La Toma de Decisiones en El Proceso Legislativo. Análisis de Casos: Ley General de Víctimas y Código Nacional de Procedimientos Penales

LA TOMA DE DECISIONES EN EL PROCESO LEGISLATIVO
ANLISIS DE CASOS: LEY GENERAL DE VCTIMAS Y CDIGO NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES
PARTICIPANDO POR MXICO1

Abstract
Esta investigacin estudia, con un enfoque de poltica pblica, los hitos relevantes en la toma de
decisiones en el proceso legislativo mexicano por medio del anlisis comparado de dos casos de
estudio de normatividad en materia de seguridad pblica e imparticin de justicia: la Ley General
de Vctimas (LGV) y el Cdigo Nacional de Procedimientos Penales (CNPP). Se abordan tres
dimensiones analticas de la toma decisiones: temticas, condiciones ambientales y actores
involucrados en el proceso. El estudio concluye que las variables ambientales permiten posicionar
temas en la agenda pblica, poltica y gubernamental as como en la opinin pblica e influir en la
aprobacin legislativa y la promulgacin, as como que los actores cambian de estrategia en cada
etapa de un proceso decisorio de acuerdo a los recursos disponibles, a sus fines, al rol que
desempean en la negociacin y a su posicin de autoridad.
Junio de 2015
Investigacin dirigida y auspiciada por el Centro de Investigacin y Docencia Econmica (CIDE) y el Centro de
Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS)
Asistente de investigacin: Rosa Elena Rivero.

Investigadores: Abraham Gonzlez, Beatriz Guerrero, Emiliano Rosales y Valentina Abalzati.
Investigador responsable: Luis F. Fernndez.
Agradecemos la colaboracin en el proceso de Rodrigo Snchez Castellanos y de ngel Quintanilla.
Coordinacin de la publicacin CCS: Ivonne Ortuo
NDICE
A. Contexto de la investigacin
B. Introduccin
C. Metodologa de anlisis
C.1. Variables de anlisis
6
7
D. Casos de estudio
D.1 Ley General de Vctimas
D.2 Cdigo Nacional de Procedimientos Penales
D.3 Hitos y etapas del proceso en los casos de estudio
11
11
13
14
E. Anlisis de casos
E.1 Naturaleza y antecedentes
E.2 Actores del proceso
E.3 Procesos de toma de decisin
E.3.1. Formulacin de problema pblico.
E.3.2. Estrategia legislativa
E.3.3. Proyecto legislativo
E.3.4. Deliberacin legislativa
E.3.5. Promulgacin ejecutiva
15
15
16
18
18
19
20
21
21
Conclusiones
22
Bibliografa
25
Anexo 1. Entrevistas
Anexo 1.1 Relacin de entrevistas
Anexo 1.2 Metodologa
27
27
27
Anexo 2. Cronologa de la Ley General de Victimas
28
Anexo 3. Dimensiones analticas de la Ley General de Vctimas
32
Anexo 4. Cronologas del Cdigo Nacional de Procedimientos Penales
33
Anexo 5. Dimensiones analticas del Cdigo Nacional de Procedimientos Penales
35
Anexo 6. Objetivos y estrategias de los actores de la LGV
36
Anexo 7. Objetivos y estrategias de los actores del CNPP
37
DIAGRAMAS
Diagrama 1. Proceso de poltica pblica
TABLAS
Tabla 1. Transicin entre hitos en el proceso de toma de decisiones
Tabla 2. Variables para el anlisis de la toma de decisiones
10
Tabla 3. Etapas del proceso: Hitos comparados de los casos de estudio
15
Tabla 4. Naturaleza del tema de los casos de estudio
16
Tabla 5. Actores relevantes en el proceso de toma de decisin de la LGV
17
Tabla 6. Actores relevantes en el proceso de toma de decisin del CNPP
17
JUNIO DE 2015
A. CONTEXTO DE LA INVESTIGACIN
El Centro de Contralora Social y Estudios de la Construccin Democrtica (CCS) y el Proyecto de
Gobernanza Democrtica del Centro de Investigacin y Docencia (CIDE), interesados en entender la
capacidad de influencia de distintos actores sociales, econmicos y polticos en la toma de decisiones
en Mxico, realizaron una convocatoria de investigacin aplicada para analizar procesos de toma de
decisin en polticas pblicas en Mxico. Participando por Mxico (PxM), dedicado a reducir los costos
de participacin ciudadana en el pas, se integr en la convocatoria con la finalidad identificar las
estrategias que siguen distintos actores para influir en los procesos de toma de decisin con el fin de
comprender cmo pueden reducirse los costos de participacin para otros actores de la sociedad civil
que participan en procesos similares.
La investigacin surgi del inters de observar cmo en las decisiones de gobierno sobre polticas
pblicas que ataen a la poblacin, intervienen factores al margen de los procedimientos
jurisdiccionales formales. Se trata de procesos paralelos que tienen un efecto, en favor o en contra, de
la poltica pblica en cuestin y que por naturaleza afectan intereses de personas o grupos. Es por ello
que el CCS, el CIDE y PxM consideraron pertinente documentar el panorama actual del proceso de
toma de decisiones pblicas en Mxico: cmo sucede, quines intervienen, cules son sus prcticas,
intereses y expectativas, cules son los obstculos a los que se enfrentan, cul es el resultado de su
accin, cul es el rol de los servidores pblicos, cul es el procedimiento que se sigue y qu criterios se
establecen para la toma de decisiones pblicas.
B. INTRODUCCIN
El anlisis de los procesos de toma de decisin permite identificar qu aspectos son relevantes en el
comportamiento de un individuo o de un grupo para influir en la esfera pblica. Las decisiones no
pueden entenderse a s mismas como eventos aislados, ya que forman parte de un conjunto de
acciones que toman diversos actores partiendo de distintas estrategias para alcanzar fines especficos.
En cada decisin interactan cientos de factores que influyen en diferente proporcin en el resultado.
En esta investigacin se documenta la toma de decisiones en el proceso legislativo de Mxico por
medio del anlisis comparado de dos casos de estudio de normatividad en materia de seguridad pblica
e imparticin de justicia: la Ley General de Vctimas y el Cdigo Nacional de Procedimientos Penales.
La pertinencia del estudio de ambas normatividades radica en que se tratan de leyes que no slo son
prominentes dentro de las polticas pblicas de seguridad, sino que han obtenido gran atencin por
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parte del pblico. Por un lado, la Ley General de Vctimas tiene una importancia de primer orden para
todo mexicano en calidad de vctima o de potencial vctima del crimen. Por otro, el Cdigo Nacional de
Procedimientos Penales resulta piedra angular en el marco de la reforma penal en la procuracin de
justicia en Mxico.
La investigacin se concentra en identificar: Cmo interactan distintas variables en las etapas del
proceso de toma decisin?, qu influye para que un problema pblico forme parte de la agenda
pblica, poltica o gubernamental?, qu influye para que un tema en especfico se atienda va
legislativa?, qu variables influyen en el diseo de un instrumento normativo en el proceso
legislativo?, qu influye en la aprobacin de una Ley? y, finalmente, qu determina que una Ley sea
promulgada? Algunas preguntas pueden responderse de manera formal a partir de las funciones y
facultades de las instituciones responsables del proceso legislativo; sin embargo, la interaccin entre
diferentes instituciones, entre stas y personas, as como entre individuos, de acuerdo con los propios
intereses propios que desean defender, genera interacciones informales que modifican los resultados.
El primero de los estudios de caso es el de una iniciativa de ley elaborada fuera de los procesos formales
legislativos del Congreso de la Unin, y que fue aprobada: la Ley General de Vctimas. Buena parte de
la discusin sobre el contenido de la iniciativa y el dictamen se realiz en vinculacin con
organizaciones de la sociedad civil y la academia, con una participacin tcnica legislativa mnima de
legisladores de ambas cmaras. No obstante, debido a la premura y fallas en el proceso, ste
instrumento deriv en una controversia constitucional entre el Ejecutivo y Legislativo. Por ello, es
importante analizar el proceso legislativo de esta ley para ilustrar la dificultad del Congreso para
responder a las agendas de movimientos sociales y las consecuencias del rol que desempean los tres
poderes en la labor legislativa.
El segundo caso es una iniciativa de ley aprobada que utiliz mecanismos de participacin impulsados
desde el Congreso de la Unin. Se trata de la creacin del Cdigo Nacional de Procedimientos Penales
se caracteriz por la apertura a procesos democrticos, pblicos, participativos, de retroalimentacin
y de procesos estructurados para compartir conocimiento, experiencia y perspectivas de diversos
actores ciudadanos. Se observ la continua coordinacin y cooperacin de legisladores con
acadmicos, organizaciones de la sociedad civil, abogados penalistas, autoridades ministeriales y
autoridades judiciales.
Con base en estos casos, se analiza el mecanismo causal de la toma de decisiones de actores que
utilizan distintas estrategias para intervenir en el proceso decisorio con la finalidad de crear alguna
legislacin. Para ello, se definen dimensiones analticas que permitan observar en cada decisin del
proceso las variables que influyen en ella con base en un espectro de posibilidades institucionales de
interaccin entre roles, recursos y objetivos: quin participa y cul es su rol? (tipologa de actores),
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quin decide? (actor relevante), en qu momento se toma la decisin? (coyuntura temporal),

naturaleza de la decisin, recursos de los actores financieros, legales, tcnicos, cognitivos o de
informacin y organizativos, estrategia de comunicacin e influencia meditica, y objetivos enfocados
en los medios o fines (cooperacin, confrontacin, complementariedad y cooptacin).
Los hallazgos ms relevantes, aun cuando se carece de evidencia suficiente para generalizar una teora
sobre las estrategias ms efectivas para influir en los procesos de toma de decisin, sealan que los
actores no gubernamentales obtienen resultados ms efectivos en coyunturas polticas o electorales,
al repercutir en la toma de decisiones en el proceso legislativo mexicano, sin embargo esta incidencia
resulta en instrumentos percibidos con rasgos tcnicos ms dbiles. Los procesos de toma de decisin
de naturaleza poltica tienden a percibirse como menos estables o duraderos, pero de mayor
incidencia, ya que puede identificarse una correlacin entre decisiones polticas y cobertura de los
medios de comunicacin. Los procesos decisorios de naturaleza tcnica, tienden a tomar ms tiempo
en el proceso legislativo formal, pero se perciben como instrumentos ms estables y duraderos en el
tiempo.
Lo que ms influye en los procesos de toma de decisin en materia legislativa en el caso de
instrumentos de naturaleza poltica son las variables ambientales coyuntura poltica, electoral o
legislativa y los medios de comunicacin. Los actores en temas de naturaleza poltica se concentran
en fines relacionados directamente con los beneficios directos, por ejemplo en el caso de la Ley General
de Vctimas con la reparacin del dao de las vctimas. En el caso de instrumentos de naturaleza tcnica
las variables que ms influyen son las institucionales y los procesos formales de toma de decisin, pues
se concentran en los medios y establecen fines similares en los que se genera consenso durante el
proceso.
Asimismo, se observa que a menor especializacin, los actores optan por mecanismos de presin
poltica no institucionalizados que operan fuera de los tiempos legislativos regulares. Lo anterior, orilla
a que la redaccin de iniciativas se realice por grupos de inters en los que no se procura un proceso
que asegure la calidad del instrumento legislativo. En contraste, cuando el legislativo auspicia la
participacin tcnica institucionalizada, abre canales de comunicacin y fomenta la deliberacin e
inclusin de actores ciudadanos. Esto no slo fortalece el resultado en cuanto a la calidad del producto
final, sino que legitima el proceso en todas sus etapas.
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C. METODOLOGA DE ANLISIS
Para analizar el proceso decisorio se utiliza un enfoque de poltica pblica en el proceso legislativo, de
forma que en las distintas etapas se toman en cuenta procesos de decisin formales e informales del
proceso legislativo. El proceso de polticas pblicas est compuesto por cinco grandes etapas:
Diagrama 1. Proceso de poltica pblica
Elaboracin propia.
El presente estudio analiza nicamente las tres primeras etapas para explicar la evolucin en la
atencin de los dos temas legislativos ya referidos. El anlisis de la agenda es fundamental para
comprender cmo los temas relevantes para la opinin pblica y grupos organizados entran a la agenda
poltica y gubernamental. El diseo de polticas pblicas est relacionado con la definicin e
identificacin del problema pblico, as como con la formulacin de alternativas para su solucin. La
adopcin de la poltica es el momento en el que se toma la decisin, en la que se decide un rumbo de
accin y no otro, en el cual se concentra el objeto de estudio de este anlisis.
Existen tres tipos de agenda conformadas por problemas pblicos. La primera es la agenda pblica, la
cual est definida por diversos temas en la opinin pblica que son susceptibles de ser atendidos. La
segunda es la agenda poltica, constituida por los temas prioritarios para los actores polticos. La tercera
es la agenda gubernamental, conformada por las prioridades que plantea un gobierno constituido y
que busca materializar en su mandato. La agenda pblica tiende a cambiar rpidamente, a diferencia
de la gubernamental, la cual est limitada por sus recursos disponibles.
En el proceso legislativo, los actores involucrados emplean diversas estrategias para impulsar su
agenda e influir en las decisiones legislativas, stas pueden definirse como estrategias de cabildeo que
utilizan los siguientes recursos de incidencia (Collazos, 2003):
Financieros, para organizar campaas de opinin y contratar personal profesionalizado que

genere y exponga argumentos en cierto sentido.
Legales, para intervenir formalmente a partir de las reglas internas definidas por el propio
Congreso o para llevar cabo acciones que faculten a actores institucionales.
Tcnicos, para defender la viabilidad de una propuesta.
Cognitivos o de informacin derivados de la capacidad y de la informacin disponible de los
mismos actores.
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Organizativos, que definen la capacidad de movilizacin de ms actores para incidir en el

proceso.
Estos recursos son determinantes para que los actores consigan sus objetivos; los actores pueden tener
intereses estratgicos y, de acuerdo con Adil Najam (2003), para conocer estos objetivos es necesario
analizar la relacin entre medios y fines con los que cuenta un actor. Esta relacin puede clasificarse
de la siguiente forma:
Cooperacin: medios y fines similares; permite identificar a los actores que persiguen los
mismos objetivos y utilizan estrategias similares.
Confrontacin: medios y fines distintos. Los actores no comparten ni los objetivos ni las
estrategias, lo que genera una situacin de conflicto.
Complementariedad: medios distintos, fines similares; se generan relaciones complementarias
que pueden fortalecer la consecucin de los fines.
Cooptacin: medios similares, fines distintos. Esta relacin comparte estrategias y recursos
pero persigue objetivos distintos, por lo que puede derivar en conflicto.
C.1. VARIABLES DE ANLISIS

A continuacin se analizan las decisiones en el proceso legislativo a travs de seis grandes hitos,
entendidos como eventos aislados que vinculan las decisiones entre s para continuar a la siguiente
etapa del proceso, clasificados en las tres principales etapas del proceso de decisin: Agenda, diseo y
negociacin y toma de decisin (tabla 1). El documento analiza los resultados que genera cada decisin
y que permiten transitar a la siguiente, permitiendo identificar las variables ms relevantes.
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Tabla 3. Transicin entre hitos en el proceso de toma de decisiones
Etapas del
proceso
Hito
0. Evento detonador
Agenda
1. Agenda pblica, poltica

y/o gubernamental
Transicin entre hitos del proceso

A. Formulacin de problema pblico
Qu influye en la definicin y
posicionamiento del problema pblico?
0 1
B. Estrategia legislativa
Qu influye en que se atienda va
legislativa?
1 2
C. Proyecto legislativo
Qu influye en el desarrollo del
instrumento?
2 3
D. Deliberacin legislativa
Qu influye en la deliberacin y
aprobacin el instrumento?
3 4
E. Promulgacin ejecutiva
Qu influye en la promulgacin el
instrumento?
4 5
2. Agenda legislativa
Diseo
Negociacin y
toma de decisin
3. Instrumento
4. Aprobacin legislativa
5. Promulgacin
Fuente: Elaboracin propia.
Las variables independientes que influyen en las decisiones legislativas son las siguientes (tabla 2):
Temticas: determinan la naturaleza de la decisin, el tiempo que dura un proceso de toma de

decisiones y los antecedentes en los que se fundamenta.
Ambientales: enmarcan la decisin en diferentes coyunturas y considera la influencia de la
opinin pblica.
Actores: se definen por tipologa, funcin, competencias, recursos y estrategias, objetivos.
Las decisiones pblicas tienen componentes polticos y tcnicos (Bozeman, 2003). Las decisiones
polticas incorporan ms actores externos al ncleo donde se decide e implican mayores niveles de
conflicto, as como una tendencia a concentrarse ms en los fines que en los medios. Las decisiones
tcnicas implican un mayor grado de racionalidad econmica, tcnica y analtica. En este caso, los
actores son internos y desempean roles que demandan mayor especializacin.
Las decisiones polticas tienden a tener mayor difusin en medios de comunicacin que las decisiones
tcnicas, por lo que las estrategias difieren segn la naturaleza de la decisin. Sin embargo, las
decisiones polticas suelen ser menos duraderas y tienden a ser percibidas como temporales, a
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diferencia de las decisiones tcnicas, cuyo proceso toma ms tiempo pero son ms duraderas y
estables.
Las decisiones son tomadas por los actores con base en razonamientos, relaciones sociales, intereses
privados o pblicos, escenarios de riesgo, recursos, estrategias y con base en las distintas posiciones
de autoridad que ocupan. Los actores que influyen en un proceso de toma de decisiones pueden
clasificarse de acuerdo con las siguientes categorizaciones:
Tipo de actor: gubernamental o no gubernamental. Los actores gubernamentales pueden

subdividirse entre legislativos, ejecutivos o judiciales. Por actores no gubernamentales se
entiende a todos aquellos que no participan en las estructuras de gobierno.
Actor relevante: aquel que tiene la mayor influencia en una decisin en un momento especfico
del proceso de toma de decisiones.
Funciones y competencias: las funciones son aquellas que estn definidas para actores
gubernamentales por el marco normativo. Las competencias son la combinacin de
informacin, habilidades y valores que tiene un actor por el rol que desempea.
Recursos: financieros, legales, tcnicos, cognitivos y organizativos.
Estrategias de incidencia: conjunto de acciones que lleva a cabo un actor para modificar el
curso de una decisin.
Rol: funcin que desempea un actor en un proceso de toma de decisiones. En una visin
agregada los roles que puede asumir un actor son:
o Institucional: actores parlamentarios y gubernamentales.
o Actor social: organizaciones de la sociedad civil.
o Actor individual: lder de opinin.
o Consultor: experto en algn tema.
o Mediador: facilitador en el proceso de toma de decisin.
o Promotor: actores que proponen agendas y soluciones.
o Opositor: actores que se resisten a la adopcin de una poltica.
o Habilitador: actor que dispone de recursos suficientes para aprobar o bloquear una
solucin.
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Tabla 4. Variables para el anlisis de la toma de decisiones
Variables dependientes
Temticas
Ambientales
Variables
independientes
Actores
institucionales
Resultado del proceso de decisin entre hitos

Implicaciones tcnicas
Implicaciones polticas
Anlisis del resultado
Duracin del proceso
Naturaleza del Tema
Antecedentes
Coyuntura poltica
Coyuntura electoral
Coyuntura legislativa
Opinin pblica
Tipo
Funcin y competencias
Recursos / Medios
Objetivos / Fin
Estrategias de incidencia
Acciones relevantes
Incentivos
Perfil
Rol
Actores personales
Acciones relevantes
Incentivos
Las variables descritas se utilizaron para analizar y comparar los casos de estudio, los cuales fueron
documentados mediante estrategias cualitativas de investigacin. Se realiz una investigacin
documental que incluy un monitoreo exhaustivo de medios, as como del proceso legislativo formal y
se realizaron entrevistas a actores estratgicos (Anexo 1. Entrevistas) que participaron en ambos
procesos. Las entrevistas sirvieron como insumos para reconstruir el proceso de toma de decisiones,
ya que permitieron recabar informacin de las negociaciones que no son discutidas de manera formal
y que dan importantes indicios de las intenciones de los actores, a diferencia de los medios de
comunicacin formales que, en ocasiones, sesgan el proceso con opiniones personales o bien, no
reportan estas negociaciones sino slo los procesos formales.
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D. CASOS DE ESTUDIO
D.1 LEY GENERAL DE VCTIMAS
En el marco de la Estrategia Nacional de Seguridad implementada durante el sexenio de Felipe
Caldern, la violencia y los homicidios relacionados con la delincuencia se posicionaron como temas
relevantes en los medios y la agenda pblica. En 2010 se presentaron diversos precedentes desde la
sociedad civil y desde el Senado de la Repblica para introducir en la agenda pblica y atender en el
proceso legislativo los derechos de las vctimas. Sin embargo, fue hasta junio de 2011, en el marco de
los dilogos por la paz en el Castillo de Chapultepec con el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad
(MPJD), que se inici formalmente la discusin para crear una ley general de vctimas. El movimiento
estaba encabezado por el periodista y poeta Javier Sicilia, quien diriga el reclamo social a una mayor
seguridad en el pas frente a las vctimas de violencia en Mxico.
Los dilogos se llevaron a cabo de junio de 2011 a junio de 2012. En ellos participaron el expresidente
Felipe Caldern, el Procurador de la Repblica, algunos secretarios de Estado y actores de los poderes
Legislativo y Judicial en conjunto con el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad. En el proceso,
el gobierno reconoci el problema de seguridad del pas y manifest su inters por disear y aprobar
de forma conjunta una Ley de Vctimas que mejorara las condiciones de vida de personas afectadas
directamente por la violencia.
El primer proyecto de Ley, despus de la formacin del movimiento, fue redactado por el Instituto
Nacional de Ciencias Penales (INACIPE), con la intencin de que el presidente Felipe Caldern lo
presentara como iniciativa. Adicionalmente la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM),
encabezada por su Abogado General Luis Ral Gonzlez Prez, elabor un proyecto alterno para el
Senado. Sin embargo, ninguna de las dos propuestas logr ser atendida por el Congreso. El rechazo se
interpret en los medios como una propuesta que tena un alcance mucho mayor al que el gobierno
estaba dispuesto a impulsar.
Los grupos de la sociedad civil involucrados decidieron integrar las iniciativas anteriores y presentarlas
al Senado con el apoyo del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD). Sin
embargo, los tiempos formales del proceso legislativo se agotaron, pues el ltimo periodo ordinario de
sesiones de la LXI Legislatura estaba a punto de terminar y el periodo electoral por comenzar. Ante la
falta de una propuesta que pudiera estar terminada a tiempo, el MPJD opt por presentar una
propuesta parcial, con principios muy similares a la del INACIPE, dejando de lado los trabajos de las
mesas y relegando al resto de las organizaciones para posicionar directamente sus propuestas con los
legisladores.
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La propuesta se entreg el 12 de abril a los integrantes de la Junta de Coordinacin Poltica del Senado
y la iniciativa se present formalmente ante el Pleno del Senado el 17 del mismo mes, siendo los
coordinadores de todos los grupos parlamentarios los firmantes de la propuesta. El Senado dictamin
y aprob unnimemente la iniciativa el da 25, sin cambios mayores. Por su parte, la Cmara de
Diputados dictamin y aprob por unanimidad la minuta el lunes 30 de abril, ltimo da de sesiones,
sin una revisin exhaustiva y dispensndole todos los trmites. Por esta razn, se interpret en diversos
medios que debido a la presin poltica que se haba generado en torno a la Ley de Vctimas y la
cercana de las elecciones, las dos cmaras procesaron la iniciativa en un periodo de dos semanas,
prcticamente sin debate. En junio de 2012, el Senado de la Repblica envi un exhorto a la Secretara
de Gobernacin para que publicara inmediatamente el decreto por el que se expeda la Ley General de
Vctimas. La Secretara de Gobernacin inform que haba regresado a la Cmara de Diputados el
proyecto de decreto de la Ley General de Vctimas. El Ejecutivo Federal mencion que lo aprobado por
el Congreso de la Unin presentaba imprecisiones, por ejemplo, la falta de competencia del Congreso
de la Unin para emitir una ley general que distribuya competencias entre la Federacin y las entidades
federativas. Por esta razn, se haban realizado observaciones y propuestas para mejorar y garantizar
la proteccin de las vctimas.
En julio del mismo ao, la Secretara de Gobernacin promovi ante la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin (SCJN) un juicio de controversia constitucional en contra del Senado de la Repblica debido a
irregularidades en la Ley General de Vctimas. Ante ello, la Corte acord admitir a trmite la
controversia constitucional y conceder la suspensin de los actos impugnados y presentados por el
Ejecutivo Federal contra el Senado de la Repblica, respecto de la Ley General de Vctimas.
El 5 de diciembre de 2012, posterior al cambio de administracin y como consecuencia de que el
Presidente Enrique Pea Nieto lo haba incorporado en el Pacto por Mxico, la Presidencia de Mxico
present su desistimiento formal de la controversia constitucional interpuesta sobre la Ley de Vctimas,
la cual haba sido impugnada por el gobierno de Felipe Caldern ante la SCJN. Finalmente, el 9 enero
de 2013, el presidente Enrique Pea Nieto firm el decreto por el que se promulg la Ley General de
Vctimas, seguido de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin. En la firma estuvieron
presentes Javier Sicilia, el Secretario de Gobernacin, Miguel ngel Osorio Chong y el Presidente de la
Comisin Nacional de los Derechos Humanos, Ral Plasencia, entre otros. Para los fines analticos de
esta investigacin, se documentaron 36 hitos que marcaron el proceso que sigui la Ley General de
Vctimas, los cuales se pueden consultar a detalle en los anexos 2 y 3.
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D.2 CDIGO NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES

Los precedentes del Cdigo Nacional de Procedimientos Penales se remontan al origen de la Reforma
Penal en 2008, publicada en el Diario Oficial de la Federacin. La Reforma consideraba la importancia
de un cdigo penal estandarizado para todo el pas. Se estableci un plazo de ocho aos en el que
todas las instituciones involucradas deban realizar adecuaciones en el mbito de sus respectivas
competencias.
A finales de septiembre de 2008, el entonces presidente Felipe Caldern Hinojosa present varias
iniciativas en materia de seguridad y justicia que incluan la iniciativa de Ley General del Sistema
Nacional de Seguridad Pblica, as como ciertas reformas al Cdigo Penal Federal y al Cdigo de
Procedimientos Penales. Estas acciones buscaban aclarar la divisin de competencias entre
autoridades de los tres rdenes de gobierno que provocaron la falta de coordinacin entre las policas
y autoridades de procuracin y administracin de justicia en todo el pas.
A partir de 2011, diversos actores presentaron tres iniciativas por las que se expeda el Cdigo Federal
de Procedimientos Penales. La primera Iniciativa fue presentada por el Ejecutivo Federal ante la
Cmara de Diputados en septiembre de 2011. En octubre de 2012, el Senador Pablo Escudero Morales
del Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM) present la segunda y en febrero de 2013, los
Senadores Roberto Gil Zuarth y Manuel Camacho Sols, integrantes respectivamente del Partido Accin
Nacional (PAN) y del PRD, presentaron la tercera. Estas iniciativas fueron turnadas a las Comisiones de
Justicia para su anlisis.
La elaboracin de un nuevo Cdigo requera de un entendimiento sistmico del proceso penal, por lo
que se decidi generar espacios a travs de los cuales se tuviera acceso a conocimiento proveniente
de distintas fuentes. La Comisin de Justicia aprob el Acuerdo por el que se acept la convocatoria y
metodologa para la celebracin de cuatro Audiencias Pblicas respecto de las iniciativas presentadas
en torno a la expedicin del Nuevo Cdigo de Procedimientos Penales para enriquecer el trabajo
legislativo con opiniones tcnicas y la participacin de expertos, autoridades, profesionales y
representantes de la sociedad civil. Las audiencias pblicas se realizaron en los meses de marzo y abril
de 2013.
Se presentaron tres iniciativas para dotar de facultades al Congreso de la Unin para emitir un Cdigo
nico en materia procedimental penal y tambin leyes nacionales en materia de ejecucin de sanciones
y mecanismos alternativos de solucin de controversias. La primera fue presentada en febrero por el
Senador Roberto Gil Zuarth. La segunda, la presentaron los senadores Mara del Pilar Ortega Martnez,
Roberto Gil Zuarth, Ral Gracia Guzmn, Carlos Mendoza Davis y Jos Mara Martnez Martnez en
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abril. La tercera fue presentada el mismo mes por los senadores Arely Gmez Gonzlez, Roberto Gil
Zuarth, Manuel Camacho Sols, Pablo Escudero Morales y Anglica de la Pea Gmez.
Las comisiones dictaminadoras del Senado de la Repblica generaron diversas acciones y espacios para
llevar a cabo el proceso de deliberacin, stas fueron: a) apertura del proceso legislativo; b) acceso a
la informacin generada a travs de la pgina web de la Comisin de Justicia; c) audiencias pblicas de
actores de la arena jurdica frente a senadoras y senadores; d) creacin de un Consejo Tcnico asesor
para debate y discusin del procedimiento penal en reuniones pblicas y abiertas; e) publicacin del
anteproyecto de dictamen para su retroalimentacin; y, f) realizacin de un simulador, asesorado y
ejecutado por Jueces, Ministerios Pblicos y Defensores de las Entidades federativas donde opera el
sistema acusatorio para probar y adecuar la propuesta.
En diciembre de 2013, las comisiones unidas de Justicia y de Estudios Legislativos aprobaron el
dictamen por el que se expide el Cdigo Nacional de Procedimientos Penales, posteriormente fue
turnado a la Mesa Directiva del Senado de la Repblica para ponerlo a consideracin del Pleno, el cual
lo vot por unanimidad. Finalmente, en febrero del 2014, la Mesa Directiva de la Cmara Revisora
(Cmara de Diputados) someti a consideracin del Pleno el proyecto de decreto que expidi el Cdigo
Nacional de Procedimientos Penales elaborado por la Comisin de Justicia, mismo que fue aprobado.
El dictamen fue turnado al Ejecutivo Federal para su aprobacin y publicacin. En marzo del mismo
ao, se public en el Diario Oficial de la Federacin el decreto por el que se cre el Cdigo Nacional de
Procedimiento Penales. Para el CNPP se identificaron 24 hitos que marcaron su desarrollo, los cuales
pueden consultarse en los anexos 4 y 5.
D.3 HITOS Y ETAPAS DEL PROCESO EN LOS CASOS DE ESTUDIO

Cada hito en el proceso de toma de decisiones se define por el fin que persigue y por los eventos
aislados que vinculan las decisiones entre s para continuar a la siguiente etapa del proceso. La tabla 3.
Etapas del proceso: Hitos comparados de los casos de estudio presenta una comparacin entre los
casos arriba descritos que contrasta la naturaleza del tema de ambos instrumentos normativos. El
origen es fundamental para comprender la naturaleza poltica y tcnica del tema. En el caso de la LGV
inicia con un evento detonador eminentemente poltico: la exigencia de Javier Sicilia al Gobierno de
Felipe Caldern de cambiar la estrategia de combate al crimen organizado, estrategia que gener un
ambiente de profunda violencia en el pas, en el que adems se dio la muerte del hijo de Javier Sicilia.
En el caso del CNPP el evento detonador es un asunto tcnico, el Libro Blanco de la Reforma Judicial
que lleva a analizar los sistemas de procuracin de justicia en el pas.
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Tabla 3. Etapas del proceso: Hitos comparados de los casos de estudio
Casos de estudio
Etapas del proceso
Agenda
Hito
Ley General de Victimas
Cdigo Nacional de
Procedimientos Penales
0. Detonador original
Violencia
Procuracin de justicia
1. Agenda
Vctimas
Procedimientos Penales
Ley
Cdigo Nacional
Proyecto de ley
Proyecto de cdigo
Diseo
Negociacin y toma de
decisin
3. Instrumento
4. Aprobacin legislativa
5. Promulgacin
Deliberacin legislativa
Publicacin en el Diario Oficial de la Federacin
Fuente: Elaboracin propia
La tabla 3 es el punto de partida para analizar la relacin entre las variables a partir del fin buscado en
cada etapa del proceso, pues aunque cambia entre actores, prevalece un fin alcanzado, resultado de
un proceso de toma de decisiones. A continuacin se describe el anlisis entre hito e hito a partir de
las dimensiones analticas planteadas.
E. ANLISIS DE CASOS
E.1 NATURALEZA Y ANTECEDENTES
La naturaleza de las decisiones pblicas contiene componentes polticos y tcnicos. A partir de la
cronologa y la descripcin de los estudios de casos, podemos identificar la naturaleza distinta de los
temas (tabla 4). En el caso de la LGV, la participacin de un gran nmero de actores externos al ncleo
de toma de decisin es uno de los determinantes que la hacen de naturaleza poltica. Otro factor que
muestra esta naturaleza es la ponderacin entre fines y medios. En la LGV se privilegia alcanzar los
objetivos de los actores y no los medios. El reclamo de justicia social es ms importante que un proceso
que genere consensos entre los fines.
El caso del CNPP presenta una naturaleza tcnica en el que participan, por un lado, actores externos
en el proceso decisorio y, por otro, actores internos con un alto grado de involucramiento. Los actores
internos, los legisladores, privilegian los medios para consensuar los fines y tienen un alto grado de
especializacin en el tema y en los roles que desempean.
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Tabla 4. Naturaleza del tema de los casos de estudio
Ley General de Vctimas
Mayor nmero de actores externos en el

ncleo de toma de decisin.
Se privilegiaron los fines respecto a los
medios.
Algunos de los actores ms relevantes no
desempearon un rol tcnico durante el
proceso.
Naturaleza Poltica
Cdigo Nacional de Procedimientos Penales
Mayor nmero de actores internos en el

ncleo del proceso de toma de decisin.
Se privilegiaron los medios antes que los fines.
Algunos de los actores ms relevantes
participaron como tcnicos o especialistas del
tema.
Naturaleza Tcnica
El grado en el que influy la naturaleza poltica y tcnica de cada caso, para que el problema se
atendiera va legislativa, fue muy distinta. En el caso del CNPP, tanto su naturaleza tcnica como sus
antecedentes requeran que el problema se atendiera va legislativa. En el caso de la LGV, su naturaleza
poltica le permita que el problema fuera atendido va el Ejecutivo o el Legislativo. Sin embargo, al no
encontrar cabida por va del Ejecutivo y dada su relacin confrontativa con la Oficina de la Presidencia
de la Repblica, los actores ms relevantes del MPJD definieron que por su relacin complementaria y
cooperativa con actores legislativos, podran encontrar una va legislativa para obligar al Ejecutivo a
atender a las vctimas.
E.2 ACTORES DEL PROCESO

El primer paso para analizar el proceso de toma de decisin es identificar a los actores que participaron
en dichos procesos. Por actor denominaremos a todo participante dentro del proceso decisorio, ya
sean organizaciones, individuos u rganos de gobierno. Adems de ello, es esencial reconocer a los
actores relevantes dentro de cada proceso decisorio, ya que tienen funciones o competencias definidas
que inciden en el proceso y en los resultados. En las tablas 5 y 6 se presentan los actores ms relevantes
para cada caso.
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Tabla 5. Actores relevantes en el proceso de toma de decisin de la LGV
Instituciones y
organizaciones
Tipo
Presidencia de la Repblica
Entre otras funciones destaca promulgar y ejecutar las

leyes que expida el Congreso de la Unin, as como enviar
iniciativas de Ley al Poder Legislativo.
Actor gubernamental
Cmara de Senadores.
LXI Legislatura
Entre otras funciones est la de encargarse del proceso de

creacin o modificacin de leyes.
Actor gubernamental
Cmara de Diputados.
LXI Legislatura
Entre otras funciones est la de encargarse del proceso de

creacin o modificacin de leyes.
Actor gubernamental
Movimiento por la Paz con

Justicia y Dignidad
Entre otras funciones el MPJD opt por dirigir, apoyar,

asesorar u oponerse a la legislacin.
Actor no gubernamental
Organizaciones de la
Sociedad Civil e
Instituciones acadmicas
Emitir opiniones tcnicas alrededor de una iniciativa de

Ley. Proveer conocimiento especializado sobre algn tema.
Actor no gubernamental
Tabla 6. Actores relevantes en el proceso de toma de decisin del CNPP

Instituciones y organizaciones
Tipo
Presidencia de la Repblica
Entre otras funciones destaca promulgar y ejecutar

las leyes que expida el Congreso de la Unin, as
como enviar iniciativas de Ley al Poder Legislativo.
Actor Gubernamental
Comisin de Justicia del

Senado de la Repblica. LXII
Legislatura
Dictaminar en favor o en contra iniciativas de Ley.

Organizar foros temticos con especialistas,
acadmicos, miembros de la sociedad civil o
funcionarios.
Actor Gubernamental
Secretara Tcnica de la
Comisin de Justicia del
Senado de la Repblica. LXII
Legislatura
Recibir comentarios y opiniones tcnicas.

Implementar herramientas de consulta en el
proceso legislativo.
Actor Gubernamental
Cmara de Diputados. LXII

Legislatura
Elaborar instrumentos normativos.
Actor Gubernamental
Organizaciones de la Sociedad
Civil e Instituciones
acadmicas
Emitir opiniones tcnicas alrededor de una

iniciativa de Ley. Proveer conocimiento
especializado sobre algn tema.
Actor No Gubernamental
Las funciones y competencias de los actores involucrados los dota con ciertas cantidades iniciales de
recursos que les permite ejecutar sus estrategias de cabildeo. La disponibilidad de estos recursos
determinan las estrategias de cada actor. La suma de recursos de todos los actores delimita el abanico
de alternativas que se pueden tomar en el diseo del instrumento normativo. En ambos casos de
estudio se observa que los actores gubernamentales cuentan con el ms alto grado de recursos legales
y financieros. Mientras tanto, los actores no gubernamentales, en conjunto, cuentan con mayores
recursos organizativos, tcnicos y cognitivos dadas sus funciones y competencias.
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Las estrategias de los actores a lo largo de los procesos tambin fueron transformndose. En el caso
de la LGV (Anexo 6) se privilegiaron objetivos internos de proceso, ya que la coyuntura electoral elev
los rditos de los actores gubernamentales; con lo que la rentabilidad electoral privilegi los objetivos
de proceso de legisladores y candidatos en campaa. Se privilegiaron las estrategias de
complementariedad y confrontacin entre actores gubernamentales y no gubernamentales.
En el caso del CNPP (Anexo 7), los objetivos tanto de actores gubernamentales como no
gubernamentales favorecieron, en primer lugar, objetivos internos de contenido, al pretender dotar
de un cdigo de procedimientos penales comn a todo el pas para incrementar los recursos tcnicos
y legales del sistema de imparticin de justicia. En segundo lugar, favorecieron objetivos externos
especficos, es decir, los actores buscaron incidir en el proceso decisorio para modificar elementos
especficos del instrumento normativo (y no el sentido general del mismo). Se observa que las
estrategias que se privilegiaron en el proceso del CNPP fueron de cooperacin y complementariedad.
E.3 PROCESOS DE TOMA DE DECISIN

E.3.1. FORMULACIN DE PROBLEMA PBLICO.
Qu influy en la definicin y posicionamiento del problema pblico?
En este apartado se analizan las variables independientes para determinar cul tuvo mayor influencia
en la formulacin del problema pblico en cada caso. En el caso de la LGV la muerte de Juan Francisco
Sicilia Ortega, hijo de Javier Sicilia, se convirti en el evento detonador que permiti poner en
entredicho la Estrategia Nacional de Seguridad del gobierno de Felipe Caldern. Adems de la muerte
del hijo de Javier Sicilia, la sociedad civil y la oposicin poltica tenan altas preocupaciones acerca de
la violencia que enfrentaba el pas y estaba dispuesta a invertir recursos y esfuerzos para impulsar un
cambio del status quo. Esta combinacin provoc que el tema ingresara a la agenda pblica, poltica y
gubernamental muy rpido.
El anlisis de las variables temticas, por un lado, muestra que la naturaleza del caso es poltica y cuenta
con una gran difusin en medios de comunicacin. Por otro lado, el anlisis de las variables ambientales
permite identificar que, a partir de que Javier Sicilia realiz una exigencia al gobierno federal y convoc
a la primera marcha por la paz y la justicia el 6 de abril de 2011, se cre una coyuntura poltica intensa.
Esta coyuntura se fortaleci cuando el presidente Caldern recibi a Javier Sicilia, quien fue el actor
ms relevante en este proceso.
En el caso de la LGV, las variables de mayor influencia para posicionar el tema en la agenda pblica,
poltica y gubernamental son las ambientales. La coyuntura en materia de seguridad permiti a un
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actor identificar la oportunidad de encabezar un movimiento para modificar la estrategia de seguridad

del Gobierno Federal. No obstante, naci como un asunto eminentemente poltico.
En el caso del CNPP, el Libro Blanco de la Reforma Judicial y la agenda en materia de seguridad de la
administracin de Felipe Caldern se convirtieron en el problema pblico a atender. El Libro Blanco es
un documento tcnico que analiza organizacional y funcionalmente la imparticin de justicia. En su
realizacin participaron decenas de expertos. La Agenda en materia de seguridad y acceso a la justicia
de la Administracin de Felipe Caldern fue incorporada en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
por el Ejecutivo Federal. Esta agenda impulsaba una reforma para fortalecer el Estado de Derecho,
ampliar el alcance del Poder Judicial y promover un Cdigo Penal nico.
Las variables temticas del caso muestran, por un lado, que se su naturaleza es tcnica y cuenta con
una muy baja difusin en los medios de comunicacin. Por otro lado, las variables ambientales indican
que el tema ya se encontraba en la agenda pblica, lo cual facilit que fuera retomado por los
candidatos presidenciales como parte de sus propuestas de campaa. A partir de esta coyuntura fue
ms fcil introducirlo en la agenda poltica de los actores de mayor relevancia que en este caso fueron
el presidente Felipe Caldern y la SCJN. Las variables de mayor influencia fueron las institucionales.
E.3.2. ESTRATEGIA LEGISLATIVA

Qu influy en que se atienda va legislativa?
En el caso de la LGV, las variables de mayor influencia para posicionar el tema en la agenda legislativa
son las ambientales y la naturaleza poltica del tema que da entrada a que los legisladores que
integraban la Junta de Coordinacin Poltica la preaprobaran para atender una demanda importante
de un grupo social. Los actores ms relevantes del MJPD dejaron en manos de perfiles tcnicos el
desarrollo que seguira la redaccin de la Ley. Es importante subrayar aqu, que los fines del MPJD
cambiaron a partir de la propuesta de alternativa de crear una Ley, ya que previamente se busc
atender va el poder Ejecutivo. El Gobierno Federal cre la Procuradura Social de Atencin a Vctimas
del Delito en septiembre de 2011, sin embargo esto no fue suficiente, por lo que decidieron continuar
con su agenda va el Legislativo.
En el caso del CNPP, las variables que ms influyen para incorporar el tema en la agenda legislativa son
las ambientales, especficamente la coyuntura poltica, pues la administracin de Felipe Caldern lo
impuls para que se discutiera desde el poder Legislativo, pero simplemente no prosper en las
Comisiones. La decisin de incorporarlo atiende a la firma del Pacto por Mxico, adems de agendas e
intereses alineados con quienes antes empujaban la agenda, en este caso el Senador por el PAN
Roberto Gil Zuarth, quien como Secretario Particular del Presidente Caldern impuls dicha agenda
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desde la Oficina de la Presidencia de la Repblica. La incorporacin de temas a la agenda legislativa

responde ms a incentivos polticos que a consideraciones tcnicas.
E.3.3. PROYECTO LEGISLATIVO

Qu influye en el desarrollo del instrumento?
En el desarrollo de la Ley General de Vctimas influyeron los instrumentos previamente redactados y la

coyuntura electoral, la cual impact en el desarrollo y presentacin del instrumento, as como en
acelerar los procesos formales de decisin y aprobacin legislativa. El movimiento cambi su objetivo
al identificar la atencin a vctimas y la reparacin del dao como la mejor salida a su propuesta inicial
de cambiar la Estrategia Nacional de Seguridad.
Al analizar las variables ambientales es posible afirmar que la coyuntura electoral aceler el proceso
de diseo del instrumento al limitar la bsqueda de consensos y evitar una discusin que retardara la
publicacin del instrumento normativo. La participacin de pocos actores en su diseo gener disensos
en el instrumento que se presentara. El documento final en el que haban participado distintas
organizaciones cambi de ltimo minuto a la propuesta formalmente presentada que no tena el aval
de los pocos actores externos que participaron en su diseo. En este proceso, el actor ms relevante
fue el MPJD.
En el caso de la LGV, las variables que ms influyen en su desarrollo son las ambientales,
especficamente, la electoral que, al acercarse el proceso electoral de 2012, aceler tanto los procesos
de redaccin del instrumento entre los actores no gubernamentales que estaban trabajando en ella e,
incluso, gener conflicto por no presentar un documento acabado, as como por obviar el proceso de
discusin legislativa, el cual ni siquiera existi, con la excepcin de la opinin de un Senador. La
naturaleza poltica del tema redujo la influencia tcnica que requera el propio instrumento a cero y
sucumbi ante la presin poltica.
En el caso del CNPP, tanto el carcter tcnico como el impulso por parte de un actor estratgico
(Roberto Gil Zuarth), un equipo especializado y los senadores, un mecanismo de participacin inclusivo
y especializado, as como el gran consenso de todos los actores, polticos y expertos, fueron factores
de gran relevancia que influyeron en el desarrollo de este instrumento. Al estudiar, por un lado, las
variables ambientales, es posible distinguir que las elecciones para renovar ambas cmaras, as como
la Presidencia de la Repblica, abrieron una nueva oportunidad para replantear la agenda poltica y
legislativa. Adems, Roberto Gil Zuarth impuls el proyecto desde la Oficina de la Presidencia en
septiembre y octubre del 2011. Adems, entr como candidato plurinominal a Senador, quedando al
frente de la Comisin de Justicia del Senado. Por otro lado, las variables temticas muestran que fue
un instrumento de naturaleza tcnica y con muy baja difusin en medios.
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Es posible determinar que las variables que ms influyeron en el CNPP fueron las temticas, ya que la
naturaleza tcnica del tema se privilegi en su diseo sobre consideraciones polticas. Este fue un claro
caso en el que el papel de los actores cambia de etapa a etapa, ya que el Senador Gil Zuarth logr
impulsar desde el Senado el tema que haba presentado junto con el Presidente Felipe Caldern desde
2011.
E.3.4. DELIBERACIN LEGISLATIVA

Qu influye en la deliberacin y aprobacin del instrumento?
En el caso de la LGV, el contexto poltico y las elecciones prximas influyeron en la aprobacin de la

Ley. Las fuerzas polticas del Congreso y la cobertura meditica del tema reflejaba la importancia de
atender a las vctimas en el pas. El proceso de aprobacin del instrumento se aceler pues deba
aprobarse antes de que terminara la Legislatura y se publicara antes de las elecciones. Las variables
que ms influyeron en la aprobacin de la LGV fueron ambientales. La coyuntura electoral gener las
condiciones para que se aprobara en el ltimo periodo legislativo previo a la eleccin. Los legisladores
no discutieron un instrumento normativo que haba sido producido fuera del Congreso y ste se aprob
por unanimidad en ambas cmaras. La naturaleza poltica del tema se volvi a imponer ante la
necesidad tcnica.
En el caso del CNPP, el anlisis de las variables ambientales especifica que en diciembre de 2013, la
coyuntura poltica estaba concentrada en el cumplimiento a los compromisos del Presidente Enrique
Pea Nieto o publicacin de reformas del Gobierno de la Repblica. Gracias a la participacin de los
distintos actores acadmicos y expertos en la materia, lograron que los objetivos de todos los grupos
parlamentarios del Senado se alinearan y votarn en unanimidad, eliminando impactos polticos
coyunturales en el momento de la votacin en ambas Cmaras. Especficamente, la coyuntura poltica,
influy en que se discutiera y aprobar. En combinacin con su naturaleza tcnica y la participacin de
actores expertos en la materia logr que la deliberacin fuera amplia y consensuada tanto por sociedad
civil, acadmicos y legisladores.
E.3.5. PROMULGACIN EJECUTIVA

Qu influye en la promulgacin del instrumento?
Las variables que influyeron en la promulgacin de ambos instrumentos fueron ambientales polticas.
Por un lado, la LGV era una forma de trasladar el costo del reconocimiento de las vctimas al Gobierno
de Felipe Caldern, aunque sta no pudiera implementarse. Por otro, a pesar de que el Cdigo Nacional
de Procedimientos Penales se hubiera publicado por su solidez tcnica, la Oficina de la Presidencia de
la Repblica decidi realizar un evento para difundirlo ampliamente e incorporarlo al cmulo de
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reformas que impuls los primeros dos aos. En este caso los fines cambiaron cuando el rol del actor
relevante, en este caso el Presidente, cambi.
CONCLUSIONES
La toma de decisiones en el proceso legislativo es afectada por decenas de variables que generan
procesos dismiles en cada tema que se discuta va legislativa, sobre todo por la interaccin poco
predecible de los mecanismos informales de incidencia y por la interaccin de actores distintos en cada
mecanismo formal. El presente estudio analiz los procesos de toma de decisin de la Ley General de
Vctimas y del Cdigo Nacional de Procedimientos Penales en tres etapas del proceso de poltica
pblica: agenda, diseo y aprobacin y promulgacin. Posteriormente, cada hito en el proceso de toma
de decisiones se defini por los eventos aislados que vinculan las decisiones entre s para continuar a
la siguiente etapa del proceso. Con esta lgica, se presenta una comparacin entre ambos casos que
contrasta la naturaleza del tema de ambos instrumentos normativos, los cuales se homologan cuando
inicia el proceso legislativo.
A lo largo del estudio, el proceso decisorio es visto como la unidad de un amplio nmero de decisiones,
conectadas y con altos grados de interaccin tanto en espacios formales como informales. Se analizan
tres dimensiones: naturaleza de la decisin, variables ambientales y caractersticas de los actores. La
interaccin entre ellas se da en un contexto en el que influyen diversas variables que permite
identificar el trnsito entre nodos de decisin. Con base en los recursos disponibles (financieros,
tcnicos, organizativos, legales o cognitivos), los actores definen su estrategia en distintas etapas de la
poltica pblica y determinan su grado de incidencia dentro del proceso de toma de decisin. La propia
relacin entre medios y fines define las caractersticas de su interaccin: cooperacin, confrontacin,
complementariedad o cooptacin.
En trminos generales, aun cuando se carece de evidencia suficiente para generalizar una teora sobre
las estrategias ms efectivas de los actores para influir en los procesos de toma de decisin de ambos
instrumentos, s permite identificar tres grandes conclusiones:
Los temas de naturaleza poltica tienden a involucrar a un mayor nmero de actores externos
que multiplican los canales informales de negociacin y se enfocan en los fines ms que en los
medios. De los recursos disponibles depende gran parte de su xito. En estos casos se identifica
un mayor nmero de relaciones confrontativas. En caso contrario, los temas de naturaleza
tcnica involucran a un menor nmero de actores relevantes en los procesos de toma de
decisin, quienes utilizan preponderantemente canales formales de negociacin con mayor
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nfasis en los medios. En estos casos se encuentra un mayor nmero de relaciones

cooperativas.
Los actores no gubernamentales obtienen resultados ms efectivos en coyunturas polticas o

electorales para influir en la toma de decisiones en el proceso legislativo mexicano, pero resulta
en instrumentos percibidos con rasgos tcnicos ms dbiles. La Ley General de Vctimas inici
con una agenda poltica que tena fines poco claros, pero que utiliz sus recursos disponibles
organizativos y de influencia en medios de comunicacin para incidir en las polticas de
seguridad. En su caso los fines cambiaron conforme avanz el proceso de toma de decisiones,
pero los recursos fueron los mismos al utilizar estrategias de incidencia a travs de los medios
de comunicacin.
Los procesos de toma de decisin de naturaleza poltica tienden a percibirse como menos
estables o duraderos aunque de mayor incidencia inmediata, ya que puede identificarse una
estrecha correlacin entre decisiones polticas y cobertura de los medios de comunicacin. En
contraste, los procesos de toma de decisin de naturaleza tcnica tienden a tomar ms tiempo
del proceso legislativo formal, pero se perciben como instrumentos ms estables y duraderos
en el tiempo, como es el caso del CNPP.
En el anlisis de los casos se observa que a menor especializacin de los actores, stos optan por
mecanismos de presin poltica no institucionalizados que operan fuera de los tiempos legislativos
regulares. Lo anterior, orilla a que la redaccin de iniciativas se realice por grupos de inters en los que
no se procura un proceso que asegure la calidad del instrumento legislativo. En contraste, cuando el
legislativo auspicia la participacin tcnica institucionalizada, abre canales de comunicacin y fomenta
la deliberacin e inclusin de actores ciudadanos. Esto no slo fortalece el resultado en cuanto a la
calidad del producto final, sino que legitima el proceso en todas sus etapas.
De la transicin entre los hitos se desprenden las siguientes conclusiones:
Los actores cambian de estrategia en cada etapa del proceso de toma de decisiones de acuerdo
a los recursos disponibles, al rol que desempean en la negociacin y a su posicin de autoridad.
Existe un cambio de rol en diferentes etapas del proceso. En el caso de la LGV mantienen un rol
preponderante tanto en la agenda como en el diseo, frente a una participacin de los
legisladores como "observadores institucionales" quienes despus de la aprobacin del
Congreso adquieren un rol de mediador frente al Ejecutivo, al instar a que ste promulgue la
Ley. En el CNPP los actores se mantienen en un rol de actores institucionales y promotores que
acompaan en todas las etapas de agenda y diseo y avalan la aprobacin y promulgacin del
instrumento.
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Las variables ambientales (coyuntura poltica, electoral y legislativa y opinin pblica) son las
ms importantes en las etapas de agenda y negociacin, ya que permiten posicionar temas en
la agenda pblica, poltica y gubernamental y en la opinin pblica e influir en la aprobacin
legislativa y promulgacin. Estas variables influyen tambin en los tiempos que toma el diseo
de un instrumento normativo, especficamente la coyuntura electoral que acelera tanto los
procesos de redaccin como el proceso de discusin legislativa, lo cual tiene repercusiones
sobre la calidad del instrumento. Lograr que el desarrollo de un instrumento normativo
sobrepase las variables ambientales, fortalece su diseo y los resultados a largo plazo.
Que un problema pblico se atienda va legislativa depende no slo de las facultades de los
propios poderes, sino de la naturaleza del tema y de la alineacin de medios y fines. La
naturaleza tcnica y eminentemente legislativa del CNPP condujeron a que se atendiera por
esa va. Sin embargo, en el caso de la LGV por su naturaleza poltica poda encontrar distintas
vas de atencin legislativa o ejecutiva. Al no encontrar cabida va ejecutiva por su relacin
confrontativa, los actores ms relevantes definieron que por su relacin complementaria y
cooperativa con el Congreso podran encontrar una va para obligar al Ejecutivo a atender a las
vctimas.
Finalmente, es posible afirmar que la presente investigacin no aporta la informacin suficiente para
conocer a detalle las intenciones y negociaciones que se dieron a puerta cerrada entre los actores en
ambos casos. Sin embargo, este estudio s ofrece un acercamiento al proceso de negociacin,
legislacin y promulgacin del CNPP y de la LGV que, por medio de las entrevistas realizadas, permiti
acercarse ms a las intenciones y planes de los actores ms relevantes del proceso.
Esta investigacin ofrece un nuevo enfoque para el anlisis de los procesos de toma de decisin en el
proceso legislativo mexicano, de forma que se puedan identificar tanto los factores que influyen en
cada etapa de un proceso decisorio como la relacin entre actores y las estrategias que utilizan de
acuerdo a sus recursos disponibles. El estudio de dos casos no es suficiente para generalizar pero s
para identificar patrones en casos que presentan variables similares en el proceso legislativo. Para
futuras investigaciones es posible analizar casos similares de instrumentos normativos que se aprueban
previo a periodos electorales con el fin de corroborar o desestimar dichos patrones, o analizar los
procesos decisorios de instrumentos normativos estables en el tiempo con el fin de identificar el rol
que desempearon los actores en su discusin y aprobacin.
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ANEXO 1. ENTREVISTAS
ANEXO 1.1 RELACIN DE ENTREVISTAS
En octubre de 2014 se realizaron entrevistas con los principales actores que formaron parte del proceso
de decisin de ambos instrumentos. En casos donde no se logr concretar la entrevista, se recopilaron
las principales declaraciones y entrevistas en medios de comunicaciones que realiz cada actor sobre
el proceso del instrumento jurdico. Las entrevistas levantadas fueron las siguientes:
Ley General de Vctimas
Sociedad Civil
Paulina Vega Gonzlez
Sociedad Civil
Francisco Romero Lpez
Ejecutivo Federal
Miguel Alessio Robles
Cdigo Nacional de Procedimientos Penales

Profesionales
Alonso Aguilar Zinser
especialistas
Comisin de
Justicia del
Marien Rivera Carillo
Senado
Diana Cristal Gonzlez
Sociedad Civil
Obregn
Vicepresidenta de la Fundacin Internacional de los Derechos

Humanos, asesora del Centro de Colaboracin Cvica e Integrante
del Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad.
Responsable Jurdico del MPJD.
Consejero Jurdico del Ejecutivo Federal en la administracin del
Presidente Felipe Caldern.
Abogado penalista, integrante del Comit Tcnico del CNPP.
Secretaria Tcnica de la Comisin de Justicia del Senado de la
Repblica.
Acadmica especializada en el nuevo sistema acusatorio.
ANEXO 1.2 METODOLOGA

En esta investigacin se utiliz un mtodo intermedio existente entre el cuestionario de respuesta fija,
formado por una secuencia de preguntas cerradas, y la entrevista libre, cuyo flujo de preguntas abiertas
se desarrolla sin agenda fija. Este sistema intermedio se denomina entrevista semi-estructurada cara a
cara, constituida por una secuencia de preguntas cerradas y libres con un flujo de preguntas abiertas
desarrolladas sin agenda fija.
La flexibilidad de la entrevista semi-estructurada permite modificar el orden de las preguntas de
acuerdo con las respuestas que el entrevistado ofrece. Tambin indaga los motivos subyacentes y
encuentra mensajes implcitos en la comunicacin no verbal, lo que facilita el hallazgo de informacin
relevante e inesperada que permite probar la hiptesis o generar nuevas hiptesis de los procesos de
toma de decisin.
Las entrevistas fueron realizadas a los actores partcipes fundamentales en los casos analizados, con
base en su participacin en el proceso de decisin, con la finalidad de entender su aportacin y sus
elecciones en este proceso. Las entrevistas fueron diseadas de forma personalizada para cada uno de
los candidatos.
JUNIO DE 2015
27
ANEXO 2. CRONOLOGA DE LA LEY GENERAL DE VCTIMAS

Nota: La columna de cobertura meditica utiliza una escala de medicin Likert que evala una escala de muy baja a muy
alta. La medicin se realiz de manera ponderada, es decir, el evento con el mayor nmero de apariciones identificadas en
medios de comunicacin nacionales se utiliza como rango mayor; el evento con el menor nmero de apariciones se utiliza
como el rango menor. A partir de ambas cifras se pondera la evaluacin de cada evento.
JUNIO DE 2015
28

Etapa
Agenda
Agenda
Agenda
Fecha
22 abr 10
30 sep 10
28 mar 11
Tipo
Cobertura
Meditica
Hito
Actor Principal
Tcnico
Senadores del PAN presentan

iniciativa para una Ley Federal
de Derechos de las Vctimas del
Delito (No avanza).
Senadores Jaime Rafael Das

Ochoa (PAN) y Ramn Galindo
(PAN).
0 - Muy baja
Tcnico
Ejecutivo Federal presenta

iniciativa del Cdigo Procesal
Penal al Senado junto con un
paquete de reformas en
materia de seguridad (No
avanza).
Felipe
Caldern,
Mesa
Directiva del Senado de la
Repblica.
3 - Alta
Poltico
Es encontrado muerto Jos

Francisco Sicilia Ortega, hijo del
poeta Javier Sicilia, en Temixco,
Morelos.
Javier Sicilia.
2 - Media
Javier Sicilia.
3 - Alta
Agenda
01 abr 11
Poltico
Javier
Sicilia
exige
pblicamente al gobierno
resolver el caso de la muerte de
su hijo.
Agenda
06 abr 11
Poltico
Marcha nacional por la paz y la

justicia de Morelos al Zcalo
Capitalino.
Javier Sicilia.
4 - Muy alta
Poltico
Ejecutivo Federal recibe a

Javier Sicilia y a representantes
de la Marcha por la paz y la
justicia.
Presidente de la Repblica,
Jefe de Oficina de la
Presidencia, Gerardo Ruiz
Mateos, y el Secretario
Particular, Roberto Gil Zuarth.
4 - Muy alta
Javier Sicilia, Julio Hernndez,

Eduardo Gallo y Alejandro
Solalinde.
3 - Alta
Agenda
07 abr 11
Agenda
26 abr 11
Poltico
Irrumpir en la Comisin de
Defensa Nacional de la Cmara
de Diputados para oponerse
pblicamente a la Ley de
Seguridad Nacional.
Agenda
05 may 11
Poltico
Sicilia convoca a la Marcha que

denomina "Marcha por la Paz
con Justicia y Dignidad".
Javier Sicilia y organizaciones

que apoyan el movimiento.
4 - Muy alta
Sicilia, Ral Vera, Miguel

Concha, Julin LeBarn, Emilio
lvarez Icaza y cerca de 500
vctimas que viajaron en la
caravana.
4 - Muy alta
Agenda
10 jun 11
Poltico
Representantes de OSCs firman

el Pacto Nacional con Justicia y
Dignidad. Surge el Movimiento
por la Paz con Justicia y
Dignidad (MPJD).
Agenda
23 jun 11
Poltico
Dilogo por la paz en el Castillo

de Chapultepec entre el
Ejecutivo Federal y el MPJD.
Representantes del MPJD.
4 - Muy alta
3 - Alta
Agenda
30 jun 11
Poltico
Dilogos por la Paz entre el

MPJD y representantes de los
poderes Legislativo y Judicial.
Titulares de las Mesas

Directivas del Congreso y
lderes parlamentarios, as
como de los representantes del
P. Judicial e integrantes del
MPJD.
Agenda
04 ago 11
Poltico
MPJD decide rompe dialogo

con el Congreso en materia de
la Ley de Seguridad Nacional.
Javier Sicilia.
JUNIO DE 2015
4 - Muy alta
29
Diseo
03 sep 11
Tcnico
Poltico
Creacin de la Procuradura
Social para la Atencin de
Vctimas de la Violencia.
Jefe de Oficina de la
Presidencia, Gerardo Ruiz
Mateos; Secretario Particular,
Roberto Gil Zuarth, Secretarios
de Gobernacin Jos Francisco
Blake Mora, Genaro Garca
Luna y la Procuradora General,
Marisela Morales.
Agenda
10 sep 11
Poltico
Caravana por la paz en el sur

del pas.
Javier Sicilia y organizaciones

que apoyan al MPJD.
2 - Media
Secretario Particular, Roberto
Gil Zuarth, Secretarios de
Gobernacin Jos Francisco
Blake Mora.
3 - Alta
4 - Muy alta
Diseo
23 sep 11
Tcnico
Poltico
Ejecutivo Federal presenta

iniciativa de Cdigo Federal de
Procedimientos Penales como
respuesta a la atencin a las
vctimas.
Agenda
14 oct 11
Poltico
2o Dilogo por la Paz en el

Alczar de Chapultepec con el
Presidente Felipe Caldern.
Representantes del MPJD.
4 - Muy alta
Tcnico
Poltico
PRD presenta en Senado

iniciativa para la Ley General de
Proteccin
y
Reparacin
Integral
a
Vctimas
de
Violaciones
a
Derechos
Humanos Generadas por la
Violencia (No avanza).
Senador
Toms
Torres
Mercado, con el aval del Grupo
Parlamentario del PRD.
2 - Media
ene - feb 12
Poltico
Cabildeo
de
actores
e
instituciones relevantes en
favor de la creacin de una Ley
General de Vctimas.
MPJD, UNAM (Oficina del

Abogado General), INACIPE,
CCC, CMDPDH, FUNDAR, Barra
Mexicana de Abogados.
3 - Alta
13 ene 12
Tcnico
Poltico
UNAM entrega al Senado

proyecto de la Ley general de
Atencin y Proteccin de
Derechos de las Vctimas.
Jos Narro, Instituto de

Investigaciones Jurdicas, Luis
Ral Gonzlez, Javier Sicilia.
2 - Media
Actores como Diego Luna,

Jess Ochoa, Daniel Gimnez
Cacho, Vctor Trujillo, Julieta
Egurrola e Ilse Salas.
4 - Muy alta
Diseo
Agenda
Diseo
14 dic 11
Agenda
17 ene 12
Poltico
Lanzan campaa "Ponte en los

zapatos del otro" en apoyo al
MPJD.
Negociacin
y toma de
decisin
17 abr 12
Tcnico
Poltico
Senadores
presentan
la
Iniciativa de la LGV elaborada
por el MPJD.
Lderes
de
los
Grupos
Parlamentarios del Senado de
la Repblica.
4 - Muy alta
Poltico
Reunin de la Comisiones
Unidas para dar lectura a la
iniciativa.
Diputados integrantes de la
Comisin
Unida
de
Gobernacin,
Justicia
y
Estudios Legislativos.
3 - Alta
24 abr 12
Poltico
Aprobacin en la Comisin
Unida de la Cmara de Origen.
Diputados integrantes de la
Comisin
Unida
de
Gobernacin,
Justicia
y
Estudios Legislativos.
3 - Alta
25 abr 12
Poltico
Votacin de la LGV en favor en

el Pleno del Senado.
Lderes parlamentarios
Senado.
3 - Alta
Negociacin
y toma de
decisin
Negociacin
y toma de
decisin
Negociacin
y toma de
decisin
JUNIO DE 2015
19 abr 12
del
30

Negociacin
y toma de
decisin
26 abr 12
Poltico
La Cmara revisora recibe la

minuta del Senado y se turn a
la Comisin de Justicia con la
opinin de la Comisin de
Presupuesto y Cuenta Pblica.
Negociacin
y toma de
decisin
27 abr 12
Poltico
Dictamen en favor sin cambios

a la propuesta de LGV enviada
por el Senado.
Diputados de la Comisin de
Justicia.
Negociacin
y toma de
decisin
30 abr 12
Poltico
Aprobacin por unanimidad de

la LGV con 369 votos a favor.
Lderes parlamentarios
Cmara de Diputados.
may - jun
12
Tcnico
Poltico
La Oficina de la Presidencia de
la Repblica decide no publicar
la LGV.
Presidente de la Repblica y el
Consejero
Jurdico
del
Ejecutivo Federal, Miguel
Alessio Robles.
1 - Baja
29 jun 12
Poltico
El Senado exhorta al Ejecutivo

Federal
a
publicar
inmediatamente la LGV.
Senador Jos Gonzlez Morfn

y senadores que votan en
favor.
4 - Muy alta
04 jul 12
Tcnico
Poltico
El Ejecutivo Federal regresa la

LGV con observaciones.
Consejero
Jurdico
del
Alessio Robles.
4 - Muy alta
19 jul 12
Tcnico
Poltico
El Ejecutivo Federal Interpone

una
Controversia
Constitucional a la LGV.
Consejero
Jurdico
del
Alessio Robles.
4 - Muy alta
Negociacin
y toma de
decisin
24 jul 12
Tcnico
Poltico
La SCJN acepta la controversia

constitucional y frena la
publicacin de la LGV.
Suprema Corte de Justicia de la

Nacin.
4 - Muy alta
Negociacin
y toma de
decisin
ago - sep 12
Poltico
Caravana por la Paz en EE.UU

del MPJD.
Javier Sicilia y los principales

representantes
del
movimiento.
2 - Media
Poltico
Incorporacin de la LGV en el
Pacto por Mxico (presentado
el 2 dic 12).
Enrique Pea Nieto, Luis

Videgaray (SHCP) y Miguel
ngel Osorio Chong (SEGOB),
Gustavo Madero y Santiago
Creel (del PAN) y Jess
Zambrano y Jess Ortega (del
PRD).
4 - Muy alta
05 dic 12
Poltico
Desistimiento del Ejecutivo

Federal de la controversia
constitucional presentada ante
el Senado de la Repblica.
Enrique
Pea
Nieto
y
Humberto Castillejos (Nuevo
Consejero Jurdico de la
Federacin).
4 - Muy alta
09 ene 13
Poltico
Promulgacin de la LGV.
Enrique Pea Nieto.
4 - Muy alta
Negociacin
y toma de
decisin
Negociacin
y toma de
decisin
Negociacin
y toma de
decisin
Negociacin
y toma de
decisin
Negociacin
y toma de
decisin
oct - dic 12
Negociacin
y toma de
decisin
Negociacin
y toma de
decisin
JUNIO DE 2015
Diputados de la Comisin de
Justicia.
3 - Alta
3 - Alta
de
4 - Muy alta
31
ANEXO 3. DIMENSIONES ANALTICAS DE LA LEY GENERAL DE VCTIMAS

Nmero de hito
Hito
Fecha
- Tcnico
2
2010
abr sep
22
30
11
12
13
15
16
17
18
10
10
2011
junio
23
mar
28
01
abril
06
07
26
mayo
05
30
ago
04
septiembre
03
10
23
oct
14
dic
14
enero
13
17
- Poltico
Proceso
11 meses
20
21
22
23
24
25
26
27
2012
ene feb
17
19
24
abril
25
26
27
30
- -
29
30
31
32
may - jun
jun
29
04
julio
19
24
33
34
ago - oct sep dic
35
dic
05
36
2013
ene
09
- - -
2. Diseo
5 meses
Mov. Paz Justicia y Dignidad

Javier Sicilia
JS
JS
JS
Ld
Ld
OSCs
500
Vctimas
Ld
Ld
JS
JS
JS
JS
JS
JS
JS
OSCs
Ld
JS
JS
SCJN
10 meses
3 meses
Artist
OSCs
as
UNAM
JS
JS
IIJ
AbGr
al
Ld
JS
SCJN
Ejecutivo Federal
FCH
FCH
FCH
SCJN
FCH
FCH
FCH
FCH
Consejera Jurdica
FCH
FCH
FCH
MAR
MAR MAR
EPN
EPN
PRI - PAN - PRD
PRI - PAN - PRD
Lderes Parlamentarios
PRI - PAN - PRD
PRI - PAN - PRD
C. de Senadores
Mesa Directiva
Mesa Directiva
JUCOPO
PAN
Pleno
PRD
C. de Diputados
JUCOPO
JUCOPO
Comisin de Justicia (Senado)
CJ
CJ
Unid Unid
as
as
Comisiones Unidas (Diputados)

Cobertura Meditica
0 - Muy baja
1 - Baja
2 - Media
3 - Alta
EPN
HC
Partidos Polticos
Senadores especficos
Cobertura
Meditica
28
9 meses
3. Negociacin y Decisin
Actor principal
(tomador de decisin y/o protagonistas)
19
-Tcnico y - Poltico
1. Agenda
14
4
3
4
3
4
3
4
3
2
1
0
Ld
JS
500 Vctimas
OSCs
IIJ
AbGral
Lderes del movimento

Javier Sicilia
Grupo de vctimas de la delincuencia
Organizaciones de la Sociedad Civil
Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM
Abogado General de la UNAM
FCH
MAR
Felipe Caldern Hinojosa

Miguel Alessio Robles
EPN
HC
Enrique Pea Nieto

Humberto Castillo
JUCOPO
Unidas
CJ
Junta de Coordinacin Poltica de la Cmara de Diputados

Comisiones Unidas de Estudios Legislativos y Justicia
Comisin de Justicia
ANEXO 4. CRONOLOGAS DEL CDIGO NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES

Etapa
Fecha
Tipo
Agenda
10 nov 06
Agenda
Cobertura
Meditica
Hito
Actor Principal
Tcnico
Presentacin del Libro Blanco

de la Reforma Judicial.
Suprema Corte de Justicia de la

Nacin.
0 - Muy baja
18 jun 08
Tcnico
Poltico
Publicacin de la Reforma
Penal.
Presidente de la Repblica, Felipe

Caldern.
3 - Alta
Agenda
22 sep 11
Tcnico
Poltico
Presentacin de la Iniciativa del

Ejecutivo para el Cdigo
Federal de Procedimientos
Penales (CFPP).
Presidente de la Repblica Felipe

Caldern y Roberto Gil Zuarth.
2 - Media
Agenda
04 nov 11
Poltico
Exhorto del Ejecutivo al

Congreso para aprobar el CFPP.
Secretario
de
Francisco Blake.
Poltico
Exhorto del Ejecutivo 1) a los

estados a implementar la
reforma penal y 2) al Congreso
a aprobar las reformas
pendientes en materia de
justicia (entre ellas el Cdigo).
Presidente de la Repblica Felipe

Caldern.
3 - Alta
Poltico
Incorporacin del Cdigo Penal

nico en el Pacto por Mxico
(presentado el 2 dic 12).
Enrique Pea Nieto, Luis Videgaray

(SHCP) y Miguel ngel Osorio
Chong (SEGOB), Gustavo Madero y
Santiago Creel (del PAN) y Jess
Zambrano y Jess Ortega (del
PRD).
4 - Muy alta
Comisin de Justicia del Senado de

la Repblica.
0 - Muy baja
Agenda
Agenda
22 may 12
oct - dic 12
Gobernacin,
3 - Alta
Agenda
07 feb 13
Tcnico
Creacin del Consejo Tcnico

para el CNPP, con el propsito
de proporcionar a la Comisin
de Justicia la asistencia tcnica
necesaria.
Diseo
mar - abr
13
Tcnico
4 audiencias pblicas del

Consejo Tcnico del CNPP.
Secretara Tcnica de la Comisin

de Justicia del Senado de la
Repblica.
0 - Muy baja
Diseo
04 abr 13
Tcnico
Poltico
Presentacin en Senado de
iniciativa del PRI de Cdigo de
Procedimientos Penales de los
EEUU Mexicanos.
Senadoras Cristina Daz Salazar,

Diva Hadamira Gastlum Bajo e
Hilda Esthela Flores Escalera (PRI).
1 - Baja
Diseo
10 abr 13
Tcnico
5ta audiencia pblica del

Consejo Tcnico del CNPP.

de Justicia del Senado de la
Repblica.
0 - Muy baja
Diseo
29 abr 13
Tcnico
Poltico
Presentacin en Senado de
iniciativa del PVEM de Cdigo
nico de PP.
Pablo Escudero Morales, del Grupo

Parlamentario del PVEM.
1 - Baja
Diseo
30 abr 13
Tcnico
Poltico
Reforma Constitucional que

faculta al Senado para la
expedicin del CNPP.
Senado de la Repblica.
2 - Media
Diseo
30 abr 13
Tcnico
Poltico
Presentacin en el Senado de
Iniciativa de consenso para la
Senadoras y Senadores Arely

Gmez Gonzlez (PRI), Roberto Gil
2 - Media

Etapa
Fecha
Tipo
Hito
expedicin de
Procesal Penal.
Actor Principal
un
Cdigo
Cobertura
Meditica
Zuarth
(PAN),
Manuel Camacho Sols (PRD),
Pablo Escudero Morales (PVEM),
Anglica
de
la
Pea
Gmez (PRD), Omar Fayad
Meneses (PRI), Luis Armando
Melgar Bravo (PVEM), Layda
Sansores San Romn y Dolores
Padierna Luna (PRD).
Diseo
14 may 13
Tcnico
Poltico
Acuerdo y metodologa de
trabajo para analizar a
profundidad y discutir el CNPP
entre Comisiones del Senado y
Consejo Tcnico.
Diseo
may - ago
13
Tcnico
Recomendaciones del Consejo

Tcnico
a
Comisiones
Dictaminadoras del CNPP.

de Justicia y el Consejo Tcnico.
1 - Baja
Pleno del Senado de la Repblica.
2 - Media

de Justicia y el Consejo Tcnico.
1 - Baja
Negociacin
y toma de
decisin
17 jul 13
Poltico
Se faculta al Congreso de la
Unin para expedir un Cdigo
Nacional de Procedimientos
Penales.
Diseo
17 oct 13
Tcnico
Acuerdo para la realizacin de

un simulador del CNPP.

la Repblica.
0 - Muy baja
Diseo
17 oct 13
Poltico
Presentacin del Anteproyecto

de Dictamen por el que se
expide el CNPP.

la Repblica.
0 - Muy baja
Diseo
17 oct 13
Tcnico
Poltico
Acuerdo para la realizacin de

audiencias pblicas para incluir
opiniones
de
expertos,
autoridades y sociedad civil.

la Repblica.
2 - Media
Diseo
oct - nov
13
Tcnico
Sesiones de representacin y
videograbacin del simulador
del CNPP.
Diseo
04 nov 13
Tcnico
Sesiones
de
anlisis
evaluacin del simulador.
Diseo
21 nov 13
Poltico
Negociacin
y toma de
decisin
03 dic 13
Negociacin
y toma de
decisin
Negociacin
y toma de
decisin
JUNIO DE 2015
1 - Baja
Consejo Tcnico de la Comisin de
Justicia del Senado de la Repblica.
1 - Baja
Presentacin del Anteproyecto

de Dictamen del CNPP como
resultado del trabajo previo.

la Repblica.
1 - Baja
Poltico
Aprobacin de Proyecto de
CNPP en Comisiones Unidas del
Senado.
Comisiones unidas de Justicia y

Estudios Legislativos del Senado.
2 - Media
05 feb 14
Poltico
Cmara de Diputados aprueba

y remite al Ejecutivo Federal el
CNPP.
Cmara de Diputados.
05 mar 14
Poltico
Promulgacin del CNPP.
Enrique Pea Nieto.
3 - Alta
4 - Muy alta
34
ANEXO 5. DIMENSIONES ANALTICAS DEL CDIGO NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES

Nmero de hito
2006 2008
Hito
Fecha
- Tcnico
jun
sep
nov
may
10
18
22
04
22
10
oct dic
feb
07
mar abr
11
12
13
abr
04
10
14
may
29
30
30
14
2 aos
15
16
17
18
19
20
21
22
oct
may ago
17
nov
oct nov
04
dic
feb
mar
21
03
05
05
1 ao 4 meses
9 meses
3 meses
Actor principal
(tomador de decisin y/o protagonistas)
3. Negociacin y Decisin
Especialistas
Abg.
Abg.
Abg.
Abg.
Abg.
Abg.
Abg.
SCJN
Ejecutivo Federal
FCH
FCH
FCH
FCH
EPN
EPN
Partidos Polticos
PRI - PAN - PRD
Lderes Parlamentarios
PRI - PAN - PRD
C. de Senadores
Pleno
Senadores especficos
PAN
Comisin de Justicia (Senado)
CJ
CJ
PVEM
CJ
CJ
CJ
CJ
CJ
CJ
CJ
CJ
CJ
CJ
Comisines Unidas (Senado)
Unidas
C. de Diputados
Cobertura Meditica
24
2014
2. Diseo
SCJN
23
2013
- Poltico
Proceso
6
2012
nov
-Tcnico y - Poltico
1. Agenda
2011
Pleno
4
Cobertura Meditica
0 - Muy baja
1 - Baja
2 - Media
3 - Alta
4 - Muy alta
2
1
0
FCH
EPN
Felipe Caldern Hinojosa

Enrique Pea Nieto
0
Abg.
Unidas
CJ
1
0
2
1
2
1
Especialistas en el Sistema Penal de Mxico

Comisiones Unidas de Estudios Legislativos y Justicia
Comisin de Justicia
JUNIO DE 2015
35
ANEXO 6. OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS DE LOS ACTORES DE LA LGV

INSTITUCIONES Y ORGANIZACIONES
ESTRATEGIAS /
OBJETIVOS
PRESIDENCIA DE LA
CMARA DE
CMARA DE
SENADORES.
DIPUTADOS
REPBLICA
OCS /
MPJD
ACADMICAS
Estrategias de incidencia durante los hitos del proceso de toma de decisiones
LXI LEGISLATURA
Hito / Objetivos
INSTITUCIONES
ESPECFICOS Y DE
GLOBALES Y DE
GLOBALES Y
GLOBALES Y DE
GLOBALES Y DE
PROCESO
PROCESO
DE PROCESO
CONTENIDO
CONTENIDO
0. Detonador
original
Estrategia de
Comunicacin
comunicacin
social
y difusin
1. Agenda
Promocin de
2. Agenda
legislativa
3. Instrumento
iniciativa (LGV)
iniciativas afines a
Mediacin y
la
colaboracin
estrategia nacional
con el MPJD
de seguridad
Mediacin y
comunicacin
Mediacin
Promocin de
Estrategia de
Promocin de
Promocin de
iniciativas
iniciativas
Asesoramiento
Asesoramiento
en el diseo
en el diseo
de la LGV
de la LGV
colaboracin con
4. Aprobacin
legislativa
el MPJD
Usos de facultades
para bloquear la
promulgacin de la
LGV
Estrategia de
comunicacin
y difusin
Estrategia de
comunicacin
5- Promulgacin
JUNIO DE 2015
36
ANEXO 7. OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS DE LOS ACTORES DEL CNPP

Instituciones y organizaciones
COMISIN DE
Estrategias / Objetivos
JUSTICIA DEL
PRESIDENCIA DE LA
SENADO DE LA
REPBLICA
REPBLICA (CJSR)
SECRETARA
TCNICA DE LA
CJSR
OSC / EXPERTOS
LXII LEGISLATURA
Objetivos / Fin
GLOBAL Y DE
GLOBAL Y DE
ESPECFICO Y DE
ESPECFICO Y DE
PROCESO
PROCESO
CONTENIDO
CONTENIDO
0. Detonador original
Estrategias de incidencia durante los hitos del proceso de toma de decisiones
Involucrar
organizaciones
1. Agenda
especializadas para
Promocin de iniciativas
Priorizar la agenda
afines a la
dentro del Pacto por
adquirir la
estrategia nacional de
Mxico
experiencia
necesaria y
seguridad
elaborar la
metodologa para
procesar Cdigo
Abrir espacios
institucionales para
3. Instrumento
Organizar los
la inclusin de
trabajos del
perspectivas,
Consejo Tcnico,
Participar en las
contribuciones y
establecer la
audiencias pblicas y
opiniones
metodologa y
en el simulador
especializadas de la
guiar el simulador
sociedad civil
Lograr un amplio
4. Aprobacin
legislativa
consenso transversal
alrededor de la
iniciativa
5- Promulgacin
JUNIO DE 2015
37

La Toma de Decisiones en El Proceso Legislativo. Análisis de Casos: Ley General de Víctimas y Código Nacional de Procedimientos Penales

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La Toma de Decisiones en El Proceso Legislativo. Análisis de Casos: Ley General de Víctimas y Código Nacional de Procedimientos Penales

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LA TOMA DE DECISIONES EN EL PROCESO LEGISLATIVO

ANLISIS DE CASOS: LEY GENERAL DE VCTIMAS Y CDIGO NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES

PARTICIPANDO POR MXICO1

Asistente de investigacin: Rosa Elena Rivero.