Federal;
XXI. Realizar la vigilancia sobre el cumplimiento del Cdigo Sanitario de los
Estados Unidos Mexicanos y de sus reglamentos, y
XXII. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara del Trabajo y Previsin Social. En 1917 la materia del trabajo forroa
parte de la Secretara de Industria, Comercio y Trabajo. En 1922 se crea el D~'
partamento del Trabajo. En 1935 se crea la Secretara del Trabajo y de la PrevIsin SociaI.26
ARTCULO 40. A la Secretara del Trabajo y Previsin Social corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
26 Reglamento Interior de la Secretara del Trabajo y Previsin Social. D. O. F., del
de marzo de 1977.
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J
J
li
J,
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1. Formular la programacin de la actividad turstica nacional y organizar, coordinar, vigilar y fomentar su desarrollo;
II. Promover en coordinacin con las entidades federativas las zonas de desarrollo turstico nacional y formular en forma conjunta con la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas la declaratoria respectiva;
III. Participar con voz y voto en las comisiones Consultivas de Tarifas y la
Tcnica Consultiva de Vas Generales de Comunicacin;
IV. Registrar a los prestadores de servicios tursticos y los precios de los alimentos y bebidas, en los trminos sealados por las leyes;
V. Promover, conferir o intervenir en el otorgamiento de facilidades, estmulos
y franquicias a los prestadores de servicios tursticos;
VI. Autorizar los precios y tarifas de los servicios tursticos y los de arrendamiento al pblico de bienes muebles destinados al turismo, en los trminos que
establezcan las leyes y reglamentos, tanto de los bienes y servicios principales como
de los conexos;
VII. Controlar y vigilar la correcta aplicacin de los precios o las tarifas autorizada, o registradas y que la prestacin de los servicios tursticos se proporcione
conforme a las disposiciones legales aplicables en los trminos autorizados o en la
forma que se hayan contratado;
VIlI. Estimular la formacin de asociaciones, comits y patronatos de carcter
pblico, privado o mixto, de naturaleza turstica;
IX. Emitir opinin ante las autoridades competentes en aquellos casos en que la
inversin extranjera concurra en proyectos de desarrollo turstico o en el establecimiento de servicios tursticos;
X. Programar, organizar, coordinar, vigilar y ejecutar en su caso, las medidas
de proteccin y fomento al turismo con las Secretaras de Estado y Departamentos
Administrativos, organismos descentralizados, empresas de participacin estatal, comits tcnicos de fideicomiso tursticos, autoridades estatales y municipales, para que,
en el campo de sus respectivas funciones o atribuciones, se cumplan los planes oficiales para las zonas de desarrollo turstico;
Xl. Celebrar convenios con fines de promocin y de funcionamiento de servicios tursticos, en coordinacin con la Secretara de Programacin y Presupuesto,
con los Gobiernos de los Estados y Municipios;
XII. Gestionar la celebracin de convenios con otros gobiernos, organismos in~ernacionales y empresas extranjeras, que tengan por objeto promover y facilitar el
llltercambio y desarrollo turstico, con intervencin de la Secretara de Relaciones
Exteriores y otras dependencias competentes, en su caso;
XIII. Crear, sostener, autorizar, dirigir, fomentar o 'promover en coordinacin
con la Secretara de Educacin Pblica, escuelas y centros de capacitacin especializados, para prestar servicios en materia turstica;
XIV. Realizar y proporcionar, en su caso, la publicidad e informacin oficiales
en materia de turismo y coordinar la que efecten otras entidades del Gobierno
Federal y Gobierno de los Estados y Municipios;
XV. Organizar, promover, dirigir, realizar y coordinar, en su caso, los espectculos, congresos, excursiones audiciones, representaciones y otros eventos tradicionales y folklricos de carcter oficial, para atraccin turstica;
542
7.
Desde que se inici el movimiento de independencia, fue una constante preocupacin de nuestros caudillos disponer de una organizacin constitucional y administrativa, necesaria para crear al Estado mexicano. El libertador don Miguel Hidalgo y Costilla, cre tres secretaras para atender los asuntos generales del gobierno
insurgente, nombrando para esos cargos al general Ignacio Lpez Rayn y a don
Jos Mara Chico. 29
Las leyes administrativas que han estado vigentes van definiendo la importancia creciente de la administracin pblica. Estas leyes son las siguientes:
La Constitucin de Apatzingn del 22 de octubre de 1814, que no tuvo vigencia, seal en su artculo 134 tres Secretaras de Estado: Guerra, Hacienda y de
Gobierno y Relaciones Interiores y Exteriores.
El Reglamento Provisional Poltico del Imperio de 10 de enero de 1821, en su
artculo 2 seal cuatro ministros: Del interior y Relaciones Exteriores, de Justicia
y Negocios Eclesisticos, de Hacienda y de Guerra y Marina, ms un ministro de
Estampilla. El Decreto de la Junta Soberana Provisional Gubernativa estableci los
mismos por Decreto de 8 de noviembre de 1821.
La Constitucin Federal de 4 de octubre de 1824 remita a una Ley expedida
por el Congreso. Artculo 117, seccin VI, continuaron los mismos cuatro ministros.
Las Leyes centralistas, artculo 28 de la Ley cuarta de 29 de diciembre de 1836,
seal los mismos ministerios: de lo Interior, de Relaciones Exteriores, de Hacienda
y de Guerra y Marina. La circular de 5 de enero de 1837 cambi el nombre del
Ministerio de Justicia y Negocios Eclesisticos por el de Ministerio del Interior.
Las bases de Organizacin para el Gobierno Provisional consider cuatro ministros en la Base Octava.
La circular de 18 de octubre de 1841 hizo un cambio en la denominacin de un
Ministerio.
Las Bases orgnicas de la Repblica Mexicana de 13 de junio de 1843 consideraron cuatro ministerios.
Las Bases para la administracin de la Repblica Mexicana de 22 de abril de
l85.~ enumer cinco secretaras, con la novedad de la de Industria y Comercio.
Los Decretos del 12 y 17 de mayo de 1853 aumentaron el nmero de los secretarios a seis.
El Estatuto orgnico Provisional de la Repblica Mexicana de 23 de mayo de
1856 consider tambin los seis ministerios.
La Constitucin de 1857 estableci el artculo 86 igual al actual artculo 90 de la
Consti tucin.
29 Don Miguel Hidalgo cre en diciembre de 1810, 11 secretarios: el primero con el
carcter general de Secretario de Estado y del despacho; y otro de Gracia y Justicia, y
el de Guerra.
DERECHO ADMINISTRATIVO
543
El 23 de febrero de 1861 el Presidente Jurez expide un Decreto sobre la Distribucin de los ramos de administracin pblica. Mantiene el mismo nmero de
secretaras, aunque cambia algunas denominaciones.
El Estatuto Provisional del Imperio Mexicano de 1865 consider nueve deparo
tamentos ministeriales.
El Decreto de 13 de mayo de 1891 aludi a siete secretaras.
El Decreto de Hermosillo de 9 de diciembre de 1913 dividi algunas secretaras, adicionando a Instruccin Pblica a Bellas Artes.
El artculo 90 de la Constitucin de 1917, que es el texto actual seala que la
ley fijar el nmero de secretaras y su distribucin.
La ley de 13 de abril de 1917 publicada en el D. O. F. del 14 de marzo siguiente trajo la novedad de los departamentos: el Judicial, el Universitario y de
Bellas Artes y el de Salubridad Pblica.
La Ley de secretaras de Estado publicada en el D. O. F. del 31 de diciembre
de 1917 adems de las siete secretaras agreg nuevos departamentos como Aprovisionamientos Generales, Aprovisionamientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares, adems de los antes sealados.
En el Decreto publicado en el D. O. F. del 12 de enero de 1933 se agreg el
Departamento de Estadstica Nacional.
La Ley de secretaras de Estado de D. O. F. del 6 de marzo de 1934 consider
nuevos departamentos como el del Trabajo, el Agrario, el del Distrito Federal,
adems de las Procuraduras del Distrito y los Gobiernos de los Territorios Federales.
La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado publicada en el D. O. F. del
.~ 1 de diciembre de 1935, adems de enumerar las mismas secretaras adicion nuevos departamentos como el Forestal, el de Caza y Pesca, el de Asuntos Indgenas,
el de Educacin Fsica.
El Decreto publicado el 31 de diciembre de 1937 cre el departamento de
Asistencia Infantil, se cre la Secretara de Asistencia Pblica y aludi al Departamento de Salubridad.
La Ley de secretaras publicada el 30 de diciembre de 1939 las dependencias
sufren una modificacin, creando el departamento de Marina y reduciendo los
departamentos.
La Ley publicada en el D. O. F. del 31 de diciembre de 1940 eleva a la categora de secretaras a la de Trabajo y Marina.
La Ley de D. O. F. del 18 de octubre de 1943 fusiona a Salubridad y Asistencia en Ufla secretara de Estado.
Los decretos de D. O. F. del 9 y 21 de diciembre de 1946 enumeran a las secretaras de Estado crendose las secretaras de Recursos Hidrulicos y la de Bienes
Nacionales e Inspeccin Administrativa.
La Ley de D. O. F. del 2 de diciembre de 1958 crea las secretaras de la Presidencia, del Patrimonio Nacional. al mismo tiempo que divide en dos secretaras
la de Comunicaciones y Obras pblicas. tambin se cambia la denominacin de algunas
secretaras.
Las adiciones y reformas que se han hecho a la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, son las siguientes:
D. O. F. del 30 de diciembre de 1963. Decreto que adiciona el artculo ll, Facultades de la Secretaria de Obras Pblicas.
544
D. O. F. del 12 de enero de 1972. Decreto que reforma y adiciona los artculos 26 y 28 de la Ley de Secretaras de Estado.
D. O. F. del 23 de diciembre de 1974. Reforma a la Ley para concordarla con
los artculos 43 y relativos de la Constitucin.
D. O. F. del 31 de diciembre de 1974. Reforma y adicin a la Ley de Secretaras, creando las secretaras de la Reforma Agraria y la Secretara de Turismo.
D. O. F. del 29 de diciembre de 1976. Ley orgnica de la administracin pblica federal.
8.
SUBSECRETARIOS,
JEFES DE DEPARTAMENTO
La doctrina administrativa llama a los subsecretarios, semi-ministros (demiministros), teniendo tambin una funcin poltica y Una funcin administrativa. La primera principalmente cuando actan sustituyendo al titular o
actuando en su nombre. La segunda es la funcin tcnica normal de una
dependencia, que divide sus materias entre uno o ms subsecretarios para
el mejor despacho de ellos.
En la organizacin del Poder Ejecutivo Federal, se han creado numerosas subsecretaras que vienen a precisar ms la delimitacin de la divisiI1
del trabajo administrativo.
La ley slo reconoce un subsecretario que es la persona encargada del
despacho en ausencia del secretario. Como hay varios subsecretarios es conveniente en cada secretara sealar en el reglamento interior de la misma,
cul es el que tiene este carcter e indicar en cumplimiento de la ley, que
los dems tienen el carcter de subsecretarios auxiliares.
Por lo que se refiere a los oficiales mayores, el artculo 15 antes sealado
expresa que tanto en las Secretaras como en los Departamentos de Estad?
habr un oficial mayor, a quien se encarga el manejo de los asuntos adllll'
nistrativos internos de la dependencia.
DERECHO ADMINISTRATIVO
515
Tambin el artculo 21 de la ley orgnica hace referencia a las Comisiones lntersecretariales: "El Presidente de la Repblica podr, constituir comisiones intersecretariales, para el despacho de los asuntos en que deban intervenir varias secretaras
de Estado o Departamentos Administrativos." Las entidades de la administracin
pblica paraestatal podrn integrarse a dichas comisiones, cuando se trate de asuntos
relacionados con su objeto. Las comisiones podrn ser transitorias o permanentes
y sern presididas por quien determine el Presidente de la Repblica."
El papel esencial de las dependencias es preparar las decisiones administrativas y de efectuar el trabajo que resulta de la aplicacin de dichas decisiones y velar por su ejecucin.s? "No son cuerpos independientes, ni obran
por accin propia." (Sem. Fed. Tomo 13, pg. 307. V. poca.)
Las Secretaras de Estado se dividen en direcciones generales que como
prenden varios departamentos, los cuales a su vez se subdividen en diversas
oficinas que tambin sufren subdivisiones con diversas denominaciones. En
la ciencia de la administracin pblica, un captulo importante se denomina
"morfologa administrativa" que estudia las diversas formas como se fracciona la competencia en los diversos rganos administrativos."
30 Jos Mara Cordero Torres. "Las normas administrativas en las dependencias espa
olas." Estudios dedicados al profesor Carda Oviedo, Tomo l. pg. 361.
Ciuseppe Ferrari. Gli organi ausiliar, Ciuffr, 1956, I v, 456 pginas.
31 Semanario Judicial de la Federacin. Tomo XIII, pg. 307. Tomo XIV. pg. 1I7,
Tomo XV. pg. 117.
Autoridades, actos de las. Si en el oficio original en que consta el acuerdo en que se
hace consistir el acto reclamado, no se dice que la resolucin sea dictada por una autoridad superior y tal acuerdo est firmado por un inferior. el acto debe considerarse como
de ste.
Tomo 88, pgina 369 del Semanario Judicial de la Federacin.
Revisin fiscal. El oficial mayor de la Secretara de Hacienda representado por acuerdo
del titular del ramo, a dicha dependencia del Ejecutivo, tiene personalidad para intentar
el recurso de revisin fiscal, sin la intervencin de la Procuradura Fiscal ya que el recurso lo promueve el propio titular superior jerrquico de la Procuradura.
Tomo 99, pgina 1199, del Semanario Judicial de la Federacin.
Semanario Judicial de la Federacin. T. XIII, pg. 307. "Las Dependencias de las
S.ras. encargadas a esos directores y jefes del Depto., forman un todo con la Sra. respec
uva, lijo son cuerpos independientes, no obran por accin propia, sino que tienen que
recabar el acuerdo con la superioridad para ejecutar determinados actos."
Sem; [ud, de la Fed . Tomo XIV, pg. 117. Las dependencias administrativas no constituyen una autoridad para los efectos del juicio de amparo, puesto que estn sujetas al
acuerdo del secretario respectivo.
Direcciones; 6'" poca.
De crdito. V. IV, pg. 142.
De Gobernacin. V. VI, pg. 82.
De profesiones. V. IV, pg. llI.
Director general de Gobernacin. D. F. V. V, pg. 192.
Oficiales Mayores de las Sras. de Estado, resoluciones de los. ~ poca. Tomo IX,
pg. 79.
Oficinas pblicas, recargo de trabajo en las. 6' p, Tomo XII, pg. 59; Tomo VII.
pgs. 77 Y 79.
85
546
Los consejos administrativos son rganos de consulta del gobierno y colaboran con la administracin activa.
9.
LAS OFICINAS
DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
ministrativas, as como la forma que los titulares podrn ser suplidos en sus ausencias.
El artculo 19 ordena: "El titular de cada secretara de Estado y Departamento
administrativo expedir los manuales de organizacin, de procedimientos y de servicios al pblico necesarios para su funcionamiento, los que debern contener informacin sobre la estructura orgnica de la dependencia y las funciones de sus unidades administrativas, as como sobre los sistemas de comunicacin y coordinacin
y los principales procedimientos administrativos que se establezcan. Los manuales y
dems instrumentos de apoyo administrativo interno, debern mantenerse permanentemente actualizados. Los manuales de organizacin general debern publicarse en
el Diario Oficial de la Federacin. En cada una de las dependencias y entidades
de la Administracin Pblica Federal, se mantendrn al corriente los escalafones
de los trabajadores y se establecern los sistemas de estmulos y recompensas que
determine la ley y las condiciones generales de trabajo respectivas."
Artculo 20 de la misma: "Las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos establecern sus correspondientes servicios de apoyo administrativo en
materia de planeacin, programacin, presupuesto, informtica y estadstica, recuro
sos humanos, recursos materiales, contabilidad, fiscalizacin, archivos y los dems que
sean necesarios, en los trminos que fije el Ejecutivo Federal."
Vase: Ruiz Massieu Jos y Lizano Hernndez Wilfrido. Nueva Administracin
Pblica Federal. Ed. Tecnos, S. A., 1977.
Inf.
CAPTULO VI
1. Los
DEPARTAMENTOS DE ESTADO
..... Son los otros los que administran algn servicio pblico que en su. funcionamiento nada tiene que ver con la poltica y, ms todava, es muy pernicioso que
la poltica se mezcle en estos servicios, porque los desva de su objetivo natural,
que es la prestacin al pblico de un buen servicio en el ramo que se les encomienda, y nada ms; cuando la poltica se mezcla en estos asuntos, desde el alto
personal de los servicios pblicos, que no se escoge ya segn la competencia sino
segn sus relaciones polticas, hasta el funcionamiento mismo del sistema administrativo, ofrece grandes dificultades. Por esto ha parecido a la Comisin conveniente que los rganos del Ejecutivo se constituyan segn un sistema que hasta la
fecha no ha sido ensayado en Mxico . . . Al grupo de rganos polticos, o poltico547
548
administrativos pertenecen las Secretaras de Estado... Al segundo grupo de rganos del Ejecutivo, o sea los meramente administrativos, corresponde la creacin de
una nueva clase de entidades que se llamarn departamentos administrativos, cuyas
funciones en ningn caso estarn ligadas con la poltica, sino que se dedicarn
nica y exclusivamente al mejoramiento de cada uno de los servicios pblicos, dependern directamente del Jefe del Ejecutivo, no refrendarn los reglamentos y
acuerdos relativos a su ramo, no tienen obligacin ni facultad de concurrir a las
Cmaras a informar, no se les exigen constitucionalmente cualidades determinadas
para poder ser nombrados; el Presidente, que tiene la facultad de nombrarlos, queda con el derecho de calificar sus aptitudes, que deben ser principalmente de carcter profesional y tcnico." 1
Diario de los Debates del Congreso constituyente, 1916-1917, T. H, pginas 146, 447, 463.
Como se puede observar del anterior dictamen, el departamento administrativo que se creaba en el constituyente, a juicio de la comisin, formaba
parte de "un sistema no ensayado en Mexico", Es decir, el departamento administrativo a que se aluda no era la denominacin administrativa anterior,
sino que se acerca al tipo de departamento administrativo, que como en los
Estados Unidos del Norte corresponde propiamente al "Departamento de Estado", aunque en aquel pas el secretario de Estado (Secretary of State) , encargado del Departamento, ocupa un rango superior. En este sentido debemos
entender nuestro departamento en relacin con el artculo 92 constitucional.~
Esta es la razn por la cual la ley anterior, apartndose del texto constitucional aludi a "Departamentos de Estado" y no a "departamentos administrativos".
Artculo 92, de la Constitucin; segunda parte:
" ... Los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente relativos al gobierno del
Distrito Federal y a los Departamentos administrativos, sern enviados directamente
por el Presidente al gobernador del Distrito y al jefe del departamento respectivo."
El Departamento en los E.U.A., es una de las tres grandes ramas, legislativa, ejecutiva y judicial, en que se divide el poder del Estado. En una segunda acepcin el departamento comprende una de las divisiones importantes del gobierno federal.
En Francia el nombre de departamento es dado a una de las divisiones
territoriales de la Francia metropolitana, usado por conveniencia administrativa en funciones descentralizadas del gobierno central.
1 45"" Sesin ordinaria del Congreso Constituyente, celebrada el 16 de enero de 1917.
Diario de los Debates, tomo H, pg. 345. Dictamen de la segunda Comisin, de Constituci~.
2 Numerosos fueron los Departamentos administrativos creados a partir de la Constitucin de 1917, entre otros, el Departamento de Asuntos Indgenas, Marina, Educacin
fsica, Prensa y publicidad, Forestal y de caza y pesca, Salubridad, Asistencia pblica, Trabajo, Agrario, etc., la mayor parte de ellos desaparecieron como Departamentos, por haberse transformado en Secretaras de Estado, o por haberse incorporado a una Secretara
del Estado.
DERECHO ADMINISTRATIVO
549
2.
RELACIONES y
LOS DEPARTAMENTOS
DE ESTADO
Las Secretaras y los Departamentos de Estado son organismos administrativos centralizados que forman parte prominente del Poder Ejecutivo Federal.
Las Secretaras de Estado realizan funciones poltico-administrativas, en
tanto que los Departamentos de Estado son estrictamente administrativos.
El secretario de Estado debe refrendar los actos del Presidente y sin ese
requisito de forma, esos actos no sern obedecidos; en tanto que el jefe del
Departamento est obligado a cumplir directamente las rdenes presidenciales, sin que se requiera de su firma para el debido cumplimiento.
La Secretara ocupa una jerarqua ms elevada en el orden administrativo que el Departamento de Estado.
Los secretarios de Estado, de acuerdo con el artculo 93 constitucional,
estn obligados a dar cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos. En la actualidad este mandato se cumple al elaborar una memoria anual de sus labores administrativas. Como se ver este sistema ha sido
modificado, en estos trminos:
La reforma al artculo 93 de la Constitucin, D. O. F. del 31 de enero de 1974,
ordena: "Los Secretarios del Despacho y los jefes de los Departamentos administrativos, luego que est abierto el perodo de sesiones ordinarias, darn cuenta al
Congreso, del estado que guarden sus respectivos ramos. Cualquiera de las Cmaras podr citar a los Secretarios del Estado y a los Jefes de los Departamentos adIninistrativos, as como a los Directores y administradores de los Organismos descentralizados, Federales o de las Empresas de participacin Estatal Mayoritaria, para
que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus
respectivos ramos o actividades."
~'L
Por lo que se refiere a la organizacin de los Departamentos de Estado, el artculo 15 de la Ley orgnica dispone: "Al frente de cada departamento administrativo habr un Jefe de Departamento, quien se auxiliar en el ejercicio de sus
atribuciones, por secretarios generales, Oficial Mayor, directores, subdirectores, jefes
y subjefes de oficina, seccin y mesa, conforme al reglamento interior respectivo,
as como por los dems funcionarios que establezcan otras disposiciones legales aplicables. Para los Departamentos administrativos, regir lo dispuesto en el segundo
prrafo del articulo anterior", es decir que en los juicios de amparo, el Presidente
3 Departamento Agrario. Naturaleza de su cuerpo consultivo, 6' p. T. X, pg. l I,
Departamento Agrario, acuerdos ilegales del. T. VII, pg. 83, 6~ p.
550
DERECHO ADMINISTRATIVO
551
CAPTULO VII
l.
CIUDAD DE MXICO
553
554
DERECHO ADMINISTRATIVO
555
2.
556
3.
El artculo 50, fraccin XXVIII de la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos del 4 de octubre de 1824 resolvi:
"Las facultades exclusivas del Congreso General, son las siguientes: .,. 'XXVIII.
Elegir un lugar que sirva de residencia a los Supremos Poderes de la Federacin,
y ejercer en su distrito las atribuciones del poder legislativo de un Estado.' Fraccin
XXIV. 'Variar esta residencia cuando lo juzgue necesario.' (Dubln y Lozano. Ob. cit.
T. 1, pg. 719.)"
La intervencin de Fray Servando Teresa de Mier, es decisiva. El ilustre estadista en vigorosas argumentaciones defiende a la ciudad de Mxico,
como asiento oficial de los poderes federales y en contra de lo propuesto por
la comisin para hacer de Quertaro la residencia federal.
Lo interesante de la disertacin del padre Mier es el enjuiciamiento de la
estructura del Distrito Federal, la necesidad de su existencia y en caso de que
lo fuera, la ciudad de Mxico se considere la Capital Federal. "Pero la Comi
sin en su exposicin, dice, duda sobre la cuestin primera, la necesidad de
su existencia; se desentiende enteramente de la segunda, inconvenientes pa~a
que la ciudad federal fuera Mxico con su valle; y prueba la convenienCIa
de la tercera con razones que cuadran infinitamente mejor a Mxico que a
Quertaro, olvidndose adems, de los inconvenientes gravsimos y dificultades insuperables que arrastrara la traslacin de los Supremos Poderes fuera
de la antigua metrpoli de Anhuac."
El decreto del 18 de noviembre de 1824 orden en su artculo 1Q:
1. "El lugar que servir de residencia a los Supremos Poderes de la Federacin,
conforme a la facultad 28\\ del artculo 50 de la Constitucin, ser la ciudad de
Mxico. 2. Su distrito ser el comprendido en un crculo cuyo centro sea la Plaza
Mayor de esta ciudad y su radio de dos leguas." ]. El gobierno general y el gobernador del Estado de Mxico nombrarn cada uno un perito para que entre amboS
DERECHO ADMINISTRATIVO
557
558
559
DERECHO ADMINISTRATIVO
El 4 de mayo de 1861 se expidi una nueva reglamentacin sobre elecciones, quedando el ayuntamiento de la capital compuesto de 20 regidores
y dos procuradores. Adems, se elegiran al gobernador del Distrito, magistrados y jueces, dividiendo el D. F., en cinco secciones.
La ley del 16 y 17 de septiembre de 1898 fij nuevas disposiciones para
el Distrito Federal.
El decreto divide el Distrito Federal para su rgimen interior en la siguiente forma: la municipalidad de Mxico y seis Prefecturas.
Estos decretos son inconstitucionales, segn Tena Ramrez, porque el
Congreso careca de facultad constitucional para reformar la Constitucin."
La reforma del 31 de octubre de 1901, el artculo 72, fraccin VI, facult
al Congreso para "legislar en todo lo concerniente al Distrito Federal y Territorios". Posteriormente se expidi la ley del 31 de octubre, que consideraba
al Distrito Federal como parte integrante de la Federacin.
En el D. O. F. del 26 de marzo de 1903, arts. 19 y 70-71, se expidi la
"Ley de Organizacin PoItica y Municipal del Distrito Federal", que se dividi en 13 municipalidades.
-1.
1917
560
Federal se compondr del territorio 'que actualmente tiene y en caso de que .los
poderes federales se trasladen (1 otro lugar. se erigir en Estado del Valle de MXICO,
con los lmites y extensin que le asigne el Congreso general."
El Cong-rcso Constituyente de 1917 aprob por unanimidad de votos la primera
parte del inciso segundo, de la fraccin VI, del articulo 73, que mandaba que cada
municipalidad del Distrito Federal y Territorios estuviera a cargo de un ayuntamiento de eleccin directa.
Desech la parte del proyecto que deca: Hecha excepcin de la municipalidad
de Mxico, la que estar a cargo del nmero de comisionados que establece la ley.
De acuerdo con el texto de la nueva Constitucin y en uso de facultades extr~:
ordinarias se expidi la "Ley de Organizacin del Distrito y Territorios Federales
del 14 de abril de 1917 que entr en vigor el 19 de mayo siguiente. Los artculos 45
a 70 regulaban cada uno de los municipios, electos en eleccin directa, renovndose
por mitad.
DERECHO ADMINISTRATIVO
561
5. LAs
562
6.
DERECHO ADMINISTRATIVO
563
564
Del texto del artculo 73, fraccin VI, podra desprenderse que la ley
estaba dentro de la Constitucin, al sealar como rgano u rganos al Departamento del Distrito Federal.
Al indicar al Departamento del Distrito como el rgano de gobierno de
esta entidad federativa, en verdad, la ley se aparta del texto constitucional y
de la tradicin poltica del Distrito Federal.
Por muy superficial que se comente el artculo 92 de la Constitucin,
ste claramente distingue entre el Gobierno del Distrito Federal y los Departameruos de Estado. Si el nimo del legislador Constituyente hubiera
sido en el mismo sentido de la ley, no hubiera hecho ninguna diferenciacin
y hubiera hablado exclusivamente de departamentos de Estado. No lo hizo,
porque el Distrito ni debe ni puede equipararse a un Departamento de
Estado.P
La reforma financiera que se hizo concentrando sus ingresos en la Secretada de Hacienda y Crdito Pblico, obedece a este concepto de Departamento -confundiendo su rgimen patrimonial y financiero-, lo cual no
debi realizarse si se pensara que una entidad federativa de tan notoria importancia como es el Gobierno del Distrito Federal, requiere su propio sistema itidependiente.w
La inquietud doctrinal que mantienen algunos juristas, para establecer
el municipio en esta entidad y su plena autonoma al estilo de las dems.
es debido a estas anomalas legislativas, que han acabado por desvirtuar el
gobierno del Distrito Federal.
7.
565
DERECHO ADMINISTRATIVO
Lo tcnico y lo jurdico se mezclan para proporcionar al pblico un servicio eficiente, subordinado a tarifas, no gratuitas o de beneficencia, sino en
relacin con el mantenimiento de los mismos, sin que esto quiera decir que
la finalidad del servicio sea de lucro.
En la doctrina administrativa se abre paso la idea de que los usuarios de
los servicios deben tener una representacin adecuada, para presentar sus
puntos de vista, en todo lo que atae al consumo.
La ley administrativa debe recoger todos los elementos del servicio para
convertirlos, como en otros pases, en una ley orgnica de servicios pblicos
del Distrito Federal con sus diversos reglamentos, que a su vez deberan
estudiar los. Estados, en lo que atae a sus propios servicios.t" La ley orgnica
actual refundi, indebidamente, en su texto, la ley anterior de servicios pblicos.
8. LA
--
566
"...EI Gobierno del Distrito Federal estar a cargo del Presidente de la Repblica, quien lo ejercer de conformidad con las normas de organizacin y funcionamiento contenidas en esta ley, por conducto del jefe del Departamento del
Distrito Federal. .. "
b) El Jefe del Departamento del Distrito Federal. Art. 19 De acuerdo
con lo dispuesto por el artculo 73, fraccin VI, Base lq. de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el Gobierno del Distrito Federal
estar a cargo del Presidente de la Repblica, quien lo ejercer de conformidad con las normas de organizacin y funcionamiento contenida en esta
Ley, por conducto del Jefe del Departamento del Distrito Federal. Este ser
nombrado por el Presidente. De acuerdo con el artculo 29 al Jefe del Departamento le corresponde la representacin legal de ste, la que podr delegar
en la persona o personas que estime conveniente. La delegacin y revocacin
de la representacin jurdica no requerira ms formalidad que la de una
comunicacin escrita salvo que, en atencin a la materia o por cuanta del
negocio, la ley exija formalidades especiales.
c) Los secretarios del Departamento del D. F. El Jefe del Departamento
ser auxiliado en el desempeo de sus funciones, por un secretario de gobierno, un secretario de obras y servicios pblicos. Art. 3, y un secretario
de Gobierno "B".
d) El Oficial Mayor. Es auxiliar del Jefe del Departamento. Artculo 3.
e) El Consejo Consultivo del D. F., Y Las Juntas de vecinos. Sern rganos de colaboracin ciudadana del Jefe del Departamento y de los Delegados respectivamente. Art. 3, prrafo cuarto. En cada una de las delegaciones en que se divide el Territorio del Distrito Federal; conforme a lo dispuesto en el artculo 10, se integrar una Junta de vecinos con los representantes y en la forma que determine el reglamento respectivo. En todo caso
debern figurar cuando menos cuatro mujeres y dos jvenes menores de 25
aos. Arts. 14 y ss. En el Distrito Federal funcionar un consejo consultivo
que se integrar con los Presidentes de las Juntas de vecinos. Los suplentes
de stos tambin tendrn este .carcter ante el propio Consejo, pero solamente actuarn en ausencia de los propietarios. Arts. 18 y siguientes.P
11}
DERECHO ADMINISTRATIVO
567
568
4.
DERECHO ADMINISTRATIVO
9.
569
10. Los
Vase Legislacin Fiscal del Departamento del D. F. "Tesorera del Distrito Fede-
570
DERECHO ADMINISTRATIVO
57l
12.
La ciudad de Mxico y en general el Distrito Federal, han crecido enormemente desde el punto de vista demogrfico.>' y de los grandes intereses
que se han invertido, a consecuencia de la vida poltica y econmicamente
centralizada de la nacin. Puede decirse que un porcentaje muy elevado de
la actividad econmica se ha concentrado en esta entidad federatva.w
Es el Distrito Federal el asiento de los poderes pblicos, el centro general
de la cultura nacional y de la actividad econmica de todo el pas, es lgico
suponer que a tales actividades, corresponda una organizacin poltica adecuada para atender los graves problemas que se presentan.
23 ..... y si el Presidente trat de reglamentar otras leyes, no hizo debido uso de la
facultad que le confiere la fraccin 1 del artculo 89 constitucional, para proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes expedidas por el Congreso de la
l!nin, ya que para expedir el reglamento combatido se apoy en la facultad que le conflere el artculo 23, fraccin 11, inciso 12 de la Ley orgnica del Distrito Federal. Adems, si como ya se dijo el Presidente trata de reglamentar otras leyes al expedir el reglamento de hospedaje en cuestin, el refrendo debi hacerse por el secretario de Estallo
o Jefe del Departamento correspondiente, en los trminos del Art. 92 constitucional y no
por el Jefe del Dep. del D. F. En consecuencia, ni el Presidente tuvo facultades para
expedir el reglamento de hospedaje de que se trata, ni el Jefe del Departamento tuvo
facultades para refrendarlo y siendo as, est fundado el agravio que sustancialmente se
hace valer en cuanto a que dichas autoridades carecieron de facultades para expedir el
relacionado Reglamento de Hospedaje y que ste carece de validez. "Juez segundo de Dstrito en materia administrativa. Amparo 1279-42. Resolucin confirmada por la Corte.
24 Edmundo Flores. El crecimiento de la ciudad de Mxico, 1950.
25 El ltimo censo general de poblacin, ha estimado la poblacin del Distrito Federal
en ms de once millones de habitantes, en una superficie de 1,499 kilmetros cuadrados.
A.nuario estadstico de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico, 1960. 1970.
572
La ciudad ha crecido horizontal y verticalmente, surgiendo nuevas colonias residenciales y apareciendo nuevos poblados que se denominan genricamente "colonias" que requieren de numerosos servicios pblicos.
La poblacin urbana y agrcola del Distrito Federal es objeto de necesarias reglamentaciones que demandan el orden, la salubridad y la tranquilidad
pblica, que provoca, a menudo, problemas de diferente naturaleza entre el
Departamento y sus pobladores. Sujetar a los fraccionadores a medidas administrativas, limitar el nmero de vehculos de alquiler, fijar lmites a los sao
Iones de belleza, a las cantinas y centros de vicio para alejarlos de las escuelas y otras limitaciones ms, plantean serios problemas para precisar hasta
dnde puede llegar la accin reglamentaria y ejecutiva del Departamento del
Distrito Federal.
Como en todos los pases del mundo, el inters general es el mejor camino
para encauzar la actividad privada, que podr hacer lo que la ley no le prohba, y el gobierno no debe establecer ms prohibiciones que aquellas que se
justifiquen por razones fundadas de utilidad pblica.
Pero los conceptos son demasiado extensos y elsticos, y la habilidad del
gobernante, unida a la jurisprudencia de los tribunales, debe ir sealando los
caminos que sirvan para la debida proteccin de una comunidad y justifiquen
las limitaciones a los derechos privados.
El inusitado crecimiento de las ciudades hace multiplicar los problemas
de la administracin pblica local, la cual se ve obligada a la aplicacin de
numerosas leyes y reglamentos que aseguren el orden, la seguridad y la tranquilidad pblicas.
Estas disposiciones cada da son ms complejas y exigen nuevas intervenciones del poder pblico, que desde luego no encajan en los antiguos principios provenientes de la Constitucin de 1857, y que necesariamente han
sufrido la influencia o modificacin de las normas estatistas de la propia
Constitucin de 1917. 26
.
La aplicacin de los reglamentos del Departamento del Distrito Federal
ha provocado y sigue provocando serias fricciones con los afectados.F
Debemos distinguir dos tipos de reglamentos en relacin con los servicios
y dems actividades en el Distrito Federal:
a) Reglamentos y dems principios jurdicos que reglamentan los servicios pblicos de la competencia directa del gobierno del Distrito Federal.
b) Reglamentos que regulan los servicios y dems actividades que los
particulares prestan al pblico, sin constituir servicios pblicos.
2(; Inconstitucionalidad de Un reglamento. 6<1 p. T. XVI, pg. 94.
Requisitos para las clausuras. 6<1 p, T. XXI, pg. 13.
Requisitos para las pulquerias. 6<1 p. T. XXI, pg. 69.
Inconstitucionalidad de un reglamento. Competencia para conocer el recurso de revisin. 6<1 p. T. XXI, pg. 88.
.
Adolfo Posada. El rgimen municipal de la ciudad moderna. Madrid. Librera de VICo
toriano Surez, 1936. 1 v. 504 pgs.
27 ndice legislativo con la enumeracin de los reglamentos que aplica el Departamento
del Distrito Federal.
DERECHO ADMINISTRATIVO
13.
573
El Departamento del Distrito Federal se ha convertido en la entidad poltica ms compleja de la vida poltica, econmica y social de Mxico.
Una poblacin de ms de 12 millones de habitantes, a los que se suman
varios millones de habitantes de la Cuenca del Valle de Mxico, que rebasa
al propio Distrito Federal, pero que mantiene con l una estrecha vinculacin.
Cualquier rengln de los servicios pblicos que se considere: polica, agua
potable, saneamiento, alumbrado elctrico, transportes y otros ms, demandan
sumas considerables en el presupuesto y una extensa organizacin burocrtica.
Antes de que termine este siglo el Distrito Federal podr contar con una
poblacin mayor de veinte millones de habitantes.
El artculo 36 de la ley orgnica enumera las importantes funciones que
corresponden al Departamento, todas ellas relacionadas con el funcionamiento
, de los servicios pblicos, tanto citadinos como los que corresponden a todo el
Distrito Federal, con sus muy numerosas poblaciones.
Algunas de las principales funciones del Departamento se refieren a serv.icios pblicos, servicios aclministrativos generales, accin poltica y gubernatIva del Departamento, la materia hacendara, la accin cvica y la recreativa,
y las funciones diversas a las que alude la ley.
'H.
29
574
De acuerdo con la ley, los servicios pblicos directos a cargo del Departamento
pueden ser: a) Servicios pblicos por su naturaleza; y b) Servicios pblicos por declaracin de la autoridad. Ejemplos del grupo a) son el suministro de agua potable, el drenaje, la planificacin y zonificacin y otros. Ejemplo del grupo b) es el
servicio de estacionamiento (Gaceta del Distrito Federal, 10 de abril de 1960).
"La prestacin de los servicios pblicos en el Distrito Federal corresponde al
gobierno de la propia entidad federativa, sin perjuicios de descentralizarla mediante
concesin limitada y temporal que se otorgue al efecto." Art. 64.
"Para los efectos de esta ley, servicio pblico es la actividad organizada que se
realiza conforme a disposiciones legales o reglamentarias vigentes en el Distrito
Federal, con el fin de satisfacer en forma continua, uniforme y regular, necesidades
de carcter colectivo. La debida prestacin de estos servicios es de inters pblico."
"La declaracin de que determinada actividad constituye un servicio pblico
entraa la de que la prestacin de dicho servicio es de utilidad pblica. En consecuencia, el Ejecutivo Federal podr .decretar la expropiacin, limitacin de dominio, servidumbre u ocupacin temporal de los bienes que se requieran para la
prestacin del servicio." Art. 65 de la ley.
Se faculta al jefe del Departamento del Distrito Federal:
l. Para determinar qu actividad realizada por los particulares en los trminos
del artculo anterior, debe instituirse como servicio pblico, previa opinin del
consejo consultivo.
n. Para crear y organizar los rganos que presten servicios pblicos en los casos de nuevas necesidades colectivas de carcter definitivamente persistente.
III. Para decidir si un servicio pblico deba ser prestado por el Departamento
del Distrito Federal con la concurrencia de particulares; o bien descentralizarse.
Art. 66.
Como puede observarse, los servicios pblicos directos a cargo del Departamento
del Distrito Federal, corresponden a los siguientes grupos:
a) Servicios pblicos atendidos directamente por el Departamento del Distrito
Federal.
b) Servicios pblicos que el Departamento confa a un rgano descentralizado.
Vanse a este respecto las leyes que crean los organismos descentralizados: Abastos, el Metro y Transportes Elctricos del D. F.
c) Servicios pblicos concesionados a los particulares.
d) Servicios pblicos prestados conjuntamente por el Departamento en colaboracin con los particulares. Vase el reglamento de mercados, las actividades de los
supermercados, estacionamientos, etc.
15.
El segundo grupo de reglamentos regulan los servicios que los particulares prestan al pblico.
.
El artculo 36 comprende las amplias facultades del Departamento del DistrIto
Federal para reglamentar las actividades econmicas, cuya reglamentacin no sea
de la esfera de la autoridad federal, espectculos pblicos, establecimientos de fbricas, comercios y otras.
En este segundo grupo de reglamento es frecuente que ellos encuentren serios
escollos frente a los textos constitucionales.
DERECHO ADMINISTRATIVO
575
16. EL
576
Lo cual quiere decir que las multas por infracciones administrativas del
Departamento del Distrito Federal, sern de la competencia del Tribunal de
lo contencioso administrativo del Distrito Federal, de las multas fiscales seguir conociendo el Tribunal Fiscal de la Federacin.
Respecto del procedimiento la ley establece cauces legales con sencillez
y rapidez.
"No encontrndose irregularidades en la demanda, o subsanadas stas, el Presidente de la Sala mandar a emplazar a las dems panes para que contesten dentro
del trmino de diez das. En el mismo acuerdo citar para la audiencia del juicio
dentro de un plazo que no exceder de quince das y dictar las dems providencias que procedan con arreglo a esta ley.
"El trmino para contestar correr a las partes individualmente."
"La autoridad demandada y el tercero perjudicado en su contestacin se referirn a cada uno de los puntos contenidos en el escrito de demanda, citarn los
fundamentos legales que consideren aplicables al caso y ofrecern las pruebas que
estimen pertinentes." Artculo 67.
Las sentencias que dicten las Salas del Tribunal no necesitarn formulismo alguno, pero debern contener:
"1. La fijacin clara y precisa de los puntos controvertidos, as como el examen y valoracin de las pruebas que se hayan rendido;
n. Los fundamentos legales en que se apoyen para producir la resolucin definitiva; y
IlI. Los puntos resolutivos, en los que se expresarn los actos cuya validez se
reconozca o cuya nulidad se declare, el plazo que se d a la autoridad para contestar una peticin de acuerdo con la naturaleza del asunto o bien la orden de
reponer el procedimiento. Las salas debern, al pronunciar sentencia, suplir las
deficiencias de la demanda, pero en todo caso, se contraern a los puntos de la
litis planteada." Artculo 77.
DERECHO ADMINISTRATIVO
17.
577
578
CAPTULO VIII
LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
TERRITORIAL
1. La descentralizacin administrativa territorial o regional.-2. El rnunicipio mexicano.-3. El municipio libre en el Congreso Constituyente de
1917.-4. El municipio en la Constitucin de 1917.-5. Los rganos muo
nicipales.-6. .La hacienda municipal.-7. Los servicios pblicos municipales.-8. La municipalizacin de los servicios pblicos.-9. Las juntas
de mejoramiento cvico, moral y material.
1.
La descentralizacin administrativa regional, llamada por algunos autores descentralizacin territorial, es una forma de organizacin administrativa
de.scentralizada, que tiene por finalidad la creacin de una institucin pblica, dotada de personalidad jurdica, patrimonio propio y un rgimen jurdico establecido por la Constitucin en el Art, 115 y reglamentado por sus
leyes orgnicas municipales -que expiden las legislaturas de los Estados-e,
y que atiende las necesidades locales o especficas de una circunscripcin territoriaz.t
.
La descentralizacin .administrativa, dice Maurice Hauriou, que constituye el contrapeso de la centralizacin, es un movimiento de origen nacional
y constitucional que tiende a restituir a la nacin los rganos de la administracin local y de las administraciones especiales; para hacer esto, deja subsistir Un control del gobierno central del Estado, y tiende a la creacin de
centros de administracin pblica autnomos donde el nombramiento de los
agentes proviene del cuerpo electoral de la circunscripcin y donde estos
agentes forman agencias colectivas o asambleas participantes en el Poder Ejecutivo. De este modo la autonoma de las administraciones descentralizadas
est asegurada por dos medios, el nombramiento de los agentes por eleccin
y su agrupacin en agencias colectivas que son asambleas participantes en
el poder ejecutivo." 2
1
579
580
La descentralizacin por regin es una forma mixta, administrativa y poltica, que organiza una entidad autnoma, hasta un cierto lmite de ciertas
necesidades citadinas y municipales, bajo un rgimen jurdico especial que
implica los siguientes elementos:
a) Un ncleo de poblacin agrupado en familias;
b) Una porcin determinada del territorio nacional;
e) Determinadas necesidades colectivas -citadinas o municipales-e, relacionadas principalmente con el gobierno de la ciudad y del territorio que
comprende, con exclusin de los servicios federales y de la entidad federativa.
La forma ms caracterstica de la descentralizacin regional en el derecho constitucional y administrativo mexicano, es el municipio.
Es conveniente insistir en que la nica forma de descentralizacin administrativa regional o territorial que existe en Mxico es el municipio, que
tiene como rgano ejecutivo al presidente municipal o alcalde. Esta forma
por sus propios elementos constitucionales tambin coincide con la descentralizacin poltica por regin, dados los trminos del Art. 115 constitucional
que establece el municipio como base de la divisin territorial de los Estados
y porque adems se refiere a facultades propias de las mismas entidades federativas. El municipio mexicano es una institucin poltica en proceso de
transformacin.
En otros pases la descentralizacin administrativa por regin puede difer~n
ciarse de otras formas polticas y administrativas, como en el caso de Franela.
2. EL
MUNICIPIO MEXICANO
El establecimiento del municipio en la Nueva Espaa y su desarrollo durante el Mxico independiente, hasta las formas municipales modernas, alude a uno de los problemas ms importantes de nuestra vida institucional"
"De todos los organismos infra-estatales, es el municipio el ms interesante, dice Carca Oviedo. Constituye una comunidad de personas -preferentemente de familias- situadas en un mismo territorio, para la satisfaccin de
las necesidades originadas por las relaciones de vecindad."
Por su parte Manuel Ulloa Ortiz define el municipio en estos trminos:
El municipio es una reunin natural de familias dentro de una porcin g-eogrfica determinada, para satisfacer adecuadamente el conjunto de necesi~~
des que tocan, por la periferia, la esfera de la vida domstica que sin partiCIpar por ello de la intimidad del hogar son, sin embargo, una prolongacin de
este mismo lugar." 4 .J. Jess Castorena, en su obra El problema municipal
3 Gabino Fraga. Conferencias sustentadas del 4 al 6 de marzo de 1959. Escuela de Ciencias Polticas y Administrativas. UNAM.
.
4 Decreto del 23 de mayo de 1812 para la formacin de los Ayuntamientos ConstItucionales. Dubln. T. J, pg. 380.
Peridico La Nacin, 4 de julio de 1942.
Decreto del 23 de junio de 1813. Instruccin para el gobierno econmico polltico de
las provincias. Dubln. T. J, pg. 413.
581
DERECHO ADMINISTRATIVO
mexicano, 1926, dice que "nuestros municipios son pobres, no tanto por las
causas que comnmente se sealan (heterogeneidad de poblacin, crecida
proporcin de indios, etc.), sino que son pobres porque jams se les ha considerado como un poder social:" 5
3. EL
1917
pg. 266.
7
582
10
DERECHO ADMINISTRATIVO
583
Pero la mayora del constituyente segua pensando que la nueva organizacin hacendaria que se propona constitua una invasin a la soberana
local, que inevitablemente conducira al despilfarro y a la anarqua. La intervencin de la Suprema Corte se juzgaba contraria al sistema federal.
La comisin retir su dictamen, presentando dos de sus miembros un nuevo dictamen en otros trminos.P
4. EL
MUNICIPIO EN LA CONSTITUCIN DE
1917
. El constituyente de Quertaro que elabor la Constitucin de 1917, conSIgn como una institucin fundamental la del municipio libre. No puede
olvidarse que uno de los anhelos de la Revolucin fue el establecimiento del
rgimen municipal, postulado en los planes de San Luis y de Guadalupe.
La Constitucin hace referencia al municipio en diversos preceptos, que
configuran el rgimen municipal. El precepto bsico que da fisonoma a la
organizacin municipal es el artculo 115 constitucional.
11
12
13
584
29 de abril de
8 de enero de
12 de febrero de
17 de octubre de
6 de febrero de
1928
1933
1943
1947
1953
1976 D. O. F.
5. Los
RGANOS MUNICIPALES
DERECHO ADMINISTRATIVO
585
Se integra con el presidente municipal, los regidores, los sndicos y rganos consultivos.
b) El presidente municipal o alcalde
Como indicamos, el presidente municipal es de eleccin directa y constituye el rgano ejecutivo por medio del cual se cumplen las determinaciones
del ayuntamiento.
e) rganos de colaboracin
Sin interferir con sus funciones, los municipios pueden auxiliarse para la
realizacin de sus fines sociales, de la accin privada. Las juntas de mejoramiento cvico, moral y material, quedan incluidas en esta categora de actividades, pero no como organismos pblicos que limiten la autonoma municipal, Es un absurdo llamar a estas juntas "ayuntamientos federales". Si el
municipio no llena con efectividad sus funciones, el camino lgico es dotarlo
de los elementos que le hacen falta, o crearle problemas intiles.t! Lo mismo
puede decirse de las Juntas Federales de Mejoras materiales.
6. LA
HACIENDA MUNICIPAL
586
contribuciones que sealen las legislaturas de los Estados, y que en todo caso, sern
las suficientes para atender a las necesidades municipales."
La fraccin XXIX, del artculo 73, faculta al Congreso para establecer las contribuciones sobre las materias a las que alude, ordenando adems, que "Tas entidades federativas participarn en el rendimiento de estas contribuciones especiales
en la proporcin que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales
fijarn el porcentaje correspondiente a los municipios, en sus ingresos por concepto
del impuesto sobre energa elctrica."
Los problemas de los municipios son principalmente de ndole poltica yeconmica. El problema poltico se resume en la constante e indebida intromisin de
las autoridades locales en la integracin y funcionamiento del municipio. El problema econmico se finca en que los gobiernos locales reducen considerablemente los
ingresos de los municipios.
"Los impuestos municipales decretados por los ayuntamientos y no por las legislaturas no tienen el carcter de leyes, y hacerlos efectivos importa una violacin
constitucional." Sem. Jud. de la Fed. Tomo LXXVI, l~ parte, vol.' u, pg. SOL
Apndice.
7. Los
Tarea difcil es la de determinar cules son los servicios pblicos que tienen el carcter municipal. Un problema complejo de la organizacin municipal es la determinacin de la competencia entre la entidad federativa y el
municipio, sobre todo por sus implicaciones fiscales.
Por exclusin podra decirse que todo aquello que no tiene a su cargo el
gobierno federal, o los gobiernos de las entidades locales, queda en el campo
de la accin municipal. Esta manera 'de pensar deja en pie la detenninacin de ese problema.
Dos consideraciones debemos presentar:
La primera, un municipio se integra normalmente con la ciudad-cabecera
o ncleo de poblacin ms importante y con una extensin territorial limitada, que comprende ciudades, pueblos, rancheras, condueazgos, haciendas,
en unas cuantas palabras, ncleos de poblacin dispersos, en las formas ms
variadas. La direccin de estadstica ha hecho una clasificacin de esta poblacin que integra los municipios y que nos presenta uno de los problemas
ms graves de la vida nacionaJ.15
De aqu se deduce que hay servicios municipales citadinos y los dems
servicios municipales, con exclusin de los anteriores.
Los servicios pblicos de saneamiento, agua potable, jardines, alumbrado, cementerios, mercados, se circunscriben a la ciudad y son servicios citadinos. En algunas ocasiones rebasan el marco de una ciudad, por ejemplo, el
servicio pblico de polica, que debe abarcar todo el municipio. En algunas
entidades federativas la polica del municipio se circunscribe a la ciudad o
pueblos, y la polica del Estado, atiende la seguridad del campo.
15
Gilberto Loyo. La poUtica demogrdfica de Mxico, 1935. Tip. Turanzas, pg. 284
DERECHO ADMINISTRATIVO
587
Los caminos de corta extensin, calzadas y otros servicios de comunicacin, son servicios. generales del municipio, aunque ste se halle incapacitado
para asumir esta responsabilidad. Lgicamente a esto se refiere la expresin
intereses locales del municipio.
La segunda consideracin se refiere a que hay numerosas necesidades por
satisfacer que no constituyen servicios pblicos, ya sea porque no estn organizados y atendidos en esa forma, o porque el municipio no se proponga
su atencin con vista a sus escasos elementos. En ese caso los servicios estn
en manos de los particulares, que como es lgico lo atienden deficiente y circunstancialmente.
8.
De acuerdo con el rgimen legal de los Estados -Constitucin local y legislacin ordinaria- corresponde a las legislaturas locales de los Estados expresar cules son los servicios municipales que debe atender el municipio.
La leyes propiamente una ley orgnica y de funcionamiento de servicios
pblicos municipales.
16 Antonio Royo VilIanova. Elementos de derecho administrativo. 23 ed, Lib. Santarn.
Valladolid, 1952, 1-283.
588
Llama la atencin el poderoso estmulo de la jurisprudencia francesa, favorable a los servicios pblicos comunales. Waline.!" cita esas ejecutorias,
que establecen las reglas siguientes: a) El servicio pblico creado con un fin
financiero es siempre ilegal; b) Es necesario que el servicio responda a una
necesidad de la poblacin; e) Que no se interese por l la iniciativa privada;
d) Se trata de un servicio que luche contra la caresta de la vida; e) Se trata
de luchar contra la crisis de alojamiento; t) Debe comprender la higiene municipal; g) Ella admite igualmente la legalidad de las operaciones accesorias
comerciales de un servicio pblico legal. La nocin de servicio pblico en
Francia es jurisprudencial.
9.
10.
73
FRACCIN
115, 27
PRRAFO TERCERO
XXIX-C
En el D. O. F. del 6 de febrero de 1976 fue publicada la reforma constitucional al artculo 115 fracciones IV y V:
I a III
.
IV. Los Estados y Municipios en el mbito de sus competencias, expe
dirn las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesaMarcelWaline. Traite de droit administratii. 5:;1 ed. Pars. Srey, 1950.
Estos organismos fueron creados ms por razones de carcter poltico que ~o~ .razones tcnicas. En ningn caso deben invadir las funciones propias de los muntCI.PIOS'
limitando su actuacin a colaborar con el municipio, sin ejercicio efectivo de funCIones
pblicas, porque implicara una invasin a la soberana local y un certero ataque a la
19 Las juntas de mejoramiento moral, cvico, y material, origen y disposiciones legales
que regulan su organizacin y funcionamiento. Secretara de Gobernacin, 1958. 1 v,
263 pgs.
17
18
DERECHO ADMINISTRATIVO
580
rias para cumplir con los fines sealados en el prrafo III del artculo 27
de esta Constitucin en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo
con la Ley Federal de la materia.
V. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipales de dos o ms Entidades Federales formen o tiendan a formar una continuidad geogrfica, la Federacin, las Entidades Federativas y los M unicipios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearan y regularan de
manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apeg-o a
la Ley Federal de la materia."
El artculo 27 constitucional prrafo tercero fue reformado en estos trminos:
"La Nacin tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada
las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular, en beneficio
social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin,
con objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar de
su conservacin; lograr el desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las
condiciones de vida de la poblacin rural y urbana. En consecuencia, se dictarn
las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de
ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin; para el fraccionamiento de los
latifundios, para disponer, en los trminos de la ley reglamentaria, la organizacin
y explotacin colectiva de los ejidos y comunidades, para el desarrollo de la pequea
propiedad agrcola en explotacin; para la creacin de nuevos centros de poblacin
agrcola con tierras yaguas que les sean indispensables; para el fomento ele la agricultura y para evitar la destruccin de los elementos naturales y los daos que la
propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. Los ncleos de poblacin que
~rezcan de tierras yaguas o no las tengan en cantidad suficiente para las necesIdades de su poblacin; tendrn derecho a que se les dote de ellas, tomndolas
de las propiedades inmediatas, respetando siempre la pequea propiedad agrcola
en explotacin."
La reforma al artculo 73 fraccin XXIX-C, de la Constitucin seala entre las
faeu~tades del Congreso: "Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del
~ol)Ierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir
los fines previstos en el prrafo tercero del artculo 27 de esta Constitucin."
" En cumplimiento de estas disposiciones el Congreso de la Unin, aprob la
Ley General de Asentamientos humanos". Ley que viene a sentar un precedente
de Importancia en esta materia.
Albi Fernando. La crisis del municipalismo. lEAL, 1966.
Aylwin A. Arturo y otros. Anlisis crtico del rgimen municipal y proposiciones
fJa.ra una nueva legislacin. Chile.
B~e~sa Rafael. Principios de rgimen municipal. Ab. Perrot, Direc. Gral. de EstadIstica. Divisin Municipal de las Entidades Federativas. Mxico, D. F.
Lorer de Mola Rafael. Problemtica del Municipio sin recursos. M. Porra, 1976.
Ochoa Campos Moiss. La reforma municipal. Ed. Porra, S. A.
Pallars Moreno Manuel. Ayudas estatales a los municipios.
De Rovira Mola Alberto. La hacienda municipal y sus problemas. lEAL, Madrid.
588
Llama la atencin el poderoso estmulo de la jurisprudencia francesa, favorable a los servicios pblicos comunales. Waline.t" cita esas ejecutorias,
que establecen las reglas siguientes: a) El servicio pblico creado con un fin
financiero es siempre ilegal; b) Es necesario que el servicio responda a una
necesidad de la poblacin; e) Que no se interese por l la iniciativa privada;
d) Se trata de un servicio que luche contra la caresta de la vida; e) Se trata
de luchar contra la crisis de alojamiento; f) Debe comprender la higiene municipal; g) Ella admite igualmente la legalidad de las operaciones accesorias
comerciales de un servicio pblico legal. La nocin de servicio pblico en
Francia es jurisprudencial.
9.
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FRACCIN
115, 27
PRRAFO TERCERO
XXIX-e
En el D. O. F. del 6 de febrero de 1976 fue publicada la reforma constitucional al artculo 115 fracciones IV y V:
.
1 a IlI
IV. Los Estados y Municipios en el mbito de sus competencias, expedirn las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesaMarcel Waline. Trait de droit administratij. 5~ ed. Pars. Sirey, 1950.
Estos organismos fueron creados ms por razones de carcter poltico que por razones tcnicas. En ningn caso deben invadir las funciones propias de los municipios,
limitando su actuacin a colaborar con el municipio, sin ejercicio efectivo de funciones
pblicas, porque implicara una invasin a la soberana local y un certero ataque a la
19 Las juntas de mejoramiento moral, ctuico, y material, origen y disposiciones legales
que regulan su organizacin y funcionamiento. Secretara de Gobernacin, 1958. 1 v,
263 pgs.
17
lB
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rias para cumplir con los fines sealados en el prrafo III del artculo 27
de esta Constitucin en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo
con la Ley Federal de la materia.
V. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipales de dos o ms Entidades Federales formen o tiendan a formar una continuidad geogrfica, la Federacin, las Entidades Federativas y los M unicipios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearan y regularan de
manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a
la Ley Federal de la materia."
El artculo 27 constitucional prrafo tercero fue reformado en estos trminos:
"La Nacin tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada
las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular, en beneficio
social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin,
con objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar de
su conservacin, lograr el desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las
condiciones de vida de la poblacin rural y urbana. En consecuencia, se dictarn
las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de
ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin; para el fraccionamiento de los
latifundios, para disponer, en los trminos de la ley reglamentaria, la organizacin
y explotacin colectiva de los ejidos y comunidades, para el desarrollo de la pequea
propiedad agrcola en explotacin; para la creacin de nuevos centros de poblacin
agrcola con tierras yaguas que les sean indispensables; para el fomento de la agricultura y para evitar la destruccin de los elementos naturales y los daos que la
propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. Los ncleos de poblacin que
carezcan de tierras yaguas o no las tengan en cantidad suficiente para las necesidades de su poblacin; tendrn derecho a que se les dote de ellas, tomndolas
de las propiedades inmediatas, respetando siempre la pequea propiedad agrcola
en explotacin."
La reforma al artculo 73 fraccin XXIX-C, de la Constitucin seala entre las
facultades del Congreso: "Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del
Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir
los fines previstos en el prrafo tercero del artculo 27 de esta Constitucin."
En cumplimiento de estas disposiciones el Congreso de la Unin, aprob la
"Ley Generai de Asentamientos humanos". Ley que viene a sentar un precedente
de importancia en esta materia.
Albi Fernando. La crisis del municipalismo. IEAL, 1966.
Aylwin A. Arturo y otros. Anlisis crtico del rgimen municipal y proposiciones
para una nueva legislacin. Chile.
Bielsa Rafael. Principios de rgimen municipal. Ab. Perrot. Direc. Gral. de Estadstica. Divisin Municipal de las Entidades Federativas. Mxico, D. F.
Loret de Mola Rafael. Problemtica del Municipio sin recursos. M. Porra, 1976.
Ochoa Campos Moiss. La reforma municipal. Ed. Porra, S. A.
Pallars Moreno Manuel. Ayudas estatales a los municipios.
De Rovira Mola Alberto. La hacienda municipal y sus problemas. lEAL, Madrid.
TTULO SPTIMO
1.
592
"El Poder Ejecutivo de la Unin se auxiliar en los trminos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administracin pblica
paraestatal:
I. Organismos descentralizados;
n. Empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crdito. organizaciones auxiliares de crdito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y
IIl. Fideicomisos."
Estas entidades se regulan por sus leyes especficas y por los artculos '15
a 54 de la Ley orgnica mencionada, a los cuales haremos referencia ms
adelante.
2.
DER}<~CHO
ADMINISTRATIVO
logran esa autonoma al serIes transferidos, por la autoridad central, los poderes de decisin que la sustraen del poder disciplinario y de revocacin y
no estn sometidas a la jerarqua administrativa.
El carcter esencial ,de un organismo descentralizado, como entes pblicos menores, es su autonoma orgnica, con un poder propio de decisin en
los asuntos que legalmente se les encomiendan.
Otro de los caracteres de la descentralizacin es la autonoma tcnica de un
servicio pblico o de las tareas que realiza. Andr Buttgenbach (Manual de droit
administrati], Bruxelles, 1966, pg. 108), nos dice: "La autonoma tcnica del servicio pblico reside en el hecho que aquellos que se benefician, no estn sometidos
a las reglas de la gestin administrativa que son, en principio, aplicables a todos
los servicios centralizados del Estado."
Como hemos visto, el Estado tiene fines que realizar a travs de sus tres
poderes fundamentales.
El Poder Ejecutivo Federal con su titular supremo que es el Presidente
de la Repblica, lleva a cabo la ejecucin de las leyes que expide el Congreso de la Unin. La accin administrativa se desenvuelve por medio de rganos centralizados, rganos descentralizados y con la colaboracin de los
particulares en las empresas de inters pblico, y aun con las empresas
privadas.
Los organismos descentralizados realizan dentro del marco de la Administracin pblica, ciertos fines especficos que corresponden al Estado. Comparten el poder del Estado en los organismos descentralizados por regin,
pero no, lo comparten en los organismos descentralizados por servicio.
Los organismos descentralizados por regin o territorial comparten el
poder del Estado y tienen el carcter de autoridad, segn se desprende del
Art. 115 Constitucional y principalmente para la procedencia del juicio de
amparo.
La subordinacin estricta a los fines sealados por el legislador se consagran en el artculo 22 de la "Ley para el control por parte del gobierno federal de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal"
(D. O. F. del 31 de diciembre de 1970) que ordena: "Queda prohibido a los
organismos y empresas realizar trabajos o actividades ajenos a sus fines u
objeto."
Los organismos descentralizados por servicio realizan fines estatales especficos, pero no tienen el carcter de autoridad. El juicio de amparo es improcedente contra actos de los organismos descentralizados por servicio, por
no tener el carcter de autoridad a que alude el artculo 103, fraccin I, de la
Constitucin. Las leyes establecen procedimientos para restablecer el orden
jurdico violado.
El artculo 123, fraccin XXXI constitucional ordena que la aplicacin
de las leyes del trabajo es de la competencia exclusiva de la autoridad federal
en asuntos relativos en las empresas que sean administradas en forma directa
o descevtralizada por el gobierno federal, empresas que acten en virtud de
88
594
un contrato O concesin federal y las industrias que les sean conexas. Instituciones administrativas federales descentralizadas como Petrleos Mexicanos,
Ferrocarriles Nacionales, Comisin Federal de Electricidad y otras, son competentes las Juntas Federales de Conciliacin y Arbitraje para conocer de sus
asuntos laborales.
3.
595
DERECHO ADMINISTRATIVO
La descentralizacin por regin, que se concreta en el municipio mexicano, es predominantemente una forma mixta de descentralizacin poltica y
administrativa, si nos atenemos al rigor del artculo 115 de la Constitucin:
"Los Estados adoptarn para. su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa el municipio
.v
."
596
Por hoy se han seguido creando por "decreto" y puede decirse que es una
prctica administrativa, como en los casos de la Conasupo, Aeropuertos, Abastos, el Metro y otros.
De todas maneras, la forma normal deber ser que ellos se formen de
acuerdo con una ley. Una ley de organizacin y funcionamiento administrativo, creadora de una situacin jurdica general segura, que no podr ser
modificada ms que por un acto legislativo de la misma naturaleza. Desde
luego nos lleva a reflexionar que los organismos descentralizados creados
por una ley en ningn caso podrn ser modificados por un decreto.
La leyes la forma normal de crear una institucin descentralizada y puede revestir formas diversas, entre otras las siguientes:
1. Por medio de una ley que en forma expresa cree una institucin descentralizada y su rgimen jurdico, por medio de una ley que comprenda:
denominacin y fines, personalidad jurdica, organizacin, patrimonio, rgimen econmico y financiero y relaciones con el Estado, sus trabajadores y
el pblico.
2. Por medio de una ley administrativa que -cree la institucin pblica
y reserve su reglamentacin al Poder Ejecutivo, sera este el nico caso que
el ejecutivo cumpliese con el "ejercicio de facultades administrativas".
Tampoco se deben crear estos organismos por medio de reglamentos, si
no se encuentran en 'el segundo caso sealado.
El segundo, como lo hemos comentado antes, se ha venido cumpliendo
por medio de decretos, acuerdos u rdenes que crean organismos descentralizados con supuestas facultades administrativas. No hay ningn precepto constitucional que autorice al poder administrativo la creacin de un ente pblico. Toda descentralizacin implica un fraccionamiento del poder, por lo
que un acto administrativo que cree una esfera de competencia, debe estar
contenido en la ley.
5.
Debemos aludir al sistema que impera en otros pases para la creacin de los
organismos descentralizados. El profesor Miguel S. Marienhoff (Tratado de Derecho
administrativo, pg. 382), analizando la legislacin de su pas, estudia las dos formas de creacin de las entidades autrquicas: por ley del Congreso y por Decreto
del Ejecutivo. Este autor sostiene, con vista a su legislacin, la inconstitucionalidad
de las entidades autrquicas creadas por ley, "en cambio la creacin de dichas enti
dades mediante decreto, vale decir, mediante un acto emanado directamente del
Poder Ejecutivo, es perfectamente constitucional".
Por lo que se refiere al Derecho belga, el profesor Buttgenbach (Manual de
droit administratij, 1 partie, 3(\ edition, 1966, pgs. 48 y 49) afirma que en derecho
tculo 89, fraccin 1 de la Constitucin y la Ley sobre atribuciones del Ejecutivo Federal
en materia econmica, de fecha 30 de diciembre de 1950, es decir, se crea la institucin
por medio de un reglamento de la ley de atribuciones que no faculta al Ejecutivo para
elaborar dicha ley.
DERECHO ADMINISTRATIVO
597
pOSItIVO belga, nicamente el legislador puede crear personas pblicas. El Ejecutivo no tiene competencia para otorgar personalidad jurdica a un servicio pblico,
a menos que haya sido autorizado por una ley,. La creacin se realiza: por medio
de una ley especial, o por medio de una ley general que fije las condiciones por
las cuales los poderes subordinados, puedan crear estas personas pblicas. Agrega
el autor que el reconocimiento de la personalidad jurdica no debe ser necesariamente formal o expresa, ya que puede ser tcita o implcita y resultar de las disposiciones que la presuponen.
En otros Estados como en la Repblica de Uruguay, la creacin de los organismos descentralizados debe hacerse por medio de una ley. Este criterio tiene un
fuerte apoyo constitucional. "El profesor Sayagus Lasso (Tratado de Derecho administrativo, T. H, pg. 166), afirma: "La creacin de los entes autnomos se
realiza mediante ley. Es la solucin de principio para las personas pblicas estatales y adems est implcitamente consagrada en el artculo 193 de la Constitucin,
que exige un qurum especial para la creacin de nuevos entes autnomos: dos
tercios de votos del total de componentes de cada Cmara."
La Constitucin de Francia de 1958, en su artculo 34 ordena que la ley fija
las reglas referentes a la creacin de categoras de establecimientos pblicos, adems,
la misma ley fijar las nacionalizaciones de empresas y las transferencias de la propiedad de empresas del sector pblico al sector privado. Por ltimo, mediante leyes
de programacin se determinarn los objetivos de la accin econmica y social del
Estado.s
(j.
La descentralizacin por servicio es un modo de organizacin administrativa, mediante la cual se crea el rgimen jurdico de una persona de derecho
pblico, con una competencia limitada a sus fines especficos y especializada
para atender determinadas actividades de inters general, por medio de procedimientos tcnicos."
Esta relacin no destruye la unidad del Estado ni los vnculos necesarios
de control de la administracin directa, lo cual permite al organismo descentralizado un manejo administrativo autnomo y responsable.
Las formas de la descentralizacin por servicio obedecen a razones tiles
de orden tcnico, financiero y funcional, que descarga a la administracin de
6 La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico se ha visto obligada a tomar providencias en contra del rgimen financiero de entidades descentralizadas y dems rganos de la
administracin pblica, principalmente en lo que se refiere a la emisin de obligaciones.
El artculo 14 .del Presupuesto de egresos de la Federacin ordena: "Ser causa de responsabilidades de los secretarios, jefes de departamentos de Estado y Procurador General
<le la Repblica, conforme al artculo 126 constitucional, contraer compromisos fuera de
las limitaciones de sus presupuestos, y en general, acordar erogaciones en forma que no
permita, dentro del monto autorizado a las partidas respectivas, la atencin de los servicios pblicos durante todo el ejercicio fiscal, as como del Secretario de Hda. y C. P.,
autorizar los compromisos y erogaciones que por este artculo se prohben."
7 Buttgenbacr, Der. Ad. 1954, pg. 86..
Sebastin Martn-Retortillo. Descentralizacin administrativa y organizacin Polltica.
3 vols. Madrid. Ed. Alfaguara.
598
nuevas tareas y no a factores polticos como en la descentralizacin adrninstrativa territorial o por regin.s
La administracin descentralizada por servicio llamada tambin descentralizacin tcnica o administracin indirecta, se desarrolla en nuestro pas
inspirada en la organizacin de los establecimientos pblicos franceses, en las
comisiones norteamericanas y en general, en los principios tericos de la descentralizacin administrativa.
Nuestras instituciones descentralizadas por servicio, al impulso de la doctrina administrativa mexicana incorporada a la legislacin, han evolucionado
con todos los caracteres derivados de nuestras propias exigencias. No mantenemos en puridad, una forma tipo de descentralizacin, un modelo uniforme, sino que a cada organismo se le reviste de la organizacin que ha sido
ms conveniente fijarle.
7.
DERECHO ADMINISTRATIVO
599
600
El estatuto legal del servicio pblico descentralizado debe comprender los conceptos siguientes:
1. Por medio de una ley que expida el poder legislativo o un decreto administrativo, se crea una persona jurdica de derecho pblico a la que se encomiendan
fines de inters general, o la atencin de un servicio pblico determinado.
2. La nocin de personalidad jurdica es indispensable para individualizar y
fijar la competencia limitada del rgano, pero no es exclusiva del rgimen descentralizado, porque existen formas centralizadas a las que se les provee de personalidad jurdica para el ejercicio de sus funciones. Se les llama en este caso administracin personalizada.
3. La ley debe regular la estructura y funcionamiento de la entidad descentralizada, precisando sus fines, denominacin, patrimonio, rganos, relaciones con su
personal, relaciones con los usuarios del servicio y dems actividades propias de su
organizacin.
4. El rgimen puede ser en unos casos exclusivamente de derecho pblico y en
otros mixto, es decir, se acepta la aplicacin del derecho privado en ciertos aspectos de sus relaciones, principalmente mercantiles, cuando se trata .de una ernpresa que realiza actividades comerciales o industriales, como Petrleos Mexicanos.
Aun su forma de organizacin puede adoptar el rgimen de una sociedad mercantil, principalmente la sociedad annima, pero su rgimen general es de derecho
pblico.
5. El Estado debe sealar cules son las relaciones o vinculaciones entre la nstitucin y el poder central, porque con ellas se precisa su verdadera naturaleza de
rgano descentralizado.
DERECHO ADMINISTRATIVO
601
8.
La ley para el control, por parte del gobierno federal, de los organismos deseentralizados y empresas de participacin estatal. D. O. F. del 31 de diciembre de 1970,
define los organismos descentralizados por servicio en estos trminos:
Artculo 2. "Para los fines de este captulo. son organismos descentralizados
las personas morales creadas por la ley del Congreso de la Unin o decreto del
Ejecutivo Federal, cualquiera que sea la forma o estructura que adopten, siempre
que renan los siguientes requisitos:
"l. Que su patrimonio se constituya parcialmente con fondos o bienes federales o de otros organismos descentralizados, asignaciones. subsidios. concesiones o
derechos que le aporte u otorgue el gobierno federal o con el rendimiento de un
impuesto especifico; y
"11. Que su objeto o fines sean la prestacin de un servicio pblico o social,
la explotacin de bienes o recursos propiedad de la nacin. la investigacin cientfica y tecnolgica. o la obtencin y aplicacin de recursos para fines de asistencia
o seguridad social.
"Cuando se mencione a los organismos descentralizados. se dir simplemente
'organismo'."
la emisin de billetes por medio de un solo banco que controlar el Gobierno Federal, el
petrleo y la energa elctrica.
14 V. Andrs lvarez. "Introduccin al estudio de las empresas pblicas." Rev. Ad.
Pb. IEP. nm. 3. sep-dc, 1950. pg. 41.
602
9.
RELACIONES y
DERECHO ADMINISTRATIVO
603
El rgano descentralizado tiene un patrimonio especial, regido por normas de derecho pblico, pero su estructura debe obedecer a reglas tcnicas
especiales y a procedimientos de la misma naturaleza. El patrimonio de los
rganos descentralizados son bienes del Estado, pero sometidos a un rgimen jurdico especial.
Los bienes de los rganos descentralizados cuando desaparecen vuelven
al patrimonio del Estado. Artculo 3, fraccin IV de la Ley General de Bienes Nacionales.
Los rganos descentralizados gozan de cierta autonoma tcnica, incluso
pueden adoptar ciertos principios de las empresas privadas. En el Estado
moderno no se rompe esta autonoma tcnica y se mantiene la unidad financiera del Estado.
La autonoma orgnica mantiene un rgimen jurdico especial o independiente y puede comprender no slo los servicios pblicos, sino otros fines
del Estado.
Esos poderes con respecto del poder central y los rganos descentralizados
se transforman o desaparecen.
Es aplicable la ley de responsabilidades a los rganos descentralizados.
El poder central realiza el control de los rganos descentralizados a travs de la Secretara de Programacin y Presupuesto, "salvo que no estn expresamente encomendados o subordinados a otra dependencia".
10.
Se ha sostenido que las instituciones descentralizadas por servicio no tuvieron originalmente ningn apoyo en la Constitucin de 1917.
El constituyente cre los Departamentos Administrativos federales como
organismos a quienes se encargaba una misin fundamentalmente tcnica.
Estas instituciones, en trminos generales, no han tenido xito, porque no
ha predominado el aspecto tcnico del servicio, y se convirtieron en organismos principalmente polticos, salvo aquellos que se erigieron en Secretaras de Estado, o se robustecieron como Departamentos administrativos.t"
"El problema se simplifica grandemente si se considera que, salvo casos
excepcionales, los organismos descentralizados establecidos por la legislacin
mexicana carecen de autonoma orgnica, conservan una dependencia estrecha con el jefe del Ejecutivo, tanto porque ste se encuentra representado en
ellos por la mayora de los miembros de los consejos de administracin, y
porque el director o gerente es nombrado por dicho Ejecutivo, como porque
su rgimen les est impuesto por los rganos centrales del Estado." 16
Diario de los Debates. T. H, pg. 345.
"No son funcionarios o empleados pblicos los empleados en servcos pblicos descentralizados", Directo 5962-944, resuelto el 19 de julio de 1945. Vase esta resolucin en
La Justicia, nm. 216, del 31 de agosto de 1945.
Las instituciones descentralizadas en Mxico no mantienen un rgimen jurdico similar, ya que existen diferencias importantes entre ellas.
15
16
604
Se ha pretendido deducir un apoyo legal para los organismos descentralizados en el artculo 73, fraccin XXX de la Constitucin, que dice:
"El Congreso tiene facultad: XXX. Para expedir todas las leyes que sean
necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las
otras concedidas por esta Constitucin a los Poderes de la Unin."
Las instituciones administrativas descentralizadas tienen por objeto orga
nizar y desarrollar esas facultades constitucionales, por lo que se considera
que su fundamento radica en una facultad del Congreso. El argumento se
considera demasiado elaborado y no alcanza a los decretos administrativos.
En la actualidad los artculos 93 y 123 Apartado A, fraccin XXXI de la
Constitucin, aluden a los organismos descentralizados.
" ... y empresas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el gobierno federal ... "
Se ha sostenido que la constitucionalidad de los organismos descentralizados pudiera deducirse de aquellas facultades generales que la Constitucin
seala, como en el caso de los artculos 28, 73 fracciones X y XXX otros.
La crtica seala que es excesivo extender ilimitadamente los textos constitucionales, mxime que cuando se -elaboraron por el Constituyente, ste no
pensaba en organismos descentralizados por servicio. Sin embargo estos han
entrado definitivamente en nuestro rgimen jurdico, por lo que resultara
ocioso su planteamiento.
El artculo 29 de la ley para el control por parte del gobierno federal de los
organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, reconoce dos medios
para la creacin de los organismos descentralizados.
a) Mediante ley expedida por el Congreso de la Unin; y
b) Por decreto del Ejecutivo Federal, cualquiera que sea la forma o estructura
que adopten siempre que se sujeten a la ley.
El artculo 45 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal ordena:
"Dentro de la Administracin Pblica Paraestatal sern considerados como organismos descentralizados las instituciones creadas por disposicin del Congreso de la
Unin, o en su caso por el Ejecutivo Federal, con personalidad jurdica y patrimonios propios, cualquiera que sea la forma o estructura legal que adopten."
DERECHO ADMINISTRATIVO
605
Como los organismos descentralizados creados por decreto del Ejecutivo Federal cada da ms numerosos, debera promoverse una reforma constitucional que
declare:
"Los organismos descentralizados federales sern creados por ley que expida el
Congreso de la Unin o por decretos que expida el Ejecutivo Federal. La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, precisar cules son las materias que
corresponden a los decretos."
11.
De acuerdo con el artculo 19 de la ley para el control, por parte del gobierno
federal, de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, estos
organismos quedan sujetos al control y vigilancia del Ejecutivo Federal de acuerdo
con dicha ley, con excepcin de:
"1. Las instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares nacionales
de crdito y las instituciones nacionales de seguros y fianzas; y
"11. Las instituciones docentes y culturales.
"El Ejecutivo Federal ejercer las funciones que este Captulo de la Ley le confiere, por conducto de las Secretaras del Patrimonio Nacional, de la Presidencia y
de Hacienda y Crdito Pblico, sin perjuicio de las facultades que en esta materia
les otorguen otras leyes."
El sistema de esta ley ha sido modificado por la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal en estos trminos: Artculo 50. "El Presidente de la Repblica
estar facultado para determinar agrupamientos de entidades de la Administracin
Pblica paraestatal, por sectores definidos, a efecto de que sus relaciones con el
Ejecutivo Federal, en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables, se realicen a travs de la Secretara de Estado o Departamento Administrativo que en
cada caso designe como coordinador del sector correspondiente." A estos sectores
haremos referencia ms adelante.
12. LA
606
En algunos pases esta desvinculacin se lleva a sus mximas consecuencias, crendose un rgimen de verdadera autarqua o autonoma orgnica y
tcnica.
En otras legislaciones el relajamiento de los vnculos con el poder central
es atenuada y ofrece diversos grados de relacin. Muchas veces los factores
polticos operan en arreglo o transacciones segn la importancia de la institucin.
El auge extraordinario de las instituciones descentralizadas oblig al Estado a reglamentar debidamente esta materia, sometindolas a una inspeccin,
vigilancia y revisin de sus actos por el Ejecutivo de la Unin.
La ley vigente para el control por parte del gobierno federal de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, fue 'publicada
en el Diario Oficial de la Federacin del 31 de diciembre de 1970.
La creacin de nuevas Secretaras hizo cambiar el sistema de las leyes
anteriores. Para ese efecto se cre la junta de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. Diario Oficial del 31 de mayo de 1959.
Esta organizacin sufri una modificacin en su artculo tercero publicado en el Diario Oficial del 25 de junio de 1960 y D. O. F. del 8 de marzo
de 1965 y el nuevo sistema de la Ley orgnica vigente, que ha cambiado
radicalmente las formas de control, como veremos a continuacin.
Los casos que deben examinarse se reducen:
a) Excepciones a la autonoma tcnica;
b) Nombramiento de sus principales titulares, tanto tcnicos como administrativos;
e) Nombramiento de sus rganos directivos;
d) Revisin de sus actos principales;
e) Aprobacin de determinados actos bsicos que afectan la vida econmica y
financiera de la institucin;
f) Presupuestos, balances, gastos, que deben limitar su autonoma tcnica, y
g) Relaciones con su personal y con el pblico en general.
DERECHO ADMINISTRATIVO
13.
607
608
14.
SI-
DERECHO ADMINISTRATIVO
609
El artculo I de este Acuerdo menciona las entidades del sector paraestatal que corresponden a cada una de las Secretaras de Estado y Departamentos
Administrativos. Posteriormente en el D. O. F., del 12 de mayo de 1977 se
agregaron otras entidades. A ellas haremos alusin ms adelante.
Son importantes los artculos 2a 4 del Acuerdo citado, para regular las
actividades de los sectores:
Artculo 29 Corresponder al Coordinador de cada sector:
a) Planear, coordinar y evaluar la operacin de las entidades que este Acuerdo
agrupa en el sector correspondiente en los trminos de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
b) Orientar y coordinar la planeacin, programacin, presupuestacin, control
y evaluacin del gasto de las entidades listadas en el sector respectivo. Para este
efecto presentar a la Secretara de Programacin y Presupuesto, con su conformidad, los proyectos de presupuesto anual de las entidades mencionadas, en los trminos de los artculos 69, 17 Y 21 de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Pblico Federal.
c) Presentar ante la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, debidamente aprobados por la Secretara de Programacin y Presupuesto, los proyectos y programas
de actividades 'de las entidades del sector correspondiente que requieran de finan3&
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DERECHO ADMINISTRATIVO
611
ACUERDO
Artculo 19 Las entidades de la administracin pblica paraestatal a que se refiere este Acuerdo. se agruparn por sectores a efecto de que sus relaciones con el
Ejecutivo Federal. en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables. se realicen a travs de las Secretaras de Estado o Departamentos Administrativos como sigue:
612
B) El sector que corresponde a la Secretara de Relaciones Exteriores y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con:
Fideicomiso para obras en materia de relaciones internacionales de Mxico, fomento de los estudios sobre la materia y otorgamiento de premios e incentivos.
C) El sector que corresponde a la Secretara de la Defensa Nacional y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con:
Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, antes Direccin de Pensiones Militares;
Fideicomiso Inmobiliario para las Fuerzas Armadas.
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Inmobiliaria Cuadalupe, S. A;
Inmobiliaria Papaloa pan, S. A.;
Inmobiliaria Petroqumica, S. A. de C. V.;
Inmobiliaria Sahagn, S. A.;
Inmobiliaria Scartsa, S. A;
Inmuebles Atlas, S. A.;
Instalaciones Inmobiliarias para Industrias, S. A. de C. V.;
Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnolgicas, A C.;
jalumex, S. A.;
La Perla, Minas de Fierro, S. A.;
Lavandera del Balsas, S. A. de C. V.;
Macocozac, S. A.;
Manufacturas Gar-Co, S. A de C. V.;
Maquiladora Automotriz Nacional, S. A.;
Maquinaria, Maniobras y Servicios ,S. A.;
Materiales para Edificaciones del Balsas, S. A de C. V.;
Mexicana de Autobuses, S. A. de C. V.;
Mexicana de Papel Peridico, S. A;
Minerales Monclova, S. A;
Motores Perkins, S. A.;
Nacional de Refractarios, S. A.;
Naviera de Baja California, S. A.;
Nueva Nacional Textil Manufacturera del Salto, S. A.;
Nueva San Isidro, S. A.;
Oerlikon Italiana de Mxico, S. A.;
Operadora Nacional de Ingenios, S. A.;
Operadora Textil, S. A de C. V.;
Panificadora Las Truchas, S. A. de C. V.;
Perforadora y Minera del Norte, S. A.;
Petroqurnica de Mxico, S. A.;
Productora Ferretera Mexicana, S. A.;
Productos Bsicos para Fertilizantes, S. A.;
Productos Qumicos e Industriales del Bajo, S. A.;
Productos Qumicos Vegetales Mexicanos, S. A. de C. V.;
Productos Tubulares Monclova, S. A.;
Promociones y Comisiones Avantram, S. A.;
Promotora de Empresas del Estado de Quertaro, S. A;
Promotora de Empresas del Estado de Sinaloa, S. A.;
Promotora de Empresas del Estado de Sonora, S. A.;
Promotora Industrial del Balsas, S. A. de C. V.;
Proquvemex Divisin Agro Industrial, S. A. de C. V.;
Proquivemex Divisin Farmacutica, S. A. de C. V.;
Rassini Rheen, S. A de C. V.;
Refractarios Hidalgo, S. A.;
Roca Fosfrica Mexicana, S. A de C. V.;
Sales de Tancamichapa, S. A. de C. V.;
Sales y Alcalis, S. A;
Servicios Agrcolas Caeros, S. A.;
Servicios Rassini,S. A. de C. V.;
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Comisin sobre las mismas a Altos Hornos de Mxico, S. A., y La Perla, Minas de
Fierro S. A;
Fideicomiso para Reconstruccin Fbrica Textil San Jos, en Etla;
Fondo Nacional de Fomento Industrial (FOMIN);
Fondo para obras sociales a Campesinos Caeros de Escasos Recursos (FIOSCER).
G) El sector que corresponde a la Secretara de Comercio y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con:
Comisin de Tarifas de Electricidad y Gas;
Comisin Nacional del Cacao;
Comisin Nacional del Maz para el Consumo Humano;
Compaa Nacional de Subsistencias Populares;
Instituto Mexicano del Caf;
Instituto Mexicano de Comercio Exterior;
Instituto Nacional de Proteccin al Consumidor;
Procuradura Federal del Consumidor;
Abastecedora Conasupo, S. A. de C. V.;
Algodonera Comercial Mexicana, S. A.;
Almacenes de Ropa Conasupo, S. A de C. V.;
Almacenes Nacionales de Depsito, S. A.;
Bodegas Rurales Conasupo, S. A de C. V.;
Beneficios Mexicanos del Caf, S. de R. L. Y C. V.;
Cafs y Cafeteras de Mxico, S. A. de C. V.;
Centros Conasupo de Capacitacin Campesina, S. C.;
Comercial Mexicana, S. A. de C.V.;
Compaa Transportadora Conasupo, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Centro, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Noroeste, S. A. de C. V.:
Distribuidora Conasupo del Norte, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Sur, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Sureste, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo Metropolitana, S. A. de C. v.;
Exmex, S. A.;
Exportadora e Importadora de Minerales, S. A. de C. V.;
Frutcola Mercantil, S. A.;
Impulsora y Exportadora Nacional, S. de R. L. de C. V.;
Industrias Conasupo, S. A. de C. V.;
Leche Industrializada Conasupo, S. A. de C. V.;
Maz Industrializado Conasupo, S. A de C. V.;
Materiales Conasupo, S. A. de C. V.;
Productos Industrializados de Caf, S. A.;
Promotora Industrial del Caf, S. A. de C. V.;
Tapetes Mexicanos, S. A.;
Trigo Industrializado Conasupo, S. A. de C. V.;
Fideicomiso para el establecimiento de un sistema de comercializacin de productos agrcolas perecederos, y
.
.
Fideicomiso denominado Comisin Promotora Conasupo para el Mejoramiento
Social.
622
H) El sector que corresponde a la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con:
Colegio de Post-Graduados;
Colegio Superior de Agricultura Tropical con sede en Crdenas, Tabasco;
Comisin de Desarrollo de la Tribu Seri de Sonora;
Comisin Nacional de Fruticultura;
Comisin Nacional de la Fresa;
Comisin Nacional de Zonas ridas;
Forestal Vicente Guerrero;
Patrimonio Indgena del Valle del Mezquital;
Patronato del Maguey;
Productora Nacional de Semillas;
Productos Forestales de la Tarahumara;
Productos Forestales Mexicanos;
Aceitera de Guerrero, S. A. de C. V.;
Adhesivos, S. A.;
Adoquines, S. A.;
Agroplstico de Tlaxcala, S. de R .L.;
Alimentos Balanceados del Estado de Morelos, S. de R. L.;
Alimentos Balanceados de Mxico, S. A. de C. V.;
Aprovechamientos Forestales de Nayarit;
Beneficiadora de Limn de Colima, S. A.;
Cales del Estado de Chiapas, S. de R. L.;
Celulosa del Pacfico, S. A.;
Cementerios de Cuernavaca, S. de R. L.;
Compaa Forestal de la Lacandona, S. A.;
Complejo Frutcola Industrial de la Cuenca del Papaloapan, S. A. de C. V.;
Complejo Tursico de Buceras, S. de R. L.;
Complejo Tursico Ro Colorado;
Constructora y Transportadora Cit, S. A. (en liquidacin);
Chapas y Trplay, S. A.;
Empacadora de Conservas Los Mochis, S. A.;
Exportacin de Tabacos Mexicanos, S. A. de C. V.;
Fermentaciones Mexicanas, S. A. de C. V.;
Fertilizantes de Morelos, S. de R. L.;
Fidepal, S. de R. L. de 1. P. Y C. V.;
Fomento Industrial Forestal, S. A. de C. V.;
Impulsora Ganadera de Michoacn, S. A. de C. V.;
Impulsora La Forestal, S. de R. L. de l. P. Y C. V.;
Industrias Forestales de Nayarit, S. A.;
Insecticidas y Fertilizantes Mexicanos, S. de R. L.;
Impulsora Guerrerense del Cocotero, S. de R. L. de l. P. 'Y C. V.;
La Forestal, F. C. L.;
Maderas Industrializadas de Quintana Roo, S. A.;
Maderas Moldeadas de Durango, S. A.;
Mxico Artesanal, S. A.;
Nacional de Servicios Agropecuarios, S. A. de C. V.;
Parquet de Zacatecas, S. 'A.;
Planta Beneficiadora de Guayaba;
DERECHO ADMINISTRATIVO
623
624
DERECHO ADMINISTRATIVO
625
626
c..
DERECHO ADMINISTRATIVO
627
Fideicomiso para el estudio y el fomento de conjuntos, parques y ciudades industriales en las entidades federativas;
Fideicomiso (FIDEURBE) para integrar el desarrollo urbano de la ciudad de
Mxico.
Fideicomiso para la adquisicin de reservas territoriales para el desarrollo de
programas habitacionales en los municipios de San Nicols de los Garza, Salinas Victoria y General Escobedo en Nuevo Len;
Fideicomiso para la adquisicin de terrenos ganados al Ro Santa Catarna en
Monterrey, para la construccin del conjunto habitacional "Unidad Constitucin";
Fideicomiso para la Comisin Nacional de Caminos Alimentadores y Aeropistas
(CONACAL) ;
Fideicomiso para la construccin del conjunto habitacional Hroes de Chapultepec, o Campeche N9 1;
Fideicomiso para la construccin del conjunto habitacional "Presidente Kennedy";
Fideicomiso para la construccin de la 2~ etapa del conjunto habitacional "La
Pradera", en terrenos de la ex Hacienda de San Juan de Aragn;
Fideicomiso para la construccin del conjunto de viviendas de la Unidad Cuitlhuac;
Fideicomiso para la construccin del conjunto de viviendas Mixcoac-Lomas ,de
Plateros;
Fideicomiso para la construccin del conjunto de viviendas Lindavista-Vallejo;
Fideicomiso para la construccin del conjunto habitacional Loma Hermosa;
Fideicomiso para la Unidad Habitacional San Juan de Aragn;
Fideicomiso para la remodelacin urbana de la Ciudad de Mxico;
Fideicomiso para la urbanizacin y construccin del conjunto urbano "Corazones de Manzana" en la Unidad Balbuena;
Fideicomiso para rehabilitar regiones del pas afectadas o que en el futuro sufran
las consecuencias de fenmenos fsicos;
Fideicomiso Submetrpoli de Tijuana;
Fideicomiso traslativo de dominio para la enajenacin de los terrenos ganados al
mar en la instalacin del Puerto de Yukalpetn:
Fideicomiso del Fondo de las Habitaciones Populares;
Fomento Metropolitano de Monterrey.
K) El sector que corresponde a la Secretaria de Educacin Pblica y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con:
Centro de Investigaciones Superiores del Instituto Nacional de Antropologa e
Historia;
Centro de Investigacin y de Estudios Avanzados del Instituto Politcnico Nacional;
Centro Nacional de Enseanza Tcnica Industrial;
Centro para el Estudio de Medios y Procedimientos Avanzados de la Educacin;
Colegio de Bachilleres;
. Comisin de Operacin y Fomento de Actividades Acadmicas del Instituto Politcnico Nacional;
Comit Administrador del Programa Federal de Construccin de Escuelas;
Consejo Nacional de Fomento Educativo;
Instituto Nacional de Antropologa e Historia;
Instituto Nacional de Astrofsica, ptica y Electrnica;
Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura;
628
DERECHO ADMINISTRATIVO
629
630
Q) El sector que corresponde al Departamento del Distrito Federal y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con:
Caja de Previsin de la Polica del Distrito Federal;
Caja de Previsin de los Trabajadores a Lista de Raya en el Distrito Federal;
Industrial de Abastos;
Servicios de Transportes Elctricos del Distrito Federal, y Sistema de Transporte
Colectivo.
Artculo 29 Corresponder al Coordinador de cada sector:
a) Planear, coordinar y evaluar la operacin de las entidades que este Acuerde
agrupa en el sector correspondiente en los trminos de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
b) Orientar y coordinar la planeacn, programacin, presupuestacin, control
y evaluacin del gasto de las entidades listadas en el sector respectivo. Para est~
efecto presentar a la Secretara de Programacin y Presupuesto, con su conformidad, los proyectos de presupuesto anual de las entidades mencionadas, en los trminos de los artculos 69, 17 Y 21 de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Pblico Federal.
e) Presentar ante la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, debidamente
aprobados por la Secretara de Programacin y Presupuesto, los proyectos Y programas de actividades de las entidades del sector correspondiente que requieran de
financiamiento para su realizacin, en los trminos del artculo 29 de la Ley General
de Deuda Pblica.
d) Vigilar la utilizacin de los recursos provenientes de financiamientos autorizados a las entidades del sector respectivo, con la intervencin que en su caso corresponda a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico conforme a las disposiciones
de la Ley General de Deuda Pblica.
e) Vigilar el cumplimiento de los presupuestos y programas anuales de operacin, revisar las instalaciones y servicios auxiliares e inspeccionar los sistemas y pro-
DERECHO ADMINISTRATIVO
631
Que con fecha 13 de enero del presente afio el Ejecutivo Federal expidi el
acuerdo que aparece publicado en el Diario Oficial de la Federacin correspondiente
al da 17 del mismo mes, por el que se dispuso el agrupamiento de las entidades
de la Administracin Pblica Paraestatal por sectores, a efecto de que sus relaciones
con el Gobierno Federal se realicen a travs de la Secretara de Estado o Departamento Administrativo correspondiente.
Que la experiencia recogida en la aplicacin del acuerdo a que se refiere el
prrafo anterior sugiere la conveniencia de llevar a cabo un reacomodo O adicin
respecto a determinadas entidades y, al mismo tiempo corregir algunas deficiencias
observadas.
Que la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal comprende dentro
de la Administracin Pblica Paraestatal a las empresas de participacin estatal minoritaria, y previene que la vigilancia de la participacin estatal quedar a cargo
de un comisario que ser designado por el Secretario de Estado o Jefe del Depar-
632
A) ...
Estudios Amrica, S. A.
Centro de Investigaciones para la Integracin Social.
Fideicomiso para Promotora Cinematogrfica Mexicana, S. A.
Fideicomiso relativo a Cineteca Nacional.
D) ..
Banco de Colima, S. A.
Banco de Coahuila, S. A.
Banco Industrial de Jalisco, S. A.
Edificio Cook, S. C.
Inmuebles FINASA, S. A.
Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnolgicas, A. C.
Fideicomiso El Palomar, Ciudad Turstica.
Fideicomiso para la emisin de certificados de participacin ordinarios amortizables, denominados "Petrobonos",
Fideicomiso para el Cobro de Crditos y Venta de Bienes del Banco de la Propiedad y la Industria Textil, S. A.
Fideicomiso para otorgar un crdito a Inmobiliaria y Comercial Bustamante. S. A.
(INCOBUSA) .
Fideicomiso Puerto Madero Tapachula, Chis., Recuperacin de la Inversin Federal.
F)
Compaa Nacional Explotadora de Asbestos, S. A.
Industria Petroqumica Nacional, S. A.
Inmobiliaria Tochel, S. A. de C. V.
Manufacturera Mexicana de Partes de Automviles, S. A.
Maurimex, S. A.
Mecamex, S. A.
Mecnica Falk, S. A. de C. V.
Minerales Mexicanos Mayaqu, S. A. de C. V.
Minerales Submarinos Mexicanos, S. A.
Sociedad Cooperativa de Ejidatarios, Obreros y Empleados del Ingenio Emiliano
Zapata, S. C. de P. E. Y R. S.
Tereftalatos Mexicanos, S. A.
Fideicomiso para el Fomento Vocacional de la carrera de Ingeniero de Minas.
DERECHO ADMINISTRATIVO
633
G) ...
J) ..
INCOBUSA, S. A. de C. V.
Terrenos Recreo, S. A.
Servicios y Mantenimiento, S. A.
Fideicomiso Balneario de Agua Hedionda.
Fideicomiso Ciudad Industrial Framboyn.
Fideicomiso Ciudad Industrial Los Belenes.
Fideicomiso Ciudad Industrial Mrida.
Fideicomiso Ciudad Industrial Ocotln,
Fideicomiso Conjunto Habitacional Benito Jurez en Aguascalientes, Ags.
Fideicomiso Conjunto Habitacional Expropiacin Petrolera en Morela, Mich.
Fideicomiso Conjunto Habitacional General Francisco Naranjo en Monterrey,
N.L.
Fideicomiso Conjunto Habitacional Lomas de Valle Verde en Ensenada, B. C.
Fideicomiso Conjunto Habitacional Sahuaro en Hermosillo, Son.
Fideicomiso Industrial Durango.
Fideicomiso para la construccin de la Ciudad Industrial Nayarita.
Fideicomiso para la venta de lotes de terrenos colindantes del brazo del Ro
Silao en el tramo que atraviesa Irapuato, Gto.
Fideicomiso Tequesquitengo-FONAFE.
Fideicomiso Rodolfo Snchez Taboada, Conjunto Habitacional Las Plazas en Ti.i llana, B. C.
Fideicomiso Tehuixtla, Morelos-INDECO.
K) '"
Agencia Literaria, S. A.
Audiovisual Fondo de Cultura, S. A.
Bibliotecas Mexicanas, A. C.
Colegio de Mxico, A. C.
Distribuidora Nacional de Cultura Econmica, S. A. de C. V.
Fondo de Informacin y Computacin, S. A. de C. V.
Inmobiliaria Fondo de Cultura Econmica, S. A.
Fondo de Cultura Econmica.
634
L) '"
Centro Mexicano de Estudios en Farmacodependencia,
M) ...
Fideicomiso para el Centro Nacional de Productividad-ARMO.
N) ...
Nuevo Vallarta, S. A. de C. V.
O) '"
Comisin Coordinadora para el Desarrollo Turstico del Golfo de California.
Inmobiliaria Hotelera, S. A.
Promotora de Productos y Servicios para las empresas de Turismo Popular de
Nayarit, S. A. de C. V.
Recromex, S. A. de C. V.
Segundo. Se retiran de los sectores a que se refiere el Artculo 19 del acuerdo
presidencial del 13 de enero del presente ao, las entidades que a continuacin se
expresan:
Articulo 19
D) .. ,
Banco Internacional de Fomento Urbano, S. A.
Financiera de las Industrias de Transformacin, S. A.
Nuevo Vallarta, S. A. de C. V.
Fideicomiso constituido con el importe de un legado del seor Eduardo Omarini.
Fideicomiso para Promotora Cinematogrfica Mexicana, S. A.
E) ...
Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral del Istmo de Tehua~tepec.
Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral de la Pennsula de Baja California.
F) ..
DERECHO ADMINISTRATIVO
635
H) '"
Colegio de Postgraduados,
Colegio Superior de Agricultura Tropical con sede en Crdenas, Tab.
Impulsora La Forestal. S. de R. L. de 1. P. Y C. V.
Fideicomiso para el desarrollo agropecuario de los nuevos Centros de Poblacin
Ejidal.
1) ...
Fideicomiso del Fondo N acional para los Desarrollos Portuarios.
J) . -.
Fideicomiso de Desarrollo Habitacional y Turstico de Puerto Vallarta.
Fideicomiso Traslativo de Dominio para la enajenacin de los terrenos ganados
al mar en la instalacin del Puerto de Yukalpetn,
K)
._.
636
Ciclo Qumica, S. A.
Cobre de Mxico, S. A.
Consorcio Manufacturero, S. A.
Compaa Cuprfera La Verde, S. A.
Compaa Industrial y Comercial Americana, S. A.
Compaa Minera Autln, S. A. de C. V.
Compaa Minera de Cananea, S. A.
Compaa Minera Nacozari, S. A.
Electrometalurgia de Veracruz, S. A. de C. V.
Envases Generales Continental de Mxico, S. A.
Explomn, S. A. de C. V.
Glicoles Mexicanos de Tehuantepec, S. A. de C. V.
Impulsora Minera de Angangueo, S. A. de C. V.
Industria de Telecomunicacin, S. A.
Inmobiliaria de Hierro y Acero, S. A.
Inmobiliaria Guardiana, S. A.
Cigarros La Tabacalera Mexicana, S. A.
Materias Primas Anhuac del Golfo, S. A.
Metalrgica Almena, S. A.
Mexicana de Cobre, S. A.
Minera Lampazos, S. A. de C. V.
Nacional de Instrumental Mdico, S. A.
Poliestireno y Derivados, S. A. de C. V.
Productora Qumica de Jalisco, S. A.
Promotora de Papel Peridico, S. A. de C. V.
Oerlikon Italiana de Mxico, S. A.
Qumica Fluor, S. A.
Swecomex, S. A.
Refractarios Mexicanos, S. A.
Renault Mexicana, S. A. de C. V.
Tubacero, S. A.
D) Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos:
Cales Ejidales de Santa Luca del Camino, S. de R. L.
Mezcal Santiago, S. A.
Alimentos del Fuerte, S. A. de C. V.
Alimentos Tor, S. A.
Impulsora La Forestal, S. de R. L. de I. P. Y C. V.
E) Secretara de Comunicaciones y Transportes:
Aeronaves del Centro, S. A. de C. V.
Aeronaves del Este, S. A. de C. V.
Aeronaves del Norte, S. A. de C. V.
Aeronaves del Oeste, S. A. de C. V.
Aeronaves del Sur, S. A. de C. V.
Transportacin Martima Mexicana, S. A.
F) Secretara de Turismo:
Agencia de Viajes Rutas del Mayab, S. A.
Impulsora de Empresas Tursticas, S. A. de C. V.
DERECHO ADMINISTRATIVO
()37
G) Departamento de Pesca:
Distribuidora Pesquera EjidaI, S. A.
15.
De acuerdo con el artculo 8 de la ley de control, los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal estn obligados:
"l. Inscribirse, dentro de los 30 das siguientes a la fecha de su constitucin, en el Registro de organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, que llevar la Secretara del Patrimonio Nacional y a comunicarle, dentro del mismo plazo, las modificaciones o reformas que afecten
su estructura;
"H. Presentar oportunamente a la Secretara del Patrimonio Nacional sus
presupuestos y programas anuales de operacin;
"IlI. Presentar a la Secretara' del Patrimonio Nacional sus estados financieros mensuales y anuales;
"IV. Dar las facilidades necesarias para que la Secretara del Patrimonio
Nacional conozca, investigue, revise y verifique, sin limitacin alguna, la
contabilidad, actas, libros, registros, documentos, sistemas y procedimientos
de trabajo y produccin y, en general, la total operacin que se relacione
directa o indirectamente con los fines u objetos del organismo o empresa; y
"V. Organizar sus sistemas de contabilidad, control y auditora internos
de acuerdo con las disposiciones que dicte la Secretara del Patrimonio N acional en los trminos de la fraccin 1 del artculo 7 Q. "
Estas facultades como hemos visto, ya no corresponden a la Secretara del
Patrimonio, la cual ha cambiado de denominacin, pasando las citadas facultades a las dependencias que hemos mencionado con anterioridad de acuerdo
con la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal, y en particular
al artculo 5 transitorio de la misma.
16.
638
rentes o funcionarios que hagan sus veces, los miembros del consejo de administracin, junta directiva u rgano equivalente y el personal de vigilancia
de los organismos y empresas."
17.
DERECHO ADMINISTRATIVO
639
640
CAPTULO II
SECCIN PRIMERA
1.
642
La legislacin mexicana emplea denominaciones muy variadas para las instituciones descentralizadas. Esto se debe al origen de esas formas de organizacin, que
responden a diversas legislaciones extranjeras. En el segundo cuarto de este siglo,
que llamaremos el auge de las instituciones descentralizadas, el legislador mexicano
tuvo que inspirarse en esas fuentes para crear las instituciones descentralizadas por
servicio, pero por razones lgicas, las instituciones sufrieron las naturales transformaciones que exiga nuestra vida social.
Las diversas denominaciones empleadas por nuestra legislacin, que deben pasar
por el tamiz de una crtica juiciosa que las defina, son las siguientes:
Seccin
"
2.
'.
DERECHO ADMINISTRATIVO
643
644
DERECHO ADMINISTRATIVO
645
SECCIN SEGUNDA
3.
4.
trative functions are unified in a smaIl plural-member board. Each member of the board is
responsible for a major administrative functions in commissions governed ctes whle the
board administers functions coIlectively in township and county government," Dictionary
01 Political Science, ed. by Joseph Dunner. Philosophical Lbrary, pg. 106.
646
DERECHO ADMINISTRATIVO
647
mico, y las que se encuentran en una situacin intermedia, pronto tendrn, al finalizar sus construcciones -Papaloapan y Tepalcatepeo-, que adoptar otras formas
administrativas.
Todas las formas descentralizadas actualmente vigentes en nuestro pas, desde
las principales como Petrleos Mexicanos, Seguro Social, Ferrocarriles Nacionales
y otras ms, demandan nuevas y urgentes medidas -de organizacin y control del
poder pblico.
El ejemplo norteamericano se debe seguir no slo para crear comisiones gubernamentales, sino tambin para aprovechar sus experiencias como las de restarles
facultades financieras y subordinarlas al rgimen general del presupuesto federal, a
la revisin constante de su contabilidad; a la limitacin de despilfarros intiles y
antieconmicos; a la sujecin estricta de sus presupuestos; a la limitacin onerosa
para el Estado de gastos fuera del presupuesto que luego se justifican ante consejos dciles que no impiden estas anomalas.
Para remediar estos males se expidi la ley para el control por parte del gobierno federal, de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, publicada en el D. O. F. del 31 de diciembre de 1970.
No es a un solo organismo administrativo al que se debe entregar la supervisin de las instituciones descentralizadas con finalidades econmicas e industriales.
sino a una distribucin planificada de labores. La Ley org-nica de la Administracin
Pblica Federal, citada anteriormente, precisa la intervencin de las Secretaras de
Estado en esta materia.
5. LAS
Las principales comisiones en el derecho administrativo mexicano se pueden comprender en los grupos siguientes: de los varios cientos de organismos organizados
en forma de comisiones administrativas:
a) Comisiones descentralizadas:
Enumeradas en la relacin publicada por la Secretara del Patrimonio Nacional:
D. O. F. 4 de septiembre de 1973:
Comisin coordinadora para el desarrollo integral del Istmo de Tehuantepec.
Id. de la Pennsula de la Baja California.
Comisin de Aguas del Valle de Mxico.
Comisin de Fomento minero.
Comisin de operacin y fomento de actividades acadmicas del Instituto Politcnico Nacional.
Comisin de Tarifas de electricidad y gas.
Comisin del Papaloapan,
Comisin del Ro Balsas.
Comisin del Ro Fuerte.
Comisin Federal de electricidad.
Comisin Nacional coordinadora de Puertos.
Comisin Nacional de Fruticultura.
Comisin Nacional de la Industria azucarera.
Comisin Nacional de las zonas ridas.
Comisin Nacional de los salariosmfnimos.
648
d) Comisiones intersecretariales:
Acuerdo por el que se constituye una Comisin Intersecretarial que tendr como
funcin el formular directamente para proponer la forma y trminos en que deben
realizarse las obras para sus reparaciones y acondicionamientos. D. O. F., del 30 de
enero de 1971.
Son numerosas las Comisiones Intersecretariales.
e) Comisiones internacionales:
Federacin cafetalera centroamericana.
Comit organizador de la segunda conferencia interamericana de agricultura.
f) Comisiones desaparecidas:
Comisin Nacional de Irrigacin.
Comisin Nacional de Turismo y otras.
6.
DERECHO ADMINISTRATIVO
649
650
del Ejecutivo, pero gozan de ciertas facultades que les permiten una gestin independiente.
Son una creacin del Poder Legislativo Federal, quien por medio de una ley
fija sus condiciones generales y particulares de su personalidad, patrimonio y rgimen. En cuanto al Poder Judicial Federal revisa las decisiones de las comisiones, si
as lo solicitan los perjudicados.
Por lo que se refiere al Ejecutivo, ste designa a los miembros de las comisiones y el Senado las ratifica. Para cesarlos se requiere apoyarse en la ley y fundarlo.l''
651
DERECHO ADMINISTRATIVO
Esta lista de las actuales agencias norteamericanas, es bastante precisa para in.
dicarnos las materias que son de su competencia y la forma como se organizan,
predominando en los ms importantes Consejos de Comisionados con una duracin
fija de aos de servicio y formados con un nmero variable de uno a once comisionados.
Otras denominaciones de altos puestos importantes en las agencias son: Chairman,
Administrador, Director, Covernor, Comptroller, Public Printer, que tienen a su
cargo la direccin de estas organizaciones, hoy en mayor relacin con el Ejecutivo
que durante otras pocas, por las razones ya expuestas con anterioridad.
No deben confundirse las agencias que se sealan anteriormente, las cuales tienen un rgimen jurdico propio, con las agencias del Ejecutivo, que dependen jerrquicamente de l.
Comentando las instituciones mencionadas, nos dice William Anderson:
12
"No existe en la constitucin norteamericana palabra alguna acerca de las comisiones cuasi-legislativas y cuasi-judiciales y otros cuerpos similares. La constitucin
no reconoce ninguna otra clase de oficinas, excepto estrictamente los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, los tres poderes, separados y distintos. Sigue diciendo, adems, que este reconocimiento hecho por la Corte de cierto tipo intermedio
de poderes y comisiones pudiera ser ms importante que la nueva limitacin al
poder de remocin del Presidente." Y el juez Landis agrega: "La insistencia en
separar en compartimientos el poder sobre lneas tripartitas, cedi en el siglo XIX,
ante las exigencias del gobierno. Sin exceso de teora poltica, pero con un sentido
agudo del espritu prctico, se crearon rganos cuyas funciones abarcaban los tres
aspectos del gobierno. La funcin legislativa, la aplicacin de la ley y el arreglo
de las reclamaciones hechas por los litigantes estaban confiados a ellos. Con el transcur.so de los aos, el proceso creci. Estos rganos, tribunales y juntas con facultades
legIslativas por razones de conveniencia, fueron diferenciados de los rganos burocrticos gubernativos existentes, l1amndoseles administrativos." 13
Desde el ao de 1930 apareci un nuevo tipo de organizacin administrativa de
notoria influencia en la vida poltica de aquel pas: o sea la corporacin gubernamental. En esta organizacin se mantiene una precisa independencia del Ejecutivo
e.n varios trminos legales, pero el control del poder pblico se mantiene en forma
ngurosa.
Las dos primeras instituciones creadas fueron El Banco de Norteamrica en 1781
y El Banco de los Estados Unidos en 1791.
En el primer cuarto de este siglo y como una consecuencia de los problemas
b~licos se crean diversas corporaciones: Ferrocarril de Panam, la Corporacin de
Fmanciamiento, la Corporacin del Azcar, la Corporacin de la Vivienda, etc., siendo disueltas al terminar la contienda.
En los aos subsecuentes se crearon diversas corporaciones en diversas materias
hasta completar cerca de cien corporaciones.
12 William Anderson. The American Government. Henry Holt and Co. New York.
1938. Pgs. 50~ y siguientes.
18 Lands James Me. Cauley. El poder administrativo. Editorial Roque Depalma.
652
DERECHO ADMINISTRATIVO
653
SECCIN TERCERA
LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE CRDITO
7.
Mezclando elementos de organizacin del derecho privado y del derecho pblico surgieron estas instituciones de crdito desde el ao de 1925 en que fue creado el Banco de Mxico, S. A. Posteriormente se configuraron otras instituciones, para
impulsar determinadas actividades comerciales e industriales.I"
Las finalidades de las instituciones nacionales de crdito estn claramente expuestas en la exposicin de motivos del "reglamento sobre las instituciones nacionales y organizaciones auxiliares nacionales de crdito" (D. O. F. 29 de junio de
1959) : 17
"Que para incrementar en la mayor medida y en el menor plazo posible el
ingreso nacional y elevar sustancialmente el nivel general de vida, es necesario el
aprovechamiento ptimo de la fuerza de trabajo y de los recursos naturales y financieros de que el pas dispone;
"Que las instituciones nacionales de crdito y las organizaciones auxiliares de
crdito representan ya un sector de gran importancia de nuestro sistema crediticio;
"Que aun cuando dichas entidades estn regidas por normas legales y estatutarias, acordes con las finalidades y caractersticas especficas de su estructura y
funcionamiento, para el mejor aprovechamiento de sus recursos es preciso que esos
organismos coordinen sus actividades entre s, as como con la banca privada;
"Que es indispensable, por tanto, implantar una poltica crediticia unitaria mediante una vinculacin orgnica entre las autoridades financieras del pas y las instituciones nacionales de crdito y las organizaciones auxiliares;
"Que esas mismas consideraciones son aplicables a los fideicomisos constituidos
por el gobierno federal en las instituciones nacionales de crdito e instituciones
nacionales de seguros con fines de fomento econmico;
. "He tenido a bien expedir el siguiente reglamento, etc. Ley general de Instituciones de Crdito y organizaciones auxiliares (D. O. F. del 31 de mayo de 1941 y sus
reformas) ;
. "Arr, 1. La presente ley se aplicar a las empresas que tengan por objeto el
ejercicio habitual de la banca y del crdito dentro del territorio de la Repblica;
16 Manuel Snchez Cun. El crdito a largo plazo en Mxico. Antonio Manero. La
reforma bancaria en la revolucin constitucionalista. 1958.
Mario Solana. El Banco de Estado. 1926.
17 Reglamento sobre las instituciones nacionales y organizaciones auxiliares de crdito.
D. O. F. del 28 de junio de 1959.
654
8.
655
DERECHO ADMINISTRATIVO
9.
656
10.
Daniel Kuri Brea. "El crdito agrcola en Mxico. Bases para la reestructuracin del
sistema." Reo, Fac. [ur, enero-marzo. 1948, nm. 37, pg. 63.
DERECHO ADMINISTRATIVO
657
Se ha pensado tambin que las instituciones nacionales son empresas de participacin estatal o de economa mixta. Esta confusin se ha originado por la circunstancia de que la banca privada tiene una -representacin en la empresa y participa
en la constitucin del capital social. 24
La denominacin es errnea porque como veremos al estudiar las empresas de
participacin estatal, slo se refiere a aquellas empresas a las que alude el artculo 3Q de la ley de organismos descentralizados y empresas de participacin estatal.
La opinin dominante es que las instituciones nacionales de crdito son organismos de servicio pblico descentralizado.se Vase el artculo 73, fraccin X de la
Constitucin.
En efecto, constan de los siguientes elementos:
a) Personalidad jurdica.
b) Patrimonio propio.
e) Rgimen jurdico adecuado.
d) Realizan servicios tcnicos.
e) Mantienen un rgimen desligado de la accin del Estado.
f) El Estado slo se reserva determinadas facultades para el ejercicio del poder
de vigilancia y control de dichos organismos.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, as como el Tribunal Unitario del
Primer 'Circuito, han dictado diversas resoluciones, sosteniendo el criterio de que
determinadas instituciones nacionales de crdito son organismos descentralizados.w
Podemos formular estas estimaciones de carcter generaJ.27
a) Las instituciones nacionales de crdito son instituciones pblicas, y su rgimen jurdico es de derecho pblico.
b) Realizan finalidades o propsitos del Estado, que corresponden a lluevas modalidades del intervencionismo pblico.
. 24
Debe observarse que las empresas de participacin estatal son instituciones pblicas
mixtas, reguladas tanto por el derecho privado, como por el derecho pblico.
25 No siempre la doctrina se muestra uniforme en la determinacin de la naturaleza
jurdica de las instituciones que estn a cargo del Estado, regulando el crdito. Vase a
este respecto la siguiente obra: Pierre Wigny. Ob, cit., pg. 80.
26 Es innegable que el Patronato del Ahorro Nacional, es una institucin de Estado,
segn decreto que aparece publicado en el Diario Oficial, con fecha 30 de diciembre de
1950, el que indudablemente fue perjudicado en su patrimonio. si el empleado acusado dispuso de cierta cantidad, ya que de acuerdo con los artculos 1 y 2 de la Ley del ahorro
nacional, se trata de una dependencia del Ejecutivo Federal.
Semanario Judicial de la Federacin. Sexta poca. Volumen XII. 2~ parte, pgina 160.
Tribunal Unitario del Primer Circuito. Resolucin de 11 de marzo de 195-7. Toca nmero 330-56.
27 Antonio Manero. La reforma bancaria en la revolucin constitucionalista. Talleres
Grficos de la Nacin. 1958. Mxico.
Antonio Manero. La revolucin bancaria en Mxico. Talleres Grficos de la Nacin.
1957.
Antonio Manero. El Banco de Mxico. Sus origenes y fundacin. 1926. New York.
Manuel Snchez Cun, "El crdito a largo plazo en Mxico". Una resea histrica. Ed.
Grfica Panamericana. Mxico.
Mario Solana Gutirrez, El Banco del Estado Ed, Continente. 1926. Mxico.
Alberto J. Pani, Tres monograjias, Ed. Alante 1941. Mxico. Ramn Beteta Quintana.
658
c) El rgimen de derecho privado, que en parte las regula, obedece a una neo
cesidad de armonizar el inters privado y el pblico.
d) El artculo 123 de la Constitucin se aplica a las instituciones nacionales de
crdito. Sus problemas son de la competencia federal.
e) Los delitos que se cometan contra las instituciones nacionales de crdito son
delitos federales.
) No requieren de concesin o autorizacin especial del Estado, para funcionar. El rgimen de las instituciones nacionales de crdito es legal.
g) No se puede ser a la vez empresa de participacin estatal y organismo descentralizado, porque corresponden a regmenes diversos y contradictorios.
Tesis: el Banco Nacional de Crdito Ejidal constituye un organismo de servicio
pblico descentralizado.
Los artculos 1 y 3 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal las
agrupa en el sector paraestatal.
. Es muy importante el criterio que adopta el artculo 46 de dicha ley al considerar a las Instituciones Nacionales de Crdito como Empresas de Participacin Estatal: Art. 46. Dentro de la administracin pblica paraestatal se consideran empresas
de paricipacin estatal mayoritaria, incluidas las instituciones nacionales de crdito
y organizaciones auxiliares, y las instituciones nacionales de seguros y de fianzas,
aquellas que satisfagan alguno de los siguientes requisitos:
a) Que el Gobierno Federal, el Gobierno del Distrito Federal, uno o ms organismos descentralizados, otra u otras empresas de participacin estatal, una o ms
instituciones nacionales de crdito, una o varias instituciones nacionales de seguros
o de fianzas, o uno o ms fideicomisos a que se refiere la fraccin In del art,cu.
lo 3Q de esta Ley, considerados conjunta o separadamente aporten o sean propIetarios del 50% o ms del capital social;
b) Que en la Constitucin de su capital social se hagan figurar acciones de serie
especial, que slo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o
c) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayora
de los miembros del consejo de administracin, junta directiva u rgano de gobierno, designar al presidente, al director, al gerente, o cuando tenga facultades para
vetar los acuerdos de la asamblea general de accionistas, del consejo de administra
cin o de la junta directiva u rgano de gobierno equivalente."
DERECHO ADMINISTRATIVO
659
Estado, de que se den a conocer las actividades pblicas y encuentran la comprensin y colaboracin de las empresas prvadas.ss
13.
Un notable desarrollo han tenido las instituciones nacionales de crdito en nuestro pas, siendo las ms importantes las siguientes: 2\}
Banco de Mxico, S. A.
Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A.
Nacional Financiera, S. A. D. O. F. del 2 de enero de 1975.
Banco Nacional de Crdito Rural. D. O. F. del 18 de agosto de 1975.
Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S. A. D. O. F. del 15 de febrero
de 1969.
Banco Nacional Cinematogrfico, S. A.
Banco del Pequeo Comercio del Distrito Federal, S. A
Banco Nacional de Fomento Cooperativo, S. A, ley que lo crea: Pro 2, de abril
de 1941, reforma de 30 de diciembre de 1946.
Banco Nacional de Transportes, S. A. (en liquidacin).
Banco Nacional del Ejrcito y la Armada, S. A.
Uniones Nacionales de Crdito, S. A.
Banco Nacional Urbano, S. A. D. O. F. del 28 de octubre de 1974.
Patronato del Ahorro Nacional, S. A
Sociedad Cooperativa Obrera de Vestuario y Equipo.
Almacenes Nacionales de Depsito, S. A
Comisin Nacional de Seguros.
Financiera Nacional Azucarera.
Banco Obrero de Fomento Industrial.
13.
Ante todo se debe manifestar que la "ley para el control por parte del gobierno
federal, de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal", no
se aplica a estas instituciones.
En efecto el artculo 1'1, fraccin 1 de dicha ley, excepta de la aplicacin de
dicha ley a: "1. Las instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares
nacionales de crdito y las instituciones nacionales de seguros y fianzas."
as Luis G. Labastida. Estudio histrico y filosfico sobre la legislacin de los bancos.
Mxico 1889, Imprenta del Gobierno.
Enrique Martnez Sobral, Estudios elementales de la legislacin bancaria. Mxico. Tip.
or, In. Pe. 1911.
Heliodoro Dueas. Evolucin bancaria. Ed. Cultura. Mxico.
2\} Ernesto Lobato. "El crdito en Mxico".
Gonzalo Mora Ortiz. Temas mexicanos. Ed. Ruta.
Miguel Lerdo de Tejada. Comercio Exterior de Mxico.
660
DERECHO ADMINISTRATIVO
661
SECCIN CUARTA
ORIGEN y NATURALEZA
662
CAPTULO III
l. EL
DEL ESTADO
664
Esta forma de organizacin empresarial cont con todo e! apoyo del Estado, que consider que de este modo se realizaba el imperio de las leyes
naturales. Aunque como se ha demostrado, en la realidad no existe una libre
concurrencia, con los elementos que le asign la escuela clsica, ni son los
mismos los caracteres de las leyes draconianas de una competencia imperfecta.
La actividad de los particulares en el rgimen liberal se conoce con el
nombre de la economa de mercado libre, que rechaza toda intervencin del
Estado, salvo la proteccin de esas actividades. La accin econmica descansa
en los propsitos especulativos de la actividad individual y en la determinacin del precio sujeta a la libre fluctuacin del mercado.
La existencia de los monopolios se caracteriza por la falta de concurrencia o pOl" las limitaciones econmicas que ellos imponen, ante los excesos e
insuficiencias de un capitalismo impersonal. Es en estas situaciones en las que
ms se requiere la intervencin estatal, al pasar de un sistema de economa
libre, a un sistema de economa dirigida, de un Estado abstencionista a las
diversas formas del Estado intervencionista.
Capitalismo e imperialismo econmico-poltico, son formas violentas o
pacficas de expansin comercial e industrial en beneficio de los grandes empresarios, los cuales van ligados al sistema de la libre empresa, hoy en proceso
de transformacin hacia formas ms humanas de la vida social.
Colonialismo, penetracin econmica, inversiones extranjeras y la consiguiente dependencia econmica -ya que todo _capital tiene una nacionalidad- creando zonas de influencia en Asia, frica y la Amrica Latina, son
manifestaciones reales del dominio econmico de nuestro siglo, surgiendo el
colonialismo econmico, estrechamente vinculados aquellos regmenes lo mismo a Estados capitalistas que a Estados comunistas.
Este fenmeno fue descrito en 1915 por Lenin, al sealar que la concentra
cin y monopolio de los grandes capitales y la conquista de mercados y materias
primas, se alcanzaban por los medios violentos de la poltica imperialista; concluyendo que el imperialismo es la ltima fase del capitalismo.
En un principio y de una manera exclusiva, domin la idea de la empresa privada, la que fue gobernada por los principios del liberalismo de"!
siglo XIX. Ms tarde la empresa privada se liga al auge del capitalismo de
tendencia monopolizadora, hasta que, finalmente, en el segundo cuarto de
este siglo, el Estado comienza a ejercer una influencia mayor sobre las empresas, hasta el advenimiento de la empresa pblica. El Estado acaba por
convertirse -entre indecisiones y vacilaciones- en promotor de una economa
dirigida que da paso a nuevas formas de intervencin del Estado en e! proceso de la produccin.
La Era contempornea, con las nuevas ideas de! demoliberalismo o liberalismo social y el fuerte impacto de los sistemas socialistas y comunistas Y
los grandes adelantos cientficos y tecnolgicos, seala nuevos derroteros al
Estado, con el constante aumento y cambio de sus actividades en campos
hasta ayer reservados exclusivamente a la economa privada. El mundo atra
DERECHO ADMINISTRATIVO
665
. Aunque los fines polticos y econmicos del Estad? ~ean variables y contmgentes y estn constantemente sujetos a las contradicciones de los diversos
s~stemas que se disputan la hegemona mundial, ruede ~firmarse que al finah~ar este siglo y bajo la presin de las tendencias SOCiales, se robustezca y
afirme una mayor y ms precisa intervencin del Estado, ~omo supremo regulador de la economa nacional, tanto para fortalecer y estimular el desarr~llo
econmico interno, como en lo externo para librarse de la implacable accin
de los Estados capitalistas.
En los Estados que sealan un franco intervencionismo del poder p-
666
de Ad. Pblica, IEP, Madrid, nmero 3, sept-dic. de 1950, pgina 41), nos dice:
"Una actividad econmica debe y slo debe, pasar de privada a pblica cuando
dentro de la economa libre contrara o es indiferente a fines econmicos, sociales, erc., que el Estado considera imprescindible cumplir, y la actividad es, adems,
en manos de (~ste, un instrumento que permite cumplirlos o mejorar su cumplimiento" y ms adelante agrega: "Si el Estado fue ensanchando el sector pblico a costa
del privado, se produjo todo ello porque la resultante social de las fuerzas originadas en el seno de la sociedad misma empujaba en esa direccin a todas las actividades."
2.
DERECHO ADMINISTRATIVO
667
668
"La actividad industrial, del Estado en el derecho administrativo." (Reo. Ad. Pb,
Madrid, Nm. 3, sept.-die. 1950, pg. 53.)
DERECHO ADMINISTRATIVO
669
y progresista Legislacin administrativa tales como la Ley para promover la inversin Mexicana y regular la inversin extranjera, D. O. F. del 9 de marzo de 1973;
la Ley sobre el registro de la transferencia de Tecnologa y el uso y explotacin
de patentes y marcas, de D. O. F. del 30 de diciembre de 1972; la ley que crea el
Instituto de Comercio Exterior, D. O. F. del 31 de diciembre de 1970; la Ley
reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia minera, D. O. F. del 22 de
diciembre de 1975; la Ley del servicio Pblico de energa elctrica, D. O. F. del
22 de diciembre de 1975; la Ley de Invenciones y marcas, del D. O. F. del 10 de febrero de 1976; y otras leyes alusivas a las industrias y actividades comerciales; al
mismo tiempo que han surgido numerosos Fideicomisos, Comisiones, Institutos y
dems organismos relacionados con esta materia.
3.
A la empresa alude el artculo 75, fracciones V a XI del Cdigo de Comercio, adems de la Ley de Sociedades Mercantiles, la Ley de Cooperativas,
la Ley de Quiebras, la de Ttulos y Operaciones de Crdito y la Ley de Instituciones de Crdito y otras.
Sealaremos algunos ejemplos en la empresa privada: el capital aportado es una fuente de riqueza regulada por el derecho; los beneficios que se
obtienen caen bajo el campo del derecho fiscal; los derechos y obligaciones
de los trabajadores al derecho del trabajo; las actividades ilegales o monopolizadoras por la ley de monopolios o la ley de atribuciones del Ejecutivo
en materia econmica; los ttulos que se emiten por la ley de ttulos y opera
cienes de crdito; las relaciones comerciales por el Cdigo de Comercio; las
formas de organizacin por la ley de sociedades mercantiles o la ley de
cooperativas; el fracaso de las empresas por la ley de quiebras; y otros
nUmerosos casos.
El Diccionario de Ciencias Econmicas (Ed. Labor, 1966, pg. 399) cita la siguiente opinin de lean Marchall (1, pg. 513):
"Los poderes pblicos aportan medios de accin que desbordan el derecho .comn, gracias a les cuales la explotacin pblica puede sustraerse, total o parcial-
670
mente a la ley del mercado. Para procurarse los factores de produccin que le son
necesarios, la explotacin pblica puede, en efecto, recurrir a procedimientos como
pletamente distintos de los que hemos encontrado hasta el momento presente."
Cuando una empresa pblica asume la forma descentralizada, se rige normalmente por la ley o decreto del Ejecutivo que la cre. Su rgimen en general es un rgimen de derecho pblico, pero como se mantienen constantemente relaciones .con los particulares, las mismas leyes prevn que en determinados casos puede aplicarse el derecho comn.
El rgimen jurdico de la empresa de participacin estatal se regula por
la ley de control, por parte del gobierno federal, de los organismos deseentralizados y empresas de participacin estatal. Pero en sus relaciones con los
particulares esta empresa se gobierna por el derecho privado.
El rgimen de estas empresas en sus relaciones con el gobierno puede ser
transitorio, porque una transferencia de acciones de una empresa de participacin estatal hecha por el gobierno a los particulares, le quita su fisonoma
de empresa semipblica y se convierte en empresa privada. El Estado lo que
pretende en el caso anterior es asegurar sus intereses y que stos no se pierdan con una mala administracin.
La legislacin administrativa moderna se orienta en el sentido de considerar los dos aspectos importantes de las empresas pblicas: a) Aquellos
que deben ser regulados estrictamente bajo un rgimen de derecho pblico
en los que domina la idea de la proteccin del inters general y de la utilida~
pblica; y b) Las relaciones que pueden ser reguladas por el derecho prtvado, por conveniencia de la institucin o por la naturaleza misma de esas
relaciones. En la institucin Petrleos Mexicanos, empresa pblica nacional,
su ley orgnica cubre ampliamente estos dos aspectos importantes del funcionamiento de la empresa. Lo cual no ha sido obstculo para ajustar ciertos
actos, en sus relaciones con particulares, a los preceptos del cdigo de comercio y a la legislacin mercantil en general.
En cuanto a la actividad general encaminada a la produccin de bienes
y de servicios, los artculos 4 y 5 de la Constitucin mantienen el derecho de
la persona para dedicarse a la profesin, industria, comercio o trabajo que le
acomode, siendo lcitos. El ejercicio de esta libertad slo podr vedarse por
determinacin judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolucin gubernativa, dictada en los trminos que marque la ley, cuando se
ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado qel producto
de su trabajo, sino por resolucin judicial. La prestacin de trabajos personales queda sujeta a la justa retribucin y a su pleno consentimiento.
Dentro de esta libertad de industria, comercio y trabajo, el individuo
puede hacerlo personalmente o a travs de las formas jurdicas que establecen
las leyes. Las formas ms generales son las sociedades mercantiles y entre
ellas la sociedad annima.
Es la sociedad annima la forma ms socorrida para conjuntar capitales
y esfuerzos en la organizacin de las empresas.
DERECHO ADMINISTRATIVO
671
La Constitucin, en el artculo J23, apartado A, se refiere a las empresas, en diversas de sus fracciones, en los casos siguientes:
Fr~c:in IX. "Los trabajadores tendrn derecho a una participacin en
las utilidades de las empresas regulada de conformidad con las siguientes
normas ... " El inciso d), e) y f) de la misma fraccin a las empresas de nueva
:-reacin, monto de las utilidades de cada empresa y prohibicin a los trabajadores para intervenir en la direccin o administracin de las empresas.
En la fraccin XII se hace referencia a "negociacin" y a "negociaciones"; la fraccin XIV alude a "empresario"; la fraccin XV a "establecimiento"; la fraccin XVI a "empresario" y la fraccin XXVI a "empresario
extranjero".
Como puede observarse, el artculo 123 en su apartado A alude a diversos conceptos como "empresa", "negociacin", "establecimiento", "empresa
extranjera", lo cual nos indica que propiamente este artculo se refiere a los
patronos o empleadores de los trabajadores.
El artculo 25 de la Ley Federal del Trabajo expresa: "Para los efectos de las
normas de trabajo, Se entiende por empresa la unidad econmica de produccin
o distribucin de bienes o servicios y por Establecimiento la unidad tcnica que
como sucursal, agencia u otra forma semejante, sea parte integrante y contribuya
a la realizacin de los fines de la empresa."
4. LA EMPRESA
672
tudio antes citado: la empresa como sujeto de derecho, la empresa como patrimonio separado, la empresa como universalidad, la empresa como institucin y organizacin, la teora atomstica de la empresa y los esfuerzos conceptuales sobre la base del nuevo Cdigo italiano.
Desde el punto de vista econmico supone la actividad del empresario encargado de organizar los factores de la produccin: trabajo, capital y elementos naturales.
La empresa privada es una unidad econmica que se caracteriza por la
organizacin, el pleno riesgo, patrimonio independiente, facturacin propia
dominada por el espritu de lucro derivado de la inversin, por ello se
afirma que quien corre un riesgo tiene derecho a recibir los beneficios o
ganancias de su actividad, ya sea en forma ilimitada, segn el liberalismo
ultramontano, o limitada, segn las nuevas tendencias sociales.
5.
La empresa privada en general es la empresa constituida por los particulares con propsitos de lucro, para organizar los factores de la produccin.
El concepto de empresa se entiende de una manera general como la actividad que se realiza para alcanzar un fin determinado. En esta acepcin
comprendemos todas las actividades, incluyendo la actividad empresarial que
se desenvuelve en empresas civiles, mercantiles, administrativas, y aun genricamente, las actividades sin propsito de lucro. La extensin de este concepto no permite precisar los elementos propios de la empTesa, por lo que la
doctrina econmica se refiere a la empresa como: "La organizacin de los
factores de la produccin con propsitos mercantiles."
El concepto tradicional de empresa ha sufrido una profunda transformacin en el mundo moderno, pero sin que hayan llegado las tcnicas econmicas y jurdicas a un concepto definido de empresa.
La importancia de la empresa -como unidad de produccin independiente-, se manifiesta en la tendencia a convertir esta materia en un conocimiento especializado de la ciencia econmica del futuro, que por hoy plantea sus problemas en un dramtico forcejeo entre la economa libre y la economa socializada del futuro.
Es indudable que el Derecho administrativo ha aprovechado del derecho
privado la terminologa y naturaleza de la empresa en general. El problema
de la empresa corresponde en principio, al campo del derecho mercantil, al
trasladarse al campo del derecho pblico, ha sido la fuente de las confusiones
que se han suscitado al crearse la entidad, denominada empresa pblica.
Lo indicado en este caso sera que el derecho administrativo se apartara
de este enfoque del problema y que construyera su propia y autnoma teora de las actividades que se pretenden otorgar a la empresa pblica, con
entera independencia del derecho privado. Esto es todava difcil porque los
campos no se han delimitado lo suficientemente para fijar un criterio defini
tivo en una materia que proviniendo de la actividad privada, se encuentra
DERECHO ADMINISTRATIVO
67!'$
674
DERECHO ADMINISTRATIVO
675
La complejidad de la vida moderna ha trado como consecuencia la intervencin del Estado en determinadas actividades mercantiles e industriales.
No debemos olvidar que la doctrina francesa ha desarrollado muy ampliamente la idea de los servicios pblicos comerciales e industriales, en tanto
que el derecho sovitico ha entregado al Estado la total subordinacin de
todas las actividades mercantiles.
Al estudiar "Las empresas pblicas en forma de sociedad annima", Manuel
Broseta Pont (Revista de Derecho Mercantil. Vol. XL( nm. 100, abril-junio 1966,
pg. 267) nos dice:
"Si el Derecho es para la vida y no la vida para e1Derecho, como ensea el
Prlogo del Tratado de Derecho Mercantil del profesor Garrigues -y si el jurista
debe colaborar con el legislador para salvaguardar la seguridad jurdica, como nos
ense Ascarelli-, pocos temas son tan sugestivos y tan relativamente nuevos como
el de la participacin del Estado y de los entes de derecho pblico en las sociedades mercantiles, el de la nacionalizacin de la sociedad annima y, finalmente, el
de la creacin unilateral por el Estado o por los entes pblicos de sociedades de
estructura capitalista y especialmente de sociedades annimas."
Fernando Garrido, Falla, en su estudio sobre las empresas pblicas (La administracin pblica y el Estado contemporneo, Inst. de Ests. Polticos, Madrid, 1961,
pg. 132), hace referencia a la empresa pblica en estos trminos: "Es un concepto
amplio que alude al fenmeno de una entidad administrativa que, por razones
de inters pblico o de lucro, se implica en la gestin de una actividad susceptible de explotacin econmica, asumiendo el riesgo propio de tal materia."
7. Los
676
DERECHO ADMINISTRATIVO
677
menes jurdicos: en unos casos nos encontramos con organismos pblicos sometidos al Derecho pblico como Petrleos Mexicanos y los Ferrocarriles Nacionales de Mxico, en otros casos a un rgimen mixto de derecho pblico y
derecho privado como las empresas semipblicas; y en otros casos a un rgimen de derecho privado, como las empresas que manifiestan algn inters
del Estado, diverso de las anteriores.
En cuanto a su control por parte del Estado, todas las empresas, tanto
pblicas como semi pblicas, estn sujetas al rgimen de derecho pblico que
establece la ley de organismos descentralizados y empresas de participacin
estatal, o a una legislacin especializada como en el caso de las instituciones
nacionales de crdito.
La empresa pblica en Mxico reproduce la organizacin de las entidades
descentralizadas por servicio. En principio, la empresa pblica seala la intervencin del Estado en el proceso econmico excluyendo en determinados casos
a los particulares o en forma concurrente con ellos en empresas mixtas.
La empresa pblica es una actividad que el Estado asume con personalidad de derecho pblico, ms o menos emancipada con relacin al mercado.
En esa actividad se organizan los factores de la produccin en una actividad econmica de carcter comercial, industrial o de servicio, cuando as lo
reclama el inters general.
Por la naturaleza de sus funciones las empresas se clasifican en lo general, en dos grupos:
a) Empresas de produccin de bienes; y
b)' Em presas de servicio.
Debemos analizar cules son los diversos casos que se ofrecen en nuestra
realidad econmica, a los que podemos llamar con propiedad una empresa
pblica.
9.
Comenzaremos por analizar la empresa propia sin personalidad diferenciada del poder central, en las que el Estado gestiona directamente una actividad econmica dentro del marco de la Administracin pblica activa.
Ella comprende a actividades o servicios pblicos centralizados y desconcentrados. Algunos de estos ltimos estn dotados de personalidad jurdica
y de un especial rgimen jurdico.
En estos casos el Estado gestiona directamente una actividad econmica
o crea una empresa sin personalidad diferenciada.
Como hemos visto no toda la actividad del Estado se realiza bajo la forma
de servicio pblico, un campo muy extenso de ella corresponde a los llamados servicios administrativos generales.
Por estas razones algunas empresas pblicas corresponden a un servicio
pblico y se organizan en formas diversas; en tanto que otras corresponden
a meras actividades administrativas.
6i8
10.
DERECHO ADMINISTRATIVO
679
nuestro pas en empresas bsicas como Petrleos Mexicanos o los Ferrocarriles Nacionales de Mxico.
En estos casos el Estado transforma una empresa privada en una empresa pblica, procediendo previamente a la nacionalizacin y posteriormente por medio de una ley, se crea la empresa pblica.
Originalmente Petrleos Mexicanos estuvo manejado por un conjunto de
empresas privadas, organizadas bajo la forma de sociedad annima; lo mismo
que los Ferrocarriles Nacionales de Mxico que fueron adquiridos y nacionalizados por el Estado, formndose una empresa pblica regulada por
medio de una ley. Vase a este respecto el captulo de esta obra relativo a la
nacionalizacin.
11.
EL ACCIONARIADO ESTATAL
680
DERECHO ADMINISTRATIVO
681
nes, representativa de un inters Pecuniario pequeo, se entregue a los particulares, a travs de sus organizaciones, digamos la banca privada, los industriales, los comerciantes, y en algunos casos los obreros. La ley fija en estos
casos una determinada representacin. Las dems series de acciones son intransferibles. Ninguna institucin nacional de crdito puede pasar a manos
de la iniciativa privada, salvo que se modifique todo el orden jurdico que
las regula.
La sociedad annima del Estado, es un tipo de organizacin que ha correspondido a las instituciones nacionales de crdito -que forman la banca
pblica-s, cuyo rgimen hemos analizado anteriormente, ofreciendo dos variantes:
a) Bajo la forma de sociedades annimas subordinadas a una ley especial, tal es el caso del Banco de Mxico, S. A.; Nacional Financiera, S. A,
o el Banco de Obras y Servicios Pblicos, S. A
b) Bajo la forma de sociedades annimas, mediante acuerdo gubernativo
de la Secretaria de Hacienda, como en el caso del Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A, que adopta posteriormente la forma de la sociedad
annima.
La representacin de la iniciativa privada, en estos casos la banca privada
-en una serie de acciones limitada e intransferible-, no configura, como se
ha pretendido hacerlo, a estas empresas como "empresas de economa mixta"
o "empresas de participacin estatal". El propsito del Estado es el de coordinar el sistema de crdito pblico y privado, dndole oportunidad a la banca
privada para enterarse y participar en la poltica crediticia nacional. En
nuestro sistema se tiende a armonizar la accin de la banca pblica y la
banca privada aunque seguimos insistiendo en la necesidad de una ley especial para la banca pblica.
En estos casos las disposiciones que organizan a la sociedad annima del
Estado implica variantes esenciales, a la forma mercantil tradicional, que
plantean serios problemas jurdicos.
Estas empresas pblicas del Estado difieren de otras sociedades annimas
en que el Estado adquiere por motivos diferentes de los particulares. Son situaciones transitorias y no fijan un rgimen jurdico especial respecto de ellas.
Lo frecuente es que el Estado las transfiera a los particulares con la organizacin que tienen.
Creemos que el Estado debe alejarse, por lo que a la empresa pblica se
refiere, de los moldes del derecho privado y formular su propia y genuina
reglamentacin. Lo contrario obliga al Estado a violar constantemente la ley,
al crear sociedades de un solo accionista o imponerles un rgimen que no corresponde a su verdadera naturaleza. La Sociedad annima unimembre origina problemas en contradiccin con la legislacin mercantil.
13.
682
por normas de derecho pblico. Esta clasificacin no es general, pues se muestra discutible.
El Estado puede ser el dueo absoluto de una empresa, y sin embargo. no
tener sta el carcter de una empresa pblica por faltarle los caracteres especficos de la misma. Petrleos Mexicanos es una empresa pblica exclusivamente en manos del Estado, sin posibilidad de convertirse en una empresa
privada, salvo que se transforme todo el sistema. Las instituciones nacionales
de crdito, a pesar de una pequea representacin privada, no pueden transformarse en' empresas privadas. Lo mismo puede decirse de los Ferrocarriles
Nacionales.
En la empresa semi-pblica el Estado puede tener un inters patrimonial
absoluto, pero sin el rgimen especial, o un inters mayoritario que la convierte en una empresa de participacin estatal, o encontrarse en algunos el'
los casos que la ley de .organismos descentralizados y empresas de participacin estatal considera para denominarla tambin empresa de participacin
estatal.
En la empresa semi-pblica hay un inters patrimonial del Estado que
obliga a la creacin de un rgimen jurdico de proteccin a la misma, pero
sin que la empresa pierda su carcter de empresa semi-pblica, ni su rgimen
general de empresa privada.
La ley, como indicamos, llama a la empresa semi-pblica, empresa de
participacin estatal o empresa de economa mixta minoritaria.
Puede revestir una forma concurrente con los particulares, aunque con los distingos que deben hacerse, como en las empresas de participacin estatal, como Altos Hornos de Mxico, S. A., la Compaa Elctrica del Centro, S. A, Dina Nacional. S. A., y otras.
El Estado se hace cargo eventualmente de una empresa. como consecuencia de
una relacin econmica. como en los casos en que una empresa incurre en mora
y el Estado se ve obligado a tomarla a su cargo para garantizar un inters. La empresa es semipblica o privada segn la situacin de la aportacin del Estado.
DERECHO ADMINISTRATIVO
683
14. LA
Bajo esta denominacin nos estamos refiriendo a las empresas de suministros o de servicios, que se han creado o se pueden crear, por el Departamento del Distrito Federal yen las entidades federativas por el Municipio.
El procedimiento de creacin reviste las formas siguientes:
a) Por medio de una ley del Congreso de la Unin, o un Decreto administrativo, que crea una empresa pblica local, preferentemente organizada
bajo la forma de un organismo descentralizado local.
Tal es el caso de Transportes Elctricos del Distrito Federal, Abastos, el
Metro y otros.
b) Por la creacin de un servicio pblico de acuerdo con la Ley orgnica
del Departamento del Distrito Federal:
684
15.
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685
686
CAPTULO IV
La Ciencia econmica est formada por un conjunto de conocimientos objetivos, que se vinculan a las actividades y medios de que se valen los hornbrcs para aprovechar los recursos de la naturaleza y destinarlos a la satisfaccin de las necesidades sociales.
En el ciclo histrico pasado, los medios de produccin han estado principalmente en poder de los particulares, constituyendo la propiedad privada,
en tanto que en tiempos recientes, el intervencionismo del Estado ha hecho
que la propiedad pblica adquiera niveles superiores, llegndose a convertir
en el rector de la economa nacional.
n la economa liberal el campo de la iniciativa privada fue muy extenso,
estando la produccin determinada por sus lineamientos, dejando al Estado
una funcin meramente supletoria o de fiscalizacin. Se fund en la libre
empresa y en la economa libre de mercado. Con la libre empresa se formaron grupos para manejar los factores de la produccin, y con la economa
libre de mercado se evitaron interferencias del poder pblico y se exalt el
espritu de lucro.
El intervencionismo de Estado acrecent la actividad del Estado en todos
los campos de la economa, asumiendo actividades y papeles que hasta entono
ces haba correspondido a la iniciativa privada. La nacionalizacin de bienes
puso en manos del Estado empresas como los Ferrocarriles Nacionales de
Mxico, Petrleos Mexicanos y otras. La adquisicin de bienes permiti al
Estado sustituir a la empresa privada, o comprando acciones que le permitieran el manejo de las mismas.!
Entre esas dos formas de actividad privada y pblica, surgi una nueva
que fue la economa mixta. Con ella se conseguan varios propsitos como
atenuar las polticas sociales que se estimaban radicales, o combinar los intereses y esfuerzos de los particulares en actividades que el Estado juzgaba
conveniente en determinados sectores de la economa.s
1 Vase Cuadro de oTganiZlJcin de la AdminirtTlICin pblica mexicana de Andm
Serra Rojas. Editado por el Instituto de Administracin Pblica de Mxico.
2 La iniciativa privada de Mxico en opinin de los directores gerentes de las em-
687
G88
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CAPTULO V
692
2.
3.
EL FIDEICOMISO EN MXICO
DERECHO ADMINISTRATIVO
693
diversa del trust ingls y del trust norteamericano, al comercializar la institucin y enmarcarla en el sistema bancario. Era el momento en que se iniciaba
el desarrollo del nuevo sistema bancario mexcano.s
La nueva Ley general de instituciones de crdito que se expide en agosto
del mismo ao, reprodujo ntegro el texto de la ley anterior.
Durante el gobierno del presidente Rodrguez, en uso de facultades extraordinarias se expide la Ley General de Instituciones de Crdito, promulgada
el 28 de junio de 1932, que conserva el sistema anterior, revisando su articulado. Con ella se inicia la transformacin de todo el rgimen de crdito
del pas, "tanto para integrar el sistema del Banco de Mxico mismo, cuanto
para lograr que las operaciones de crdito y las instituciones que a su prctica se dedican, ofrezcan a la vez, la estabilidad necesaria de una buena tcnica y la elasticidad exigida por las circunstancias y por las necesidades especiales de la Repblica".
Al mes siguiente del mismo ao de 1932 se expide la vigente Ley de Titulos y Operaciones de Crdito, que al corregir errores y lagunas, reglamenta
el fideicomiso adoptando la tesis del "patrimonio de afectacin, diversa a la
anterior tesis del mandato irrevocable". Esta leyes la vigente y en lo relativo
al fideicomiso ha tenido dos reformas: en 1933 el artculo 348, y en 1945
el artculo 359.
Explicando los fines del fideicomiso se consignan las siguientes ideas en
la exposicin de motivos de la ley antes citada: " ... Los fines sociales que
el fideicomiso implcito llena en los pases de organizacin jurdica distinta
de la nuestra, pueden aqu ser cumplidos con notoria ventaja por el juego
normal de las instituciones jurdicas, mejor construidas. En cambio; el fideicomiso expresado puede servir a propsitos que no se lograran sin l, por
el juego de las instituciones jurdicas o que exigiran una complicacin
extraordinaria en la contratacin."
La ley general de instituciones de crdito y organizaciones auxiliares de
D. O. F. del 31 de mayo de 1941, actualmente vigente, abrog la ley de 1932
de instituciones de crdito. Es importante sealar que esta ley considera al
fiduciario como titular de los bienes del patrimonio de afectacin que se crea
por virtud del fideicomiso. La ley de referencia alude al fideicomiso en diversos preceptos: Ttulo 1, captulo VI, artculos 126, 127, 135 a 138 y 156.
Aunque la ley ha tenido varias reformas, stas no se han referido al fideicomiso.
En resumen, de acuerdo con Joaqun Rodrguez y Rodrguez (El fideicomiso, esquema sobre su naturaleza, estructura y funcionamiento. Mxico,
1946, pg. 8), podemos concluir: "Con evidentes conexiones lgicas con la
fiducia y el fideicomiso romanos y con el fideicomiso testamentario del de4 En esta ley se siguen las ideas de Ricardo J. Alfaro en su obra Adaptacin del trust
anglo-sajn al Derecho Civil. Cursos monogrficos de la Academia de Derecho Comparado
e Internacional. Vol. l. La Habana, Cuba, 1948, pg. 63.
Jorge Vera Estafiol formula en 1926 un proyecto a la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico, sobre las operaciones de los Bancos de Fideicomiso, que sirvi de base a la reglamentacin posterior.
694
4.
El fideicomiso se remonta hasta el derecho romano, en donde encontramos la fideicommisa o fideicommisum y el pactum [iduciae.
La fiducia es un acto jurdico cuyo cumplimiento se apoya en la buena
fe de las partes, una de ellas se compromete a realizar en beneficio de la
otra parte o del tercero, que designe, la entrega de una cosa o la ejecucin
de una obligacin.
La institucin de la fiducia arranca del derecho romano, fiduciario de
fiducia, confianza. Tradicionalmente "la fiducia aparece como un contrato
por el cual el adquirente aparente de un bien se compromete a restituirlo
al enajenante, cuando ste hubiere cumplido las obligaciones que tienen
con l". Capitant.
Pactum [iduciae es un contrato apoyado en la buena fe, a travs del cual
quien reciba la propiedad de una cosa se obligaba a reintegrarla bajo las
circunstancias pactadas.
En la Gran Bretaa, el trust es reglamentado como una institucin de
derecho privado.
Es indudable que el fideicomiso romano es la institucin que da paso al
"use". El "use" se denomin posteriormente el "trust" del derecho anglosajn.
En los Estados Unidos de Norteamrica se incorpora el trust a la actividad bancaria y al derecho mercantil.
El Trust Company es definido como un banco organizado "under general
statutes for the purpose of dealing wth trusts and managing the various
financial matters of corporation organized as trusts. These companies are
authorized to do general banking business as well, except that of issuing
bank-notes".
En el derecho anglosajn el trustee puede ser una persona fsica a diferencia de la ley mexicana que slo acepta como fiduciaria a las instituciones
de crdito. Artculo 45, fraccin IV de la Ley de T. O. C.
Son evidentes las diferencias entre el fideicomiso anglosajn basado en
un derecho consuetudinario, y el mexicano que es un derecho escrito.
5 Son de mencionarse el proyecto de la Asociacin de Banqueros de Mxico para reformar la legislacin en materia de fideicomiso; y el proyecto del Cdigo de Comercio
elaborado por la Comisin de legislacin y revisin de leyes de la Secretara de Industria
y Comercio.
DERECHO ADMINISTRATIVO
5.
695
696
brarse otra para que la sustituya. Si no fuere posible esta sustitucin, cesar
el fideicomiso."
6.
-"El fideicomiso puede ser constituido por acto entre vivos o por testamento. La constitucin del fideicomiso deber siempre constar por escrito y
ajustarse a los trminos de la legislacin comn sobre transmisin de los
derechos o la transmisin de propiedad de las cosas que se den en fideicomiso." Art. 352, LGTOC.
Como vemos, en el fideicomiso se hace alusin a dos operaciones: la primera por medio de la cual se transmite un bien o un derecho al fiduciario y
por la segunda, se obliga al fiduciario a afectar los bienes o derechos, a una
finalidad lcita determinada, retransmitindolos al mismo fiduciario o a un
tercero.
Para algunos autores nuestro fideicomiso aparece como un negocio fiduciario que no guarda sino una relativa relacin con el trust anglosajn.
Por lo que se refiere al fideicomiso se integra con los siguientes elementos:
a) El fideicomiso se constituye con una declaracin unilateral de un particular o del Estado;
b) La base del fideicomiso es la formacin de un patrimonio autnomo
o patrimonio de afectacin;
e) Cuya titularidad se atribuye al fiduciario;
d) Para la realizacin de un fin determinado; por lo que se refiere al
Estado, ste realiza un fin de inters pblico;
e) Cuya realizacin se encomienda a una institucin fiduciaria; por lo
que se refiere al Estado, ste encomienda el fideicomiso a una institucin
nacional de crdito, como el Banco de Mxico, Nacional Financiera, Banco
Nacional de Comercio Exterior, etc.
7.
8.
DERECHO ADMINISTRATIVO
697
9.
10. LA
698
sentido, no hay una propiedad interna y otra externa, la propiedad es tal, si existe
y vale frente a todos, se es propietario o no se es, una propiedad intermedia no
es admisible, el fiduciario es propietario y por lo tanto lo es frente a todos, sin
excepciones, la suya no puede ser una propiedad especial porque, sta no existe, por
tanto. es inexacto hablar de propiedad fiduciaria."
Para Rodrguez y Rodrguez, "el fiduciario es dueo absoluto del patrimonio, pero dueo fiduciario, lo que quiere decir que su propiedad se da en
funcin del fin a realizar. La propiedad del fiduciario es temporal, circunstancia que se debe al hecho de que es ejercitada en provecho de otro."
1l.
El articulo 357 de la ley de ttulos mencionada, seala los diversos casos por los
que el fideicomiso se extingue:
"Artculo 357. El fideicomiso se extingue:
I. Por la realizacin del fin para el cual fue constituido;
11. Por hacerse ste imposible;
IIJ. Por hacerse imposible el cumplimiento de la condicin suspensiva de que
dependa o no haberse verificado dentro del trmino sealado al constituirse el
fideicomiso o, en su defecto, dentro del plazo de 20 aos siguientes a su constitucin;
IV. Por haberse cumplido la resolucin resolutoria a que haya quedado sujeto;
V. Por convenio expreso entre el fideicomitente y el fideicomisario;
VI. Por revocacin hecha por el fideicomitente cuando ste se haya reservado
expresamente este derecho al constituir el fideicomiso; y
VII. En el caso del prrafo final del artculo 350."
12. Los
En las ltimas dcadas el gobierno federal ha venido constituyendo fideicomisos en materias muy diversas tales como los fideicomisos culturales,
como el Museo Frida Kahlo, la Pinacoteca Isidro Fabela; el Museo Diego
Rivera y otros; otros fideicomisos se denominan fideicomisos en promocin
como el INFRATUR o Fondo de Promocin de Infraestructura Turstica,
el FOGA o Fondo de Garanta y apoyo a los crditos para la vivienda, el
FOMEX o Fondo para el Fomento de las Exportaciones de Productos Manufacturados, el FIRA o Fondo de Garanta y Fomento para la Agricultura,
Ganadera y Avicultura y Fideicomisos Agrcolas; el FIRECRE o fideicomiso
para la recuperacin de crditos (fideicomiso en liquidacin) y otros fideicomisos que asumen diversas denominaciones y finalidades segn se constituyan con bienes del Estado, o provenientes de disposiciones testamentarias
de los particulares.
En estos fideicomisos aparecen la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico celebrando un contrato de fideicomiso con diversa institucin naci-
DERECHO ADMINISTRATIVO
nal de crdito, aun cuando puede emplear la Banca Privada. En otros casos
se constituye una empresa mercantil a quien se le encomienda el manejo del
fideicomiso como en el caso del Fondo de Cultura Econmica.
Son las autoridades financieras las que emiten la orden para la constitucin del fideicomiso, en unos casos asignando un fondo del propio gobierno
federal; en otros sealando un impuesto determinado en la Ley de Ingresos
de la Federacin; en otros sealando bienes y recursos de muy diversa procedencia presupuestal. Estos recursos son federales.
El contrato de fideicomiso seala cules son las finalidades que tendr
a su cargo el fondo, precisando su alcance y sus lmites.
El mismo documento indica cules son, las operaciones que el fondo llevar a cabo.
Tambin se indica la constitucin de un comit tcnico del fideicomiso
y los rganos, hacendarios que estarn representados. Al mismo tiempo se
precisa que el fiduciario designar al personal tcnico y administrativo que
estime necesario para el desempeo del fideicomiso.
Con frecuencia se releva al fiduciario del cumplimiento de la fraccin IX
del artculo 45 de la Ley General de Instituciones de Crdito y Organizaciones Auxiliares; pero se le obliga a informar, en determinadas pocas sobre
la operacin de los fondos fideicometidos,
El contrato seala la duracin del fideicomiso, frecuentemente indefinida,
dentro del lmite que establece el artculo 356, fraccin III de la Ley General
de Ttulos y Operaciones de Crdito.
Adems la fideicomi tente se reserva el derecho de revocacin cuando lo
estime conveniente, dejando en poder del fiduciario las provisiones necesarias
para cubrir las obligaciones ya contratadas con cargo al fondo.
Se sealan tambin los honorarios que deba percibir el fiduciario al final
de cada ejercicio, las cantidades resultantes de aplicar, sobre los recursos que
maneje o invierta o las tasas que correspondan de acuerdo con el criterio
que se seale.
Por ltimo debemos sealar un rgano de registro y control en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, denominado Departamento de Inversiones Financieras. Registro de contrato de fideicomiso.
Aunque la ley anterior para el control de los organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal, ya haba considerado el caso de los fideicomisos
(Art. lv, fraccin IlI), la nueva ley (D. O. F. del 31 de diciembre de 1970), ya ha
considerado este problema en una forma ms detallada en los artculos 25 y 26
de la misma.
Artculo 25. "Los fideicomisos constituidos por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico como fideicomitente nico del gobierno federal, que tengan por objeto
la inversin, el manejo o administracin de obras pblicas, la prestacin de servicios o la produccin de bienes para el mercado, sern objeto de control y vigilancia por parte de un comisario que ser designado por la Secretaria del Patrimonio
Nacional. Sin perjuicio de lo que determine la ley, decreto o instrumento jurdico
que los haya creado, los fideicomisos debern ajustarse a las prevenciones que esta.
blece la presente ley en todo lo que en cada caso les sea aplicable.
700
13. Los
FIDEICOMISOS PROHIBIDOS
DERECHO ADMINISTRATIVO
14:.
701
Los artculos 1? prrafo tercero y 3<;> fraccin 111 de dicha Ley, sealan
que los fideicomisos forman parte de la Administracin Pblica Paraestatal.
El artculo 49 de la misma Ley, ordena: "Los fideicomisos a que se refiere esta
ley sern los que establezcan por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico como
fideicomitente nico de la Administracin Pblica centralizada, as como los que se
creen con recursos de las entidades a que alude el artculo 39 de este propio ordenamiento.
"El fideicomitente deber recabar la autorizacin previa de la Secretara de Estado o Departamento Administrativo encargado de la coordinacin del sector correspondiente, para la integracin de los comits tcnicos. En todos los casos un representante del fideicomtente, cuando menos, formar patre del comit tcnico."
Artculo 50. El Presidente de la Repblica estar facultado para determinar
agrupamientos de entidades de la Administracin Pblica paraestatal, por sectores
definidos, a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal, en cumplimiento
de las disposiciones legales aplicables, se realicen a travs de la Secretara de Estado
o Departamento Administrativo que en cada caso designe como coordinador del
sector correspondiente.
Artculo 51. Corresponder a las Secretaras de Estado o Departamentos Administrativos encargados de la coordinacin de los sectores a que se refiere el artcu, lo anterior, planear, coordinar y evaluar la operacin de las entidades de la administracin paraestatal que determine el Ejecutivo Federal.
Artculo 52. Cuando los nombramientos del Presidente o miembros de los consejos, juntas directivas o equivalentes en las entidades de la administracin pblica
paraestatal, correspondan al Gobierno Federal y sus dependencias, el Presidente de
la Repblica podr designar a los funcionarios que proceda.
Artculo 53. El Ejecutivo Federal, en los casos que proceda. determinar qu
funcionarios habrn de ejercer las facultades que implique la titularidad de las acciones que formen parte del capital social de las entidades de la administracin paraestatal. A falta de dicha determinacin el titular de las Secretaras de Estados o
Departamentos Administrativos a que corresponda la coordinacin del sector respectivo har esta designacin.
Vanse adems los artculos 2~ fraccin VIII y 8~ de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal. (D. O. F., del 31 de diciembre
de 1976.)
15.
702
de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal, en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables, se realicen a travs de la Secretara de Estado o Departamento
Administrativo que en cada caso designe como coordinador del sector correspondiente:'
En cumplimiento de este precepto se expidi el Acuerdo publicado en el D. O. F.,
del 17 de enero de 1977. En este acuerdo se sealan a qu dependencias corresponden adems de los organismos descentralizados los fideicomisos correspondientes. Los
artculos 2, 3 Y 4 de este acuerdo sealan las funciones que corresponden al coordinador, el mantenimiento de su personalidad jurdica o del patrimonio de las mismas, ni afecta las relaciones con sus trabajadores o con terceros. Finalmente el artculo 4 fija las funciones de la Secretara de Programacin y Presupuesto en relacin con el acuerdo.
Remitimos al lector al captulo de esta obra en la que se encuentra el texto
de los artculos 2, 3 Y 4, que sealan las funciones del Coordinador de cada sector,
as como, la lista de fideicomisos que corresponden a cada una de las- Secretaras de
Estado y Departamentos Administrativos.
El Acuerdo de referencia fue publicado en el D. O. F., del 17 de enero de 1977
y se denomina: "Acuerdo por el que las entidades de la Administracin Pblica
paraestatal, a que se refiere este Acuerdo, se agrupan por sectores a efecto de que
sus relaciones con el Ejecutivo Federal, se realicen a travs de la Secretara de
Estado o Departamento Administrativo que se determina."
Este Acuerdo Presidencial se vio aumentado con nuevos fideicomisos publicado en el D. O. F., del 12 de mayo de 1977.
Alfaro J. Ricardo. Adaptacin del trust del derecho anglo-sajn al derecho civiL
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DERECHO ADMINISTRATIVO
703
CAPTULO VI
1. EL
705
411
706
2 L. Von Mises en su obra: La mentalidad anticapitalista, Valencia. MCMLVlI, pgina 156 dice: "La sociedad occidental era una comunidad cuyos individuos competan
entre s para la consecucin de los mejores premios. En cambio, la sociedad oriental era
un conglomerado de seres dependientes del favor de sus soberanos. La despierta juventud
occidental considera al mundo como un campo de accin donde le cabe conquistar la fama,
la eminencia, los honores y la riqueza; nada considera difcil a su ambicin. La dbil progenie oriental no sabe actuar de otro modo que entregndose a los rutinarios cometidos
preestablecidos. Aquella noble confianza del hombre occidental en su propio esfuerzo
qued magistralmente reflejada en los ditirambos de Sfocles, cantados por el coro de
Antgona, en exaltacin del hombre y su capacidad creadora o en la maravillosa Novena
Sinfona de Beethoven, Nada semejante escuch jams el oriente."
3 Con anterioridad nos hemos referido a las instituciones nacionales de crdito, expresando que son verdaderas instituciones descentralizadas, revestidas con el ropaje jurdico
de las sociedades annimas. Es por este criterio, que no las podemos considerar en este es
tudio de los organismos privados de inters pblico de los que se vale el Estado para
alcanzar determinados fines, principalmente econmicos. En general decimos con Pierre
Wigny, ob, cit., pg. 45 que "La persona jurdica es una persona de derecho pblico
creada y controlada por los gobernantes para administrar diversos servicios pblicos."
4 Donati, Diritto amministrativo. Pg. 57.
DERECHO ADMINISTRATIVO
707
B. Ceny. La collaboration des particuliers avec l'Administration, Pars. 1930. Pginas 137 y 178.
6 La ayuda de la administracin a las actividades privadas de inters general. Razn
de ser: "Ellas conducen todas a la idea de que la colectividad tiene inters en el mantenimiento yen el desarrollo de ciertas actividades puramente privadas; pero este inters resulta de consideraciones muy diversas: a veces, la actividad privada se asigna un fin desinteresado que coincide con el inters general (actividades culturales, sociales, caritativas, de.
portvas, educativas); a veces, el fin apuntado es interesado, pero conforme al inters
econmico del pas (aprovechamiento de recursos minerales, o ms ampliamente, actividades
econmicas de base); a veces en fin, el fin apuntado no es considerado como de inters
general; es el caso de los cultos en un Estado laico; pero el inters general estara comprometido si los fieles de las diversas religiones no estuvieran en medida de practicar su fe,
porque la unidad de la colectividad nacional estara por este hecho amenazada. En todos
estos casos, incumbe a la autoridad pblica guardiana del inters general, asegurar, sea a
las ramas de actividad considerada en su conjunto, sea a los grupos o empresas las ms
importantes, las condiciones ms favorables a su mantenimiento. Jean Rivero Droit admi
nistmti], Dalloz, 1960. Pars, pg. 415.
1 Wigny, Perre. Droit administratii, pg. 40. Bruxelles, Editions Bruylant. 1 V.
Montsegur. Les entreprises d'inters pblic, et les socits d'conomie mixte. These.
Bordeaux, 1952.
Gonzlez Prez, Jess. "Las mutualidades laborales y la contribucin de utilidades".
Rev. Adm, Pb. Madrid. Nm. 17. 1955, pg. 193.
S Cmara nacional de la industria farmacutica. No agrupa farmacias o boticas cuya
actividad preponderante es comercial. T. VII, pg. 32. 6l1- p, Sem, ]. F.
Cmara nacional de la industria farmacutica. "Quines no estn obligados a nserorse en ella". T. VII, pg. 32. 6l1- p, Sem, t. F.
70S
2.
El mundo de las relaciones civiles, comerciales e industriales se ha extendido bajo la influencia del aumento de la poblacin, el desarrollo de la
civilizacin industrial y por la pugna de los sistemas sociales. Esa inmensa
actividad requiere de mltiples formas jurdicas para el debido' aprovechamiento de las energas y recursos de que dispone la sociedad y el Estado. La
actividad privada es compleja y reviste formas variadas de organizacin, unas
simples y otras complicadas, en las que se persiguen finalidades de extensin
variable."
.
Las formas de organizacin de la empresa privada se pueden considerar
en los grupos siguientes, para fijar el rgimen jurdico que les corresponde:
l. Empresa prioada.t Son las sociedades, asociaciones e instituciones estrictamente privadas, por lo comn, con propsito de lucro y gobernadas en
forma exclusiva por normas de derecho privado -civiles o mercantiles- sin
ninguna ingerencia del Estado. El nuevo derecho de polica considera las
actividades de las empresas privadas, estableciendo normas y procedimientos
para proteger el inters general y en particular, la proteccin del pblico,
como en el caso de la fijacin de los precios por las autoridades administrativas. A stas nos hemos referido con anterioridad.t!
9 El origen de algunas empresas de participacin estatal lo encontramos definido en
el informe anual de Nacional Financiera, S. A., para el ao de 1960, pgina 53: "El
apoyo financiero proporcionado por la institucin a las empresas industriales, ha revestido
diversas formas: otorgamiento de crditos directos, suscripcin de obligaciones, interposicin de garanta -comnmente en forma de avales para crditos en el exterior-e, y par
ticipacin en el capital social. Slo excepcionalmente la Nacional Financiera ha tenido
el carcter de accionista mayoritaria de empresas industriales al organizarse stas. Los
casos de Altos Hornos de Mxico, Compaia Industrial de Atenquique y Ayotla Textil.
son por dems tpicos. La institucin se vio compelida a capitalizar pasivos, a hacer aportaciones de capital o a seguir ambos procedimientos, hasta alcanzar una representacin mayoritaria en esas empresas, por demandarlo as las necesidades de crecimiento de las
mismas."
10 Cdigo Civil para el Distrito Federal en materia comn y para toda la Repblica
en materia federal. Promulgado el 30 de agosto de 1928. Artculo 2670. "Cuando varios
individuos convinieron en reunirse, de manera que no sea enteramente transitoria, para
realizar un fin comn que no est prohibido por la ley y que no tenga carcter preponderantemente econmico, constituye una asociacin." Artculo 2687. "Las asociaciones de
beneficencia se regirn por las leyes especiales correspondientes." Articulo 2688. "Por .el
contrato de sociedad los socios se obligan mutuamente a combinar sus recursos o sus
esfuerzos para la realizacin de un fin comn, de carcter preponderantemente econmico,
pero que no constituya una especulacin comercial."
11 Ley General de Sociedades Mercantiles. D. O. del 4 de agosto de 1934. Fe de
erratas. D. O. del 28 de agosto de 1934. Articulo l. "Esta ley reconoce las siguientes espe
cies de sociedades mercantiles; 1. Sociedad en nombre colectivo; n. Sociedad en comandita simple; III. Sociedad de responsabilidad limitada; IV. Sociedad annima. V. Sociedad
en comandita por acciones; VI. Sociedad cooperativa." Adems hay que agregar las sociedades de responsabilidad limitada de inters pblico, que se rigen por su ley y a las cuales
aludiremos ms adelante.
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709
4.
El desarrollo de la industria y del comercio, el constante intervencionismo del Estado, apremiado por las grandes necesidades colectivas y los
impulsos frenticos de la lucha social, o un esfuerzo gubernamental para
mantener la armona y el orden social, han requerido la formacin de empresas, en las que el Estado y los particulares combinan sus recursos para
intensificar la produccin nacional, al mismo tiempo que los particulares
obtienen beneficios de estas nuevas formas de actividad, que genricamente
se denominan empresas de economa mixta, servicios pblicos comerciales e
industriales o empresas semipblicas,
12 Artculo 2670 del Cdigo Civil, "Cuando varios individuos conviniesen en reunirse.
de manera que no sea enteramente transitoria, para realizar un fin comn que no est
prohibido por la ley y que no tenga carcter preponderantemente econmico, constituyen
una asociacin."
710
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712
las Asociaciones Agrcolas,18 las Instituciones privadas de EducacinP los Colegios de Projesionistasyv las Asociaciones prioadas de asistencia.o las Sociedades Cooperatioasw y otras anlogas. 23 24
5.
25
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713
714
La ley de instituciones de asistencia privada para el Distrito y Territorios Federales (D. O. F. del 2 de enero de 1943), ordena en su artculo l'?:
"Las instituciones de asistencia privada son entidades jurdicas que con bienes
de propiedad particular ejecutan actos con fines humanitarios de asistencia, sin
propsitos de lucro y sin designar individualmente a los beneficiados."
"El Estado reconoce, en los trminos de esta ley, personalidad moral a las instituciones de asistencia privada y, en consecuencia, capacidad para tener un patrimonio propio destinado a la realizacin de sus fines." Art. 2.
Articulo 3. "Las instituciones de asistencia privada pueden ser fundaciones o
asociaciones." Artculo 4. "Son fundaciones las personas morales que se constituyen
mediante la afectacin de bienes de propiedad privada destinados a la realizacin
de actos de asistencia." Artculo 5. "Son asociaciones las personas morales que por
voluntad de los particulares se constituyan en los trminos de esta ley y cuyos
miembros aportan cuotas peridicas para el sostenimiento de la institucin, sin
perjuicio de que pueda pactarse que los asociados contribuyan, adems, con servicios
personales." (Reforma D. O. F. del 8 de marzo de 1948.)
Artculo 6. "Cuando para satisfacer necesidades producidas por epidemias, guerras, terremotos, inundaciones o por causas econmicas, se organicen asociaciones
transitorias, stas se denominarn Juntas de socorros o de asistencia." Artculo 7.
"Las instituciones de asistencia privada se consideran de utilidad pblica."
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715
razn para crearle una situacin especial. En todo caso la inversin del Estado puede protegerse con las formas comunes del crdito, por ejemplo, garantas adicionales al crdito, acciones preferentes u otras anlogas.
6.
NDICE
Pg.
DEDICATORIA
.......................
PRLOGO.................................................................
7
9
PRIMERA PARTE
.
.
.
.
.
.
.
19 .,-'
39~'
43
52
58
67 v
99
SEGUNDA PARTE
Captulo
Capitulo
Captulo
Captulo
Captulo
Capitulo
Hl,
IV.
V.
VI.
131
145
159
171
187
209
TTULO TERCERO
Captulo
Capitulo
Captulo
Capitulo
Captulo
225
243
259
285
301
TTULO CUARTO
317
337
718
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TERCERA PARTE
351
369
385
397
415
431
441
CUARTA PARTE
Captulo
Captulo
Captulo
Captulo
Captulo
Captulo
Captulo
Captulo
D~
FUENTES IMPRESORES, S. A.