3-NR-0662-2013

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCION C
Consejero Ponente: ENRIQUE GIL BOTERO
Bogot, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil trece (2013)
Radicacin nmero: 76001-23-31-000-1999-00867-01(24745)
Actor: COMPAIA DE SEGUROS ALFA S.A.
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Referencia: APELACION DE ACCION CONTRACTUAL

Decide la Sala el recurso de apelacin interpuesto por la parte demandada contra

la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2002, por el Tribunal Administrativo
del Valle del Cauca -fls. 116 a 133, cdno. ppal.-, que neg las pretensiones de la
actora, en los siguientes trminos:
1. DECLARASE COMO NO PROBADAS LAS EXCEPCIONES
PROPUESTAS POR LA ENTIDAD DEMANDADA.
2.

NIEGANSE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA.

ANTECEDENTES

1. La demanda
La Compaa de Seguros Alfa S.A. -en adelante la demandante o la parte actora-,
en ejercicio de la accin contractual, present demanda contra el Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico, la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales -en
adelante los demandados-

y la sociedad comercial OXFORD DE COLOMBIA

LTDA., sta en condicin de litis consorte necesaria, con el fin de que se accediera
a las siguientes pretensiones fls. 2 a 3, cdno. 1-:

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Compaa de seguros Alfa Ltda. SA. Vs. DIAN y otro

1. Que se declaren nulas las Resoluciones Nos. 599, 635, 723, 734,
737, 738, 739, 740, 741, 753, 754, 756, 757, 758, 764, y 983 de 1.989
expedidas por la Administracin de Aduanas de Buenaventura,
ordenando requerir a mi mandante para el pago de valores
asegurados por las plizas Nos. 3420, 3309, 7053, 2313, 3310, 3168,
3108, 3086, 3418, 1901, 3308, 2262, 3419, 1775, 1430 y 2311.
2. Que se declare que es nula la Resolucin No. 1313 de Septiembre
11 de 1.989, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposicin
presentado contra las Resoluciones 991, 983 y 986 de Julio 11 de
1.989.
3. Que se declare que es nula la Resolucin No. 3145 de Noviembre
12 de 1.991, por medio de la cual la Direccin General de Aduanas
confirma las Resoluciones de que tratan los numerales anteriores.
4. Que se declare que tanto el derecho como la obligacin derivados
del contrato de seguros se encuentran prescritos al igual que la acin
(sic), conforme a las claras jurisprudencias de la Sala Plena del
Consejo de Estado (7 de mayo de 1.991).
5. Que a ttulo de restablecimiento del derecho se declare que mi
mandante est exonerada de responsabilidad para el pago de las
sumas de que trata las Resoluciones demandadas.
Como fundamento de las pretensiones adujo que OXFORD DE COLOMBIA LTDA.,
celebr con el Gobierno varios contratos para introducir materias primas y otros
insumos requeridos en la produccin de artculos destinados, exclusivamente, a la
exportacin fl. 3, cdno. 1-; que esos negocios jurdicos se regan por los artculos
172 y ss. del Decreto-ley 444 de marzo de 1967, y que para garantizar el
cumplimiento de las obligaciones que all derivaron la contratista exigi a la
demandante 16 plizas de cumplimiento, que en la demanda se identifican con
gran detalle fl. 4, cdno. 1-.
Seal que a la compaa de seguros no se le comunic el incumplimiento
contractual de OXFORD DE COLOMBIA LTDA., y que adems, trece, catorce y
quince aos despus, la Aduana de Buenaventura emiti las Resoluciones
demandadas, requiriendo a la actora pagar los valores asegurados que en ellas se
consignaron. Como concepto de la violacin, sustent los siguientes cargos:
a. Violacin al derecho de defensa. Manifest que tanto la Aduana de
Buenaventura como la Direccin General de Aduanas vulneraron su derecho de

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defensa -art. 29 C.P.- al expedir las Resoluciones que resolvan los recursos de
reposicin y apelacin, confundiendo y mezclando contratistas distintos, plizas
diferentes, vigencias, convenciones, trminos de cumplimiento de obligaciones
contractuales y registros de importacin diferentes, situacin que complic a la
misma actora1. En conclusin, las demandadas le vulneraron este derecho cuando
ilegalmente, y abusando de un hipottico principio de economa procesal,
confundieron, mezclaron y acumularon asuntos totalmente disimiles.
Como fundamento adicional de lo anterior, manifest que la Resolucin No. 1313
de 1989 resolvi los recursos de reposicin que se presentaron contra las
Resoluciones No. 991, 983 y 986, pero aluden a las firmas Unin Caribe
Colombia S.A., Oxford de Colombia Ltda. y Fbrica de Alambres Tcnicos Fadaltec
S.A.
b. Naturaleza Jurdica contractual de la relacin entre asegurado,
demandante y demandada. Seal que la discusin en la va gubernativa, con la
Direccin de Aduanas, consider que la relacin entre el Estado y OXFORD DE
COLOMBIA era aduanera, cuando en realidad fue contractual, lo que la llev a
inaplicar las disposiciones de la pliza nico medio que vinculaba a la
demandante con la Aduana- y las contenidas en la Resolucin 1810 de 1957.
Por esta razn, la Direccin General de Aduanas desconoci la verdadera relacin
que exista entre el afianzado y la Nacin, de naturaleza contractual, fcilmente
deducible de los artculos 172 y siguientes del Decreto-ley 444 de 1967.
Adems, precis que los actos administrativos se profirieron con morosidad, pues
entre la extincin de la vigencia de las plizas y la expedicin de las Resoluciones
demandadas transcurrieron 16, 17 y 18 aos, considerando que la ley no le
impone a la Direccin de Aduanas, un trmino en el cual debe pronunciarse fl. 6,
Seal que la Corporacin, mediante Auto de 9 de febrero de 1982, dilucid
una cuestin anloga, y entonces, estableci que los actos eran nulos en la medida
que violaban su derecho de defensa y el principio de independencia de las
situaciones particulares, en los siguientes trminos cierto es que las autoridades
administrativas tienen la facultad para acumular de oficio o a peticin del interesado,
los documentos relacionados con la misma situacin o actuacin que tengan el mismo
efecto y tengan relacin intima, con el objeto de evitar que la autoridad encargada de
resolverlos incurra en decisiones contradictorias, tal como lo autoriza el artculo 29 del
Decreto 01 de 1984.
1

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cdno. 1-, adems de que desconocan la condicin tercera de la pliza y la

condicin sexta del literal b) de la Resolucin 1810 de 1957 2, esta ltima, porque la
Direccin General de Aduanas consider que la disposicin no le era aplicable, por
dos razones: a) Porque es evidente que se dirige a contratos entre la
administracin y las personas naturales o jurdicas contratistas y b) Porque en su
concepto alude a contratos de obra. fl. 7, cdno. 1-. En este sentido, replic que la
realidad era distinta, porque el vnculo entre OXFORD DE COLOMBIA y el Estado
fue contractual cuyas condiciones impuso el Decreto 444 de 1967-, con lo que se
desvirtu el literal a) sealado. Ahora bien, sobre el literal b) del prrafo anterior,
seal que la condicin sexta de la Resolucin mencionada le era aplicable a
todos los dems contratos, es decir, que no exclua los celebrados por sistemas
especiales de importacin-exportacin -popularmente denominado Plan Vallejo-.
c. Desconocimiento de las condiciones y de las clusulas que regan la
ejecucin de la garanta. La demandada cometi otros errores que la condujeron
a una conclusin equivocada: el Subdirector Operativo consider que entre las
partes no existi contrato, pero concomitantemente afirm que en este tipo de
relaciones no aplicaba el clausulado de la pliza ni la Resolucin 1810, expedida
por la Contralora General de la Repblica. En este sentido, no era legal ni tico
que el Estado, que impuso las condiciones, las desconocerlas, pues si la clusula
tercera de la pliza obligaba al asegurado la Aduana- a dar aviso a la
aseguradora, dentro de los veinte (20) das siguientes al conocimiento que tuviere
de

un

incumplimiento

del

contratista,

no

poda

ignorar

tal

obligacin,

descalificndola 18 aos despus.

d. Desconocimiento de los cumplimientos parciales de la afianzada y
La condicin Sexta de la Resolucin 1810 de 1957, establece: el presente
seguro est sujeto a las siguientes condiciones:
2

literal b) Responsabilidad de la Aseguradora.- la responsabilidad de la aseguradora

cesar: En los dems contratos: Por la expedicin de la Resolucin Administrativa
de liquidacin del contrato, que a su vez declare al contratista a paz y salvo por las
obligaciones que contrajo.
Sin embargo, la Aseguradora quedar libre de toda responsabilidad en el caso de que
transcurridos ciento ochenta (180) das a contar de la fecha sealada en el contrato o
en las prrrogas que haya amparado la aseguradora como trmino de su ejecucin, no
haya sido notificada de la Resolucin Administrativa de liquidacin del contrato, o del
incumplimiento del mismo por parte de la Entidad Administrativa asegurada o de la
Contralora General de la Repblica.

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del lmite de la garanta. Adujo que la Aduana no tuvo en cuenta, al expedir las
Resoluciones demandadas, los cumplimientos parciales de la afianzada, lo que
llev a cobrarle toda la suma asegurada, como si se tratara de una sancin y no de
un lmite de la responsabilidad.
Del mismo modo, consider que si la demandada hubiera liquidado el contrato
habra determinado si existieron cumplimientos parciales, para cobrar lo justo. En
ste sentido, record que el contrato de seguros es indemnizatorio y de ningn
modo poda constituir una fuente de enriquecimiento sin causa para el asegurado.
e. Desconocimiento de la aplicacin del artculo 1081 del C. de Co. y
concomitante la aplicacin del artculo 66 de C.C.A. La demandada no aplic el
artculo 1081 del C. de Co., porque el contrato de seguro de cumplimiento se rega
por los artculos 66 y ss. del C.C.A., desconociendo la jurisprudencia del Consejo,
que seal que aunque se expida para asegurar a entidades oficiales no deja de
ser un contrato de derecho privado y, en tal sentido, era aplicable el artculo 1081
del C. de Co., es decir la prescripcin de dos aos que contempla.
f. Falsa motivacin de los actos demandados. Los actos administrativos
adolecan de falsa motivacin, porque ninguno liquid obligaciones claras, no
sustent sus apreciaciones, ni cuantific las prdidas, as que la Aduana incumpli
sus obligaciones. Agreg que la Aduana no hizo alusin a la liquidacin de las
obligaciones derivadas del contrato de importacin-exportacin, ni se refiri a los
cumplimientos parciales del afianzado OXFORD DE COLOMBIA LTDA.- en cada
una de las plizas; por el contrario, cobr el mximo valor asegurado como si
fuera una clusula penal pecuniaria y no un lmite de responsabilidad como lo dice
la Ley y la jurisprudencia. fl. 5, cdno. 1-.
Adujo que las condiciones de los contratos estatales de que tratan las plizas que
la Aduana pretende hacer exigibles- son aquellas que a su respaldo se
imprimieran, y de las que trata la Resolucin 1810 de 1957 de la Contralora
General de la Repblica, y aprobadas para la poca por la Superintendencia
Bancaria. En este sentido, no era ella sino el Estado quien impuso las clusulas del
contrato de cumplimiento, que la Direccin General de Aduanas pretende
desconocer.

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Compaa de seguros Alfa Ltda. SA. Vs. DIAN y otro

2. Contestacin de la demanda
2.1. De la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales: Respecto a
las acusaciones de la demandante estableci que:
a) Violacin al derecho de defensa. No se le viol el derecho de defensa,
por que la acumulacin de procedimientos administrativos era viable, como lo
disponan los artculos 3 y 29 del Cdigo Contencioso Administrativo, y
precisamente la Resolucin No. 3145 del 12 de noviembre de 1991 resolvi los
recursos de apelacin interpuestos por Seguros Alfa S.A.
b) Naturaleza Jurdica contractual de la relacin entre asegurado,
demandante y demandada. En cuanto a la existencia de un contrato estatal
celebrado entre la Direccin de Aduanas Nacionales y Oxford de Colombia Ltda.,
manifest que ni el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico ni la DIAN celebran
contratos para la importacin temporal de bienes. Adicionalmente, se pregunt:
qu hace Seguros Alfa demandando un supuesto contrato del cual no esa (sic)
parte y cuya existencia obviamente no puede acreditar? fl. 93, cdno. 2-.
c) Desconocimiento de las condiciones y de las clusulas que regan la
ejecucin de la garanta. Seal que las normas aduaneras regulaban las
condiciones de las garantas que deben constituir los particulares para cumplir las
obligaciones que asumen con la DIAN, y que el Estado es quien tiene la potestad
de manejar las relaciones que de all se deriven, comoquiera que facilita al
usuario el cumplimiento de las obligaciones y el ejercicio de sus derechos.
En relacin con la inaplicacin de la Resolucin 1810 de la Contralora, asegur
que estuvo vigente hasta 1980, mucho antes de que se sucedieran los hechos
objeto de la litis.
d. Los dems cargos. No se refiri a la acusacin por falsa motivacin, ni
aludi a la obligacin o no de aplicar el artculo 1081 del C. de Co., ni justific la
aplicacin del art. 66 del C.C.A. Finalmente, tampoco se pronunci sobre los
posibles cumplimientos parciales de las obligaciones de la afianzada.

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En relacin con las pruebas, se opuso a la prctica de las solicitadas,

especialmente la inspeccin judicial, por no ser el medio apropiado para probar lo
que se pretende, y porque el demandante no demostr la existencia del contrato
estatal, fuente de las pretensiones.
Finalmente, la entidad acept unos hechos, neg otros, se opuso a las
pretensiones y propuso las excepciones de: i) utilizacin de accin impropia para
las pretensiones formuladas, ya que el actor acudi a la accin contractual para
obtener los efectos propios de la accin de nulidad y restablecimiento del
derecho; ii) caducidad de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho; iii)
inexistencia del Contrato Estatal celebrado entre la Direccin de Aduanas
Nacionales -hoy DIAN- o el Ministerio de Hacienda y Oxford de Colombia Ltda.;
iv) falta de legitimacin en la causa por activa, ya que ejerci la accin
contractual, no siendo parte en el supuesto negocio jurdico celebrado entre la
Direccin de Aduanas Nacionales y Oxford de Colombia Ltda.; v) incumplimiento
de los requisitos de la demanda, concretamente el establecido en el numeral 4 del
artculo 137 del C.C.A., al no indicar las normas violadas, con los actos
administrativos y el concepto de tal violacin.
2.2. Sociedad comercial Oxford de Colombia S.A.: Fue representada l
por curador ad litem, quien confirm unos hechos y neg otros; y sobre las
pretensiones seal que estara conforme con lo que resuelva el a quo, con
fundamento en los documentos aportados con la demanda y la contestacin. Por
ltimo, manifest que pretenda que se tuvieran en cuenta las excepciones
formuladas por la DIAN.
3. Alegatos de conclusin
3.1. Del demandante: Reiter lo expuesto en la demanda sobre la
violacin al derecho de defensa; a la violacin de las normas del decreto 444 de
1967; al desconocimiento de las normas que regan el contrato de seguro en la
poca Resolucin 1810 de 1957 de la Contralora General de la Repblica-; al
enriquecimiento sin causa de la Dian por no tener en cuenta el cumplimiento
parcial de las afianzadas-; a la prescripcin respecto de la expedicin de los

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actos administrativos que la sancionaban-; a la violacin del artculo 84 del

Cdigo Contencioso Administrativo; y a la falta de liquidacin del contrato.
3.2. De los demandados
a. Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales: Destac la
inexistencia de un contrato entre la DIAN y/o el Ministerio de Hacienda con Oxford
de Colombia Ltda., para lo cual seal que la importacin temporal de bienes
para el perfeccionamiento activo estaba regulada en el captulo XXV artculos 231
y ss., del Decreto 2666 de 1984, y que para hacer uso de l no era necesario que
los importadores celebraran contratos con la Direccin de Impuestos y Aduanas
Nacionales, ni con el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
Afirm que en aquella poca se celebraban unos acuerdos con objetos similares
a los descritos en la demanda, pero con el Ministerio de Desarrollo Econmico y
que, con todo y eso, en estas solemnidades no intervino la aseguradora. En el
mismo sentido, asegur que nunca suscribi contratos con la demandante, pues
de haberlo hecho habra incurrido en una ilegalidad, y que si existi algn negocio
jurdico con la aseguradora se celebr entre sta y Oxford de Colombia Ltda.
Finalmente, reiter los dems argumentos expuestos al contestar la demanda,
incluyendo las excepciones formuladas.
b. Sociedad Comercial Oxford de Colombia: No intervino en esta etapa
del proceso.
3.4. Concepto del Ministerio Pblico: No intervino en esta etapa del
proceso.
4. La sentencia
El a quo se pronunci sobre las excepciones, y seal que el accionante pretende
la nulidad de las resoluciones que guardan relacin con los contratos de seguros
o plizas, celebrados para afianzar las obligaciones contradas con la DIAN por la
firma Oxford de Colombia Ltda., lo que se traduce en que la accin judicial

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adecuada para hacerlo era la contractual.

Sobre la caducidad de la misma, indic que deba aplicarse la prevista en el
artculo 136.10, que dispone: En las relativas a contratos el trmino de caducidad
ser de dos (2) aos, que se contaran a partir del da siguiente a la ocurrencia de
los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento, as pues,
como la demanda se present dentro del trmino legal no prosper la excepcin.
Sobre la falta de legitimacin en la causa por activa, manifest que tampoco
prosperaba, porque la Compaa de Seguros Alfa S.A. ampar a la sociedad
Oxford de Colombia Ltda. en el cumplimiento de las obligaciones contractuales
surgidas del negocio jurdico que celebr con la DIAN, y que por esta razn poda
ejercer la accin, para pedir la nulidad de las resoluciones demandadas.
Finalmente, respecto a la excepcin de incumplimiento de los requisitos de la
demanda, el Tribunal se atuvo a lo establecido en ella, en relacin con los
acpites de las disposiciones violadas y el concepto de la violacin.
En cuanto al fondo del debate, concluy en forma sinttica y muy confusa- que
los contratos de garanta formaban parte integral del que garantizaban, de
manera que el contrato administrativo y el de seguro forman un mismo cuerpo
jurdico, as que le result contradictorio afirmar que el contrato de seguro que se
incorpor al de la administracin no goza de naturaleza de principal.
No obstante lo anterior, el a quo concluy que las resoluciones impugnadas
contienen un simple requerimiento a la Compaa de Seguros para que pague la
suma asegurada, sin mencionar el acto que declara el siniestro, del que se debe
partir para hacer efectiva la garanta, y que por cierto no se aport al proceso fl.
131, cdno. ppal.-.
Por esta omisin la falta de prueba de la declaracin del siniestro- el Tribunal se
abstuvo de dictar decisin favorable a las pretensiones, porque aadi sin
ofrecer explicacin clara- desconocer la fecha del siniestro impide contar el
trmino de prescripcin para su declaracin. Adems, explic que la norma de
prescripcin aplicable no era la del Cdigo de Comercio art. 1081-, sino la

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Compaa de seguros Alfa Ltda. SA. Vs. DIAN y otro

normativa especial que existe en el derecho administrativo pero no indic cual-.

6. El recurso del apelante nico
Lo interpuso la parte demandante. Adujo que el a quo incurri en dos errores de
juicio: i) considerar que al Estado no le es aplicable la prescripcin del artculo
1081 del Cdigo de Comercio; y ii) sostener que la ausencia del acto
administrativo que declar el siniestro impeda resolver de fondo.
i) Sobre la aplicacin del artculo 1081 del C. de Co., seal que la
jurisprudencia -tanto de la Seccin Tercera como de la Sala Plena del Consejo de
Estado- ha desarrollado el tema de la prescripcin de la accin derivada del
contrato de seguro de cumplimiento expedido a favor de una entidad pblica, y
pusieron fin a la discusin, al concluir que esta prescripcin se rige por el artculo
1081 del Cdigo de Comercio, de manera que es de dos aos; mientras que la
prescripcin de la accin ejecutiva que tiene el Estado se rige por el artculo 66.3
del Cdigo Contencioso Administrativo.
ii) En relacin con el segundo error que le imputa a la sentencia, aclar que
para que nazca la obligacin de indemnizar, a cargo de la aseguradora, no se
requiere que la administracin expida un acto administrativo declarando el
siniestro, pues ste existe desde que ocurre el riesgo asegurado en el sub lite, el
incumplimiento-. Es decir, que el deber de indemnizar nace con el siniestro, no
con un acto formal de la administracin, y por eso es irrelevante si se declara o no
su ocurrencia.
Lo cierto es que a su juicio- si se acepta la tesis del a quo, las resoluciones
demandadas no prestaran mrito ejecutivo en contra de la aseguradora. Adems,
sostiene que las resoluciones proferidas por la administracin equivalen a las
reclamaciones del derecho privado, que son solicitudes de pago que ponen en
conocimiento de la aseguradora la ocurrencia de un hecho objetivo: el siniestro.
Precisamente, lo que ocurri es que la administracin no profiri esos actos
administrativos dentro del trmino de dos (2) aos, de all que su derecho
prescribi. En efecto, el presunto incumplimiento ocurri en 1974, y los actos

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Compaa de seguros Alfa Ltda. SA. Vs. DIAN y otro

administrativos se profirieron en 1989, y quedaron en firme en 1991. As las

cosas, cuando la demandada orden pagar las indemnizaciones su derecho
haba prescrito.
Insisti en que no se requiere acto administrativo que declare el siniestro, pues de
otro modo el Estado gozara del inmenso privilegio de decidir desde qu momento
correr la prescripcin en su contra, lo que es abiertamente ilegal fls. 146 a 147,
cdno. ppal.-.
7. Alegatos en el trmite de la impugnacin
7.1. Demandante: Reiter lo expuesto en la sustentacin del recurso, por
tanto solicit que se revoque la sentencia apelada, y que se acceda a sus
pretensiones fls. 152 y ss., cdno. ppal.-.
7.2. Demandados:
a)

Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales: Estuvo de acuerdo

con las consideraciones de la sentencia de primera instancia, y subray, de

manera confusa, que el juez administrativo no puede de modo alguno decidir
sobre cuestiones no planteadas en el libelo fl. 155, cdno. ppal.-. En conclusin,
solicit que se confirme la sentencia.
b) Sociedad Comercial Oxford de Colombia: No aleg de conclusin.
7.3. Concepto del Ministerio Pblico: No intervino en esta etapa del
proceso.
CONSIDERACIONES
Antes de realizar el estudio correspondiente para decidir este recurso, advierte la
Sala que no acceder a la peticin de la impugnacin, para lo cual expondr las
razones que conducen a ello, siendo necesario analizar: i) la competencia de la
corporacin para conocer del presente asunto; ii) la accin procesal que se debi
ejercer en el caso concreto, la no reformatio in pejus y la decisin oficiosa de

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Compaa de seguros Alfa Ltda. SA. Vs. DIAN y otro

excepciones en la segunda instancia; iii) posibilidad de que una compaa de

seguros ejerza la accin de controversias contractuales; y iv) la prueba del
alcance de las obligaciones del contrato.
1. Competencia del Consejo de Estado
De acuerdo con lo establecido en el artculo 129 3 del Cdigo Contencioso
Administrativo, en concordancia con el artculo 13 del Acuerdo 58 de 1999,
modificado por el Acuerdo 55 de 2003 4, por el cual se adopt el Reglamento del
Consejo de Estado, la Seccin Tercera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corporacin es competente para conocer de las apelaciones
de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las
controversias de naturaleza contractual.
En el asunto que nos ocupa, la demandante present -en primera instancia
-accin contractual contra el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, la Direccin
de Impuestos y Aduanas Nacionales y la sociedad comercial OXFORD DE
COLOMBIA LTDA., sta ltima en condicin de litis consorte necesaria, para lograr
la nulidad de las resoluciones que le requeran para el pago por incumplimiento
de la afianzada. Adicionalmente, cuando se present la demanda -7 de diciembre
de 1993- la cuanta para que un proceso fuera de doble instancia deba exceder
de $6860.000.oo, y en el caso bajo estudio la pretensin mayor superaba tal
monto -$35309.935.oo-, as que poda impugnarse.
2. La accin procesal que se debi ejercer en el caso concreto, la no
reformatio in pejus y la decisin oficiosa de excepciones en la segunda
instancia.
Artculo 129.- El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo
conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en
primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos
susceptibles de este medio de impugnacin, as como de los recursos de queja cuando
no se conceda el de apelacin o se conceda en un efecto distinto del que corresponda,
o no se conceda el extraordinario de revisin. ().
3

Artculo 13.- Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la

Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirn entre sus secciones atendiendo
un criterio de especializacin y de volumen de trabajo, as: ()
4

Seccin tercera ()
Las controversias de naturaleza contractual.

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Compaa de seguros Alfa Ltda. SA. Vs. DIAN y otro

La Sala no dejar de reparar que en el caso concreto el a quo resolvi de manera

negativa la excepcin de fondo denominada indebida escogencia de la accin,
porque entendi que entre la DIAN y OXFORD DE COLOMBIA LTDA. existi un
contrato, y como la compaa de seguros ALFA afianz al contratista entonces
poda ejercer esta accin.
El primer aspecto que ofrece dudas a la Sala tiene que ver con el hecho de que
realmente se est en presencia de un contrato celebrado entre la DIAN y OXFORD
DE COLOMBIA LTDA., pues para declararlo tena que acreditarse este hecho, que
fue negado sistemticamente por la demandada, de modo que la parte actora tena
la carga de demostrar su existencia. La parte actora no cumpli esta carga, no
obstante el a quo declar que el contrato exista, razn por la cual estudi de
fondo el litigio.
La Sala mantendr esta decisin, pero slo por respeto y consideracin al
principio constitucional de la no reformatio in pejus, teniendo en cuenta que el
apelante nico es la parte actora y que mal podra declararse, en esta instancia,
bien a peticin de parte o bien de oficio, una excepcin que fue estudiada y
resulta en la primera instancia a su favor. De hacerlo se violara el derecho que
tiene el impugnante a que slo se revise de la providencia la parte que le fue
desfavorable, y es claro que este aspecto le favoreci, y desde luego no lo apel.
La duda que surge en este caso es que se sabe que el juez de primera instancia
como el de segunda tienen poderes autnomos para declarar, de oficio, las
excepciones que encuentren configuradas salvo tres de ellas-, y sin que las
partes, concretamente la afectada con la decisin, pueda alegar la falta de
competencia para decidir de esta manera. En efecto, el inciso primero del art. 306
del C. de P. C. establece esa facultad oficiosa de declarar las excepciones que se
encuentren probadas.
Art. 306. RESOLUCION SOBRE EXCEPCIONES. Cuando el juez
halle probados los hechos que constituyen una excepcin,
deber reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de
prescripcin, compensacin y nulidad relativa, que debern
alegarse en la contestacin de la demanda.

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Exp. 24.745
Compaa de seguros Alfa Ltda. SA. Vs. DIAN y otro

Si el juez encuentra probada una excepcin que conduzca a

rechazar todas las pretensiones de la demanda, podr abstenerse
de examinar las restantes. En este caso, si el superior considera
infundada aquella excepcin, resolver sobre las otras, aunque
quien la aleg no haya apelado de la sentencia.
Cuando se proponga la excepcin de nulidad o la de simulacin del
acto o contrato del cual se pretende derivar la relacin debatida en el
proceso, el juez se pronunciar expresamente en la sentencia sobre
tales figuras, siempre que en el proceso sean parte quienes lo fueron
en dicho acto o contrato; en caso contrario, se limitar a declarar si
es o no fundada la excepcin. (Negrillas fuera de texto)
Esta disposicin se encuentra en consonancia con el inciso primero del art. 305 5,
que consagra el deber del juez de guardar la congruencia en la decisin, y que en
la segunda instancia est particularmente signada por los puntos apelados, as
que, en principio, los aspectos no cuestionados no puede estudiarlos el ad quem

Art. 305. CONGRUENCIAS. La sentencia deber estar en consonancia con los

hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las dems oportunidades que
este Cdigo contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido
alegadas si as lo exige la ley.
No podr condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del
pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en sta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado, se le reconocer solamente lo
ltimo.
En la sentencia se tendr en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del
derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido despus de haberse propuesto
la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte
interesada a ms tardar en su alegato de conclusin, y cuando ste no proceda, antes
de que entre el expediente al despacho para sentencia, o que la ley permita
considerarlo de oficio.

14

Exp. 24.745
Compaa de seguros Alfa Ltda. SA. Vs. DIAN y otro

art. 3576-.7
No obstante, el inciso primero del art. 306 autoriza decidir sobre excepciones no
propuestas, salvo tres -prescripcin, compensacin y nulidad relativa-, as que se
trata de una verdadera peculiaridad o particularidad frente a la regla general,
segn la cual el juez no tiene libertad para estudiar cualquier aspecto de un
conflicto, sino el que le proponga.
Sobre esta base es que la Sala advierte que si bien, en principio, el ad quem
6

Art. 357. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. La apelacin se entiende interpuesta

en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podr enmendar la
providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razn de la reforma
fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos ntimamente relacionados con
aqulla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apel hubiere
adherido al recurso, el superior resolver sin limitaciones.
En la apelacin de autos, el superior slo tendr competencia para tramitar y decidir
el recurso, liquidar costas y decretar copias y desgloses. Si el superior observa que en
la actuacin ante el inferior se incurri en causal de nulidad que no fuere objeto de la
apelacin, proceder en la forma prevista en el artculo 145. Para estos fines el superior
podr solicitar las copias adicionales y los informes del inferior que estime conveniente.
Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, ste
deber proferir decisin de mrito aun cuando fuere desfavorable al apelante.
7

Sobre el alcance de la congruencia en la segunda instancia, derivada del

recurso de apelacin, ha manifestado la Sala -sentencia del 19 de octubre de 2011,
exp. 18.082-: Se hace esta precisin porque la ley procesal establece que cuando
ambas partes apelan una sentencia no opera el principio de la no reformateo in pejus,
es decir, que en los asuntos cuestionados se puede decidir en contra de cualquiera de
las partes, modificando, sin limitaciones, la decisin de primera instancia. En este
sentido, establece el art. 357 del CPC.: Sin embargo, cuando ambas partes hayan
apelado o la que no apel hubiere adherido al recurso, el superior resolver sin
limitaciones.
No obstante, debe quedar claro -desde ahora- que en todo caso la competencia de la
Sala se circunscribir a los aspectos o temas apelados, es decir segn acontece en el
proceso-, que de la infinidad de pretensiones que hicieron parte de la demanda
-algunas de las cuales concedi el a quo- la Sala slo se ocupar de revisar los
aspectos que fueron objeto de inconformidad en el recurso de apelacin. Por ende, lo
que la parte no plante como motivo de diferencia con el a quo no ser revisado en la
segunda instancia. Esta conclusin se apoya en el pargrafo primero del art. 352 del
CPC., que establece: El apelante deber sustentar el recurso ante el juez o tribunal
que deba resolverlo, a ms tardar dentro de la oportunidad establecida en los artculos
359 y 360, so pena de que se declare desierto. Para la sustentacin del recurso, ser
suficiente que el recurrente exprese, en forma concreta, las razones de su
inconformidad con la providencia. (Resalto fuera de texto)

15

Exp. 24.745
Compaa de seguros Alfa Ltda. SA. Vs. DIAN y otro

puede declarar las excepciones que encuentre probadas, esta potestad

desaparece si en la primera instancia se resolvi el tema favorablemente al
apelante nico; en este evento el superior no puede estudiar, de oficio, lo que
favoreci al recurrente, porque viola otra garanta, de origen constitucional: la no
reformatio in pejus. Esta es la interpretacin adecuada que se le debe dar a los
arts. 306 y 357 del C. de P. C. de hecho, esta filosofa est prevista de manera
positiva en el inciso final del artculo 164 del C.C.A., que dispone que la
posibilidad de resolver excepciones, de oficio, no puede desdibujar el principio de
la no reformatio in pejus:
Art. 164. EXCEPCIONES DE FONDO. En todos los procesos
podrn proponerse las excepciones de fondo en la contestacin de
la demanda cuando sea procedente, o dentro del trmino de fijacin
en lista, en los dems casos.
En la sentencia definitiva se decidir sobre las excepciones
propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre
probada.
Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la
pretensin.
El silencio del inferior no impedir que el superior estudie y
decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin
perjuicio de la reformatio in pejus. (Negrillas fuera de texto)
Aplicadas estas ideas al caso concreto, se advierte que la decisin que se adopt
en la primera instancia sobre la excepcin de indebida escogencia de la accin
negndola, porque la accin procedente s era la contractual- no puede ahora
estudiarse de oficio, porque es evidente que favoreci al apelante nico, as que
lo decidido mal o bien- se conservar.
3. Posibilidad de que la compaa de seguros ALFA Ltda. ejerza la accin de
En este horizonte, la Sala no estudiar los aspectos de inconformidad que la parte
actora introdujo en los alegatos de conclusin en esta instancia, sino slo los que
plante cuando sustent el recurso de apelacin as hubiera sido de manera sucinta-,
y que quedaron identificados en el numeral 4.1.2. Los dems temas o decisiones,
aunque le hayan sido desfavorables, no los apel ni los sustent, de manera que se
entiende que qued conforme con la decisin que se adopt sobre ellos, actitud que es
perfectamente posible, cuando la providencia convence a la parte que litiga sobre la
suerte de sus pretensiones, decisin que se apoya en las pruebas del proceso y en las
razones que esgrime el juez para resolver las reclamaciones.

16

Exp. 24.745
Compaa de seguros Alfa Ltda. SA. Vs. DIAN y otro

controversias contractuales.
Precisado lo anterior, es decir, definido que se est ante una accin contractual, la
Sala recuerda que su ejercicio tambin puede ejercerlo la compaa aseguradora
del contratista, tesis que si bien ha tenido algunas discusiones, porque la
compaa de seguros no es parte del contrato, en todo caso debe tener la
posibilidad de ejercer esta accin, cuando resulta afectada con una decisin de la
entidad contratante. En este sentido ha expresado la Seccin Tercera -sentencia
de 10 de julio de 1997, exp. 9286-:
[E]l acto que declar la ocurrencia del siniestro tena un destinatario
que podra calificarse como principal, cual es la aseguradora que otorg
la garanta; y otro, tambin interesado en su cuestionamiento, o sea el
contratista de la administracin que celebr con aqulla el contrato de
seguro. Aseguradora y contratista que fueron debida y oportunamente
notificados del acto que declar la ocurrencia del siniestro.
Se hace la precisin precedente para afirmar que tanto la aseguradora
como el contratista tenan inters en impugnar ese acto. La primera,
para liberarse, con su nulidad, del pago de la garanta de estabilidad y
buena calidad de la obra; y el contratista, porque la invalidacin del acto
lo liberara de la accin que como subrogatario tendra la aseguradora
contra l, una vez cubierto el valor de la suma asegurada, en los
trminos del art 1096 del c. de co. (Ver clusula 9 del contrato de
seguro, a folios 116).
Con ms precisin argumentativa, la Seccin Tercera dispuso ms recientemente
-auto de 18 de julio de 2007, exp. 33.476-:
Es por lo anterior que la Sala, fija su posicin, por primera vez, en el
sentido de afirmar que la aseguradora, dentro del caso en estudio, es
titular de la accin de controversias contractuales, aun cuando no sea
parte del contrato estatal, como quiera que tiene un inters directo en el
acto administrativo proferido con ocasin de la actividad contractual o
postcontractual, el cual como ya se dijo, slo es susceptible de ser
enjuiciado a travs de dicha accin toda vez que el artculo 77 de la ley
80 de 1993 establece la va procedente para controvertirlo sin cualificar
el sujeto activo de la misma.
Sostener lo contrario, esto es, que la accin procedente es la de
nulidad y restablecimiento del derecho, en atencin a que la

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Exp. 24.745
Compaa de seguros Alfa Ltda. SA. Vs. DIAN y otro

aseguradora no es parte del contrato estatal, supone desconocer de

manera directa el postulado del artculo 77 de la ley 80 de 1993, antes
citado, y genera una contradiccin lgica en tanto aplica frente a una
misma situacin jurdica dos consecuencias diferentes que se excluyen
entre s.
Esta posicin, ha sido asumida recientemente por la Sala mediante
auto de 3 de agosto de 2006, en el cual se desestim definitivamente la
posibilidad de que coexistan acciones diferentes, con sus respectivas
caducidades, para controvertir los mismos actos administrativos, en el
correspondiente evento, los precontractuales; entonces, dicha
argumentacin en relacin con estos ltimos, se hace igualmente
extensiva para los actos de naturaleza contractual y postcontractual, en
la medida que se garantiza el acceso a la administracin de justicia bajo
parmetros claros y definidos, sin que existan dicotomas al momento
de interponer las acciones contencioso administrativas, dependiendo de
la persona que ejercite las mismas.
Adicionalmente, dada la estructura, contenido, y alcance de la accin
contractual, sta permite que se formulen de manera conjunta o
autnoma pretensiones anulatorias, declarativas, indemnizatorias, entre
otras, situacin que permite excluir la accin de nulidad y
restablecimiento para el ejercicio de una esas mismas pretensiones.
En marzo 30 de 2009 exp. 20.917- la Seccin Tercera precis nuevamente sobre
esta accin en manos de las compaa de seguros, cuando actan como
aseguradoras de los contratistas del Estado, que:
La posibilidad que tiene la compaa de seguros de demandar el acto
administrativo que declara la ocurrencia de un siniestro ha sido
considerada en varias ocasiones, en los ltimos aos, por la Seccin
Tercera. La conclusin a la que llegar en este proceso ser la misma
que se viene sosteniendo, esto es, que la accin que se debe ejercer
es la contractual, no la de nulidad y restablecimiento del derecho, con
la consecuencia que esto tiene sobre diversos aspectos del proceso,
muy particularmente lo relativo a la caducidad de la accin.
Se resalta este tpico, porque el a quo y el actor dieron por hecho
que la accin ejercida para atacar los actos administrativos
enjuiciados era la de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando
no es as, por las razones que pasan a exponerse.
Y es que la decisin administrativa que declara el siniestro bien
puede ser contractual o postcontractual, dependiendo del momento

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Exp. 24.745
Compaa de seguros Alfa Ltda. SA. Vs. DIAN y otro

en que ocurra y se declare el mismo. En esta medida, el acto termina

siendo contractual, porque pertenece a la esfera de ejecucin del
negocio jurdico, y concretamente de una o algunas de sus clusulas,
que se mantienen y siguen produciendo efectos an despus de la
liquidacin del negocio jurdico, como es la de las garantas. En esta
lnea de pensamiento, se expres en el 2001 que A primera vista se
advierte que una vez liquidado el contrato, la nica responsabilidad
que subsiste para el contratista con la administracin como duea de
la obra, es la de acudir al saneamiento de los vicios y defectos de
construccin de la obra en los trminos del art. 2060 del C.C., cuando
se trata de la ejecucin de un contrato de obra pblica, as como
amparar la de las posibles acciones derivadas del incumplimiento de
las obligaciones laborales o de los daos causados a terceros por el
contratista, riesgos que en la contratacin estatal es obligatorio
garantizar (Art. 25-19 y 60 ley 80 de 1993). La Administracin tiene la
potestad de hacer efectiva las garantas correspondientes en el
evento que se configure cualquiera de los anteriores riesgos. Ocurrido
el siniestro la administracin puede declararlo mediante acto
administrativo debidamente motivado, que podrn impugnar
judicialmente dentro de los dos aos siguientes quienes se sientan
afectados con la decisin de la administracin, esto es, el contratista
de la obra y la compaa de seguros. En el presente caso, se tratara
de un acto que es necesario expedir como consecuencia de la
ejecucin de un contrato y el cual tendra igual tratamiento y discusin
judicial que los actos dictados durante el desarrollo del contrato 8.
Y en sentencia posterior se indic que Con apoyo en los
razonamientos expuestos y en los lineamientos jurisprudenciales de
la Sala, se impone concluir que los actos impugnados, mediante los
cuales se declar el siniestro de mala calidad del servicio de
reparacin de los equipos y se orden hacer efectiva la pliza que
garantizaba la calidad y el correcto funcionamiento de los mismos,
son actos contractuales dictados con ocasin de la actividad
contractual, toda vez que su existencia se justifica y origina en razn
de la celebracin y ejecucin del contrato.
De otra parte, segn lo prescrito por el artculo 77 de la Ley 80 de
19939, norma vigente al momento de incoar la accin contractual, los
8

Consejo de Estado, Seccin Tercera, Sentencia de 10 de mayo de 2001, Exp.

13347 M. P. Ricardo Hoyos Duque, reiterada por la sentencia de 20 de septiembre de
2001, Exp. 14582.
9

La norma prescribe lo siguiente Art. 77. DE LA NORMATIVIDAD APLICABLE EN

LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS. En cuanto sean compatibles con la finalidad y los
principios de esta ley, las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la
funcin administrativa sern aplicables en las actuaciones contractuales. A falta de
stas, regirn las disposiciones del Cdigo de Procedimiento Civil.

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Exp. 24.745
Compaa de seguros Alfa Ltda. SA. Vs. DIAN y otro

actos expedidos con motivo u ocasin de la actividad contractual son

controlables por va administrativa mediante el recurso de reposicin
y judicialmente a travs del ejercicio de la accin contractual , quiere
decir que los actos administrativos expedidos por la Administracin,
despus de la terminacin del contrato, como lo es el acto mediante
el cual se declara el siniestro en un contrato estatal, sern
enjuiciables mediante el ejercicio de la accin contractual. 10
En conclusin, en el caso sub examine la accin a ejercer debi ser
la contractual, pero pese a que se ejerci otra, esto no afecta la
posibilidad de tramitar el proceso, en aplicacin del principio de la
primaca del derecho sustancial sobre el procedimental, teniendo en
cuenta que el trmite de la accin de nulidad y restablecimiento del
derecho y el de la accin que corresponda es el mismo, es decir, el
ordinario art.. 206 y ss. CCA.-, y que las pretensiones formuladas en
este proceso se ajustan perfectamente a las de la accin relativa a las
controversias contractuales.
Una vez ms, en el ao 2009, la Seccin Tercera indic que la compaa de
seguros puede ejercer la accin contractual -sentencia de abril 22 de 2009,
exp.14.667-, porque lo determinante para hacerlo no es tanto la calidad del sujeto
que la interpone como la naturaleza del acto demandado, as que si se trata de un
Los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasin de la
actividad contractual slo sern susceptibles de recurso de reposicin y del
ejercicio de la accin contractual, de acuerdo con las reglas del Cdigo
Contencioso Administrativo.
PARGRAFO 1o. El acto de adjudicacin no tendr recursos por la va gubernativa.
Este podr impugnarse mediante el ejercicio de la accin de nulidad y restablecimiento
del derecho, segn las reglas del Cdigo Contencioso Administrativo. (Negrillas de la
Sala)
10

Seccin Tercera, sentencia del 22 de abril de 2009, exp. 14.667. Tambin se

expres en esta providencia que Si se examina la finalidad del acto administrativo
impugnado, se observa que con su expedicin se pretende hacer efectiva la garanta
constituida para el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con la calidad del
servicio prestado y el buen funcionamiento de los equipos, objeto del contrato de
mantenimiento celebrado y de esta manera obtener el resarcimiento de los perjuicios
causados a la Administracin, en proteccin del patrimonio pblico, el cual se vio
afectado por no contar con los equipos y maquinaria objeto del contrato en perfectas
condiciones de funcionamiento, hecho que tambin incidi negativamente en el
cumplimiento de los cometidos estatales buscados con la contratacin, que no son
otros que el inters pblico y la satisfaccin de las necesidades de la comunidad.
Con esto se evidencia que el acto administrativo expedido se encuentra directamente
vinculado al contrato y su existencia se justifica en la existencia misma del negocio
jurdico celebrado, lo cual confirma, sin lugar a duda, que dicho acto es de naturaleza
contractual as haya sido expedido despus de la terminacin del contrato.

20

Exp. 24.745
Compaa de seguros Alfa Ltda. SA. Vs. DIAN y otro

acto administrativo contractual, que afecta a la compaa de seguros por

ejemplo: declaracin de siniestro, imposicin de multas, clusula penal, entre
otros-, sta puede iniciar la misma accin que ejerce el contratista para controlar el
poder unilateral de la administracin:
Agrega la Sala, que a ms de que los actos son de naturaleza
contractual por lo que su impugnacin procede por la va de la accin
contractual con independencia del sujeto que la instaure, el sustrato o
contenido de aquel es la exigibilidad de la obligacin de amparo que
surge del contrato de seguro, contrato que en trminos del artculo 1499
del C.C. tiene la naturaleza de accesorio al contrato estatal, en cuanto
ampara el cumplimiento de las obligaciones emanadas de ste y que
como tales son obligaciones principales, razn para que el
cuestionamiento de tal acto deba hacerse por la va de la accin
contractual.
Esta tesis la reiter nuevamente la Seccin Tercera, en la sentencia del 15 de
abril de 2010 exp. 18.292-, reflejando la lnea doctrinal uniforme que existe en
esta corporacin:
En el presente proceso la parte actora se encuentra conformada tanto
por la empresa contratista como por la Compaa Aseguradora de
Fianzas S.A. -CONFIANZA-, empresa esta ltima que suscribi el
contrato de seguro de cumplimiento nmero 3245291 con la sociedad
particular Vinpasex Ltda., con el fin de asegurar el cumplimiento del
contrato que sta, a su vez, celebr con una entidad del Estado,
EMCALI.
Si bien la compaa de seguros, demandante en el proceso, no
suscribi el contrato de vigilancia, sta instaur demanda en contra de
EMCALI con el fin de impugnar la legalidad de los actos administrativos
a travs de los cuales se declar la caducidad y se liquid
unilateralmente el contrato 116-DI-002-91 del 3 de junio de 1991, en la
medida en que tales actos la afectan directamente, toda vez que la
Compaa Aseguradora Confianza S.A., era la garante de las
obligaciones surgidas de ese contrato.
Respecto de la posibilidad jurdica de que la compaa de seguros se
encuentre legitimada en la causa11 para incoar la accin contractual con
La jurisprudencia de la Sala ha determinado que la legitimacin en la
causa como presupuesto de la accin () es la identidad del demandante con la
persona a quien la ley le otorga la vocacin jurdica para reclamar la titularidad de un
derecho y por pasiva la identidad del demandado, con aquel a quien se le puede exigir
la obligacin correlativa que se deriva del primero () Al respecto pueden consultarse
las siguientes providencias: sentencias del 8 de agosto de 1988; Exp. No. 5154;
sentencia de 13 de febrero de 1996, Exp. 11213; sentencia de 12 de diciembre de
2001, Exp. 20456.
11

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Exp. 24.745
Compaa de seguros Alfa Ltda. SA. Vs. DIAN y otro

el fin de impugnar la legalidad de los actos mencionados, mediante los

cuales EMCALI declar el siniestro de incumplimiento e hizo efectiva la
garanta contenida en la pliza expedida por ella, cabe anotar que si bien
el artculo 87 del C.C.A. 12, norma vigente para la fecha en la cual fue
instaurada la demanda, limit el ejercicio de la accin contractual para
quienes son parte en el contrato, salvo en el evento de que se solicite su
nulidad absoluta, en el presente caso cabe sealar que es claro el
inters directo que asiste a la compaa aseguradora en la impugnacin
de tales actos, ms all de la naturaleza del respectivo contrato, toda
vez que de l deviene la obligacin a su cargo de pagar la indemnizacin
por concepto del cumplimiento del contratista en el servicio de vigilancia,
en virtud de la pliza que expidi a solicitud del mismo contratista y en
beneficio de EMCALI.
En conclusin, la parte demandante de este proceso tena legitimacin para
ejercer la accin contractual, pese a que no fue parte del contrato celebrado entre
la Aduana y Oxford, pues al fin y al cabo la afectacin que tuvo la pliza de
seguros la autorizaba para ejercer esta accin, con el propsito de cuestionar la
legalidad el acto administrativo que la afect.
4. Prueba del alcance de las obligaciones del contrato
No obstante que la Sala entiende que la accin procedente era la contractual,
tambin es cierto que ha reiterado que para acudir a la jurisdiccin de lo
contencioso administrativo, con el propsito de solucionar de fondo las
controversias de esta naturaleza, es indispensable acreditar el alcance de las
obligaciones surgidas del negocio jurdico a excepcin de los eventos en los
cuales se discute o se pretende la declaratoria de la existencia misma del vnculo
-.
Esto significa que si bien existe el contrato las ms de las veces es indispensable
acreditar en el proceso en qu consisten las obligaciones cuyo cumplimiento o
incumplimiento se reclama, su contenido preciso, la condicin a que est sujeta, el
tiempo o plazo en el cual se deben cumplir, la calidad y los requisitos tcnicos
12

La norma, en la parte pertinente prescribe: Art. 87. DE LAS CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podr pedir que se
declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o
restituciones consecuenciales, que se ordene su revisin, que se declare su
incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se
hagan otras declaraciones y condenas.
()

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Exp. 24.745
Compaa de seguros Alfa Ltda. SA. Vs. DIAN y otro

pactados, entre otros aspectos propios de la definicin de las obligaciones que

hacen parte del acuerdo de voluntades. En este sentido se pronunci la
Corporacin, en la sentencia del 11 de noviembre de 2009 -exp. 18.015-:
En el presente caso el actor, a quien corresponda la carga de
demostrar no acredit con documento idneo tales hechos,
omisin que imposibilita a la Sala determinar las prestaciones
convenidas y aquellas ejecutadas; si en efecto se declar la
terminacin unilateral por parte de la entidad; la certeza respecto de
su liquidacin unilateral y la certeza acerca de si la entidad
contratante adeudaba suma alguna al contratista, entre otras. Ante la
ausencia de prueba acerca de la existencia del contrato que debi
servir de presupuesto, fuente y fundamento para el ejercicio de la
correspondiente accin contractual, resulta jurdicamente imposible
examinar si el Departamento de Casanare habra cumplido o
incumplido con sus obligaciones contractuales, as como la
legalidad, o la ilegalidad, de los supuestos actos administrativos
demandados.
En trminos de la jurisprudencia de la Corporacin, es indispensable que el juez a
quien se le solicita que dirima la controversia contractual conozca su alcance, por
lo que la sentencia del 23 de junio 2010 -exp. 17.667- estableci:
Es claro entonces que un presupuesto obligado e indispensable
para la prosperidad de las pretensiones aducidas en ejercicio de la
accin contractual, lo constituye la acreditacin del contrato estatal
del cual aquellas se derivan, teniendo en cuenta que, tanto a la luz
de las normas actuales como de las contenidas en el Decreto Ley
222 de 1983, aplicable en el sub-lite por ser el estatuto contractual
que se hallaba vigente cuando se produjeron los hechos origen del
litigio, el contrato de la Administracin es solemne, en la medida en
que su existencia depende del cumplimiento de los requisitos
formales contemplados en la ley.
Como se estableci, quien interpone una accin contractual tiene el deber de
probar el alcance de las obligaciones del negocio jurdico es decir, es l actor
quien tiene la carga de la prueba- ya que, al solicitar que se declare la nulidad, que
se ordene la revisin, el incumplimiento, que se liquide un contrato, entre otras, lo
mnimo que debe allegar al proceso para garantizar la prosperidad de sus
pretensiones son los documentos contentivos del acuerdo de voluntades, lo que le
dar certeza al juez de las obligaciones a cargo de las partes. Sobre el particular
se pronunci la sentencia del 23 de junio 2010 -rad. 17.667- as:

23

Exp. 24.745
Compaa de seguros Alfa Ltda. SA. Vs. DIAN y otro

Al respecto es necesario recordar que, de conformidad con lo

dispuesto por el artculo 177 del C. de P. C., que consagra el
principio de la carga de la prueba, Incumbe a las partes probar el
supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurdico
que ellas persiguen, principio que se traduce en el deber de las
partes de asumir las consecuencias que se deriven para ellas si no
aportan las pruebas que le sirvan de soporte al fundamento fctico
de su demanda o de su defensa, respectivamente. Lo expuesto
anteriormente, aunado a la comprobacin de la inexistencia de la
prueba del contrato en el plenario, puesto que la copia aportada por
la parte actora no cumple con los requisitos exigidos por la ley para
otorgarle el mismo valor de su original, resulta suficiente para
desestimar las pretensiones de la demanda, fundadas en la
afirmacin de la ilegalidad del acto administrativo mediante el cual se
declar el incumplimiento, precisamente, del contrato cuya prueba se
echa de menos en el sub-lite.13
En otra ocasin, relacionada con la falta de acreditacin del alcance de las
obligaciones, por no aportarse el contrato, la Sala seal -sentencia del 25 de
mayo de 2011 -exp. 18.555-:
As las cosas, la ausencia de prueba de los contratos comporta para
la Sala la imposibilidad de conocer: el alcance del objeto finalmente
acordado, las condiciones del negocio, el plazo y la forma de
computarlo, el contenido de las obligaciones y los derechos de las
partes, los tems contratados y las cantidades pactadas,
especialmente las obras extras y adicionales contempladas en los
contratos adicionales, entre otros aspectos, necesarios para evaluar
de fondo este proceso.
13
Este argumento se reiter en la sentencia del 11 de noviembre de 2009 exp.
00066-01(18.015)-: La carga de la prueba es una nocin procesal que consiste en una
regla de juicio, que le indica a las partes la autorresponsabilidad que tienen para que
los hechos que sirven de sustento a las normas jurdicas cuya aplicacin reclaman
aparezcan demostrados y que, adems, le indica al juez cmo debe fallar cuando no
aparezcan probados tales hechos. As pues, la carga de la prueba expresa las ideas de
libertad, de autorresponsabilidad, de diligencia y de cuidado sumo en la ejecucin de
una determinada conducta procesal a cargo de cualquiera de las partes. En ese orden
de ideas, el contenido material que comporta la carga de la prueba est determinado
por la posibilidad que tienen las partes de obrar libremente para conseguir el resultado
jurdico (constitutivo, declarativo o de condena) esperado de un proceso, aparte de
indicarle al juez cmo debe fallar frente a la ausencia de pruebas que le confieran
certeza respecto de los asuntos sometidos a su conocimiento. En los procesos
referentes a los contratos celebrados por las entidades pblicas, de los cuales conoce
la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo, procesalmente no hay particularidades
en torno a la carga de la prueba diferentes a las que consagra el artculo 177 del
Cdigo de Procedimiento Civil.

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Exp. 24.745
Compaa de seguros Alfa Ltda. SA. Vs. DIAN y otro

En otra ocasin expres la Seccin Tercera sobre este mismo aspecto, es decir
los efectos que tiene sobre el proceso la ausencia de prueba del contrato y del
alcance de sus obligaciones -sentencia de 9 de mayo de 2011, exp. 17.864. CP.
Jaime Orlando Santofimio- que:
As que para demostrar la celebracin de un contrato solemne,
cuando la solemnidad constitutiva consiste en un documento, no es
admisible ningn otro medio probatorio y por ende la existencia del
negocio no puede ser demostrada con la confesin de parte, con
testimonios, con otros documentos diferentes al que constituye su
solemnidad, con indicios o con un principio de prueba por escrito.
Cuando se pretende exigir el cumplimiento de obligaciones surgidas
de un contrato o la indemnizacin de los perjuicios causados con su
incumplimiento, o lo uno y lo otro, la primera carga probatoria que
asume el demandante es precisamente la de demostrar la existencia
de ese negocio jurdico porque demostrando esto tambin
demostrar, por contera, las obligaciones que de l surgieron.
Luego, el no demostrar este aspecto que se erige en la puerta de
entrada para la exigencia de tales obligaciones y para reclamar la
indemnizacin de perjuicios causados con el incumplimiento del
vnculo contractual, implica, como es obvio, que toda pretensin que
se enderece para recabar sumas por estos conceptos est
condenada al fracaso.
Con otras palabras, la aqu demandante no ha demostrado la
existencia de los contratos que dice haber celebrado y por
consiguiente tampoco ha probado las obligaciones a cargo del
demandado.
Si las obligaciones no estn demostradas resulta imposible constatar
su incumplimiento y en consecuencia no podr establecerse que
cualquier dao sufrido por la actora sea la consecuencia del
incumplimiento de obligaciones a cargo del demandado pues se
ignora cules son.
Aplicadas estas ideas al caso concreto, advierte la Corporacin que aunque el
actor aludi durante el trmite del proceso a la existencia de varios vnculos
contractuales entre las demandadas el Estado y Oxford de Colombia-, y entre la
tomadora y l Oxford de Colombia y ALFA-, no demostr su alcance -porque no
aport los contratos suscritos entre el Estado y Oxford de Colombia Ltda., ni el
celebrado entre esta ltima y la actora, en virtud del seguro de cumplimiento-.
Tambin se echa de menos en el proceso las plizas que soportaban tal garanta,
incluso de las resoluciones allegadas no se puede inferir la existencia del negocio
jurdico.

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Compaa de seguros Alfa Ltda. SA. Vs. DIAN y otro

En este orden de ideas, la actora formul accin de controversias contractuales, a

fin de que se declararan nulas las resoluciones, por medio de las cuales se le
requiri el pago de las obligaciones de su asegurada, sin embargo no prob el
alcance de las obligaciones del contrato suscrito entre la sociedad comercial
Oxford de Colombia y ella, ni entre la primera y el Estado. As, por ejemplo,
cmo se puede establecer el plazo de cada contrato, y por ende la vigencia de
cada pliza, sino se aport? De qu manera se podra establecer si la
declaracin del siniestro sucedi en el plazo de cobertura de los contratos si no
existe prueba de ello? Cmo establecer si el contratista tena o no la obligacin
de reexportar unos bienes y a propsito, cuales?- si no se aportaron los
contratos que los identificaba? De qu manera se puede precisar si las
garantas otorgadas por Oxford de Colombia Ltda. correspondan a cada contrato
celebrado entre sta y el Estado?
En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Tercera, Subseccin C, administrando justicia en nombre
de la Repblica y por autoridad de la ley,

FALLA

CONFRMASE la sentencia del 20 de septiembre de 2002, proferida por el

Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se negaron las
pretensiones de la demanda.
Ejecutoriada esta providencia, DEVULVASE el expediente al tribunal de origen.

CPIESE, COMUNQUESE, NOTIFQUESE y CMPLASE.

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO G.

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Compaa de seguros Alfa Ltda. SA. Vs. DIAN y otro

Presidente

ENRIQUE GIL BOTERO

OLGA MLIDA VALLE DE DE LA HOZ

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