INTRODUCCIN:

Guatemala es un Estado organizado para garantizar a sus habitantes el goce

de sus derechos y libertades. Su sistema de gobierno es republicano,
democrtico y representativo. Su conformacin como Estado, est normado
por la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, y en ella se recogen,
como valores inherentes a la persona humana, los derechos individuales en
forma de poderes ciudadanos que se pueden hacer valer contra las eventuales
arbitrariedades del aparato de Estado. Como respuesta a las exigencias de la
moral pblica en el mundo moderno, se incorporan tambin los llamados
derechos econmicos, sociales y culturales y los derechos civiles y polticos.

CONTENIDO.
Uno de los temas ms presentes en el debate poltico de los ltimos aos es el
del diseo y la prctica de las polticas pblicas. Afortunadamente, aunque con
algn rezago injustificable, se ha comenzado a discutir el rol que juegan los
derechos humanos en esta materia. Si los derechos humanos hoy estn en el
corazn de todos los mbitos de la cultura, la filosofa, la tica, la poltica, la
historia, las artes, la economa, la sociologa, la antropologa, la educacin, la
arquitectura, la medicina, la psicologa, etc., no se ven razones por las cuales
deberan estar ausentes en las polticas pblicas. Y ciertamente deben estar
presentes en dos dimensiones: a) en primer lugar, en la base de toda poltica
pblica de cualquier materia, y aqu hablamos de polticas pblicas
conperspectiva o enfoque de derechos; y b) especficamente, en las de
promocin y proteccin de los derechos humanos en s.
Como ejemplo, podra usarse el derecho a la vida, que ha sido generalmente
tratado entre los derechos civiles, pero que tambin debe verse como lo que
Gros Espiell llama el derecho a vivir de una manera plena e integral, y ello
supone el reconocimiento de su dimensin econmica y social. Las polticas
pblicas deben, por lo tanto, esforzarse en impedir las privaciones arbitrarias
de la vida (educacin a jueces y funcionarios encargados de hacer cumplir la
ley en el respeto de la vida), pero tambin en lograr un nivel de vida adecuado
para la persona y su familia y una mejora continua de las condiciones de
existencia, en palabras del Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales.
POLTICAS PBLICAS
Entendemos por polticas pblicas, siguiendo a Eugenio Lahera, los cursos de
accin desarrollados por el Gobierno, con relacin a un objetivo determinado,
que contribuyen a crear o transformar las condiciones en que se desenvuelven
las actividades de los individuos y de los diversos grupos sociales.

Equivale a lo que en las Naciones Unidas se denominan polticas pblicas y

deben ser globales en tres sentidos: orgnicamente en cuanto comprenden al
Estado y no slo al Gobierno; temporalmente, por cuanto exceden el perodo
de un solo Gobierno; y polticamente, por cuanto deben necesariamente contar
con la participacin de la sociedad civil en su conjunto: organizaciones no
gubernamentales, empresas, iglesias, academia, etc.
En todo caso, no puede olvidarse un dato clave: toda poltica pblica es, ante
todo, poltica y no una tcnica, aunque sta es indispensable. Los planes de
accin no son neutros, aunque sectores interesados suelen considerarlas slo
en este ltimo aspecto.
EL ENFOQUE DE DERECHOS EN REGMENES DEMOCRTICOS
El objeto de toda poltica pblica es la consagracin del Estado de derecho, la
democracia y la extensin del goce de los derechos humanos civiles,
culturales, econmicos, polticos y sociales. Deberan decidirse en forma
democrtica e implementarse de igual manera.
El enfoque de derecho significa asumir su contrapartida, es decir, que tras el
derecho hay una obligacin correlativa. Por lo mismo, es necesario contemplar
los medios idneos para exigir responsabilidad por la violacin de la obligacin
de satisfaccin. Y la satisfaccin comprende tres obligaciones: no violarlos,
promoverlos y garantizarlos.
Lo que se pretende por derecho no se satisface por caridad. La exigibilidad,
ms desarrollada en los derechos civiles y polticos, es tambin posible
respecto de los derechos sociales. Pero ciertamente no se est hablando slo
de acciones judiciales. Hay otras vas de reclamacin, particularmente
polticas (parlamentarias, acusaciones constitucionales, por
ejemplo); administrativas (evaluacin pblica del impacto de las polticas
pblicas); cuasi judiciales (ombudsman y similares); e internacionales, a travs
de la denuncia internacional ante los sistemas convencional y especial de las
Naciones Unidas y ante los sistemas regionales.(*1) Se trata de un viejo
principio en el campo de los derechos humanos: todos los ciudadanos tienen el
derecho de comprobar la contribucin pblica y su uso; y la sociedad tiene el
derecho de pedir cuenta de su administracin a todo empleado pblico, nos
ensearon los revolucionarios franceses hace ms de doscientos aos
(artculos 14 y 15 de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano, 26 de agosto de 1789).
Toda poltica pblica basada en derechos deber considerar como hilos
conductores los principales valores que emanan de la Declaracin Universal y
de todos los textos declarativos y convencionales posteriores:

El principio de la dignidad de todos los miembros de la familia humana, que

orienta todo el catlogo de derechos y es, adems, un derecho en s;
El principio de no discriminacin, presente en todos los instrumentos de
derechos humanos, convencionales y declarativos;
El principio de la sociedad democrtica, nico espacio en que es posible el
goce los derechos humanos.
Para que el Estado pueda hacer una poltica pblica democrtica deber partir
de las demandas de la sociedad civil, para lo cual debe desde luego aceptar,
pero adems educar y promover, el empoderamiento de la sociedad civil.
La forma elitista, secreta y tecnocrtica en que se han realizado los procesos
de ajuste en Amrica Latina no pueden ser reproducidos para el caso de la
reforma del sector social, dice el socilogo peruano Felipe Portocarrero.
Lamentablemente, los cambios que ha producido el proceso de globalizacin
en curso han debilitado el rol del Estado. La globalizacin es conducida sin
reglas, salvo las que el mercado impone, y si bien poltica y jurdicamente el
Estado sigue siendo el responsable de la promocin y proteccin de los
derechos humanos, as como de cualquier violacin, en los hechos se muestra
muy dbil frente al mercado, especialmente el financiero. Por eso es que la
globalizacin no es democrtica y para los demcratas resulta fundamental
reforzar el rol promotor del Estado.
Del mismo modo, el Estado debe evaluar permanentemente sus polticas
pblicas y su forma de relacionarse con la sociedad, de modo de responder en
mejor forma a los intereses sociales. Los medidores ms apropiados son los
que se utilizan para evaluar el respeto de los derechos humanos, bastante ms
desarrollados respecto de los derechos civiles y polticos que los econmicos y
sociales,
sin perjuicio de los esfuerzos acadmicos por desarrollar indicadores tambin
para stos.
DERECHOS CIVILES Y POLTICOS
A pesar de la consolidacin de la democracia en los pases del Mercosur, se
observan carencias de polticas pblicas en relacin con los derechos
conocidos como de la libertad. Quizs un buen ejemplo podra ser la falta de
polticas efectivas de educacin a los funcionarios encargados de hacer cumplir
la ley en la educacin en derechos humanos, en el verdadero alcance de la
dignidad esencial e igual de todos los miembros de la familia humana. La
observacin se hace evidente cuando se ve que las polticas pblicas en
materia de seguridad ciudadana tienen un carcter esencialmente represivo y
no preventivo, alentndose las polticas de mano dura, gatillo fcil y otras en
un marco de impunidad.

Un enfoque democrtico de la seguridad debe iniciarse por reconocer que se

trata, efectivamente, de un derecho. El derecho humano a la seguridad,
adems de educacin, exige polticas para impedir la delincuencia, polticas de
castigo a los violadores de derechos humanos. Ms an, la concepcin misma
del derecho a la seguridad es reconocer que ste consiste en la certeza del
goce de los derechos humanos.
Los tratados referidos a derechos civiles y polticos suelen exigir a los Estados
la adopcin de polticas pblicas, ya sea para evitar violaciones, ya sea para
promocionarlos, ya sea para garantizarlos.
As, la no discriminacin en el disfrute de estos derechos, por ejemplo, requiere
de acciones afirmativas y no meras abstenciones. La Convencin para la
Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial, para citar un caso,
consagra la obligacin de establecer polticas pblicas para luchar contra la
discriminacin racial: Los Estados Parte condenan la discriminacin racial, y
se comprometen a seguir, por todos los medios apropiados y sin dilaciones,
una poltica encaminada a eliminar la discriminacin racial en todas sus formas
[] as como a adoptar medidas efectivas para revisar las polticas
gubernamentales nacionales y locales, etc. (artculo 2.1).
Igualmente, la Convencin contra la Tortura y otras Penas o Tratos Crueles,
Inhumanos o Degradantes, destinada a proteger el derecho civil a la integridad
fsica y psquica, obliga a los Estados a tomar medidas legislativas,
administrativas o judiciales o de otra ndole para impedir los actos de tortura
[] (artculo 2); a velar porque todos los actos de tortura constituyan delito
conforme a su legislacin penal (artculo 4); a velar para que se incluyan una
educacin y una informacin completas sobre la prohibicin de la tortura en la
formacin profesional del personal encargado de la aplicacin de la ley []
(artculo 10), etc.
DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES
Los derechos econmicos, sociales y culturales son conocidos como los
derechos de la igualdad. Las tendencias conservadoras, que en nuestro
continente suelen ser aliadas de las dictaduras, sostienen que a) los derechos
sociales no son derechos, y b) que, de serlo, son incompatibles con los
derechos de la libertad.
Es verdad que la Declaracin Universal, reconociendo algunas manifestaciones
de derechos econmicos, sociales y culturales, tiene una manifiesta
preeminencia para los derechos civiles y polticos. Ello no es de extraar, pues
el mismo cargo pudo haberse hecho a la Declaracin de 1789 en los inicios de
la Revolucin Francesa, ya que slo el artculo 14 tiene un mnimo contenido
social.(*2)

Pero ya en 1793 la Declaracin jacobina hace el primer intento en direccin a

lo que hoy llamamos derechos econmicos y sociales, al consagrar que el
derecho al trabajo y a la asistencia econmica a los ms pobres son
obligaciones sagradas. Agrega que el propsito de una sociedad es la
felicidad general, en lo que no difiere de la Declaracin de la Independencia de
Estados Unidos, para la que la bsqueda de la felicidad es uno de los derechos
ms trascendentes.
Hoy los desarrollos son muy importantes. Desde luego, un Pacto Internacional
de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales se aprueba el mismo da y por
la misma resolucin de la Asamblea General que el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos, e incluso entra en vigor dos meses antes. Esta
Convencin ha sido ratificada por 149 Estados de todos los continentes. Y en
1988 en el seno de la Organizacin de Estados Americanos se aprueba un
pacto similar, conocido como Pacto de San Salvador.
En 1986 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprueba la Declaracin
sobre el Derecho al Desarrollo. Esa declaracin es exactamente una
proposicin de poltica pblica a desarrollar por los Estados por s mismos y
con la cooperacin internacional.
Derechos econmicos, sociales y culturales y derecho al desarrollo no slo
estn ntimamente ligados, sino que forman parte de un corpus iuris social en
pleno desarrollo.
La Declaracin y Plan de Accin de Viena, adoptada por consenso, reafirma el
derecho al desarrollo, segn se proclama en la Declaracin sobre el derecho al
Desarrollo, como derecho universal e inalienable y como parte integrante de
los derechos humanos fundamentales cuyo sujeto central es la persona
humana. La Declaracin de Viena, al reafirmar que todos los derechos
humanos son universales, indivisibles e interdependientes y estn relacionados
entre s, otorga esos caracteres especficamente al derecho al desarrollo.
La Declaracin y el Plan de Accin de Viena fueron adoptados por consenso y,
por lo tanto, con el acuerdo del nico pas que vot en contra y de los ocho
pases que se abstuvieron en 1986.
La Declaracin define el derecho al desarrollo sosteniendo que es un derecho
humano inalienable, en virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos
estn facultados para participar en un desarrollo econmico, social, cultural y
poltico en el que puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y
libertades fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de l
(artculo 1).
El texto respeta ampliamente los criterios bsicos o hilos conductores para
cualquier poltica pblica fundada en derechos: el derecho al desarrollo

pertenece a todo ser humano, y consiste en la plena realizacin de todos los

derechos humanos y libertades fundamentales, siendo el nico mbito en que
se puede asegurar la libre y plena realizacin del ser humano (dignidad,
artculo 2.2); responde al principio de la inclusin o no discriminacin al exigir
la abolicin de toda forma de discriminacin racial (artculo 5), y hace sujetos
de su construccin a los Estados y a todos los individuos sobre la base de su
participacin activa, libre y significativa (principio de la democracia, artculo
2.3).
En el ao 2000, la Declaracin del Milenio, adoptada por la Asamblea General
de las Naciones Unidas, coloca a los derechos de la igualdad en un mismo
plano que los de la libertad: (Los Jefes de Estado y de Gobierno) consideramos
que determinados valores fundamentales son esenciales para las relaciones
internacionales del siglo XXI, y menciona a la libertad, la igualdad, la
solidaridad, la tolerancia, el respeto de la naturaleza y la responsabilidad
comn. Y agrega, respecto de la igualdad, que no debe negarse a ninguna
persona ni a ninguna nacin la posibilidad de beneficiarse del desarrollo.
Por otra parte, los Estados no pueden eximirse de las obligaciones que les
imponen los tratados que ellos mismos han suscrito.
El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales obliga a
los Estados a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la
asistencia y la cooperacin internacionales, especialmente econmicas y
tcnicas, hasta el mximo de los recursos de que disponga, para lograr
progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la
adopcin de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aqu
reconocidos.
La obligacin de adoptar medidas hasta el mximo de los recursos de que se
disponga es, contrariamente a lo que se suele decir, una obligacin de
comportamiento y no de resultado. Debe satisfacerse de inmediato y no
progresivamente, pues lo progresivo es el resultado: la plena eficacia de estos
derechos.
Es necesario extraer las consecuencias de lo que se entiende por el mximo
de los recursos disponibles. No se trata de una ficcin, una buena idea o un
ideal. Es una obligacin, y nada hace pensar que su cumplimiento est limitado
a los dineros que el fisco tiene hoy, con los impuestos que actualmente
recauda. Las medidas que deben adoptarse son de cualquier naturaleza,
especialmente econmicas y tcnicas. En pases de grandes desigualdades
sociales y econmicas, como son los del Mercosur, debera haber, va tributaria,
ms recursos disponibles que los que hoy se destinan a la satisfaccin de los
DESC. Y esto est en el artculo 2 del referido Pacto, y para eso hay un Comit
ante el cual los Estados deben presentar informes y a los cuales la sociedad

civil tambin puede presentar informes alternativos (llamados informes

sombra). Si bien el Comit de Derechos Humanos no alude a la va tributaria
para aumentar el mximo de los recursos de que se disponga, claramente
excluye que la nica fuente de recursos sea el patrimonio fiscal en vigor: El
Comit observa que la frase hasta el mximo de los recursos de que
disponga tena la intencin, segn los redactores del Pacto, de referirse tanto
a los recursos existentes dentro de un Estado como a los que pone a su
disposicin la comunidad internacional mediante la cooperacin y la asistencia
internacionales.(*3) Es evidente que entre los recursos existentes dentro de
un Estado pueden considerarse los impuestos que podran pagar las riquezas
y rentas que no tributan, que tributan poco, y que son las que producen las
desigualdades que el CCA tan bien destaca.
A este respecto es interesante el ltimo informe de la Comisin Econmica
para Amrica Latina, que propone un Pacto de Cohesin Social, para el que se
exige un componente bsico de financiamiento solidario y solidaridad
contributiva, para lo cual se hace un llamado a un debate ciudadano en torno
a la carga tributaria y la mejora de la eficiencia de la recaudacin, de modo
de asumir los costos que supone.
Ren Cassin, el gran inspirador de la Declaracin Universal, sostena que el
problema que busca resolver la Declaracin es cmo el hombre puede usar
sus poderes, no para la opresin, la muerte y la inequidad, sino para la
proteccin de todos y de cada uno?. Tena razn: la falta de democracia es la
opresin. La falta de desarrollo provoca la inequidad. Ambas producen la
muerte.
Una poltica pblica debe buscar respuesta a las inquietudes de Cassin, y
mientras ello no ocurra, no tendremos que seguir compartiendo el pesimismo
de Anne Marie Lizzin, relatora especial de la Comisin de Derechos Humanos
de las Naciones Unidas, cuando, interrogada sobre por qu sigue habiendo
pobreza en el mundo, responda: por falta de voluntad poltica. Eso es lo que
hay que superar, y para ello hay marco terico, experiencia, instrumentos
internacionales

COMENTARIO
1. Los derechos humanos y la superacin de la pobreza. Un marco conceptual,
publicacin del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, 2004.
2. Todos los ciudadanos tienen el derecho de comprobar, por s mismos o por
medio de sus representantes, la necesidad de la contribucin pblica, de

consentirla libremente, seguir su empleo y determinar la calidad, la cuota, el

sistema de cobro y la duracin.