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Resumen: Es importante destacar los efectos favorables de las obras pblicas sobre el
crecimiento y desarrollo econmico y social de una regin, pero tambin es necesario
detenerse y analizar si su ejecucin va acompaada de criterios de eficiencia y
productividad que incidan en una disminucin de los costos, por lo que resulta preciso
revisar la forma en que se gestiona este proceso, ms an si se han identificado carencias
de carcter tcnico y de gestin que han obstaculizado el logro de objetivos referidos al
cumplimiento de plazos, costos y en algunos casos de calidad en la ejecucin de obras
pblicas.
Frente a este escenario y como resultado de las evaluaciones y auditoras realizadas
por los rganos de control a los diferentes gobiernos regionales del sur del Per,
se identificaron que, la falta de una adecuada planificacin y la baja calidad de los
profesionales responsables del diseo y ejecucin de las obras pblicas, seran las causas
principales, entre otras, de estas deficiencias. En estas circunstancias es obligatorio que
los gobiernos regionales mejoren sus capacidades para la concepcin, diseo y ejecucin
de obras pblicas de tal forma que estas contribuyan con el bienestar y satisfaccin de
las necesidades de la poblacin y elevar el grado de competitividad de sus regiones.
Palabras clave: Obras pblicas. Competitividad regional. Eficiencia y productividad.
Gobiernos regionales. Fiscalizacin y control.
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Actualmente los gobiernos regionales, en el Per, estn destinando importantes cuantas de sus
inversiones en la ejecucin de obras pblicas, lo cual debera contribuir con el crecimiento y
desarrollo econmico de sus respectivas regiones. No slo por el monto de las inversiones, sino
tambin por lo que las obras representan en el crecimiento y desarrollo econmico-social, pues
deben estar destinados a incrementar la calidad de vida de la sociedad y a la satisfaccin de sus
necesidades. Son muchos los anlisis que reconocen los efectos favorables de la ejecucin de obras
pblicas sobre el crecimiento econmico de una regin, sin embargo, llegado a este punto, es
necesario detenerse y analizar si stas se estn ejecutando con la eficiencia requerida para disminuir
los desperdicios y despilfarros de los recursos pblicos, los cuales constituyen un serio obstculo
para el desarrollo econmico y social de las regiones.
Las cuantiosas inversiones en obras pblicas por s solas no bastan, si su ejecucin no va acompaada
de criterios de eficiencia y productividad que incidan en una disminucin de los costos de
ejecucin de las mismas. La sociedad precisa de un sector pblico eficiente capaz de dar respuestas
satisfactorias a las demandas de infraestructura, pues es un factor fundamental que contribuye a
que una regin sea competitiva, para ello, ser preciso revisar la forma en que se gestiona, supervisa
y controla la ejecucin de una obra pblica, de modo que se asegure que estas inversiones sean
adecuadamente manejadas.
La urgencia de analizar la eficiencia en la ejecucin de obras pblicas, surge, por los resultados
decepcionantes que los gobiernos regionales estn mostrando durante este proceso, pues la eficiencia
que deben mostrar se est viendo obstaculizada por aspectos de orden tcnico y de gestin. Todo esto,
definitivamente repercute negativamente en la calidad del gasto en infraestructura. Es importante
destacar el rol que desempean las infraestructuras en el desarrollo de una regin, tanto en el
mbito econmico como en lo social, al respecto la CEPAL1 seala que la adecuada disponibilidad
de obras de infraestructura, as como la prestacin eficiente de servicios conexos, contribuyen a que un
pas o regin pueda desarrollar ventajas competitivas y alcanzar un mayor grado de especializacin
productiva; asimismo acota que las inversiones en obras de infraestructura facilitan la reduccin de
los costos asociados al consumo de los servicios, mejorar el acceso a los mercados de bienes e insumos,
e incrementar la cobertura y calidad de los servicios provistos a la poblacin, as como su bienestar.
Razones suficientes para analizar la eficiencia en su ejecucin.
Bajo este contexto y estando claro que el sector pblico a travs de los gobiernos regionales y locales
desempean un papel estratgico en la economa actual, resulta importante analizar la gestin de
los proyectos de inversin en obras pblicas. Para este caso en particular, se recurri a resultados de
evaluaciones y/o fiscalizaciones practicadas por los rganos de control a los procesos de ejecucin
de obras pblicas en los gobiernos regionales. En este sentido haciendo un recuento de todas las
auditoras practicadas a determinados gobiernos regionales, se advierte que las inversiones en obras
han tenido resultados decepcionantes pues su ejecucin se ha visto obstaculizada por ineficiencias
de orden tcnico, as como por la mala administracin de los recursos.
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1 INTRODUCCIN
Antes de exponer las causas principales que originaron estos resultados, es preciso ubicarnos en
el contexto sobre el cual se requiere mostrar este anlisis, por lo tanto, es conveniente elaborar, en
trminos generales un marco conceptual sobre competitividad regional y obras pblicas en cuyo
desarrollo de este ltimo se ha prestado una especial atencin a sus particularidades aplicados
a los gobiernos regionales, asimismo, a modo de acompaamiento terico se procedi con una
descripcin general de los gobiernos regionales, finalmente se identifica cual es el papel de la
Contralora General en la competitividad regional.
2 COMPETITIVIDAD REGIONAL
Los gobiernos regionales en su funcin vinculada con la promocin del desarrollo econmico de
sus territorios, buscan, entre otras acciones, la promocin y ejecucin de inversiones pblicas en el
mbito regional con el fin de garantizar que sus ciudadanos puedan gozar de niveles de desarrollo
adecuados. Se entiende por desarrollo econmico local o regional, al proceso de crecimiento y
cambio estructural que mediante la utilizacin del potencial de desarrollo existente en el territorio
conduce a la mejora del bienestar de la poblacin de una localidad o una regin2. En este contexto,
los gobiernos regionales deben de facilitar las condiciones de infraestructura, servicios y recursos
humanos especializados que favorezcan la competitividad de sus economas, convirtindose as en
los principales impulsores del desarrollo de sus agentes econmicos.
Como se puede advertir, aumentar los niveles de competitividad de una regin es un imperativo
para lograr un adecuado crecimiento y desarrollo econmico-social, y mejorar as el bienestar de su
poblacin, por lo que resulta necesario entender el concepto de competitividad, que en los ltimos
aos ha trascendido el mbito empresarial para pasar a referirse al comportamiento econmico
de distintos mbitos territoriales, desde los pases hasta las regiones y ciudades. Las regiones son
divisiones geogrficas de un pas, que generalmente estn determinadas por factores demogrficos,
histricos, culturales, econmicos y sociales, entre otros.
Existen muchos factores que son claves para que las regiones adquieran competitividad, pero en este
anlisis no se pretende abordarlos, sin embargo, creemos que analizar la eficiencia y productividad
en la ejecucin de obras pblicas es un aspecto importante que se debe tomar en cuenta, pues
permitir de ser el caso, adoptar estrategias que supongan combatir o evitar los despilfarros
de recursos en el proceso de ejecucin de obras pblicas y aumentar los niveles de eficiencia y
productividad en el desarrollo del mismo, ya que en este proceso se destinan las mayores cantidades
de recursos, de tal forma que las inversiones realizadas se revierten en un mayor nivel de bienestar
no slo para la regin en concreto, sino para el pas en su conjunto.
Ahora, respecto al significado de competitividad, la mayora de las definiciones contemporneas
la describen como la capacidad de crear un entorno que favorezca el crecimiento sostenido de la
productividad y que se refleje en niveles de vida ms elevados de la poblacin de la regin, es decir,
la competitividad puede analizarse desde dos perspectivas. En primer lugar, como un conjunto de
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CEPAL-GTZ. Desarrollo Econmico Local y Descentralizacin: Aproximacin a un Marco Conceptual. Chile, 2000.
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factores que determinan el nivel de productividad y, segundo, como un determinante del incremento
sostenido del bienestar de las personas3. En este sentido, se puede deducir que una regin ser
competitiva si es que sus actividades productivas (pblicas y privadas), su poblacin y entidades
pblicas, sociales, privadas, sean en conjunto eficaces, eficientes e innovadores; esto implica contar
con infraestructuras, equipamientos, capital humano y una adecuada cobertura y calidad de los
bienes y servicios provistos.
En los gobiernos regionales se pueden identificar varias actividades que derivan de sus funciones
sustantivas y complementarias, los cuales se encuentran secuenciados y ordenados, por lo que
pueden ser considerados procesos institucionales o de gestin.
Un proceso, es definido bajo diferentes perspectivas y por diversos autores, para Harrington4
es cualquier actividad o grupo de actividades que emplee un insumo, le agregue valor a este y
suministre un producto a un cliente externo o interno; la norma internacional ISO 9000:2000,
define proceso como el conjunto de actividades, que utiliza recursos para transformar elementos
de entrada en resultados, mientras que para la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin
Pblica, los procesos constituyen una secuencia ordenada de actividades, interrelacionadas, para
crear valor aadido.
De las definiciones analizadas se puede advertir que todos ellos resaltan la caracterstica
fundamental de todo proceso: una transformacin que agrega valor, cuyo resultado est
dirigido a satisfacer a un determinado cliente, sea interno o externo.
En el mbito administrativo del gobierno regional se entendera por proceso la secuencia ordenada
de actividades que se desarrollan en la entidad, los que estn interrelacionadas entre s, con el
objeto de conseguir un resultado concreto como respuesta a una demanda o prestacin de un
servicio al ciudadano, como cliente, usuario o beneficiario de los bienes y/o servicios y que crean
valor intrnseco para los mismos.
En este sentido, la ejecucin de una obra pblica, contiene aspectos que caracterizan a todo
proceso, pues estn orientados a obtener unos resultados, a crear valor para los ciudadanos, dar
respuesta a la misin del gobierno regional, sus objetivos estn alineados con las expectativas
y necesidades de los ciudadanos, los flujos de informacin, documentos y materiales estn
debidamente organizados, reflejan las relaciones con los ciudadanos, proveedores y entre
diferentes unidades orgnicas (clientes internos), mostrando cmo se desarrolla el trabajo, son
horizontales y atraviesan diferentes unidades funcionales de la entidad, y, tienen un inicio y un
final definidos.
3
4
Revista CEPAL 102. Diciembre 2010. Artculo: Un ndice regional de competitividad para un pas.
H. James Harrington, Mejoramiento de los procesos de la empresa. Ed. McGraw-Hill, 1993.
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Ahora, para entender el proceso de ejecucin de una obra es necesario analizar en conjunto el
ciclo del gasto pblico en todas sus fases y del recorrido que la iniciativa de gasto debe hacer en
la entidad regional para procesarse, desde que nace en una decisin de planificacin hasta que se
concreta en un producto o infraestructura pblica.
Toda iniciativa para ejecutar una obra nace de una demanda ciudadana -para mejorar una situacin
actual o solucionar un problema existente- que es ingresada en la agenda del gobierno regional a
travs de un proceso de planificacin o de la decisin de una autoridad poltica. Durante la fase de
pre-inversin, la formulacin es realizada por la unidad de infraestructura, que es la encargada de
realizar el estudio ya sea con su propia capacidad operativa o contratando a un tercero. Luego este
estudio pasa por la oficina de programacin de inversiones para la evaluacin de viabilidad.
Obtenida la viabilidad, el proyecto es programado y presupuestado y nuevamente la unidad de
infraestructura procede con el desarrollo de los estudios definitivos o expediente tcnico, los
mismos que pueden desarrollarse con su propia capacidad o contratando a un tercero. Una vez
concluidos, estos estudios requieren una resolucin de aprobacin a determinado nivel directivo
para proceder con su ejecucin, ya sea a travs de una empresa contratista o por administracin
directa. De ser el caso, puede contratarse la supervisin de obra. Una vez que la obra est concluida
se procede con la liquidacin tcnica y financiera.
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Por otro lado, se entiende por obra -bajo el contexto en que se realiza este estudio a la construccin,
reconstruccin, remodelacin, demolicin, renovacin y habilitacin de bienes inmuebles, tales como
edificaciones, estructuras, excavaciones, perforaciones, carreteras, puentes, entre otros, que requieren
direccin tcnica, expediente tcnico, mano de obra, materiales y/o equipos6; de acuerdo a la Real
Academia Espaola, una obra es considerada como una cosa hecha o producida por un agente.
Es decir, es el resultado de una actividad humana, es el producto de la creacin, elaboracin,
construccin o la transformacin de una cosa fsica preexistente, dando como resultado un bien
inmueble.
De las definiciones precedentes se desprende que no existe un elemento objetivo que permita
distinguir cuando una obra es privada o pblica, pues no existen, en principio, diferencias sustanciales
entre esta ltima y la obra privada desde la perspectiva de su ejecucin material (Ana beln Casares,
2010)7. Por tanto, la definicin de obra pblica, abarca dos conceptos, una obra y otra pblica,
definida la primera, toca ahora referirse a lo pblico el cual est relacionado con el inters general,
que tutela el Estado, la bsqueda de la satisfaccin del beneficio colectivo, de all que se considere,
que una obra es pblica cuando el Estado promueve o financia su construccin, para destinarla al
uso o servicio del inters general o colectivo.
Por tanto, se puede sealar que las caractersticas ms resaltantes de una obra pblica son las
siguientes: es construida directamente o por encargo de una entidad pblica; es construida por
necesidad o conveniencia general; est ligada a la accin de fomento que debe asumir la administracin
pblica en torno a los intereses generales; da lugar a problemas tcnicos, jurdicos, institucionales y
poltico-administrativos; y, puede ser fruto de la planificacin, adelantndose a los acontecimientos, o
de la demanda social (Pellicer 2004)8.
De estos anlisis preliminares cabe inferir que la infraestructura, en un sentido muy restrictivo,
es el objeto material que resulta de la ejecucin de las obras pblicas, pues al concepto
tradicional de sta ltima debe sumarse en la actualidad aqul que deriva del carcter finalista
propio de la infraestructura, susceptible de englobar tambin aquellos elementos o servicios
5
6
7
Citado en el manual desarrollo de infraestructura y crecimiento econmico: revisin conceptual. Patricio Rozas, Ricardo Snchez
CEPAL. Octubre 2004. Chile.
Definicin del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado. Per.
Ana beln Casares Marcos. Captulo I. Anlisis del marco general, estado actual y perspectivas de las frmulas de colaboracin
pblico-privada con especial referencia a la Comunidad de Castilla y Len de la Coleccin de Estudios 14: Estado actual y
perspectivas de la colaboracin pblico-privada.
El proceso proyecto-construccin: aplicacin a la ingeniera civil, Eugenio Pellicer Armiana, Joaqun Catal Als, Amalia Sanz
Benlloch. Ed. Universidad Politcnica de Valencia, 2004.
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infraestructura, definida est ltima por la Real Academia Espaola, en su segunda acepcin, como
el conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creacin y funcionamiento
de una organizacin cualquiera, del mismo modo, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID
2000) la define como el conjunto de estructuras de ingeniera e instalaciones por lo general de larga
vida til que constituyen la base sobre la cual se produce la prestacin de servicios considerados
necesarios para el desarrollo de fines productivos, polticos, sociales y personales5.
intangibles que resulten indispensables para que funcione una organizacin (Ana beln Casares,
2010). Es decir, la diferencia entre el concepto de obra pblica con el de infraestructura es la
posibilidad de que en este ltimo se integren elementos no tangibles (servicios) y, sobre todo,
su contenido finalista en el sentido de que engloba todo lo indispensable para que funcione
una organizacin o servicio.
En trminos generales, podemos mencionar que las obras pblicas son aquellos trabajos
desarrollados por el Estado orientados a la ejecucin de construcciones nuevas o al mejo
ramiento, ampliacin, rehabilitacin, mantenimiento, restauracin y reconstruccin de las ya
existentes, los mismos que estn destinadas a la satisfaccin de necesidades colectivas y/o al
beneficio de la ciudadana en general. Las obras pblicas son aquellos trabajos intrnsecamente
asociados a actividades de construccin o ingeniera civil y son de carcter temporal, cuyo
promotor es la administracin pblica, con el fin inmediato de satisfacer una necesidad pblica,
en efecto, las administraciones pblicas que deciden, impulsan, programan y financian, con
recursos pblicos una obra, asumen la figura de promotor. En los casos en los que la administracin
ejecute directamente la obra con su propia capacidad operativa adquiere a su vez la condicin de
ejecutor o constructor.
Toda obra pblica se desarrolla a travs de etapas sucesivas (ciclo de vida del proyecto) desde su
concepcin hasta su materializacin. Para una mayor ilustracin se muestra un esquema en el
que estn definidos las tres fases por las que tiene que atravesar un proyecto de obra pblica: la
fase de pre-inversin que comprende la deteccin de un problema o una necesidad, la decisin
de resolverlo, y, la definicin de las acciones a seguir; la fase de inversin que abarca el diseo
definitivo, y la ejecucin de obras; finalmente, la fase de pos inversin, que comprende el uso,
explotacin y mantenimiento de la infraestructura; esta ltima fase cierra el ciclo y garantiza la
retroalimentacin y por lo tanto la aplicacin de las lecciones aprendidas para futuros desarrollos.
En la Administracin Pblica, el nacimiento de una idea, ya sea para mejorar una situacin actual o
solucionar un problema existente, supone el desencadenar toda la maquinaria administrativa para que
se redacten los estudios y proyectos necesarios y, posteriormente, se ejecuten las obras correspondientes
que conviertan la idea en realidad (Pellicer 2004).
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Finalmente se debe tener en cuenta que la ejecucin de obras pblicas tiene una profunda incidencia
en el entorno natural y social en que se desarrolla, por lo que en su diseo y ejecucin no pueden
dejar de considerarse los aspectos econmicos, sociales y medioambientales.
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La ejecucin de obras pblicas, se puede realizar mediante una de las siguientes modalidades:
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La gestin regional es un proceso organizacional dentro de un sistema abierto, por tanto sujeto a
muchas influencias externas en su toma de decisiones, est integrado por competencias y recursos,
con un componente poltico y uno institucional, cuya principal caracterstica es estar abierto al
medio regional o a su mbito de accin territorial concreto. El componente poltico, tiene una
estructura de decisiones liderada por rganos representativos regionales: el Presidente, como
ejecutivo regional, y el Consejo Regional, que es el rgano que tiene por finalidad hacer efectiva la
participacin de la comunidad regional y tiene facultades normativas, legislativas y de fiscalizacin.
El componente institucional, posee una estructura para su funcionamiento y logro de objetivos.
Dado el contexto econmico y social, la gestin regional es una especialidad que exige altos niveles
de conocimiento y capacidades. Poner en prctica y cumplir con las competencias y funciones
asignadas, ya no admite autoridades y funcionarios pasivos, sino por el contrario proactivos
para adecuarse a las exigencias vigentes e impulsar procesos administrativos ms eficientes y
oportunos, y, para la toma de decisiones que permitan llevar adelante importantes obras pblicas
que representan un impacto evidente sobre la calidad de vida de las personas.
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una menor rentabilidad, sino en despilfarros y desperdicios de los recursos pblicos, ocasionando
mayores gastos y asignaciones presupuestales, aumentando significativamente el costo de ejecucin.
Entre los principales problemas que constantemente se identificaron podemos citar:
Ineficiencias en los estudios de ingeniera realizados en la etapa de diseo, debido a la deficiente
o nula informacin relacionada con el proyecto, ya sea por inobservancia de las regulaciones
y normas tcnicas aplicables a la naturaleza del proyecto, o por desconocimiento de las
condiciones climatolgicas o geomorfolgicas de la zona donde se ejecuta la obra.
Inadecuado presupuesto de obra que no permite conocer con detalle y precisin las cantidades
y caractersticas de los insumos por utilizar, as como su precio de mercado, sobrevalorando
muchas veces los costos de las obras.
Modificaciones en los diseos de ingeniera y en sus presupuestos inicialmente aprobados,
incorporando trabajos adicionales cuando la obra ya est en ejecucin.
Seleccin de empresas constructoras que no cuentan con la capacidad tcnica ni el respaldo
econmico para cumplir con las obligaciones contractuales y con el objeto del contrato, debido
a inadecuados factores de evaluacin aplicados en el proceso de seleccin.
Incrementos en los plazos de ejecucin por retrasos injustificados de la empresa contratista, sin
que sean aplicadas las penalidades por mora en la ejecucin, ni requerirse los correctivos del
caso.
Inadecuada supervisin durante la ejecucin de obra, bien por un deficiente desempeo de
funciones de los profesionales designados para ello o por el incumplimiento de las empresas
consultoras contratadas para este fin, que muchas veces dan lugar a deficiencias constructivas.
Trmites administrativos y legales relacionados con licencias, aprobaciones, saneamientos de
terrenos y autorizaciones ante otras entidades del Estado.
Cuando las obras pblicas son ejecutadas directamente por la administracin de la entidad, es
decir, cuando los gobiernos regionales asumen directamente el papel de constructor, los problemas
detectados tambin estn asociadas con los detallados lneas arriba con excepcin de las que se
refieren a la contratacin de empresas pues no cuentan con la suficiente capacidad de gestin
para llevar adelante la construccin y/o ejecucin de una obra pblica, ya que se ha identificado un
manejo ineficiente de los insumos y recursos destinados a las mismas, una inadecuada organizacin
y direccin, y, finalmente escasos o casi nulos procesos de control.
Esta situacin origina, como es obvio, el incremento de recursos financieros para una determinada
obra, es decir, se destinan mayores recursos a unas en desmedro de otras, lo que obliga a postergaciones
o cancelaciones de muchas de ellas, y en el peor de los casos se han verificado situaciones
extremas, en las que muchas obras quedaron inconclusas o abandonadas por sobrecostos y falta
de recursos. Asimismo, el perjuicio econmico de una obra construida ineficientemente resulta
ser alto, porque una infraestructura mal construida incrementar los costos de mantenimiento.
A largo plazo las entidades regionales estarn incurriendo en gastos continuos para mantener la
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adecuada operatividad de las mismas. Por lo cual, la falta de eficiencia en el gasto pblico traducido
en infraestructuras sobrevaloradas, paralizadas, inconclusas y/o abandonadas le quita ventajas
competitivas a toda la actividad econmica y por ende le resta competitividad a las regiones.
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Llegado a este punto y frente al anlisis de la falta de eficiencia de los gobiernos regionales en el uso
de los recursos pblicos destinados a la ejecucin de obras pblicas, se han identificado las causas
que originan estos hechos, entre las que se pueden destacar la falta de una adecuada planificacin
y la baja calidad de los profesionales responsables del diseo y ejecucin de las obras pblicas. Es
preciso aclarar que, si bien la ineficiencia econmica es muchas veces fruto de la corrupcin, el
presente anlisis no est orientado al estudio ni debate de este.
Si bien en este contexto, el proceso de planificar resulta complejo, bien vale la pena el esfuerzo
de desarrollarlo, pues aporta muchos beneficios y ventajas ya que evitara mayores desviaciones
durante la ejecucin de una obra (incrementos de plazos, reasignacin de recursos y muchas veces
incumplimiento de objetivos). Dentro de las principales ventajas y beneficios se pueden mencionar
los siguientes:
Permite definir el objeto o propsito de la obra (solucionar un problema, satisfacer una
necesidad), el alcance de la obra (como se cumplir el objeto, las actividades que se requieren)
y el resultado obtenido. Finalmente estos aspectos definirn los diseos y requerimientos, la
asignacin de recursos, el tiempo de ejecucin y la calidad de la obra.
Permite la priorizacin de actividades y conlleva al uso ms eficiente y racional del tiempo, el
dinero y otros recursos, centrando los recursos limitados en actividades prioritarias.
Permite comprobar que los resultados parciales obtenidos relativos a tiempo, costo y calidad
sean los previstos, detectando las desviaciones, evaluando las causas que las motivan y,
finalmente, corregirlas.
Permite la ejecucin de una obra en el momento adecuado, ya que muchas de estas son
construidas sin considerar las condiciones climatolgicas de un determinado periodo (estacin
de lluvias), lo que ocasiona retrasos prolongados y costos excesivos.
Permite identificar y administrar los riesgos, pues reducen la posibilidad de que estos se
materialicen o en todo caso, preparan al equipo de trabajo para afrontarlos.
Permite hacer modificaciones oportunas, pues dependiendo de la fase en que se encuentre, las
modificaciones traen consecuencias en los costos.
Si los cambios se efectan en la fase de pre inversin las consecuencias en el resultado final son
menores, debido a que los costos de implementar cambios sern tambin menores, por el contrario,
si las modificaciones se realizan en la fase de ejecucin y a medida que vaya llegando a su finalizacin
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el impacto en los costos de la obra sern mayores, ya que se incurrir en mayores costos para
implementar los cambios necesarios.
Ahora, que sucede con las capacidades y competencias que son necesarias para desarrollar este
proceso, pues ocurre un fenmeno generalizado en todos los gobiernos regionales, y es la alta
rotacin de los profesionales involucrados con la ejecucin de obras, ya que son sujetos a constantes
cambios cada vez que una nueva administracin asume la conduccin de estas entidades. Es muy
comn observar que los gobernantes de turno permiten el acceso de personal sin un adecuado
proceso de seleccin donde se privilegie el mrito y la experiencia lo cual da origen a una
continua ineficiencia en la ejecucin de las obras. Las administraciones no tienen en cuenta la
acumulacin y aprovechamiento de la experiencia pblica, no son conscientes que cada obra
pblica que se ejecuta genera un espacio de aprendizaje, as como una oportunidad para desarrollar
nuevas capacidades.
Bajo este escenario, la transmisin y acumulacin del conocimiento resulta muy compleja por no
decir imposible, pues con estos cambios constantes del personal profesional no se est permitiendo
que las capacidades y conocimientos adquiridos sean revertidos en la ejecucin de nuevas obras,
a esto se suma la propia naturaleza y complejidad de algunas de ellas cada obra es nica y,
el individualismo de algunos profesionales. El crecimiento econmico no solo es resultado de las
inversiones sino del capital humano, pues cuanto mayor sea el conocimiento de una determinada
rea, mayor ser el nivel de eficiencia en las labores realizadas y mayor ser la productividad. En
cualquier caso, las entidades deben capturar y acumular el conocimiento de los profesionales y
transformarlo de modo que sea til para futuros diseos y ejecuciones de obras pblicas, es decir
deben aprender y comenzar a gestionar el conocimiento.
Asimismo, se advierte que la falta de capacidades de los profesionales tambin viene acompaada
de la falta de capacidades institucionales u organizacionales, pues tampoco se cuentan con todos
los elementos necesarios que permitan una adecuada gestin de las obras pblicas, tales como, los
estilos de gerencia y liderazgo, los procedimientos adecuados, la estructura organizacional, entre
otros.
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Orgnica seala que dentro de estas entidades se encuentran, entre otros, los gobiernos regionales
y locales. La fiscalizacin y supervisin se ejerce sobre todas las actividades, operaciones y personal
de dichas entidades, dentro de ellas la ejecucin de obras pblicas.
Ahora bien, frente a las deficiencias y desviaciones que se presentan en los gobiernos regionales,
resulta imprescindible extremar las medidas para mejorar la calidad y eficiencia en el gasto,
pues se observa que los recursos pblicos destinados a proyectos de inversin en obras pblicas,
prcticamente se vienen desperdiciando a pesar de la siempre escasez de los recursos financieros
con lo cual se est poniendo en riesgo el crecimiento y desarrollo econmico-social de las
regiones, as como su competitividad. Por tanto, la Contralora General, ante este escenario, se ve
en la necesidad de orientar e incrementar la fiscalizacin y supervisin sobre los recursos pblicos
destinados a la ejecucin de obras.
En este sentido, el papel de la Contralora en su funcin de fiscalizacin y supervisin de la ejecucin
de obras, no solamente se limita al simple control o supervisin de la legalidad, sino que est
orientada a evaluar y supervisar el cumplimiento de objetivos bajo criterios de eficacia, eficiencia y
economa. Para este fin, los procesos de control que se ejercen son de naturaleza preventiva, previa
y posterior, el primero est dirigido a mejorar la capacidad y eficiencia de las entidades en la toma
de sus decisiones y en el manejo de sus recursos, as como de los procedimientos y operaciones que
emplean en su accionar; el segundo, a travs de autorizaciones en forma previa a la ejecucin y al
pago de presupuestos adicionales de una obra pblica y de mayores prestaciones de supervisin, y,
el tercero, es una evaluacin posterior e independiente que permite determinar el grado de eficacia,
eficiencia, economa y transparencia en la utilizacin de los recursos asignados.
La naturaleza de cada uno de los controles, permite identificar mltiples oportunidades de
mejora, pues en todos los casos se formulan recomendaciones para la adopcin de acciones
preventivas y correctivas, los mismos que se enmarcan en las tres reas en que la ejecucin de
obras pblicas tiene incidencia: en el rea econmica, orientado a lograr una mayor eficiencia
econmica de las actividades; en el rea social, a contribuir con el bienestar de la poblacin; y en
el rea medioambiental, coadyuva con la minimizacin del impacto ambiental y la prevencin de
la contaminacin. Esta lnea de accin de la Contralora General, definitivamente, est orientada
al incremento de la competitividad de las regiones, al mayor respeto de su medio ambiente y a la
mejora de la calidad de vida de sus ciudadanos.
Bajo este contexto y ante las exigencias de control y supervisin, que cada vez son mayores, los
esfuerzos desplegados por la Contralora en los ltimos aos han sido notables, aunque todava se
encuentran algunas dificultades jurdicas, institucionales y tcnicas para ejercer un ptimo control
y supervisin de eficacia, eficiencia y economa en los procesos de ejecucin de obras pblicas,
sobre todo cuando estas son ejecutadas directamente por las entidades regionales.
Es de precisar que, la Ley Orgnica de la Contralora procurando responder a los requerimientos
y necesidades del sector pblico, involucra a las propias entidades en la cautela de los recursos
pblicos, resaltando la priorizacin del control dentro de la administracin, para su mejoramiento.
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En este entender, para lograr el objetivo de tener una administracin pblica eficiente, es necesario
y fundamental realizar un trabajo conjunto y armnico: las entidades pblicas implementando y
realizando un control interno adecuado, la Contralora General ejerciendo el control gubernamental
y los ciudadanos alertando ante evidencias del inadecuado uso de los recursos pblicos.
REFERNCIAS
BACA URBINA, Gabriel. Evaluacin de proyectos. 5. ed. Mxico: McGraw-Hill, 2006.
CASARES MARCOS, Anabeln. Anlisis del marco general, estado actual y perspectivas de las
frmulas de colaboracin pblico-privada con especial referencia a la Comunidad de Castilla
y Len. In: QUINTANA LPEZ, Toms (Dir.); GATTA SNCHEZ, Dionisio Fernndez de;
RODRGUEZ ESCANCIANO, Susana; GONZLEZ IGLESIAS, Miguel ngel; CASARES
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6 CONCLUSIN
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