La dimensin institucional del Desarrollo Humano

Joan Prats y Catal

http://www.iigov.org/documentos/?p=4_0021
Texto:
"Los individuos viven y operan en un mundo de instituciones, muchas de las cuales trascienden las fronteras
estatales. Nuestras oportunidades y perspectivas dependen crucialmente de las instituciones que existen y de cmo
funcionan. Las instituciones no slo contribuyen a nuestras libertades, sino que deben ser evaluadas en funcin de
su contribucin a nuestras libertades. As lo exige el contemplar el desarrollo como libertad..."
Amartya Sen: 1999, 123
SUMARIO:
1. La gnesis histrica de la idea de desarrollo: supuestos culturales e intelectuales subyacentes a su teora y
prctica. 2. La pertinaz influencia de los supuestos racionalistas, universalistas, tecnocrticos y utilitaristas en la
evolucin de las ideas sobre desarrollo. 3. La teora del desarrollo descubre las instituciones: del cambio de los
supuestos al cambio de las prcticas del desarrollo. 4. Fundamentos del cambio instituticonal: 4.1. Por una
concepcin estratgica; 4.2. Los factores del cambio institucional; 4.3. Los agentes del cambio institucional; 4.4. La
naturaleza incremental del cambio institucional; 4.5.

1. La gnesis histrica de la idea de desarrollo: supuestos culturales e intelectuales subyacentes a su teora y su

prctica

"Tenemos que embarcarnos en un programa nuevo y audaz para 1que nuestros avances cientficos y nuestro
progreso industrial estn a disposicin de la mejora y el crecimiento de las reas subdesarrolladas. Ms de la mitad
de la poblacin mundial vive en condiciones prximas a la miseria. Su alimentacin es inadecuada y resulta vctima
fcil de las enfermedades. Su vida econmica es primitiva y estancada. Su pobreza es un handicap y una amenaza
tanto para ellos como para las reas ms prsperas. Por primera vez en su historia la humanidad posee el
conocimiento y la capacidad suficientes para aliviar el sufrimiento de esta gente... nuestros imponderables recursos de
conocimiento tcnico crecen constantemente y son inextinguibles... El viejo imperialismo la explotacin en provecho
del extranjero- no cabe en nuestros planes... Una mayor produccin es la clave para la prosperidad y la paz. Y la
clave para una mayor produccin es una aplicacin ms amplia y vigorosa del conocimiento tcnico y cientfico
moderno"
Presidente Harry Truman, Discurso Inaugural, 1949
La idea de desarrollo fue una de las claves para la reconstruccin del orden internacional tras la segunda guerra
mundial. Su filiacin intelectual es clara. El "desarrollo" entendido como progresin natural hacia un mismo estado
final tiene su raz en el concepto cristiano de providencia, es decir, en el continuo movimiento superador hacia la
perfeccin universal que es el don ofertado por Dios al mundo. En el siglo XVIII los filsofos de la Ilustracin europea
secularizaron la idea de providencia transformndola en "progreso". Cien aos ms tarde el progreso se
transformara en "modernidad" (entendiendo por tal una combinacin de liberalismo, capitalismo, industrialismo,
cultura basada en la ciencia y estado-nacin), presentada como formula de progreso de valor universal. El marco
intelectual en el que se apoyara la idea y la prctica del desarrollo ya estaba listo, pues, a comienzos del siglo XX 1.

La matriz intelectual del desarrollo se encuentra en el conjunto de ideas y creencias articuladas en torno al llamado
"racionalismo constructivista" (basado no slo en la Ilustracin sino tambin en las concepciones de autores como
Bacon, Descartes, Hobbes y Newton), el cual se opone a otra tradicin intelectual tambin occidental representada
por el llamado "racionalismo evolutivo o crtico". La contraposicin entre ambos tipos de racionalismo es fundamental

para iluminar el debate actual sobre el desarrollo y se encuentra esplndidamente formulada en las obras de Hayek y
de Popper2.
El racionalismo constructivista considerara que las construcciones sociales slo son racionales en la medida en que
responden a un diseo intelectual previo asimismo racional. De este modo se considerar desvinculado de la
historia, como pudiendo "hacer tabla rasa del pasado". Se considerar desvinculado de la naturaleza, negando
cualesquiera lmites puestos por la misma a las realizaciones humanas. Se afirmar en una fe ciega en el
conocimiento cientfico y tcnico como racionalidad suprema, libre de constricciones ticas y morales, unido al
desconocimiento y hasta menosprecio de la tradicin, la diversidad cultural, los sentimientos y las emociones. El
racionalismo constructivista desde el que se metaforiza el desarrollo visionaba las sociedades como "organizaciones
maquinales" cuyo comportamiento poda ser previsto y calculado mediante el diseo, la planificacin y la ordenacin
y gestin cientfica. Las tcnicas de la construccin, la planificacin y la administracin o gestin de las
organizaciones se conceban como racionales y universales. El "tool kit" de los expertos en desarrollo poda
adquirise en las mejores Universidades occidentales y aplicarse sin apenas consideracin a las diversidades
culturales e institucionales histricamente producidas de las que los planificadores del primer o del segundo mundo
podan hacer "tabla rasa".
"Nosotros los pueblos de las Naciones Unidas, determinados a salvar a las generaciones sucesivas de las
desgracias de la guerra... reafirmamos nuestra fe en los derechos humanos fundamentales... y para estos
fines acordamos utilizar la maquinaria internacional para la promocin del avance econmico y social de
todos los pueblos"
Carta de las Naciones Unidas
Roosevelt, Churchill y los dems constructores del nuevo orden internacional eran bien conscientes de que la
primera globalizacin registrada en el siglo XIX se sald en un gran fracaso (representado por la primera guerra
mundial, la crisis de los treinta, el fascismo y la segunda guerra mundial) y que este fracaso se produjo
principalmente por falta de sensibilidad e ideas ante las enormes desigualdades generadas por la propia
globalizacin. Eran conscientes de que el nuevo orden internacional slo era viable bajo formas de cooperacin
internacional mucho ms articuladas y capaces de tomar en cuenta el factor social. En la Carta Atlntica por ellos
firmada en 1941 ya se comprometan a luchar por asegurar "para todos los pases y personas estndares laborales
mejorados, adelanto econmico y seguridad social", as como "libertad frente al temor y la necesidad" 3. La
cooperacin econmica internacional del inmediato futuro ya no podra figurarse slo por el juego del libre comercio
entre naciones desiguales que miraran slo por sus exclusivos intereses.
Se recuper parte del viejo idealismo wilsoniano y se dio nuevo mpetu a un movimiento de cooperacin internacional
de una extensin e intensidad sin precedente. Nunca haba sido tan fuerte y generalizada la idea de que los pueblos
pueden beneficiarse mutuamente de una cooperacin internacional bien institucionalizada. En 1943 se cre la FAO.
En este mismo ao un grupo de economistas norteamericanos con algunos exiliados de Europa del Este
formalizaron las primeras teoras sobre las economas "subdesarrolladas". Sus planteamientos estaban muy influidos
por la prctica del planeamiento en tiempo de guerra y por la defensa del intervencionismo estatal de Keynes y de la
Fabian Society entonces muy influyente. La base de racionalismo constructivista de las nuevas teoras era evidente y
el potencial por ellas reconocido al cambio planificado era ferviente. Algunos incluso propusieron la creacin de un
"banco internacional de inversiones" para financiar los servicios de utilidades pblicas globales y la transferencia de
industrias y conocimientos. Todas estas corrientes confluyeron en la Conferencia de Bretton Woods de 1944 y en la
de San Francisco de un ao ms tarde. Haba nacido la nueva cooperacin internacional en cuyo contexto se
generara la idea de desarrollo4.
El racionalismo universalista e instrumental prevalente, tan valorado para tiempos de guerra impuls la aceptacin
acrtica del valor universal de la planificacin y en general de la intervencin del Estado (casi concebido como ente
universal de razn) a la que se consideraba capaz de superar las imperfecciones e incompletudes del mercado. El
xito del Plan Marsahll reforz todava ms estas creencias, a pesar de tratarse de una experiencia nica, en
absoluto universalizable y que tampoco se intent de hecho replicar despus en ninguna otra parte 5.
A fines de los cuarenta "la planificacin para el desarrollo" ya era la disciplina que fundamentaba "cientficamente" el
nuevo emprendimiento universal del "desarrollo". La disciplina, que llen de Facultades y Escuelas a todos los pases
del tercer mundo y a Amrica Latina ms que a ninguna otra regin, contena la quintaesencia del racionalismo
constructivista: una combinacin de poltica econmica keynesiana, dirigismo sovitico y management o
administracin cientfica norteamericana. El desarrollo se converta as en un tema principalmente tcnico que poda

y deba abstraerse del contexto poltico, institucional y cultural. Se daba por supuesto que con la aplicacin a la
economa de las ciencias y las tcnicas disponibles se acelerara el crecimiento sin tener que pasar por los largos
tiempos de construccin institucional y sin necesidad de lograr el equilibrio entre mercado y poderes pblicos sobre
los que se haba basado el desarrollo del mundo industrializado 6.
La hegemona intelectual del racionalismo constructivista era tal que pocos se atrevan a desafiarla. No es extrao
que fueran precisamente acadmicos centroeuropeos los que alertaran de que sobre esos mismos pilares
intelectuales se haba edificado el fascismo y el comunismo sovitico. Tampoco se repar en que haba sido la idea
de racionalidad instrumental vinculada a la creencia en un patrn de progreso universal la que haba justificado la
colonizacin contempornea, es decir, la cara obscura del ideario de la Ilustracin. Slo desde un modelo universal e
instrumental de progreso podan despreciarse y desconocerse las instituciones y culturas "indgeneas" o "nativas"
como incapaces de desarrollo endgeno y necesitadas de nuestro aporte "civilizador". Igual que sucedera despus
con el fascismo y el comunismo, la alegacin de unas leyes histricas conducentes de la barbarie a la civilizacin
haba servido antes para justificar las atrocidades morales del colonialismo. Con l no haba hecho sino comenzar la
larga historia de colusin entre las potencias imperiales y las lites indgenas que algunos ven perpetuadas en la
postcolonizacin a travs, entre otras formas, de la prctica vigente de la ayuda al desarrollo que, por lo mismo, no
les merece otra calificacin que la de neocolonialismo 7.

Hay que diferenciar ntidamente la idea de desarrollo de la idea de la ayuda al desarrollo. La segunda no es sino uno
de los aspectos de la primera. En efecto, nunca se ha pretendido que el desarrollo sea un efecto exclusivamente de la
ayuda al desarrollo, a veces mal llamada cooperacin para el desarrollo. Siempre se ha sabido que el desarrollo
depende fundamentalmente de un esfuerzo endgeno acompaado de un entorno externo favorable y que a ambas
cosas puede contribuir enormemente la cooperacin internacional comercial, industrial, tecnolgica, financiera,
educativa, cultural, militar y otra. Desde luego no siempre es fcil distinguir lo que es estricta cooperacin en inters
mutuo de lo que constituye estrictamente ayuda al desarrollo. Para muchos pases la ayuda contina siendo un
instrumento ms de la defensa exterior de los intereses nacionales. Al Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la
OCDE le ha llevado muchos aos delimitar conceptualmente la "Ayuda Oficial al Desarrollo" y separarla de otras
formas de cooperacin no fundadas necesariamente en la idea de liberalidad.
Los arquitectos del orden internacional de la postguerra optaron por una solucin mucho ms institucionalizada que
la experimentada para la internacionalizacin del siglo XIX. La nueva institucionalidad tena que asegurar estabilidad
poltica, crecimiento econmico y justicia social, consideradas como metas inseparables. La estabilidad poltica tena
que asegurarla el Consejo de Seguridad, que pronto se vi impedido para ello ante la dinmica de la guerra fra y el
uso permanente del derecho de veto por parte de las superpotencias. El crecimiento se promovera a travs del
multilateralismo libre y la divisin internacional del trabajo facilitada por organizaciones como el GATT, el Banco
Mundial y el FMI. Finalmente, la justicia social sera la responsabilidad del estado del bienestar que procurara
empleo, estndares salariales y de trabajo dignos, educacin, salud y oportunidades para todos adems de una red
de seguridad social capaz de aliviar los malos tiempos. La idea de desarrollo cubra en realidad todo este conjunto de
objetivos polticos, econmicos y sociales.
Para los estados "subdesarrollados" todas las polticas eran de polticas "desarrollo", pues todas se conceban como
aportes al objetivo del "catch up" o de cerrar al brecha que los separaba de los pases desarrollados o, como
entonces se les llamaba, "industrializados". El plan de desarrollo era el instrumento tcnico y poltico integrador de
todas ellas. Los planificadores parecan los hroes del momento. Pero para los estados "industrializados" las
polticas de desarrollo tenan otra significacin.
El libre comercio segua siendo visto como lo vieron en su momento Smith y Kant- el gran motor impulsor de la paz
(al generar mayor interdependencia y conocimiento mutuo)- y de la prosperidad general (por la eficiencia proviniente
de la divisin internacional del trabajo). Pero ahora, tras el fracaso de la primera internacionalizacin bajo hegemona
britnica, se saba ya que el libre comercio, por s solo, produca perdedores y ganadores tanto entre los estados
como dentro de cada uno de los mismos. Por ello se consider que sin mecanismos estatales e internacionales de
compensacin y distribucin quedaran nuevamente amenazados tanto la cohesin social interna como el orden
internacional. De ah la insistencia en las funciones sociales que deberan asumir los estados de la postguerra. De
ah tambin el reconocimiento de que los pases desarrollados tenan que poner en prctica polticas de ayuda
exterior, fomento de inversiones, transferencia tecnolgica, concesin de tarifas preferenciales y otras para ayudar a
los pases en desarrollo a devenir miembros plenos de la economa global (Kapstein: 1999, 93). Al conjunto de estas
polticas se las llam tambin polticas de desarrollo o de cooperacin al desarrollo.

A la falta de especificidad conceptual de la ayuda al desarrollo contribuy tambin la guerra fra. Para las
superpotencias en conflicto las polticas de cooperacin o ayuda al desarrollo eran un medio ms para ganar la
guerra fra. Pero todas coincidan en la posibilidad y la importancia del desarrollo rpido y competan presentndose
como el mejor modelo para el "catch up" del tercer mundo. Los aos 50 vieron as la formacin tanto de las polticas
y agencias de ayuda bilateral norteamericana y sovitica como del Fondo Especial para el Desarrollo Econmico
(despus rebautizado como PNUD), la Asociacin de Desarrollo Internacional (el brazo para prstamos blandos del
Banco Mundial) y el CAD de la OCDE para coordinar la poltica de ayuda al desarrollo de los pases ricos. Fueron
tambin aos de gran agitacin intelectual en el mbito del desarrollo. Fueron los aos de la construccin de un
pensamiento de desarrollo genuinamente latinoamericano liderado intelectualmente por Prebisch y expandido
institucionalmente por la CEPAL8.
Una ltima caracterstica de la idea de desarrollo forjada en este tiempo es su filiacin "utilitarista". La economa del
desarrollo acept los supuestos de la economa del bienestar para la que se trataba de adoptar aquellas polticas e
instituciones que maximizaran el bienestar entendido en forma utilitarista. La finalidad y el criterio de evaluacin
ltimo tanto de las polticas como de las instituciones de desarrollo era la produccin de la mayor utilidad global
posible. De ah que, sin llegar nunca a confundirse intelectualmente, el crecimiento y el PIB per capita pasaran a ser
el componente y el indicador fundamental del desarrollo. El "catch up" reeditaba la visin de los pases
industrializados como modelo universal de desarrollo; el racionalismo instrumental pona ciencia, tcnica y
metodologas al servicio de las polticas de desarrollo; la concepcin utilitarista del bienestar acotaba la visin del
desarrollo como maximizacin de la produccin de bienes, como crecimiento cuya medicin per capita se elevaba a
indicador casi nico. Las ideas de justicia social se limitaban a la exigencia de una mejor distribucin de los bienes o
frutos del crecimiento9.
Desde su inicio en los cuarenta, la economa del desarrollo moderna se ha ocupado del enriquecimiento material, de
cmo expandir el volumen de los bienes y servicios producidos. Se asuma, explcita o implcitamente, que todo
incremento del producto agregado, es decir, el incremento del producto nacional bruto per capita, reducira la pobreza
y elevara el nivel general de bienestar de la poblacin. Esta suposicin se enraizaba en la concepcin utilitaria que
presuma que el incremento de la produccin implicaba incremento de rentas y ste mayor utilidad y bienestar
econmico individual y social. En realidad la conexin entre incremento del producto y reduccin de la pobreza se
crea tan fuerte que se lleg a pensar que bastaba concentrarse en el crecimiento para conseguir el objetivo
econmico y social del desarrollo. El crecimiento de ser un medio para conseguir el desarrollo pas a ser considerado
como su finalidad prevalente. Existi, desde luego debate, pero ste gir en torno a cmo acelerar el crecimiento y,
ms minoritariamente, en cmo distribuir ms equitativamente los bienes o frutos del crecimiento 10.
La aproximacin del desarrollo humano que emergi a finales de los ochenta represent un cambio radical en dos
sentidos. En primer lugar, el proceso de desarrollo abandona los supuestos utilitaristas para ser visto, siguiendo la
orientacin de Sen, como un proceso de expansin de las "capacidades" de la gente para elegir el modo de vida que
cada cual valora...En segundo lugar, tambin se desafa el supuesto de que el desarrollo depende fundamentalmente
de la expasin del capital fsico, es decir, de la inversin en plantas y equipamiento. Inspirndose en los trabajos de
Schultz, se enfatiza ahora la importancia de la acumulacin de capital humano que implica fundamentalmente invertir
en educacin, salud, investigacin y desarrollo, nutricin y planificacin familiar... Una visin del desarrollo centrada
en l produccin de bienes es substituida por otra centrada en la ampliacin de las capacidades de la gente...
Keith Griffin (1999)

2. La pertinaz influencia de los supuestos racionalistas, universalistas y tecnocrticos en la evolucin de las ideas
sobre desarrollo.
Los hombres son impotentes para asegurar el futuro; slo las instituciones fijan el destino de las naciones
Napolen I, Sesin Imperial, 7 de junio de 1813
Prcticamente todo el debate sobre el mix de polticas que resultaba ms adecuado para producir desarrollo se ha
dado sin cuestionar el racionalismo instrumental y universalista implcitamente asumido 11. Tanto el primer debate
entre los neoclsicos y los estructuralistas defensores del manejo estratgico de la industrializacin por substitucin
de importaciones como la hegemona ganada posteriormente por los neoclsicos a travs del llamado Consenso de

Washington12, prevalente en los enfoques de los 80, compartan este mismo supuesto intelectual. Stiglitz (1998, 2,
19) lo ha descrito muy grficamente:
"El desarrollo representa una transformacin de la sociedad, un movimiento desde las relaciones tradicionales, los
modos tradicionales de pensar, los modos tradicionales de tratar la educacin y la salud, los mtodos tradicionales de
produccin..., hacia formas y vas ms modernas... El Consenso Washington vio el desarrollo como poco ms que la
solucin de una serie de problemas tcnicos difciles acompaada de la remocin de ciertas barreras (por lo general
impuestas por los estados). Hecho esto, el desarrollo vendra por s mismo. Esta aproximacin que enfatiza la
retirada de los gobiernos para permitir el funcionamiento de los mercados) comparte en realidad muchas de las
premisas de la planificacin indicativa de los 60. Ambos modelos vieron el desarrollo como la solucin de un problema
de programacin dinmica, focalizado en el nivel de capital (cuya principal variable de control era la asistencia y los
prstamos externos) y en su asignacin entre los diferentes sectores. La falta de capital y la asignacin sectorial
ineficiente eran consideradas las causas principales de las diferencias entre la India y los Estados Unidos. Unos
argumentaban que para resolver el problema era necesaria la planificacin; otros que la economa de mercado
descentralizada era la mejor manera de encontrar la solucin"
(Stiglitz: 1998, 2).
Cumplido ya medio siglo de desarrollo, es preciso reconocer que la humanidad, a pesar de las incertidumbres y
amenazas que la acechan, vive hoy mayores oportunidades que 20, 50 100 aos antes. Los progresos realizados
son espectaculares, como tambin lo son los grandes retos pendientes 13. Lo sorprendente es que aunque a lo largo
de estos aos han sido bastantes los pases que partiendo de bajos niveles de desarrollo han conseguido atrapar e
integrarse en el grupo de paises con alto desarrollo humano, son muchos ms los que han quedado fuera y hasta
ven ampliada su brecha relativa, como sucede con buena parte de los pases latinoamericanos. Los estudiosos del
desarrollo no han podido dejar de preguntarse por los factores que pudieran explicar estas diferencias. Las hiptesis
que han formulado al respecto han servido para casi todo: desde para reorientar las polticas y prcticas del
desarrollo hasta para legitimar con ideas nuevas las viejas prcticas.
La hiptesis explicativa actualmente prevalente para explicar el desarrollo firme y duradero est basada en las
instituciones y capacidades institucionales de cada pas, es decir, en su "governance". Simple moda pasajera a la
espera de otra coartada intelectual para seguir con lo mismo? o estaremos realmente ante un nuevo paradigma del
desarrollo que deslegitimar las prcticas vigentes y obligar a su reformulacin?. En parte es inevitable que las
burocracias tradicionales, en sus estrategias de supervivencia, usen los nuevos lenguajes y metforas sin alterar
sustancialmente sus prcticas. Pero cuando los paradigmas son robustos y consiguen irse instalando en la
conciencia social, la contradiccin se hace insostenible, las viejas prcticas devienen ilegtimas y las nuevas ideas,
soportadas por actores y coaliciones potentes, acaban obligando al cambio. Creemos que la aportacin del nuevo
institucionalismo a la teora y la prctica del desarrollo podra ser un catalizador intelectual que ayude a remontar la
innegable crisis en que estn instaladas las polticas de ayuda y sus organizaciones responsables. La pequea
historia de cmo la comunidad epistmica y la comunidad profesional del desarrollo est descubriendo las
instituciones puede resultar relevante a estos efectos14.
Durante los ltimos 50 aos, traicionando en parte sus versiones acadmicas ms complejas, los modelos
simplificados tendieron a subrayar un factor como la clave del desarrollo. Los modelos ms populares durante los 50
y los 60 enfatizaron las constricciones derivadas de la acumulacin insuficiente de capital y de la asignacin
ineficiente de recursos. Las polticas de desarrollo tendieron a centrarse consiguientemente en el aumento y la
planificacin de las inversiones. Con el tiempo se evidenciaron las insuficiencias de la planificacin y de la
intervencin pblica en general, formulndose teoras sobre los "fallos del estado" que hoy nos ayudan a replantear
las relaciones y roles especficos del estado y del mercado en cada situacin nacional e institucional. Por lo que a la
inversin se refiere, aunque es el factor probablemente ms directamente correlacionado con el crecimiento
econmico experimentado en las cuatro ltimas dcadas, no puede en absoluto ser considerado como nico y
suficiente. Tenemos evidencias de que algunos pases han crecido rpida y sostenidamente con baja inversin
mientras que otros han registrado bajas tasas de crecimiento con altos niveles de inversin (Banco Mundial: 1999,
15).
Durante los aos 50 y 60 y hasta fechas muy recientes para algunos, tambin fue comn la creencia de que el
desarrollo, al menos en sus fases iniciales, generara casi inevitablemente desigualdad. Tal creencia sola asociarse
a la de que, en estas mismas fases iniciales, el desarrollo resultaba difcilmente compatible con el reconocimiento y
respeto de los derechos civiles y polticos. Prevaleca un concepto "duro" del desarrollo, del tipo "sangre, sudor y
lgrimas", que conceda una importancia casi exclusiva a la acumulacin de capital y se inspiraba principalmente en
la experiencia de la expansin capitalista clsica y en las experiencias supuestamente exitosas de la industrializacin

identificada con desarrollo- en el entonces llamado "segundo mundo" o pases del socialismo real. Este desarrollo
justificaba as tanto la represin, al menos temporal, de los derechos civiles y polticos como el sacrificio del bienestar
de toda una generacin, incluidos el mantenimiento o el incremento transitorios de la desigualdad.
Afortunadamente hoy sabemos que aunque algunas experiencias de desarrollo han respondido efectivamente a este
patrn, existen muchas ms que lo invocaron y practicaron fracasando estrepitosamente. De hecho no hay
correlacin causal necesaria, ni a nivel terico ni emprico o estadstico, entre acumulacion de capital, autoritarismo y
desigualdad. Es ms, la inclusin del capital humano y del capital social como factores determinantes del desarrollo
sostenido, as como el descubrimiento de la relevancia de la "eficiencia adaptativa" frente a la mera "eficiencia
asignativa", han producido una revalorizacin de la equidad y de la democracia como metas e instrumentos del
desarrollo a la vez15

La lucha entre concepciones y estrategias de desarrollo continuar, sin embargo, porque trasciende el debate
meramente intelectual. Quienes visualizan el modelo "duro" como el camino a seguir tendern obviamente a conceder
prioridad a los intereses empresariales para poder ampliar radicalmente la potencia productiva de la nacin y
advertirn contra todo intento de los "corazones blandos" que conduzca al "error" (especialmente por la va de
incrementar la presin fiscal) de prestar demasiada atencin a las preocupaciones distributivas y de equidad en las
etapas tempranas del desarrollo. Como seala Amartya Sen (1998), "el hecho de que el desarrollo social, por s solo,
no necesariamente puede generar crecimiento econmico es totalmente coherente con la posibilidad, actualmente
comprobada a travs de muchos ejemplos, de que facilita considerablemente un crecimiento econmico rpido y
participativo, cuando est combinado con polticas amigables a efectos de mercado que fomentan la expansin
econmica. El papel de la equidad econmica tambin ha sido objeto de atencin en este contexto, en relacin con
los efectos adversos tanto de la desigualdad del ingreso como de la distribucin desigual de la tierra".
Del mismo modo est cayendo por su base la creencia fuertemente enraizada y generalizada de que los derechos
civiles y polticos obstaculizan el crecimiento econmico. Esta creencia se basa en el manejo de experiencias
histricas muy limitadas y de informacin muy selectiva. Cuando se manejan estudios estadsticos sistemticos que
abarcan largas series temporales y un amplio espectro de pases, la conclusin es mucho ms matizada: no se
corrabora la hiptesis de que existe un conflicto general entre derechos polticos y rendimiento econmico (Barro y
Lee, 1993; Dasgupta, 1993; Bhalla, 1994; Helliwell, 1994; Przeworski y Limongi, 1994; Lasagna, 1999) 16.

El enfoque del desarrollo humano, que critica ciertas formulaciones an muy arraigadas de las "etapas del
crecimiento" con la inevitable subordinacin a ste de las metas democrticas y de equidad- y que se traduce en la
exigencia de polticas y estrategias que aborden sistmicamente las dimensiones econmica, poltica y social del
desarrollo, cualesquiera que sean las razones morales que puedan inspirarlo, en absoluto carece de fundamento
terico ni emprico. Desde dicho enfoque, la democracia, aunque contina siendo un valor en s misma, resulta una
meta cuya realizacin es inseparable de la de conseguir un crecimiento firme y sostenido y de la de avanzar en
cohesin y equidad social. En las condiciones particularmente inquietantes de Amrica Latina, la consolidacin y
avance de la democracia slo puede plantearse y lograrse desde una teora y una estrategia integral de desarrollo.
Hacia finales de los 60 comenz a darse importancia clave al desarrollo del capital humano, medido principalmente a
travs de la tasa de escolarizacin y la expectativa de vida. Pero hoy sabemos que el considerar los niveles de
capital humano como la clave del desarrollo ignora serias y turbadoras anomalas. En Africa subsahariana, por
ejemplo, la escolarizacin y la expectativa de vida se han incrementado considerablemente en las ltimas dcadas,
pero las economas de la regin en su conjunto han experimentado un crecimiento lento y en algunos casos negativo
(Banco Mundial: 1999,16). La escolarizacin secundaria en Chile era virtualmente idntica a la Hong Kong en 1960,
1970 y 1985. La escolarizacin secundaria en Argentina y Uruguay en 1960 se igualaba a las de Singapur e Italia y
exceda a las de Espaa, Portugal, Corea, Malasia, Tailandia y Hong Kong. Los estudios de comparaciones
estadsticas relativos al promedio de aos de educacin de la fuerza de trabajo o de la poblacin en general arrojan
iguales resultados. Las tasas de escolarizacin de la mayora del Sudeste Asitico no excedieron las de Sudamrica
hasta los 80. La fuerza de trabajo argentina estaba mejor educada en 1965 de lo que lo estaba la de la mayora del
Sudeste Asitico veinte aos ms tarde (Clague et al.: 1997, 82) 17.
Durante los aos 80 el clima intelectual dominante cambi de nuevo. Ya a finales de los 70, las estrategias de
desarrollo estadocntricas (tanto las fundadas en el estructuralismo de Prebisch-Singer como en la teora de la
modernizacin de Rostow, en la teora de la dependencia o, simplemente, en el marxismo) haban perdido gran parte
de su anterior crdito intelectual y poltico. Todava se mantendran unos aos en base a las poderosas coaliciones

de intereses creados. Pero intelectualmente estaban derrotadas. Especialmente tras su demostrada incapacidad
para entender y adaptarse a las crisis y los cambios iniciados globalmente desde mediados de los 70. Era la
oportunidad para la derecha liberal neoclsica, ms comnmente conocida por neoliberalismo.

Tomando pi en la Escuela de Chicago, ya en los 60, una nmina importante de economistas (Jagdish Bhagwati, V.K.
Ramaswami, H.G. Johnson, Bela Balassa, W.M. Corden y Ann Krueger), atacaron frontalmente los supuestos tericos
del estructuralismo y la teora de la dependencia, entonces claramente hegemnicos. Sin embargo, su influencia slo
comenz a ser notoria en los 70. Ya en los 80, el neoliberalismo haba ganado la hegemona intelectual y prctica 18.
La teora y la poltica econmica neoclsicas proveyeron el fundamento intelectual y los contenidos de polticas
incorporadas a los programas de ajuste estructural.
Por lo general los programas de ajuste estructural han includo elementos tales como la austeridad fiscal, la poltica
antiinflacionaria, la privatizacin de las empresas estatales, la liberalizacin comercial, la devaluacin monetaria y la
desregulacin general de la economa, principalmente de los mercados financiero y laboral. Estos programas han
pretendido tambin atraer inversiones extranjeras, incrementar la libertad de los empresarios y de los inversores,
mejorar los incentivos pecuniarios y la competencia, reducir los costes, procurar la estabilidad macroeconmica,
reducir cuantitativamente al estado y reducir tambin su intervencin en la economa. En el modelo de desarrollo
vislumbrado el papel del Estado es a veces importante pero complementario y de acompaamiento: los nuevos
hroes del desarrollo econmico ya no son los polticos ni los funcionarios, sino los empresarios y managers del
sector privado; el estado es sospechoso incluso como actor principal del desarrollo social: las organizaciones no
gubernamentales (a veces autoproclamndose como los nicos verdaderos representantes de la sociedad civil, si no
confundindose explcitamente con ella) se afirmarn como los nuevos hroes de la accin social antiburocrtica.
En noviembre de 1989 el Instituto de Economa Internacional convoc en Washington una conferencia sobre "El
Ajuste en Amrica Latina: Cunto ha sucedido?" en el que se pretenda establecer el estado del arte tanto de las
polticas de ajuste como de las actitudes nacionales en relacin a las reformas implicadas. John Williamson (1990)
intent un sumario de las coincidencias entre los presentes en la reunin que pront devino, contra la intencin del
autor, un autntico manifiesto para la reforma econmica conocido como "el Consenso de Washington".
Sumario del Consenso de Washington de 1989

Disciplina fiscal. Los dficits presupuestarios deben ser suficientemente pequeos para poder financiarse sin
recurrir a la inflacin.
Prioridades del gasto pblico. El gasto pblico debera redireccionarse desde las reas polticamente
sensibles que reciben ms recursos de lo que su retorno puede justificar, tales como administracin,
defensa, subsidios indiscriminados, y elefantes blancos- hacia campos desconsiderados y con gran retorno
econmico y potencial de mejora de la distribucin de la renta tales como salud y educacin primaria e
infraestructuras.

Reforma fiscal. La reforma fiscal exige ampliar la base fiscal y acortar las tasas impositivas marginales con la
intencin de mejorar los incentivos y la equidad horizontal sin disminuir la progresividad real. Mejorar la
administracin tributaria (incluida la tributacin de los intereses de los activos situados en el extranjero) es un
aspecto importante para ampliar la base tributaria en el contexto latinoamericano.

Liberalizacin financiera. Aunque el objetivo ltimo es que el mercado determine la tasa de inters, como en
condiciones de extrema y crnica falta de confianza, estas tasas pueden ser tan altas que produzcan la
insolvencia de las empresas y los gobiernos, el objetivo intermedio sensato es la abolicin de las tasas de
inters preferencial para los prestatarios privilegiados y el logro de una tasa de inters real moderadamente
positiva.

Tasas de cambio. Los pases necesitan una tasa de cambio (al menos para las transaccions comerciales)
fijada a un nivel suficientemente competitivo para inducir un crecimiento rpido de las exportaciones no
tradicionales y gestionado de forma tal que se asegure a los exportadores que su competitividad se
mantendr en el tiempo.

Liberalizacin comercial. Las restricciones comerciales cuantitativas deberan ser rpidamente reemplazadas
por tarifas arancelarias que deberan irse progresivamnte reduciendo hasta situarse en torno al 10 por ciento

(o al 20 como mximo).

Inversin extranjera directa. Deben abolirse las barreras a la entrada de las empresas extranjeras; debe
permitirse que stas compitan con las nacionales en iguales trminos.

Privatizacin. Las empresas del estado deben privatizarse.

Desregulacin. Los gobiernos deben abolir las regulaciones que impiden la entrada de nuevas empresas o
restringen la competencia, as como asegurar que las regulaciones existentes estn justificadas por criterios
tales como la salud, seguridad, proteccin ambiental o la supervisin prudencial de las instituciones
financieras.

Derechos de propiedad. El sistema legal debera proveer derechos de propiedad seguros y sin costes
excesivos y debera hacer accesibles tales derechos al sector informal.

John Williamson, 1990.

El Consenso de Washington ha sido criticado desde muchos puntos de vista: la crtica usual se ha centrado en sus
contenidos o propuestas de reforma econmica; esta crtica ha slido confundirse, adems, con la constatacin de
que su aplicacin prctica no ha producido los efectos econmicos y sociales pretendidos. Pero la clave de la
frustracin se halla en otro registro. Tendr que reconocerse que algunas de las polticas de reforma propuesta son
sencillamente sensatas. La cuestin es por qu se implementaron unas y otras no? o por qu se implementaron
contraviniendo el diseo de poltica establecido? Si estas preguntas no se responden se corre el riesgo de que
nuevos formuladores con otras polticas econmicas se encuentren con los mismos problemas de implementacin.
No podemos seguir suponiendo que las polticas econmicas son realizadas por un dictador benevolente,
omnisciente y omnipotente como sucede cuando adoptamos una visin normativa de la poltica econmica y
achacamos sus problemas de implementacin a la famosa "falta de capacidad tcnica o de voluntad poltica".
Cuando reconocemos que toda propuesta de reforma es slo el comienzo de un proceso que es poltico en todos sus
estadios (legislacin e implementacin, incluido la opcin por un tipo y otro de agencia administrativa y de su forma
de operacin) podemos aproximarnos ms fecundamente a la realidad. Desde una perspectiva positiva, la poltica
econmica aparece como un juego dinmico, cuyas condiciones son inciertas y cambiantes y cuyas reglas son
construidas al menos parcialmente por los participantes a medida que el juego avanza. Cada participante tratar de
manipular la operacin subsiguiente del juego para obtener el resultado que mejor se ajuste a sus intereses 19. Si se
adopta esta sencilla perspectiva las instituciones pasan a cobrar un rol determinante para el entendimiento de la
formulacin y aplicacin de las polticas.
Los supuestos intelectuales del Consenso de Washington haban seguido fieles al racionalismo instrumental que
acompa la teora y prctica del desarrollo desde sus inicios. Se trataba de empaquetar conforme a la mejor teora
econmica prevalente en el momento un mix de polticas de pretendido valor universal implantables urbi et orbe por
autoridades dotadas de la suficiente voluntad poltica, gracias a la represin si fuera necesario, y de la suficiente
ciencia, gracias a los consultores internacionales "golondrinos" aportados por las agencias internacionales.
Nuevamente la fe ciega en la ciencia, unida a la idea de progreso a la occidental como valor universal y a la falta de
conciencia de los propios lmites intelectuales y de accin colectivo iban a producir resultados calamitosos 20.
Algunos estudiosos observan irnicamente que de haberse seguido el catecismo Washington ni Alemania ni los
propios Estados Unidos hubieran podido industrializarse jams (Edwards: 1999, 38). Lo ms llamativo con todo es la
fuerza y conviccin con que tales polticas trataron de imponerse por las instituciones financieras internacionales
sobre todo cuando se la contrasta con la tolerancia y permisividad con que vieron su perversin prctica en el
proceso poltico especialmente latinoamericano. La ayuda al desarrollo recibi no sin vlidas razones- ms crticas
que nunca21 y disminuy en conjunto dramticamente, aunque se hizo ms selectiva y centrada en los pases ms
necesitados (OCDE/DAC: 1997). La opinin pblica de los pases donantes registraba claros sentimientos
contradictorios que exigan una replanteamiento radical de las polticas de ayuda 22. sta se hizo tambin mucho ms
condicionadora de los gobiernos y pases beneficiarios. De nuevo se crey que si los gobiernos no hacan lo que
deban era por falta de voluntad poltica y que sta poda ser suplida por la condicionadad de las instituciones
financieras internacionales23. Ha sido un juego en el que probablemente nadie crey y que cada uno aprovech para
sus intereses estratgicos, pero que ha producido dramticas consecuencias para quienes quedaron
institucionalmente excluidos del mismo. A la vieja cuestin social, dramtica desde siempre en Amrica Latina, se

aadi lo que Louis Emmerij (1999: ponencia Santa Cruz de la Sierra) ha llamado "la nueva cuestin social". Toda
una regin ha sido puesta en riesgo de fragmentacin. Las evidencias del documento de trabajo 2 preparado para
este mismo Taller lo corroborn sobradamente. Como casi siempre sucede, entre los ms victimados se encuentran
quienes siguieron ms fervientemente la doctrina, es decir, pensaron menos por su propia cuenta. El caso de los
pases de la ex Unin Sovitica resulta tan lacerante como grotesco 24. El PIB de la Federacin Rusa se ha reducido
en un tercio y su fragmentacin, conflictividad y desigualdades sociales ya emulan las peores de las nuestras.
Los mediocres resultados econmicos obtenidos y los estropicios sociales causados por esta aproximacin
contrastan dramticamente con los resultados ms positivos de los pases que creyeron que no exista solucin
preestablecida e iniciaron su propio camino de aprendizaje. En primer lugar, merecen destacarse los pases del
Sudeste Asitico, donde el factor institucional resulta slidamente explicativo tanto de su desarrollo como de la crisis
financiera vivida y de las salidas a la misma. La clave del xito de estos pases no se encuentra tanto en la
combinacin de polticas que aplicaron sino en la capacidad institucional de sus estados para formular e implementar
coherente y sostenidamente en el tiempo tales polticas, zafndose de las presiones capturadoras y
patrimonializadoras de potentes grupos de inters. La autonoma del estado asegurada por una burocracia legal de
tipo weberiano- fue una de las claves del xito no slo econmico sino tambin social de estos pases. La crisis
financiera recientemente vivida por los mismos y que tantos retrocesos ha producido tampoco puede leerse sino en
clave de "governance". Lanyi y Lee (1999) aportan slidos fundamentos a la hiptesis de que las dificultades
encontradas en estos pases principalmente en el manejo de los mercados de capitales se debe a la insuficiencia del
sistema de gobernacin legal y burocrtico vigente que sirvi no obstante para su despegue inicial 25.
El caso que muestra mayor desviacin de los supuestos del consenso de Washington ha sido precisamente el ms
exitoso hasta hoy: la transicin de China an en proceso- desde una economa estatista a una economa de
mercado, bajo la conduccin de un partido comunista que ha inscrito en la ltima reforma constitucional de abril de
1999 la economa de mercado y el estado de derecho para la economa como pilares y valores fundamentales
orientadores del nuevo orden institucional. El xito innegable de China que, de mantener las tasas actuales de
crecimiento, podra convertirse en veinte aos en la primera economa del mundo, contrasta con el fracaso de la
reforma rusa que arrastra graves riesgos para la gobernabilidad mundial, y plantea cuestiones interesantsimas sobre
el rol del estado en la construccin de los mercados. La clave explicativa del xito parece estar en que los
reformistas chinos siempre acompaaron las reformas econmicas con reformas institucionales capaces de generar
un sistema de derechos de propiedad no muy sofisticado pero eficaz, claramente reductor de costes de transaccin y
evolutivo hacia formas institucionales crecientemente sofisticadas.
La transicin a una economa de mercado requiere de una intervencin estatal continua para establecer el marco
constitucional, en el sentido de las reglas de juego subyacentes, y demostrar un compromiso y una capacidad para
cumplirlas y hacerlas cumplir. Argumentaba Karl Polany que en Occidente "el camino hacia los mercados libres fue
abierto y mantenido abierto por un incremento continuo del intervencionismo controlado y organizado centralmente
Los administradores tienen que estar vigilando constantemente para asegurar el libre funcionamiento del sistema".
Para Polanyi los mercados sin regulacin amenazaban con la destruccin de la sociedad, y los esfuerzos para
proteger la sociedad requeran la intervencin reguladora constante del estado liberal, siendo en este proceso como el
estado fue construyendo incrementalmente las instituciones del libre mercado. Douglass North enfatiz la reduccin
de los costes de transaccin que resulta de las regulaciones interventoras En China, desde 1978 una nueva
aproximacin reguladora permiti a las empresas y a los emprendedores una considerable autonoma. Se trat de
regular indirectamente mediante la manipulacin de precios y beneficios, pero se abandon todo intervencionismo
estatal establecer de cursos especficos de accin.
Aqu analizamos los procesos interrelacionados implicados en la construccin de un burocracia racional y legal
respetuosa de altos niveles de autonoma social y en el establecimiento por el estado de las instituciones formales
coherentes con una economa mixta, entre las que se cuentan la legislacin mercantil que especifica una nueva
estructura de derechos de propiedad, mecanismos para garantizar el cumplimiento de los contratos, y nuevas
estructuras de mercado. Argumento que la emergencia de una burocracia racional-legal y una economa de mercado
se hallan causalmente interrelacionadas. Ello proviene del inters del estado en promocionar el crecimiento
econmico a travs de las reformas de mercado y de su inters en reducir los altos costos de transaccin implicados
en la integracin de una economa de mercado emergente con una economa dominada estatalmente. Ms an que
en las economas capitalistas, en las economas socialistas el estado tiene que asumir un fuerte rol en la regulacin
econmico para equilibrar la dinmica contradictoria del mercado y de la coordinacin burocrtica de la economa.
Paralelamente a los esfuerzos estatales por establecer las instituciones del mercado libre el estado tiene que
esfuerzarse en la defensa de las instituciones econmicas del sector an dominante. Para cumplir estas tareas, la
dinmico de la reforma del mercado ha impulsado al Estado centrl hacia una creciente racionalizacin burocrtica y

una creciente autonoma social. China todava est en los primeros estadios de esta transicin.
Victor Nee: 1999.

3. El Desarrollo descubre las Instituciones: del cambio de los supuestos al cambio de las prcticas de desarrollo
"Doctor yo le entend: si tomamos uno de aqu y lo comparamos con un japons, el nuestro no es peor; pero si
tomamos dos de aqu y los comparamos con dos japoneses, pues ya sabemos por qu cada pas est donde est"
(conversacin con un dirigente indgena tras discursear de instituciones y desarrollo)
Its the Polity, stupid!
(The Economist, 29 de junio de 1996)
Nuestro indgena haba captado que lo que hace la diferencia en el desarrollo de los pueblos no es la capacidad de
sus individuos sino su capacidad de accin colectiva. Si tomados uno a uno no somos menos que nadie, vistos como
colectividad se evidencian nuestras carencias. Sin embargo, el caudillismo, el corporativismo, el patrimonialismo, la
clientelizacin o hasta el populismo poltico no tienen nada de congnitamente latinoamericano; son simplemente la
expresin de profundas debilidades de nuestra organizacin y accin colectiva, es decir, de nuestra institucionalidad.
Nuestra propensin a desconfiar de lo colectivo y a refugiarnos en y a proyectarnos desde la esfera familiar, clientelar
o corporativa refleja la debilidad de nuestro capital social o institucionalidad informal. Todo ello tiene profundas
consecuencias sobre el desarrollo, pero slo recientemente hemos comenzado a comprender cmo y por qu.
A lo largo de los 90 la comunidad del desarrollo ha descubierto el huevo de Coln de las instituciones, su relevancia
poltica, econmica y social, y hasta hay quien pretende saber cmo redisearlas o cambiarlas. Ya no hay discurso ni
documento que no contenga lo que peligra ser la "nueva panacea": "put your institutions right" parecera ser el nuevo
eslogan y hasta el fundamento de las nuevas "condicionalidades". Pero existe una gran confusin pues en la prctica
cada uno se refiere a cosas diferentes al hablar de instituciones, cuando sabe de lo que habla. Esto se debe en parte
a que las ciencias sociales manejan diferentes conceptos de institucin y a que el concepto en s no es sencillo.
En el lenguaje corriente las instituciones se confunden con aquellas organizaciones a las que atribuimos alguna
funcin o relevancia social. Pero este concepto de institucin sera perfectamente innecesario para la teora del
desarrollo. En realidad las instituciones slo tienen relevancia para el desarrollo cuando se las distingue ntidamente
de las organizaciones. Las instituciones son las reglas del juego formales e informales que pautan la interaccin
entre los individuos y las organizaciones. Las instituciones no son cosas, su existencia es meramente abstracta, no
tienen objetivos, aunque cumplen importantes funciones sociales. Son el marco de constricciones e incentivos en el
que se produce la interaccin social. Se corresponden con determinadas correlaciones o equilibrios de poder y viven
y se apoyan en nuestros modelos mentales, valorativos y actitudinales. Por ello mismo no tienen nada de social o
polticamente neutral. Son formales e informales: las formales se confunden con las reglas del juego legal o
socialmente proclamadas; las informales con las reglas efectivamente interiorizadas y vividas. En Amrica Latina casi
nada es lo que parece ser porque, en muchos mbitos, prevalece claramente la informalidad institucional en
contradiccin a veces con la formal a la que anula y substituye en los hechos. Por eso casi todo lo importante que en
la regin acontece toma siempre por sorpresa a los observadores precipitados. Nuestros actores individuales y
organizados saben desde luego muy bien de qu va el juego y qu lenguaje hay que utilizar en cada ocasin, saben
en definitiva qu corresponde hacer para sobrevivir y, si es posible, prosperar. Pretender cambiar la institucionalidad
sin considerar la informalidad que otros llaman ahora el capital social- no slo es un despropsito terico en
nuestras latitudes sino sencillamente locura o cinismo.
Tanto el sentido comn como la evidencia emprica y los desarrollos tericos ms recientes abonan la relevancia de
las instituciones para el desarrollo. El pueblo y los juristas clsicos captaron desde siempe la importancia de las
instituciones: es obvio que segn sea la calidad del juego, segn sean ms o menos los admitidos al mismo, segn
sea el financimiento de sus costes, segn se repartan los premios y castigos en funcin del mrito o del rendimiento,
segn se permita mayor o menor movilidad en las posiciones de los jugadores y de los equipos, segn las reglas del
juego permanezcan o se respeten ms o menos en el tiempo, es obvio que segn sea todo esto se incentivarn o
desincentivarn comportamientos individuales y colectivos ms o menos productivos, innovadores, correctos, y

desempeos sociales ms o menos inclusivos, eficientes y equitativos. Los jurisconsultos romanos saban esto muy
bien, como lo saba tambin nuestro indgena. Todos convendran fcilmente que la fortaleza de los pueblos depende
de la calidad de sus instituciones y que la verdadera tarea de los ciudadanos como tales es la preservacin y el
mejoramiento permanente del orden institucional. El legado de Roma a la civilizacin occidental ha sido el Derecho
entendido como sistema institucional formal y en l han bebido hasta hoy todos los pueblos que han querido forjar un
destino colectivo consistente y durable.
Desde el plano terico la mejor fundamentacin que nos consta de las relaciones entre instituciones y desarrollo
sigue siendo la aportada por el neoinstitucionalismo histrico de Douglas C. North, que ha sido construido desde una
teora del comportamiento humano, combinada con una teora de los costes de transaccin y una teora de la
produccin. Se parte de la consideracin tradicional de las instituciones como una creacin humana para resolver las
incertidumbres que surgen en la interaccin como consecuencia de la complejidad de los problemas a resolver y de
las limitaciones de nuestras mentes para procesar la informacin existente. Pero se descubre que econmicamente
las instituciones son importantes en la medida en que determinan lo costoso que en una determinada sociedad
resulta hacer transacciones. Tambin porque afectan los costes de transformacin y determinan en gran medida la
estructura productiva de un pas. Finalmente, las instituciones determinan igualmente la cantidad, el tipo y la forma
de los conocimientos y habilidades efectivamente disponibles en una determinada sociedad (North: 1991).
Hoy disponemos, adems, de evidencias empricas que abonan una correlacin positiva entre desarrollo institucional
y crecimiento econmico. El Banco Mundial ha recogido diversos estudios que se han ocupado del tema mediante
largas series comparativas de evolucin del crecimiento entre un gran nmero de pases. Tomando como indicadores
de desarrollo institucional la garanta y asignacin de los derechos de propiedad, la garanta de cumplimiento de los
contratos, la existencia y fiabilidad de mecanismos de solucin de disputas incluido el poder judicial, la vigencia
efectiva del sistema de mrito y el grado de corrupcin existente, se evidencia una correlacin positiva entre estos
indicadores y las mayores tasas de crecimiento de los pases. Esta correlacin positiva se sigue manteniendo
cuando los indicadores de desarrollo institucional se aslan de otros factores econmicos tales como la inflacin, el
comercio, el tamao del sector pblico, los trminos de intercambio y su volatilidad.
Existen estudios que muestran correlaciones tambin positivas entre desarrollo institucional y mantenimiento de la
estabilidad macroeconmica y financiera, y entre desarrollo institucional y tendencia a la reduccin de la pobreza.
Ms importante todava existen estudios que examinan los efectos de las reglas informales, principalmente de la
confianza, sobre el desempeo econmico y encuentran que la confianza (ms que las instituciones formales) tiende
a promover el crecimiento (Banco Mundial: 1998, 15-17).
Dnde se encuentra Amrica Latina en trminos de desarrollo institucional en relacin a otras regiones y a su
pasado reciente? El propio Banco Mundial indica que considerando el ndice compuesto de desarrollo institucional
expuesto en el prrafo anterior Amrica Latina luce detrs de todas las regiones con la sola excepcin del Africa
subsahariana y a pesar de los avances registrados desde 1990. Lo mismo sucede al considerar aisladamente
algunos indicadores como el riesgo de expropiacin y de incumplimiento de los contratos. Tambin es significativo
que los indicadores de corrupcin y de calidad del servicio civil no hayan experimentado avances significativos.
Encuestas realizadas al sector privado a nivel internacional muestran una percepcin que sita a Amrica Latina
detrs de otros pases en desarrollo, especialmente en lo que se refiere a la inseguridad de la propiedad y de las
personas y a la confiabilidad del poder judicial. Desde luego las diferencias entre pases y entre subregiones que no
procede exponer aqu- son muy marcadas. Pero ello no impide que pueda y deba hablarse de una "brecha
institucional" en relacin a otras regiones, a pesar de los progresos recientemente realizados. Mejorar la calidad de
las instituciones parece, pues, un desafo inesquivable para las polticas de desarrollo en Amrica Latina (Banco
Mundial: 1998, 18-24).
El desarrollo ya no puede ser pensado slo como un proceso de acumulacin de capital fsico y humano y de
adopcin de nuevas teconologas, por ms importantes que estos fenmenos resulten. Dicha acumulacin y adopcin
depende crticamente del entorno institucional del pas y de los incentivos que el mismo procura. En otras palabras, el
problema crucial reside no en la escasez de capital sino en la falta de incentivos para invertir en activos socialmente
productivos (pero vulnerables) y en la falta de incentivos de las empresas extranjeras para transferir tecnologa y
habilidades gerenciales. Los defectos del sistema financiero no proceden de que los bancos no dispongan de
sistemas computarizados sino de que la gente no confa lo suficiente en los bancos para depositar en ellos su dinero.
El problema no es tanto la falta de recursos para la educacin y la salud como la falta de estructuras organizativas y
polticas de precios para proveer estos servicios.
Muchos pases que han seguido las recomendaciones del Consenso de Washington se encuentran con graves
problemas econmicos y sociales. El problema no est en las recomendaciones realizadas, sino en que se requieren

cambios ms profundos en dos sentidos. Primero, el paquete estabilizacin-liberalizacin- privatizacin necesita

encontrar apoyo poltico dentro del pas, ex ante o ex post, pero la sociedad tiene que llegar a aceptar las nuevas
polticas, que no pueden funcionar slo con un cambio en la cumbre. Segundo, las reformas necesitan ir ms all de
los equilibrios macroeconmicos y del sistema de precios. El marco institucional de una economa de mercado tiene
que ponerse en pie, incluyendo la provisin confiable de los servicios pblicos, el mantenimiento de las
infraestructuras fsicas, la garanta de libertad frente a los excesos del intervencionismo y las regulaciones estatales
as como el establecimiento de arenas para la solucin de los conflictos. Estas reformas requieren cambios drsticos
en las burocracias gubernamentales, en las expectativas de los empresarios y de los funcionarios sobre cmo se
comportarn los dems actores, en las actitudes sociales hacia los mercados. El hecho de que este proceso de
desarrollo institucional no sea bien comprendido no hace ms fcil la tarea de los polticos y de los donantes. Pero es
obligado que la comunidad de desarrollo gane una mejor comprensin de todos estos importantes procesos.
Clague et al. 1997
Clague et al. (1999) han elaborado un ndice compuesto de desarrollo institucional partiendo de los indicadores
contenidos en la Gua Internacional de Riesgo Pas y en la unidad de Inteligencia de Riesgo Ambiental para las
Empresas26. Las variables consideradas han sido el riesgo de expropiacin, el nivel de estado de derecho, el grado
de repudio por el gobierno de sus contratos. la corrupcin gubernamental y la calidad de la burocracia, las
expectativas de cumplimiento de los contratos en general, la calidad de las infraestructuras, el potencial de
nacionalizacin y las demoras burocrticas. El ndice compuesto as elaborado resulta fuertemente correlacionado
con:

la frecuencia de revoluciones y golpes de estado

el ndice de libertades civiles y polticas subjetivas

el ndice de constricciones sobre el ejecutivo

con el desarrollo financiero

negativamente con la inflacin

con la tasa de crecimiento econmico

con el crecimiento del PIB per capita

con la acumulacin de capital humano

con las tasas de ahorro e inversin

con las tasas de reduccin de la pobreza.

Clague et al encuentran que un pas no tiene ventajas para crecer ms rpidamente por ser ms pobre, pues esto
slo se da a igualdad de situacin institucional. Los pases pobres han crecido en promedio relativamente menos que
los ricos principalmente porque la mayora de ellos no han sido capaces de establecer los mecanismos
institucionales garantizadores de los derechos de propiedad, del cumplimiento de los contratos y del funcionamiento
de una burocracia de calidad. La tabla siguiente (Clague et al.: 1997, 75) sugiere que las diferencias en desarrollo
institucional contribuyen relevantemente a explicar las diferencias entre los pases relativamente exitosos del
Sudeste asitico y los menos de Amrica Latina y Africa Subsahariana. El contraste es ms mrcado cuando se tiene
en cuenta que 6 pases de la OCDE Grecia, Irlanda, Portugal, Japn, Espaa y Turqua- en el momento de crearse
esta organizacin tenan menor renta per capita que Argentina, Chile, Trinidad, Uruguay y Venezuela.

tabla Clague p. 75

Estas y otras evidencias disponibles sugieren, pues, que la calidad del sistema institucional de un pas puede ser el
determinante fundamental de la calidad de sus polticas pblicas y del desarrollo no slo econmico sino finalmente
humano que es capaz de generar. Si esto es as, la reforma institucional se erige en tema prioritario de la agenda de
desarrollo humano, pero para poder producirla efectivamente necesitamos una comprensin razonable de cmo
cambian las instituciones, que no son mecanos que podamos modelar a golpe de talento y voluntad.

"Las instituciones y las normas que las expresan pueden ser hechas y alteradas por el hombre, pero no
arbitrariamente. El hombre las hace y las altera por una decisin o convencin de observarlas o modificarlas. Por eso
el hombre es el nico responsable moral de las mismas. No quizs de las normas institucionales cuya vigencia en la
sociedad descubre cuando comienza a reflexionar por primera vez sobre las mismas, sino de las normas que se
siente dispuesto a tolerar despus de haber descubierto que se halla en condiciones de hacer algo para modificarlas.
Decimos que las normas son hechas por el hombre en el sentido de que no debemos culpar por ellas a nadie, ni a la
naturaleza ni a Dios, sino a nosotros mismos. Nuestra tarea consiste en mejorarlas al mximo posible, si descubrimos
que son defectuosas. Esta ltima observacin no significa que al definir las normas como convencionales queramos
expresar que son arbitrarias o que un sistema de leyes normativas puede reemplazar a cualquier otro con iguales
resultados, sino, ms bien, que es posible comparar las instituciones sociales existentes con algunas otras modelo
que, segn hemos decidido, son dignas de llevar a la prctica. Pero aun estos modelos nos pertenecen en el sentido
de que nuestra decisin en su favor no es de nadie sino nuestra y de que somos nosotros los nicos sobre quienes
debe pesar la responsabilidad por su adopcin. La naturaza no nos suministra ningn modelo, sino que se compone
de una suma de hechos y uniformidades carentes de cualidades morales o inmorales. Somos nosotros quienes
imponemos nuestros patrones a la naturaleza y quienes introducimos, de este modo, la moral en el mundo natural, no
obstante el hecho de que formamos parte del mundo. Si bien somos producto de la naturaleza, junto con la vida la
naturaleza nos ha dado la facultad de alterar el mundo, de prever y planear el futuro y de tomar decisiones de largo
alcance, de las cuales somos moralmente responsables." (Popper, 1985, 70-71).
La referencia a Popper pretende situar el desarrollo humano como formando parte de la responsabilidad moral por la
construccin positiva de nuestra historia, la cual pasa en gran medida por el desarrollo de nuestras instituciones, que
quiere decir tanto como la mejora de nuestras capacidades de accin colectiva. Pero la cita sirve tambin para
recordar que la reforma institucional no puede producirse slo desde la inteligencia y la voluntad. Nunca es una
creacin exclusiva de nuestro arbitrio. Por ello los modelos de racionalidad instrumental y las ideas universalistas de
progreso no valen para producir la reforma institucional, salvo cuando las instituciones se metaforizan impropiamente
como organizaciones maquinales. La reforma institucional y el desarrollo humano pueden ser estimulados y
apoyados exgenamente, pero no pueden producirse sosteniblemente sin su endogeneizacin. En un momento en
que un Neo-Washington Consensus parece emerger, de acuerdo con el cual todo el mundo habla ya de "ownership",
participacin, equidad de gnero, sustenibilidad medioambiental, focalizacin en la pobreza, y hasta de superacin
de desigualdades, desarrollo humano y reforma institucional, no est claro que las mentes, los corazones, las
organizaciones y las capacidades de la ayuda internacional se desarrollen coherentemente. Qu significa, por
ejemplo, evaluar el desempeo de un proyecto de reforma institucional? Si la respuesta se hace, como de hecho se
pretende tantas veces, desde la lgica del racionalismo instrumentalista inspirador que ha inspirado la nueva gestin
pblica, la frustracin est garantizada. Alguna mayor reflexin sobre el cambio institucional se hace indispensable.

4. Fundamentos del cambio institucional:

4.1. Por un enfoque estratgico
El cambio institucional que exige el desarrollo humano sostenible no pueden producirse por Decreto. Tampoco cabe
esperar que se produzca espontneamente. Ser, pues, necesario intervenir; pero el tipo de intervencin requerida
en cada caso deber establecerse rigurosamente, pues nada hay ms peligroso que andar de cambios
institucionales a la ligera. El invitado inesperado podra ser el deterioro de la accin colectiva.
"...El mundo, la sociedad, nosotros mismos, cambiamos constantemente sin que nadie haya hecho el proyecto. Los
cambios de este tipo son el resultado de innumerables ajustes sociales que se producen por s mismos en el interior

de los conjuntos humanos; pero este tipo de evolucin conducira a una degradacin general si permaneciramos
pasivos. Es preciso intervenir voluntariamente para corregir, inflexionar, reestructurar la evolucin... Pero no se cambia
por gusto. No se interviene porque se tiene una idea nueva, sino porque es preciso; y si se busca una idea es porque
es necesaria. En particular, ninguna idea del bien justifica una accin: considerada aisladamente, hasta deviene
inexorablemente una idea absurda. El cambio es una empresa demasiado importante para estar fundada sobre un
proyecto subjetivo. Se cambia porque sin cambio hay degradacin o asfixia. Las organizaciones que no cambian se
marchitan. Los sistemas que no se regeneran acaban siendo tanfragmentarios que resultan ingobernables.
Toda tentativa de cambio es un acto grave que requiere un conocimiento profundo de los ajustes actuales y de su
evolucin, as como una apreciacin razonable de las consecuencias y de los riesgos posibles... La retrica tradicional
del cambio, basada en la dialctica destruccin-reconstruccin, es absurda y peligrosa. La pretensin de hace tabla
rasa del pasado, comn a los revolucionarios y a los tecncratas, es una estrategia brbara, perfectamente
inadaptada a la materia infinitamente delicada que es la vida huma. Porque la vida son nuestros modos de hacer
colectivos, nuestrotesorode competencias, nuestras capacidades de relacin organizativa, que, en conjunto, no son
una materia inagotable. Toda destruccin se paga y por largo tiempo.
Frente a la visin brbara es preciso defender la idea de germinacin, de liberacin de potencialidades, la nica idea
que permite los cambios con xito. Cualquiera que sea la calidad de las intenciones, no se transforma al hombre por
decreto, por oukase. Pero se le pueden ofrecer oportunidades, ayudarle a desarrollar nuevas competencias. El
conflicto no es productivo en s. Los conflictos dominados por el modelo destruccin-reconstruccin son conflicto
conservadores y bloqueados, que, por lo general, no aportan nada de positivo. El conflicto slo puede resultar positivo
si los protaganistas salen de sus trincheras para elaborar o aceptar un nuevo modelo de regulacin que recompense
la iniciativa y permita avanzar."
(M. Crozier: 1994, pg. 55-57).
No nos estamos refiriendo al cambio espontneo o inintencionado, que es un proceso real y necesario, que
desempea un rol importante en el ajuste y estabilidad de cualquier sistema. Nos referimos al cambio intencionado o
voluntario, al que conscientemente nos negamos a calificar de "cambio planificado". Esta afirmacin contiene el
primero de los fundamentos del marco conceptual que proponemos. Consideramos, en efecto, que los conceptos
"planificacin" o "programacin", comunes en la teora del cambio organizacional, no son apropiados a la naturaleza
del cambio institucional. En su lugar utilizaremos el concepto de "estrategia".
Toda accin consciente y reflexiva implica estrategia, es decir, utilizacin de medios con el fin de ganar un juego
determinado, habida cuenta del comportamiento de las otras partes en el juego. Para servirse del razonamiento
estratgico en los problemas colectivos es preciso transponerlo a un contexto que no es de ningn modo el de una
lucha entre dos adversarios bien diferenciados. La estrategia militar es desde luego ms compleja que la
planificacin normativa, pues debe tomar en cuenta el margen de libertad no slo de los adversarios sino
eventualmente hasta de los aliados. Pero conducir el cambio institucional todava es ms complejo que hacer la
guerra, pues aqu el enemigo no es nadie de fuera: somos nosotros mismos, y consiguientemente no podemos
manejar el chantaje de la destruccin. Qu puede significar, pues, hablar de estrategia en este contexto?
El significado de la estrategia de cambio institucional comienza a percibirse cuando se considera la singular relacin
de oposicin entre los innovadores y el sistema dentro del cual y al cual pretenden innovar. Dicho sistema no va a
permanecer pasivo: va a reaccionar. Esto justifica la analoga militar. Pero, en razn de la complejidad, dinamismo y
diversidad de las sociedades actuales, el sistema en cuestin no va a reaccionar como un actor nico e
indiferenciado. Esto es lo que hace la analoga militar insuficiente y peligrosa. De hecho, la nica posibilidad de xito
para el innovador procede de superar el modelo mental militar, tratando de insertar su innovacin en el sistema de
manera tal que los juegos internos y la propia regulacin del sistema se transformen (Crozier, 1994, 59).
A los efectos del cambio, desarrollo o fortalecimiento institucional, el modelo de la estrategia militar debera ser
sustitudo, pues, por lo que Crozier ha llamado un modelo de inversin en relaciones humanas. Invertir en las
relaciones humanas significa trabajar en lo que es ms impalpable y difcil de desarrollar: la capacidad de las
personas para elaborar y mantener entre ellas un juego ms eficaz y ms complejo. Este objetivo exige de cada uno
de nosotros no slo ser ms competente, sino haber experimentado tambin un modelo de juego que permita sacar
partido de esta competencia.
Este tipo de cambio no puede proceder de reformas inmediatas o aisladas. El cambio inmediato es indispensable
para movilizar la atencin y los sentimientos de los eventuales actores. Pero es poco eficaz en trminos de impacto

institucional. Mas all de ciertos lmites corre el riesgo de quedar corto, pues es rpidamente deformado por las
estructuras que acaban integrndolo. En materia de desarrollo institucional, no se tiene xito sino avanzando
constantemente, y esto es lo que supone la estrategia de inversin a la que se refiere Crozier. Una estrategia de
cambio institucional ser, pues, una estrategia de inversin, fundada en una apreciacin razonable tanto de los
adversarios (que van a jugar contra el cambio) como de los parteners (que van a sacar partido del mismo). Pero en
este juego, como el enemigo tambin somos nosotros, lo singular estriba en que adversarios y aliados son las
mismas personas (en la medida en que todo integran en sistema que se trata de transformar). Y contrariamente a lo
que sucede en la estrategia militar, la estrategia de desarrollo institucional contempla no la destruccin del adversario
sino su transformacin en aliado (Crozier y Friedberg, 1977, 142).
Con el cambio institucional no se trata, pues, de ganar ninguna guerra, sino de llegar a insertar la innovacin
pretendida en el sistema mediante la transformacin suficientemente asumida, de sus regulaciones y juegos
internos. Una buena estrategia de desarrollo institucional no consistir, pues, en decir lo que debera hacerse a partir
de una constatacin de lo que va mal. Contrariamente, consistir, primero, en averiguar las regulaciones de un
sistema institucional y sus consecuencias, y, despus, en descubrir y poner en prctica los medios eficaces para
hacer evolucionar el propio sistema.
La elaboracin de una buena estrategia de desarrollo institucional exigir, pues, plantearse y responder previamente
al menos las dos cuestiones siguientes: (1) La primera es qu deberan aprender los diferentes actores sociales para
poder enfrentar eficazmente los problemas planteados; en este punto los modelos mentales de los distintos actores
as como las preferencias o ideologas dominantes en cada momento sern relevantes; la inversin en personas y en
conocimiento tratar de enfrentar esta primera exigencia bsica. (2) La segunda consiste en identificar las
constricciones y los recursos con que se cuenta para actuar. La estrategia no procede de los objetivos, pues stos se
plantean en funcin de las constricciones y recursos, y no a la inversa. La estrategia tampoco es una diacrona de
etapas previamente establecidas: la cuestin de qu deben aprender los actores del sistema es permanente: los
recursos y constricciones cambian a medida que avanza (o retrocede) la estrategia, y en funcin de todo ello se
reformularn tambin permanentemente los objetivos.
Ahora bien, el desarrollo institucional, a diferencia del desarrollo organizativo no es responsabilidad ni depende de un
slo actor. El Estado siempre ser, desde luego, agente principal; pero en absoluto nico o suficiente.
Consiguientemente, una estrategia de desarrollo institucional tendr que resultar siempre de la coincidencia o
consenso de las estrategias de los diferentes actores representados en el proceso poltico y social. Y como dichos
actores (entrepreneurs en el lenguaje de North) se encuentran organizados, la estrategia nacional ser el fruto de la
concertacin entre diferentes estrategias organizacionales. As las cosas, los hallazgos de la teora organizativa en
materia estratgica tampoco resultan indiferentes para el desarrollo institucional 27.
En un mundo tan interdependiente, complejo y dinmico como el que nos toca vivir no es tan fcil saber lo que nos
conviene ni el camino para conseguirlo. En estos contextos, la vida personal, como la organizativa, se convierte en
un proceso de aprendizaje y adaptacin continuos, en el que la seguridad ya no procede de haber encontrado una
posicin para siempre (ya no hay posiciones para toda la vida) sino en la conciencia del propio valor o capacidad
para posicionarse satisfactoriamente en entornos cambiantes y diversos. Cuando los actores sociales organizados se
hallan liderados por personas capaces de visin y gestin estratgica, las posibilidades de romper bloqueos y llegar
a concertar estrategias nacionales de desarrollo institucional parecen mayores. De ah la pertinencia en materia
institucional de la gestin estratgica organizacional.
De hecho, la expresin "gerencia estratgica" fu introducida por Ansoff (1972) inicialmente para reforzar la tesis de
la interrelacin entre estructura organizativa y estrategia empresarial, pioneramente desarrollada por Chandler (1962)
y recogida en prcticamente toda la literatura sobre planeamiento estratgico de la dcada anterior. Pero, pocos
aos despus, el propio Ansoff (1976) se desmarc del planeamiento estratgico oponindolo al concepto de gestin
estratgica, abriendo as un nuevo marco referencial para el estudio de la gerencia 28.
La gerencia estratgica no es una tarea organizativa diferenciada sino un enfoque que permea toda la organizacin y
todas las funciones gerenciales. Rompe la imagen maquinal de la organizacin y transforma en un recurso la
inevitable libertad de los individuos y unidades organizativas. Desde esta perspectiva, la estrategia, entendida como
el proceso continuo y sistemtico de toma de decisiones en base a diversas alternativas de futuro surgidas de la
adaptacin de la organizacin a los cambios de entorno, ya no es una funcin reservada a la alta direccin y sus
planificadores ulicos, sino una caracterstica del trabajo gerencial en todos sus niveles.

De este modo, al ampliar el pensamiento estratgico a todas las reas funcionales, se ayuda a la organizacin a
eliminar o disminuir no slo la visin segmentada o sectorial de la creacin del futuro organizacional, sino la
tendencia a definir niveles de estrategia por niveles jerrquicos (asignacin de la distincin entre niveles estratgico,
tctico y operacional, y su atribucin respectiva a los niveles jerrquicos superior, intermedio e inferior). En los
entornos abiertos, decisiones tcticas y estratgicas se toman a todos los niveles de la organizacin. Y aunque
corresponda a los niveles ms elevados una mayor preocupacin por las decisiones estratgicas, ello no implica falta
de implicacin de la alta direccin en las decisiones tcticas (referidas a dimensiones a corto plazo, a objetivos
restringidos, y a decisiones y acciones proactivas y adaptativas de carcter limitado). Por lo dems, la informacin
relevante para la toma de decisiones estratgicas son captadas y procesadas en todos los niveles jerrquicos, dado
que las transacciones entre la organizacin y su entorno se producen en todos los niveles y sectores 29

4.2. Las fuentes del cambio institucional

Cualquier teora del cambio institucional deber dar respuesta a las tres cuestiones siguientes: cuando se dan las
circunstancias para que cambien las instituciones? quines hacen cambiar o de quin depende el cambio de las
instituciones? cmo es el proceso de cambio institucional? En particular, North seala que las fuentes del cambio
son siempre los cambios en los precios relativos o en las preferencias; que los agentes del cambio son los
"entrepreneurs" individuales reaccionando a los incentivos correspondientes al marco institucional vigente, y,
finalmente, que el proceso de cambio es abrumadoramente incremental.
Sin estabilidad no hay, desde luego, intercambio humano complejo posible, ni consiguientemente mercados
eficientes. La estabilidad viene garantizada por la interiorizacin y cumplimiento de un sistema de constricciones al
intercambio humano, las cuales incluyen (a) las reglas o instituciones formales, insertas en una jerarqua normativa,
en la que cada escaln resulta ms costoso de cambiar que el precedente y (b) las constricciones informales, que
son extensiones, elaboraciones y cualificaciones de reglas formales, dotadas de una gran capacidad de
supervivencia por haber llegado a ser parte del comportamiento habitual. Este sistema de constricciones
institucionales es lo que permite a la gente proseguir sus intercambios diarios sin pararse a pensar los trminos
exactos de cada especfico intercambio, en cada lugar y en cada momento. Sin estabilidad institucional, es decir, sin
buena definicin y garanta de la serie de reglas formales e informales que enmarcan nuestra vida cotidiana, nos
veramos forzados a crear los trminos precisos de cada intercambio, empobreciendo dramticamente la vida social.
La estabilidad institucional es lo que nos procura la confianza y, con ella, la confortable sensacin de saber (sin
pensar) lo que estamos haciendo y adnde vamos.
Pero las instituciones cambian e, histricamente analizadas, la fuente ms importante del cambio institucional ha
sido siempre el cambio en los precios relativos. La otra fuente del cambio institucional es el cambio en las
preferencias. Si suponemos que cada individuo o cada organizacin busca maximizar su utilidad o expectativas
(independientemente de su naturaleza egosta o altrusta) en los intercambios, es evidente que el cambio en los
precios relativos puede inducir a una o ambas partes a renegociar los trminos del intercambio. Todos las fuentes de
cambio institucional que se indican a continuacin constituyen, segn North, cambios en los precios relativos:
cambios en la relacin existente entre los precios de los factores de produccin (por ejemplo, cambios en la relacin
entre la tierra y el trabajo, el trabajo y el capital, o el capital y la tierra), cambios en el coste de la informacin, y
cambios en la tecnologa. Algunos de estos cambios en los precios relativos sern exgenos al proceso entre los
actores del juego social; pero muchos otros sern endgenos, es decir, procedern del esfuerzo desplegado por
algunos de los actores sociales para maximizar su funcin de utilidad, esfuerzo que, al alterar los precios relativos,
inducir tambin el cambio institucional.
El proceso por el cual los actores sociales de todo tipo adquieren conocimientos y habilidades producir el cambio de
los precios relativos al alterar la percepcin de los costes de medicin y de garanta y la de los costes y beneficios
derivables de los negocios y contratos. Todo cambio en el poder de negociacin de las partes de un intercambio
inducir a desplegar esfuerzos para cambiar las reglas de intercambio, es decir, la institucin correspondiente.
Ahora bien, el cambio institucional no procede mecnicamente del cambio en los precios relativos, sino de la
percepcin de los mismos y del comportamiento consiguiente de los actores. La accin, desde luego, no es slo
funcin del conocimiento, sino tambin de otras cualidades y habilidades a las que despus nos referiremos. Pero el
conocimiento que explica la accin es siempre el conocimiento de que dispone el sujeto que acta, no el
conocimiento en abstracto. Este sencillo dato explica por qu las preferencias (ideas, ideologas, modas, mitos,

dogmas, prejuicios y sistemas de creencias de la ms diversa naturaleza) importan para comprender el cambio
institucional. En efecto, los factores exgenos o endgenos productores de una alteracin de los precios relativos, y
estos mismos precios (las ganancias potenciales a obtener como consecuencia del cambio institucional), sern
siempre interpretados a travs de construcciones o modelos mentales preexistentes 30.
"Es necesario desmantelar la racionalidad instrumental implcita en la teora econmica si queremos aproximarnos
constructivamente a la naturaleza del aprendizaje social. La historia demuestra que las ideas, ideologas, mitos,
dogmas y prejuicios importan; y la comprensin de la manera en que evolucionan resulta necesaria para progresar en
el desarrollo de un marco analtico que nos ayude a comprender el cambio social. La teora econmica de la eleccin
racional asume que los individuos conocen qu es lo que les interesa y actan acordemente. Esto puede ser correcto
tratndose de individuos que actan en los mercados altamente desarrollados de las economas ms modernas (y
an en stos se registran anomalas importantes), pero es patentemente falso cuando se tienen que tomar decisiones
en condiciones de incertidumbre, que son las que han caracterizado y siguen caracterizando las opciones polticas y
econmicas que moldean el cambio histrico.
Herbert Simon (1986, 210) lo ha afirmado sucintamente: "Si aceptamos la proposicin de que tanto el conocimiento
como el poder de cmputo del decisor se encuentran severamente limitados, entonces tendremos que actores. Es
decir, tendremos que construir una teora del proceso de decisin. Y nuestra teora tendr que incluir no slo los
procesos de razonamiento sino tambin los procesos que generan la percepcin subjetiva del actor acerca del
problema a resolver y de su marco". La comprensin de la toma de decisiones en contextos de incertidumbre exige,
pues, adentrarse tentativamente en el proceso de aprendizaje social. Aprender implica desarrollar estructuras con las
que interpretar las seales recibidas por los sentidos. La arquitectura inicial de esta estructura es gentica, pero el
andamiaje subsiguiente es el resultado de las experiencias del individuo (experiencias que son de dos clases: las
procedentes del entorno fsico y las procedentes del medio lingustico socio-cultural). Las estructuras se componen de
categoras o clasificaciones que evolucionan gradualmente a partir de la infancia con la finalidad de organizar
nuestras percepciones y guardar la huella en la memoria de las experiencias y los resultados de nuestros anlisis. A
partir de estas clasificaciones construamos modelos mentales para explicar e interpretar el medio (normalmente de
manera relevante para algn propsito). Tanto las categoras como los modelos mentales evolucionan, reflejando la
realimentacin derivada de las nuevas experiencias. Esta evolucin - ya sea en el sentido de reformar nuestras
categoras y modelos o de modificarlos- constituye el aprendizaje. Los modelos mentales pueden ser, pues,
continuamente redefinidos en funcin de nuevas experiencias, que incluyen obviamente el contacto con otras
ideas. ...La mente aparece para ordenar y reordenar los modelos de aprendizaje, evolucionando desde suspropsito
especficos iniciales a niveles mayores de abstraccin capaces de procesar nuevo tipo de informacin. Esta
capacidad de generalizar es no slo la fuente de todo pensamiento creativo, sino tambin de las ideologas y sistemas
de creencias que subyacen en las decisiones que tomamos los individuos...
Los sistemas o estructuras de creencias son transformados en estructuras econmicas y sociales mediante las
instituciones (incluyentes tanto de las normas de comportamiento formales como informales). La relacin entre los
modelos mentales y las instituciones es, pues, muy ntima. Los modelos mentales son las representaciones
interiorizadas que los sistemas cognitivos individuales crean para interpretar el medio; las instituciones son
mecanismos exteriores a la mente que los individuos crean para estructurar y ordenar el medio." (North, "Economic
Performance Through Time", American Economic Review, vol. 84, 3, june 1994, pag. 362-363).
Dicen que un sabio puede leer en un grano el universo. La hiprbole sirve para enfatizar la potencia de los grandes
modelos mentales. Pero, inversamente, tambin debemos reconocer que hay necios que ni siquiera pueden ver lo
evidente. La correspondencia o relacin ntima entre sistema institucional y modelo mental socialmente prevalente
debe ser aqu enfatizada. No hay cambio institucional posible si los actores relevantes no perciben en lo fundamental
y reasignan concertadamente los beneficios y costes derivados del cambio propuesto. Cuando las percepciones
responden a modelos mentales primitivos, incapaces de tomar en consideracin otros intereses que los inmediatos y
a corto plazo, la concertacin para el cambio se hace muy difcil. El nico camino que queda abierto es el de la
exclusin de los oponentes o el derrocamiento de los gobernantes. De hecho la dialctica autoritarismo-revolucin
acostumbra a ir acompaada de modelos mentales que impiden puntos y puentes de encuentro. Por eso, en un
contexto democrtico, el intercambio y la confrontacin de ideas son vitales, siempre que se orienten a la emergencia
de concertaciones para los cambios que permitan enfrentar los nuevos retos sociales.

4.3. Los agentes del cambio institucional

Los agentes del cambio institucional son las organizaciones que, persiguiendo la maximizacin de su utilidad,
deciden invertir en el cambio institucional. El concepto de organizacin comprende toda entidad de propsito
(empresarial, social, econmica, poltica, militar, religiosa, o de cualquier otra naturaleza) creada para maximizar
riqueza, renta, o cualquier otro objetivo (includos los altruistas), dentro del marco de oportunidades brindado por la
estructura institucional de cada sociedad. Estas organizaciones, al perseguir sus objetivos, en contextos de cambios
constantes de precios relativos y de preferencias, alteran incrementalmente la estructura institucional. Veamos como
tiene lugar este proceso.
Ya sabemos que el capital de conocimientos de una sociedad depende en buena parte de los conocimientos y
habilidades necesarios para el xito de sus organizaciones, los cuales dependen a su vez del sistema de incentivos
derivados de la estructura institucional especfica. Un sistema institucional que incentive la burocracia no generar el
mismo tipo de demanda de conocimientos y habilidades que un sistema institucional que incentive
fundamentalmente la empresa y la competencia empresarial. El propio desarrollo del sistema educativo no podr
sustraerse al sistema de incentivos institucionales. La prevalencia de la educacin universitaria (posponiendo en su
interior los estudios cientficos y tecnolgicos) sobre la educacin primaria y profesional, observable en tantos pases
en desarrollo, es reflejo de un sistema institucional que desincentiva la actividad empresarial y privilegia la
burocracia.
La forma en que se desarrolla el sistema educativo no es, pues, una variable independiente del sistema institucional.
La manera en que se adquiere el conocimiento condiciona nuestra percepcin del mundo, es decir, la manera en que
racionalizamos, explicamos y justificamos la realidad. A su vez, esta percepcin condiciona y orienta la bsqueda de
conocimiento. Todo lo cual influye en los costes de transaccin: si la gente percibe que las reglas son justas y
apropiadas los costes de transaccin sern menores que en el caso contrario.
En consecuencia, las organizaciones influyen en el cambio institucional, en primer lugar, como consecuencia de la
inversin que realizan en conocimiento para maximizar su funcin de utilidad. Esa influencia no es necesariamente
positiva. Lo que importa es la direccin que toma la adquisicin de conocimientos: cuando las organizaciones
inviertan en conocimientos que incrementan la productividad de los insumos de capital fsico o humano o mejoran el
conocimiento tcito de los entrepreneurs, el efecto resultante ser consistente con el crecimiento de la economa;
pero si el sistema institucional incentiva una direccin del conocimiento orientada a la proteccin de monopolios, al
sabotaje de los competidores, o a la proteccin corporativista de ciertos grupos de trabajadores o consumidores, la
eficiencia econmica se resentir, y la influencia de las organizaciones en el sistema institucional no podr juzgarse
positivamente.
Las organizaciones influyen el cambio institucional, en segundo lugar, como consecuencia de la interaccin continua
entre la actividad econmica organizada, el nivel de conocimientos y el marco institucional. Toda organizacin
maximizadora tendr que decidir si invierta en el marco de constricciones existente o en la alteracin de dicho marco.
La decisin que se tome depender de la percepcin que se tenga de los costes y beneficios implicados. En las
economas modernas, las organizaciones invierten recursos en ambas direcciones. Esto implica una interaccin
permanente entre poltica y organizaciones empresariales (u otras), del que resulta un inevitable proceso de cambio
incremental.
En efecto, cuando las organizaciones invierten en el cambio institucional (porque la relacin coste-beneficio es
percibida ms ventajosa que la que derivara de invertir dentro del contexto institucional) no slo se preocuparn de
cambiar las reglas formales decididas polticamente. Tambin pugnarn e incentivarn la inversin desde todos los
sectores sociales en la clase de habilidades y conocimientos que indirectamente contribuyan a maximizar su utilidad.
Es esta inversin la que determinar el desarrollo a largo plazo del caudal de conocimiento y habilidades disponibles
en cada sociedad y, con ello, de su crecimiento econmico.
La debida comprensin de las relaciones entre organizaciones e instituciones exige superar la idea de la eficiencia
econmica como eficiencia meramente asignativa y pensar, adems, en trminos de eficiencia adaptativa. Se refiere
esta ltima a las reglas que marcan la va en que una economa evoluciona a travs del tiempo. Tambin comprende
la disposicin de una sociedad determinada para el aprendizaje, para inducir innovacin, para asumir riesgos y
actividad creativa de todo tipo, para resolver los problemas y bloqueos sociales a lo largo del tiempo. No sabemos
qu combinacin precisa de factores determinan la eficiencia adaptativa, pero s que el sistema institucional juega un
papel predominante, pues de l proceden los incentivos (o los desincentivos) a las pruebas, experimentos e
innovaciones que caracterizan la eficiencia adaptativa. El marco institucional tambin orienta los procesos de
aprendizaje por la accin y el desarrollo del conocimiento tcito que llevar a los individuos, a travs del proceso de
toma de decisiones, a desarrollar sistemas diferentes de aquellos en que se iniciaron. Como en un mundo de

incertidumbre nadie conoce la respuesta correcta a los problemas, nadie puede tampoco asegurar la maximizacin
de utilidades.
Consiguientemente, la sociedad que ms y mejor incentive la experimentacin tendr ms probabilidades de
plantear y resolver correctamente los problemas a travs del tiempo. Es el argumento tan querido a los defensores
de la "sociedad abierta" o "catalaxia" al enfatizar que el xito y el fracaso son igualmente relevantes para el buen
funcionamiento del orden de mercado. Es el argumento tambin tan querido de Schumpeter cuando se refera al
proceso de creacin destructiva. La eficiencia adaptativa exige disponer de reglas que garanticen la competencia
empresarial, la adopcin descentralizada de decisiones, la innovacin y asuncin de riesgos, el cumplimiento de los
contratos y la garanta de los derechos de propiedad, la regulacin del rgimen de quiebras, y otros aspectos. Lo
esencial es disponer de reglas que permitan la eliminacin no slo de las organizaciones econmicas sino tambin
de las organizaciones polticas fracasadas (North, 1993, 81). La eficiencia adaptativa exige no slo que se premien
los xitos sino que se vete la supervivencia de las organizaciones o partes de la organizacin maladaptadas.
Cundo se decidirn las organizaciones y sus lderes y dirigentes a invertir en cambio institucional? No lo harn,
desde luego, si, a pesar de las oportunidades o peligros eventualmente existentes (includa la percepcin de la
situacin como injusta, insatisfactoria o altamente ineficiente) llegan a la conclusin de que no hay nada que hacer.
Dicho tcnicamente, si perciben la situacin como de equilibrio institucional, en la que, dado el poder de negociacin
de cada uno de los actores y la serie de arreglos constractuales existentes para las transacciones de todo tipo,
ningn actor encuentra ventajoso aplicar recursos a la reestructuracin de los arreglos institucionales.
Contrariamente, el proceso de cambio institucional se producir cuando un cambio en los precios relativos lleva a
una de las partes en una transaccin a percibir que ella o ambas partes podran obtener mayores beneficios como
resultado de un cambio en los arreglos contractuales. Se intentar entonces renogociar los trminos de la
transaccin; pero como sta se halla normalmente inserta en una red jerrquica de reglas y normas informales, la
reestructuracin exigir el cambio de algunas reglas superiores (o la violacin de alguna norma informal o de
comportamiento). En tales circunstancias, la organizacin que espera mejorar su posicin de poder de negociacin
puede decidir invertir en el cambio de las reglas formales. En el caso de las normas informales, los cambios en los
precios relativos o en las preferencias pueden conducir a su erosin progresiva y a su sustitucin por una norma
diferente. Con el tiempo la norma puede cambiar, o ser ignorada, o dejada sin sancin 31.
Cuando la situacin es percibida por los individuos y organizaciones, no como de equilibrio institucional, sino como
de obtencin de importantes beneficios mediante el cambio institucional, compensar invertir recursos en la creacin
de organizaciones intermedias (agrupaciones de empresarios, sindicatos, partidos polticos, grupos de presin de los
ms diversos...). Estas organizaciones asumen la responsabilidad de la interrelacin con la estructura propiamente
gubernamental con la finalidad de alterar las reglas o instituciones formales. La propensin a su creacin ser mayor
cuanto mayor sea el porcentaje de los recursos sociales infludos por las decisiones polticas, ya sea directamente,
ya va regulacin.
En Amrica Latina el nfasis tradicional en el Estado como cifra y resumen de todo posible progreso social ha corrido
paralela a la desconsideracin del rol a jugar por los actores u organizaciones intermedias. Hasta el punto de que la
concertacin sigue pensndose muchas veces en trminos casi exclusivamente de concertacin entre partidos
polticos. Y no es desde luego de despreciar este tipo de concertacin que ayuda a superar tantos vicios de la cultura
poltica del pasado reciente y a crear las bases de la estabilidad democrtica 32
Pero la concertacin poltica no es suficiente. El proceso de cambio institucional requerido en Amrica Latina exige
una amplia concertacin entre una gran diversidad de actores. Y la dificultad procede de la debilidad de la "sociedad
civil" y de sus organizaciones intermedias as como de la falta de verdadera autonoma y fuerza de los estados frente
al riesgo de su captura por intereses y coaliciones particulares. En Amrica Latina son fuertes los grupos de presin y
las coaliciones distributivas especficas. Pero son mucho ms raras las agrupaciones intermedias, capaces de
agrupar diversos intereses, de representarlos adecuadamente, de disponer de autoridad y credibilidad para negociar
en su nombre, con margen de libertad suficiente, y para hacer cumplir posteriormente los compromisos negociados.
Aqu se encuentra otra de las debilidades institucionales que deben superarse en Amrica Latina.
"La dificultad primera y ms compulsiva es la debilidad relativa de los actores relevantes, incluyendo tanto los partidos
como los grupos de inters. La esencial tanto de los pactos sociales como de las diversas alternativas de concertacin
es que los actores econmicos ms importantes son capaces o bien de negociar directamente acuerdos vinculantes
sobre variables polticas mayores o bien de procurar apoyo credible a las iniciativas de cambio de los gobiernos. En el
contexto europeo, estas negociaciones se han producido normalmente entre los sindicatos y las organizaciones

empresariales, actuando los gobiernos en los roles de facilitador y conciliador. La negociacin de este tipo de
acuerdos implica, primera, que todos los actores tienen que ser internamente coherentes. Para los gobiernos esto
supone la capacidad de manejar adecuadamente las relaciones entre el legislativo y el ejecutivo, y con los socios de
coalicin, donde se d. Para las organizaciones intermedias, significa la capacidad de hablar autorizadamente en
nombre de sus miembros y de garantizar un nivel bsico de cumplimiento de lo pactado. En segundo lugar, las partes
de la negociacin no pueden actuar desde niveles de poder muy diferenciados...
El segundo tipo de impedimentos a la concertacin es de naturaleza econmica. En Europa, la tradicin de pactos y
concertacin social surgi y se consolid en momentos de menor movilidad internacional del capital y de menor
apertura comercial. Esto posibilit a los gobiernos utilizar los instrumentos de gestin de la demanda keynesiana para
apoyar grandes acuerdos sobre precios, salarios y compensaciones sociales, mejorando la productividad y
manteniendo la competitividad mediante polticas industriales y otras. En las nuevas condiciones econmicas
europeas, la concertacin encuentra dificultades a pesar de su arraigo.
Durante los ochenta y los noventa, los pases de la regin han debido enfrentar circunstancias econmicas muy
adversas, tanto estructurales como coyunturales. Sus economas se caracterizan tpicamente por elevados niveles de
subempleo y desempleo y muy amplios sectores informales que resultan intrnsecamente difcil de organizar. Adems,
los segmentos ms fuertes del movimiento sindical suelen representar a trabajadores del sector industrial de
sustitucin de importaciones y a funcionarios pblicos, que son los sectores que se han sentido ms amenazados
ante la agenda de reformas estructurales.
Estos problemas estructurales se han producido en situaciones de inflacin elevado y acelerada. Y aunque las
iniciativas de estabilizacin, aunque dramticas, han recibido el apoyo del pblico, las condiciones de elevada
inflacin han impedido los acuerdos entre los actores organizados: con horizontes temporales tremendamente
reducidos los riesgos de hacer concesiones se incrementan, y la constriccin de recursos fiscales hace muy difcil
para los gobiernos organizar programas compensatorios.
Los incentivos para la concertacin aumentan all donde se ha desacelerado la inflacin y reemprendido el
crecimiento. Es el caso de Chile y de Mjico. En estos pases y en otros, adems, el saneamiento fiscal podra
proveer las bases de programas compensatorios a corto y de construccin de servicios de bienestar a largo plazo. Sin
embargo, si la concertacin avanza en estos nuevos contextos, ser preciso reconocer que ha sido la consecuencia y
no la causa de una reforma econmica efectiva, alcanzada bajo auspicios institucionales no precisamente
concertados." (S. Haggard y R. Kaufman, "Democratic Institutions, Economic Policy and Performance in Latin
America", en Redefining the State in Latin America, BID, OCDE, Paris, 1994, p. 76-78).

4.4. La naturaleza incremental del cambio institucional

El rasgo ms destacado del cambio institucional es que, histricamente considerado, resulta ante todo incremental y
deja poco espacio a la posibilidad de cambios revolucionarios. Ciertamente las guerras, las invasiones, los grandes
desastres naturales... pueden ser fuente de cambios institucionales discontinuos muy importantes. Incremental no
quiere decir continuo ni de velocidad uniforme, sino que el cambio institucional implica la reestructuracin de un
marco en el que evolucionan las constricciones formales, las informales y las garantas de eficacia de las mismas, y
dicha reestructuracin no puede ser sino gradual. Negar el fundamento histrico de los supuestos de la(s) teoras de
la revolucin no significa desconocer la discontinuidad en el cambio institucional, expresada en la conocida
alternancia de momentos de aceleracin seguidos por momentos de estabilizacin.
La clave para los procesos de cambio incremental continuado parece estar en un contexto institucional que posibilita
la reestructuracin de acuerdos y compromisos entre los actores cada vez que se producen alteraciones en los
precios relativos o en las preferencias. Las instituciones polticas importan mucho para el tipo de cambio institucional.
Cuando no incentivan el cambio incremental continuo, los actores pueden carecen del marco necesario para resolver
conflictos, los beneficios potenciales derivables de la reestructuracin institucional se perdern, y los actores pueden
verse forzados a formar coaliciones o grupos para romper los bloqueos y vas muertas mediante huelgas, violencias,
golpes de Estado o cualquier otro medio. Este cuadro se complica mayormente cuando los actores sociales, adems
de carecer del marco institucional incentivador de la concertacin, disponen de escasa libertad de negociacin y
dudosa capacidad para mantener la lealtad de sus representados. En tales casos puede no existir interseccin

posible entre los actores sociales, deviniendo imposible la reestructuracin institucional, incluso aunque de la misma
pudieran derivarse beneficios potenciales muy importantes.
Ante estas situaciones de entornos institucionales desincentivadores de la concertacin y actores sociales dotados
de escasa libertad y representatividad, los actores sociales pueden intentar formar coaliciones revolucionarias con la
finalidad de desbloquear la situacin y captar los beneficios potenciales del cambio institucional. Pero el resultado de
la revolucin exitosa siempre ser incierto a medio plazo, pues a la hora de reestructurar las reglas y distribuir el
poder y los beneficios surgir inevitablemente el conflicto, sin que se hayan creado las pautas institucionales para su
solventacin concertada. Gran parte del conflicto puede superarse si se mantiene largo tiempo el compromiso
ideolgico necesario para superar el comportamiento oportunista. Pero el compromiso ideolgico es difcil de
mantener a largo plazo (cuando el enemigo pasamos a ser claramente nosotros mismos) y las nuevas instituciones
formales construdas sobre la base del mismo tendern a degradar y a ser suplantadas por otras normas informales.
La naturaleza incremental de los cambios institucionales se desprende tambin de que los procesos "revolucionarios"
slo alcanzan a transformar las reglas formales, pero no las informales. stas permanecen casi inevitablemente,
aunque traten de ser globalmente sustitudas por nuevas reglas formales, dado que proceden del poso de la
experiencia histrica e integran la tradicin cvico-cultural. En cualquier caso las reglas informales subsistirn en la
medida en que resuelvan problemas de intercambio entre los individuos o las organizaciones, y ello
independientemente de su inconsistencia con las nuevas reglas formales. Tal inconsistencia forzar con el tiempo a
una reestructuracin global tanto de las constricciones formales como de las informales con la finalidad de producir
un nuevo equilibrio, que no podr dejar de quedar bastante distante de las pretensiones revolucionarias.
Nuestra insistencia en la naturaleza incremental de los cambios institucionales no es tanto frente a los "viejos
revolucionrios" latinoamericanos, como frente a los nuevos vendedores de rpidas y grandes transformaciones
mediante la trasposicin de las reglas formales vigentes en las economas exitosas. Se trata de algo que felizmente
ya va superndose. Pero durante los aos 80 pudimos ver no poco "neoliberales" radicales, carentes de visin
histrica, que elevaron el mercado a "deus ex machina", esperando que del restablecimiento del equilibrio
macroeconmico, la reduccin del tamao del Estado va privatizaciones "fciles" y el desmantelamiento de las
instituciones proteccionistas, emergera sin ms, como en una especie de proceso natural, una economa de
mercado y hasta una democracia renovada. Ni siquiera en esto hemos escapamos los latinos a la tentacin del
"realismo mgico", aunque nos llegue esta vez no en la invocacin del man tpica de nuestras canciones, sino en
tono angloamericano y pretendidamente tcnico.
El pecado es casi siempre la soberbia. En este caso consisti en tomar la condicin necesaria como suficiente. Nadie
puede negar la necesidad de la reforma macroeconmica, ni de su mantenimiento, ni de los recortes
presupuestarios, reformas fiscales, liberalizacin comercial, desregulaciones, privatizaciones y creacin de fondos
sociales de emergencia, integrantes del recetario clsico de los organismos internacionales. Pero, en su discurso de
investidura como premio Nobel, North adverta expresamente contra la ilusin de considerar tales medidas como
fundamento suficiente para el desarrollo sin ms de la democracia y el mercado.
"Es la combinacin de reglas formales, normas de comportamiento informales y garantas de cumplimiento de
ambas, lo que enmarca el desempeo econmico. Mientras las reglas formales pueden cambiar de la noche al da,
las normas informales, por lo general, slo cambian gradualmente. Y como son stas normas de comportamiento las
que proveen de legitimidad a las reglas formales, el cambio revolucionario nunca es tan revolucionario como sus
partidarios pretenden, y sus efectos pueden ser muy distintos de los esperados. Las economas que adoptan las
reglas de otra economa exitosa obtendrn resultados diferentes en coherencia con las diferencias existentes entre
las normas informales y las garantas de cumplimiento. La implicacin es que la transferencia de las reglas
econmicas y polticas de las democracias exitosas a Europa del Este o los pases en desarrollo no es una condicin
suficiente para el buen desempeo econmico. El ajuste y la privatizacin no son una panacea.
Los gobiernos condicionan significativamente los resultados econmicos porque definen y garantizan el respeto de
las instituciones o reglas formales. Consiguientemente una parte esencial de toda poltica de desarrollo consistir en
definir y garantizar eficientemente los derechos de propiedad. Y aunque sabemos poco de cmo conseguir este
objetivo, podemos sin embargo establecer una serie de implicaciones: (a) las instituciones polticas slo sern
estables cuando estn rodeadas de organizaciones interesadas en su mantenimiento y dispuestas a luchar por ellas;
(b) toda reforma exitosa exige tanto el cambio de las instituciones como de los sistemas de creencias, pues son los
modelos mentales de los actores los que moldean sus decisiones; (c) el desarrollo de normas de comportamiento
que soportarn y legitimarn nuevas reglas formales es un proceso lento, y a falta de las garantas de cumplimiento
que tales normas suponen, las instituciones polticas tendern a ser inestables; (d) aunque el crecimiento econmico
puede producir a corto plazo con regmenes autocrticos, el crecimientoeconmico a largo plazo implica el Estado de

Derecho; (e) las constricciones informales favorables al crecimiento pueden producir crecimiento econmico incluso
con reglas polticas o condiciones adversas; la clave estar en el grado en que tales condiciones adversas son
efectivamente exigidas." (D.C. North, 1994, 366-7).

4. 5. La constriccin histrica del cambio institucional

Amrica Latina, a pesar de todo el esfuerzo y sacrificio desplegado con el ajuste econmico, todava est en los
albores del proceso de cambio institucional que debiera llevarla a la plena integracin de sus Repblicas entre las
naciones avanzadas. El perodo del shock macroeconmico pudo adoptarse por Decreto. No era una decisin fcil
de tomar, pero no era difcil de implementar. No requera un Estado especialmente sofisticado. Por otra parte, se
dispona de un fundamento terico para las medidas a adoptar, las cuales implicaban normalmente slo al ejecutivo y
no exigan de construccin de coaliciones, pudiendo ser legitimidas a posteriori por su aceptacin por los pueblos. La
ganancia ha sido un comienzo de credibilidad econmica que ha incentivado la actividad empresarial, el ahorro y la
inversin. Pero, a mediados de los 90, hemos entrado en una fase de reformas completamente diferentes.
Durante los ochenta y los primeros noventa se ha procedido a desmantelar gran parte de las instituciones del viejo
capitalismo mercantilista. Este proceso todava no est acabado y debe continuar. An subsisten ingerencias
pblicas en la economa injustificadas y arbitrarias, importantes desajustes fiscales, regulaciones desincentivadoras
de la competencia, o grandes ncleos de privatizaciones pendientes y difciles. Pero, an siendo ste un proceso
necesario, no es el que permitir no perder el futuro. Para captar las ganancias potenciales derivables de sus
recursos naturales y humanos Amrica Latina tendr que realizar un gran y sostenido esfuerzo de desarrollo
institucional. Y ste se mide por dcadas. Desborda el tiempo poltico de los gobiernos e integra la "agenda de
Estado", concepto ste especialmente feliz y cada vez ms asumido en la Regin.
Las reformas que ahora importan son las que han de conducir a la consolidacin de la democracia y a la
construccin paralela de las instituciones econmicas de la economa de mercado. Esto no implica eliminar ni el
debate ni la confrontacin poltica. No hay un slo modelo vlido ni de democracia ni de economa de mercado, y,
desde la aceptacin de ambos referentes, hay espacio ms que suficiente para una derecha y una izquierda
latinoamericanas renovadas. Pero hay una serie de reformas estructurales o institucionales que debern ser
asumidas, como genuina agenda de Estado, por cualquier partido o coalicin que acceda al gobierno.
La relacin es abrumadora: garantizar la limpieza de los procesos electorales; suprimir las barreras a la entrada en
los mismos de nuevos actores polticos potenciales; definir en una verdadera "constitucin econmica" los roles
respectivos del Estado y del mercado, y establecer los mecanismos garantizadores de los mismos; modernizar los
sistemas tributarios y desarrollar con la conciencia fiscal de los ciudadanos la capacidad de recaudacin de los
tributos; construir la necesaria capacidad regulatoria del Estado a travs del fortalecimiento del legislativo y de las
agencias y comisiones regulatorias; garantizar la independencia y capacidad del poder judicial; modernizar la
financiacin, produccin y distribucin de servicios pblicos en reas crticas tales como la educacin, la salud, el
transporte y la seguridad ciudadana; construir progresivamente las llamadas instituciones del capitalismo de mercado
tales el derecho de la competencia, el mercado de valores, la supervisin bancaria, el fomento de las expertaciones,
la reestructuracin del mercado de trabajo...; impulsar una segunda etapa de privatizaciones y de regulaciones de los
monopolios privatizados...
Estas reformas estructurales son todo menos fciles. Los ajustes macroeconmicos de los 80, y las pocas reformas
estructurales que los acompaaron, exigieron valor por parte de los gobernantes; pero no eran tcnicamente
complicadas ni demandaban complejos procesos de concertacin poltica y social. El desarrollo institucional que
debe producirse a partir de dicha base es mucho ms complejo y requiere tomar en consideracin tanto el poder de
las coaliciones afectadas negativamente por las reformas y capaces de resistirlas, como la autoridad del gobierno
para imponerlas unilateralmente, y la capacidad administrativa para implementarlas (Haggard y Webb, 1994, 16).
Casi inevitablemente el retraso en las reformas estructurales y la lentitud de sus impactos propendr al resurgimiento
de ciertos desequilibrios macroeconmicos, que obligar a nuevos aunque menos radicales ajustes y reforzar la
necesidad de las reformas estructurales. De este modo, el ajuste y la reforma estructural, aunque en proporcin
diferente, acompaarn casi todo el proceso de cambio institucional
S comienza a emerger un consenso sobre lo que debemos hacer, y tenemos conciencia de las dificultades de
hacerlo, importar mucho, primero, no cometer errores en la gestin estratgica de los cambios. A tal efecto quizs

ayude considerar por qu persisten las instituciones ineficientes e incuas, por qu tales instituciones no ceden el
paso a las ya experimentadas exitosamente en otros pases. En otras palabras, por qu no funciona en la prctica la
tantas veces intentada imitacin o traslacin institucional. La respuesta a estas cuestiones es importante porque
sealar las constricciones dentro de las cuales los diversos agentes de cambio debern establecer sus estrategias
de desarrollo institucional.
Segn North hay dos fuerzas que condicionan la pauta de cambio institucional: los retornos crecientes y los elevados
costes de transaccin caractersticos de los mercados imperfectos. Con retornos crecientes la instituciones importan
y pautan el desarrollo econmico a largo plazo. Pero en la medida en que los mercados sean competitivos, la pauta a
largo plazo es eficiente en el sentido de producir crecimiento econmico. Supuesta una situacin de inexistencia de
graves conflictos de preferencias, con mercados competitivos y de bajos costes de transaccin, no prevalecern ni
las pautas divergentes de desarrollo ni las organizaciones de pobre rendimiento.
Pero si los mercados son imperfectos, la realimentacin informativa es inexistente o fragmentaria, y los costes de
transaccin son elevados, en tal situacin, los modelos subjetivos de los actores, condicionados por una informacin
imperfecta y por ideologas, acabarn marcando la pauta de desarrollo. En estas situaciones no slo perduran las
organizaciones improductivas y las pautas de desarrollo divergentes, sino que stas se refuerzan con las elecciones
de los actores, fruto de sus modelos mentales incapaces de descifrar la complejidad del entorno. Las ideas, teoras e
ideologas dominantes condenan al ostracismo o a la esterilidad prctica las ideas de cambio hacia marcos
institucionales ms eficientes y equitativos. Pero lo que est en juego no es obviamente un simple conflicto de ideas.
Los retornos crecientes caractersticos de un marco institucional que desincentiva la actividad productiva crearn, sin
embargo, organizaciones y grupos de inters dispuestos a defender dicho marco. Tales organizaciones y grupos
tendern a capturar el Estado. De este modo, los retornos crecientes unidos a los mercados imperfectos promovern
el dominio del Estado por los militares, el fanatismo religioso o las coaliciones distributivas; pero apenas incentivarn
el crecimiento y la diseminacin del conocimiento til. Los modelos subjetivos de los actores evolucionar hacia
formas ideolgicas que racionalizarn la estructura de la sociedad y hasta justificarn sus pobres resultados (el grito
unamuniano "que inventen ellos" me viene a la mente). Economa y poltica se reforzarn as en un crculo vicioso
que tiende a perdurar las organizaciones y el sistema de incentivos vigente. En este sentido, North (1991, 100)
considera que los escritos de la CEPAL y la teora de la dependencia, al intentar explicar el pobre rendimiento de las
economas latinoamericanas por condiciones y factores externos a las mismas, constituyen un buen ejemplo no slo
de racionalizacin de las economas existentes sino de refuerzo del marco institucional correspondiente a las
mismas.
El descubrimiento de la pauta de desarrollo institucional de cada pas remite necesariamente a su historia, es decir,
al proceso incremental de construccin de las instituciones existentes. Siguiendo la huella de North diversos autores
han conseguido avances importantes en este sentido por lo que a Latino Amrica se refiere (Glade, 1980; Veliz, 1969
y 1994). Es la historia la que explica tambin por qu un mismo y fundamental cambio en los precios relativos
afectar dos sociedades diferentemente: la adaptacin marginal provocada por tal cambio plasmar en soluciones u
opciones polticas diferentes, dado el diversos poder de negociacin y los modelos mentales diversos de los actores
operantes en cada marco institucional. Los ajustes marginales no conducirn, pues, espontneamente a la
convergencia institucional.
De ah tambin que no baste con la simple traslacin, tantas veces intentada como fracasada de leyes polticas o de
reconocimiento de derechos de propiedad propias de los pases avanzados. Aunque las reglas formalmente
promulgadas sean las mismas, los mecanismos de garanta de cumplimiento, la manera de aplicarlos, las normas
informales vigentes y los modelos subjetivos de los actores sern diferentes. Como consecuencia la estructura real
de incentivos y la percepcin de las consecuencias de las opciones polticas tambin diferir. La imposicin de unas
mismas reglas formales o un mismo cambio en los precios relativos no bastan, pues, para hacer converger las
pautas de desarrollo institucional. Ninguna estrategia de desarrollo institucional puede fundarse sino en el
conocimiento (y la superacin) de la propia pauta de dependencia o desarrollo.

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NOTAS
1

Sobre las doctrinas del desarrollo pueden verse Cowen y Shenton (1996). Sobre la filiacin de la idea de progreso y su conexin con la de desarrollo,
Sbert (1992). Sobre la idea de modernidad, Giddens (1990). Un vivo relato de la historia de la cooperacin internacional al desarrollo se encuentra en el
captulo 2 de Michael Edwards (1999).
2

Veanse Hayek (1982: vol. 1, cap. 1) y Popper (1985: cap. IV y VII).

3
No se trataba de simple retrica u oportunismo de guerra. De hecho se recoga la experiencia histrica de la internacionalizacin econmica del siglo XIX
que degener en un prolongado campo de batalla. La poltica de libre comercio de la Gran Bretaa, basada en su poder finaniero e industrial y en su
Imperio, no evidenci una comparticin amplia de sus beneficios. Alemania rechaz el libre comercio a fines de la dcada de 1870 y los Estados Unidos
nunca lo adoptaron de hecho. El desenlace de la primera guerra mundial no consigui reconciliar las tensiones econmicas entre los grandes poderes,
aunque el boom de los aos 20 contribuy a mitigarlas. Pero la gran depresin lanz una nueva espiral de conflictos. A finales de los 30 la economa
internacional se quebr formndose bloques rivales en torno a los grandes poderes poltico-militares. La guerra se hizo de nuevo inevitable. Por todo ello
Roosevelt y Churchill pretendan que para el final de la guerra la reconstruccin de la economa internacional no se hiciera aislando las cuestiones
econmicas internacionales de los cambios sociales domsticos. La agitacin social inherente a la rpida industrializacin y modernizacin, el desamparo
de amplias masas de ciudadanos, la inexistencia de accin social efectiva de los estados, la rigidez del patrn oro, todo se conjur para producir
inevitablemente fascismo y guerra tal como se describi en los influyentes trabajos de Peter Drucker The End of Economic Man y de Karl Polany The Great
Transformation (Kapstein: 1999, 93).

4
"Mirado retrospectivamente es fcil imaginar el perodo inmediato de postguerra como una edad dorada de tica y de no egosmo. Pero los motivos de los
actores que lideraron el proceso fueron siempre mixtos. La poltica exterior de los Estados Unidos se movi siempre entre un idealismo autoreferenciado
(defensa de un futuro mejor, americano) y un crudo realismo (defensa de los intereses nacionales). La Carta de las Naciones Unidas y la subsiguiente
Declaracin de Derechos Humanos tampoco era tan "universal" como proclamaba. Y las instituciones creadas en 1944-45 fueron moldeadas conforme a los
intereses de las economas industrializadas y especialmente de la norteamericana que era la que emerga de la guerra en mejor forma. Slo dos de los
cuatro "pilares" concebidos en Bretton Woods sobreviven tal como fueron contemplados. El FMI estaba planeado para la supervisin de las cuestiones
monetarias, reemplazando una contrapropuesta de Keynes de creacin de una unin internacional para regular los movimientos globales de capitales. El
Banco Mundial el segundo pilar- asumi la tarea de proveer fondos y asistencia tcnica para la reconstruccin y el desarrollo, inicialmente de Europa. El
tercer pilar eran las Naciones Unidas, a las que, cuando fueron formalmente establecidas un ao despus, se les priv de la autoridad para supervisar al
Fondo Monetario y al Banco Mundial, lo que significaba que nunca seran el punto focal de la gestin econmica global contra lo que haban pensado sus
arquitectos. La opcin de conceder un poder de veto a los miembros permanente del Consejo de Seguridad tambin traslad el centro de decisiones desde
la Asamblea General a las grandes potencias. El cuarto pilar era la Organizacin Internacional del Comercio que pronto fue reemplazada por el GATT, que
estimul no las grandes transformaciones estructurales requeridas para el crecimiento de la productividad en los pases del Tercer Mundo, sino su
integracin en los mercados globales utilizando su "ventaja comparativa" en la exportacin de materias primas. La gobernacin de estas instituciones reflej
la realidad del poder de la poca y situ a los Estados Unidos firmemente en el puesto de mando: cualquiera que quisiera tomar prestado del nuevo sistema
tendra que abrirse a la competencia y a la convertibilidad monetaria, favoreciendo a los Estados Unidos como nacin ms competitiva del momento"
(Edwards: 1999, 33).

5
Los xitos atribuidos al Plan Marshall son espectaculares: iniciado en 1948, durante los tres aos siguientes el PIB de los paises beneficiarios creci en
una cuarta parte, su produccin industrial en dos terceras partes, su produccin agraria en una cuarta parte y la productividad general se elev en un ritmo
medio del ocho por ciento anual. La cuanta de la ayuda comprometida fue fundamental y sin precedentes ni consecuentes; pero tambin lo fue la forma en
que fue articulada: los 15 billones americanos de US$ de la poca permitieron liberal constriccions a l importacin y adquirir los bienes de equipo moderno
necearios para el crecimiento de la productividad; adems, la asignacin de la ayuda se hizo consultando en pi de igualdad con los gobiernos europeos en
el marco de la Organizacin para la Cooperacin Econmica en Europa, convertida despus en la OCDE, ya que los derechos de voto de los Estados
Unidos eran los mismos que los de sussocios europeos. Como la ayuda vena en forma de asignaciones no reembolsables los pases eran capaces de
remediar sus desajustes temporales en la balanza de apgos sin incurrir en mayor endeudamiento (Kunz: 1997, 162-170). En realidad ninguna de estas
caractersticas se dio plenamente en la ayuda practicada ulteriormente como recuerdan los crticos de la ayuda al desarrollo (Bauer: 1971). Adems las
condiciones europeas eran idneas para la eficacia de la ayuda y en absoluto asimilables a las de los pases subdesarrollados: la recuperacin se haba
iniciado antes de que al ayuda se iniciara; exista iniciativa local importante; los gobiernos eran eficaces y creibles, la fuerza de trabajo estaba preparada,
existan instituciones de mercado, tradicin y cultura empresarial..., es decir, casi todo lo que era necesario crear en los pases en vas de desarrollo, a lo
que la ayuda llegara en menores cantidades y mucho ms condicionada.

Este talante intelectual se encuentra bien reflejado en el informe de la primera misin del Banco Mundial en Colombia, en 1949, en el que se concluye que
"mucho puede hacerse para mejorar el entorno econmico mediante polticas que se ajusten a requerimientos sociales cientficamente establecidos"
(Escobar: 1992, 135).
7
Es necesario no olvidar que los impactos econmicos y sociales del colonialismo fueron devastadores. No fue slo una historia de explotacin de materias
primas y de ampliacin de mercados en beneficio de las economas metropolitanas. Hubo tambin explotacin humana en formas esclavistas o
cuasiexclavistas, fijacin arbitraria de fronteras rompiendo territorios tnicos y generando enormes problemas de estabilidad poltica a los estados
postcoloniales. Y hubo ignorancia, menosprecio e intentos de destruccin del sistema cultural, religioso y educativo local, juzgado ignorante, perverso,
incapaz de superacin e indigno de respeto (Edwards: 1999, 29-30, recoge diversos datos y testimonios significativos al respecto).

No procede reiterar aqu el pensamiento cepalino de los aos cincuenta y sesenta fundamentador de la versin laitnoamericano del desarrollo por
substitucin de importaciones. Existen excelentes exposiciones al respecto (Bielschowsky: 1998, 21 y ss.). S remarcar que el pensamiento de la Cepal, a
pesar del potencial representado por el mtodo histrico-estructural, no acab escapando a la concepcin del dearrollo tambin principalmente desde la
lgica de la racionalidad instrumental.
9

La evidencia de la insuficiencia de la concepc in utilitarista para fundar una teora y prctica del desarrollo capaz de integrar la justicia social y el
pluralismo de opciones de vida slo se hizo notoria en los aos ochenta, a travs principalmente de los trabajos pioneros de Amartya Sen (1984) que tanto
han influido en el enfoque desarrollo humano del Pnud.
10
El debate entre aproximaciones alternativas se encuentra bien reseado en Griffin (1989). Por lo que se refiere al debate sobre alternativas de desarrollo
para Amrica Latina puede verse Iglesias (1992).

11

12

Una excelente y sinttica exposicin tanto de las teoras como de su operatividad en la prctica puede encontrarse en Rapley (1996).
Para una exposicin crtica del Consenso de Washington puede verse Stiglitz, 1998, 1.

13
"La tasa de mortalidad infantil ha cado a ms de la mitad desde 1965, y los nacidos hoy tienen una dcada ms de expectativa de vida que los nacidos
entonces. En los pases en desarrollo se ha ms que doblado la tasa combinada de enrolamiento en la enseanza primaria y secundaria, y la proporcin de
nios en la primaria ha aumentado de menos de la mitad a ms de las tres cuartas partes. La tasa de alfabetizacin de adultos tambin ha aumentado del
48% en 1970 al 72% en 1997. Muchos ms estados son ahora independientes y ms del 70% de la poblacin munial vive en regmenes ms o menos
perfectos de pluralismo democrtico. El mundo es mucho ms prspero habiendose ms que triplicado la renta per capita y aumentado nueve veces, de 3 a
30 trillones de US% el PIB en los ltimos 50 aos. La porcin del mundo viviendo en niveles medios de desarrollo humano se ha incrementado del 55% en
1975 al 66% en 1997, y la que vive en niveles bajos de desarrollo humano ha cado del 20% al 10%.

Pero estas tendencias globales ocultan grandes desigualdades tanto en los avances como en los nuevos retrocesos. A pesar del tremendo progreso del
siglo XX, el mundo enfrenta hoy enormes acumulaciones de privacin y desigualdad que originan grandes disparidades entre los pases y las regiones. La
pobreza se halla por doquier. Medida por el ndice de pobreza humana, ms de una cuarta parte de los 4.5 billones de gente que vive en los pases en
desarrollo todava no disfrutan de algunas de las elecciones ms bsicas de la vida: sobrevivir ms all de los 40 aos, acceder al conocimiento bsico y a
un mnimo de servicios pblicos y privados (casi 1.3 billones no tienen acceso a agua limpia; uno de siete nios no acceden a la escuela primaria; cerca de
840 millones estn malnutridos; 1.3 billones vive con rentas de menos de 1US$ por da)... Las disparidades de gnero tambin son extremadas... (PNUD:
1999, 27-28).
14

"Al igual que las ONGs las comunidades epistmicas tambin son redes de "advocacy", pero aaden un elemento de conocimiento experto o cientfico,
proveen lo que he llamado conocimiento causal que es filtrado a travs de la poltica domstica, los gobiernos nacionales y las negociaciones
internacionales. Como las ONGs proveen informacin y a largo plazo cambian las actitudes pblicas pero el tipo de informacin que facilitan es cientfica
y experta expresamente dirigida a fortalecer la capacidad de los actores para desarrollar estrategias con las que alcanzar los resultados propuestos" (Lisa L.
Martin, 1999, 60-62)
15

Los fundamentos tericos y la eviencia emprica acerca de la correlacin positiva entre equidad y desarrollo son ya muy fuertes. Una exposicin de alguna
de la literatura y evidencias ms interesante puede hallarse en Kliksberg y Sulbrandt, 1999, 19 y ss.
16

Ese vnculo parece depender de muchas otras circunstancias, y mientras algunos observan una relacin ligeramente negativa, otros encuentran una
firmemente positiva. Lo que ciertamente no se demuestra a partir de las estadsticas internacionales sobre experiencias de crecimiento es que se justifique
un estado de mano dura carente de tolerancia en materia de derechos civiles y polticos. Por lo dems puede pensarse fundadamente que estos derechos
se justifican por s mismos no slo en la medida en que amplan las capacidades de los individuos para gobernar sus vidas sino tambin porque como se ha
demostrado suficientemente, especialmente a travs de los estudios de Sen sobre las hambrunas, los derechos civiles y polticos actan como incentivos
democrticos protectores de la poblacin contra las consecuencias innecesariamente graves de las catstrofes y calamidades o de los errores polticos.
17

Expandir la educacin puede ser necesario pero no suficiente para producir crecimiento rpido y sostenido. Cuando el entorno institucional y las
capacidades de manejo econmico son pobres, la gente puede ser incapaz de convertir sus habilidades en mayores estndares de vida. Este parece ser el
caso del Africa subsahariana y de algunos pases latinoamericanos, donde registramos una considerable expansin educativa pero retrocesos en la renta
per capita desde mediados de los 70. La educacin produce menores rendimientos en pases con pobres instituciones por dos razones: los gobiernos
corruptos, incompetentes y sin responsabilidad son probablemente menos efectivos en educar a los estudiantes, pero, sobre todo, los entornos econmicos
existentes en estas regiones fracasan en la utilizacin eficiente de sus recursos humanos.
Los altos niveles de corrupcin determinan que la prosperidad econmica dependa ms de las conexiones polticas que de la acumulacin de
conocimientos y habilidades productivas. Un entorno econmico pobre puede reducir los incentivos de la gente para invertir en capital humano productivo y,
mediante la distorsin de la asignacin de la inversin en educacin, puede reducir las tasas de retorno social de la inversin realizada. Algunos hasta
presentan evidencias de que las economas que premian la captura de rentas sobre las actividades productivas dispondrn de ms abogados y que una
alta tasa de abogados en relacin a los ingenieros reduce la tasa de crecimiento (Clague et al.: 1997, 82-83)
18

El Banco Mundial que durante los 70 se haba aplicado a la lucha contra la pobreza en base a su aproximacin de "necesidades bsicas", en los 80
adopt decididamente la aproximacin neoclsica. En vez de invertir en proyectos especficos, el Banco empez a procurar prstamos a los Gobiernos con
dificultades en sus balanzas de pago a condicin de que esos gobiernos acordaran poner en prctica polticas de ajuste estructural. Esta tendencia se
acentu con el nombramiento de A. W. Clausen para la presidencia del Banco en 1981, fecha desde la que el Banco comenz a incorporar la "nueva poltica
econmica" a su estrategia. Entretanto, el Fondo Monetario Internacional, que por naturaleza abogaba siempre polticas fiscales restrictivas, comenz a
ganar influencia en la medida en que ms y ms gobiernos acudan a l en busca de financiamiento. A lo largo de los 80, el Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional fueron imponiendo a un nmero creciente de gobiernos las recetas neoclsicas para el ajuste y supuestamente el desarrollo
(Rapley: 1996, 69). Es preciso reconocer, sin embargo, que incluso en sus aos ms doctrinarios, el Banco Mundial no se convirti nunca en un bloque
monoltico neoliberal (vid. Mosley y otros: 1991, 24).
19

Desde esta perspectiva visionamos cada acto de poltica no como una eleccin hecho para maximizar una funcin social de bienestar sino como un
episodio o jugada dentro de la serie de reglas e instituciones existentes, pero admitiendo cierto margen de libertad para realizar movimientos estratgicos
que son capaces de afectar o alterar las futuras reglas e instituciones. Desde esta misma perspectiva las constituciones e instituciones en general tampoco
son vistas como textos sagrados escritos bajo condiciones ex ante ideales y de ausencia de conflicto, merecedoras de consenso unnime y proveedores del
conjunto de reglas necesarias para la elaboracin de los futuros actos de poltica. Contrariamente las instituciones se consideran como contratos
incompletos que regulan un mundo cambiante y complejo y que contienen algunas provisiones sobre los procedimientos con el que trataremos
contingencias imprevistas y que se hallen sujetos a enmiendas explcitas y a cambios implcitos producidos por actos de poltica (Dixit: 1986, 30-31).
20

Todo el esquema de la cooperacin tradicional, an en gran parte vigente, se bas en la ilusin de que los expertos internacionales y nacionales- podan
obtener todo el conocimiento necesario sobre qu era necesario y posible hacer en cada momento para producir desarrollo y sobre cmo hacerlo. Hoy
hemos descubierto que el conocimiento experto es limitado y necesariamente defectuoso, que el conocimiento necesario para el desarrollo humano se halla
disperso entre el conjunto de actores y, sobre todo, que el xito en la conduccin de la transformacin en que consiste el desarrollo depende de un tipo de
conocimiento que no es conocimiento experto, sino posesin de habilidades y capacidades para dirigir la accin colectiva, el cual no puede obtenerse por
investigacin o estudio sino slo a travs del aprendizaje desde la accin y para la accin. sta es la sabidura caracterstica de los lderes y
emprendedores pblicos, a la que la sabidura de los expertos puede ayudar y complementar pero nunca substituir.

21

La crtica se encuentra presente en los medios de comunicacin, a veces con tonos radicales. En agosto de 1994, Newsweek expona las razones por las
que calificar la cooperacin como neocolonialismo: su influencia en la formulacin de polticas, el uso de caros expertos internacionales en vez de
nacionales, el uso con fines comerciales de los fondos de cooperacin y el dato de que la mayora de los recursos financieros fluyeran hacia el Norte. The
Economist en su edicin del 7-13 mayo de 1994 calificaba la ayuda internacional como una promesa vaca o una coartada para obtener objetivos
nacionales de seguridad o de comercio. Para los editores la ayuda internacional se forj en el contexto de la guerra fra y se utiliz siempre para los
objetivos nacionales de poltica exterior; hoy contina utilizndose para subsidiar exportaciones a favor de compaas transnacionales, de construccin y de
hordas de consultores; no creen en la reforma institucional de la cooperacin, por lo que proponen su congelacin o reduccin a cambio de la disminucin
de los aranceles a la importacin de productos de los pases en desarrollo...
22
El Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE ha emprendido diversos estudios sobre la opinin pblica de los pases donantes en relacin a la
cooperacin internacional. A pesar de la presin ejercida por las ONGs y dems sectores polticos y burocrticos interesados, se constata tanto en la
opinin pblica como en las autoridades polticas una prdida de prioridad del desarrollo y una prdida de confianza en la capacidad de la cooperacin.
Esto genera una doble presin: por un lado, se demanda la reforma drstica del sistema institucional de la cooperacin internacional, que se percibe
establecido sobre supuestos poco apropiados; por otro, se congelan, reducen o retrasan los fondos comprometidos para la cooperacin al desarrollo.
Aunque las situaciones y posiciones de los pases donantes son muy diversas, del escepticismo se pasa a veces inadvertidamente al cinismo y algunos
actores acaban manejando los fondos meramente para la maximizacin de su particular funcin de utilidad. As las cosas el CAD recomienda: (a) definir
objetivos ms claros y especficos para las polticas de desarrollo y mejorar la comunicacin al pblico tanto de las mismas como de su evalacin y de las
lecciones aprendidas; (b) reorientar la educacin para el desarrollo tanto en los pases donantes como en los beneficiarios para mejorar la comprensin de
los desafos, dificultades, capacidades requeridas, xitos y fracasos de los distintos proyectos, tratando de comprometer ms decisivamente a estos efectos
al sistema educativo y a los medios de comunicacin; (c) proceder a una mejor gestin de los programas de desarrollo y a un rediseo del sistema
institucional y organizativo en el que stos se producen.

23

El cambio en que consiste el desarrollo no puede imponerse desde afuera. No hay desarrollo sin cambio en los modos de pensar y de actuar, y la
personas, aunque pueden ser forzadas a adoptar ciertos comportamientos y utilizar ciertas palabras, no pueden ser forzadas a cambiar su modo de pensar.
Para que los programas de desarrollo produzcan mejores instituciones y capacidades es necesario que sean hechos suyos por una coalicin suficiente de
actores nacionales capaces de impulsar sosteniblemente las transformaciones del caso. Las prcticas de cooperacin que descansan en las
"condicionalidades" ms que en la interiorizacin, participacin y compromiso, pueden tener efectos perversos inesperados. "En vez de aprender cmo
razonar y desarrollar capacidades analticas, el proceso de imponer condicionalidades socava tanto los incentivos para adquirir esas capacidades como la
confianza en la habilidad de usarlas. En vez de implicar a amplios segmentos de la sociedad en el proceso de discusin del cambio incentivando con ello
el cambio en el modo de pensar- refuerzas las relaciones jerrquicas tradicionales. En vez de fortalecer a quienes pueden actuar como catalizadores del
cambio en esas sociedades, se demuestra su impotencia. En vez de promover el dilogo abierto que es central en toda democracia, se argumenta que tal
dilogo es innecesario cuando no contraproductivo" (Stiglitz).
24

A diferencia de Amrica Latina, en la Europa del Este y la antigua Unin Sovitica no faltaba conciencia de la importancia de las instituciones y la
legalidad para la generacin y asentamiento de una economa capitalista de mercado. Haba plena conciencia de que el estado de derecho no slo exiga
reconocimiento y respeto de los derechos civiles y polticos, sino que stos slo podan afirmarse sobre un tejido econmico asimismo fundado en el estado
de derecho para la economa. Sin embargo, todo este clima intelectual se disolvi en cuanto las reformas se pusieron en marcha. Prevaleci el clculo de
los beneficios polticos derivables a corto plazo de las terapias de choque y de los bing bangs econmicos. Result pasado de moda invocar como seguan
haciendo personalidades acadmicas tan destacadas como Douglas North o Mancur Olson- que sin reformas institucionales las privatizaciones y las
liberalizaciones traeran invitados inesperados quizs horribles y que los equilibrios macroeconmicos estaran siempre en precario. Prevaleci la opinin de
jvenes acadmicos, nuevos polticos reformistas y funcionarios de las instituciones financieras internacionales, segn la cual la reforma institucional
corresponda a la segunda fase reformista. Lipton y Sachs, Fisher y Gelb, Blanchard, Froot y Sachs produjeron algunos de los posicionamientos ms
influyentes de su tiempo: en todos ellos se desenfatizaba la reforma institucional. La tesis de la secuenciacin de las reformas con la postergacin de la
reforma institucional para cuando las terapias de choque ya hubieran producido actores y coaliciones capaces de implantarlas se oficializ en el Informe de
Desarrollo del Banco Mundial para 1996 "Del Plan al Mercado". La verdad es que el nico cambio institucional exitoso fue el desmonte del viejo rgimen.
Por lo que se refiere al nuevo la Federacin Rusa se ha quedado sin plan y sin mercado y los actores emergidos sin constricciones institucionales han
creado poderosas coaliciones que hoy se amparan en una institucionalidad informal corrupta que impide la emergencia de las instituciones de la
democracia y el mercado. Todo un record. (una resea circunstanciada del proceso puede verse en Clement y Murell: 1999).
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Los autores referidos concluyen sugiriendo que, por lo que se refiere a la bsqueda de gobiernos que fortalezcan el crecimiento y aumenten los
mercados, "el tipo de rgimen poltico que resulta especialmemnte efectivo en los primeros estadios del desarrollo econmico puede resultar poco
adecuado para impulsar la creacin de una economa de mercado ms sofisticada. La experiencia asitica parece avalar esta impresin, pues gobiernos
paternalistas, autoritarios y con un rgimen limitado de legalidad fueron capaces de iniciar exitosamente el despegue econmico, pero tienen que
evolucionar hacia modelos ms democrticos y con estados de derecho verdaderos para responder a la necesidad de una mayor autonoma de los
mercados" (Lanyi y Lee: 1999, 44). La hiptesis optimista y en absoluto infundada de estos autores que que "la transparencia y la responsabilizacin en la
elaboracin de la poltica macroeconmica, en la operacin del sistema financiero y en la gobernacin de las empresas sirven para disminuir la
vulnerabilidad a las crisis financieras y al fortalecimiento de la capacidad para enfrentan las crisis que acontecen. Nuestra hiptesis es, adems, que un
sistema poltico democrtico, en el que los lderes responden ante su electorado, ante un poder judicial independiente, ante una prensa libre y ante la
sociedad civil resulta menos vulnerable al colapso frente a las dificultades econmicos y financieras de lo que lo es un pas autocrtico o falsamente
democrtico que impone restricciones severas a la diseminacin de la informacin y a la expresin de la opinin pblica" (p.1).
26

La Gua Internacional de Riesgo Pas (ICRG) y la Inteligencia de Riesgo Medioambiental para las Empresas (BERI) son producidas para ayudar a los
inversores a determinar su tasa de riesgo, la primera desde 1982, la segunda desde 1972, considerando ambas, entre otros, factores de desarrollo
institucional muy prximos a los teorizados por North y otros.
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La cuestin que acabamos de plantear nos parece importante por dos razones:

En primer lugar, porque resalta la importancia de pensar en trminos de estrategia y no de planeamiento: el Estado no es el gerente de ninguna supuesta
organizacin-sociedad; la sociedad no es una organizacin, sino el tejido institucional que ordena los individuos y las organizaciones (entre las que se
encuentran las integrantes del Estado); por eso, aunque sigue siendo pertinente aplicar la idea de planificacin al cambio organizacional (el tipo apropiado
de planificacin depender del tipo de tecnologa y de entorno organizativo, entre otros factores), no nos parece que lo sea (ni siquiera en su versin de
planificacin "estratgica") al desarrollo institucional. El Estado ya es, en s, un sistema complejo de actores organizados, cuyos lmites no siempre son del
todo precisos. Y el cambio de las constricciones institucionales depende siempre de la coalicin o consenso de un nmero todava ms complejo de
actores, cada uno de los cuales con sus propios intereses, modelos mentales y estrategias (fruto de su posicin de libertad limitada -pero libertad al fin y al
cabo- en el sistema que se trata de cambiar).

En segundo lugar, porque subraya la importancia de las estrategias de cada uno de los actores organizados para la viabilidad y la definicin del tipo de
estrategia nacional o global. Recordemos que los entrepreneurs o responsables de las organizaciones, en su funcin de maximizacin de utilidad para s y
sus organizaciones respectivas, pueden establecer proyectos de mero cambio organizacional (en cuyo caso puede ser pertinente la planificacin) o pueden
invertir tambin en cambio institucional. En este segundo supuesto los entrepreneurs tendrn que utilizar tambin la perspectiva estratgica. Ms adelante
razonaremos por qu el fortalecimiento de la capacidad de anlisis y gestin estratgica de los entrepreneurs puede constituir uno de los aportes
potencialmente ms importantes a los procesos de cambio institucional. Baste ahora con indicar que la suposicin implcita en la teora neoclsica de que
los actores son capaces por s de maximizar su funcin de utilidad (de saber lo que mejor les conviene en cada caso, dicho en romn paladino), o la de la
teora marxista de que cada actor se posicionar slo o principalmente en funcin de sus intereses, no resisten la experiencia histrica.
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Este desmarcamiento quizs se debi a que la prctica de la planificacin estratgica no colm las expectativas despertadas ni acab de remontar las
limitaciones de la planificacin normativa precedente. En muchas organizaciones la prctica del planeamiento estratgico responda a la visin clsica del
POSDCORB de Gulick. El planeamiento segua vindose como un instrumento racional, analtico, sofisticado, centralizado, reservado a la cspide
organizativa, separado de la ejecucin, delegado a departamentos o asesoras especializadas en planeamiento, es decir, en produccin de planes y
sistemas de control. La dimensin estratgica del planeamiento quedaba restringida a la dimensin analtica de las transacciones entre la organizacin y su
entorno, con la finalidad de definir nuevos objetivos enmarcados en mayores horizontes temporales. Poco o nada se hizo para incorporar la visin
estratgica del planeamiento a los diversos niveles gerenciales.
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"Implantando la visin estratgica. La visin estratgicas enfatiza la obtencin de resultados a travs de un proceso continuo de anticipacin de cambios
futuros, obteniendo ventajas de las oportunidades que van surgiendo y corrigiendo cursos de accin a largo plazo. La gestin estratgica se implanta no por
introduccin de simples tcnicas, sino por como consecuencia de un cambio significativo en la prctica gerencial. Constituye una conquista organizacional
que se expresa en nuevos comportamientos.
La formulacin de la estrategia es una funcin inherente y no disociada del trabajo ejecutivo, cuya eficacia se mide diariamente por la capacidad de decidir
sobre el establecimiento de prioridades, concentrar recursos y ofrecer alternativas de direccin para la empresa. Exige, por tanto, visin de futuro,
conocimiento del entorno, capacidad de adaptacin, flexibilidad estructural y habilidad para convivir con ambigedades y cambios rpidos. La prctica de la
estrategia es un proceso interactivo en el que la organizacin enfrenta su propio futuro a travs de un aprendizaje continuo. Sin visin estratgica los
dirigentes no podrn conocer el conjunto de necesidades, demandas, apoyos y recursos existentes en la sociedad. Ser difcil establecer un sentido de
direccin de futuro y definir objetivos adecuados a las circunstancias. La organizacin se har muy vulnerable a las presiones a corto plazo. La integracin
de sectores organizacionales se har ms difcil y se incentivar as la ineficiencia.
Para actuar estratgicamente el dirigente debe atender siempre a las siguientes dimensiones: (a) anlisis y cuestionamiento permanente de la misin socioeconmica o propsito final de la organizacin, en el sentido de mantenerla no slo viable sino relevante y exitosa en el entorno en que opera; (b) fijacin de
objetivos organizacionales en funcin del propsito, recursos, oportunidades, valores y amenazas derivados del entorno; para ello deber mejorar siempre
su comprensin sobre la capacidad real de su organizacin y buscar la coherencia e integracin interna por la racionalidad de los objetivos...
Actuar estratgicamente es saber elaborar planes y no sentirse esclavizado por ellos. Es no insistir en tratar los planes como dogmas, o intentar enmarcar
los acontecimientos en las estrategias ya establecidas. Los planes que no son constantemente modificados no son estratgicos. La gerencia estratgica
existe porque es necesario examinar sistemticamente los efectos de acontecimientos probables y prepararse para los imprevistos. Como el futuro no es
controlable, los planes son meras tentativas de direccionar la organizacin..." (P. Motta: 1991, 37)
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Hay que replantear el supuesto de la teora econmica neoclsica segn el cual los agentes econmicos conocen sus objetivos y la manera correcta de
alcanzarlos. Para la lgica de la racionalidad instrumental esto es as porque, aunque no dejan de reconocer que los actores pueden manejar inicialmente
modelos errneos, se supone que el proceso de realimentacin informativa y la existencia de agentes arbitrales sern suficientes para corregir los modelos
incorrectos y los comportamientos desviados. Es obvio que tal racionalidad instrumental slo es creible en realidades donde los costes de transaccin se
aproximen a cero. Pero en el mundo real, los costes de transaccin son elevados y los agentes establecen sus estrategias sobre la base de una informacin
incompleta, que filtran y completan mediante modelos subjetivos, muchas veces infundados o errneos; y el proceso de realimentacin informativa existente
es normalmente insuficiente para corregir tales modelos.
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En el modelo que estamos exponiendo el cambio institucional procede de la concertacin entre actores sociales. Desde luego tambin cabra la
imposicin de nuevas reglas de juego por una minora que hubiera conquistado el monopolio de la fuerza. Es el supuesto de cambio revolucionario o por
despotismo ilustrado ("todo para el pueblo pero sin el pueblo"). No es, sin embargo, el caso de los golpes de estado dados para superar un sistema
partitocrtico y, mediante la organizacin de formas superiores de concertacin social, impulsar cambios institucionales liberalizadores y democratizadores
no consentidos por las viejas coaliciones partidistas. En cualquier caso, el modelo expuesto subraya el carcter fundamental de la concertacin en todo el
proceso de cambio institucional, sin presumir que el sentido de la concertacin haya de ser necesariamente positivo.

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"En Chile tuvimos una larga democracia entre 1830 y 1973. Se nos quebr por culpa de nosotros los polticos. Adoptamos un sistema de equilibrio de tres
tercios. Los Presidentes ganaban con el 36 por 100 y queran hacer revoluciones sociales teniendo dos tercios en contra. Y al final el pas se encontr con
que no haba gobierno porque no haba legitimidad. Y cuando haya vacos de poder llegan los militares. Muchos casos en Amrica Latina muestran que
llega por incapacidad de los polticos para concitar legitimidad y conformar mayoras aceptables.
Lo que despus intentamos dio resultado: abandonar la atraccin ideolgica, que en Chile era muy fuerte. Cada partido tena una solucin global. El
socialismo pensaba moldear al pas de acuerdo a sus propios postulados; lo mismo la democracia cristiana y la derecha. Y si el gobierno ganaba poder, los
opositores se preparaban para desgastarlo. De eso hemos sacado experiencia. La transicin la hemos hecho sobre la base de una eleccin, en que fue
derrotado un dictador fuerte que manejaba un ejrcito eficiente y poderoso. Ganamos con el compromiso de nunca ms volver a reeditar un ideologismo
que permitiera a un partido colocarse encima de otro, y buscar su fracaso para asegurar su propio triunfo.
Ahora estamos haciendo la transicin con todos, sin excluir a nadie. En el Senado de Chile estn todos: est la izquierda, donde hay gente que fue
torurada, que fue enviada a las islas del sur, que fue relegada, que perdi sus propiedades: est la derecha, donde haya ministros del gobierno que fueron
designados, donde hay generales, almirantes, ministros que a m me metieron preso, y yo les doy la palabra, y ellos me dicen Presidente. El aceptarlo fue
duro. Pero ahora todos trabajamos, todos nos juntamos, todos participamos en comisiones y al final de tanto vernos y de saludarnos, hemos olvidado el
pasado. Porque la vida poltica es una vida de representacin. Aqu no es uno el que est actuando; se acta en nombre del pas. Hemos conformado
acuerdos pues no tenemos mayora: yo soy un Presidente sin mayora. Pero existe la voluntad de olvidar un pasado funesto y crear legitimidad para el pas
del futuro. Hay una nueva actitud que nos ha favorecido. Ahora nadie quiere cambiar las cosas por la fuerza." (G. Valds, Un Gobierno para el Desarrollo
Humano, PNUD y Senado de Chile, pg. 31).