El problema de la tierra en Colombia

Publicado el octubre 31, 2012por Alejandro Reyes Posada

Abril de 2010
1. Patrn inadecuado de ocupacin y uso de la tierra
Colombia ha configurado un patrn inadecuado de ocupacin, distribucin y
uso del territorio incorporado a la produccin agropecuaria, con costos
ambientales, sociales y econmicos crecientes. Los rasgos principales de ese
patrn son el acaparamiento de los mejores valles planos para ganadera
extensiva, que ocupa el doble del rea con vocacin para ese uso; el
aprovechamiento insuficiente del potencial agrcola, cuya rea podra triplicar la
usada actualmente en agricultura; y el peor rasgo, el desplazamiento del
campesinado a tierras pendientes de laderas de montaas y bosques tropicales
clidos de colonizacin de frontera, cuyos costos ambientales superan con
mucho los escasos beneficios de subsistencia que se obtienen cuando se produce
en suelos frgiles y pobres.
Ese resultado histrico constituye hoy el principal obstculo estructural para el
desarrollo econmico, la democracia y la consolidacin del Estado en Colombia.
El acaparamiento improductivo de las mejores tierras ha sido la fuente de rentas
de las familias dominantes de las regiones frtiles, sin devolver en impuestos el
costo de oportunidad que paga el resto de la sociedad, que les ha permitido
subsistir en posiciones de privilegio sin invertir sus capitales en la produccin
empresarial, que exige grandes esfuerzos de gestin y asuncin de riesgos. La
gran propiedad ineficiente frena el desarrollo productivo, reduce el ingreso per
cpita, no genera empleo formal suficiente y desplaza al campesinado de los
suelos productivos. El atraso rural ha sido el resultado del fracaso de las elites
propietarias para agenciar el desarrollo y superar el carcter rentista inherente
al cuasi monopolio de la tierra.
3. El campesinado en el lugar equivocado
Que el campesinado ocupe tierras pendientes erosionables de las cordilleras
andinas tiene consecuencias ambientales negativas sobre los valles frtiles,
especialmente la afectacin de la recarga de acuferos, la disminucin de los
caudales de ros y quebradas, la erosin de los suelos y la colmatacin de los
cauces del sistema hdrico en los valles, que genera inundaciones en invierno.
Las consecuencias sociales son el empobrecimiento de los campesinos y el
atraso econmico de las regiones afectadas. Que la poblacin ocupe regiones de

colonizacin en las selvas amaznica y pacfica conlleva la expansin de cultivos

ilcitos y la financiacin de grupos armados, adems de la destruccin de
ecosistemas sin vocacin agraria ni ganadera, salvo en los valles aluviales como
el Guaviare.
4. Debilidad de los derechos de propiedad de la tierra
El rgimen de propiedad de la tierra, esto es, el conjunto de derechos que el
Estado reconoce y protege a los ciudadanos sobre parcelas determinadas, est
pobremente estructurado y administrado.[1] Es un rgimen legal heredado del
Cdigo Napolen, que privilegia la propiedad titulada e inscrita en el registro de
instrumentos pblicos y privados sobre la ocupacin y posesin material, que ha
beneficiado de preferencia la gran propiedad, pero que ha dejado por fuera los
derechos de muchos pequeos campesinos, para quienes rigen los sistemas
informales de posesin, herencia y transferencias de la tierra. La informalidad
en la tenencia puede alcanzar hasta el 50% en zonas de minifundio tradicional y
es mayor en regiones de colonizacin reciente.
En la gran propiedad existe otra forma de ilegalidad derivada de las formas de
adquisicin, sea con recursos de enriquecimiento ilcito como el narcotrfico y
la corrupcin, o por la ampliacin de cercas sobre terrenos baldos o de uso
pblico, como los playones y cinagas, o por el registro de propiedad formal
sobre tierras colonizadas por campesinos sin derechos de propiedad, que han
sido expulsados de la tierra por presiones violentas.
Este rgimen de propiedad en su conjunto ha colapsado en las ltimas tres
dcadas por el impacto de la violencia organizada y el narcotrfico sobre la
estabilidad de los derechos de la poblacin. La mayor concentracin ilegal de la
propiedad y el despojo de 430.000 familias campesinas desplazadas que se han
refugiado en la indigencia urbana claman por una intervencin reguladora de
los derechos de propiedad de la tierra por el Estado, que clarifique los lmites de
la propiedad privada frente a los bienes de la nacin, que extinga la propiedad
adquirida con recursos ilcitos, recupere la tierra de manos de los usurpadores y
sus testaferros y restituya los derechos de los desplazados.
5. El atraso y la debilidad institucional
Frente a estos enormes retos de poltica pblica se encuentra un sistema
institucional atrasado y disfuncional, que renunci al compromiso poltico de
reformar la estructura de tenencia de la tierra del pacto del Frente Nacional,
cuando se quiso afrontar el desplazamiento de dos millones de campesinos

durante la violencia de mediados del siglo 19 con la creacin del INCORA como
gestor de la reforma agraria. Hoy, con el doble de desplazados del campo, el
Estado no tiene instrumentos para ordenar la propiedad ni restituir las tierras
despojadas. Los avances notorios en la recuperacin de la seguridad y el control
estatal del territorio no se han extendido a la recuperacin del botn en tierras
usurpadas por violencia a las vctimas ni al reconocimiento de los derechos de
propiedad de los campesinos.
La mayor seguridad ha restablecido la confianza de los inversionistas y se ha
capitalizado en una elevacin notable de los precios de la tierra y en el apetito
por tierras para desarrollar grandes proyectos agroindustriales, forestales y
mineros. En algunos casos, como el de Montes de Mara, las compras de
parcelas de desplazados son presionadas por los dueos de la cartera morosa de
los campesinos con amenazas de remate si no venden sus tierras hipotecadas.
En las peores situaciones, el desplazamiento y despojo de la tierra contina
agenciado por guerrillas y bandas emergentes con cierto control territorial.
Si no se documentan y restituyen los derechos despojados sobre la tierra, las
reclamaciones de las vctimas convertirn el nuevo mercado de tierras en un
campo minado desde el punto de vista de la legalidad de los ttulos, que
ahuyentar la inversin y reducir el valor de las garantas crediticias. El peor
efecto social de no restituir las tierras a los desplazados es la frustracin de los
proyectos de vida de las vctimas, pues cuatro de cada cinco cayeron bajo la
lnea de indigencia. Adicionalmente, el despojo de comunidades enteras reinicia
una cadena de conflictos por la tierra, que volver a expresarse con un aumento
de los ndices de violencia.
6. El viraje de las polticas sobre la tierra
Todo lo anterior sugiere la necesidad de un viraje de las polticas pblicas
relacionadas con los problemas de la tierra y una reestructuracin de la
institucionalidad para llevarlas a cabo. En primer lugar, el Estado debe crear
instrumentos e instituciones para hacer una gestin eficaz de los recursos
del territorio, para lograr que la tierra cumpla su funcin social y ambiental
en cuatro dimensiones principales: 1) conservacin y restauracin de los
bosques que protegen la recarga de los acuferos y evitan la erosin de los suelos
de montaa; 2) reglamentacin de los usos adecuados del suelo de acuerdo con
su aptitud y sus funciones ambientales; 3) aprovechamiento intensivo de los
mejores suelos planos de los valles aluviales: y 4) reduccin sustancial de la

ganadera extensiva y mayor productividad por unidad de rea, con

procesamiento industrial de la ganadera en los distritos productores y
transporte refrigerado a los centros de consumo.
El segundo punto de inflexin debe ser la formalizacin del rgimen de
propiedad de la tierra, en una doble dimensin: primero, el reconocimiento
y titulacin de los derechos de campesinos, indgenas y afrocolombianos al
territorio productivo, y segundo, la clarificacin de la legalidad de los derechos
de la posesin extensiva de la tierra, para excluir del reconocimiento del derecho
de propiedad la adquirida con recursos ilcitos, la apropiada ilegalmente sobre
reas de la nacin, como los playones y cinagas y las tierras baldas, y
finalmente, la tierra apropiada por el despojo violento durante el conflicto
armado.
La distancia que separa los derechos formales e informales sobre la tierra puede
comenzar a cerrarse si se le asigna un rol central a la consulta a las
organizaciones veredales de los pobladores, para elaborar mapas sociales sobre
cartografa predial a escala 1:10.000, con el objetivo de acopiar pruebas de
posesin y tenencia que sirvan de presuncin de posesin para formalizar los
derechos de propiedad y a la vez de presuncin de la ilegalidad de los derechos
pretendidos por quienes han usurpado ilegalmente la tierra de los campesinos,
los indgenas y afrocolombianos en las reas de desplazamiento. La
formalizacin de la propiedad se completa con la restitucin de tierras a las
vctimas del despojo.
7. Ordenar la distribucin de la poblacin campesina en el
territorio
El pas requiere aprovechar el conocimiento geogrfico y agrolgico acumulado
sobre el territorio y ponerlo al servicio de la poblacin campesina y de los
productores eficientes, para proteger la sostenibilidad de los recursos y ordenar
mejor la distribucin de la poblacin campesina en el territorio ms productivo,
para as lograr que la reparacin de las vctimas del despojo de la tierra sea
realmente transformadora de las condiciones actuales de pobreza campesina,
que se originan en la pobreza de los suelos y ecosistemas que ocupan.
Tres razones justifican crear un fondo de tierras planas y frtiles para aportar
nuevos territorios para los campesinos, indgenas y afrocolombianos: la primera
es una razn de justicia distributiva, pues la pobreza rural es proporcional a la
pobreza de los suelos y la ausencia de servicios e infraestructura, de manera que
la estrategia ms eficaz contra la pobreza y a favor del crecimiento econmico es

localizar a los campesinos en territorios ms productivos y ms cercanos a la

infraestructura y los servicios del estado. Una reparacin transformadora de los
campesinos despojados de su tierra debe hacerse dentro de un marco de justicia
distributiva, que aporte nuevas tierras a todos aquellos que quieran vivir en el
campo, pero no puedan regresar a los lugares de expulsin por falta de
condiciones productivas y de seguridad.
La segunda razn para ordenar mejor la poblacin rural en el territorio es la
tendencia creciente al desplazamiento por razones ambientales, pues los
campesinos ms pobres se refugian en los cauces inundables de quebradas y
ros, en reas de deslizamientos y avalanchas y en pendientes erosionables e
improductivas, donde son menores el precio y el costo de oportunidad de la
tierra. Esta ltima situacin afecta todo el sistema de carreteras de montaa,
vulnerables a derrumbes en invierno provocados por la tala de coberturas
boscosas que causan deslizamientos del suelo. El pas ahorrara mucho en el
mantenimiento vial en invierno si estabiliza los taludes encima del sistema vial,
con la reforestacin y el traslado de los campesinos que los erosionan hacia
tierras bajas productivas. Los impactos crecientes del cambio climtico
requieren polticas de adaptacin, que se traduzcan en reducir la poblacin en
reas de riesgo climtico y aumentarla en las reas ms productivas y menos
vulnerables.
La tercera es la conveniencia de cerrar la expansin colonizadora de las selvas y
estabilizar los frentes de ocupacin campesina sobre tierras aptas, drenando las
avanzadas con el retorno de cultivadores ilcitos campesinos a tierras dentro del
mercado. El aporte colombiano a la mitigacin del cambio climtico global es la
preservacin de sus 55 millones de hectreas de bosques tropicales y andinos,
amenazados por la movilidad de los cultivos de coca y amapola como
precursores de la ganadera extensiva. Consolidar el poblamiento y la presencia
del Estado en los suelos aptos de los frentes colonizadores de piedemontes con
el reconocimiento de derechos de propiedad de quienes los trabajan es la mejor
estrategia para recobrar la lealtad de la poblacin con el Estado, para reducir su
dependencia de las economas ilegales y las bandas armadas que las regulan.
Hacia una nueva economa geogrfica
Los grandes retos y oportunidades planteados por el cambio climtico y la crisis
alimenticia mundial exigen una nueva visin del desarrollo, que asuma como
punto de partida la aptitud y las funciones ambientales del territorio para

regular los usos productivos y el aprovechamiento, conservacin o restauracin

de los ecosistemas. En otras palabras, la geografa determina la economa y no al
contrario.
Una de las nuevas prioridades es el cuidado del ciclo del agua, que empieza por
la conservacin o recuperacin de las coberturas boscosas andinas que protegen
la recarga de los acuferos. Eso exige pensar en una poltica seria de reubicacin
de campesinos que ocupan los pramos y las tierras con pendientes
pronunciadas hacia reas de los valles fluviales planos con aptitud agrcola.
Una posibilidad de solucin a este conflicto de uso de la tierra es concertar
pactos entre los grandes propietarios de las tierras planas y los campesinos
habitantes de las partes altas de las cuencas hdricas para hacer un canje de
tierras por agua, para ceder un porcentaje de la tierra plana para reasentar
campesinos a cambio de que stos abandonen y reforesten los desmontes
realizados en las montaas de las que proviene el agua.
Una poltica inaplazable es la regulacin de los usos del suelo, con el doble
propsito del mejor aprovechamiento productivo segn su aptitud y de la
proteccin de los recursos ambientales. Hoy el pas subutiliza una tercera parte
del territorio, sobreutiliza y erosiona otra tercera parte y slo usa de manera
adecuada una tercera parte, especialmente porque tiene ganadera extensiva en
las llanuras del piedemonte oriental. El mayor conflicto de usos del suelo
corresponde a los siete departamentos de la Costa Atlntica, donde predomina
la ganadera extensiva a expensas de la agricultura, seguidos por la regin
andina, donde el minifundio agota los suelos pendientes.
De importancia global es cerrar la expansin de la frontera agropecuaria sobre
los bosques amaznico, pacfico y de piedemontes andinos, cuya nica
justificacin econmica es la propagacin de los cultivos ilcitos seguida por la
ganadera extensiva de muy baja productividad y grave agotamiento de los
suelos. La verdadera expansin agrcola debe orientarse a convertir reas de
ganadera extensiva en agricultura intensiva dentro de la frontera agropecuaria.
Estos cambios fundamentales pueden resumirse en la idea de expedir un
estatuto de derechos de la tierra, para que las actividades humanas no violen las
leyes de la naturaleza, pues su venganza ser terrible.

[1] El valor de la tierra dice mucho sobre el grado en el que los derechos son
establecidos, registrados y aplicados. El mercado de propiedades describe en
detalle lo que una guerra interna hace al contrato esencial entre el gobierno y la
poblacin. Se supone que ese contrato es uno en que el gobierno crea la
posibilidad de la propiedad. En otras palabras, cuando el contrato tiene efectos
prcticos, la gente puede obtener un conjunto de derechos preferenciales,
aplicados por el gobierno y asociados con un lugar especfico. Cuando el
contrato no est funcionando, la propiedad se reduce de grado al estado base de
posesin por la fuerza. Cuando eso ocurre, aqullos en control de la mayor
fuerza son los mayores seores de la tierra. Geoffrey Demarest, Mapping
Colombia: the correlation between land data and strategy, SSI, March
2003, p.1 (T

B. La propiedad agraria en Bolivia La propiedad agraria en Bolivia, de

acuerdo con el Art. 41 de la Ley 1715 (INRA), consiste de los siguientes
estratos: Solar campesino. Es el lugar de residencia del campesino y su
familia. El solar campesino es indivisible e inembargable. Pequea
propiedad. Es la fuente de recursos de subsistencia del titular y su familia.
La pequea propiedad es indivisible e inembargable y tiene un tamao
entre 0 y 50 ha. Mediana propiedad. Es la que pertenece a personas
naturales o jurdicas y se explota con el concurso del propietario y/o
trabajadores asalariados, empleando medios tcnico-mecnicos, y que su
produccin se destina al mercado. La mediana propiedad puede ser
transferida, pignorada o hipotecada y tiene un tamao entre 50 y 500 ha.
Empresa agropecuaria. Es la que pertenece a personas naturales o jurdicas
y se explota con capital suplementario, rgimen de trabajo asalariado y
empleo de medios mecnicos modernos. La empresa agropecuaria puede
ser transferida, pignorada o hipotecada. Tierras Comunitarias de Origen
(TCO). Son los espacios geogrficos que constituyen el hbitat de los
pueblos y comunidades indgenas y originarias, a los cuales ellos han tenido
tradicionalmente acceso y mantienen y desarrollan sus propias formas de
organizacin econmica, social y cultural, de modo que aseguren su
sobrevivencia y desarrollo. Las TCO son CHEMONICS INTERNATIONAL INC.
inalienables, indivisibles, irreversibles, colectivas, compuestas por
comunidades o mancomunidades, inembargables e imprescriptibles. x El 87
por ciento de la propiedad agraria en Bolivia corresponde al estrato de la
pequea propiedad, la cual est ubicada preponderantemente en el

altiplano y valles de los departamentos de La Paz, Oruro, Potos, Chuquisaca

y Cochabamba y utiliza el 17 por ciento de la tierra til