Los avatares de la evaluacin de la calidad educativa en Bolivia

Vctor Hugo Quintanilla Coro

Desde los aos '80, una de las mayores preocupaciones de los diferentes Estados de
Amrica Latina, es la evaluacin de la calidad de la educacin. 1 Aunque esta preocupacin
an no es seriamente compartida en Bolivia, lo cierto es que evaluar la calidad de la
educacin fue, es y seguir siendo de una importancia definitiva para reconducir y/o
reformular las polticas educativas de cualquier tipo de Estado o de gobierno.2

1 Estas son tan slo algunas de las ya innumerables contribuciones sobre el tema
de la emergencia e importancia de la evaluacin de la calidad de la educacin en
Amrica Latina y el Caribe: Carlos Rojas C. Y Juan Manuel Esquivel: Los Sistemas
de Medicin del Logro Acadmico en Latinoamrica. The World Bank Latin
America and the Caribbean Regional Office, October 1998. Pedro Ravela
(editor): Los prximos pasos: hacia dnde y cmo avanzar en la evaluacin de
aprendizaje en Amrica latina? Programa de Promocin de la Reforma Educativa
en Amrica Latina y el Caribe-GRADE, 2000.Pedro Ravela; Patricia Arregui;
Gilbert Valverde; Richard Wolfe; Guillermo Ferrer; Felipe Martnez Rizo; Mariana
Aylwin y Laurence Wolff: Las evaluaciones educativas que Amrica Latina
necesita. Santiago: PREAL, 2008. Alejandro Tiana Ferrer: Cooperacin
internacional en evaluacin de la educacin en Amrica Latina y el Caribe: anlisis
de la situacin y propuestas de actuacin. Washington, D.C., BID, 2000.
2 La evaluacin educativa y, en concreto, la evaluacin externa de las
competencias de los alumnos, ha pasado en menos de quince aos a ocupar un
lugar central entre los instrumentos de la poltica educativa. La evaluacin de
competencias, impulsada en buena medida por instituciones globalizadoras como
la OCDE, forma parte actualmente de la agenda de reformas educativas muy
diversas. Desde aquellas orientadas a la intensificacin de los cuasi mercados
educativos y la eleccin, hasta las que ponen un mayor acento en la produccin
pblica y en la rendicin de cuentas de los centros pblicos, las agendas
reformistas otorgan a la evaluacin el carcter de piedra angular de los diferentes
diseos. Jorge Calero y lvaro Choi: La evaluacin como instrumento de poltica
educativa. Presupuesto y Gasto Pblico 67/2012:000-000. Secretara de Estado
de Presupuestos y Gastos 2012, Instituto de Estudios Fiscales, p 29. Ver
tambin: Patricia Arregui: Uso de los resultados de evaluaciones educativas a
gran escala en Amrica Latina. Grupo de Trabajo sobre Estndares y Evaluacin
del PREAL. Octubre 2008.
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En unos casos con mayor efectividad y coherencia que en otros, la mayora de los pases ha
encarado la evaluacin de la calidad educativa, en el marco de lineamientos nacionales e
internacionales. De este esfuerzo dan fe el ndice de Desarrollo de la Educacin Bsica
(IDEB) de Brasil, el Sistema de Medicin de Logros Acadmicos de la educacin bsica
Ecuador, desde 1996;la Evaluacin Censal de Estudiantes del Per, pas que tambin se ha
acogido a las pruebas de PISA (Programa Internacional para la Evaluacin de
Estudiantes o Program for International Student Assessment); el examen de bachillerato de
Costa Rica o el caso de Puerto Rico, donde las escuelas que no cumplen con sus objetivos
pasan a ser objeto de un plan de mejoramiento, segn la controvertida Ley del No child
left behind; y Chile que este ao ha sido situada en el puesto 36 entre los 44 pases que
reciben evaluacin de PISA.3
En Bolivia, la preocupacin por evaluar la calidad de la educacin nunca fue una
preocupacin de Estado, y al decir esto nos referimos a que antes del ao 2009 no fue un
mandato Constitucional. Ahora lo es, pero lamentablemente este mandamiento no dio lugar
a la generacin -mucho menos gestin y realizacin- de polticas de evaluacin de la
calidad de la educacin, articuladas al desarrollo de lo que ahora se llama Sistema
Educativo Plurinacional (SEP). A qu se debe esta situacin? Primero, a que los
orientadores del proceso de estructuracin del currculo para la Ley Avelino Siani,
perdieron de vista el principio de que la planificacin de la educacin -sea sta
revolucionaria o no- debe traer consigo su propio proyecto de evaluacin. El desarrollo de
la educacin y la evaluacin de su calidad, si bien son procesos independientes, sujetos a
diferentes gestiones institucionales, no pueden ser procesos desarticulados. Segundo, a que
el Observatorio Plurinacional de la Calidad de la educacin (OPCE), que por el momento
es la nica entidad con atribuciones para evaluar la educacin boliviana, viene sufriendo
una serie de obstculos, no slo en su proceso de legitimacin institucional, sino tambin en
sus esfuerzos por cumplir con el mandato Constitucional. Veamos, muy sucintamente,
cmo se han ido dando dichos avatares.
El ao 2009, la Constitucin Poltica del estado Plurinacional establece lo siguiente:
Artculo 89. El seguimiento, la medicin, evaluacin y acreditacin de la calidad
educativa en todo el sistema educativo, estar a cargo de una institucin pblica, tcnica
especializada, independiente del Ministerio del ramo.4 Su composicin y funcionamiento
ser determinado por la ley.5 Hay dos aspectos fundamentales que remarcar al respecto:
por una parte, que el seguimiento, la medicin, evaluacin y acreditacin de la calidad
educativa en todo el sistema educativo debe comprenderse como el objeto de la institucin
a ser creada por ley (y no por un Decreto Supremo como ha ocurrido). Esta diferencia
jurdico-legal puede ser muy relevante a la hora de recordar que hacer aprobar ciertos
3 Para mayor informacin sugiero ver: Boletn N2, Febrero 2008. Observatorio
Regional de Polticas de evaluacin educativa.
4 Nuestro subrayado.
5 Constitucin Poltica del Estado Plurinacional de Bolivia.
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decretos continua siendo uno de los indicadores ms clsicos del ejercicio colonial del
poder.
Por otro lado, el artculo de la Constitucin establece muy claramente que dicha institucin
debe ser independiente del Ministerio de Educacin. En este punto -y slo para contribuir a
una comprensin ms cercana al mandato constitucional- es preciso citar el significado de
la palabra independiente: independiente adj.1 Que tiene la capacidad de elegir y actuar con
libertad y sin depender de un mando o autoridad extraa. | autnomo. (). 5 Se aplica a la
persona que trabaja por cuenta propia. autnomo.6
En base a esos puntos de partida, la hiptesis que puede explicar el hecho de que la OPCE
haya estado atravesando por una serie de vicisitudes se debe a que el Artculo 89 de la
Constitucin no fue comprendido: se asumi que los significados de la palabra
independiente () son sus antnimos (!). Un ao ms tarde, en la Ley de Educacin Avelino
Siani-Elizardo Prez, los dos sentidos bsicos de la disposicin Constitucional fueron
tergiversados de la siguiente manera: Artculo 83. Observatorio Plurinacional de la
Calidad Educativa: () se crea el Observatorio Plurinacional de la Calidad Educativa,
institucin pblica descentralizada, tcnica, especializada, independiente en cuanto al
proceso y resultados de sus evaluaciones. (). 2. El Observatorio Plurinacional de la
Calidad Educativa estar encargada de realizar el seguimiento, la medicin, evaluacin y
acreditacin de la calidad educativa del sistema educativo en los subsistemas regular,
alternativo y especial.7
Desde entonces existen dos tendenciosos plus jurdicos muy distanciados de la
Constitucin: por una parte, el mandato de la independencia de la institucin que debe
evaluar la calidad de la educacin queda restringida al proceso y resultados de sus
evaluaciones, lo cual ya no tiene que ver con independencia institucional. Por otra, su
objeto ya no es todo el sistema educativo: las universidades indgenas y la formacin
(inicial, continua, permanente o complementaria) de maestros ya no estn incluidas.
Ahora que el pas viene siendo testigo de las mayores entregas de ttulos de licenciatura al
magisterio, es preciso preguntarnos por qu el Ministerio de Educacin asume la posicin
de evitar subrepticiamente que la calidad de la educacin sea evaluada en todos y cada uno
de los subsistemas del SEP, por una instancia realmente independiente de ese ministerio?
Dos aos ms tarde, el mandato Constitucional, ya no slo es incomprendido, sino
explcitamente ignorado con el Decreto Supremo No 0832. La independencia del
Observatorio Plurinacional de la Calidad Educativa (OPCE) es anulada: Artculo 2.(Naturaleza institucional). El OPCE, creada por el Artculo 83 de la Ley N 070, es una
entidad pblica descentralizada bajo tuicin del Ministerio de Educacin, con personera
jurdica, con patrimonio propio y autonoma de gestin tcnica, administrativa, financiera y
legal en el mbito nacional. La institucin de evaluacin de la educacin, a la que la
6 Diccionario Manual de la Lengua Espaola Vox. Madrid: Laurosse, 2007.
Versin digital.
7 Ley 070 de Educacin Avelino Siani-Elizardo Prez. La Paz: Gaceta Oficial del
Estado Plurinacional de Bolivia, 2010. Mis subrayados.
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Constitucin Poltica del Estado se refiere como independiente del Ministerio del ramo,
ahora ya no lo es: la OPCE es descentralizada bajo tuicin del Ministerio de Educacin.
Si bien el radio de accin de la institucin ha vuelto a ser todo el sistema educativo, porque
ello es polticamente conveniente para el ministerio del ramo, por otro lado, se encuentra
ese paradjico detalle de que la presidencia de su directorio est a cargo del Ministro de
Educacin.8
Por qu esto resulta problemtico? Es muy simple: el OPCE debe evaluar la calidad de la
educacin del modo ms objetivo posible y sin ningn tipo de injerencia o influencia
poltica sobre el modo de hacerlo ni sobre los resultados derivados de ello, so pena de faltar
a la verdad sobre el estado de la educacin, sus crisis o sobre sus aciertos.9 Siendo as, no es
coherente que el ministro del ramo sea parte del directorio de la institucin, porque la
evaluacin de la calidad de la educacin constituye tambin una forma indirecta de evaluar
las consecuencias de las decisiones que esa autoridad estuvo tomando -comunitariamente o
no- sobre todos y cada uno de los subsistemas del Sistemas Educativo Plurinacional. En un
proceso tan importante, referencial y determinante para que los diferentes actores y
protagonistas de la educacin tomen conciencia de los efectos de su protagonismo, no se
puede ser juez y parte en la evaluacin de la calidad de la educacin, 10 salvo que se tenga
8 Ver D.S No 0832.
9 Asimismo, en la medida en que exista una mayor conciencia respecto a la
necesidad de incrementar y utilizar ms eficientemente los recursos siempre
escasos destinados al sector educacin, resultar imprescindible contar con
informacin que permita evaluar el impacto de una inversin adicional y monitorear
en forma permanente y adecuada los avances y retrocesos en los resultados del
sistema educativo. PREAL: Cmo avanzar en la evaluacin de aprendizajes en
Amrica Latina? Formas y Reformas de la Educacin: Abril 2001, Ao 2/No 8, s.p.
10 Ya en 1994, se tena claro que los factores que deban tener en cuenta los
sistemas de evaluacin de la calidad de la educacin eran la
Independencia: una relativa independencia de los organismos encargados de la
evaluacin frente a los prescriptores, que permita el ejercicio de un espritu crtico
responsable y basado en un cdigo deontolgico profesional. Estos organismos
pueden ser, en parte, del gobierno, del parlamento, o totalmente autnomos
(centros de investigacin, asociaciones, etc.); Cientificidad: como garanta de
objetividad, que demanda una excelente capacitacin tcnica y pluridisciplinar de
los evaluadores. Se deben emplear con rigor instrumentos empricos de medida,
suficientemente comprobados y contrastados, tanto en la esfera de lo cuantitativo
como en la mucho ms difcil de lo cualitativo; Transparencia: una transparencia
suficiente de la informacin administrativa, que permita el acceso de todos los
actores implicados a las fuentes. En el marco de un servicio pblico, la evaluacin
no debe ser nunca confidencial; Pluralidad: una pluralidad de rganos de
4

algn inters ajeno a la verdad o la finalidad de soslayar responsabilidades(aunque est

claro que la evaluacin de la calidad educativa no se realiza con la finalidad de determinar
culpables e inocentes).De ah que la labor de instituciones independientes del ministerio del
ramo, como el OPCE, sean absolutamente necesarias y esenciales para tomarle el pulso a
toda la educacin boliviana y para derivar planteamientos que lleven a enriquecer,
replantear o reorientar las polticas educativas. Pero de ah, al mismo tiempo, que las
actividades que el mismo Ministerio de Educacin realiza, para evaluar los efectos
educativos de sus propias decisiones no sirvan ms que para preservar la autoestima de
las principales autoridades de ese ministerio, y para hacer creer que la revolucin
educativa y cultural est avanzando, aunque an no se sepa hacia dnde.
El ao 2012 esta problemtica tuvo una de sus formas de expresin ms inusitadas: la
Direccin General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Educacin public en el
SICOES varias convocatorias para la contratacin de firmas consultoras privadas, para la
realizacin de evaluaciones acadmicas a las escuelas de formacin de maestros y unidades
acadmicas del pas. Aunque no se sabe que ninguna consultora de izquierda o derecha
llegara a adjudicarse el trabajo ofrecido, la pregunta que debera ser respondida es la
siguiente: por qu el Ministerio de Educacin lleg a expresar la intencin de entregar la
evaluacin de las escuelas de formacin de maestros a consultoras privadas, siendo que
desde el 2011 el Estado Plurinacional ya contaba con el OPCE, institucin exclusivamente
creada para programar, proyectar y realizar evaluaciones educativas en y de todo el Sistema
Educativo Plurinacional?
Hasta aqu, la Constitucin Poltica del Estado no slo no ha sido cumplida por el ejecutivo
del ramo, sino que ha dado lugar a una casi absoluta enajenacin de atribuciones y
funciones, con un segundo Decreto Supremo aprobado el 28 de mayo de 2014. Es as cmo
se ha transitado de la insuficiente comprensin de la Constitucin Poltica del Estado a la
toma autoritaria de decisiones. Esto se encuentra clara y evidentemente perfilado por la
diferencia entre los decretos No 0832 y No 2017. El D.S. No 0832 establece en su Artculo
8 que El Directorio tiene a su cargo la definicin de estrategias y lineamientos sobre los
procesos de seguimiento, medicin, medicin, evaluacin, y acreditacin de la calidad
educativa, en el marco de las polticas del Sistema Educativo Plurinacional, as como la
evaluacin que permita la emulacin entre expertos y su utilizacin por los
decisores como bazas en la negociacin; por ejemplo, al servicio del poder
ejecutivo, pero tambin del parlamento, de la administracin central y de las
entidades locales. Participacin: Todos los actores implicados deben participar
activamente, en alguna medida, en cualquier momento del proceso de evaluacin.
Ello ayuda a distinguir entre control y evaluacin y, de otro lado, contribuye a
difundir la cultura de la evaluacin entre todos los sectores. Este trabajo fue
elaborado por Alejandro Tiana y Horacio Santngelo, con la colaboracin de
Francesc Pedr, para ser presentado como documento base en la VII Reunin
Ordinaria de la Asamblea General de la OEI, celebrada en Buenos Aires del 26 al
28 de octubre de 1994. http://www.rieoei.org/oeivirt/rie10a09.htm. La Paz, 16 de
junio de 2014, 10:55 a.m.
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supervisin de su cumplimiento. Con el D.S 2017, el Directorio del OPCE, bajo la

presidencia del ministro de educacin, ya tiene las siguientes atribuciones especficas:
Artculo 8.- (Atribuciones del Directorio). El Directorio del OPCE, tiene las siguientes
atribuciones:
a) Definir las estrategias y lineamientos sobre los procesos de seguimiento, medicin,
evaluacin y acreditacin de la calidad educativa, en el marco de las polticas del Sistema
Educativo Plurinacional, as como supervisar su cumplimiento;
b) Aprobar el Plan Estratgico Institucional, Programa de Operaciones Anual y el Presupuesto
de la institucin, elaborados en el marco de las polticas, estrategia y los lineamientos
establecidos;
c) Aprobar la Estructura Organizativa de la institucin;
d) Evaluar el desempeo de la Directora o Director Ejecutivo del OPCE;
e) Conocer los informes de Auditora Interna;
f) Definir los asuntos de su competencia, mediante Resoluciones de Directorio;
g) Aprobar los informes de viaje al interior o exterior del pas de la Directora o Director
Ejecutivo del OPCE;
h) Tratar otros temas relacionados con el cumplimiento de sus atribuciones.11

Esta modificacin del primer decreto no slo termina de desplazar la independencia que el
OPCE debe tener del ministerio -y de su ministro- para dar lugar a resultados objetivos en
la evaluacin de la calidad de la educacin, sino que tambin involucra una implcita
dualidad de funciones: el ministro de educacin como el tcito, implcito o sobreentendido
director ejecutivo del OPCE. Desde este punto de vista, no cabe duda que el verdadero
Director ejecutivo de esta institucin queda reducido a ser un simple operador de las
decisiones ministeriales. Y como el Director del Observatorio de ese entonces constitua un
obstculo para las voluntades ministeriales, el decreto No 2017 tambin contempl su
destitucin: Disposicin transitoria nica.- A partir de la publicacin del presente Decreto
Supremo, se proceder a la nueva designacin de la Directora o Director Ejecutivo
mediante Resolucin Suprema.12
Al respecto, y basados en el informe que el Director Ejecutivo del OPCE elev a varias
autoridades del Estado Plurinacional, durante el ao 2014, nuestro criterio final es el
siguiente: la incomprensin o solapada negacin de la Constitucin Poltica del Estado
Plurinacional, no puede continuar siendo la causa de que instituciones como el OPCE no
puedan cumplir con la evaluacin de la calidad de la educacin, independientemente del
ministerio del ramo. Si ello no va a ser posible, por temor a los resultados de evaluacin de
programas como por ejemplo el PROFOCOM, no cabe duda que es necesario comenzar a
pensar seriamente en una reconduccin hacia el cumplimiento de la Constitucin Poltica
del Estado, en el campo de la educacin y, entre otras tareas, ello pasa por evaluar
objetivamente la gestin curricular y los efectos que ha tenido hasta ahora la Ley 070.

11 Decreto Supremo 2017 de 28 de mayo de 2014.

12 Ibidem.
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