La Democracia de Ciudadania PDF

La democracia de ciudadana
Una agenda para la construccin de ciudadana en Amrica Latina
La Democracia de ciudadana: una agenda para la construccin de ciudadana en Amrica

Latina.
Noviembre 2009: p. 96; 21 x 28 cm.
ISBN 978-0-8270-5387-8
1. Citizenship--Latin America. 2. DemocracyLatin America. 3. Political participation
Latin America.
JF801.L3 D4 2009
OEA/Ser.D/XV.7
Algunos derechos reservados. El material contenido en esta publicacin, que es propiedad
de la Secretara General de la Organizacin de Estados Americanos y del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo, puede ser reproducido o adaptado sin fines comerciales e indicando su origen.
El anlisis y las recomendaciones polticas de esta publicacin no reflejan necesariamente las
opiniones de Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo o las de la Organizacin
de los Estados Americanos, ni de sus rganos, o sus Estados Miembros.
Una iniciativa conjunta de la

Secretara General de la Organizacin de los Estados Americanos - OEA
y el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Direccin Regional para Amrica Latina y el Caribe
PNUD-DRALC
Jos Miguel Insulza

Secretario General OEA
Rebeca Grynspan
Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe - PNUD
Direccin
Director del Proyecto Agenda para una Democracia de Ciudadana - OEA
Dante Caputo
Director del Proyecto Agenda para una Democracia de Ciudadana- PNUD
Jos Antonio Ocampo
Coordinador poltico - OEA
Jos Octavio Bordn
Coordinador poltico - PNUD
lvaro Pinto
Coordinador Institucional - PNUD
Juan Pablo Corlazzoli
Esta iniciativa es posible gracias al apoyo de la

Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional,
y del
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin del Gobierno de Espaa, y la
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo
Contenido
Presentacin
11
CAPTULO UNO
Un marco conceptual para el debate de los dficit democrticos

Temas y preguntas
Hacia una democracia de ciudadana
Despus de la transicin: una nueva fase en la ruta democrtica
Democracia de ciudadana y democracia exigible
Temas para una agenda poltica latinoamericana
13
13
14
17
22
26
CAPTULO DOS
Una gua para el debate de la crisis de representacin
29
Temas y preguntas
Democracia y representacin
Los contenidos en la opcin electoral
La democratizacin del debate econmico
El financiamiento de las campaas electorales
Poltica y medios de comunicacin
Ms participacin para una mejor representacin
29
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CAPTULO TRES
Una gua para el debate sobre los dficit republicanos
47
Temas y preguntas
La organizacin republicana de la democracia
El balance entre los poderes formales del Estado
Los mecanismos de control y rendicin de cuentas
47
49
50
53
7
LA DEMOCRACIA DE CIUDADANA
CAPTULO CUATRO
Una gua para el debate sobre la construccin de un Estado para la democracia

Temas y preguntas
Poder, Estado y democracia en Amrica Latina
Dimensin, funcin y capacidad estatal
Sin Estado la construccin de democracia de ciudadana es ilusoria
59
59
60
63
66
CAPTULO CINCO
Guas para la discusin de tres polticas pblicas prioritarias

1. Una nueva fiscalidad

Temas y preguntas

Democracia, Estado y fiscalidad

Amrica Latina, una regin con baja capacidad fiscal y tributaria

El desafo de la tributacin directa
2. La integracin social

Temas y preguntas

Los mnimos de ciudadana social condicin necesaria de la democracia

El Estado y los mecanismos de integracin social
3. Seguridad pblica

Temas y preguntas

Estado y seguridad pblica. Cmo enfrentar eficazmente la inseguridad
pblica desde la democracia

La relacin entre la inseguridad ciudadana y la democracia

Los costos econmicos de la inseguridad pblica

Hacia dnde ir?
69
69
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81
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86
Eplogo
Consenso y poder
91
Presentacin
l ejercicio que iniciamos con este documento

es un debate abierto e iterativo. Los textos que
presentamos plantean un conjunto de preguntas y sugerencias para la discusin que permitir que
el documento se nutra del dilogo y del debate.
La iniciativa tiene como objetivo contribuir a
la formulacin de polticas pblicas orientadas a
disminuir los dficit de ciudadana que aquejan a las
democracias latinoamericanas. Esto es, contribuir a
ampliar el horizonte de la democracia exigible en la
regin.
El resultado de los debates que se promovern en
los diferentes pases, nos permitir preparar un informe que sistematizar los aportes recibidos por parte
de los principales actores sociales y polticos.
Discutiremos tres temas centrales para la sostenibilidad de la democracia, desde una perspectiva que
no suele ser la habitual.
Representacin poltica y participacin
Democracia y repblica
Capacidad estatal o estatalidad
A su vez, derivaremos de esta discusin tres reas
de poltica pblica en las que se requieren acciones
urgentes:
Fiscalidad
Integracin social
Seguridad pblica
Por cierto, el trabajo no abarca la totalidad de la
agenda poltica. La presentacin se limita a aquellas
cuestiones que poseen dos caractersticas: relevancia
y, a la vez, escaso tratamiento en el marco del debate
poltico. La relevancia est dada porque convergen,
por un lado, la cuestin ms amplia y general de la
sostenibilidad de la democracia y, por el otro, su
propia ampliacin, es decir, su capacidad creciente
para extender la ciudadana.
El temario que se presenta es relativamente escueto. El lector hallar un anlisis pormenorizado de
los temas tratados en los volmenes de ensayos que
acompaan esta agenda.
Proponemos, por lo tanto, este texto como un
aporte para el fortalecimiento democrtico. Desde
el punto de vista de quienes trabajamos en l, esto
implica ayudar a discutir las razones y las polticas
para atacar las carencias y las injusticias de Amrica
Latina. Si recurrimos en ocasiones a demostraciones
que rozan la teora no es por un afn de incursionar
en ese universo, sino para dar sustento a nuestras
afirmaciones.
11
CAPTULO UNO
Un marco conceptual para el debate

de los dficit democrticos
Temas y preguntas
Una marcada inequidad en la distribucin del poder. Amrica Latina es la regin con la mayor
concentracin de ingresos del mundo. Esa desigualdad econmica se refleja en muchas otras y,
entre ellas, en la desigualdad de poder. Asistimos, en parte por ello, a una profundizacin de la
brecha entre ciudadanos e instituciones, ciudadanos y partidos. Para hacer frente a estos enormes
retos se requiere la reconstruccin del poder democrtico y una nueva visin del Estado. Por ello,
el debate sobre poder y Estado debe estar en el centro de la democracia.
99 Cmo reintroducir el debate sobre el rol del Estado y la construccin del poder democrtico?
99 Cmo organizar el poder democrtico para garantizar la ampliacin de ciudadana?
El mnimo imprescindible de ciudadana no siempre es alcanzado. Esto genera crisis de legitimidad y riesgos para la sostenibilidad democrtica. Hay mnimos aceptados para cada una
de las esferas de ciudadana. La existencia de elecciones libres y transparentes, el respeto de la
libertad y seguridad de las personas, la defensa de la libre expresin, son algunos de los derechos
indispensables que caracterizan el mnimo legtimo de ciudadana. Por debajo de esos mnimos,
la democracia tiende a ser ilegtima y no responde a las condiciones esenciales de ciudadana:
en suma, no estamos en presencia de sistemas democrticos.
99 Cmo difundir la nocin de que no solo es necesario el voto, sino tambin el derecho a
la vida, a la integridad fsica, a la alimentacin, entre otros derechos esenciales, para que
exista democracia?
Existe un mximo sostenible de ciudadana, el cual depende de lo disponible en una sociedad: la democracia exigible. Entre la ilegitimidad que causa la falta de ciudadana mnima y el
facilismo en materia de polticas pblicas, existe un espacio posible y sostenible, la democracia
exigible. En ese espacio se mueve la creacin de ciudadana. Cuando tiene lugar la democracia
exigible, se otorgan derechos a los individuos sin que esto afecte el equilibrio estable del sistema.
Estamos all en una situacin de sostenibilidad democrtica.
13
14
La lejana del cumplimiento de lo exigible pone en riesgo la legitimidad, estabilidad y eficacia de

la democracia, que se torna ajena a sus sujetos. En esas condiciones, un nuevo riesgo emerge: el
descreimiento social en la capacidad del sistema para mejorar la vida de los ciudadanos.
99 Qu instrumentos son necesarios para alcanzar el mximo sostenible de ciudadana,

realizar lo exigible y asegurar la sostenibilidad democrtica?
99 Cmo podemos garantizar un proceso continuo de expansin de ciudadana a travs de
polticas pblicas?
99 Es claro cules son las polticas pblicas prioritarias para alcanzar esos fines?
Ms all de la ciudadana socialmente alcanzable, se encuentran la quimera, el facilismo y,
nuevamente, los riesgos para la sostenibilidad democrtica. Los recursos reales y financieros,
la tecnologa y las instituciones moldean la frontera de restricciones reales. Por ende, condicionan
el mximo socialmente realizable de ciudadana. Sobrepasar lo sostenible y sucumbir ante el facilismo econmico es igualmente riesgoso para la estabilidad de la democracia. Lo polticamente
popular puede ser social y econmicamente insostenible, generar expectativas irrealizables y
materializarse en mayores retrocesos y frustraciones para la ciudadana.
99 Cmo podemos aumentar la igualdad de derechos de los ciudadanos dentro de las capacidades de la economa y el sector pblico?
99 Qu mecanismos existen para prevenir el facilismo en materia de polticas pblicas?
Hacia una democracia de ciudadana

En toda sociedad existen fuertes desigualdades y
asimetras de poder. En Amrica Latina, esas desigualdades se reflejan en la psima distribucin del
ingreso. En las ltimas dcadas, el 10% ms rico de
la poblacin ha recibido, en el promedio de la regin,
el 37% del ingreso. Esta proporcin es casi tres veces
la que ha recibido el 40% ms pobre (poco ms del
13% del ingreso).1 Esa desigualdad econmica se
refleja en muchas otras formas de desigualdad, entre
las que destaca la desigualdad en el acceso al poder,
un hecho que a veces se deja de lado al analizar los
desbalances polticos regionales. Tal concentracin
de poder, a su vez, puede acrecentar la desigualdad
econmica.
Si no estuvieran reguladas y organizadas, estas
desigualdades impediran la realizacin de los derechos de los cuales son portadores los individuos,
es decir, la ampliacin de la ciudadana. Nadie entregara naturalmente a otros parte de los beneficios
1
En base a datos de CEPAL, Base de Estadsticas e Indicadores

Sociales (BADEINSO). http://tinyurl.com/badeinso
que disfruta por su posicin econmica y su acceso

al poder si no mediara una accin redistributiva y
equilibradora. La funcin de la democracia es, en
este sentido, redistribuir el poder para garantizar a
todos los individuos el ejercicio de sus derechos. Esos
derechos no se haran efectivos de manera espontnea
y, por ende, la ciudadana, que consiste precisamente
en hacer efectivos los derechos individuales, sera
casi nula. Pero, para lograr organizar el poder en la
sociedad, la democracia a su vez precisa poder.
En el informe del PNUD (2004), La democracia en
Amrica Latina: Hacia una democracia de ciudadanas
y ciudadanos, se deca:
Los criterios que aqu se presentan son un punto de
partida, procuran desencadenar un debate, son su
inicio no su culminacin. Proponemos que esa agenda
incluya: cmo pasar de una democracia cuyo sujeto es el
elector a una cuyo sujeto es el ciudadano que tiene derechos y deberes expandidos, en el campo poltico, civil
y social; cmo pasar de un Estado de legalidad trunca
a un Estado con alcance universal en todo el territorio
y cuyo principal objetivo sea garantizar y promover los
derechos un Estado de y para una Nacin de ciuda-
Para lograr organizar el poder en la sociedad, la

democracia a su vez precisa poder.
danos; cmo pasar de una economa concebida segn

los dogmatismos del pensamiento nico a otra con
diversidad de opciones, y cmo construir un espacio
de autonoma en la globalizacin. Se trata, en fin, de
llenar de poltica a la sociedad y, consecuentemente,
de sociedad a la poltica.2
Aquellas metas guan tambin el presente trabajo.

Discutiremos algunas de las condiciones y necesidades para hacer de Amrica Latina una regin donde
la democracia perdure, se regenere y se ample. Analizaremos la cuestin de la sostenibilidad democrtica
latinoamericana y promoveremos la incorporacin
de los temas que surjan de ese anlisis a la agenda
poltica de nuestras sociedades.
En ltima instancia, este trabajo indaga cmo la
democracia puede convertirse en la organizacin de
la sociedad que plasme los derechos nominales en
realidades concretas, cotidianas y vividas, que cree,
en fin, una sociedad democrtica donde se ample el
ejercicio de la ciudadana poltica, civil y social.
Como sealamos, pondremos el acento sobre
aquellos temas que, a pesar de su relevancia, no
son suficientemente discutidos o estn ausentes del
debate.
Entendemos que su identificacin y su relevancia
estn directamente vinculadas a la idea de la democracia que podramos tener y que no tenemos, a los
dficit y carencias que la hacen incompleta y generan
la insatisfaccin pblica. No gozamos de la democracia que estamos en condiciones de tener dado nuestro
nivel de desarrollo y la disponibilidad de recursos.
Ms all de las quimeras, hay un grado de desarrollo
democrtico al cual deberamos acceder y que sin
embargo no se ha alcanzado. Por qu la democracia
realizable y exigible no se logra? Indagar las causas
de este dficit motiva nuestro estudio, el que sostiene,
como se ha dicho, que ellas se encuentran en buena
medida en la negacin o la ignorancia de temas vitales
para nuestras sociedades.
PNUD, La democracia en Amrica Latina: Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos (Nueva York: PNUD, 2004).
p. 182.
15
Entre la abundancia de pocos y la pobreza de

muchos, hay un desarrollo y una distribucin ms
igualitaria, alcanzable, real que debera ser exigible.
En su ltima obra, el economista bengal Amartya
Sen escribi: En el pequeo mundo en el cual los nios ven transcurrir su existencia, dice Pip en las Grandes expectativas, de Charles Dickens, no hay nada tan
finamente percibido y sentido, como la injusticia.
Creo que Pip tiene razn: l recoge intensamente,
luego de su humillante encuentro con Estella, la coercin caprichosa y violenta que sufri siendo pequeo
de parte de su hermana. Pero la fuerte percepcin de
la injusticia manifiesta tambin se aplica a los seres
humanos adultos. Lo que nos mueve, de forma razonablemente suficiente, no es el convencimiento de
que el mundo no alcanza a ser suficientemente justo
lo que pocos de nosotros espera sino que existen
a nuestro alrededor injusticias claras y remediables
que queremos eliminar.3
Nuestras democracias trajeron libertad, la libertad
promovi el debate pblico, nutriente esencial para
el desarrollo de la democracia. Sin embargo, ciertos
temas y formas de ver algunas cuestiones parecen
vedados al momento de discutir y elegir el rumbo de
una sociedad. De eso no se habla parece una norma tcita que marca los lmites de nuestras agendas
polticas. Pero, si la democracia enfrenta injusticias
claras y remediables, parecera til hablar de lo que
no se habla, proponer la discusin de lo vedado.
El poltico francs Pierre Mends France afirmaba
que todo individuo contiene un ciudadano. En pocas
palabras consigui sintetizar el principal desafo de las
democracias. De manera cuidadosa, quien ocupara
el cargo de primer ministro de Francia entre 1954 y
1955, no deca que el individuo es un ciudadano sino
que contiene un ciudadano. Le corresponde a nuestras
sociedades organizadas democrticamente acercarse
al cumplimiento de ese desafo.
La base de las ideas que se desarrollan en este
trabajo parten de la visin ampliada de la democracia
que desarroll el informe del PNUD de 2004. Y ya que
la misma se halla en el centro de nuestro anlisis y que
el presente documento toma como punto de partida
los principales conceptos del informe del PNUD, es
conveniente reiterarlos de manera concisa.
El documento desarroll tres cuestiones centrales:
la democracia de ciudadanos, la definicin de ciuda3
Sen, A. K., The Idea of Justice. (Cambridge: Harvard University Press, 2009). p. vii.
16
dana y la utilidad de dividirla en tres esferas para su

anlisis, y la puesta en marcha de polticas pblicas.
La distincin entre democracia de electores y democracia de ciudadanos propuesta en el informe del
PNUD es un punto de partida para nuestro trabajo.
Desde este punto de vista, la democracia:
99 es una forma de organizacin del poder que
implica la existencia y buen funcionamiento del
Estado;
99 tiene en el rgimen electoral un elemento fundamental, pero no se reduce a las elecciones;
99 implica el ejercicio de una ciudadana integral,
de acuerdo con las distintas dimensiones que se
detallan ms adelante;
99 es una experiencia histrica particular en la regin, que debe ser entendida y evaluada en su
especificidad.
A partir de ello, la democracia define ciudadana
como un precepto de igualdad bsica asociada a la
pertenencia a una comunidad, que en trminos modernos es equivalente a los derechos y obligaciones de
los que todos los individuos estn dotados en virtud
de su pertenencia a un Estado nacional.4 Se destaca,
en la definicin de ciudadana, el carcter dinmico,
contingente y abierto, como producto y condicin
de las luchas histricas por enriquecer o menguar
su contenido, y aumentar o disminuir el nmero de
aquellos a los que se le reconoce.
As, el concepto de ciudadana nos sirve como una
herramienta para vincular las formas de la poltica y
sus resultados o finalidades.
Para facilitar el anlisis y el trabajo en pos de
polticas pblicas que apunten a la expansin de la
ciudadana se retoma aqu la divisin en tres conjuntos de derechos que componen la ciudadana,5
propuestos originalmente por Thomas H. Marshall
(ver Recuadro 1).6
4
5
6
PNUD, La democracia en Amrica Latina: Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos (Nueva York: PNUD, 2004).
p. 60.
Esta enunciacin no implica que ignoremos algunas discusiones actuales que proponen agregar otras generaciones
de derechos, entre los que se destacan los ambientales.
Marshall, T.H., Citizenship and Social Class. En Marshall,
T. H. (comp.), Class, Citizenship and Social Development
(Nueva York: Doubleday, 1965). All se reproduce el texto
original de 1949.
Recuadro 1 Las tres dimensiones de ciudadana

A riesgo de parecer un socilogo tpico, comenzar proponiendo una divisin de la ciudadana en tres partes o
elementos, civil, poltica y social. El elemento civil se compone de los derechos para la libertad individual: libertad
de la persona, de expresin, de pensamiento y religin,
derecho a la propiedad y a establecer contratos vlidos y
derecho a la justicia. Este ltimo es de ndole distinta a los
restantes, porque se trata del derecho a defender y hacer
valer el conjunto de los derechos de una persona en igualdad con los dems mediante los debidos procedimientos
legales. Esto nos ensea que las instituciones directamente
relacionadas con los derechos civiles son los tribunales de
justicia. Por elemento poltico entiendo el derecho a participar en el ejercicio del poder poltico como miembro de
un cuerpo investido de autoridad poltica o como elector
de sus miembros. Las instituciones correspondientes son
el parlamento y las juntas de gobierno local. El elemento social abarca todo el espectro, desde el derecho a la
seguridad y a un mnimo de bienestar econmico, al de
compartir plenamente la herencia social y vivir la vida
de un ser civilizado conforme a los estndares predominantes en la sociedad. Las instituciones directamente
relacionadas son, en este caso, el sistema educativo y los
servicios sociales.
Fuente: Marshall, T.H., Citizenship and Social Class. En Marshall,
T. H. (comp.), Class, Citizenship and Social Development (Nueva
York: Doubleday, 1965), pp. 22 y 23. All se reproduce el texto
original de 1949.
99 Ciudadana civil. Se compone de los derechos para

la libertad individual: libertad de expresin, pensamiento y religin, derecho a la justicia y derecho
a la propiedad y a establecer contratos vlidos.
99 Ciudadana poltica. Consiste en el derecho a
participar en el ejercicio del poder poltico como
miembro de un cuerpo investido de autoridad
poltica o como elector de sus miembros.
99 Ciudadana social. Abarca todo el espectro, desde
el derecho a un mnimo de bienestar econmico
al de compartir plenamente la herencia social y
vivir conforme a los estndares predominantes en
la sociedad. En su expresin en los cuerpos de derechos reconocidos por las Naciones Unidas, estos
derechos se denominan econmicos, sociales y
culturales e incluyen, por lo tanto, el derecho de
los pueblos indgenas a sus prcticas y expresiones
culturales, a su herencia social, para utilizar la
expresin de Marshall.
Ante cada uno de estos derechos de ciudadana
que debe garantizar la democracia est el deber
del ciudadano de ejercerlos respetando los valores

y normas que la democracia adopta para hacerlos
efectivos y, en particular, los derechos del resto de
sus conciudadanos.
La democracia es una construccin permanente.
El debate sobre esa construccin, sobre si ella se acerca o se aleja de lo realizable por las sociedades, es lo
que debera nutrir el debate poltico. En ese sentido,
este trabajo se propone como un aporte a la definicin
de lo realizable, al mejoramiento de nuestro estado
de desarrollo democrtico y a la identificacin de
algunas de las claves insuficientemente tratadas de
nuestro desafo democrtico actual.
Despus de la transicin: una nueva fase

en la ruta democrtica
Amrica Latina es una regin singular, con paradojas
e incertidumbres. Luego de un cuarto de siglo de transicin, hemos dejado atrs el autoritarismo militar y
muchas de las amenazas que pesaban sobre nuestras
frgiles democracias y que marcaron casi todo el siglo
pasado. La transicin convivi con la amenaza de la
regresin hacia formas autoritarias. Esa etapa parece
haber concluido, a pesar de los golpes de Estado en
Venezuela (2002), Ecuador (2000 y 2005)7 y Honduras
(2009), y de controversias en algunos pases sobre
manipulacin del voto y respeto a la libre expresin
y a la independencia de los poderes.
Se abre ahora una fase tanto o ms compleja, que
aqu denominaremos de pos-transicin. La incertidumbre actual tiene menos que ver con el retorno
del pasado militar en la regin que con las grandes
dificultades para expandir los derechos de ciudadana y la proliferacin de grandes concentraciones de
poder poltico opuestas al objetivo democrtico.
Por cierto, haber dejado atrs el espectro del
militarismo no implica la consolidacin de la democracia. Como ya lo sealamos, sta por definicin
nunca concluye, nunca est consolidada, su tarea
es permanentemente incompleta: La democracia
Cabe notar que estos no fueron golpes de estado en el sentido

clsico del trmino y que slo en el golpe del ao 2000 tuvieron los militares un rol protagnico. Para mayor definicin
sobre el tema ver Pion-Berlin, D., Civil-Military Relations and
Post-Transitional Democracies in Latin America (documento
preparado para el proyecto, 2009).
17
se presenta como un rgimen siempre marcado por

formas inacabadas y de no cumplimiento.8
En esta pos-transicin y si se observan las nuevas
experiencias polticas en la regin, parecera que nos
encontramos ante una Amrica Latina a la bsqueda
de su personalidad democrtica, que pretende ser tan
singular como las variedades que existen entre las
democracias del resto del mundo.
Al reflexionar sobre esta etapa en la vida poltica
de la regin es til considerar el peso que tienen
ciertas transformaciones polticas y econmicas que
han modificado las condiciones de desarrollo poltico
en el ltimo lustro. Al trmino de la primera dcada
del siglo XXI el panorama regional tiene diferencias
importantes con el siglo precedente. En su enumeracin incluimos:
El surgimiento de nuevos movimientos polticos.
Un reconocimiento creciente de los derechos de
sectores hasta ahora discriminados por adscripcin, como el caso de las mujeres, los indgenas y
los afrodescendientes.
La profundizacin en varios pases de la regin de
la tendencia a una mayor concentracin del poder
en el Ejecutivo, con relativa independencia de la
inclinacin poltica.
La creciente aceptacin, independientemente
del signo poltico del gobierno, de la necesidad
del mantenimiento de algunos equilibrios macroeconmicos bsicos y del aprovechamiento
de las oportunidades que brinda la insercin en
la economa mundial.
La prdida creciente de la influencia del Consenso
de Washington y de la receta nica que encarnaba,
que ha sido sucedido por una creciente diversidad
en los patrones de desarrollo econmico.
Un aumento de los grados de autonoma en los
pases de la regin respecto de las potencias polticas y a los organismos multilaterales de crdito,
que se expresa en este ltimo caso por una menor
presin de sus condicionalidades.
No est dicho que estos cambios concluyan
necesariamente en un modelo de democracia a la
latinoamericana. Puede que no, que lo que vivimos
no construya una forma nueva y que en cambio se
prolongue y que d lugar, al menos en algunos pases,
8
Rosanvallon, P., en PNUD, La democracia en Amrica Latina:

Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos (Nueva
York: PNUD, 2004). p. 35.
18
a una fase de permanentes tensiones y conflictos o

incluso a nuevas formas autoritarias.
En los ltimos diez aos, con las excepciones antes
mencionadas, todos los gobiernos nacionales han
surgido de la voluntad popular mediante elecciones
libres. El ndice de Democracia Electoral (IDE), elaborado para el informe del PNUD (2004) y actualizado
para la presente publicacin, ilustra este hecho (ver
Grfico 1). La democracia ha avanzado en sus procedimientos electorales de manera notable, alcanzando
en 2008 su nivel ms alto desde 1977. Hemos dejado
atrs la larga noche del autoritarismo militar, donde
unos pocos se apropiaron del derecho de interpretar
y decidir por el destino de todos.
Sin embargo, la consolidacin de la supremaca
civil sobre los aparatos militares no significa que nuestras democracias estn libres de riesgos y carencias.
Han surgido otros peligros. En los ltimos veinte
aos, 18 presidentes no completaron sus mandatos.
Ninguno de ellos fue acusado de asumir el poder de
manera ilegal9; no se cuestionaba su legitimidad de
origen sino su desempeo.
Grfico 1
La democracia local tambin muestra avances, que

se reflejan en la generalizacin de la eleccin popular
de las autoridades locales y el aumento en sus competencias y recursos, aunque en muchos casos sin la
suficiente creacin de capacidades institucionales. Los
espacios locales se han convertido en varios pases en
fuente de creacin de nuevas figuras polticas y de novedosas experiencias de participacin ciudadana. No
obstante, en algunos contextos, subsisten relaciones
de subordinacin a los poderes nacionales e incluso
de abierta restriccin por parte de stos al ejercicio
de las funciones que la Constitucin y la ley entregan
a los gobiernos subnacionales. A su vez, en otros casos, puede decirse que los gobiernos subnacionales
se alejan de la visin de experiencias democrticas
novedosas y, por el contrario, manifiestan vestigios
autoritarios.10
Hay tambin avances en la representacin de las
mujeres en la vida poltica, que en algunos pases
incluyen mecanismos de discriminacin positiva
(sistemas de cuotas). En cualquier caso, y pese al
aumento importante de la presencia de las muje-
ndice de Democracia Electoral en Amrica Latina (1977-2008)

1,00
0,96
ndic e de Democ rac ia E lec toral
0,90
0,80
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,28
0,10
0,00
1977
1985
1990
1995
2000
2005
2006
2007
2008
Fuente: Elaboracin propia sobre datos en Munck (2009). El IDE se construye a partir de cuatro indicadores: 1) derecho al voto, 2) si las elecciones son limpias, 3) si las elecciones son libres y 4) si se accede a los cargos pblicos por va de elecciones. Valores ms altos indican una mayor
aproximacin a los principios de la democracia electoral.
El acceso a la presidencia de Fujimori despus de la eleccin

del ao 2000 podra ser considerado una excepcin a esta
afirmacin.
10 Ver el concepto de zonas marrones en O Donnell, G.,

Acerca del Estado, la Democratizacin y algunos problemas
conceptuales: Una perspectiva latinoamericana con referencias a pases postcomunistas. En Desarrollo Econmico, vol.
33, n. 130 (abril-junio, 1993). pp. 125-159.
res en cargos de eleccin popular y otros rganos

poltico-institucionales, los niveles de representacin
femenina siguen siendo insuficientes. Adems, la
construccin de la ciudadana poltica de las mujeres
no ha estado acompaada de los correspondientes
avances en las esferas civil y social. Su autonoma
econmica y fsica sigue estando condicionada
por las relaciones sociales de gnero, por la discriminacin que todava enfrentan en el mercado laboral
y por la inadecuada proteccin frente a la violencia
fsica, entre otros factores. Por su parte, grupos como
los discapacitados sufren an mayor discriminacin
y de una ciudadana recortada.
Han surgido, adems, nuevas formas de participacin de comunidades histricamente marginadas,
como los indgenas y afrodescendientes, pero su
representacin poltica es todava igualmente insuficiente. A ello se agrega la efervescencia de formas
de participacin ciudadana y la correspondiente
creacin de espacios institucionales, en los procesos legislativos, en la distribucin de recursos y en
mecanismos de rendicin de cuentas vertical de las
autoridades pblicas.
A pesar de los grandes avances en el ejercicio
de los derechos polticos, en el establecimiento de
Grfico 2
19
procesos electorales y en la ampliacin de los espacios de participacin ciudadana, en otros aspectos

pobreza, desigualdad, desempleo, informalidad,
inseguridad e impunidad la regin ha progresado
de manera insuficiente e incluso, en algunos casos,
ha involucionado.
Del lado positivo, cabe resaltar que la economa
latinoamericana experiment un auge excepcional
en el perodo 2004-2008, el ms importante desde el
que tuvo lugar a fines de los aos sesenta y comienzos
de los setenta. An ms relevante es el hecho de que
el crecimiento econmico vino acompaado de una
reduccin notoria de la pobreza, que entre 2002 y
2007 se redujo en diez puntos porcentuales, de 44 a
34,1% y la indigencia de 19,4 a 12,6%. Por consiguiente, el nmero de personas pobres ha disminuido en
37 millones con respecto a 2002, que incluyen los 29
millones que han salido de la situacin de indigentes11
(ver Grfico 2).
A ello se agrega una mejora de un amplio grupo
de indicadores de salud, educacin, provisin de agua
potable y servicios de saneamiento y, en general, de
desarrollo humano, donde Amrica Latina sigue
estando por encima de las otras regiones del mundo
en desarrollo (ver Grfico 3).
Evolucin de la pobreza y la indigencia en Amrica Latina (1980-2007)
60
48,3
50
44,0
43,5
40,5
40
34,1
30
22,5
20
19,0
18,6
19,4
12,6
10
0
1980
1990
1997
P obrez a
2002
2007
Indigencia
Fuente: Elaboracin propia sobre datos de CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 2008 (Santiago de Chile: CEPAL, 2008).
11 CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 2008 (Santiago

de Chile: CEPAL, 2008).
20
Grfico 3
ndice de Desarrollo Humano en Amrica Latina y otras regiones
0,47
0,51
frica
Subsahariana
0,56
0,61
0,67
0,72
0,60
0,72
0,77
0,73
0,79
0,82
0,85 0,86
0,89
0,88
0,92 0,93
0,64
0,49
Sur de Asia
Pases rabes
Este Asitico
1990
2000
Amrica
Latina y el
Caribe
Europa y CIS
OCDE
2007
Fuente: Elaboracin propia sobre datos del Informe sobre Desarrollo Humano (PNUD, 2009).
Sin embargo, el auge de 2004-2008 no gener

una plena reversin del deterioro de las condiciones
laborales. En el largo plazo, se evidencia un saldo
negativo de la calidad de los puestos de trabajo y de
la cobertura de la seguridad social. Pese a una leve
disminucin de la tasa de desempleo urbano durante
los ltimos cuatro aos, la desocupacin se mantiene
en niveles relativamente altos. La tasa promedio de
los aos 2000 (9,8%) supera los niveles de desempleo
registrados en dcadas anteriores (8,3% en los ochenta y 8,9% en los noventa).
La desigualdad en la distribucin del ingreso se
ha mantenido en niveles altsimos, de hecho los ms
altos del mundo. En torno a 1990, y de acuerdo con
datos de la CEPAL, el 10% ms rico de la poblacin
latinoamericana tena, en promedio, ingresos tres
veces ms altos que el 40% ms pobre. Esta relacin
tendi a deteriorarse hasta comienzos de la presente
dcada y ha mejorado desde entonces, pero solo para
regresar a la situacin de 1990. En trminos estrictos,
la distribucin mejor en algunos pases en comparacin con 1990 y se deterior en otros, pero el promedio
permaneci invariable. En aos recientes, segn la
OCDE, el ndice de desigualdad de Gini presentaba un
valor promedio para la regin de 0,53, muy por encima
del 0,31 de los pases de Europa occidental.
Los avances de los ltimos aos en diversos
indicadores sociales se manifiestan, as, sobre el
trasfondo de fuertes desigualdades y vulnerabilidad socioeconmica de una parte importante de
la poblacin. Esta longevidad del dficit social en
Amrica Latina sigue generando mltiples formas

de pobreza y desigualdad. Existen diversas maneras
de ser excluido, de ser desempleado, de ser desigual,
que tornan muy complejo el abordaje poltico de la
exclusin, sobre todo cuando se pretende superar lo
meramente asistencial.
El proceso de mejora econmica se ve ahora amenazado por la crisis financiera mundial, el colapso
del comercio internacional y la expectativa de que,
aun si se materializara la recuperacin en curso, la
economa mundial va a experimentar una fase de
crecimiento lento, en el que las oportunidades que
brindaba el comercio internacional, los buenos precios de productos bsicos, la inversin extranjera y las
remesas de trabajadores migrantes sern ciertamente
menos abundantes que en el pasado reciente. Fuera
de la incertidumbre econmica que ello genera, este
escenario podra agravar las tensiones sociales e incrementar los ya existentes conflictos distributivos en
la regin. La evidencia histrica muestra, adems, que
la reversin de los deterioros en los indicadores sociales que se generan durante la crisis en particular,
pobreza, desempleo e informalidad tiende a ser lenta
durante la fase de recuperacin posterior.
En todos los pases desarrollados, las polticas anticrisis se han basado en una enrgica accin estatal.
El papel del Estado es, en la situacin actual, esencial,
y as lo reconocen los latinoamericanos. Aunque la
regin ha avanzado en el margen que cuenta para
llevar a cabo polticas anticclicas, y as se ha demostrado durante la crisis en varios pases, este margen es
21
En sntesis, el apoyo a la democracia como sistema de gobierno y el ejercicio de elecciones libres

y limpias conviven con tensiones polticas fuertes
en varios pases, resultados insuficientes para la
vida cotidiana de los latinoamericanos y baja
satisfaccin con la democracia. Mientras tanto,
es escaso y a menudo confuso el debate sobre
el camino para superar estas carencias.
menor en muchas de nuestras economas y menor an

si la ausencia de crecimiento econmico dinmico se
prolonga en el tiempo.
El contexto de crisis econmica interpela la capacidad de la democracia para dar respuestas efectivas.
Esto tiene lugar en un escenario en el que la capacidad
de generar consensos amplios por parte de las instituciones democrticas puede ser el principal aporte
para amortiguar los impactos de la recesin o del
lento crecimiento.
Adems de la situacin socioeconmica, igualmente preocupantes son las carencias en la esfera
civil de la ciudadana. Por un lado, la regin tiene el
nmero de homicidios por cada 100 mil habitantes
ms alto del mundo, y se elev del 18,9 en 2000 al
21,2 en 2006.
En paralelo, la justicia no llega a todos. A pesar
de que el advenimiento de la democracia permite un
mejor control de las funciones represivas del Estado,
an subsisten violaciones a los derechos humanos
que requieren una urgente accin en la regin. Ciertamente, en su gran mayora estas violaciones no
son parte de un plan represivo sino que constituyen
otro aspecto adems de los analizados al estudiar
la cuestin estatal de la debilidad del aparato del
Estado para controlar la fuerza pblica.
Otra expresin de la legalidad trunca como la
describe ODonnell12 es que la mitad de la poblacin
carcelaria en la regin no tiene proceso o condena.
Inmersos en esta realidad, los latinoamericanos
continan valorando positivamente a la democracia y
los derechos polticos que ella otorga (ver Cuadro 1).
Sin embargo, la satisfaccin con sus resultados, que es
un indicador razonable de la legitimidad del sistema,
es todava muy limitada. La plena satisfaccin con sta
12 ODonnell, G. & Schmitter, P., Transitions from Authoritarian Rule Tentative Conclusions About Uncertain Democracies
(Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1986).
Cuadro 1 Satisfaccin con la democracia como sistema

poltico en Amrica Latina, 2008
La democracia puede tener problemas pero es la mejor
forma de gobierno
LAPOP 2008
Desacuerdo
De acuerdo
Latinobarmetro 2008
4,1%
Muy en desacuerdo
3,8%
En desacuerdo
16,4%
4,0%
8,4%
De acuerdo
47,1%
14,6%
Muy de acuerdo
25,7%
16,7%
18,5%
34,0%
Nota: Promedios para 18 pases latinoamericanos.

Empleamos la pregunta ING4 del cuestionario de LAPOP para el ao
2008 (28.175 respondientes): Puede que la democracia tenga problemas, pero es mejor que cualquier otra forma de gobierno. Hasta qu
punto est de acuerdo o en desacuerdo con esta frase?
Empleamos la pregunta A107 del cuestionario de Latinobarmetro
2008 (18.755 respondientes): Est Ud. muy de acuerdo, de acuerdo,
en desacuerdo o muy en desacuerdo con las siguientes afirmaciones?.
La democracia puede tener problemas pero es el mejor sistema de
gobierno.
Fuente: Elaboracin propia con base en datos provenientes de The
AmericasBarometer 2008 by the Latin American Public Opinion Project
(LAPOP), www.LapopSurveys.org. As como Latinobarmetro 2007,
www.latinobarometro.org
es baja (entre 10 y 20% de acuerdo con las diferentes

encuestas disponibles) y un amplio conjunto de ciudadanos no est satisfecho (ver Grfico 4).
En sntesis, el apoyo a la democracia como sistema de gobierno y el ejercicio de elecciones libres y
limpias conviven con tensiones polticas fuertes en
varios pases, resultados insuficientes para la vida
cotidiana de los latinoamericanos y baja satisfaccin
con la democracia. Mientras tanto, es escaso y a menudo confuso el debate sobre el camino para superar
estas carencias.
Hemos logrado en buena medida la democracia
electoral pero no hemos alcanzado la democracia de ciudadana posible exigible por los
ciudadanos.
Esto no implica desconocer los grandes avances

a lo largo de estas dcadas. Hemos logrado en buena
medida la democracia electoral pero no hemos alcanzado la democracia de ciudadana posible exigible
por los ciudadanos.
22
Grfico 4
Satisfaccin con el funcionamiento de la democracia en Amrica Latina

LAPOP 2008
7,03%
LATINOBARMETRO 2008
6,69%
17,90%
9,80%
28,40%
39,12%
47,15%
43,80%
Muy satisfecho
Satisfecho
Insatisfecho
Muy insatisfecho
Muy satisfecho
No muy satisfecho
Ms bien satisfecho
Nada satisfecho
Nota: Empleamos la pregunta PN4 del cuestionario de LAPOP para el ao 2008 (28.519 respondientes): En general dira usted que est muy
satisfecho, satisfecho, insatisfecho o muy insatisfecho con la forma en que la democracia funciona?
Empleamos la pregunta A102 del cuestionario de Latinobarmetro para el ao 2008 (20.204 respondientes): En general, dira Ud. que est muy
satisfecho, ms bien satisfecho, no muy satisfecho o nada satisfecho con el funcionamiento de la democracia en (pas)?
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de 18 pases latinoamericanos provenientes de The AmericasBarometer 2008 by the Latin American
Public Opinion Project (LAPOP), www.LapopSurveys.org. As como Latinobarmetro 2007, www.latinobarometro.org
Democracia de ciudadana y democracia

exigible
Los riesgos que contiene este escenario de postransicin hacen que la sostenibilidad del sistema
poltico siga siendo un desafo regional. Las democracias latinoamericanas deben resolver viejos dficit
de ciudadana y afrontar nuevas realidades.
Curiosamente, en este contexto, cuando ms se
requiere la reconstruccin del poder democrtico y
una nueva visin del Estado, resulta insuficiente el
debate sobre poder y Estado.
No es posible avanzar decididamente en la construccin de ciudadana sin un Estado comprometido
de manera frrea con ese objetivo. Las tendencias
histricas muestran que la evolucin natural lleva a
reproducir las desigualdades y todas las formas de exclusin que abrevan en ella. Torcer ese rumbo implica
un Estado preparado y dispuesto a intervenir para
redistribuir poder y para asegurar y crear ciudadana.
Esto exige, por un lado, conocer mejor y analizar las
capacidades y recursos de nuestros Estados y sus
La democracia es una forma de organizacin del

poder en la sociedad con el objetivo de ampliar
la ciudadana, evitar o limitar la dominacin de
individuos o grupos que impidan este objetivo
y lograr la perdurabilidad de la organizacin
democrtica.
vnculos con la economa, con la sociedad, con el rgimen poltico y con sus diferentes entornos. Por otro
lado, una condicin indispensable para la transformacin social es la construccin de poder democrtico
desde la poltica, los partidos y el Estado.
En este contexto surgen una serie de preguntas
esenciales. Est el poder en el Estado, lo ejercen los
gobernantes elegidos por el pueblo? Y si no fuera as,
qu puede resultar de una democracia que elige a
gobernantes que no podrn ejercer el poder? El incumplimiento del mandato electoral, que es la forma
extrema en que se expresa este problema, debilita la legitimidad del Gobierno, genera crisis de representacin
Grfico 5
23
Quin cree usted que tiene ms poder en este pas?

60%
48%
50%
40%
37%
30%
19%
20%
16%
14%
10%
3% 1%
6% 7%
6%
9%
8%
8%
10%
s
sa
es
em
pr
e
s
La
s
gr
an
de
os
pa
rti
d
Lo
s
m
ilit
ar
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ob
G
El
2003
Lo
s
po
lt
ic
o
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Lo
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pa
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Lo
o
s
m
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io
s
de
co
m
un
ic
ac
i
n
0%
2006
Nota: Empleamos la pregunta A70305A del cuestionario de Latinobarmetro para el ao 2003 (18.637 respondientes)- Quin tiene ms poder?
Quin cree Ud. que tiene ms poder en (pas)? Nombre hasta tres (Primera mencin).
Empleamos la pregunta A70305A del cuestionario de Latinobarmetro para el ao 2006 (19.495 respondientes)- Quin tiene ms poder?
Quin cree Ud. que tiene ms poder en (pas)? Nombre hasta tres (Primera mencin).
Fuente: Elaboracin propia en base a datos provenientes de Latinobarmetro 2003 y 2006 www.latinobarometro.org Promedio de Amrica
Latina.
y, lgicamente, debilita el poder pblico, cuya fuente es

el poder que la sociedad le delega. Se alimenta de ese
modo un peligroso ciclo que lleva a la debilidad estatal
progresiva y al aumento de la capacidad de influencia
de los poderes fcticos (ver Grfico 5).
Estas cuestiones nos conducen a un tema poco
discutido, muchas veces eludido: la democracia es
una forma de organizacin del poder para ampliar
la ciudadana.
Como hemos venido sosteniendo, en toda sociedad existen de hecho fuertes desigualdades y
asimetras de poder. Si no estuvieran reguladas y
organizadas de cierta manera, stas impediran la
realizacin de los derechos de los cuales son portadores los individuos.
As, la democracia es una forma de organizacin del
poder en la sociedad con el objetivo de ampliar la ciudadana, evitar o limitar la dominacin de individuos
o grupos que impidan este objetivo y lograr la perdurabilidad de la organizacin democrtica. Regula las
relaciones entre individuos, organizaciones y Estado de
acuerdo con normas emanadas de la voluntad popular
y procedimientos democrticos. En el ejercicio de ese
poder el Estado es una pieza vital. Una democracia con
un Estado anacrnico, ineficiente e ineficaz no puede

resolver las carencias que la debilitan.
La organizacin democrtica del poder posee, en
este sentido, tres rasgos que se vinculan estrechamente con su legitimidad.
Su origen en la soberana popular expresada a
travs de procesos electorales peridicos, libres y
transparentes. La democracia parte de la idea de
que el poder descansa en el pueblo y que su ejercicio slo es delegado. Lo que implica un mandato,
capacidad para ser controlado y la posibilidad de
alternancia y periodicidad de los mandatos.
Su ejercicio organizado a travs de las instituciones
republicanas de gobierno y normado en el Estado
Democrtico de Derecho. Se refiere a cmo se
toman las decisiones para formular las polticas
pblicas y las normas.
Su finalidad, es decir, garantizar, materializar
y extender los derechos ciudadanos en sus tres
esferas poltica, civil y social, a partir de la clsica
definicin de T. H. Marshall. La ampliacin de
los derechos es entendida como su realizacin
efectiva.
24
Grfico 6
La democracia de ciudadana y la democracia exigible

Democracia exigible
Pas x,
Pas x,
2009
Democracia
2024
de
Crisis de
legitimidad
Bajo
ciudadana
Democracia sostenible
Crisis de
sostenibilidad
Nivel de derechos ciudadanos
Umbral mnimo
Alto
Mximo realizable
Nota: El mximo realizable vara de pas a pas, y de poca en poca. El punto de partida tambin puede variar. Definir
y generar las polticas para realizar la democracia sostenible es el desafo democrtico de cada pas.
Hay mnimos generalmente aceptados para cada

una de las esferas de ciudadana (ver Grfico 6).
Existe un razonable acuerdo que por debajo de un
cierto umbral carecemos de condiciones necesarias
para el desenvolvimiento democrtico. La existencia
de elecciones libres y transparentes, el respeto de la
libertad y seguridad de las personas, la defensa de la
libre expresin, son algunos de los derechos indispensables que caracterizan el mnimo de ciudadana que
debe estar presente en una democracia.
Por encima de esos mnimos se abre el camino
hacia la democracia permanentemente incompleta
a la que aludimos al comienzo. Pero ella contiene un
mximo realizable que depende estrechamente de
lo disponible en una sociedad, que podramos denominar la disponibilidad factorial. Este mximo
depende de restricciones dadas por el grado de desarrollo de una sociedad en un momento histrico que
no permiten la realizacin de todos los derechos de
los que somos portadores. Los pases difieren en sus
grados de desarrollo y por tanto difieren los ptimos
realizables de ciudadana que puedan alcanzarse.
Aun en estas esferas, que competen especialmente a la ciudadana social y se caracterizan por
un desarrollo progresivo, tambin es posible establecer mnimos deseables, acorde con los patrones
internacionales para pases con iguales condiciones
de recursos econmicos. Estos mnimos deben ser
definidos en las constituciones y la ley a travs de
procesos democrticos siguiendo, en cualquier caso,
el criterio que se ha definido en el debate internacional sobre derechos econmicos y sociales, de aspirar
a lo mximo entre lo realizable.
Ms all de lo que es socialmente alcanzable, se

corre el peligro de sucumbir ante la demagogia y el
facilismo econmico.13 Esto es riesgoso, no slo para
la estabilidad econmica sino tambin para la democracia, quizs tanto como no alcanzar los mnimos
indispensables para una organizacin democrtica
de la sociedad. Lo polticamente popular puede ser
social y econmicamente insostenible, generar expectativas irrealizables y materializarse en mayores
retrocesos y frustraciones para la ciudadana. El
facilismo econmico se vuelve as enemigo de los
intereses mayoritarios.
Entre la ilegitimidad que tiene lugar a partir de la
falta de ciudadana mnima y el facilismo en materia de
polticas pblicas, carente de sostenibilidad, existe un
espacio posible para la demanda social: la democracia
exigible, la que se puede realizar dada la constelacin
de factores disponibles. Demagogia e ilegitimidad son,
en definitiva, los lmites de la democracia sostenible.
El espacio de la democracia exigible es el mbito donde debera desarrollarse el debate, las propuestas de
polticas pblicas de los partidos y la aspiracin que
d sentido y finalidad al trabajo poltico.
Con sus recursos, su grado de desarrollo y sus
luchas por la igualdad, Amrica Latina no debera ser
13 Este trmino es propuesto por Jos Antonio Ocampo en vez
de populismo econmico, ya que este ltimo concepto es
impreciso y difiere significativamente del concepto de populismo que se utiliza en la ciencia poltica. Ver Ocampo J.
A., Mercado, cohesin social y democracia, en Reconstruir
el futuro: Globalizacin, desarrollo y democracia en Amrica
Latina (Bogot: CEPAL y Grupo Editorial Norma, 2004).
Entre la ilegitimidad que tiene lugar a partir de la

falta de ciudadana mnima y el facilismo en materia de polticas pblicas, carente de sostenibilidad,
existe un espacio posible para la demanda social:
la democracia exigible, la que se puede realizar
dada la constelacin de factores disponibles.
Demagogia e ilegitimidad son, en definitiva, los
lmites de la democracia sostenible. El espacio de
la democracia exigible es el mbito donde debera
desarrollarse el debate, las propuestas de polticas
pblicas de los partidos y la aspiracin que d
sentido y finalidad al trabajo poltico.
la regin con la mayor concentracin de ingresos del

mundo. Es exigible otra distribucin (ver Grfico 7).
Por los mismos motivos, 184 millones de pobres y
68 millones de indigentes representan una situacin
que no se compadece con el nivel de desarrollo y
riqueza de la regin. Hay recursos para modificar las
condiciones de vida de casi 200 millones de latinoamericanos. Otra ciudadana social es exigible.
Con el grado de desarrollo de nuestras instituciones, 200 aos de vida independiente y experiencia
en la construccin del Estado, no es aceptable ser la
primera regin del mundo en homicidios dolosos.

Otra ciudadana civil es exigible (ver Grfico 8).
Con nuestra historia poltica, partidos que en
algunos casos son centenarios, y una historia republicana que recorre nuestra vida independiente, no es
comprensible la brecha que se abre entre ciudadanos
e instituciones, ciudadanos y partidos, y la profunda
crisis de representacin. Otra ciudadana poltica es
exigible.
Hacer efectivo lo exigible, generar las polticas
pblicas que permitan alcanzarlo, debatir sobre lo que
podramos tener como ciudadanos y no poseemos,
es una tarea prioritaria para los partidos polticos de
la regin. Concentrarse en cmo lograr estas metas,
mostrar las alternativas de caminos, es volver a darle
riqueza a la opcin electoral. Esta no es una apelacin
al debate ideolgico; ms bien, es la recuperacin del
sentido de finalidad en la tarea poltica y la distincin
entre los medios que unos y otros proponen.
Lograr la democracia de ciudadana es, entonces,
alcanzar los ptimos realizables. Esto es, el ejercicio
sostenible del mximo de derechos a partir de la generacin de polticas convalidadas por la sociedad,
promovidas por ella y legitimadas para dar poder al
Estado para ejecutarlas. Es una situacin de sostenibilidad democrtica, de equilibrio estable, donde se
PIB per cpita y concentracin de ingresos en el mundo

60
35.000
51,93
30.000
50
US$ Constantes (2000)
47,21
25.000
38,53
40,68
40
36,87
20.000
32,67
32,08
30
15.000
Coeficiente Gini
Grfico 7
25
20
10.000
10
5.000
0
frica
Subsahariana
Sur de Asia
Este Asiatico
y el Pacfico
Pases
rabes
PIB per cpita
Amrica Latina Europa y

y el Caribe
Asia Central
OCDE Altos
ingresos
Coeficiente Gini
Nota: El coeficiente de Gini corresponde al ltimo dato disponible. Human Development Reports 1992-2007.
Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators (Washington DC: Banco Mundial, 2009). PNUD, Human Development Reports, 1992-2007.
26
Grfico 8
Tasa de homicidios dolosos por cada 100.000 habitantes

30
25,70
25
20,82
20
18,07
18,68
19,12
Caribe
Amrica
del Sur
frica
15
10
5,97
5
3,51
3,85
3,95
Oceana
Europa
Norte
Amrica
0
Asia
Amrica
Latina y el
Caribe
Amrica
Central y
Mxico
Fuente: Elaboracin propia sobre datos de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Estadsticas Internacionales de Homicidios,
2004.
asegura la persistencia y reproduccin del sistema

democrtico por la va de la legitimidad, de la satisfaccin de las demandas sociales y de la creciente
realizacin de los derechos.
En esta perspectiva, cules son las cuestiones que
se vinculan estrechamente a la realizacin de estos
objetivos y que requieren ser puestas en el centro de
los debates pblicos o formulados de manera distinta?
Cul debera ser la agenda pblica que contenga la
discusin de los instrumentos para la construccin
de esta democracia latinoamericana?
Cada sociedad debe definir de manera propia y
singular su ptimo realizable. Sin embargo, independientemente de las singularidades nacionales, hay
un conjunto de temas que ataen al contenido de la
democracia exigible y que contribuyen a definir la
agenda pblica y a fortalecer la capacidad programtica de los partidos polticos. Los temas que exponemos
a continuacin se ordenan en la lgica de las ideas
que venimos de desarrollar. No son, como dijimos,
un catlogo ni intentan una visin totalizadora de las
cuestiones latinoamericanas. Son las materias fundamentales que no deben ser eludidas en la construccin
de la personalidad democrtica latinoamericana.
mericana si deseamos evitar riesgos en la sostenibilidad democrtica.

Deseamos animar un ejercicio poltico cuyo objetivo consista en mejorar la poltica y los mecanismos
de la democracia. Los temas que incluimos no son
una lista al azar de cuestiones. Por el contrario, las tres
cuestiones que tratamos representacin, repblica y
estatalidad se vinculan ntimamente y se realimentan
entre s. En el tringulo que conforman se encuentran
lo sustancial de la tarea poltica de las democracias
latinoamericanas en la pos-transicin.
Para avanzar en esta tarea es necesario:
Temas para una agenda poltica

latinoamericana
A continuacin presentamos los temas que, a pesar de la relevancia que tienen para la sostenibilidad
democrtica y la expansin de la ciudadana, son en
gran medida insuficientemente tratados en la agenda
pblica.
Los modos de resolucin de los dficit de ciudadana

deben estar en el centro de la agenda poltica latinoa-
a. La identificacin de las carencias ms notorias que

afectan a nuestras sociedades y, por ende, al apoyo
a la democracia.
b. La discusin de esas carencias, sus razones cercanas
y sus causas estructurales. Los trabajos que acompaan a esta agenda, en los tomos publicados por
separado, tratan extensamente estas cuestiones.
c. Las reas que deberan ser prioritarias a pesar de
la heterogeneidad regional para la concepcin
de polticas pblicas que enfrenten esas carencias.
Este es propsito de este texto.
CAPTULO DOS
Una gua para el debate de la crisis

de representacin
Temas y preguntas
La debilidad de los contenidos en la opcin electoral. En parte, la poltica consiste en decir
hacia dnde ir y en proponer a la sociedad objetivos y polticas pblicas. Infortunadamente, la
mayora de las veces, la dirigencia poltica construye su programa con base en las encuestas. No
lidera: trata de retomar las demandas, incluso cuando resulten contradictorias. La prioridad es
satisfacer al mayor nmero, empleando un nivel de generalidad tan grande que evite molestar a
algn sector de los electores. Esto es racional desde el punto de vista de quien quiere sumar votos,
pero no slo de votos vive la representacin democrtica. Tambin deberan surgir los trminos
del mandato que delega el pueblo, las alternativas de sociedad por las que opta el ciudadano. Si
se termina votando solo por la mejor sonrisa ese apoyo ser intil y efmero a la hora de gobernar y construir poder. La legitimidad que otorga poder al gobernante no es, habitualmente, la
continuacin de una buena tctica electoral.
En muchos pases los programas electorales, que deberan contener los trminos del contrato
electoral y el contenido de las opciones del votante, son precarios y enuncian objetivos genricos ms que las polticas pblicas para alcanzarlos. La calidad de la opcin se resiente, el debate
prctico se torna en ataques personales o generalidades, y una inmensa mayora siente que tiene
que optar entre alternativas que slo se distinguen por los individuos que las encabezan. As, la
pobreza programtica es generalmente reemplazada por el voto al individuo, al candidato o a
la estrella meditica. Se delega en un lder, no en el ejecutor de una opcin para el futuro de la
sociedad.
99 Qu herramientas pueden ayudar a fortalecer la calidad de las propuestas electorales?

La democratizacin del debate econmico. Una consecuencia concreta de la debilidad de los
partidos es la falta de democratizacin del debate econmico, por el cual los ciudadanos deberan
elegir la organizacin econmica y social que prefieren. Los debates parlamentarios son dbiles
y controlados por el Ejecutivo (como el caso del presupuesto) o estn influidos slo por agentes
econmicos poderosos, como ocurre en los debates sobre tributacin o regulacin de las actividades econmicas.
29
30
99 Cmo democratizar el debate econmico en las sociedades latinoamericanas?

99 Cmo crear espacios transparentes y efectivos de dilogo econmico y social con amplia
representacin de actores sociales?
La escasa modernizacin de los partidos polticos de la regin. Son muy pocos los partidos
polticos latinoamericanos que cuentan con grupos de pensamiento permanentes que abastecen
al partido, nutren su debate y producen los insumos para la plataforma de sus candidatos. Generalmente, se trata de grupos ocasionales, que se forman al momento de la eleccin y que en el
peor de los casos suelen ser comandados por el jefe de la publicidad, que termina por confundir
la mejor frmula publicitaria por un objetivo poltico. Adicionalmente, es baja la capacidad de
incorporacin y participacin de los militantes.
99 Qu reformas de sus estructuras internas deben llevar adelante los partidos polticos para
adaptarse al presente contexto?
99 Cmo promover la creacin de grupos permanentes de investigacin y propuestas en los
partidos?
99 Cmo fortalecer la demanda social para que los programas planteen opciones de polticas
pblicas y no meros enunciados de objetivos?
Las prcticas clientelistas conspiran contra la libre opcin electoral. Es todava habitual la
prctica clientelista: canje del voto por un favor, el seguimiento de las rdenes de caudillos locales
a la hora de votar. Esta prctica que adopta las formas ms diversas recorre todos los niveles de la
poltica, desde las dirigencias hasta las bases. Ella conspira directamente contra el sentido de la
delegacin de soberana y, a menudo, transforma la actividad poltica en una competencia para
cooptar el voto, incluso ilegalmente, alejndola an ms del ideal de la competencia programtica. Estas prcticas no son patrimonio exclusivo de Amrica Latina, aunque en nuestro caso se
expresan de forma particularmente aguda.
99 Hay estrategias para disminuir el peso del clientelismo en los procesos electorales nacionales y al interior de los partidos?
La desigualdad de oportunidades entre los partidos. Existe una notoria inequidad entre los
partidos polticos en sus posibilidades para transmitir sus programas a los votantes. Algunos
partidos cuentan con muchos recursos pblicos o privados para difundir sus propuestas o la
imagen de sus candidatos, otros no. Algunos tienen financiamiento para lanzar campaas masivas
que inundan los medios de comunicacin, otros apenas pueden hacer or sus propuestas. Esto
distorsiona la capacidad de competencia del voto por la va del acceso diferenciado, inequitativo
y desigual a los recursos de campaa.
99 Cmo podemos hacer ms equitativo el acceso a los recursos para la difusin de las
propuestas partidarias?
99 Cul es la frmula ms apropiada de financiamiento institucional de los partidos y las
campaas electorales?
99 Cmo podemos hacer ms transparente y equitativo el uso de los medios de comunicacin
durante periodos electorales?
31
99 Cmo se garantiza un control efectivo de las normas sobre el financiamiento electoral?

La regulacin del financiamiento de la actividad poltica. Mientras que los dineros del sector
privado pueden generar conflicto de intereses para los actores polticos, influir en la toma de decisiones para su beneficio particular o incluso garantizar impunidad, la financiacin estatal de la
actividad poltica puede ser distorsionada por el sesgo en la asignacin de los subsidios directos,
en el acceso a los medios de comunicacin estatales, o en la ausencia de control.
99 Qu mecanismos pueden corregir tales distorsiones?

La participacin ciudadana y la representacin. La participacin ciudadana por medio de
mecanismos de democracia directa o por va de las actividades de las organizaciones de la sociedad civil u organizaciones no gubernamentales (ONG) es vista a veces como un reto a los
partidos, ya que puede debilitar el rol que los mismos necesariamente deben tener en un sistema
democrtico. Sin embargo, estas formas de participacin ciudadana pueden fortalecer los lazos
entre representantes y representados. Esto es, ms participacin puede conducir a una mejor
representacin.
99 Cmo podemos hacer que las formas de participacin, ms all de la eleccin de representantes, refuerce el nexo de representacin que liga a los votantes a sus representantes?
Democracia y representacin
La celebracin de elecciones peridicas, libres y
limpias para la eleccin de representantes populares
una prctica normal en Amrica Latina durante las
ltimas dos dcadas ha fortalecido la legitimidad de
origen de los gobiernos de la regin. Sin embargo, la
percepcin ciudadana de los partidos polticos, los
agentes de representacin por definicin y una de las
principales instituciones asociadas a la expresin de
la soberana popular, no es positiva. Los ciudadanos
tienen menos confianza en los partidos polticos que
en cualquiera de las otras instituciones principales
(ver Grfico 9). En todos los pases de la regin, una
gran mayora de los ciudadanos latinoamericanos
se declaran recelosos respecto a los partidos (ver
Grfico 10). Entre los analistas, la percepcin de una
crisis de los partidos polticos y hasta de una crisis
de representacin se ha vuelto comn. Este no es
un fenmeno exclusivo de la regin. Cabe anotar,
en efecto, que la desconfianza en los partidos es un
fenmeno casi universal. Cifras similares emergen
de los sondeos en Europa, donde las instituciones
polticas, y en particular los partidos, tambin han
perdido popularidad durante las ltimas dcadas. Sin
embargo, en Amrica Latina hay ms necesidad que

en los pases desarrollados de partidos que jueguen un
papel central en la sostenibilidad democrtica.14
El malestar de los ciudadanos con los partidos
polticos no se ha traducido en una alta abstencin
electoral. Las tasas de participacin electoral se han
mantenido relativamente estables en la mayora de
los pases durante los ltimos diez aos y, con la excepcin de Europa Occidental, son similares o ms
altas que en otras regiones del mundo (ver Grfico
11). Adems, apenas cinco presidentes del centenar
de candidatos que accedieron al poder desde las
transiciones democrticas lo hicieron sin el apoyo
de partidos polticos.15
14 En 27 pases de Europa slo 18% de los encuestados expresan

confianza hacia los partidos polticos. El nivel de confianza
ms alto se alcanza en Dinamarca (40%), el ms bajo en Hungra (8%); ver Eurobarmetro n 68, Mayo 2008, pregunta
Q8.10.
15 Alcntara se refiere a los casos de Fujimori en 1990, DurnBalln en 1992, Chvez en 1999, Gutirrez en 2002 y Correa
en 2006. Ver Alcntara, M., El rol y las capacidades de los
partidos polticos en el escenario de pos-transicin (documento
32
Grfico 9
Confianza de los latinoamericanos en las instituciones y actores

Confianza en las instituciones (LATINOB 2008)
100%
11%
Porcentaje del total de respondientes
90%
13%
3%
5%
6%
8%
9%
15%
15%
18%
37%
80%
70%
29%
29%
29%
28%
32%
41%
24%
26%
60%
37%
50%
30%
40%
29%
31%
39%
38%
36%
35%
32%
33%
30%
19%
20%
10%
40%
21%
14%
12%
26%
23%
23%
29%
27%
26%
os
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Pa
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Ar
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Ig
le
si
0%
Ninguna confianza
Poca confianza
Algo de confianza
Mucha confianza
Confianza en las instituciones (LAPOP 2008)

100%
Porcentaje del total de respondientes
90%
20%
80%
70%
64%
41%
42%
45%
52%
56%
18%
60%
50%
30%
25%
46%
47%
20%
62%
20%
10%
22%
17%
20%
11%
19%
20%
18%
16%
40%
31%
32%
35%
40%
39%
39%
30%
24%
49%
Confianza baja
Confianza media
ic
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Ju
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Ig
le
si
0%
Confianza alta
Nota: Empleamos las preguntas B10A, B11, B12, B13, B14, B18, B20, B21, B21A, B37 del cuestionario de LAPOP para el ao 2008: Hasta qu punto
tiene confianza en?
Al consultar a las personas hasta qu punto tienen confianza en cada una de las instituciones y actores que se mencionan, stas podan responder
en una escala de 1 a 7, donde 1 expresa ninguna confianza y 7 mucha confianza. Agrupamos en confianza baja el porcentaje de respuestas 1, 2
y 3. Confianza media es representada por la proporcin de respuestas 4. Confianza alta corresponde al porcentaje de respuestas 5, 6 y 7.
Empleamos las preguntas A60201(A,B,C,D,E,H,J,K,L,M,N,O) del cuestionario de Latinobarmetro para el ao 2008: Cunta confianza tiene Ud.
en...? Dira que tiene mucha, algo, poca o ninguna confianza en...?
La confianza en medios de comunicacin es derivada (promedio simple) a partir de las respuestas sobre confianza en diarios, televisin y
radio.
Fuente: Elaboracin propia con base en datos provenientes de The AmericasBarometer 2008 by the Latin American Public Opinion Project
(LAPOP), www.LapopSurveys.org. As como Latinobarmetro 2008, www.latinobarometro.org
33
Grfico 10 Confianza en los partidos polticos

LAPOP 2008
Latinobarmetro 2008
3,30%
18,25%
18,50%
40,60%
17,95%
61,93%
37,50%
Mucha confianza
Algo de confianza
Poca confianza
Ninguna confianza
Confianza baja
Confianza media
Confianza alta
Nota: Empleamos la pregunta B21 del cuestionario de LAPOP para el ao 2008 (29.040 respondientes): Hasta qu punto tiene confianza usted
en los partidos polticos?
Al consultar a las personas, stas podan responder en una escala de 1 a 7, donde 1 expresa ninguna confianza y 7 mucha confianza.
Agrupamos en confianza baja el porcentaje de respuestas 1, 2 y 3. Confianza media es representada por la proporcin de respuestas 4. Confianza
alta corresponde al porcentaje de respuestas 5, 6 y 7.
Empleamos la pregunta A60201D del cuestionario de Latinobarmetro para el ao 2008 (19.535 respondientes): Cunta confianza tiene Ud.
en los partidos polticos? Dira que tiene mucha, algo, poca o ninguna confianza en los partidos polticos?
Fuente: Elaboracin propia con base en datos provenientes de The AmericasBarometer 2008 by the Latin American Public Opinion Project
(LAPOP), www.LapopSurveys.org. As como Latinobarmetro 2008, www.latinobarometro.org
Grfico 11 Participacin electoral en Amrica Latina y otras regiones (1989-2009)

Participacin en elecciones parlamentarias sobre el total de la poblacin
60%
56% 55%
50%
40%
Participacin
40%
30%
38%
28%
41% 40%
36%
38%
29% 30%
29%
20%
10%
0%
frica
Amrica Latina
y el Caribe
Asia
1989-2000
Medio Oriente
Norteamrica
Europa
Occidental
2001-2009
Notas: Porcentaje de votos emitidos sobre poblacin total. La medicin no considera las diferencias en las pirmides poblacionales de cada regin.
Fuentes: Elaboracin propia sobre los datos del Instituto IDEA.
34
Pero las consecuencias de la situacin de los partidos para la democracia son muy serias. Los partidos
polticos son parte central de la democracia. Como
lo seal el filsofo y poltico austraco Hans Kelsen,
la democracia moderna descansa sobre los partidos
polticos y, por lo tanto, la posibilidad de la democracia sin partidos polticos no tiene sentido.16 Sin
embargo, la desconfianza en los partidos polticos
ha llevado a que nmeros muy altos de ciudadanos
la mayora en algunos pases consideren que es
posible tener una democracia sin partidos polticos
(ver Cuadro 2). En consecuencia, una discusin de
la democracia en Amrica Latina no debe eludir la
situacin de los partidos polticos.
Cuadro 2
Percepcin ciudadana sobre

partidos y democracia (2008)
Pas
% de ciudadanos que
conciben una democracia sin
partidos
Argentina
31,5
Venezuela
35,3
Costa Rica
37,9
Uruguay
38,4
Honduras
40,2
Repblica Dominicana
41,1
Paraguay
41,3
Brasil
44,7
Per
46,1
Nicaragua
46,9
El Salvador
47,2
Guatemala
49,7
Bolivia
49,8
Mxico
51,1
Chile
51,8
Ecuador
53,2
Panam
53,5
Colombia
53,6
Pregunta: Hasta qu punto puede haber democracia sin partidos

polticos?. Los encuestados situaron su confianza en una escala de 1
a 7 puntos, donde 1 significa nada y 7 mucho. Las respuestas han sido
recodificadas en la escala de 0 a 100 puntos con la que se construye
esta tabla.
Fuente: The AmericasBarometer 2008 by the Latin American Public
Opinion Project (LAPOP), www.LapopSurveys.org.
16 Kelsen, H., Esencia y valor de la democracia (Madrid: Guadarrama, 1977). p. 36.
En lo que sigue abordamos la situacin de los

partidos y el tema ms amplio de la representacin.
Introduciremos primero la cuestin de los programas
que elaboran los partidos. Luego trataremos el rol del
dinero en el contexto de las campaas electorales y
la relacin entre medios de comunicacin y poltica.
Por ltimo, consideramos algunas formas de participacin ciudadana que van ms all de las elecciones
para representantes.
Los contenidos en la opcin electoral

Un aspecto central de la representacin es el nexo que
se establece entre votantes y los candidatos de los partidos polticos. Para que este nexo pueda establecerse,
es necesario que los partidos formulen propuestas que
contengan los planes de gobierno que plantean para la
sociedad. Si las contiendas electorales carecen de contenido, el votante simplemente no puede escoger entre
opciones sustantivas y los candidatos que son electos
slo pueden ser representantes en un sentido formal.
No representan una opcin de sociedad, no se delega
en ellos la construccin de un cierto destino para el
conjunto. Aqu radica un primer aspecto de la crisis
de partidos y de representacin (ver Recuadro 2).
Es difcil imaginar un cambio en la relacin
ciudadano-partidos si no se modifica la pobreza de
la mayora de los programas electorales de los partidos. En muchos pases, los programas electorales,
que deberan especificar el contenido concreto de
las opciones del votante y los trminos del contrato
electoral, son precarios, mnimos genricos y enun-
Recuadro 2 El debilitamiento del lazo entre

electores y partidos
La vigencia de las divisiones partidarias, su relativa
legibilidad, la capacidad que tenan los electores de identificarse con ellos, en otro momento haban permitido a
la prueba electoral conservar una relativa centralidad en
el orden democrtico. Estas caractersticas se disiparon
a partir de fines de los aos setenta. La aparicin de un
elector considerado ms estratega, y el debilitamiento de
los sentimientos de pertenencia a un campo bien determinado contribuyeron esencialmente a este movimiento.
El retroceso de la nocin de programa poltico, consecuencia automtica de la inscripcin en un universo ms
inestable, a las presiones externas ms fuertes, prolong
los efectos.
Fuente: Pierre Rosanvallon, texto preparado para el proyecto.
cian ms bien objetivos generales (combatiremos

la pobreza, promoveremos la educacin, salud para
todos, un salto de crecimiento, mantendremos la
economa sana y equilibrada) que las polticas
pblicas para alcanzarlos.
La calidad de la opcin se resiente, el debate prctico se torna en ataques personales o generalidades,
y muchos sienten que tienen que optar entre alternativas que slo se distinguen por los individuos que
las encabezan. En numerosas campaas electorales
la mayora de los candidatos reiteran los mismos
objetivos, no se explican los medios para alcanzarlos. Todo se resume, de ese modo, en la conviccin
de que ste y no aqul podr gobernar mejor. As, la
pobreza programtica es generalmente reemplazada
por el voto al individuo, al candidato, al lder. Se
delega entonces en un lder, no en el ejecutor de una
opcin de la sociedad.
Aunque la raz de esta situacin es compleja, una
razn es que, la mayora de las veces, la dirigencia
poltica construye su oferta al electorado con base en
las encuestas y de forma reactiva y no propositiva. No
lidera, sino que trata de retomar las demandas, incluso cuando stas son contradictorias. La prioridad
es satisfacer al mayor nmero, empleando un nivel
de generalidad tan grande que evite molestar a una
porcin del electorado. No alejar el apoyo de potenciales votantes es razonable para cualquier candidato,
pero la generalidad como norma, la vaguedad como
criterio para comunicarse con los electores, termina
produciendo consecuencias en el corazn mismo del
sistema electoral: desaparecen las opciones.
Por otro lado, son pocos los partidos polticos
latinoamericanos que cuentan con grupos de pensamiento permanentes que pueden abastecer al partido,
nutrir su debate y producir los insumos para la plataforma de sus candidatos. Generalmente estos grupos
son ocasionales, se forman al momento de la eleccin
y en el peor de los casos suelen ser comandados por el
jefe de imagen o de propaganda, que termina confundiendo la mejor frmula publicitaria con un objetivo
de poltica nacional (ver Recuadro 3).
Estos mtodos pueden ser los apropiados para
ganar una eleccin. Pero los costos tambin deben ser
reconocidos. Un efecto inmediato de la dependencia
de los mismos es que los partidos de Amrica Latina
tienen un nivel de estructuracin programtica muy
bajo en trminos comparativos (ver Recuadro 4). La
pobreza de las propuestas en el momento de eleccin de los representantes desemboca en una fuerte
35
Recuadro 3 Partidos con programas versus

conducciones personalizadas
[Hay] dos escenarios partidistas en la poltica latinoamericana. El primero consiste en un escenario donde la
poltica es patrimonio de actores integrados por partidos
polticos que cuentan con cierta tradicin en su actividad.
Fijan programas con orientaciones ideolgicas ms o menos claras y estables, se alternan con relativa frecuencia en
el poder al que suministran efectivos humanos, y cuentan
con un reducido apoyo de la poblacin en trminos de la
aceptacin de su papel, como ocurre en otros lugares del
mundo, aunque bien es cierto que la desconfianza que
proyectan es algo ms acusada.
El segundo se trata de un escenario donde la poltica, tras
un lento proceso de deterioro partidista en trminos de
su atomizacin, prdida de liderazgos y proliferacin de
escndalos vinculados a la corrupcin, ha visto que, lejos
de desaparecer la participacin popular, sta se activa y
dinamiza una nueva situacin donde los viejos partidos
son irrelevantes y las nuevas formas de conduccin poltica, altamente personalizadas, no precisan, de momento,
de la instrumentalizacin partidista en los trminos
pretritos, pero no por ello dejan de activar mecanismos
de naturaleza partidista animados de funciones muy similares a las clsicas y entre las que desaparecen las ms
estrechamente vinculadas con el funcionamiento de la
democracia representativa.
Fuente: Manuel Alcntara, texto preparado para el proyecto.
personalizacin de la contienda electoral que, en los

casos ms extremos, lleva a la aparicin de lderes
mesinicos. Frente a la escasa diferenciacin de las
ideas, toman un rol central atributos del candidato
que de otro modo seran marginales. Y, ausente una
identificacin programtica con partidos, las prcticas clientelistas se difunden.
Otro efecto es que, al no ofrecer planteos programticos a los electores, las preferencias de los electores
y lderes partidarios son frecuentemente poco congruentes (ver Recuadro 5). El efecto acumulado de
estas falencias debilita de manera notoria la representacin y lleva a la percepcin, en casos extremos, de
una ruptura entre representantes y representados.
En ltima instancia, la consecuencia ms grave
de este estado de cosas es que el poder de todo gobernante electo democrticamente proviene de la
legitimidad que le otorga la sociedad, y buena parte
de esa legitimidad se obtiene va un alto grado de
representacin. El quiebre se produce cuando se
extiende la percepcin de que a quien delegamos,
36
Recuadro 4 La estructuracin programtica de los partidos de Amrica Latina en perspectiva comparada

Un anlisis que compara los partidos de Amrica Latina con los de Europa del Este concluye que el nivel de estructuracin
programtico de los partidos latinoamericanos es inferior al de los partidos de Europa del Este pero tambin que existen
diferencias significativas dentro de Amrica Latina.
Nivel de estructuracin programtica
Pas
Alto
Moderadamente alto
Intermedio
Intermedio bajo
Bajo/Nulo
Repblica Checa
Hungra, Polonia
Bulgaria, Rusia, Uruguay, Chile
Argentina, Costa Rica, Mxico,Venezuela
Brasil, Colombia, Rep. Dominicana, Ecuador, Per, Bolivia
Fuente: Herbert Kitschelt, Kirk A. Hawkins, Juan Pablo Luna, Guillermo Rosas, y Elizabeth J. Zechmeister, Latin American Party Systems
(Nueva York: Cambridge University Press, en prensa).
Recuadro 5 Congruencia programtica entre votantes y lderes partidarios en Amrica Latina

Un estudio de Juan Pablo Luna y Elizabeth-Jean Zechmeister (2005) que analiza los niveles de congruencia programtica (de
acuerdo con el paradigma del gobierno de partido responsable) entre votantes y lderes de los principales partidos polticos
en nueve pases latinoamericanos, construye dos estimaciones (una conservadora y otra optimista) acerca del grado de
congruencia programtica existente en cada caso. [] De acuerdo a los resultados obtenidos, hacia finales de la dcada 1990,
los sistemas partidarios de Chile y Uruguay eran los que presentaban los niveles ms altos de estructuracin programtica (con
puntajes de 6,9 y 6,5, respectivamente, en la estimacin conservadora y de 9 en la optimista), seguidos por Argentina (4,5 y 6,5),
Colombia (2,3 y 5,5.), Brasil (1,6 y 3,5), Bolivia (1,5 y 1,5), Mxico (0 y 2), Costa Rica (0,1 y 3,5) y Ecuador (0,1 y 3,5).
Fuentes: Juan Pablo Luna y Elizabeth-Jean Zechmeister, The Quality of Representation in Latin America, Comparative Political Studies
Vol. 38, N 2 (2005): 388-416; y Juan Pablo Luna, Representacin poltica en Amrica Latina: el estado de la cuestin y una propuesta de
agenda, Poltica y gobierno Vol. 14, N 2 (2007): 391-436, pp. 412-13.
La crisis de representacin se traduce, frecuentemente, en crisis de poder democrtico. Esto es,

en crisis de la misma democracia.
representacin, se traduce, frecuentemente, en crisis

de poder democrtico. Esto es, en crisis de la misma
democracia.
La democratizacin del debate econmico

no nos representa: cuando la legitimidad de ejercicio contradice la legitimidad de origen. En efecto,
un estudio exhaustivo de los partidos en Amrica
Latina concluye que existe una conexin entre la
crisis de representacin y el apoyo a la democracia:
Cuanto ms superficial y fluido es el vnculo entre
lites y el pblico masivo, menor es el compromiso
del pblico masivo hacia el rgimen democrtico;
en el caso extremo, esta situacin puede resultar en
una ciudadana ms dispuesta a aceptar un retroceso
hacia un sistema ms autoritario.17 As, la crisis de
17 Rosas, G., y Zechmeister, E.J., Latin American Party Systems
(Nueva York: Cambridge University Press, en prensa), traduccin propia.
Un ejemplo clave de las debilidades en los contenidos de la opcin electoral es la falta de debate acerca
de la economa y sus opciones y sobre la manera de
atacar en forma efectiva la fuerte desigualdad en la
distribucin de la riqueza y el ingreso.
Los resultados sociales no son independientes de
la organizacin econmica y social, es decir, de las
instituciones en un sentido amplio. Las sociedades
altamente desiguales tienden a generar instituciones
en las que no slo la proteccin social es ms limitada
y la fiscalidad menos progresiva, sino tambin donde
los excluidos tienen una voz que es ms dbil y tienden a estar, por lo tanto, por fuera de las negociaciones
polticas donde se deciden temas que son esenciales
para su suerte como miembros de la sociedad.
Las sociedades altamente desiguales tienden a

generar instituciones en las que no slo la proteccin social es ms limitada y la fiscalidad menos
progresiva, sino tambin donde los excluidos
tienen una voz que es ms dbil y tienden a estar,
por lo tanto, por fuera de las negociaciones polticas donde se deciden temas que son esenciales
Esto nos remite a la necesidad de democratizar

el debate econmico, para que se haga efectivo el
principio de que la democracia permite a los ciudadanos elegir la organizacin econmica y social que
prefieren. Pese al avance democrtico de las ltimas
dcadas, los debates polticos sobre temas econmicos
son lnguidos y en muchos casos cerrados, y no pocas
veces el poder legislativo tiende a delegar sus poderes
en el ejecutivo, reduciendo de esta manera el debate
democrtico y la bsqueda de consensos. Pero incluso
cuando no ocurre as, los debates parlamentarios son
dbiles o estn controlados por el ejecutivo (como
ocurre en los debates legislativos sobre el presupuesto)
o estn influidos solo por agentes econmicos poderosos (como ocurre en los debates sobre tributacin
o regulacin de las actividades privadas). Los criterios
que se usan para evaluar las polticas econmicas
hacen, adems, alusin a su eficacia, pero ignoran si
son compatibles con las elecciones de los ciudadanos
a travs del sistema democrtico (ver Recuadro 6).
Por eso es esencial fortalecer las instancias que
permiten tener debates ms democrticos sobre
muchos de estos temas. Ya existen en el mundo instituciones importantes, entre ellas, de asesora tcnica
asociadas a los parlamentos (la Congressional Budget
Office de los Estados Unidos, por ejemplo), el uso activo de comisiones tcnicas asesoras por parte de los
Recuadro 6 Una economa para la democracia

[En la] tensin entre democracia y economa, una
jerarqua normal de los valores exige que el principio
econmico est subordinado a la democracia ms que a
la inversa. Pero los criterios generalmente utilizados para
juzgar los fundamentos de una poltica o de una reforma
son a menudo los criterios de eficacia econmica.
Fuente: Jean-Paul Fitoussi y loi Laurent, texto elaborado para
el proyecto.
37
cuerpos legislativos, u organizaciones de la sociedad

civil que promueven la informacin pblica sobre
temas econmicos. A ello valdra la pena agregar el
apoyo pblico explcito a la creacin de entidades
tcnicas que faciliten la participacin en el debate
pblico, con posiciones bien informadas, de grupos
sociales que de otra manera tienen una voz dbil.
Un caso interesante es la promocin de la transparencia presupuestal. Dicha transparencia es determinante para fortalecer las instituciones democrticas, la
consolidacin del Estado de Derecho y la articulacin
de canales de comunicacin y retroalimentacin
efectivos entre la sociedad y quienes gobiernan. El
control vertical que ejerce la sociedad en este caso
es fundamental, al igual que el control horizontal de
los rganos regulares de control fiscal del Estado y la
propia gestin del gobierno en materia de rendicin
de cuentas ante la ciudadana. Luego de haber llevado
a cabo los estudios en varios pases, el Informe Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria de 2007,
que cont con la participacin de organizaciones no
gubernamentales, universidades y centros de investigacin en diez pases latinoamericanos, concluy que
la participacin ciudadana, el fortalecimiento de los
rganos de contralora interna y la oportunidad con
que se publica la informacin de gasto pblico siguen
siendo tareas pendientes en los procesos presupuestales de la mayora de los pases de la regin.18
Otro tema esencial en la relacin entre economa y
democracia es el caso de los organismos econmicos
autnomos que se han venido creando, en especial los
bancos centrales y rganos regulatorios. La creacin
de tales organismos puede ser conveniente para garantizar que las decisiones estn aisladas del da a da
del debate poltico. Pero, en la medida en que dichas
instituciones operan en contextos democrticos, sus
objetivos deben ser explcitamente definidos por la
poltica, deben existir mecanismos que permitan un
dilogo y consistencia con las polticas que elaboran
otros rganos (los gobiernos) y deben estar sujetos
al control parlamentario.
En el caso de los bancos centrales, los debates
tradicionales sobre los objetivos de sus polticas
giran en torno a si estos rganos deben preocuparse
por variables econmicas ms all de la inflacin,
18 Ver FUNDAR, ndice Latinoamericano de Transparencia
Presupuestaria http://www.iltpweb.org , basado en una
comparacin de nueve pases: Bolivia, Colombia, Costa
Rica, Ecuador, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Per y Venezuela.
38
en particular el empleo y, en pases en desarrollo,

el nivel y volatilidad del tipo de cambio. Algunos
marcos constitucionales y legales de bancos centrales
incluyen de hecho otros objetivos, como acontece por
ejemplo con la Reserva Federal en Estados Unidos
(que tiene tres objetivos: inflacin, pleno empleo y
tasas de inters de largo plazo moderadas) y otros
incluyen una mencin explcita en la Constitucin
poltica a la coordinacin con la poltica econmica
general que, por definicin, fija el gobierno (el caso
colombiano).
Nada ha servido ms para entender la necesidad
de contar con una perspectiva amplia sobre los objetivos de los bancos centrales y la necesidad de un
control poltico, bien ejercido, sobre ellos que las crisis
financieras. Hoy en da se acepta que la prevencin de
crisis debe ser un objetivo fundamental de los bancos
centrales, as como de las autoridades de regulacin
financiera (cuando dichas funciones no recaen sobre
los bancos centrales sino sobre otros organismos del
Estado). Las crisis no slo tienen costos sociales muy
elevados, sino que su solucin exige recursos fiscales
cuantiosos. Por estos motivos, un sistema adecuado
de rendicin de cuentas es esencial, as como una estrecha coordinacin con las autoridades que decretan
el gasto pblico (los parlamentos) y lo administran
(los gobiernos).
La forma de ejercer las funciones de control poltico sobre los rganos autnomos exige repensar cmo
se deben dar los debates pblicos de sus acciones y,
especialmente, la capacidad efectiva que tienen los
congresos de ejercer ese control poltico. Al igual
que en el caso del presupuesto, la creacin de rganos tcnicos asociados a los parlamentos o el uso de
comisiones tcnicas convocadas por ellos, as como
de instituciones de la sociedad que debatan pblicamente sus polticas y promuevan la transparencia de
sus acciones, pueden ser importantes para hacer que
la autonoma de los bancos centrales sea consistente
con los principios democrticos.
Otro instrumento importante para la democratizacin del debate econmico es la institucionalizacin
de plataformas de dilogo econmico y social donde
todos los actores sociales, y no slo los principales
grupos econmicos, discutan abiertamente y, en

conjunto, ayuden a generar acuerdos sobre la agenda
del pas. La arquitectura institucional de gran parte
de los pases desarrollados y de algunos en desarrollo
cuenta con Consejos Econmicos y Sociales, que
son plataformas multisectoriales institucionalmente
integradas a la arquitectura poltica, donde son discutidos los principales temas de la agenda econmica
y social. Ello le da mayor legitimidad a los consensos
alcanzados y les garantiza una mayor sostenibilidad
a mediano y largo plazo.
La creacin de Consejos de este tipo puede contribuir, por lo tanto, a la democratizacin del debate
econmico y social, y a la generacin de consensos
(ver Recuadro 7). Algunos pases latinoamericanos ya
han avanzado en esa direccin (por ejemplo, Brasil)
y otros cuentan con mecanismos similares y de ms
antigua data (especialmente de dilogo tripartito
para asuntos laborales) que contribuyen igualmente
a estos resultados. Estas plataformas para el dilogo
econmico y social deben servir, en cualquier caso,
para fortalecer y no para debilitar la legitimidad y
efectividad de las instituciones polticas representativas, como lo son los parlamentos.
Dentro del espectro de alternativas de participacin ciudadana y democratizacin del debate
econmico, as como de control ciudadano de la
accin estatal, una prctica que merece mencionarse concierne los presupuestos participativos. Estos
procesos tienen un objetivo central: ofrecen una
va a travs de la cual los ciudadanos pueden influir
directamente en la toma de decisiones acerca del
presupuesto gubernamental. Y estos procesos tienen
ciertos beneficios claros. Aseguran que las prioridades
del gasto pblico estn en lnea con necesidades de los
ciudadanos. Promueven la participacin ciudadana.
Avanzan el acceso a la informacin pblica. Impulsan
mayor transparencia, y generalmente resultan en ms
eficiencia y eficacia, en la gestin de gobierno.
Los presupuestos participativos probablemente
no son una opcin viable al nivel nacional, pero claramente son una opcin que han mostrado mucho
potencial en los niveles subnacionales de gobierno.
En efecto, desde la experiencia precursora de Porto
39
Recuadro 7 Qu es un Consejo Econmico y Social?

No hay una definicin formal, dado que existen multitud de CES con caractersticas y competencias muy distintas. No obstante,
una definicin general es la siguiente: Los consejos econmicos y sociales son rganos consultivos compuestos por representantes
de la sociedad civil organizada, principalmente organizaciones empresariales y sindicales, y cuya finalidad es orientar las polticas
pblicas en materias sociolaborales y/o econmicas. Los CES, por lo tanto, son la combinacin de tres elementos: representacin
de intereses, dilogo social e institucionalizacin.
Representacin de intereses. Permiten que los ciudadanos participen en el sistema poltico, no slo mediante la emisin de
su voto en las elecciones, sino tambin a travs de las organizaciones que representan sus intereses ms inmediatos. Es decir,
los CES cumplen una funcin tan importante como es la de complementar la representatividad popular del Parlamento
mediante la representacin de los intereses de la sociedad civil organizada.
Dilogo Social. Los CES son asimismo concebidos como foros permanentes de dilogo social, como instituciones que
permiten coordinar y organizar los distintos intereses econmicos del pas y, de ese modo, elevar la competitividad econmica, el desarrollo y la cohesin social.
Institucionalizacin. En todas las democracias existe algn mecanismo de articulacin de los intereses organizados. Algunos
de ellos son informales, como los grupos de presin o lobby, plenamente extendidos en los Estados Unidos, o los acuerdos
eventuales entre los agentes sociales y los gobiernos. Los CES, sin embargo, han institucionalizado, a nivel constitucional
o infra-constitucional, la representacin de los intereses con carcter consultivo. No obstante, en ningn caso constituyen
cmaras legislativas paralelas al Parlamento, ya que carecen de facultades legislativas decisorias.
Por todo ello, constituyen un ingrediente esencial de las democracias modernas y participativas.
A modo de resumen, podemos decir que los CES poseen los siguientes rasgos comunes:

Son rganos consultivos de naturaleza poltica, es decir, no son rganos de carcter tcnico que emitan opiniones
imparciales.
Tienen funcin consultiva especializada en materias sociolaborales y/o econmicas.
Su composicin es representativa de sociedad civil organizada.
Son foros permanentes de dilogo.
No constituyen, en ningn caso, cmaras legislativas.
Carecen de facultades legislativas y decisorias.
Fuente: Jaime Montalvo Correa, Presidente CES de Espaa, Los Consejos econmicos y sociales u otros rganos similares, X Congreso
de CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administracin Pblica, Santiago de Chile, octubre 2005, pp. 2-3.
Los consejos econmicos y sociales son rganos

consultivos compuestos por representantes de
la sociedad civil organizada, principalmente organizaciones empresariales y sindicales, y cuya
finalidad es orientar las polticas pblicas en
materias sociolaborales y/o econmicas.
Alegre a fines de los ochenta, procesos de presupuestos participativos fueron adoptados en por lo menos
doce ciudades del Brasil, as como en el Estado de Rio

Grande do Sul, y en varias ciudades de Argentina,
Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador, Mxico,
Per, Uruguay y Venezuela, incluidas la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Caracas y Montevideo. Por
lo tanto, los presupuestos participativos merecen ser
reconocidos como una herramienta ms en el control
del estado y las condiciones de implementacin exitosa de estos procesos deberan ser cuidadosamente
consideradas (ver Recuadro 8).
40
Recuadro 8 Factores en el xito de los presupuestos participativos

Los estudios de las numerosas experiencias de presupuesto participativo (PP) en Amrica Latina concluyen que su xito depende de condiciones previas y ciertas caractersticas relacionadas al diseo institucional.
Condiciones previas
Voluntad poltica: el partido involucrado y, en especial, el alcalde y los funcionarios encargados de llevar a cabo el PP deben estar comprometidos ideolgicamente con la apertura de canales que permitan la participacin ciudadana con miras
a compartir la toma de decisiones.
Capital social: la comunidad local debe tener asociaciones civiles, preferiblemente dispuestas a participar en los asuntos
municipales.
Personal competente: la administracin municipal debe contar con empleados tcnicamente calificados.
Tamao reducido: el municipio, o al menos el distrito usado para la toma de decisiones, no debe ser tan grande que desaliente
la accin colectiva.
Recursos suficientes: los gobiernos municipales deben contar con los fondos suficientes para la ejecucin de proyectos pblicos y programas sociales.
Plataforma legal: las leyes existentes deben permitir y preferiblemente incentivar la participacin ciudadana en cuanto a las
decisiones presupuestarias.
Descentralizacin poltica: los alcaldes y concejales deben haber sido electos por medio de procesos democrticos.
Diseo institucional
Enfoque de necesidades inmediatas vs. planeacin a largo plazo: algunos sostienen que una clave del xito en el PP es enfocar
las discusiones en un rango amplio de necesidades prcticas e inmediatas; otros, que este enfoque socava el debate acerca
de temas ms trascendentales y con efectos a largo plazo.
Informal vs. formal: algunos favorecen darle al PP una estructura informal y abierta, que permita la participacin de individuos o grupos sin dar privilegios a organizaciones ya existentes, y que pueda ser modificada por los mismos participantes;
otros plantean que, para evitar la manipulacin poltica del PP por parte de los partidos en el poder y para garantizar la
representacin de actores polticos y sociales importantes, el PP debe estar formalizado por ley.
Deliberacin: los participantes deben enfrentar discusiones cara a cara y deben contar con poder de decisin acerca del
proceso de presupuesto, al menos en cuanto a priorizar las inversiones por realizar.
Supervisin centralizada: la alcalda debe estar directamente involucrada en la coordinacin del proceso de PP
Reglas e informacin accesibles: las reglas, incluyendo los criterios para asignar recursos en los barrios y la informacin
presupuestaria, deben estar disponibles y accesibles para el pblico en general.
Fuente: Benjamin Goldfrank, Los procesos de presupuesto participativo en Amrica Latina: xito, fracaso y cambio, Revista de Ciencia
Poltica Vol. 26, Nmero 2 (2006): 3-28, pp. 7-8.
El financiamiento de las campaas

electorales
Otro aspecto central de la crisis de representacin
concierne el papel del dinero en las campaas electorales. Los recursos disponibles para los partidos y
candidatos juegan un papel central en las campaas y
pueden ser la fuente de una clara ventaja sobre competidores electorales (ver Recuadro 9). En particular,
la posibilidad de establecer un vnculo de representacin entre votantes y candidatos se ve fuertemente
afectada por el acceso a los medios de comunicacin
masiva, que es intensiva en recursos econmicos. La
influencia del dinero en las campaas ha aumentado
con el continuo incremento de los costos asociados a
la mayor complejidad operativa (organizacin y ad-
ministracin del comando de campaa, consultores,

mercadeo, publicidad, encuestas y tecnologas de
comunicacin).19 Por lo tanto, el tema de la representacin no gira slo en torno a la pobreza de los
programas electorales de los partidos. Para evitar o
resolver una crisis de representacin, tienen que estar
dadas otras condiciones.
A grandes rasgos, la incorporacin del financiamiento estatal de la actividad poltica ha funcionado
como un aditamento al financiamiento privado, por
19 Por ejemplo, la campaa presidencial estadounidense en
2008 cost aproximadamente 2.400 millones de dlares, el
doble que en 2004 y el triple que en 2000. Ver The Times,
Campaign cost tops $5.3bn in most expensive White House
race in history, 24/10/08.
Cuadro 3
Recuadro 9 El dinero como una barrera de entrada
al proceso electoral
Aunque sera necio sostener que la posesin de recursos
econmicos por parte de candidatos y partidos es capaz
de determinar por s misma los resultados electorales, es
obvio que s es capaz de crear significativas barreras de
entrada al proceso electoral para ciertos grupos. El costo
creciente de las elecciones no es, por s mismo, un signo de
patologa democrtica. La mala distribucin de recursos
econmicos entre competidores electorales, en cambio,
casi siempre lo es.
Fuente: Kevin Casas y Daniel Zovatto, texto preparado para
el proyecto.
lo que, aunque ha tenido efectos favorables sobre la

competencia electoral, ha tenido un efecto limitado
en la igualacin de los recursos. A su vez, mientras
que los dineros del sector privado pueden generar
conflictos de inters para los actores polticos, influir
sobre la toma de decisiones para su beneficio particular o incluso garantizar impunidad para actividades al
margen de la ley, la financiacin estatal de la actividad
poltica puede ser distorsionada por el sesgo en la
asignacin de los subsidios directos, la ausencia de
control o en el acceso a los medios de comunicacin
estatales (ver Cuadro 3).
Para intentar garantizar una efectiva competencia electoral, las polticas de regulacin se han
centrado, desde una perspectiva comparada, en
cuatro temas: las fuentes de financiamiento, los
mecanismos de asignacin de los subsidios estatales, el gasto electoral y la transparencia financiera,
y el rgimen de sanciones. La experiencia ha sido
heterognea y, aunque no hay soluciones nicas (ver
Recuadro 10), existen algunos consensos acerca de
buenas prcticas:20
Adoptar sistemas mixtos transparentes y sujetos
a control riguroso donde la actividad poltica sea
financiada tanto por el sector privado como por
el estatal.
Restringir la importancia del dinero disminuyendo costos a travs de la reduccin de los plazos
formales de las campaas, y garantizando acceso
20 Ver Casas, K. & Zovatto, D., Para llegar a tiempo: Apuntes

sobre la regulacin del financiamiento poltico en Amrica
Latina (documento preparado para el proyecto, 2009).
41
Subsidios estatales directos por ao y votante

registrado
Pas
US$
Aos (1)
Austria
16,5
1995-1998
Francia
14,9
1995-1996
Suecia
12,1
1999
Israel
11,2
1996-1998
Mxico
3,3
1997-1999
Rep. Dominicana
3,2
2000
Japn
2,8
1995-1999
Alemania
2,0
1995-1998
Australia
1,9
1996-1998
Panam
1,8
1999-2004
Uruguay
1,7
1999-2004
Costa Rica
1,6
2002-2006
Espaa
1,6
1998-2000
Italia
1,4
1999-2001
Nicaragua
1,2
2001-2006
Portugal
1,0
1995-1996
Bolivia
0,6
1997-2002
El Salvador
0,5
1999-2004
Holanda
0,4
1999
Honduras
0,2
2001-2005
Estados Unidos
0,2
1992-1996
Canad
0,2
1993-1997
Dinamarca
0,2
1988-1990
Ecuador
0,2
1995-1997
Guatemala
0,02
1999-2003
Notas: (1) Incluye un ao electoral para todos los pases, excepto

Suecia y Holanda. En estos casos, sin embargo, los partidos no reciben
subsidios adicionales durante el ao electoral.
Fuentes: Casas, K. & Zovatto, D., Para llegar a tiempo: Apuntes sobre la
regulacin del financiamiento poltico en Amrica Latina (documento
gratuito a los medios de comunicacin, que representan una gran parte del gasto electoral.
Limitar el origen de los aportes privados all donde puedan surgir conflictos de inters, como por
ejemplo en el caso de los contratistas del Estado.
Fortalecer los rganos de control y fiscalizacin,
funciones que en la mayora de los casos recaen
sobre las autoridades electorales.
Obligar a los contendientes electorales a rendir
cuentas respecto a los gastos de la campaa.
Reconocer a los partidos como organizaciones
pblicas que deben operar en forma estable y
asignar, por lo tanto, recursos especficos para su
42
Recuadro 10 La complejidad de la regulacin del

dinero en la poltica
No hay soluciones regulatorias obvias ni mucho menos
nicas a los retos planteados por el papel del dinero en la
poltica. Las curas milagrosas tpicamente ofrecidas en las
discusiones sobre la reforma al financiamiento poltico
no son ms que espejismos. En esta materia la regulacin
implica complejas escogencias normativas y prcticas,
[] [que] estn cundidas de elementos valorativos que
restringen el rango de soluciones aceptables en un contexto
poltico determinado.
Fuente: Kevin Casas y Daniel Zovatto, texto preparado para
el proyecto.
fortalecimiento institucional y programtico entre

perodos electorales.
Avanzar en las reformas de manera incremental
y obedeciendo a las particularidades de cada
contexto poltico.
Es importante recalcar que el intento de nivelar
los recursos materiales en la arena electoral a travs
de normas es un problema para el cual no hay resolucin definitiva. El problema debe ser tratado por
medio de un proceso permanente e iterativo. Adems,
la alta desigualdad en el ingreso en la regin le da
ms centralidad al papel del dinero en las campaas
electorales. En efecto, a mayor desigualdad en el ingreso, mayores sern las intervenciones necesarias al
interior de la arena electoral para igualar los recursos
materiales.
Es indispensable que la cuestin del financiamiento de la poltica se convierta en uno de los ejes
de la agenda latinoamericana. La inequidad en la
competencia y los vnculos con los poderes fcticos
que nacen con el financiamiento poltico estn entre
las razones ms importantes de las distorsiones en
el funcionamiento de la poltica en la democracia.
La consecuencia simple y directa de una inadecuada
regulacin del financiamiento es que los gobiernos
priorizaran las demandas de los grupos que financian
las campaas electorales en lugar de cumplir con el
mandato electoral. Por lo tanto, la reforma del sistema
de financiamiento de la poltica es esencial para garantizar la igualdad de oportunidades y la posibilidad
de evitar la cooptacin de los gobiernos.
En otras palabras, la cuestin del financiamiento
de la poltica juega un papel decisivo en la construccin de poder al determinar el acceso a los cargos de
decisin, a la vez que juega un papel importante para

dar contenidos a las polticas pblicas. Financiamiento y crisis de representacin estn as profundamente
vinculados.
La cuestin del financiamiento de la poltica juega un papel decisivo en la construccin de poder

al determinar el acceso a los cargos de decisin,
a la vez que juega un papel importante para dar
contenidos a las polticas pblicas.
Poltica y medios de comunicacin

En la democracia donde el ciudadano es determinante
en la eleccin de los polticos, los medios de comunicacin masiva influyen directa o indirectamente sobre
su opinin y eleccin poltica. En las democracias
altamente mediatizadas, esta realidad es cada da
ms imperante.
Los medios de comunicacin cumplen tareas primordiales para la democracia: ofrecer variedad en la
informacin al ciudadano y, a travs del control de las
actuaciones pblicas, proveer un instrumento para la
rendicin de cuentas. Por ello es tan importante que
las democracias garanticen la libertad de prensa, la
pluralidad en la informacin al ciudadano, la transparencia y el libre acceso a la informacin pblica.
Una comunidad bien informada es condicin para
la democracia. Junto con la libertad de expresin,
el derecho a la informacin es una pieza clave para
este resultado. Por ese motivo, la relacin entre la
gobernabilidad democrtica y los medios de comunicacin es un tema esencial del debate pblico sobre
la democracia.
Este debate no puede estar desligado de un debate
ms amplio y abierto entre todos los actores sobre
los distintos aspectos de una institucionalidad y
gobernabilidad democrtica de la informacin. En
este debate no se pueden olvidar, por lo tanto, los
siguientes elementos:
Las empresas periodsticas deben asumir compromisos pblicos en los que prevalezcan la
transparencia y el pluralismo, tanto en lo que se
refiere a la informacin sobre la propiedad de los
medios como a las lneas de pensamiento que el
medio defiende o promueve.
La autorregulacin de la prensa y los medios es

importante para mejorar la calidad de la informacin que se ofrece al ciudadano, tanto en trminos
de transparencia como de los contenidos de la
informacin.
Para asegurar una relacin estrecha entre medios
y sociedad y la produccin de agendas pblicas
relevantes, es de vital importancia el desarrollo
de instancias independientes de observacin de
los medios.
Para promover la diversidad de la informacin y
el pluralismo es importante impulsar normas y
leyes que limiten la concentracin de los medios
de comunicacin e informacin.
La necesidad de una revalorizacin de lo poltico
por parte de los actores sociales, incluyendo a la
prensa y los medios.
La mejora de la informacin poltica puede requerir el desarrollo de medios de comunicacin
pblicos.
Ms participacin para una mejor

representacin
Los ciudadanos no slo participan en elecciones para
representantes. Los otros medios de participacin
tienen un impacto sobre el rol de los partidos polticos como los agentes de representacin. En general,
la cuestin central concierne si estas otras formas
de participacin fortalecen o debilitan el rol que los
partidos y los rganos representativos deben tener en
un sistema democrtico.
Los mecanismos de democracia directa son una
de las formas de participacin ciudadana. Se trata de
mecanismos que permiten que los ciudadanos se pronuncien directamente sobre polticas pblicas, esto
es, sin delegar el poder de decisin en representantes.
Esta caracterstica se halla en la base de la distincin
clsica entre democracia directa y democracia representativa y tambin de la frecuente contraposicin de
estos dos modelos de democracia como si fuesen dos
modelos polticos irreconciliables. Pero la cuestin
es ms compleja.
Los mecanismos de democracia directa, al quitarle poder legislativo a los representantes, pueden
debilitar el rol de los polticos y, por ende, el de los
partidos. Pero estos mecanismos pueden tener un
rol positivo. Por un lado, la participacin directa de
los ciudadanos en la toma de decisiones pblicas
puede servir como un contrapeso contra intereses
43
minoritarios que intenten prevenir que los intereses

de los ciudadanos se plasmen en polticas pblicas.
Los mecanismos de democracia directa ofrecen un
medio, formal o institucional, de controlar al Estado.
Por otro lado, la posibilidad del uso de estos mecanismos sirve para prevenir que los representantes no
se distancien de los ciudadanos y, por lo tanto, para
reforzar el nexo entre representantes y representados.
En efecto, en ciertas circunstancias, los mecanismos
de democracia directa iniciados por los ciudadanos
pueden fortalecer la democracia representativa,
sirviendo como una vlvula de escape institucional
intermitente que contrarresta las acciones perversas
o la ausencia de respuestas por parte de las instituciones representativas y de los polticos y obligan as a
una mayor sincronizacin entre lites partidarias y
ciudadanos21 (ver Recuadro 11).
Recuadro 11 Democracia directa y crisis de
representacin
En los ltimos 30 aos de historia democrtica en el
continente [] los latinoamericanos hemos participado
en votaciones directas en ms de un centenar de oportunidades []. La democracia directa puede ser un juego
peligroso [y] producir ms problemas que soluciones;
algunos problemas tan graves como la propia inestabilidad
del rgimen. En efecto, muchos analistas sealan que los
mecanismos de democracia directa en Amrica Latina
pueden conducir al cesarismo y al debilitamiento de las
instituciones republicanas. A mi entender esta no es la
pregunta crucial que debemos responder (ya que el abuso
de cualquier institucin del estado puede traer aparejada
las mismas consecuencias corrosivas de las instituciones
republicanas) []. Si bien la democracia directa produce
incertidumbres, son un potente mecanismo de decisin
pblica. Cuando son usados de forma prolija (es decir,
legalmente y con procedimientos claros), gozan de una
altsima legitimidad.
Fuente: David Altman, texto preparado para el proyecto.
Otras formas de participacin que han tomado una

creciente importancia en muchos pases de Amrica
Latina son las actividades de las organizaciones de la
sociedad civil u organizaciones no gubernamentales.
Ejemplos de estas organizaciones son aquellas que
estn estructuradas a partir de identidades especficas
21 Altman, D., Power to the People? A Global View on Direct Democracy (Santiago de Chile: Pontificia Universidad Catlica
de Chile, 2009), pp. 1-135.
44
como el gnero o el multiculturalismo o causas

sociales como el medio ambiente o la defensa del
consumidor.
La participacin de la sociedad civil, como la
democracia directa, ha sido materia de debate. As,
muchos ven una tensin necesaria entre los partidos
polticos, que para ganar elecciones se ven forzados
a apelar a una gran diversidad de ciudadanos y a construir coaliciones amplias, y grupos de la sociedad civil,
que ponen nfasis en una cuestin o problema pero
no adoptan una visin general de los problemas que
enfrenta una sociedad. Y muchos tambin resaltan el
estatus muy diferente que tienen los representantes,
un rol que tienen por haber ganado una eleccin popular, y los lderes de la sociedad civil, que carecen de
esta legitimidad tan central a la democracia.
Los partidos y las organizaciones de la sociedad
civil tienen, sin embargo, muchos elementos de
complementariedad. Los grupos de la sociedad civil
frecuentemente articulan ideas nuevas y, por medio
de sus actividades, las traen a la atencin del pblico
en general. Cumplen, adems, un papel destacado en
promover la transparencia gubernamental y en la evaluacin de los resultados de la gestin gubernamental,
as como en la coproduccin de bienes y servicios
pblicos. Y, especialmente, cuando las estructuras
partidarias se osifican o son controladas por algn
caudillo, las actividades de la sociedad civil, como los
mecanismos de democracia directa, pueden generar
un incentivo para que los partidos y sus lderes no se
distancien de la ciudadana y as jugar un rol importante en la nunca acabada construccin del lazo entre
representantes y representados.
De esta manera, participacin y representacin
no aparecen como un par mutuamente excluyente,
sino complementario: ms participacin para una

mejor representacin. El proceso de construccin
de la agenda poltica latinoamericana debe seguir
siendo, por lo tanto, un espacio privilegiado para
la promocin de una ciudadana activa, incluyente
y participativa. En las distintas esferas, las polticas
pblicas deben ser, por ello, concertadas con representantes destacados de la sociedad civil y redes de
organizaciones de mujeres, organizaciones de base
tnica y expresiones de inters por temas ambientales
y de manejo de recursos naturales, entre otras.
En cualquier caso, sin partidos no hay democracia.
Por lo tanto, la tan difundida falta de confianza en los
partidos polticos apunta a un problema preocupante.
En el centro de este problema est, como vimos, la
falta de oferta de opciones sustantivas al electorado
por parte de los partidos. As, en muchos casos, se
vota a una caja negra y el voto no es el mecanismo
para establecer un contrato electoral. Se introduce de
ese modo, al momento de la opcin, una separacin
entre ciudadano y representante, y se debilita notoriamente la representacin.
Lo grave de esto, como ya se anot, es que el poder
de todo gobernante electo democrticamente proviene de la legitimidad que le otorga la sociedad, y que
buena parte de esa legitimidad se obtiene va un alto
grado de representacin. Por lo tanto, la debilidad
en el nexo de representacin que liga, por medio del
acto electoral, a los votantes a sus representantes, se
traduce en una debilidad del poder democrtico.
Esa debilidad aleja la capacidad de cumplir con la
promesa electoral y realimenta la desconfianza en la
poltica. Debemos priorizar en nuestro debate cmo
se quiebra esta espiral, que de hecho verificamos en
numerosos pases de nuestra regin.
CAPTULO TRES
Una gua para el debate sobre los dficit

republicanos
Temas y preguntas
Uno de los problemas centrales de la organizacin republicana en Amrica Latina es el avance
del Poder Ejecutivo sobre el Legislativo y el Judicial. Prcticamente la mitad de los 18 presidentes
latinoamericanos han asumido funciones tpicamente parlamentarias mediante mecanismos de
delegacin. En algunos pases, la frmula adopt la denominacin de facultades extraordinarias, concentrando muchas de las capacidades esenciales del Estado en apenas uno de los tres
poderes, el Ejecutivo. Acompaando estos traslados de competencia, los controles entre poderes
se limitan a una expresin formal.
99 Cmo crear un sistema de garantas que evite o haga excepcional el traslado de funciones?
99 Requiere la proteccin de las funciones parlamentarias una reforma constitucional?
99 Hasta dnde la opinin pblica es consciente de las consecuencias de la concentracin
de poder en el Ejecutivo, y del debilitamiento de la forma republicana, sobre el control del
manejo de los actos de gobierno?
La desviacin de la forma republicana producida por la exacerbacin del presidencialismo lo va
convirtiendo, en algunos casos, en un rgimen cesarista que desgasta el proceso democrtico y
debilita el incentivo de formar partidos fuertes y programticos.
99 Resolveran el tema del cesarismo las formas de organizacin semi-presidencial o semiparlamentaria?

99 Suele afirmarse que nuestros parlamentos no estn preparados para dar ese salto. No
ser cierta la proposicin inversa en el sentido que los regmenes parlamentarios o semipresidenciales terminan perfeccionando la calidad de los congresos?
99 Pueden reforzarse los partidos polticos sin el fortalecimiento de los parlamentos?
El control presupuestario como eje de la funcin de control del parlamento. El ejemplo ms
paradigmtico y frecuente de esta carencia en el funcionamiento parlamentario es la virtual
inaplicabilidad de la regla que establece que el Poder Ejecutivo requiere una autorizacin legal
47
48
previa otorgada por el Poder Legislativo para incrementar el nivel de gasto, o para reasignar partidas que supongan desde un cambio en la clasificacin econmica hasta una modificacin en la
funcin. En muchos casos, esas modificaciones se realizan por medio de un decreto del Ejecutivo
que, en algunos pases, se encuentran sujetos a una revisin del Parlamento para su posterior
convalidacin. Sin embargo, muchas veces, esa facultad tampoco es usada.
99 Qu acciones son necesarias para fortalecer el rol de control presupuestario, anterior y

posterior a su ejecucin, de los parlamentos?
99 Alcanza una solucin legal o es necesario, complementariamente, alguna forma de
acuerdos polticos?
La corrupcin como una amenaza directa para la repblica. La corrupcin, al capturar lo pblico para fines privados, es una amenaza directa a la repblica. La corrupcin desva los actos de
los miembros de los tres poderes, debilita en consecuencia la funcin del rgano en el que actan
y as debilita directamente la capacidad de controles horizontales en el Estado. Los ndices que
son habitualmente usados para medir el nivel de corrupcin estn basados en percepciones y, en
rigor, nos dicen poco acerca del fenmeno, su evolucin o las formas para actuar.
99 Qu lneas de ataque pueden ser ms efectivas para reducir los niveles de corrupcin?
99 Cmo se hace creble una poltica anticorrupcin por parte de la opinin pblica?
99 Qu debe hacerse para que los organismos anticorrupcin, que existen en muchos Estados,
sean autnomos, puedan informar libremente y sean confiables para la sociedad?
Pasar de una transparencia pasiva a una transparencia activa para fortalecer el control ciudadano del Estado. Para que la rendicin de cuentas vertical sea efectiva, es indispensable facilitar
el acceso a la informacin y la transparencia de los actos y polticas pblicas, tanto en su etapa
de formulacin como de ejecucin. La transparencia en su concepcin convencional depende
de que otros utilicen las oportunidades de anlisis y luego acten basndose en lo que ven. Tales
conexiones con frecuencia fracasan. Por otro lado, los controles verticales pueden ser instrumentos
importantes para disminuir los problemas de representacin. En la medida en que el ciudadano
perciba que puede intervenir en la rendicin de cuentas que se exige a sus representantes, se
reconstruye el puente de representatividad.
99 Qu medidas pueden llevar a mecanismos de acceso a la informacin que trabajen de

manera activa?
99 Cmo vincular el control vertical a una mejora en la percepcin de la representacin de
los electores?
99 Qu tipos de instrumentos de comunicacin requiere el Estado para rendir cuentas directamente al ciudadano?
La organizacin republicana de la
democracia
Entendemos repblica como una organizacin del
Estado basada en la divisin, independencia y control mutuos de los poderes, y la vigencia del Estado
de Derecho (ver Recuadros 12 y 13), independientemente del carcter o denominacin que adopte el
Estado nacional. As, una monarqua constitucional
de hecho contiene una organizacin republicana,
como es el caso de las monarquas actuales de Europa
occidental o el Japn.
Creemos necesario que se promueva un debate
en torno a la adecuacin de los roles de los poderes
del Estado en la pos-transicin, para incrementar la
eficacia de la democracia. Qu esquemas de control,
rendicin de cuentas y de acceso a la informacin
pblica requieren las democracias latinoamericanas
en este nuevo contexto? Por ejemplo, cul es la
relevancia de la delegacin de facultades legislativas
de diseo y control del presupuesto pblico para la
vida de los ciudadanos? Cul es la importancia del
debate entre parlamentarismo y presidencialismo en
el escenario actual para la calidad y la legitimidad
de las polticas pblicas? Y, cmo se aplican estos
principios al poder regional (estadual, provincial o
departamental, segn el caso) y local, y a la divisin
Recuadro 12
La tradicin republicana
La tradicin republicana tuvo su origen en la Roma clsica, particularmente en la poca de Cicern. El concepto
resurgi durante el renacimiento, apareci con fuerza
en los escritos constitucionalistas de Maquiavelo y jug
un rol central en el desarrollo de las repblicas del norte
de Italia, las primeras de Europa. Esta tradicin produjo
un lenguaje comn que domin la poltica en el mundo
occidental moderno y tuvo un particular impacto en la
repblica holandesa, en la guerra civil inglesa as como
en el perodo precedente a las revoluciones francesa y
estadounidense.
La tradicin republicana se fue consolidando a lo largo
del tiempo, en parte por el entusiasmo por los ideales y
las lecciones de la repblica romana, donde el imperio
de la ley y las instituciones republicanas tenan un papel
tan importante en la sociedad. La idea de un imperio no
de hombres sino de leyes, una constitucin mixta bajo la
cual los diferentes poderes pblicos viven en balance y
contrapeso junto con ciudadanos virtuosos dispuestos a
servir con honestidad en los cargos pblicos.
Fuente: Philip Pettit, Republicanism: A Theory of Freedom and Government (Oxford: Oxford University Press, 1997), pp. 19-20.
Recuadro 13
49
El Estado de Derecho
La democracia tambin implica la vigencia del estado de

derecho. Esto supone la independencia de los poderes y un
sistema legal que es democrtico en tres sentidos: protege
las libertades polticas y las garantas de la democracia
poltica, protege los derechos civiles del conjunto de la
poblacin y establece redes de responsabilidad y rendicin de cuentas por las cules los funcionarios pblicos,
incluyendo los cargos ms altos del Estado, estn sujetos
a controles apropiados sobre la legalidad de sus actos.
Supone adems el sometimiento de la accin del Estado y
sus poderes a las normas emanadas de poderes designados
democrticamente.
Fuente: PNUD, La democracia en Amrica Latina (Nueva York:
PNUD, 2004), p. 56.
de poderes entre la Nacin y estos otros rganos

democrticos?
A su vez, la forma republicana no slo implica un
sistema de controles entre los poderes del Estado, es
decir el control horizontal. La repblica debera contener tambin mecanismos de rendicin de cuentas
vertical, en los que ciudadanos y grupos de inters
movilizan dispositivos institucionales con el fin de
monitorear y fiscalizar el accionar de las agencias
estatales. Dentro de esta cuestin de los controles de
la accin estatal, la corrupcin aparece como un tema
particularmente sensible ante la opinin pblica, que
trae adems consecuencias importantes en la eficiencia del Estado y en sus opciones de polticas pblicas.
Para que la rendicin de cuentas vertical sea efectiva
es indispensable facilitar el acceso a la informacin,
o la transparencia, de los actos y polticas estatales en
sus etapas de formulacin y ejecucin.
Las elecciones libres y limpias son indispensables
a la democracia. Pero no son suficientes, pues no
aseguran que el ejercicio del poder responda a la voluntad mayoritaria. Para que ello ocurra es necesario
un balance de poder entre el Ejecutivo y el Legislativo, mecanismos efectivos de fiscalizacin de ambos,
que el poder del parlamento no sea recortado en sus
facultades, y que las autoridades electas respondan
a la voluntad de los ciudadanos y no a la de actores
no electos del Estado o de intereses privados. Las
elecciones libres y limpias e instituciones republicanas son un mnimo necesario a toda organizacin
democrtica. Lo cierto es que el tema republicano
ha sido relegado del debate pblico e, incluso, del
anlisis terico.
50
Democracia y repblica constituyen un par mutuamente necesario. La primera garantiza el origen

y finalidad del poder estatal. La segunda, su organizacin. Pero el afn de la construccin democrtica
en el perodo de transicin ha relegado la cuestin de
la Repblica. En esta nueva etapa debemos incluir en
la agenda poltica la necesidad de fortalecer las instituciones republicanas y promover el debate acerca de
las reformas polticas que puedan lograrlo.
Tal como se seala al inicio de esta Agenda, la
democracia intenta corregir las asimetras de poder.
Tambin el Estado necesita de un tipo de organizacin que logre corregir los eventuales desbalances de
poder que puedan aparecer en su interior. Este tema,
el del control al uso del poder, est en el centro de los
Estados modernos (ver Recuadro 14). En ese sentido,
la repblica es una forma de organizacin del Estado,
as como la democracia es una forma de organizacin
de la sociedad.
La repblica es una forma de organizacin del

Estado, as como la democracia es una forma de
organizacin de la sociedad.
Sin mecanismos de control en su interior es probable que el Estado, en lugar de corregir, genere nuevas
asimetras de poder. Esta cuestin es particularmente
importante cuando se plantea la necesidad de reconstruccin del Estado.
La democracia sin repblica corre el riesgo de
implantar, en nombre de la igualdad de oportunidades y de una mejor distribucin del poder, un Estado
sin controles que genere enormes distorsiones en el
funcionamiento social sometiendo al individuo a sus
abusos y negando sus garantas de libertad. Si, como
dijimos, la democracia es una forma de organizacin
Recuadro 14 Limitar y distribuir el poder
Como afirma Bobbio, existe una historia de las difciles y
controvertidas relaciones entre las dos exigencias fundamentales de las que nacieron los Estados contemporneos
en los pases econmica y socialmente ms desarrollados,
la demanda por un lado de limitar el poder, y por el otro
de distribuirlo.
Fuente: Norberto Bobbio, Liberalismo y democracia (Mxico D.F.:
Fondo de Cultura Econmica, 2008), pp. 7-8.
del poder en la sociedad, que requiere necesariamente

un Estado con poder, el riesgo permanente es que el
Estado esquive los controles y, en lugar de distribuir,
monopolice el poder. As el riesgo para la democracia
deja de ser el asalto al poder del Estado y pasa a ser la
invasin del Estado a la sociedad. Este riesgo es, por
lo general, menos discutido que el primero.
Por el contrario, la organizacin republicana sin
democracia constituye por lo general un campo frtil
para la concentracin del poder en una clase dominante que excluye a la mayora de la sociedad de toda
capacidad de decisin. Se guardan las formas republicanas, pero no existe una organizacin de la sociedad,
la democracia, que garantice que el Estado republicano
acte para ampliar la ciudadana. Cuando el Estado es
cooptado por los poderes fcticos, cuando la legitimidad de origen se contradice con la accin del Gobierno,
la repblica disfraza una nueva forma de dominacin
bajo las apariencias de la legitimidad democrtica.
Sin recurrir al clsico golpe militar, las minoras se
apoderan del Estado cuyo gobierno fue electo por las
mayoras. En nombre de los necesarios lmites al poder
del Ejecutivo, se limita el poder distribuidor del Estado
garantizando el gobierno de unos pocos.
Por lo tanto, fortalecer las instituciones republicanas y garantizar el ejercicio democrtico del poder
implica, como cuestin necesaria, un sistema de pesos
y contrapesos entre autoridades electas. Pero el problema es ms complejo. Las instituciones republicanas
son afectadas tambin por los poderes fcticos y los
ciudadanos. Y estos otros actores generan nuevos
peligros y posibilidades para la organizacin republicana del Estado.
El balance entre los poderes formales

del Estado
La crucial relacin entre el Ejecutivo y el Congreso
muestra algunos aspectos positivos, especialmente
cuando se la considera desde una perspectiva histrica.
En efecto, varios observadores notan que los congresos
en Amrica Latina han ganado relevancia en comparacin con perodos anteriores (ver Recuadro 15).
Sin embargo, las facultades de la rama ejecutiva
con relacin a la rama legislativa en Amrica Latina
son considerables. En su gran mayora, las constituciones latinoamericanas estn, como sabemos,
inspiradas en la constitucin de los Estados Unidos.
De all proviene la forma presidencialista que caracteriza la organizacin poltica en la regin. Pero
Recuadro 15 El poder legislativo en perspectiva

histrica
El Poder Legislativo de los pases latinoamericanos ha
mostrado una inslita fortaleza a lo largo de los ltimos
treinta aos, comparando su andadura con pocas anteriores marcadas por la inestabilidad y su irrelevancia. Esto
es as por cuanto que su papel en la vida poltica ha ido
ganando espacios relevantes. De hecho, se trata de una
instancia que ha sabido salir airosa de las distintas crisis
polticas que en mayor o menor medida han afectado a
los distintos pases. Salvo en Per, en el breve periodo
comprendido entre 1992 y 1993, en todos los dems
pases no ha dejado de extender su actuacin a lo largo
de los periodos para los que fue elegido sin sobresaltos y
sin disoluciones anticipadas anticonstitucionales, a diferencia de las frecuentes crisis que afectaron en diferentes
ocasiones al Poder Ejecutivo que se convierte en sujeto de
la inestabilidad poltica de la regin.
Fuente: Manuel Alcntara, texto preparado para el proyecto.
cuando comparamos la mayora de los regmenes

presidencialistas latinoamericanos con el sistema
estadounidense, observamos la debilidad de muchas
potestades y facultades, como la capacidad de control
del Congreso en los pases de la regin.
En los Estados Unidos la nominacin de los principales cargos del Poder Ejecutivo deben ser convalidados por el Senado. El control sobre el presupuesto,
su financiamiento (impuestos, deuda o emisin
monetaria) y su gasto constituye una parte sustantiva
de las funciones del Congreso. Incluso, las llamadas
operaciones encubiertas deben tener el acuerdo del
subcomit de inteligencia del Senado. En contraste,
encontramos que en Amrica Latina estas prcticas
son poco habituales y, en particular, que el debate y el
control de ejecucin de los presupuestos nacionales
es casi inexistente en varios pases (ver Recuadro 16).
Los controles entre poderes se limitan, en el mejor
de los casos, a una expresin formal.
Otro ejemplo comn de dficit republicano en
Amrica Latina es el uso de facultades legislativas extraordinarias asumidas por los presidentes. Prcticamente la mitad de los 18 presidentes latinoamericanos
han asumido funciones tpicamente parlamentarias
mediante mecanismos de delegacin. Y entre 1990 y
2007, cada da, dos presidentes latinoamericanos hicieron uso de facultades legislativas extraordinarias22
(ver Cuadro 4).
Entre los poderes que han sido delegados a varios

presidentes est la facultad de crear o modificar impuestos, funcin que est en el origen mismo de los
parlamentos en la Edad Media. La Carta Magna de
1215 en Inglaterra limitaba la arbitrariedad del monarca, imposibilitndolo de decidir sobre impuestos
sin consentimiento del Consejo del Reino, el precedente del parlamento britnico. La organizacin de las
finanzas pblicas y del proceso presupuestario est en
el corazn de la poltica y las relaciones de poder. El
control republicano de quin paga y quin recibe es
central para garantizar una democracia de ciudadana
y, en principio, deberan ser una facultad indelegable
de los congresos de Amrica Latina.
En suma, cuando los presidentes avanzan sobre
los otros poderes debilitan la capacidad del Congreso
para producir iniciativas y, por lo tanto, limitan el
papel de estos representantes electos del pueblo. Y esta
desviacin de la forma republicana producida por la
exacerbacin del presidencialismo lo va convirtiendo
de hecho en un rgimen cesarista, que desgasta el
proceso democrtico y debilita el incentivo de formar
partidos fuertes y programticos. Concentracin
de facultades, baja capacidad de control entre los
poderes y casi nula rendicin de cuentas a los ciudadanos, configuran un panorama preocupante. Si la
democracia no cumple con sus formas, la repblica
est trunca.
Si la democracia no cumple con sus formas, la

repblica est trunca.
Recuadro 16 Quin controla el presupuesto?

El ejemplo ms paradigmtico y frecuente de esta falencia en el accionar de los parlamentos de los pases de la
regin es la virtual inaplicabilidad de la regla formal que
establece que el Poder Ejecutivo requiere una autorizacin legal previa otorgada por el Poder Legislativo para
incrementar el nivel de gasto, para reasignar partidas que
supongan desde un cambio en la clasificacin econmica,
hasta una modificacin en la funcin. En la prctica, esas
modificaciones se realizan por medio de un decreto del
Ejecutivo que, en algunos pases, se encuentran sujetos
a una revisin del Parlamento para su posterior convalidacin. Pero, nuevamente, esa facultad, muchas veces,
tampoco es usada.
Fuente: Jess Rodrguez, texto preparado para el proyecto.
22 Promedio a partir de datos del Cuadro 4.
51
52
Cuadro 4 Facultades legislativas extraordinarias de los presidentes.

Uso de poderes de decreto. Amrica Latina, c.1980-2007
No. de decretos
Pas
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Presidente (aos)
Alfonsn (1983-89)
Menem I (1989-95)
Menem II
De la Ra (1999-2001)
Duhalde (2002-03)
N. Kirchner (2003-07)
C. Kirchner (2007-noviembre de 2008)
1985-2007
Sarney (1985-90)
Collor (1990-92)
Franco (1992-94)
Cardoso I (1995-98)
Cardoso II (1999-2002)
Lula I (2003-06)
Lula II (2007-noviembre 2008)
1990-2007
Gaviria (1990-04)
Samper (1994-98)
Pastrana (1998-2002)
Uribe I (2002-06)
Uribe II (2006-noviembre 2008)
1990-2007
Hurtado (1981-84)
Febres Cordero (1984-88)
Borja (1988-92)
Dur-Balln (1992-96)
Bucaram (1996-97)
Alarcn (1997-98)
Mahuad (1998-2000)
Noboa (2000-03)
2003-07
1983-2007
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
1986-2007
1982-2007
1980-2007
1987-95
1995-2007
Panam
Paraguay
Per
1983-2007
1992-2007
Belaunde (1980-85)
Garca I (1985-90)
Fujimori I (1990-95)
Fujimori II (1995-2000)
Paniagua (2000-01)
Toledo (2001-06)
Garca II (2006-noviembre 2008)
1980-2007
Repblica Dominicana
Uruguay
Venezuela
1985-2007
Herrera Campins (1979-84)
Lusinchi (1984-89)
Prez (1989-93)
Velzquez (1993-94)
Caldera (1994-99)
Chavez I (1999-2000)
Chavez II (2000-06)
Chavez III (2007-noviembre 2008)
Decretos constitucionales
Decretos delegados
Total
11
151
(1995-99)
73
151
231
1
327
89
142
160
205
240
103
0
98
83
41
58
1
..
0
2
0
0
0
0
0
0
11
151
43
156
192
289
2
..
327
91
142
160
205
240
103
0
88
32
17
17
6
..
12
21
13
18
3
16
13
1
..
..
53
46
25
25
6
141
78
42
42
12
..
21
21
13
18
3
16
13
1
..
..
..
..
..
..
..
..
..
667
1338
1036
507
120
204
116
..
..
348
262
330
119
12
42
128
..
1015
1600
1636
626
132
246
244
..
0
27
58
7
0
13
0
0
0
0
71
0
13
8
53
50
65
0
27
129
7
13
21
53
50
65
Nota: : la informacin no es relevante; ..: la informacin no est disponible. (*) para Brasil, los datos sobre decretos constitucionales desde
1988 en adelante incluye slo el nmero de medidas provisionales, con fuerza de ley, originales y no sus reediciones.
Fuente: Munck, G. (documento elaborado para el proyecto, 2009).
Esta situacin apunta a la urgencia de desarrollar

salvaguardias para que ese poder no sea total y est
dividido y bajo control permanente. Adems, ha
llevado a planteos sobre la conveniencia de ir hacia
las formas semi-presidencialistas, tomando como
ejemplo las constituciones francesa y portuguesa, o
directamente avanzando hacia formas de organizacin de democracia parlamentaria, opciones que merecen una seria consideracin. Como es bien sabido,
el parlamentarismo o el rgimen semi-presidencial
posee mecanismos que operan como fusibles para la
resolucin de las crisis polticas graves. Pero tambin
tiende a incrementar la capacidad de control sobre
los actos de gobierno (ver Recuadro 17).
Recuadro 17 Sistemas presidenciales y decretismo

Sartori nota, al comparar los regmenes parlamentarios y
presidencialistas, que aunque los gobiernos parlamentarios
tambin pueden recurrir a los decretos, existe una diferencia importante en el uso de decretos en estos dos tipos de
sistemas. En el contexto de sistemas parlamentarios, se
exige que su gobierno por decreto sea excepcional, que
se justifique debido a su urgencia, y adems se le somete a
rigurosas condiciones. En cambio, el decretismo, el gobierno por decreto por encima de los lderes del Congreso, es
endmico y a menudo epidmico en Amrica Latina.
Fuente: Giovanni Sartori, Ingeniera constitucional comparada.
Una investigacin de estructuras, incentivos y resultados (Mxico:
Fondo de Cultura Econmica, 1994), p. 179.
Un argumento habitual cuando se evoca este tema

es la dificultad de otorgar un papel ms activo al parlamento, cuando en muchas ocasiones existen dficit
importantes en su funcionamiento actual. Se suele
decir que este cambio implicara buscar la solucin
en uno de los eslabones ms dbiles del sistema. Sin
embargo, la necesidad de comparecer ante el Congreso de las principales autoridades del Gobierno, los
obliga a demostrar de manera peridica que estn en
conocimiento detallado de las polticas que ejecutan,
a defenderlas y a proponer rpidamente alternativas
a situaciones nuevas que se evocan en el debate. Por
lo tanto, es probable que la mayor exigencia mejore
la seleccin y aptitudes de quienes ocupan las representaciones en el Estado, esto es, que un sistema
parlamentario incentive una mejor calidad, tanto de
los gobiernos como de los congresos.
En todo caso, el tema, lejos de ser slo una cuestin acadmica o de anlisis constitucional, debera
53
ingresar al debate pblico. En esta cuestin puede

estar en juego un salto considerable en la calidad
institucional de la repblica.
Los mecanismos de control y rendicin

de cuentas
La forma republicana no slo implica un sistema de
controles entre los grandes poderes del Estado, es
decir, el control horizontal entre los poderes formales
del Estado. La repblica involucra tambin las agencias especializadas de control, como las contraloras,
fiscalas y ministerios pblicos. Tambin mecanismos
de rendicin horizontal que son activados por los ciudadanos, como es el caso de denuncias presentadas a
los ministerios pblicos o defensores del pueblo (ombudsman), y los mecanismos de rendicin de cuentas
vertical, de tipo societal, en los que ciudadanos y grupos de inters movilizan mecanismos institucionales
con el fin de monitorear y fiscalizar el accionar de las
agencias estatales (ver Recuadro 18).
Recuadro 18 Tres tipos de rendicin de cuentas

Guillermo ODonnell ha distinguido varios tipos de
accountability: Uno de ellos es el vertical, que en un
rgimen democrtico es ejercido por la ciudadana por
medio de elecciones que determinan quines van a ocupar
temporariamente las posiciones de gobierno. En cuanto
al segundo, explica: La accountability horizontal, que
defin como la existencia de agencias estatales que tienen
la autoridad legal y estn dispuestas y capacitadas para
emprender acciones que van desde el contralor rutinario
hasta sanciones legales o impeachment, en relacin con actuaciones u omisiones de otros funcionarios o instituciones
del Estado que pueden, en principio o presuntamente, ser
calificadas como ilcitos. El tercer tipo es el societal, que
se pone en movimiento cuando algunos sectores sociales
demandan que se anulen o castiguen decisiones estatales
que consideran ilegales o severamente gravosas para sus
intereses.
Fuente: Guillermo ODonnell, Hacia un Estado de y para la Democracia, pp. 25-62, en PNUD (Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo), Democracia/Estado/Ciudadana. Hacia un
Estado de y para la Democracia en Amrica Latina (Nueva York:
PNUD, 2008), p. 38.
Dentro de esta cuestin de los controles de la

accin estatal, la corrupcin aparece como un tema
particularmente sensible ante la opinin pblica con
importantes derivaciones sobre el funcionamiento
54
Cuadro 5
Porcentaje de encuestados en Latinoamrica que denuncian haber sido instados a pagar sobornos por parte de
actores de diferentes sectores
Sobornos
exigidos por
policas
Sobornos exigidos
por empleados
pblicos
Sobornos
municipales
Bolivia
20,5
14,5
24,1
Chile
2,3
1,7
5,6
Colombia
4,5
2,6
4,4
Costa Rica
8,7
6,1
Ecuador
Sobornos en
el servicio de
salud
Sobornos en
instituciones
educativas
19
10,2
10,2
5,3
3,5
3,3
3,7
1,8
5,9
4,5
4,4
Sobornos
judiciales
11,6
15,1
14,8
22,9
8,7
13,2
El Salvador
6,6
2,5
2,8
6,7
3,5
Guatemala
11
4,6
6,4
6,3
7,6
7,4
Guyana
11,8
6,4
13,4
10,1
13,6
s/d
Hait
10,2
10,8
61,9
50,2
57,7
59,6
Honduras
11
3,9
10,4
7,8
3,7
3,9
Jamaica
2,3
16
16,8
35,7
30,1
Mxico
22,8
13,7
24
25
13,7
12,7
Nicaragua
7,3
4,1
12,5
22,7
10,2
9,3
Panam
6,6
3,7
16,2
14,3
3,9
4,1
Paraguay
11,6
13,1
13
17
3,9
3,1
Per
18,8
10,7
14,9
11,6
3,9
8,2
Rep. Dom.
10,7
6,3
19,5
12,5
5,1
3,6
2,3
1,9
1,8
1,4
1,6
Uruguay
Los datos provienen de la Tabla 7, Seligson y Zphyr, Informe Global sobre Corrupcin, (2008), p. 314.
del Estado. El porcentaje de latinoamericanos que

denuncia haber sido instados a pagar sobornos por
parte de actores de diferentes sectores oscila entre
niveles bajos y niveles que pueden ser considerados
moderadamente altos (ver Cuadro 5). En cualquier
caso, la medicin de niveles de corrupcin sigue
siendo una materia algo cuestionada (en especial
los indicadores basados en percepciones de los
individuos, ver Recuadro 19), existe un consenso
acerca de que ms all de la forma en que se mida, la
corrupcin es endmica en Amrica Latina, aunque
menor que en frica, el sudeste asitico o el sudeste
de Europa.23 No obstante, es importante recalcar las
consecuencias de la corrupcin y, en particular, sus
efectos sobre la repblica.
La corrupcin no resuelta es consecuencia de
un sistema de controles ineficaces y la ineficacia del
sistema de controles est atada a una cierta ineficacia
republicana. Despus de todo, una decisin del poder ejecutivo al ser controlada por el parlamento, un
gasto del poder ejecutivo al ser autorizado primero y
23 Brinks, D. M., From legal poverty to legal agency: Establishing
the rule of law in Latin America (documento preparado para
el proyecto, 2009).
Recuadro 19 Indicadores de corrupcin

En muchos sentidos, [los indicadores de corrupcin y
transparencia basados en las percepciones de individuos]
nos indican menos de lo que los nmeros aparentemente
duros, con sus cifras decimales, pueden sugerir.
Fuente: Carmen Apaza y Michael Johnston, texto preparado
para el proyecto.
controlado despus por el parlamento, evita que haya

manejos inadecuados fuera de la ley del gasto pblico,
lo cual est ntimamente vinculado a la cuestin de la
corrupcin. Por otra parte, ms all de la corrupcin,
hay mltiples formas de captura del Estado por parte
de grupos poderosos que, sin adecuados controles y
rendicin de cuentas, destruyen tambin la esencia
del sistema republicano (ver Recuadro 20).
Es necesario promover un debate, no ya sobre
los males de la corrupcion, sino sobre los caminos
no explorados hasta ahora para atacarla. Ha habido
diversas experiencias, se han creado agencias de
control, hay informes reiterados sobre los niveles de
corrupcin en los pases. Pero la eficacia de las polticas implementadas ha sido por lo general escasa.
Recuadro 20 Ms all de la corrupcin
El Estado siempre tuvo que defenderse de la corrupcin la forma ms antigua de violencia contra los
derechos republicanos; sin embargo, en los tiempos
modernos hay otras y ms sofisticadas formas de captura de la cosa pblica, muchas de ellas legales: impuestos
y subsidios abusivos, remuneraciones desproporcionadas en relacin con los servicios prestados al Estado,
socorro a bancos y a otras empresas para evitar su
quiebra sin que los accionistas pierdan en consecuencia
su propiedad, etctera.
Para que el Estado, adems de capaz sea republicano, es
preciso que tenga instrumentos internos para defenderse
de los intentos de captura de individuos y organizaciones
poderosas.
Fuente: Luiz Carlos Bresser-Pereira, texto preparado para el
proyecto.
En ese debate debe tenerse en cuenta, como se dijo,

que la forma republicana no slo implica un sistema
de controles entre los grandes poderes del Estado, que
involucra tambin agencias especializadas de control
y varios mecanismos de rendicin de cuentas vertical,
de tipo societal. Es importante, por lo tanto, considerar
los posibles aportes al fortalecimiento del control de la
poltica que pueden ejercerse por estas vas.
Con relacin al control ciudadano de la accin
estatal, cabe anotar que, en un plano general, ha
quedado demostrado que para que la rendicin de
cuentas promovida por ciudadanos sea efectiva es
indispensable facilitar el acceso a la informacin, o la
transparencia, de los actos y polticas pblicas en su
etapa de formulacin, implementacin y aplicacin.
Esto ha permitido que grupos de la sociedad civil
lleven a cabo auditoras sociales sobre cuestiones diversas, desde el patrimonio de sus gobernantes hasta la
provisin de servicios pblicos y el desempeo de las
escuelas (ver Recuadro 21). Segn vimos en la seccin
sobre participacin, los presupuestos participativos
son tambin un mecanismo que tiene efectos sobre
control ciudadano de la accin estatal.
Otra sugerencia concierne la importancia de pasar a una estrategia activa, por medio de la cual los
gobiernos tomen la iniciativa de generar y publicitar
informacin sobre sus actividades y su desempeo,
invitando, adems, a los ciudadanos a participar en
el proceso de evaluacin y la elaboracin posterior
de planes de accin. Lo que distingue a las polticas
de transparencia activa es que crean un incentivo
55
Recuadro 21 Algunas experiencias de auditoras

sociales
En Chile, durante ms de diez aos, al igual que el estado
brasileo de Paran, se ha evaluado escuelas estudiando
tanto los datos concretos respecto del desempeo como
las evaluaciones de los ciudadanos. El Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina y el
Caribe (PREAL) lleva a cabo evaluaciones mediante tarjetas de calificacin en diversos pases. El proyecto Cartas
Compromiso de Argentina utiliza tarjetas de calificacin
de los ciudadanos para diversos servicios como parte de
una estrategia general de generacin de responsabilidad.
Fuente: Carmen Apaza y Michael Johnston, texto preparado
el proyecto.
para que los funcionarios del Estado acten contra

la corrupcin al reconocerse y recompensarse sus
acciones positivas (ver Recuadro 22).
Este tipo de propuestas no deben ser vistas fuera
del contexto amplio de la accin poltica y su relacin
con la sociedad. En ese sentido, es importante poner
nfasis sobre dos temas claves. En primer trmino,
la participacin ciudadana contiene sus propios peligros (ver Recuadro 23). Por otra parte, como han
mostrado varios estudios, la raz de la corrupcin est,
en buena medida, en la desigualdad econmica y la
desconfianza interpersonal. En efecto, desigualdad
y corrupcin constituyen un crculo vicioso.24 Por
lo tanto, las reformas de mera ndole institucional,
aunque tentadoras por ser relativamente fciles de
concebir y poner en marcha, son insuficientes.25
En suma, los ciudadanos no slo se expresan intermitentemente en el periodo electoral, delegando su
poder sin guardar ninguna capacidad de correccin
y control de los actores de sus representantes y de
influencia sobre las decisiones pblicas. La participacin ciudadana, ms all de las elecciones para
representantes es un agregado importante que les da
ms control a los ciudadanos sobre el Estado.
24 Glaeser, E.L., Scheinkman, J. & Shleifer, A., The Injustice

of Inequality, Journal of Monetary Economics Vol. 50, N1
(2003): 199222; You, Jong-Sung & Khagram S., A Comparative Study of Inequality and Corruption, American
Sociological Review Vol. 70, N1 (2005): 13657; Uslaner,
E.M., Corruption, Inequality, and the Rule of Law (Nueva
York: Cambridge University Press, 2008).
25 Uslaner, E. M., Corruption, Inequality, and the Rule of Law
(Nueva York: Cambridge University Press), pp. 21-25.
56
Recuadro 22 Indicadores y puntos de referencia para una transparencia activa

Desde el principio, haga que tanto los gerentes de los organismos como los empleados pblicos participen en el proceso
de diseo de los indicadores y los puntos de referencia.
Comience con las adquisiciones: esas funciones son un punto principal para la corrupcin en muchas sociedades y ofrecen
grandes oportunidades de enviar importantes mensajes acerca de la transparencia activa. Tambin pueden generar, relativamente rpido, eficiencias y beneficios presupuestarios que pueden medirse.
En primer lugar haga hincapi en unos pocos servicios y bienes bsicos, cuya naturaleza y cuyos precios se conozcan y
entiendan ampliamente.
Evite hacer hincapi en el desempeo de las tablas de calificacin entre mltiples organismos. En cambio, haga hincapi
en que las comparaciones ms importantes son aquellas que se hacen con el mismo organismo a travs del tiempo.
Recompense de manera amplia y pblica el desempeo bueno y mejorado; genere confianza entre los gerentes de los organismos y los empleados pblicos.
Brinde garantas crebles a los gerentes de los organismos, los sindicatos de empleados, los licitantes de contratos y los
ciudadanos participantes, de que se protegern las actividades de buena fe.
Garantice oportunidades, que no incluyan confrontacin, para que los gerentes de los organismos rindan cuentas de los
resultados atpicos en los indicadores.
Controle el proceso cuidadosamente y construya puntos de referencia amplios, para evitar jugar con los indicadores.
Haga hincapi en los valores positivos: integridad, responsabilidad, capacidad de respuesta: resista la tentacin de que los
datos se conviertan en otro ndice de la corrupcin.
A travs del tiempo, agregue otros tipos de evidencia: encuestas de empleados pblicos, operadores de pequeas empresas,
grupos de ciudadanos. Anime a los empleados pblicos y a los gerentes de los organismos a proponer nuevos indicadores y
puntos de referencia.
Publique los resultados ampliamente, incluyendo puntos positivos y constructivos siempre que sea posible.
Contine realizando el esfuerzo: mantenga y expanda la recoleccin de datos, generando comparaciones a ms largo plazo
y puntos de referencia ms amplios.
Fuente: Carmen Apaza y Michael Johnston, texto preparado el proyecto.
Recuadro 23 La institucionalizacin del control social

Un dilema an pendiente de resolucin es cunta institucionalizacin es requerida de manera que no se asfixie la autonoma
social y, a la vez, no torne vulnerables la participacin ciudadana en general y el control social en particular. Otro dilema
asociado al anterior es cunto de orgnico debe tener el control social, sobre todo habida cuenta de que la organizacin es un
recurso escaso que, al ser privilegiado, puede contribuir a la elitizacin de la participacin ciudadana.
La primera consideracin al respecto es que la institucionalizacin del control social no depende de la mayor (o menor)
cantidad de rganos, leyes ni sistemas que se creen en torno a l. Esta dimensin es apenas parte del problema, aunque usualmente tendemos a confundirlo como el problema. La segunda consideracin que cabe realizar es que el asunto de la institucionalizacin del control social no siempre es pertinente, ya que existen manifestaciones del control social que no pueden ser
reducidas al problema de su institucionalizacin a pesar de que pueden ser influidas por ella. En este ltimo sentido hay que
comenzar por hacer la distincin entre control social promovido desde el Estado y el que se desarrolla en forma espontnea
desde la sociedad.
Fuente: Nuria Cunill Grau, La rendicin de cuentas y el control social. Una aproximacin conceptual trabajo preparado para el I Seminario
Internacional Rendicin de Cuentas y Control Ciudadano en Entidades Territoriales, Bogot, Colombia, 12-13 de abril 2007, pp. 12-13.
Como se dijo al inicio de esta seccin, las elecciones libres y limpias son indispensables para la
democracia. Pero que una sociedad sea una democracia electoral no asegura que el gobierno refleje las
preferencias de la mayora de los ciudadanos. Sin un
sistema republicano, con su sistema de balances y
controles del poder pblico, el ejercicio del poder y
las nuevas funciones que debe tener el Estado en esta

etapa pueden volverse contra los espacios de libertad
de los individuos y el ejercicio de sus derechos. Un
Estado con poder pero con una repblica dbil puede
ser una seria limitacin al desarrollo y ampliacin de
la ciudadana.
CAPTULO CUATRO
Una gua para el debate sobre la construccin de

un Estado para la democracia
Temas y preguntas
Los ejes de las transformaciones. La reconstruccin de la estatalidad, es decir, la capacidad y el
poder para ejercer las facultades del Estado, es condicin necesaria para el funcionamiento de
una democracia de ciudadana. Un Estado sin poder hace que la democracia pierda su capacidad
de transformar los derechos en realidades.

El desafo actual para la transformacin del Estado no consiste, sin embargo, en el debate entre
ms o menos Estado. El objetivo es el desarrollo de un sector pblico con capacidad de planificacin estratgica y con polticas efectivas de educacin, salud, seguridad, y de apoyo al crecimiento
econmico sostenible y al empleo. Los ejes de la renovacin estatal son la profesionalizacin del
servicio civil, la modernizacin de las organizaciones burocrticas y el fortalecimiento del poder
poltico del Estado, para que los objetivos definidos mayoritariamente por las sociedades puedan
alcanzarse.
99 Los problemas de Amrica Latina se deben a una presencia excesiva del Estado o a su
retirada?
99 Cules son las polticas para profesionalizar y modernizar la burocracia pblica considerando los actores polticos y sociales involucrados, especialmente los sindicatos estatales?
99 Cul es el modelo de administracin pblica necesario ante las aspiraciones y las necesidades de cada pas latinoamericano?
99 Cmo fortalecer la legitimidad estatal y el poder para planificar, disear y aplicar las
polticas pblicas?
99 Es la captura por poderes fcticos un riesgo para la capacidad del Estado de ejecutar la
voluntad mayoritaria?
Estado y redistribucin. Un desafo central de nuestras democracias es mejorar la distribucin
del ingreso en una regin que posee el nivel de concentracin ms alto del mundo. A su vez,
la concentracin de riqueza suele derivar en concentracin de poder. Ese poder es, a menudo,
59
60
competitivo con el poder pblico encargado de ejecutar la voluntad expresada en las elecciones.
En ese sentido, la inequitativa distribucin del ingreso existente hace necesaria una redistribucin
de poder y un aumento de la autonoma estatal respecto a los poderes fcticos. El Estado es un
instrumento indispensable en esta tarea. Pero muchas veces carece de autonoma en relacin con
los sectores econmicamente ms poderosos y, por ende, poder para hacerlo.
El argumento reiterado de que el Estado no le sirve al ciudadano se explica, as, no slo porque
el Estado es dbil o le falta capacidad (la razn tcnica), sino fundamentalmente por una razn
poltica: porque el Estado no les pertenece a las mayoras, en parte porque la voluntad de la
mayora no se organiza alrededor de opciones sustantivas, porque la voluntad de la mayora es
ignorada en el ejercicio del poder y porque el Estado es capturado por los poderes fcticos.
La dependencia de los poderes fcticos genera ruptura entre el Estado y el resto de la sociedad,
lo aleja aun ms del ciudadano. Este punto interacta con el tema del Estado y de la representacin: si hay mejor representacin, el Estado tiene la capacidad de producir mayores cambios. La
representacin fortalece la autonoma estatal. La organizacin republicana la controla.
La insuficiente capacidad estatal para formular polticas pblicas y la falta de poder poltico para
la aplicacin de polticas redistributivas representan algunos de los mayores obstculos para la
expansin de la ciudadana social y la reduccin de brechas de bienestar. Un caso tpico se observa
en la cuestin impositiva, la que nos interesa aqu, no tanto desde la ptica econmica, sino desde
la perspectiva poltica.
99 Las preguntas, generalmente eludidas, son quin ejerce control sobre el Estado? Y, tambin,
genera ste las polticas votadas mayoritariamente o, por el contrario, est capturado por
sectores minoritarios y alejado de la voluntad general? Quin tiene el poder en el Estado
no es un debate instalado en nuestras sociedades, a pesar de que de esa cuestin depende,
nada menos, conocer para quin acta el Estado.
99 Cules son las polticas clave para lograr la recuperacin de la estatalidad?
99 Cun importante es en esta materia introducir profundas reformas en el sistema impositivo?
99 Cmo construir capacidad tcnica para hacer de la cuestin fiscal y tributaria una herramienta para la reduccin de brechas sociales?
99 Cmo generar poder poltico para lograrlo?
99 Cmo puede contribuir a este resultado la mejora en los mecanismos institucionalizados
de dilogo econmico y social?
Poder, Estado y democracia en Amrica
Latina
No existe rgimen democrtico sin Estado y no existe
democracia plena que no se funde en un Estado que
inscriba derechos, que los garantice con sus instituciones y que asegure su provisin mediante sus
intervenciones. Si el objetivo central de la democracia

es mejorar el bienestar de la ciudadana, articulando
niveles crecientes de libertad e igualdad, el Estado es
la llave maestra de accin colectiva para lograrlo.
El debate sobre la construccin y reconstruccin
estatal en el escenario de pos-transicin es, por lo
tanto, impostergable. Es preciso, adems, hacerlo
No existe rgimen democrtico sin Estado y no

existe democracia plena que no se funde en un
Estado que inscriba derechos, que los garantice
con sus instituciones y que asegure su provisin
mediante sus intervenciones. Si el objetivo central de la democracia es mejorar el bienestar de
la ciudadana, articulando niveles crecientes de
libertad e igualdad, el Estado es la llave maestra
de accin colectiva para lograrlo.
integralmente, desde las visiones ms conceptuales

en pugna, que determinan formas, papel y presencia
estatal diferenciada, hasta los planos ms operativos
y concretos que sustentan las capacidades de accin
estatal.
El Estado es, por supuesto, una organizacin compleja constituida por burocracias e instituciones que
tiene como funcin asegurar la vigencia del estado democrtico de derecho,26 expedir las leyes que regulan
la actuacin de los ciudadanos y de los funcionarios
pblicos, y ser el instrumento mediante el cual se
ejecutan las polticas pblicas del gobierno electo por
la mayora. Para ejercer estas funciones esenciales,
posee potestades que ninguna otra organizacin o
individuo debe poseer en la misma sociedad. Si esta
condicin no se cumple, su capacidad para ordenar
el poder de los particulares ser escasa o nula. Y si la
democracia carece del Estado para organizar el poder
en el conjunto de la sociedad, enfrenta una imposibilidad sustantiva para cumplir su objetivo central.
Pero la realidad dista de ser lo que predica esta definicin. Por qu, siendo la democracia una forma de
organizacin social del poder que debera concretar
la voluntad de la mayora, tiende en muchos casos a
generar polticas y actos de gobierno que benefician a
las minoras? Esto implica que en estos casos el Estado
no posee soberana interior y que el poder delegado
en el Gobierno se vuelve inaplicable.
Qu sucede cuando, en una democracia, el Estado carece de poder? Hasta dnde cuenta con el
poder necesario para ejecutar el mandato electoral y
ampliar la ciudadana? Cules son las consecuencias
26 Entendiendo por tal la plena vigencia de las normas emanadas de los representantes electos, las condiciones necesarias
para que esa vigencia sea efectiva y el pleno respeto a las
relaciones normadas entre los individuos, las otras organizaciones y el Estado.
61
inmediatas de la incapacidad del Estado para democratizar, por ejemplo, en trminos de la crisis de
representacin? Cules son los efectos en trminos
de sostenibilidad democrtica si la soberana popular
es delegada en un Estado que no tiene poder? En
suma, quines detentan el poder en la sociedad?
Cmo puede el Estado recuperar el poder necesario
para democratizar?
Los temas asociados a una capacidad efectiva
de accin estatal y el debate sobre poder y Estado
estn, por ello, ntimamente relacionados. El Estado
requiere mecanismos concretos, recursos y capacidad
institucional para disear y poner en marcha polticas
pblicas de desarrollo humano, redistribucin de la
riqueza, combate a la pobreza y seguridad pblica.
Pero ello no es posible sin una amplia base de apoyo
poltico y social.
Luego de la ola desestatizadora, hoy resulta difcil
explicar que por exceso de Estado no se puedan cumplir los compromisos electorales. Por el contrario, la
falta de Estado es la que explica por qu poseemos
la tasa de homicidios ms alta del mundo, por qu
el narco-crimen domina territorios e influye sobre
las decisiones pblicas, por qu hay amplias zonas
de nuestros territorios que estn fuera del alcance
de la ley, por qu, en fin, vivimos en muchos casos
una democracia pobre porque poseemos un Estado
pobre, limitado y dependiente. En muchos de nuestros pases, poseemos Estados que simplemente son
incapaces de ejercer sus funciones, y fallan adems
en su capacidad para representar a las mayoras y
escapan a los controles de la repblica.
Poseemos Estados que simplemente son incapaces de ejercer sus funciones, y fallan adems en
su capacidad para representar a las mayoras y
escapan a los controles de la repblica.
Estas cuestiones afectan la legitimidad y la eficacia

de la democracia. Debilitan la nocin de que la democracia es el mejor sistema de organizacin poltica
y que su funcionamiento asegura una progresiva
expansin de la ciudadana. Si el poder no est en el
Estado (para cumplir las funciones que la sociedad
le ha delegado), tanto la legitimidad de origen (la
soberana popular) como la legitimidad de finalidad
(la ampliacin de la ciudadana) se ven fuertemente
alteradas.
62
Si el poder no est en el Estado (para cumplir las

funciones que la sociedad le ha delegado), tanto
la legitimidad de origen (la soberana popular)
como la legitimidad de finalidad (la ampliacin
de la ciudadana) se ven fuertemente alteradas.
En el estudio del PNUD (2004) sobre la democracia

en Amrica Latina se pueden leer los resultados de
ms de 240 entrevistas realizadas a dirigentes polticos
y sociales de la regin entre los que se incluyen 40
presidentes, vicepresidentes o personas que ocuparon
esos puestos (el cuadro incluido a continuacin resume
los principales resultados de esa indagacin; ver Cuadro 6, as como el Grfico 5 presentado previamente).
Cuando se consult sobre quin posea el poder en
sus pases, las respuestas de los entrevistados coincidieron en mayor medida que en cualquier otro tema,
al responder que el poder no estaba en los electos.
Cuadro 6
Quines ejercen poder en Amrica Latina?

Poderes fcticos
Cantidad
de menciones / %
Grupos econmicos/ empresarios/ sector

financiero
150 (79,7%)
Medios de comunicacin
122 (65,2%)
Iglesias
Sindicatos
82 (43,8%)
58 (31%)
Sector indgena
6 (3,2%)
Poderes ilegales: mafias, narcotrfico, guerrilla,

paramilitares
48 (26%)
Organizaciones de la sociedad civil
24 (12,8%)
Poderes formales
Poder ejecutivo
68 (36,4%)
Poder legislativo
24 (12,8%)
Poder judicial
16 (8,5%)
Fuerzas de seguridad
Fuerzas armadas
Polica
40 (21,4%)
5 (2,7%)
Instituciones y lderes polticos

Partidos polticos
Polticos/ operadores polticos/ lderes
polticos
56 (29,9%)
13 (6,9%)
Que el poder no se encuentra de manera central

en el Estado no es, por lo tanto, un misterio. Casi el
80% de los propios actores que deben representar el
poder delegado por el pueblo coinciden en afirmarlo.
Sin embargo, estamos lejos de discutir el tema con la
importancia que amerita.
Desigualdad del ingreso, asimetra del poder poltico, deficiencia estatal, tienen como secuelas las crisis
de representacin, de gobernabilidad y la baja calidad
de la democracia. Tales crisis derivan en el incumpli
miento de las promesas electorales, la comprobacin
por parte de la opinin pblica de la incapacidad del
gobierno de modificar la realidad, los fracasos en
llevar adelante programas y reformas, la frustracin
de las esperanzas de los electores, la sustitucin de
alianzas originales por nuevas alianzas que imponen
cambios en los programas votados.
Desde el punto de vista de la democracia electoral,
la cuestin tambin es relevante porque la desigualdad del poder limita el rango de opciones con que
cuenta el ciudadano en el proceso electoral. Hay
temas que los poderes fcticos excluyen de la agenda
pblica. Muchos de ellos son precisamente aquellos
que tocan de manera directa al dficit de ciudadana
social. Son los debates prohibidos de Amrica Latina, los debates sobre los orgenes de su pobreza y
desigualdad. La debilidad de lo pblico restringe el
mbito del debate, hace que determinados temas se
marginen de la agenda, restringiendo el rango efectivo
de opciones.
Es imperioso, en consecuencia, promover un
debate sobre la cuestin del poder y el Estado en las
democracias pobres y desiguales de Amrica Latina,
para impedir que se instale la peligrosa espiral que se
realimenta de la desigualdad de poder, la debilidad
estatal y los incumplimientos de la democracia que
se expresara de diversas maneras:
Los graves dficit de ciudadana que afectan a
Amrica Latina, sobre todo en las esferas civil y
social.
La concentracin de ingresos ms alta del mundo.
El hecho de que esa concentracin de ingresos
se traduce en una alta concentracin de poder
econmico y social.
Factores extraterritoriales
Estados Unidos/ La embajada norteamericana
43 (22,9%)
Fuente: PRODDAL, Ronda de consultas con lderes de Amrica Latina,

(2002).
Son los debates prohibidos de Amrica Latina,

los debates sobre los orgenes de su pobreza y
desigualdad.
El desbalance de poder entre los miembros de

una sociedad requiere de la capacidad regulatoria
estatal. Lograr un razonable equilibrio no se producir espontneamente ni lo generar las fuerzas
del mercado.
Sin embargo, la concentracin de poder fuera del
Estado afecta la capacidad de ste para regular el
poder en la sociedad. El Estado llega en ocasiones
a ser secuestrado por los poderes fcticos.
Esto conduce a una peligrosa realimentacin: la
debilidad de poder produce debilidad estatal y
ella, a su vez, ampla los desequilibrios de poder
en la sociedad.
En esas condiciones, la capacidad de un sistema
democrtico para resolver los dficit civiles y
sociales es escasa y, por ende, la crisis de representacin se ampla y el apoyo popular disminuye por
la prdida de legitimidad del gobierno.
Nos internamos en un proceso que nos aleja cada
vez ms de la idea de la democracia de ciudadana posible que expusimos al comienzo de este
trabajo.
Por estos motivos, nuestros estudios sobre la sostenibilidad democrtica deben asumir como una cuestin central el anlisis del poder, su concentracin y la
prdida de la capacidad estatal para democratizar.
Una consecuencia de aplicar esta perspectiva ser
mostrar los efectos limitados que suelen tener los
programas de reforma estatal. Un ejemplo lo constituyen los esfuerzos, frecuentemente infructferos, de
reformas institucionales que no tienen en cuenta la
debilidad sustantiva del Estado para ejecutar polticas.
O, de manera ms general, la idea que el fortalecimiento tcnico de las instituciones implica un Estado
que funciona mejor. Un Estado sin poder no podr
contar con burocracias eficaces ni con instituciones
aptas. Este es el caso de las reformas en la administracin de justicia que intentan mejorar la eficacia de
burocracias judiciales, pero que no cuentan con un
Estado con poder para aplicar las normas.
Otra consecuencia es que este anlisis dar tambin una nueva perspectiva en trminos de comprenPor estos motivos, nuestros estudios sobre la
sostenibilidad democrtica deben asumir como
una cuestin central el anlisis del poder, su
concentracin y la prdida de la capacidad estatal
para democratizar.
63
der la naturaleza de la crisis de representacin. Como

se ha indicado anteriormente, la desigualdad extrema
de poder implica prdida de capacidad estatal para expandir la ciudadana. Esa prdida est, en parte, en el
origen de la crisis de representacin. No slo porque
restringe el proceso democrtico de opcin ciudadana
(control de la agenda), sino tambin porque limita la
efectiva tramitacin de las demandas sociales.
Otra consecuencia es que este anlisis dar

tambin una nueva perspectiva en trminos
de comprender la naturaleza de la crisis de
representacin.
Dimensin, funcin y capacidad estatal

Aunque la estatalidad avanz en Amrica Latina
durante la fase de industrializacin dirigida por el
Estado, fue variable en los distintos pases, que en
numerosos casos continuaron mostrando grandes
dficit de desarrollo estatal. Las reformas econmicas estructurales apostaron a un Estado con grados
crecientes de desregulacin de la economa e incluso
a un papel subsidiario en muchas dimensiones del desarrollo social. No pocas veces confundieron, adems,
la reforma del Estado con el recorte del gasto pblico
necesario para restablecer unas finanzas pblicas sanas. En efecto, las condicionalidades impuestas por
los organismos financieros internacionales comenzaron al inicio de los aos ochenta siendo estrictamente
econmicas, pero gradualmente se ampliaron a las
cuestiones de naturaleza extra-econmica, que terminaron por limitar las funciones y por deteriorar las
estructuras y los recursos tcnicos estatales. La idea
dominante de que el achicamiento al Estado era una
condicin necesaria para el desarrollo e indispensable
para resolver el problema de la deuda, se instal como
un punto casi indiscutible de la agenda pblica.
La confianza excesiva en mercados y la racionalizacin del gasto condujeron, de esta manera, a un Estado
insuficiente para asegurar la democracia y, paradjicamente, para apuntalar el funcionamiento de economas
de mercado que conjugasen crecimiento con desarrollo
humano e inclusin social. A los dficit histricos de
estatalidad con que contaban muchos pases se unieron
otros nuevos, que afectaron incluso a aqullos que ms
haban avanzado en el pasado en la construccin de
instituciones estatales ms desarrolladas.
64
En los ltimos aos estas carencias se hicieron

cada vez ms notables y se ha hecho evidente un
aumento de la funcin reguladora e incluso interventora del Estado. De hecho, nada ha incidido en
hacer ms evidente la necesidad de ms Estado en el
mundo entero que la crisis financiera global que se
desat a fines de 2008. En Amrica Latina, este debate
se inici, sin embargo, mucho antes de la crisis, con
movimientos polticos y llamados de diverso origen
para que el Estado reasumiera un conjunto de funciones que haba perdido durante el perodo de reformas
(ver Recuadro 24).
Recuadro 24
Reconsiderando el Estado mnimo
La confianza ilimitada en la capacidad del mercado para

resolver todos los problemas no dur mucho. A mediados de la dcada de los noventa, se puso en evidencia el
carcter desmesurado de ese optimismo y las mismas
instituciones que lo promovieron, en especial el Banco
Mundial, empezaron a poner en tela de juicio sus propios
postulados iniciales, en particular, el de las bondades del
Estado mnimo.
Fuente: Mauricio Garca Villegas, texto elaborado para el
proyecto.
La dicotoma Estado-mercado ha sido una fuente

de polarizacin en Amrica Latina, ya que en nuestra
regin se han entendido como criterios excluyentes de
organizacin social. Sin embargo, el desafo actual del
Estado latinoamericano no es, como tal, una cuestin
de ms o menos Estado. El problema radica, como
se ha sealado, en la falta de capacidad y, como resultado, de legitimidad estatal. Si el objetivo poltico
de la democracia es mejorar el bienestar, el Estado es
el instrumento de accin colectiva para alcanzar esos
objetivos. Se requiere, en otras palabras, un sector pblico y polticas pblicas eficaces (ver Recuadro 25).
Recuadro 25 Las condiciones de un Estado fuerte

Para que este Estado sea fuerte o capaz precisar, por
un lado, contar con legitimidad ante la sociedad civil y la
nacin, y por el otro, sus finanzas debern ser saludables
y su administracin, efectiva y eficiente.
Fuente: Luiz Carlos Bresser-Pereira, texto elaborado para el
proyecto.
El desafo actual del Estado latinoamericano

no es, como tal, una cuestin de ms o menos
Estado.
Los debates sobre el tamao del aparato estatal

(por ejemplo, el nmero de funcionarios o el monto
del gasto pblico) y sobre qu funciones debe realizar y cules delegar al mercado deben ser objeto del
debate poltico y la opcin electoral.
Por tanto, para encarar este anlisis, debemos
distinguir tres aspectos que a menudo se han confundido: dimensiones, funciones y capacidades. Por las
dimensiones nos referimos a la presencia cuantitativa
del Estado en una sociedad como, por ejemplo, el
porcentaje de gasto o ingreso sobre PIB y el nmero de
funcionarios. Desde este punto de vista, los niveles de
gasto pblico no parecen excesivos para los patrones
internacionales (ver Grfico 12).
Sobre las funciones del Estado, existen muchas tipologas. Una que puede servir de base para el debate
es la que propone el Banco Mundial (1997):
Bsicas (defensa, justicia y orden; salud pblica;
proteccin a los pobres; administracin macroeconmica; proteccin de los derechos de
propiedad);
Intermedias (educacin, medio ambiente, regulacin de los monopolios, regulacin financiera,
seguridad social);
Activas (poltica industrial; redistribucin de la
riqueza).
Sobre esta tipologa, algunos analistas podran
sostener que las llamadas funciones intermedias son
igualmente bsicas y que esta lista deja de lado otras
esenciales (como las ms amplias de regulacin de los
mercados, que van mucho ms all de los monopolios
y las fallas de los mercados financieros); que la redistribucin del ingreso es inseparable de la lucha contra
la pobreza en pases como los latinoamericanos y, por
ende, una funcin bsica del Estado; y que entre las
activas se deberan incluir el fomento tecnolgico y
la creacin de empresas pblicas.
Finalmente, en capacidades incluimos:
Formulacin de polticas pblicas;
Capacidad burocrtica para ejecutar las polticas
pblicas;
Poder poltico para aplicarlas, sin excepciones.
65
Grfico 12 Composicin del Gasto Fiscal en Amrica Latina y la OCDE (% PIB)
44,0%
42,2%
38,4%
23,2%
24,8%
19,6%
5,2% 5,6%
Ingreso total
Gasto total
Amrica Latina
Gasto corriente
Gasto de capital
Pases OCDE
Fuente: Con base en datos provenientes de la CEPAL (Badecon) y de la OCDE, Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2009, Captulo II; Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2008, Captulo I).
La combinacin de ambas situaciones poco

Estado para enfrentar los desafos de la democratizacin; pobreza y desigualdad engloba el
gran desafo que enfrenta la democracia en la
Amrica Latina del siglo XXI.
Una burocracia ms eficaz, instituciones adecuadas a los desafos actuales, recuperacin de las funciones y el poder efectivo del Estado para ejecutar sus
decisiones no tienen una correlacin con el tamao
del Estado. En algunos casos, el tamao del Estado
puede perjudicar el funcionamiento y la capacidad
para ejecutar la poltica que se pretende poner en
prctica. La pregunta es, qu debe hacer el Estado? Con qu instrumentos debe contar el Estado?
Despus vendr una discusin sobre la dotacin de
recursos humanos y el nivel de gasto.
Por otro lado, mientras el Estado recupera funciones, poderes y capacidades instrumentales, no se debe
ocultar que en algunos casos, a pesar de su desmantelamiento, ha ido ocupando espacios inapropiados.
As, la contradiccin que muestran algunos pases es
que, simultneamente, falta y sobra Estado.
Hay dos mbitos en los cuales, sin duda, la retirada
estatal ha afectado la democracia. El primero es la
imposibilidad de llevar a cabo los compromisos electorales, dado el tamao del gasto pblico. El segundo
se expresa en la prdida de bienes pblicos, como la

seguridad, que antes eran posedos por las sociedades
y que ahora son apropiados por agentes privados o
muestran una deficiencia que afecta seriamente las
condiciones de vida de los latinoamericanos.
Para el socilogo estadounidense Charles Tilly,
con frecuencia, ha habido en la historia Estados
dbiles, pero hasta pocas recientes estos Estados
raramente se han democratizado (2007: 164). La conjuncin de sistemas democrticos y Estados dbiles es,
por lo tanto, una novedad en la historia. En Amrica
Latina muchos Estados dbiles coexisten, adems, con
democracia, pobreza y alta desigualdad.
La combinacin de ambas situaciones poco Estado para enfrentar los desafos de la democratizacin,
pobreza y desigualdad engloba el gran desafo que
enfrenta la democracia en la Amrica Latina del
siglo XXI.
Recuadro 26
La economa y su conexin al Estado
La economa, como ciencia pero tambin como poltica

pblica, se ha ido alejando desde hace un cuarto de siglo
de su vocacin de disciplina intelectual abierta, a tal punto
que aparece hoy como un Estado dentro del Estado, una
fortaleza inexpugnable que dicta sus leyes a los gobiernos
y a las sociedades.
Fuente: Jean-Paul Fitoussi y loi Laurent, texto elaborado para
el proyecto.
66
Sin Estado la construccin de democracia

de ciudadana es ilusoria
Vivimos una poca en la cual el recurso del golpe militar es excepcional y est universalmente condenado.
La cuestin para las minoras que solan recurrir a
l, no pasa por desplazar al equipo de gobierno del
control del Estado como suceda en el pasado, sino
por dos caminos posibles: por un lado, debilitar inmensamente al Estado para que no pueda ejecutar la
voluntad mayoritaria y, por el otro, ocupar y cooptar
al gobierno que est en el Estado. De esta manera,
sin dar golpes militares, los sectores minoritarios en
Amrica Latina han visto, a menudo, en este doble
juego de desarmar y ocupar el Estado una forma de
licuar la decisin de las mayoras.
Si el Estado carece de las capacidades para cumplir
las funciones que la sociedad le ha delegado, entonces
tanto la legitimidad de origen, la soberana popular,
como la legitimidad de finalidad, la ampliacin de la
ciudadana, se ven fuertemente debilitadas.
La perdida de la capacidad estatal fue, como vimos, el resultado de la combinacin del anacronismo
del viejo Estado latinoamericano con la visin sobre
su reforma inaugurada a partir de los aos ochenta.
La idea que ha dominado las polticas pblicas durante las ltimas dcadas ha sido, por lo tanto, que el
achicamiento al Estado era una condicin necesaria
para el desarrollo econmico e indispensable para
restablecer unas finanzas pblicas sanas.
Contrastando con esa idea, creemos que la construccin estatal en el escenario del pos-transicin
debe centrarse en las capacidades que incrementen
su eficiencia y su eficacia, es decir, en la profesionalizacin del servicio civil, en la modernizacin de las
organizaciones burocrticas y en el fortalecimiento
del poder poltico necesario para que las funciones y
objetivos definidos por las sociedades no sean meras
aspiraciones sino proyectos con posibilidades reales
de aplicacin.
Mientras que la eficacia se refiere al poder poltico
del Estado y su adecuada organizacin (ver Recuadro
27), tema ya abordado, la cuestin de la eficiencia
contiene dos grandes temas: las capacidades de los
Contrastando con esa idea, creemos que la construccin estatal en el escenario del pos-transicin
debe centrarse en las capacidades que incrementen su eficiencia y su eficacia.
Recuadro 27 La paradoja del poder

Un gobierno que es muy poderoso dentro del marco
institucional puede no ser eficaz a la hora de aplicar sus
polticas. Una gran concentracin de poder respecto del
proceso de creacin de polticas puede constituir demasiado poder para que las polticas sean eficaces.
Fuente: Adam Przeworski, texto elaborado para el proyecto.
funcionarios pblicos para el diseo y la formulacin de las polticas pblicas y de las burocracias
para poner en marcha y ejecutar los programas y los
proyectos.
Las reformas de la administracin pblica requieren incrementar la eficiencia y la calidad del servicio
pblico (ver Recuadro 28). Con el creciente papel del
sector pblico en las economas latinoamericanas, el
imperativo de eficiencia es cada vez ms necesario.
Con excepcin de las cancilleras (en unos pases) y
los ministerios de Hacienda y los bancos centrales,
la profesionalizacin del servicio civil es, en general,
muy baja en la regin. Coexisten, ms bien, formacin
profesional insuficiente, ausencia de meritocracia y
un fuerte clientelismo.
Un Estado sin poder convierte a la democracia
en un fenmeno crecientemente ajeno a los
ciudadanos. Un Estado ineficiente malgasta los
recursos pblicos y no logra, ms all del poder con que cuenta el Estado, que las polticas
pblicas se ejecuten y aumenten el bienestar
ciudadano.
En suma, nos enfrentamos en el tema estatal con

una condicin necesaria del funcionamiento de la
democracia y de su sostenibilidad. Un Estado sin
poder convierte a la democracia en un fenmeno
crecientemente ajeno a los ciudadanos. Un Estado
ineficiente malgasta los recursos pblicos y no logra,
ms all del poder con que cuenta el Estado, que las
polticas pblicas se ejecuten y aumenten el bienestar ciudadano. La relevancia de estas dos cuestiones
debera hacer que se recupere al Estado como uno
de los centros de nuestro debate poltico. Las alternativas para resolver nuestros dficit en esta materia
deberan, asimismo, convertirse en un nodo de la
competencia electoral.
Recuadro 28 La renovacin de la burocracia estatal y la necesidad de un servicio civil profesional

La burocracia estatal terminar convirtindose en un verdadero cementerio de proyectos polticos, con lo cual resultar cada
vez ms difcil reconstruirla a nuevo, a menos que algn gobierno consiga remover y renovar las viejas normas, desmantelar
las antiguas estructuras, y/o erradicar pautas culturales y patrones de comportamiento indeseables.
Es difcil suponer que un verdadero proceso de cambio en materia de servicio civil pueda comenzar sin establecer la
obligatoriedad definitiva del concurso como nica va de incorporacin al sector pblico. Un subsistema de concurso cierra
automticamente las vas de ingreso no basadas en este principio. A continuacin, el siguiente cambio de reglas de juego debera corresponder a la evaluacin del desempeo, tecnologa que vincula el pasado con el futuro de la gestin. En efecto, la
evaluacin permite establecer la contribucin relativa de cada servidor pblico a la produccin de bienes y servicios pblicos
(mirada al pasado), pero tambin ofrece informacin para evaluar dficit de capacitacin, establecer perfiles de carrera y posibilidades de ascenso, considerar el otorgamiento de premios o aumentos salariales (mirada al futuro). Este es posiblemente
uno de los aspectos ms complejos para elaborar, pero tambin para implementar tecnologas en materia de modernizacin
de una carrera profesional. Tambin lo es el establecimiento de nuevos escalafones o regmenes de personal, as como una
profunda reforma de la estructura y composicin de las remuneraciones.
Fuente: Oscar Oszlak, texto elaborado para el proyecto.
67
CAPTULO CINCO
Guas para la discusin de tres polticas pblicas

prioritarias
1. Una nueva fiscalidad

Temas y preguntas
La tributacin como instrumento para equilibrar los poderes econmicos y los polticos. El
reto para la regin en trminos de generacin de capacidad fiscal es doble: disminuir la dependencia de los tributos indirectos y, a la vez, mantener o aumentar, segn los casos, la recaudacin
fiscal. No se generan los recursos necesarios para reducir la brecha de ciudadana y lo disponible
no impacta lo suficiente sobre el bienestar de las mayoras.
99 Cules son las reformas necesarias para reducir la dependencia de los Estados latinoamericanos de los recursos de fcil recaudacin como los impuestos indirectos y los ingresos
no tributarios?
99 Cules son los instrumentos fiscales ms aptos para reducir la concentracin, disminuyendo consecuentemente la brecha de bienestar?
La tributacin directa, un instrumento central de la redistribucin. La tributacin directa es
uno de los instrumentos de poltica econmica con mayor potencial redistributivo. Sin embargo,
es uno de los menos empleados en Amrica Latina.
Altos niveles de desigualdad estn relacionados con bajos niveles de ingresos fiscales por concepto de tributacin directa, mientras que a niveles altos de recaudacin directa corresponden
bajos niveles de desigualdad de ingresos. La tributacin directa sera, por lo tanto, ms efectiva
en trminos redistributivos, a partir de niveles altos de imposicin.
99 Cules son los caminos polticos y las reformas institucionales para incrementar los
impuestos directos, especialmente a las personas naturales, considerando las mayores
dificultades tcnicas en su recaudacin?
69
70
Democracia, Estado y fiscalidad

Cuando se discute de impuestos no se trata solo de
una materia contable o incluso meramente econmica. Es, ms bien, una de las cuestiones centrales
para el sostenimiento de un sistema democrtico. Su
discusin implica tratar la posibilidad de ejecutar el
compromiso electoral, la capacidad de distribuir el
poder de otra manera, la capacidad del Estado para
ejecutar con poder sus propias metas.
En el contexto actual de fuertes tensiones econmicas y crecientes demandas sociales, la capacidad
fiscal de los Estados, es decir, la competencia para
recaudar y gastar eficaz y eficientemente los recursos
pblicos cobra mayor significado.
Amrica Latina presenta serias deficiencias en
materia de capacidad fiscal. La recaudacin tributaria
y el gasto pblico no parecen haber tenido un impacto
positivo y significativo en materia de crecimiento y
redistribucin. Como veremos, esta situacin explica
en parte por qu la desigualdad de ingresos es una
de las ms altas del mundo. Despus de impuestos y
transferencias en la regin, la desigualdad de ingresos
medida por el coeficiente Gini, apenas se reduce en
un 5% (52,3 a 49,6), mientras que en los pases OCDE
se reduce en un 32% (45,9 a 31,1).
Como hemos reiterado, Amrica Latina es la
regin con mayor desigualdad de ingresos. Esta
situacin ha tenido una leve mejora luego de 25
aos de democracia durante los cuales los niveles de
concentracin no se modificaron.
El debate sobre la desigualdad se da generalmente
en el terreno de justicia distributiva. Aparte de estas
dimensiones ticas, la desigualdad tiene tambin
efectos econmicos importantes. Genera una subutilizacin de recursos humanos y puede, por lo tanto,
afectar de manera adversa el crecimiento econmico.
Y para propsitos de la agenda poltica, que es el
centro de atencin de este documento, la desigualdad
se relaciona con una tercera dimensin, a la cual hemos hecho alusin en secciones anteriores: el poder
en una sociedad, es decir con el hecho de que quien
concentra riqueza, concentra poder.
Su discusin implica tratar la posibilidad de ejecutar el compromiso electoral, la capacidad de
distribuir el poder de otra manera, la capacidad
del Estado para ejecutar con poder sus propias
metas.
Recordemos la afirmacin inicial: si no existiera

democracia, no existira capacidad de distribucin
del poder. Uno de los desafos bsicos de la democracia es la redistribucin del poder, para que los
derechos puedan convertirse en derechos reales
vividos como realidad cotidiana por los ciudadanos. Un instrumento importante, no el nico, para
compensar las desigualdades sociales lo ofrece el
sistema tributario y la forma en que se asignan los
recursos pblicos.
Quien concentra riqueza, concentra poder.
A travs de todas estas dimensiones, el sistema

tributario y el sistema fiscal, en general, estn en
el corazn mismo de la democracia. No en vano
la definicin sobre los niveles de tributacin y la
autorizacin del gasto pblico estn en el origen de
los parlamentos modernos. La tributacin y el gasto
pblico social son, adems, instrumentos esenciales
para compensar las desigualdades sociales. Son tambin determinantes para que el Estado pueda cumplir
con otros objetivos bsicos que asigna la ciudadana
a travs del sistema poltico.
Cuando se discute la fiscalidad, se estn tratando,
por lo tanto, cuestiones centrales para el sostenimiento de un sistema democrtico: de la distribucin del
poder, las metas de ciudadana civil y social, y la
capacidad del Estado de cumplir con sus objetivos,
es decir con la estatalidad.
Estado, impuestos y poder deben ser, por lo
tanto, elementos esenciales del debate democrtico.
Sorprendentemente, sin embargo, el tema tributario
est casi ausente en las campaas electorales y las
plataformas polticas de la regin, lo que contrasta con
la importancia y centralidad que tiene en los debates
y campaas polticas de los pases industrializados.
Amrica Latina, una regin con baja

capacidad fiscal y tributaria
En un contexto de fuertes desigualdades y crecientes demandas sociales, como las que caracterizan a
Amrica Latina, la capacidad fiscal de los Estados, en
otras palabras, la competencia por recaudar y gastar
eficaz y eficientemente los recursos pblicos, cobra
mayor significado.
Las tres dimensiones fundamentales de la capacidad fiscal son: su contribucin a la reduccin de la
guas para la discusin de tres polticas pblicas prioritarias
Las tres dimensiones fundamentales de la capacidad fiscal son: su contribucin a la reduccin

de la desigualdad y las brechas de bienestar, a
la provisin de bienes pblicos (infraestructura
y redes de conocimiento, en particular), y la
sostenibilidad de largo plazo de las finanzas
pblicas.
desigualdad y las brechas de bienestar, a la provisin

de bienes pblicos (infraestructura y redes de conocimiento, en particular), y la sostenibilidad de largo
plazo de las finanzas pblicas. La primera ser objeto
de atencin ms adelante. Aqu concentraremos nuestra atencin, por lo tanto, sobre las dos ltimas.
La sostenibilidad fiscal de largo plazo se refiere a
la necesidad de contar con marcos institucionales que
contribuyan al mantenimiento de equilibrios fiscales
o desbalances que no generen una carga explosiva de
endeudamiento pblico. Dicha sostenibilidad debe
ser compatible con otras funciones macroeconmicas
de la poltica fiscal, en particular con las funciones
anticclicas, que implican que la poltica fiscal debe
contribuir a evitar que se acumulen excesos de demanda durante los perodos de auge y contribuir a
la reactivacin de las economas durante las crisis.
La adopcin de reglas fiscales claras y transparentes,
as como la creacin de fondos de estabilizacin
macroeconmica, son algunos de los mecanismos
71
adoptados en algunos pases en desarrollo para lograr

estos objetivos.
La contribucin del gasto a la acumulacin de capital fsico, humano e institucional es indispensable, a
su vez, para afianzar estrategias de desarrollo basadas
tanto en la equidad social como en el funcionamiento
eficiente de los mercados. La recaudacin fiscal asegura la disponibilidad de recursos para estos propsitos.
La experiencia de las economas ms avanzadas indica
que, tanto para contar con recursos suficientes para
contribuir a la adecuada provisin de bienes pblicos
como para mejorar la distribucin del ingreso, es
necesario consolidar y expandir los mecanismos de
tributacin progresiva.
Al estudiar de cerca la composicin de los ingresos
y el gasto en la regin y compararla con la estructura
de los pases de la OCDE, encontramos importantes
diferencias estructurales que ilustran los desafos en
materia de capacidad fiscal que debe afrontar Amrica Latina.
En primer lugar, la recaudacin fiscal y tributaria
de los pases latinoamericanos, como proporcin del
Producto Interno Bruto (PIB), representa poco menos
de la mitad de la recaudacin de los pases OCDE.
Segundo, en trminos de composicin de los
ingresos, la recaudacin no tributaria, altamente
relacionada con la extraccin y comercializacin de
materias primas, constituye ms de un cuarto de los
ingresos corrientes en Amrica Latina, mientras que
apenas alcanza 15% en la OCDE.
Grfico 13 Ingresos fiscales (% PIB): Amrica Latina vs. OCDE (1990-2006)
15,6%
10,9%
9,4%
8,7%
6,6%
6,2%
4,1%
2,6%
0,6%
Ingresos tributarios
directos
Ingresos tributarios
indirectos
Contribuciones a la
Seguridad Social
Amrica Latina
0,7%
Otros ingresos
tributarios
Ingresos no
tributarios
Pases OCDE
Fuente: Con base en datos provenientes de la CEPAL (Badecon) y de la OCDE, Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2009, Captulo II; Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2008, Captulo I).
72
Tercero, los impuestos directos, generalmente

progresivos, representan en Amrica Latina menos
de la mitad de los recaudados en los pases OCDE
como porcentaje de los ingresos corrientes (17,7%
contra 36,9%). No obstante, los ingresos tributarios
indirectos, muchos ms regresivos en su aplicacin,
prcticamente duplican, en trminos relativos, la recaudacin indirecta en la OCDE (40,3% contra 26%).
Por otro lado, las contribuciones a la seguridad social
en Amrica Latina apenas constituyen la mitad de las
contribuciones sociales en los pases OCDE (11,3%
contra 20,6%).
Por lo tanto, la tributacin no slo rinde mucho
menos en Amrica Latina, sino que tiene una estructura ms regresiva que en los pases de la OCDE. Debe
agregarse que el gasto pblico en la regin est mucho
ms orientado a la inversin en comparacin con los
pases de la OCDE, lo que implcitamente supone una
menor disponibilidad de recursos para el gasto social.
Sin embargo, la modernizacin y generacin de nuevas infraestructuras, relegadas por los ajustes fiscales
de fines de los ochenta, es determinante para desarrollar ventajas comparativas, facilitar la insercin de
productos locales en los mercados internacionales y
atraer nuevos capitales.
Estos hechos, y el carcter no progresivo de algunos tipos de gasto, explican por qu la recaudacin
fiscal y el gasto pblico no parecen haber tenido un
impacto significativo sobre la distribucin del ingreso
en Amrica Latina. En efecto, una parte importante
de la diferencia en la distribucin del ingreso entre Amrica Latina y la OCDE se explica por las
diferentes estructuras fiscales. Asimismo, Amrica
Latina tiene una peor distribucin de ingresos que la
OCDE antes de impuestos y transferencias pblicas,
equivalente a unos 6 puntos del coeficiente de Gini.
Sin embargo, esta diferencia se ampla de manera
notable despus de impuestos y transferencias: mientras en la OCDE el impacto de las finanzas pblicas
es altamente progresivo, ya que reduce el coeficiente
de Gini en 15 puntos (una tercera parte), en Amrica
Latina es muy pequeo, de poco menos de 3 puntos
en promedio (un 5%) (ver Grfico 14). La modificaLos impuestos directos, generalmente progresivos, representan en Amrica Latina menos de
la mitad de los recaudados en los pases OCDE
como porcentaje de los ingresos corrientes
(17,7% contra 36,9%).
La recaudacin fiscal y el gasto pblico no parecen haber tenido un impacto significativo sobre
la distribucin del ingreso en Amrica Latina.
cin de estas caractersticas de la estructura fiscal es,

por lo tanto, un elemento esencial en la construccin
de sociedades ms igualitarias. Los trabajos de la
CEPAL, el Banco Mundial y la OCDE corroboran estas
apreciaciones.27
Grfico 14 Desigualdad en la distribucin de ingresos,
antes y despus de impuestos y transferencias
gubernamentales
52,3
49,6
45,9
31,1
Antes de impuestos y
transferencias
Amrica Latina
Despus de impuestos y
transferencias
Pases OCDE
Fuente: Con base en datos provenientes de la CEPAL (Badecon) y de

la OCDE, Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2009, Captulo II;
Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2008, Captulo I)
El desafo de la tributacin directa

La tributacin directa es uno de los instrumentos de
poltica econmica con mayor potencial redistributivo; sin embargo, es uno de los menos empleados
en Amrica Latina. El Banco Mundial28 ha estimado,
por ejemplo, que dado los patrones internacionales
27 CEPAL, El pacto fiscal: fortalezas, debilidades, desafos (Santiago: CEPAL, 1998); Banco Mundial, Reduccin de la pobreza y
crecimiento: crculos virtuosos y crculos viciosos (Washington
y Bogot: Banco Mundial y Mayol Ediciones, 2004); y Centro
de Desarrollo de la OCDE, Perspectivas econmicas de Amrica Latina 2008 (Paris: OCDE, 2007).
28 Banco Mundial, Reduccin de la pobreza y crecimiento: crculos virtuosos y crculos viciosos (Washington y Bogot: Banco
Mundial y Mayol Ediciones, 2004).
73
en los pases OCDE con menor presin tributaria

directa, como Turqua, Grecia y Portugal.
Al analizar la relacin entre tributacin directa
y desigualdad de ingresos en la OCDE constatamos
la existencia de una relacin inversa. Los pases con
altos niveles de desigualdad, (como Polonia, Portugal
y Turqua) tienden a tener bajos niveles de ingresos
fiscales por concepto de tributacin directa, mientras
que a niveles altos de recaudacin directa corresponden bajos niveles de desigualdad de ingresos (como
en Dinamarca, Noruega y Suecia).
En Amrica Latina tambin se observa una relacin de este tipo, pero no es tan ntida. No obstante,
la recaudacin directa en Latinoamrica apenas re-
de tributacin en funcin del nivel de ingreso de

los pases, Amrica Latina debera recaudar cuatro
puntos adicionales del PIB en ingresos tributarios,
concentrados en su mayora en el impuesto a la renta,
especialmente de personas naturales.
La tributacin directa es uno de los instrumentos de poltica econmica con mayor potencial
redistributivo; sin embargo, es uno de los menos
empleados en Amrica Latina.
Los impuestos sobre ingreso, utilidades y ganancias de personas naturales y corporaciones representan en promedio 5% del Producto Interno Bruto de la
regin, cifra muy inferior al 12,7% registrado en los
pases de la OCDE (ver Grfico 15). Los niveles correspondientes de tributacin son extremadamente bajos
en algunos pases latinoamericanos, como Guatemala
y Paraguay. Pero an los que tienen mayores niveles de
tributacin directa en la regin como proporcin del
PIB, como Brasil, Chile, Per y Venezuela, presentan
niveles de recaudacin comparables a los registrados
Recuadro 29 La tributacin de las clases altas

[] Para ser capaz de jugar un papel significativo en
modificar los ingresos relativos, los gobiernos deben tener
acceso a recursos significativos y no asignados. Estos recursos deben obtenerse predominantemente de las clases
sociales con mayores ingresos.
Fuente: Vito Tanzi, texto elaborado para el proyecto.
14
12,7
12
10
8,4
2,9
3,3
3,6
4,1
4,7
4,6
4,8
5,1
5,4
5,5
AR
G
2,6
EC
U
3,9
4,9
IC
7,7
7,3
G
TM
7,7
5,7
2,0
D
E
O
C
C
H
BR
VE
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PE
L
C
O
D
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N
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PA
N
Am
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V
D
O
C
RI
RY
U
PR
BO
L
Impuestos sobre ingreso, utilidades y ganancias de capital (% PIB)
Grfico 15 Impuestos sobre ingreso, utilidades y ganancias en Amrica Latina y pases OCDE
Notas: En el caso de Amrica Latina se emplean datos del gobierno central para el ao 2007. Para Argentina y Brasil se emplean datos del
gobierno general.
Los datos OCDE corresponden al gobierno general de 29 pases para los aos 2006, 2007. Se excluye a Mxico.
Fuentes: Elaboracin propia en base a datos provenientes de CEPAL-Badecon, OCDE (2008): Growing Unequal? Income Distribution and Poverty
in OECD Countries; OCDE (2009): Perspectivas Econmicas de Amrica Latina; OCDE (2009): Economic Policy Reforms 2009: Going for Growth.
74
presenta en promedio un poco ms de un tercio de

lo recaudado en la OCDE por concepto de impuestos
sobre ingreso, utilidades y ganancias de personas
naturales y corporaciones.
Cabe agregar que la recaudacin directa en la
OCDE se sustenta en mayor parte en la tributacin
de personas naturales, tcnicamente ms compleja y
cuyo impacto redistributivo es potencialmente ms
importante, al contrario de lo registrado en Latinoamrica, donde la mayora de los ingresos tributarios
directos provienen de las corporaciones.
Uno de los principales obstculos que afronta la
regin en materia de reduccin de brechas sociales es,
por lo tanto, la ineficacia e ineficiencia de la poltica
fiscal y tributaria. En otras palabras, no se generan
los recursos necesarios para reducir la brecha de
ciudadana y lo disponible no impacta lo suficiente
sobre el bienestar de las mayoras. Las dos cuestiones
que resultan centrales para la agenda poltica regional
son, por lo tanto, cmo construir capacidad tcnica para hacer de la cuestin fiscal y tributaria una
herramienta para la reduccin de brechas sociales
y cmo generar el apoyo poltico para lograrlo. Por

consiguiente, el fortalecimiento de la estructura tributaria y del impacto redistributivo del gasto pblico
social son elementos fundamentales del Pacto Fiscal
en la regin, para utilizar un trmino que la CEPAL
propuso hace una dcada.
No se generan los recursos necesarios para

reducir la brecha de ciudadana y lo disponible
no impacta lo suficiente sobre el bienestar de
las mayoras. Las dos cuestiones que resultan
centrales para la agenda poltica regional son, por
lo tanto, cmo construir capacidad tcnica para
hacer de la cuestin fiscal y tributaria una herramienta para la reduccin de brechas sociales y
cmo generar el apoyo poltico para lograrlo. Por
consiguiente, el fortalecimiento de la estructura
tributaria y del impacto redistributivo del gasto
pblico social son elementos fundamentales del
Pacto Fiscal en la regin.
Grfico 16 Desigualdad de ingresos y tributacin directa en Amrica Latina y pases OCDE
60
H N D C OL
GT M
B OL
BRA
D OM
Desigualdad de ingresos (Gini)
N IC
PRY
50
EC U P A N
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40
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30
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DNK
10
0
10
15
20
25
30
Impuestos sobre ingresos, utilidades y ganancias de capital en Amrica Latina y pases OCDE (% PIB)
Notas: La desigualdad de ingresos es medida por el coeficiente de Gini (ltimo valor disponible en el perodo 2005-2007). El Gini medio de
Amrica Latina es de 52,8 (promedio simple). El Gini medio de los pases OCDE es de 30,5 (promedio simple).
Para Amrica Latina se emplean datos del gobierno central para el ao 2007. En los casos de Argentina y Brasil se emplean datos del gobierno
general.
Los datos OCDE corresponden al gobierno general de 29 pases para los aos 2006, 2007. Se excluye a Mxico.
Fuentes: Elaboracin propia en base a datos provenientes de CEPAL (Badecon, Badeinso); OCDE (2008): Growing Unequal? Income Distribution and Poverty in OECD Countries; OCDE (2009): Perspectivas Econmicas de Amrica Latina; OCDE (2009): Economic Policy Reforms 2009: Going for Growth.
75
2. La integracin social
Temas y preguntas
La universalidad como principio en el diseo de la poltica social. Las sociedades altamente
desiguales tienden a generar instituciones en las que no slo la proteccin social es ms limitada
y la fiscalidad menos progresiva, sino tambin donde los excluidos tienen una voz que es ms
dbil y tienden a estar, por lo tanto, por fuera de las negociaciones polticas donde se deciden
temas que son esenciales para su suerte.
Los principios de ciudadana social implican que la sociedad debe proporcionar a todos sus
miembros estndares mnimos de bienestar. Este concepto contrasta con la realidad de las sociedades latinoamericanas, donde los sectores de ms altos recursos acceden a los sistemas privados,
reproduciendo as las grandes segmentaciones sociales existentes.
99 Cmo lograr el apoyo poltico para reintroducir los mecanismos universales y solidarios
en las polticas sociales?
99 Cmo avanzar para que la participacin poltica, la expresin de demandas, movilice a
sectores marginados del debate y logre que se involucren en el debate poltico?
La segmentacin en la provisin de los servicios sociales. Debido a las fallas acentuadas que
caracterizan a los mercados de provisin de los servicios sociales, la presencia de diversos agentes
de prestacin puede terminar creando sistemas mucho ms segmentados, en los que unos agentes
tienden a especializarse en los sectores de mayores ingresos y otros en los de menores ingresos,
ofreciendo muchas veces servicios de menor calidad. Esta parece ser tambin la historia de los
sistemas de salud.
99 Cmo la regulacin estatal puede evitar la segmentacin de los servicios, especialmente

entre usuarios de altos y bajos ingresos?
El desafo de formalizar lo informal. Muchos trabajadores del sector informal y sus familias
no tienen los beneficios sociales equivalentes a los del sector formal. Las empresas informales,
muchas de las cuales son de trabajadores por cuenta propia, no tienen acceso a la tierra, el capital,
la tecnologa y al entrenamiento empresarial, necesarios para mejorar la productividad.
99 Qu reformas se deben poner en marcha para favorecer la extensin del trabajo decente
y las oportunidades para las empresas informales?
Los mnimos de ciudadana social
condicin necesaria de la democracia
La segunda rea de poltica pblica se refiere a la
persistencia de enormes desigualdades econmicas y
sociales. stas afectan directamente la capacidad de
satisfacer los derechos sociales de los ciudadanos y
crean estructuras de poder econmico y poltico que

tienden a reproducir las estructuras de desigualdad.
Los avances de los ltimos aos en diversos indicadores sociales se manifiestan sobre un persistente
trasfondo de fuertes desigualdades y vulnerabilidad
socioeconmica de buena parte de la poblacin (ver
Recuadro 30).
76
Recuadro 30 Igualdad poltica y poder econmico

Mientras en poltica una persona equivale a un voto,
asegurando una total igualdad en el valor de las opiniones,
en el campo de la economa el peso de las decisiones est
ponderado por el poder del ingreso o del ingreso acumulado, es decir la riqueza.
Fuente: Roberto Lavagna, texto elaborado para el proyecto.
Existen diversas formas de ser excluido, de ser

desempleado, de ser desigual. En los ltimos aos se
han llevado a cabo esfuerzos bien encaminados en
materia de poltica social, como las transferencias
condicionadas. Sin embargo, es necesario superar el
enfoque asistencial para avanzar en los temas ms
amplios de ciudadana social y los principios bsicos
de poltica social que ella encarna: universalidad,
solidaridad, eficiencia e integralidad.
El problema de la desigualdad en Amrica Latina,
que subyace en el trasfondo del persistente dficit de
ciudadana social, no es slo el de las desigualdades
consustanciales a las economas de mercado; es,
adems, el de desigualdades histricas preexistentes
a las construcciones nacionales. De la conjuncin de
ambas desigualdades surge la distancia, a veces abismal, que media entre los derechos y su ejercicio.
Estas cuestiones desempean un papel esencial en
el desarrollo de una mejor relacin entre economa y
democracia. El anlisis de los temas laborales y fiscales indica, por lo dems, que los resultados sociales
no son independientes de la organizacin econmica
y social es decir de las instituciones en un sentido
amplio y no se limita a la necesidad de garantizar la
provisin de servicios sociales o a la compensacin
por los impactos distributivos adversos de uno u otro
mecanismo de mercado. Las sociedades altamente
desiguales tienden a generar instituciones en las
que no slo la proteccin social es ms limitada y la

fiscalidad menos progresiva, sino tambin donde los
excluidos tienen una voz que es ms dbil y tienden
a estar, por lo tanto, por fuera de las negociaciones
polticas donde se deciden temas que son esenciales
para su suerte como miembros de la sociedad. De
ah la importancia de combinar las reformas sociales
con medidas orientadas a democratizar el debate
econmico, en las lneas que se han sealado en una
seccin anterior de este documento.
El Estado y los mecanismos de integracin

social
Los principios de ciudadana social implican que la
sociedad debe proporcionar a todos sus miembros
estndares mnimos de bienestar (ver Recuadro 31).
Este principio de universalidad debe figurar, por lo
tanto, en el centro del diseo de la poltica social y
contribuir a la integracin o cohesin social. Este
concepto ha estado en el centro del debate latinoamericano en aos recientes, y puede conceptualizarse
tanto en trminos de hacer a todos los ciudadanos
partcipes con un nivel mnimo de bienestar consistente con el desarrollo alcanzado por un pas, as
como del patrimonio simblico que tiene la sociedad
en trminos de la capacidad de desarrollar normas y
lazos sociales que permitan reforzar la accin colectiva. La construccin de ese patrimonio simblico se
ve, en cualquier caso, reforzada por la construccin
de niveles bsicos de bienestar para todos, por lo
cual ambas dimensiones deben verse como complementarias.
Este concepto choca profundamente con la realidad en sociedades que, como las latinoamericanas,
son profundamente desiguales y, a travs de diversos
Recuadro 31 Derechos y Seguridad Social
Las sociedades altamente desiguales tienden a

generar instituciones en las que no slo la proteccin social es ms limitada y la fiscalidad menos
progresiva, sino tambin donde los excluidos
tienen una voz que es ms dbil y tienden a estar,
por lo tanto, por fuera de las negociaciones polticas donde se deciden temas que son esenciales
La seguridad social debe garantizar derechos sociales

de aquellos que no tienen capacidades para proteger por
s mismos sus derechos civiles y libertades. Los sistemas
existentes en Latinoamrica han sido incapaces de implementar la solidaridad y justicia social, as como la funcin
de la distribucin del ingreso necesaria para la provisin de
servicios sociales a los excluidos de los sistemas de seguro
social, y cerrar la brecha entre los grupos pobres y aquellos
que estn sobre la lnea de la pobreza.
Fuente: Andras Uthoff, texto elaborado para el proyecto.
mecanismos de segmentacin, reproducen viejas

formas de exclusin al tiempo que generan otras ms
nuevas. Las sucesivas encuestas de Latinobarmetro
han confirmado un hecho muy incmodo para las
sociedades latinoamericanas: los altos niveles de
desconfianza interpersonal que las caracteriza. Una
reciente investigacin de CIEPLAN muestra que ese
elemento, que es un sntoma inequvoco de falta de
cohesin social, se ve contrarrestado por dos factores:
la fuerte identidad familiar de los latinoamericanos y
su visin positiva sobre el futuro, en este caso quiz
como manifestacin de una percepcin tpica del final
de un auge econmico.29
La universalidad inherente en la ciudadana social
lleva implcito un concepto de solidaridad, que adquiere particular relevancia en sociedades altamente
desiguales. Adems, como las formas de exclusin
son multifacticas, es esencial enfrentarlas a travs
de polticas integrales, que abarquen no solo las distintas dimensiones de la poltica social sino tambin
la relacin entre la poltica econmica y sus resultados sociales. En el centro de dicha interaccin estn
el mercado de trabajo y el uso de los instrumentos
fiscales para corregir, sin duda slo parcialmente, las
desigualdades econmicas que generan los mecanismos de mercado.
Por eso, la universalidad, la solidaridad y la integralidad son principios esenciales en una visin de
poltica social anclada en conceptos de ciudadana
social. A ellos hay que agregar, adems, el principio
de eficiencia, que es inherente al buen uso de los
recursos pblicos.
En Amrica Latina, en la etapa de desarrollo hacia
afuera, pero en especial durante la etapa de industrializacin dirigida por el Estado, se desarrollaron
sistemas de proteccin social incompletos, cuyo
alcance estuvo siempre limitado por su asociacin
estrecha con el empleo asalariado formal.30 Su cobertura fue, por lo tanto, ms amplia en aquellos pases
de mayor desarrollo relativo, donde el empleo formal
era en proporcin ms numeroso. Estos sistemas
marginaron, por consiguiente, a los trabajadores del
29 Valenzuela, E., Desorganizacin, solidaridad y movilidad,
en Eduardo Valenzuela, E. et al., Vnculos, creencias e ilusiones: La cohesin social de los latinoamericanos (Santiago:
Uqbar Editores para Coleccin CIEPLAN, 2008), Cap. 1.
30 Ver, sobre ste y otros temas desarrollados en este aparte,
Uthoff-Botka, A., Democracia, Ciudadana y Seguridad Social
en Amrica Latina (documento preparado para el proyecto,
2009).
77
Las reformas le dieron una clara prioridad al

principio de eficiencia sobre los de universalidad,
solidaridad e integralidad.
sector rural y a quienes laboraban en el sector informal urbano, que en su conjunto siguieron siendo la
mayora de los trabajadores en el grueso de los pases
de la regin. Aunque algunos sistemas, como el de
educacin primaria y salud pblica, se disearon con
aspiraciones ms universales, su cobertura no siempre
alcanz este objetivo y su segmentacin, asociada al
desarrollo histrico de un sistema privado al cual
accedan los sectores de ms altos recursos, reprodujo
desde un comienzo las grandes diferencias sociales
existentes en casi todos los pases.
Las visiones de la poltica social durante la fase de
reformas estructurales buscaron, primero, reducir el
gasto en muchos pases, como parte de los severos
procesos de ajuste ante la crisis de la deuda de los
aos ochenta, y terminaron por debilitar los sistemas
de proteccin social (ver Recuadro 32). Introdujeron,
adems, cuatro instrumentos importantes: descentralizacin, focalizacin, mayor participacin privada en
la provisin de los servicios y subsidios a la demanda.
El primero de estos instrumentos adquiri pleno
vuelo durante el proceso de democratizacin, ya que
buscaba fortalecer la democracia local y mejorar la
eficiencia en la prestacin de servicios. El segundo
buscaba en un principio hacer compatible los recortes presupuestales con la orientacin del gasto social
hacia los ms necesitados. En su forma extrema
implicaba, sin embargo, la reorientacin del gasto
hacia la asistencia social y la renuncia al principio de
universalidad. El tercero estuvo claramente orientado
por criterios de eficiencia; y el cuarto le serva para
lograr que los sectores de menores ingresos tuviesen
acceso a los servicios correspondientes.
Recuadro 32 El efecto social del Consenso de
Washington
El Consenso de Washington y las polticas que ste trajo
consigo en gran medida destruyeron, o debilitaron significativamente, las redes de proteccin social que haban
existido. No las reemplazaron por polticas ms formales,
mientras que la distribucin de ingresos continu siendo
muy desigual.
Fuente: Vito Tanzi, texto elaborado para el proyecto.
78
La evidencia indica claramente que, aunque los

gastos en asistencia social son altamente redistributivos, los mayores efectos redistributivos del
gasto pblico estn asociados al alcance de las
polticas sociales fundamentales.
Visto como un todo, las reformas le dieron una

clara prioridad al principio de eficiencia sobre los
de universalidad, solidaridad e integralidad. Sin
embargo, las visiones que se sustentan en estos tres
principios han retornado con fuerza durante la dcada actual.31 Esto implica, en primer trmino, universalizar algunos servicios bsicos, acudiendo en gran
medida a recursos pblicos. Entre estos servicios se
encuentran la educacin primaria y eventualmente
la secundaria, acceso a sistemas de agua potable
y saneamiento y, en algunos pases, esquemas de
pensiones bsicas universales. A ello se agrega el
desarrollo de un sistema universal de proteccin
social en salud (en varios pases), de pensiones (en
Bolivia y Brasil) y el desarrollo ms amplio de otras
prestaciones (por ejemplo, desempleo) mediante un
sistema que combina financiamiento contributivo y
no contributivo.
La evolucin a lo largo del tiempo de los esquemas
focalizados, especialmente los recientes mecanismos
de transferencias condicionadas, implic tambin una
concesin importante al principio de universalizacin, ya que se combina un mecanismo de asistencia
social con incentivos a la utilizacin de los sistemas
universales de educacin y salud. Adems, muchos
de estos esquemas se han ido ampliando de manera
gradual, acercndose poco a poco en algunos pases
a la cobertura universal de los grupos sociales a los
cuales estn enfocados.
La evidencia indica claramente que, aunque los
gastos en asistencia social son altamente redistributivos, los mayores efectos redistributivos del gasto
31 Ver, en particular, CEPAL, Equidad, desarrollo y ciudadana
(Bogot: CEPAL y Alfaomega, 2000) y La proteccin social de
cara al futuro: Acceso, financiamiento y solidaridad (Santiago:
CEPAL, 2006); Molina, C.G. (ed.), Universalismo bsico: Una
nueva poltica social para Amrica Latina (Washington DC:
Banco Interamericano de Desarrollo y Editorial Planeta,
2006); y Ocampo, J.A., Las concepciones de la poltica social:
universalismo versus focalizacin, Nueva Sociedad, No. 215
(mayo-junio, 2008), pp. 36-61.
pblico estn asociados al alcance de las polticas sociales fundamentales. Este hecho es evidente cuando
se comparan distintos tipos de gastos. Los de mayor
cobertura, como los de educacin primaria y, crecientemente, secundaria, as como los de salud pblica, son progresivos. Los de cobertura intermedia,
como los de vivienda y saneamiento, son tambin
ligeramente progresivos. Por el contrario, aquellos
servicios que llegan a una proporcin reducida de
la poblacin, como los de educacin superior y seguridad social, son regresivos (aunque, en general,
algo menos regresivos que la distribucin del ingreso
primario).32 Una implicacin de la relacin que existe
entre progresividad del gasto y el grado de cobertura
es que los gastos marginales, orientados a ampliar la
cobertura de servicios establecidos, son altamente
progresivos, quizs tanto o ms que los programas
de asistencia social.
Ms an, como los gastos en asistencia social
tienden a ser pequeos en relacin con los que se
realizan en los servicios bsicos de educacin, salud
y seguridad social, la mayor progresividad del gasto
pblico social est asociada al alcance general del
sistema de bienestar. Este hecho se corrobora en el
Grfico 17, donde se muestra la relacin que existe
entre el efecto redistributivo del gasto social en los
distintos pases (calculado como puntos del coeficiente de Gini) y un indicador agregado del desarrollo
de la poltica social y los componentes de educacin
y salud del ndice de Desarrollo Humano del PNUD,
aunque tomando en cuenta solo los componentes de
educacin y salud del ndice (es decir, excluyendo el
PIB per cpita). La primera de estas variables incluye
no slo el impacto de la focalizacin en el sentido
estricto, sino tambin de la magnitud del gasto social.
Ambos factores se refuerzan ya que, el gasto tiende
a ser ms alto cuando los sistemas son realmente
universales y, por ende, cumplen tambin el criterio
bsico al cual aspiran las estrategias de focalizacin
(llegar a los pobres).
La mayor redistribucin por la va del gasto social se logra en los pases del Cono Sur y Costa Rica,
que tienen los ms altos niveles de cobertura de los
servicios bsicos, en tanto que la menor se logra en
otros pases centroamericanos y Bolivia, donde la
situacin es la opuesta. El mismo grfico indica que
los pases con grados intermedios de desarrollo de
32 CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 2007 (Santiago
de Chile: CEPAL, 2008).
79
Grfico 17 Relacin entre el efecto distributivo del gasto social y el desarrollo humano
0
0,7
0,75
0,8
0,9
0,85
0,95
Efecto redistributivo (puntos de Gini)
-0,01
-0,02
-0,03
GUA
EL S
PER
HON
ECU
-0,04
-0,05
MEX
BOL
-0,06
COL
PAN
BRA
-0,07
CR
-0,08
UR
-0,09
CHI
ARG
-0,1
ndice de desarrollo humano social (educacin y salud)
Nota: El ndice de desarrollo humano social es calculado a partir de los componentes de educacin y salud del ndice de desarrollo humano.
Fuente: Elaboracin propia en base a datos provenientes de PNUD (2007), Anexo Estadstico, Cuadro 1 y CEPAL (2007), Cuadros II.16 a 19.
sus polticas sociales Brasil, Colombia y Panam

tienen tambin impactos redistributivos intermedios
del gasto social. A estos niveles intermedios de desarrollo humano, sin embargo, Ecuador, Mxico y Per
tienen un impacto redistributivo ms limitado de sus
polticas sociales.
La implicacin bsica de este anlisis es que la
prioridad de la poltica social debe ser la provisin de
servicios que se puedan efectivamente universalizar.
El alcance de beneficios que cumplen ese criterio
depender del nivel de desarrollo alcanzado por un
pas. La definicin de cules son esos beneficios y cul
es su alcance debe ser objeto de una eleccin democrtica; de hecho, puede considerarse como una de
las decisiones ms importantes de toda democracia.
El sistema poltico debe definir tambin cmo se organizan y financian los servicios correspondientes.
Uno de los temas sobre los cuales se ha prestado
poca atencin en los debates correspondientes es
el de la segmentacin en la provisin de servicios
sociales. Entre los problemas de segmentacin que
caracterizan los sistemas de bienestar social en la
regin sobresalen dos: la que ata el acceso a ciertos
servicios sociales al nivel de ingreso de una persona
o familia y la que ata dicho acceso al empleo formal.
Por este motivo, el uso activo de las finanzas pblicas
como mecanismo redistributivo es parte esencial de
la solucin. Es, adems, esencial para poder financiar

el acceso a los beneficios sociales de los trabajadores
que laboran en las condiciones precarias que caracterizan al sector informal urbano y a la produccin
campesina (y, obviamente, a las familias de dichos
trabajadores). Para lograr los objetivos de universalizacin es esencial, en otras palabras, desatar el
acceso a los beneficios sociales de las modalidades
especficas de empleo.
La implicacin bsica de este anlisis es que la

prioridad de la poltica social debe ser la provisin de servicios que se puedan efectivamente
universalizar.
El diseo de unas finanzas pblicas slidas es determinante, por lo tanto, no solo como elemento de
construccin de estatalidad sino tambin para hacer
efectivos los principios de ciudadana social. El fortalecimiento de la estructura tributaria es, por ende,
un elemento fundamental del Pacto Fiscal necesario
para avanzar hacia una poltica social ms universal,
solidaria e integral.
La tarea de extender los beneficios sociales a los
sectores de la poblacin que laboran en condiciones
80
ms precarias es parte de una poltica ms amplia y

primordial, que se puede describir como formalizar
lo informal: permitir que los trabajadores del sector
informal y sus familias tengan beneficios sociales
equivalentes a los del sector formal (ver Recuadro
33). Implica tambin que hay que dar oportunidades
para que las empresas informales y los trabajadores
por cuenta propia, tengan acceso a los activos productivos (tierra, capital, tecnologa, entrenamiento
empresarial y tecnolgico) necesarios para mejorar
la productividad, un tema que ya ha entrado en la
agenda pblica de muchos pases de la regin.
Esto abarca apenas una de las dimensiones de la
agenda referida al mundo del trabajo. La agenda ms
amplia coincide, en este campo, con la visin sobre
trabajo decente que ha impulsado la OIT en aos
recientes, y que incluye el acceso a oportunidades de
empleo productivas que proporcionan un ingreso
digno, estabilidad en el trabajo y proteccin social
para los trabajadores y sus familias, libertad de organizacin y participacin en las decisiones que afectan
a los trabajadores a travs del dilogo social.
Por otra parte, debido a las fallas acentuadas que
caracterizan los mercados a travs de los cuales se
proveen dichos servicios, la participacin de mltiples
agentes en su provisin puede terminar creando sistemas muy segmentados, en los que algunos agentes
tienden a especializarse en los sectores de mayores
ingresos y otros en los de menores ingresos, ofreciendo muchas veces, en este ltimo caso, servicios
de menor calidad. As parece ilustrarlo la experiencia
con subsidios a la demanda en los sistemas educativos, tanto en pases industrializados (Estados Unidos)
como latinoamericanos (Chile).
Recuadro 33 Proteccin social e informalidad laboral
Los gobiernos necesitan reconocer que pocos ciudadanos
tienen la fortuna de pasar todo el ciclo de su vida activa
en un puesto de trabajo estable y protegido y cumplir las
exigencias de los sistemas pblicos de seguro social. Muy
por el contrario, la gran mayora obtiene bienestar en el
mercado de trabajo informal, o contribuyen al bienestar
de su familia sin ejercer trabajos remunerados.
Fuente: Andras Uthoff, texto elaborado para el proyecto.
La agenda ms amplia coincide, en este campo,

con la visin sobre trabajo decente que ha impulsado la OIT en aos recientes, y que incluye el
acceso a oportunidades de empleo productivas
que proporcionan un ingreso digno, estabilidad
en el trabajo y proteccin social para los trabajadores y sus familias, libertad de organizacin y
participacin en las decisiones que afectan a los
trabajadores a travs del dilogo social.
Esta parece ser tambin la historia de los sistemas de salud cuando existen mltiples prestadores.
Esto implica, por una parte, que una de las virtudes
de los sistemas pblicos de provisin es que sirven
como mecanismos de igualacin social y, por otra
que, cuando se opta por la multiplicidad de agentes,
una de las tareas esenciales de la regulacin estatal
es evitar la segmentacin de los servicios, especialmente la segmentacin entre usuarios de altos y de
bajos ingresos.
La universalizacin no elimina la posibilidad
de utilizar mecanismos de focalizacin, siempre y
cuando dichos mecanismos se vean como complementarios y subsidiarios a la poltica social bsica
universal fundamentada en principios de ciudadana.
Esto incluye programas de asistencia social altamente
redistributivos, como los subsidios condicionados,
los programas de nutricin y las pensiones de ancianos indigentes. Estos programas deben tener, sin
embargo, como objetivo extender sus beneficios a
todos los beneficiarios que cumplen con los criterios
de focalizacin. Como dichos programas son subsidiarios de la poltica social bsica, deben integrarse
en la medida de lo posible a dicha poltica, como de
hecho ocurre en los sistemas de bienestar de los pases industrializados. Adems, es posible emplear los
programas focalizados como palanca para garantizar
que las poblaciones empleen los servicios universales, como acontece hoy con varios de los programas
de subsidios condicionados. La focalizacin puede
servir, finalmente, para adaptar algunos programas a
caractersticas especficas de algunos grupos sociales,
como las poblaciones indgenas.
81
3. Seguridad pblica
Temas y preguntas
La desercin de los mecanismos pblicos de seguridad y justicia. La prdida de la capacidad
estatal en hacer valer la legalidad lleva a una creciente tendencia de los latinoamericanos a desertar de los mecanismos pblicos de seguridad y justicia, que van desde la renuencia a denunciar
hechos delictivos, la proliferacin de las empresas de seguridad privada (con un marco legal
y supervisin estatal insuficiente) hasta la entronizacin del linchamiento como mtodo para
combatir la delincuencia.
99 Qu estrategia poltica est al alcance de nuestras sociedades para revertir en el corto

y mediano plazo la tendencia de prdida del monopolio de la fuerza legtima por parte
del Estado?
La penetracin del crimen organizado, particularmente del narcotrfico. Pese a los intentos
de erradicacin de cultivos ilcitos e interdiccin del trfico de drogas, la regin es la principal
productora de cocana del mundo, mientras aumenta su participacin en la produccin de drogas opiceas y sintticas. Como productores, sitios de trnsito y almacenamiento, legitimacin
de capitales ilcitos, puntos de acceso al mercado estadounidense o mercados de consumo, los
pases latinoamericanos participan en un comercio ilcito que moviliza decenas de billones de
dlares cada ao.
Este inmenso flujo de recursos ha transformado la realidad de la seguridad de la regin, exponiendo
a instituciones policiales, militares, judiciales y polticas a riesgos de corrupcin sin precedentes
con un aumento dramtico de la criminalidad violenta.
99 Cmo enfrentar los recursos y capacidades crecientes del crimen organizado y su infiltracin en los Estados latinoamericanos?
99 Cules son las polticas eficaces y ajustadas al Estado Democrtico de Derecho ms aptas
para reducir los niveles de comercio ilcito y los elevados niveles de homicidios dolosos?
99 Cules son las opciones entre el garantismo extremo y la mano dura, es decir, para
poner en prctica polticas de seguridad que respeten los derechos humanos y sean al
mismo tiempo eficaces?
Estado y seguridad pblica. Cmo
enfrentar eficazmente la inseguridad
pblica desde la democracia
La regin de Amrica Latina tiene los ms altos
niveles de violencia delictiva del mundo. Cada ao,
aproximadamente 200 millones de latinoamericanos
y caribeos un tercio de la poblacin total de la
regin son vctimas, directamente o en su ncleo
familiar, de algn acto delictivo.33 El 27% de los homicidios dolosos que ocurren en el mundo tienen lugar
en Amrica Latina, una regin que cuenta apenas con
un 8,5% de la poblacin global. As, en lo que va de
la presente dcada ms de 1,2 millones de latinoa33 Clculo apoyado en Latinobarmetro, Informe Latinobarmetro 2008 (Santiago de Chile: Corporacin Latinobarmetro,
2008).
82
Cada ao, aproximadamente 200 millones de

latinoamericanos y caribeos un tercio de
la poblacin total de la regin son vctimas,
directamente o en su ncleo familiar, de algn
acto delictivo.
mericanos han perdido la vida como resultado de la

violencia delictiva, mucha de ella ligada a actividades
criminales transnacionales.34
Los datos regionales sobre los homicidios dolosos en Amrica Latina esconden, sin embargo, una
significativa heterogeneidad y cubren desde casos
como El Salvador, Guatemala, Honduras y Venezuela,
con las tasas ms altas del mundo, hasta pases como
Chile, Bolivia, Argentina, Per y Uruguay, con cifras
relativamente bajas.
Los homicidios dolosos son la consecuencia ms
aguda y visible del problema. La proporcin de hogares
en los que alguna persona ha sido vctima de algn
hecho delictivo en el ltimo ao es superior al 25%
en casi todos los pases latinoamericanos y se acerca
o supera la mitad de los hogares en algunos pases
(Latinobarmetro, 2008). A esta grave situacin se
suman las diversas manifestaciones de violencia cuya
magnitud es apenas motivo de conjetura. Diversas
estimaciones sitan entre 50 mil y 350 mil el nmero
de miembros de pandillas juveniles conocidas como
maras en Mxico y el norte de Centroamrica35 (USAID,
2006). Estas pandillas, tienen una incidencia significativa en los niveles de violencia en la regin, as como
una creciente participacin en tareas de apoyo al crimen organizado (ver Recuadro 34). Por otro lado, se
presume que ms del 50% de los secuestros extorsivos
del mundo ocurren en Amrica Latina.
Por todo lo anterior, no es casual que en el ao
2008, en los pases latinoamericanos un 17% de la
poblacin sealara a la delincuencia como el principal
problema del pas, la cifra ms alta entre todos los
problemas mencionados.
La cuestin territorial es clave para entender las
especificidades de la violencia y, por lo tanto, para
el diseo de las polticas de seguridad. En la regin
34 Clculo apoyado en cifras de OMS. Organizacin Mundial
de la Salud [OMS], World report on violence and health
(Ginebra: OMS/WHO, 2002).
35 United States Agency for International Development
[USAID], Central America and Mexico gang assessment
(Washington DC: USAID, 2006).
Recuadro 34 Crimen y territorio en una nacin

centroamericana
La polica estima que la mayora de los homicidios est
relacionada con la actividad de las llamadas maras, que
no slo se enfrentan a muerte por rivalidades territoriales,
sino que asesinan a una gran cantidad de vctimas porque no pagan impuestos o rentas en las extorsiones que
imponen al transporte pblico urbano y a los negocios
ubicados en las barriadas pobres. El ao pasado, varias
escuelas en zonas peligrosas cerraron sus puertas porque
las maras estaban cobrando rentas por cada profesor que
imparta clase.
Fuente: Dalton, J. Ola de asesinatos en El Salvador (El Pas, 2009,
16 de septiembre).
existen mltiples casos donde las organizaciones delictivas controlan zonas geogrficas que defienden de
otros grupos rivales, con los que compiten mientras
extorsionan y cobran rentas a los vecinos a cambio de
proteccin. Para los habitantes de estos territorios,
situados en algunos casos en el corazn de algunas
metrpolis latinoamericanas, la violencia, las drogas
y las armas forman parte de la cotidianidad (ver
Recuadro 35).
La proporcin de hogares en los que alguna
persona ha sido vctima de algn hecho delictivo
en el ltimo ao es superior al 25% en casi todos
los pases latinoamericanos.
En estos territorios el dficit de estatalidad es

extremo. Las fuerzas de seguridad estn en algunos
casos en connivencia con el crimen organizado y en
otras han sido directamente expulsadas. En ocasiones,
para desarticular puntos de venta de droga, incautar
armas y estupefacientes, la polica realiza verdaderos
operativos blicos, que dejan vctimas colaterales
por el fuego cruzado, torturas y ejecuciones extrajudiciales. En todos los casos, ante la imposibilidad
de aplicacin de la Justicia, reina la impunidad. As,
la ineficiente e ineficaz presencia estatal redunda en
inseguridad, corrupcin, policas asesinados y violaciones de los derechos humanos.
Estos territorios son por lo general barriadas pobres donde la exclusin social es sufrida por nios y
jvenes que crecen sin expectativas ni oportunidades
y conviven cotidianamente con la violencia, producto
Recuadro 35 Seguridad y dficit de estatalidad

Los vecinos narran cmo a plena luz del da era comn
cruzarse por las angostas callejuelas con chavales imberbes, drogados y armados hasta los dientes con fusiles de
asalto AK-47 y AR-15, escopetas de caza en ristre, culatas
de pistolas de grueso calibre asomando por el elstico del
baador... Eran imgenes cotidianas que se vean con la
normalidad que amanece todos los das. El narcotrfico
se autoerigi durante 45 aos como un poder fctico que
suplantaba al Estado e imparta su particular doctrina y
administraba sus propias leyes.
La atmsfera de pnico generalizado la remataban
los hombres de los cuerpos de lite de las policas civil y
militar []. Cada cierto tiempo ocupaban las calles de
la favela para desarticular los puntos de venta de droga,
incautarse de armas y estupefacientes, detener vivos o
muertos a los jefes del narcotrfico y volver a abandonar
el lugar a su suerte.
Era una realidad asumida por todos que en estas brutales operaciones se podan producir vctimas colaterales con
una facilidad pasmosa: el fuego cruzado con armamento de
guerra en los meandros de una favela, donde la densidad
de poblacin es muy elevada y las paredes de las casuchas
tienen la resistencia de un simple ladrillo, casi siempre se
cobraba alguna vida inocente. Hasta tal extremo que los
vecinos no saban a qu temerle ms, si a tirana de los
narcos o a las intervenciones de la polica. Y no eran pocos
los que preferan lo primero.
Fuente: Francho, B. Ciudad de Dios, Por fin en paz. (El Pas, 2009,
17 de septiembre).
de la presencia del crimen organizado y los operativos

policiales. Sin el poder ni los recursos de otros grupos
sociales para transformar sus realidades, las vctimas
de la inseguridad no atraen la atencin de los medios
de comunicacin ni forman parte de las prioridades
de las agendas polticas nacionales.
Los niveles de inseguridad en la regin y sus implicaciones sociales, econmicas y polticas no pueden
ser entendidos sin hacer referencia a la extendida
penetracin del crimen organizado, en particular
del narcotrfico. Pese a los intensos esfuerzos de reduccin de cultivos ilcitos e interdiccin del trfico
En los pases latinoamericanos un 17% de la

poblacin sealara a la delincuencia como el
principal problema del pas, la cifra ms alta entre
todos los problemas mencionados.
83
de drogas, la regin contina siendo la principal

productora de marihuana y cocana del mundo y aumenta de manera significativa su participacin en la
produccin de drogas opiceas y sintticas (Comisin
latinoamericana sobre drogas y democracia, 2009)36.
Sea como productores de droga, sitios de trnsito y
almacenamiento, plazas de legitimacin de capitales
ilcitos, puntos de acceso al mercado estadounidense
o significativos mercados de consumo en s mismos,
podra decirse que todos los pases de Amrica Latina participan en un comercio ilcito que moviliza
decenas de billones de dlares cada ao.
Este inmenso flujo de recursos y la sofisticacin
de las redes criminales que lo sustentan redes que
alimentan otras modalidades de delincuencia organizada ha transformado drsticamente la realidad
poltica y de seguridad de la regin. En algunos
pocos casos, como Colombia y Per, el narcotrfico
ha jugado un papel decisivo en el financiamiento y
la prolongacin de conflictos armados internos. En
forma ms generalizada, ha expuesto a las instituciones policiales, militares, judiciales y polticas de
la regin a riesgos de corrupcin sin precedentes, al
tiempo que ha incidido en un aumento dramtico
de la criminalidad violenta. La cuenca del Caribe,
punto ineludible en las rutas que llevan la droga
desde Sudamrica a los Estados Unidos, exhibe en la
actualidad las tasas de homicidio doloso ms altas del
mundo. Del mismo modo, de acuerdo con datos de la
Procuradura General de la Repblica de Mxico, casi
la mitad de los homicidios dolosos acaecidos en ese
pas durante el ao 2008, estn directamente ligados
al narcotrfico (Comisin Nacional de los Derechos
Humanos de Mxico, 2008).37
La relacin entre la inseguridad ciudadana

y la democracia
Es de esperar que un fenmeno de la magnitud descrita tenga repercusiones polticas considerables en
Amrica Latina. Aunque la lista de posibles repercu36 Comisin latinoamericana sobre drogas y democracia,
Drogas y democracia: hacia un cambio de paradigma (Rio de
Janeiro: Comisin latinoamericana sobre drogas y democracia, 2009). http://www.drogasedemocracia.org.
37 Comisin Nacional de Derecho Humanos de Mxico, Segundo Informe Especial de la Comisin Nacional de los Derechos
Humanos - Sobre el ejercicio efectivo del derecho fundamental
a la seguridad pblica en nuestro pas (2008), disponible en:
www.cndh.org.mx.
84
La inseguridad ciudadana y el temor deterioran el apoyo a las instituciones democrticas y

permiten que afloren expresiones autoritarias
largamente arraigadas en la cultura poltica.
Recuadro 36 El imperativo del Estado de derecho

Es imperativo que las democracias latinoamericanas
instauren con xito un Estado de Derecho democrtico,
o debern enfrentarse a la erosin permanente de su legitimidad y a amenazas constantes contra la estabilidad de
sus gobiernos, e incluso, hasta del propio rgimen.
Fuente: Daniel Brinks, texto preparado para el proyecto.
siones es larga y enjundiosa, hay tres fenmenos que

merecen particular atencin.
En primer lugar, la inseguridad ciudadana y el
temor deterioran el apoyo a las instituciones democrticas y permiten que afloren expresiones autoritarias largamente arraigadas en la cultura poltica de
la regin. Investigaciones recientes muestran que el
apoyo a la democracia como sistema de gobierno en
la regin se ve seriamente afectado por la alta percepcin de inseguridad y la valoracin del desempeo
del gobierno en el combate a la delincuencia, ms
que por el hecho de haber sido vctima de un acto
delictivo.38 Otras investigaciones en Guatemala, El
Salvador y Costa Rica han mostrado, sin embargo,
una baja sistemtica en el apoyo a las principales
instituciones polticas y de gobierno, cuando las
personas han sido vctimas de algn hecho de violencia.39
An ms, la criminalidad es el problema que con
mayor facilidad conducira a la poblacin latinoamericana a justificar un golpe de Estado. Casi la mitad
de la poblacin en la regin (47,6%) estara dispuesta
a tolerar un retroceso autoritario para enfrentar los
problemas de inseguridad ciudadana, una cifra ms
alta que la detectada frente a cualquier otro desafo
38 Cruz, J. M., The impact of violent crime on the political culture of Latin America: The special case of Central America,
en Seligson, M. (ed.), Challenges to Democracy in Latin
America and the Caribbean: Evidence from the AmericasBarometer 2006-2007 (Nashville TN: Latin America Public
Opinion Project (LAPOP) - Vanderbilt University, 2008).
39 Seligson, M. y Azpuru, D., Las dimensiones y el impacto
poltico de la delincuencia en Guatemala, en Luis Rosero,
en Poblacin del Istmo 2000: Familia, migracin, violencia
y medio ambiente (San Jos: Centro Centroamericano de
Poblacin - Universidad de Costa Rica, 2001); Cruz, J.M. y
Crdova, R., Cultura poltica de la democracia en El Salvador
(San Salvador: USAID-FundaUngo-UCA/UIDOP-LAPOP,
2006); PNUD, Venciendo el Temor: (In)seguridad ciudadana y desarrollo humano en Costa Rica Informe Nacional
de Desarrollo Humano 2005 (San Jos: PNUD-Costa Rica,
2006).
social.40 Este dato es an ms alto en los pases del

norte de Centroamrica.
En segundo lugar, en contextos donde hay una
alta tasa de homicidios as como organizaciones
armadas de guerrilleros o de narcotraficantes las
fuerzas policiales y crecientemente las fuerzas armadas tienden a asumir roles protagnicos, que las puede
llevar a ganar espacios de autonoma indebidos frente
a los poderes civiles y democrticos. Por otro lado, el
rol creciente de las fuerzas de la seguridad expone a
estas fuerzas, pero tambin a los distintos rganos del
Estado con responsabilidad en cuestiones de orden
pblico y justicia, a la infiltracin por parte de actores
poderosos que operan por fuera de la legalidad. Lo
que entra en juego, pues, es el control de las fuerzas
armadas y de represin por parte de las autoridades
democrticas.
Casi la mitad de la poblacin en la regin (47,6%)
estara dispuesta a tolerar un retroceso autoritario para enfrentar los problemas de inseguridad
ciudadana, una cifra ms alta que la detectada
frente a cualquier otro desafo social.
La tercera repercusin poltica que merece atencin concierne al debilitamiento del Estado y su legalidad. Las consecuencias de la prdida de capacidad
del Estado para hacer valer la legalidad son mltiples.
Una de ellas es la creciente tendencia de la ciudadana de algunos pases a desertar de los mecanismos
pblicos de seguridad y justicia, cuya activacin se
40 Cruz, J.M., The Impact of Violent Crime on the Political Culture of Latin America: The Special Case of Central
America, en Seligson, M., (ed.), Challenges to Democracy
in Latin America and the Caribbean: Evidence from AmericasBarometer 2006-2007 (Nashville TN: LAPOP-Vanberbilt
University-USAID, 2008), pp. 240-241.
El apoyo a la democracia como sistema de gobierno en la regin se ve seriamente afectado por

la alta percepcin de inseguridad y la valoracin
del desempeo del gobierno en el combate a la
delincuencia.
considera intil o contraproducente para enfrentar

la inseguridad. Esa desercin puede tomar varios
caminos, que van desde la renuencia de la poblacin
a denunciar los hechos delictivos, hasta la proliferacin de las empresas de seguridad privada y, en los
peores casos, la entronizacin del linchamiento como
mtodo para combatir la delincuencia.
Como resultado de ello existe una compleja relacin entre la reduccin de la inseguridad ciudadana
central a la ciudadana civil con la defensa de otros
derechos civiles. La respuesta por parte del Estado al
sentimiento de inseguridad, una demanda ciudadana legtima que adquiere gran prominencia en los
medios masivos, puede llevar y en ciertos casos ha
llevado a acciones por parte de agentes del Estado
que ignoran los derechos civiles de los criminales y
que en casos extremos incluye la tortura y las ejecuciones extrajudiciales. En estos casos, encontramos
que la defensa de los derechos de algunos ciudadanos
choca con la defensa de los derechos de otros ciudadanos, una situacin que muestra lo difcil que es
disear y poner en marcha polticas que conduzcan
a la expansin de la ciudadana civil en el contexto
actual de Amrica Latina.
En suma, como se afirma en el informe de la
OEA sobre Seguridad Pblica en las Amricas, La
inseguridad ciudadana no solo es una de las amenazas centrales de la convivencia civilizada y pacfica,
sino tambin un desafo para la consolidacin de la
democracia y el Estado de Derecho.41
Con todo, la relacin entre inseguridad ciudadana
y democracia no es unidireccional y limitada a las
repercusiones que aquella pueda tener en sta ltima.
La inseguridad ciudadana es tambin el producto de
carencias mltiples en el ejercicio de los derechos
sociales y polticos por parte de un segmento significativo de la poblacin de Amrica Latina.
La relacin emprica de la inseguridad ciudadana
con la desigualdad socioeconmica est slidamente
41 OEA, La seguridad pblica en las Amricas: Retos y oportunidades (Washington DC: OEA, 2008), p. 11.
85
establecida. An ms, la violencia delictiva en Amrica Latina no es ajena a una situacin social explosiva,
que afecta con particular intensidad el estado actual y
las oportunidades futuras de la poblacin joven.
Los costos econmicos de la inseguridad

pblica
A los inmensos costos humanos y polticos derivados
de la epidemia de violencia en Amrica Latina, se
suman sus costos econmicos, que incluyen, entre
muchas variables, la prdida de aos de vida y el
deterioro de la salud de la poblacin, los costos de
atencin mdica directamente derivados de actos
de violencia, el gasto pblico en funciones de seguridad pblica, el gasto privado en bienes y servicios
para la proteccin personal y patrimonial, los costos
adicionales para la inversin privada y los aspectos
intangibles como el deterioro en la calidad de vida
derivado del temor.
La estimacin ms rigurosa del impacto econmico de la violencia delictiva en la regin, teniendo
en cuenta la mayora de los aspectos anteriores,
lo situ, hace ya algunos aos, en un 12,1% del
PIB total del subcontinente o, lo que es lo mismo,
unos 250 mil millones de dlares.
Como es de esperar, la magnitud de algunos de

estos fenmenos apenas puede ser conjeturada. La
estimacin ms rigurosa del impacto econmico
de la violencia delictiva en la regin, teniendo en
cuenta la mayora de los aspectos anteriores, lo situ,
hace ya algunos aos, en un 12,1% del PIB total del
subcontinente o, lo que es lo mismo, unos 250 mil
millones de dlares.42 Un ejercicio de cuantificacin
ms reciente y limitado a Centroamrica, alcanz
una cifra ms baja, 7,7% del PIB, con variaciones importantes y esperables entre pases, desde un 10,8%
42 Londoo, J.L., Gaviria, A. y Guerrero, R., Asalto al Desarrollo.

Violencia en Amrica Latina (Washington DC: BID, 2000). Las
cifras del PIB regional son del Banco Mundial. Estos clculos
tienen el problema de que comparan flujos de gastos con
la prdida de acervos de capital humano e infraestructura
y dichos costos se dividen, a su vez, por un flujo (el PIB).
La combinacin de acervos y flujos es debatible en anlisis
econmico.
86
de la produccin nacional en el caso de El Salvador

hasta un 3,6% en el caso de Costa Rica.43
Uno de los rubros ms importantes en todas las
estimaciones existentes es el relativo al deterioro de
la salud y, en particular, el costo econmico ocasionado por la interrupcin de vidas productivas. En
el caso de la estimacin centroamericana los costos
relacionados con la salud superan la mitad del total
(3,9% del PIB, sobre un total de 7,7%).44 Eso no sorprende si se tiene en cuenta que de las vidas perdidas
a manos de la delincuencia en Amrica Latina en la
presente dcada, casi la mitad han sido hombres de
entre 15 y 29 aos de edad, en plena fase productiva
y reproductiva.45
Asimismo, es importante resaltar las erogaciones
por concepto de compra de servicios de seguridad
por las personas y empresas de la regin. En el caso
centroamericano, tales desembolsos (1,5% del PIB)
superan el monto del gasto realizado por las instituciones pblicas encargadas de las funciones de
seguridad ciudadana y justicia (1,3%).46 Tan solo la
compra de servicios a empresas de vigilancia privada
en Amrica Latina ronda los US$6.500 millones anuales, casi la mitad de los cuales se facturan en Brasil.
Ms an, ese monto ha crecido a un ritmo superior
al 8% anual en el pasado reciente.47
La dimensin trgica de estas cifras queda evidenciada por un sorprendente dato arrojado por
una investigacin realizada en Costa Rica. En el pas
centroamericano la inversin pblica necesaria para
hacer cumplir la condena promedio de un preso por
43 PNUD, Venciendo el Temor: (In)seguridad ciudadana y desarrollo humano en Costa Rica Informe Nacional de Desarrollo
Humano 2005 (San Jos: PNUD-Costa Rica, 2006); y Acevedo,
C., Los costos econmicos de la violencia en Centroamrica,
documento preparado para el Consejo Nacional de Seguridad Pblica de El Salvador, (2008), disponible en: http://
tinyurl.com/acevedoc
44 Acevedo, C., Los costos econmicos de la violencia en Centroamrica, documento preparado para el Consejo Nacional
de Seguridad Pblica de El Salvador, (2008), disponible en:
http://tinyurl.com/acevedoc
45 Organizacin Mundial de la Salud [OMS], World report on
violence and Elath, (Ginebra: OMS/WHO, 2002).
46 Acevedo, C., Los costos econmicos de la violencia en Centroamrica, documento preparado para el Consejo Nacional
de Seguridad Pblica de El Salvador, (2008), disponible en:
http://tinyurl.com/acevedoc
47 Dammert, L., Seguridad Privada: Respuesta a las necesidades
de seguridad pblica en conglomerados urbanos (Documento
elaborado para el Departamento de Seguridad Pblica de la
Organizacin de Estados Americanos, 2008).
Los altos niveles de inseguridad ciudadana en

Amrica Latina son un riesgo claro y presente
para la calidad e incluso para la estabilidad de la
democracia en la regin.
homicidio doloso o violacin es superior a la requerida para educar a una persona desde el nivel preescolar
hasta su graduacin universitaria como mdico o
abogado.48 Educar a los jvenes latinoamericanos no
solo es mejor que tener que reprimirlos; tambin es
ms econmico.
Hacia dnde ir?

Los altos niveles de inseguridad ciudadana en Amrica Latina son un riesgo claro y presente para la calidad
e incluso para la estabilidad de la democracia en la
regin. Una democracia que no es capaz de asegurar
la vigencia cotidiana de un ncleo duro de derechos
elementales como la vida, la integridad fsica y
el disfrute del patrimonio ofrece una ciudadana
disminuida.
Asimismo, una democracia que no es capaz de
asegurar el ejercicio pleno de derechos sociales y econmicos termina por crear condiciones que favorecen
la generacin y reproduccin de la violencia, lo cual,
a su vez, la debilita.
Romper este complejo crculo requiere superar el
tono actual de la discusin sobre la inseguridad en la
regin, que con frecuencia ha empezado a girar sobre todo en pocas electorales en torno a promesas
de enfrentar el problema con mano dura, esto es con
mtodos que hacen un uso abundante e intensivo de
los mecanismos de coercin del Estado, no pocas veces con franca impaciencia, cuando no desprecio, por
las garantas fundamentales del Estado de Derecho.
Eso es desafortunado, toda vez que los resultados de
las soluciones de mano dura a los problemas de la
delincuencia no son halagadores. En el mejor de los
casos, estos programas resuelven el problema de los
delincuentes de hoy, pero no el de los delincuentes
de maana. Para esto ltimo, la nica va es la que
pasa por la prevencin social y la profundizacin
48 PNUD, Venciendo el Temor: (In)seguridad ciudadana y desarrollo humano en Costa Rica Informe Nacional de Desarrollo
Humano 2005 (San Jos: PNUD-Costa Rica, 2006).
del compromiso de las sociedades de la regin con

el desarrollo humano.
Los datos son elocuentes: los 30 primeros pases
en la lista del ndice de Desarrollo Humano del PNUD
tienen, en promedio, una tasa de homicidio de 1,58
por 100 mil habitantes. De los 30, slo uno, Estados
Unidos, tiene una tasa de homicidio superior a 3 por
100 mil habitantes.49
Con todo, los esfuerzos de prevencin social deben ser calibrados con un sentido de urgencia y con
un reconocimiento de que el empleo de la coercin,
dentro de los cnones del Estado de Derecho, es un
instrumento ineludible de la lucha contra la delincuencia, particularmente la criminalidad organizada. Es crucial entender que, por efectiva que pueda
resultar en el largo plazo, la prevencin social no
basta por s sola para enfrentar el desafo poltico que
supone el intenso temor que afecta a las sociedades
latinoamericanas.
Enfrentar con xito la inseguridad pblica en
Amrica Latina requiere por lo tanto un esfuerzo
integral que d prioridad a la reforma de fuerzas
policiales, en algunos casos corruptas e ineficaces,
a la introduccin de tecnologa moderna y sistemas
de informacin en el proceso de toma de decisiones
pblicas, al mejoramiento de la efectividad de los
procesos judiciales, al fortalecimiento de los vnculos
sociales y la organizacin comunitaria y, por supuesto,
al aumento en la inversin en educacin, salud pblica, vivienda y oportunidades para la juventud.
Hay pruebas de que los ndices de delincuencia
responden a la confianza creciente en la polica, a
la mejora en los procedimientos de resolucin de
controversias comunitarias, a la recuperacin de
espacios pblicos, a la incorporacin de la sociedad
civil organizada al proceso de diseo y puesta en marcha de polticas de seguridad pblica y a una mayor
asuncin de responsabilidad ante la comunidad por
parte de los gobiernos locales y la polica. El medio
ms efectivo de combatir la delincuencia a menudo
no es la represin sino la inclusin, aunque siempre
incluye un elemento de fortalecimiento de la polica,
as como mayores exigencias de responsabilidad a las
fuerzas de seguridad.
En Medelln, las estadsticas oficiales muestran
un 94% de reduccin en los ndices de homicidio en
un perodo de 16 aos (Grfico 18; esta reduccin
49 PNUD, Human Development Report (New York: Oxford
University Press, 2007).
87
Enfrentar con xito la inseguridad pblica en

Amrica Latina requiere por lo tanto un esfuerzo
integral que d prioridad a la reforma de fuerzas
policiales, en algunos casos corruptas e ineficaces, a la introduccin de tecnologa moderna y
sistemas de informacin en el proceso de toma
de decisiones pblicas, al mejoramiento de la
efectividad de los procesos judiciales, al fortalecimiento de los vnculos sociales y la organizacin
comunitaria y, por supuesto, al aumento en la
inversin en educacin, salud pblica, vivienda
y oportunidades para la juventud.
se mide tomando como referencia el mximo histrico de violencia en esa ciudad). Este xito se debe
en parte a un programa que ataca directamente las
causas sociales de la delincuencia, intenta restaurar
la confianza en la polica y fortalece las relaciones
comunitarias.
So Pablo experiment una reduccin significativa
en los ndices de homicidio en los ltimos siete aos.
El enfoque adoptado en esta ciudad muestra que las
polticas sistemticas de seguridad pblica pueden
tener un efecto positivo cuando, sin ser puramente
represivas, combinan mejoras en la capacidad y la
aptitud investigativa de la polica con programas que
se ocupan de las races sociales de la violencia.
La experiencia de So Pablo demuestra que una
de las consecuencias de este tipo de mejora de la
actividad policial es la reduccin simultnea de la delincuencia y la violencia policial, dos objetivos que, en
las mentes de muchas personas y muchos creadores
de polticas, se hallan en directa contradiccin.
De acuerdo con los datos del Sistema de informacin sobre la mortalidad de Brasil, el fuerte
incremento de las muertes violentas en So Pablo fue
seguido por una disminucin en los aos posteriores:
de 43,2 casos por 100 mil habitantes en 1999 a 22casos por 100 mil habitantes en el ao 2005. Esta cada
coloc los ndices por muerte violenta en la ciudad
por debajo del promedio nacional de Brasil (26,3),
revirtiendo de esta manera una tendencia hacia el alza
que era perceptible desde 1980 (ver Grfico 19).
Uno de los argumentos ms frecuentes a la hora
de explicar la reciente disminucin de los homicidios
en So Pablo, tiene que ver con el manejo de las polticas pblicas de seguridad, en particular las relativas
a la reforma y planificacin estratgica adoptada en
88
Grfico 18 Homicidios en Medelln por cada 100,000 habitantes

300
250
Homicidios
200
174
184
150
98,2
100
57,3
50
35,2
31,5
2005
2006
26,2
0
2001
2002
2003
2004
2007
Ao
Homicidios
Fuente: Secretara de Gobierno de Medelln 2001 2007. Ao 2007 proyectado
Grfico 19 Tasas de homicidios en So Paulo y Ro de Janeiro (por cada 100,000 habitantes)

Tasa de homicidios/100 mil habitantes por ao
80
Variacin 2000-2006
-10,41% Ro de Janeiro
-52,69% So Paulo
70
60
50
40
56
51
53
50
49
46
42
46
42
38
30
36
29
20
22
20
10
0
2000
2001
2002
2003
2004
Ro de Janeiro
So Paulo
2005
2006
Fuente: Ministrio da Sade/DATASUS, Ministrio da Justia, Secretaria Nacional de Segurana Pblica, Secretarias Estaduais de Segurana
Pblica.
la dcada pasada por la Secretara para la Seguridad

Pblica. Entre esas medidas se incluy la expansin
del Departamento de Homicidios e Proteo Pessoa
(DHPP) y la creacin de la Superintendencia de la Polica Tcnica y Cientfica. Se puso mayor nfasis en el
encarcelamiento de asesinos en serie, se demarcaron
claras reas de competencia entre las diferentes agencias policiales y se dio un mayor rol a la participacin
de las comunidades en el proceso de prevencin.
La coordinacin entre el gobierno federal brasileo y las autoridades de So Pablo permiti mejorar
el desempeo de la polica, de los rganos judiciales
y el manejo de los fondos pblicos destinados a la
seguridad ciudadana.
Entre las medidas implementadas se incluyeron:
Planificacin estratgica y evaluacin continua
de los resultados.
Modernizacin y expansin de los sistemas de
comunicacin.
Creacin de un centro para el manejo de la informacin relacionada a la seguridad.
Instauracin de prcticas de transparencia y rendicin de cuentas de la polica con miras a mejorar el
desempeo en materia de Derechos Humanos.
Establecimiento de protocolos operacionales para
la polica militar.
Creacin de policas comunales para la prevencin.
Entrenamiento profesional permanente a los
funcionarios policiales y militares para aprender
a lidiar con la poblacin.
Aumento de los mecanismos externos de supervisin policial para permitir una mayor participacin comunitaria.
Incremento de los fondos pblicos dedicados a la
seguridad ciudadana. En So Pablo los fondos pasaron del 6,6% al 10% del gasto del gobierno local.
En todos los casos, las polticas exitosas han sido
diseadas de manera comprehensiva para ajustarse
a las realidades de cada entorno, involucrando a
los gobiernos locales, las autoridades nacionales, la
sociedad civil y las comunidades organizadas. Asimismo, se ha puesto nfasis en una sensibilizacin
de los cuerpos de seguridad, y la creacin de nuevos
mecanismos para asegurar la transparencia y evitar
los abusos. Es importante notar que los resultados
positivos dependen de la ejecucin sostenida de estas
polticas en el tiempo.
89
Asimismo, se trata de ejemplos en los que el Estado ha puesto la recuperacin de territorios previamente abandonados por la accin estatal en el centro
de sus polticas. Adems, se ha fortalecido en ellos la
presencia de servicios sociales y el rol de la polica
de proximidad para prevenir el ingreso de pandillas
y narcotraficantes.
Una consideracin especial requiere el tema del
narcotrfico. El uso de la coercin en funciones de
erradicacin de cultivos ilcitos e interdiccin del
trfico de drogas por parte de los Estados latinoamericanos es slo una parte de la respuesta que demanda
el fenmeno del narcotrfico. A ello deben sumarse
los esfuerzos para fortalecer la prevencin del consumo y el tratamiento de las personas en situacin
de adiccin. Sobre todo, debe sumarse una vigorosa
dimensin diplomtica, que evidencie que se trata de
un problema que excede en mucho las capacidades de
las jurisdicciones nacionales y que demanda, por ello,
un verdadero dilogo hemisfrico y mundial. Este
esfuerzo diplomtico debe propiciar una profunda
revisin de las polticas antidrogas en el principal
mercado consumidor del mundo, los Estados Unidos de Amrica, hasta ahora casi exclusivamente
centradas en el control de la oferta por mecanismos
represivos. Las implicaciones de ese enfoque para el
hemisferio han sido, en general, profundamente negativas. De alguna manera, el primer requisito para que
tanto Amrica Latina como el Hemisferio Occidental
en general hagan progresos sustantivos en la lucha
contra el narcotrfico consiste en abolir la prohibicin
de pensar en enfoques alternativos de poltica pblica
ms orientados a la reduccin de la demanda y a la
mitigacin del dao ocasionado por las drogas que
vengan a complementar el uso necesario y controlado
de la coercin estatal.50
Por ltimo, propiciar un dilogo hemisfrico
amplio sobre las polticas antidrogas es esencial para
mejorar la situacin de seguridad en Amrica Latina
y reducir los riesgos que de ella se derivan para los
sistemas democrticos de la regin.
50 Ver, en particular, Brookings Institution, Rethinking U.S.Latin American Relations: A Hemispheric Partnership for a
Turbulent World;Report of the Partnership for the Americas Commission (Washington DC: Brookings Institution,
2008).
Eplogo
Consenso y poder
ste texto plante preguntas que suelen ser

ignoradas e intent dar pistas o guas para
debatir sus respuestas. Tambin ingres en
la discusin de temas que son tratados en el debate
poltico, aunque intent observarlos desde algunos
ngulos que generalmente se evitan o ignoran.
En todo caso, al inicio mencionbamos la necesidad de concebir al esfuerzo de democratizacin
como una labor que nunca debe perder de vista a
sus destinatarios: las mujeres y los hombres que
enfrentan con incertidumbre y temor su da a da,
particularmente los que viven la injusticia de la pobreza y la marginalidad en sociedades profundamente
desiguales y violentas.
Hablamos de una democracia que garantice a los
ciudadanos el ejercicio efectivo de sus derechos; de la
necesidad de garantizar controles efectivos al ejercicio
del poder a travs de instituciones de la repblica; de
la necesidad de reformar el Estado para nuestra nueva
etapa poltica, conscientes del dficit de estatalidad;
de la fiscalidad y sobre cmo enfrentar marginalidad
social y la inseguridad ciudadana en la regin.
En sntesis, planteamos la necesidad del cambio
en Amrica Latina con la plena conciencia de que los
principales instrumentos democrticos de transformacin social la poltica, los partidos polticos y el
Estado son mirados con escepticismo por grandes
sectores de nuestras sociedades.
Todos estos temas estuvieron siempre vinculados,
de una u otra manera, a la cuestin del poder, clave
de la poltica y en consecuencia de la democracia.
Quines detentan el poder, por qu lo tienen, para qu
lo utilizan, fueron cuestiones que recorrieron explcita
o tcitamente nuestras pginas.
Despus de todo, del poder trata la poltica: de obtenerlo, de conservarlo y de utilizarlo. La democracia
agrega cmo y para quin usarlo.
Pero, si de cierta manera pudimos introducir temas, guas y mostrar la relevancia de la discusin del
poder, existe el riesgo de que este texto pueda ser visto
como un deber ser, como los abstractos consejos de
observadores que no aportan a la elaboracin de los
instrumentos para su realizacin.
Cierto, es posible que all exista un riesgo. Pero,
escribir la ecuacin en la pizarra es una condicin
necesaria para resolverla. Hemos tratado de anotar
algunas.
Por otro lado, deseamos concluir llamando la atencin sobre uno de los instrumentos indispensables
para atacar cualquiera de los problemas o dilemas que
hemos visto: la creacin de consensos de gobierno.
Nuestra regin vio en ocasiones la formacin de
frentes de partidos. Pero la mayora de las veces o su
destino fue meramente electoral o se trat de procesos
que reunan a quienes casi pensaban igual.
El desafo es la creacin de mayoras plurales,
que compartan los objetivos y valores centrales de
un proyecto, y que sean capaces de reunirse no slo
para ganar una eleccin sino para gobernar. Para
dar continuidad y poder al cambio. Esta experiencia,
salvo raras experiencias muy exitosas, no es prctica
habitual en Amrica Latina.
En la poltica es ms difcil alcanzar acuerdos que
promover enfrentamientos. Eso la torna una tarea
apasionante: la conclusin de los acuerdos entre distintos, para construir poder para el cambio. Y parte
de esa pasin es que no se trata de una labor que concluya con una idea genial o una maniobra magistral.
91
92
La poltica tiene el encanto de la larga construccin

de la obra esencial.
No ser la obra de un presidente sino de varias
generaciones que trabajan sobre una visin compartida, sobre aspiraciones comunes.
El consenso es clave en la construccin del poder democrtico. Ese es el nico poder que puede
permitir no slo enfrenar las transformaciones que

hemos discutido sino, sobre todo, gobernar para las
mayoras. Sera deseable que la nueva etapa de la
democracia latinoamericana culmine inaugurando
la de los consensos de Estado.

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