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La dimensión institucional del Desarrollo Humano

Joan Prats y Català
http://www.iigov.org/documentos/?p=4_0021
Texto:
"Los individuos viven y operan en un mundo de instituciones, muchas de las cuales trascienden las fronteras
estatales. Nuestras oportunidades y perspectivas dependen crucialmente de las instituciones que existen y de cómo
funcionan. Las instituciones no sólo contribuyen a nuestras libertades, sino que deben ser evaluadas en función de
su contribución a nuestras libertades. Así lo exige el contemplar el desarrollo como libertad..."
Amartya Sen: 1999, 123
SUMARIO:
1. La génesis histórica de la idea de desarrollo: supuestos culturales e intelectuales subyacentes a su teoría y
práctica. 2. La pertinaz influencia de los supuestos racionalistas, universalistas, tecnocráticos y utilitaristas en la
evolución de las ideas sobre desarrollo. 3. La teoría del desarrollo descubre las instituciones: del cambio de los
supuestos al cambio de las prácticas del desarrollo. 4. Fundamentos del cambio instituticonal: 4.1. Por una
concepción estratégica; 4.2. Los factores del cambio institucional; 4.3. Los agentes del cambio institucional; 4.4. La
naturaleza incremental del cambio institucional; 4.5.

1. La génesis histórica de la idea de desarrollo: supuestos culturales e intelectuales subyacentes a su teoría y su
práctica

"Tenemos que embarcarnos en un programa nuevo y audaz para 1que nuestros avances científicos y nuestro
progreso industrial estén a disposición de la mejora y el crecimiento de las áreas subdesarrolladas. Más de la mitad
de la población mundial vive en condiciones próximas a la miseria. Su alimentación es inadecuada y resulta víctima
fácil de las enfermedades. Su vida económica es primitiva y estancada. Su pobreza es un handicap y una amenaza
tanto para ellos como para las áreas más prósperas. Por primera vez en su historia la humanidad posee el
conocimiento y la capacidad suficientes para aliviar el sufrimiento de esta gente... nuestros imponderables recursos de
conocimiento técnico crecen constantemente y son inextinguibles... El viejo imperialismo –la explotación en provecho
del extranjero- no cabe en nuestros planes... Una mayor producción es la clave para la prosperidad y la paz. Y la
clave para una mayor producción es una aplicación más amplia y vigorosa del conocimiento técnico y científico
moderno"
Presidente Harry Truman, Discurso Inaugural, 1949
La idea de desarrollo fue una de las claves para la reconstrucción del orden internacional tras la segunda guerra
mundial. Su filiación intelectual es clara. El "desarrollo" entendido como progresión natural hacia un mismo estado
final tiene su raíz en el concepto cristiano de providencia, es decir, en el continuo movimiento superador hacia la
perfección universal que es el don ofertado por Dios al mundo. En el siglo XVIII los filósofos de la Ilustración europea
secularizaron la idea de providencia transformándola en "progreso". Cien años más tarde el progreso se
transformaría en "modernidad" (entendiendo por tal una combinación de liberalismo, capitalismo, industrialismo,
cultura basada en la ciencia y estado-nación), presentada como formula de progreso de valor universal. El marco
intelectual en el que se apoyaría la idea y la práctica del desarrollo ya estaba listo, pues, a comienzos del siglo XX 1.

La matriz intelectual del desarrollo se encuentra en el conjunto de ideas y creencias articuladas en torno al llamado
"racionalismo constructivista" (basado no sólo en la Ilustración sino también en las concepciones de autores como
Bacon, Descartes, Hobbes y Newton), el cual se opone a otra tradición intelectual también occidental representada
por el llamado "racionalismo evolutivo o crítico". La contraposición entre ambos tipos de racionalismo es fundamental

para iluminar el debate actual sobre el desarrollo y se encuentra espléndidamente formulada en las obras de Hayek y
de Popper2.
El racionalismo constructivista considerara que las construcciones sociales sólo son racionales en la medida en que
responden a un diseño intelectual previo asimismo racional. De este modo se considerará desvinculado de la
historia, como pudiendo "hacer tabla rasa del pasado". Se considerará desvinculado de la naturaleza, negando
cualesquiera límites puestos por la misma a las realizaciones humanas. Se afirmará en una fe ciega en el
conocimiento científico y técnico como racionalidad suprema, libre de constricciones éticas y morales, unido al
desconocimiento y hasta menosprecio de la tradición, la diversidad cultural, los sentimientos y las emociones. El
racionalismo constructivista desde el que se metaforiza el desarrollo visionaba las sociedades como "organizaciones
maquinales" cuyo comportamiento podía ser previsto y calculado mediante el diseño, la planificación y la ordenación
y gestión científica. Las técnicas de la construcción, la planificación y la administración o gestión de las
organizaciones se concebían como racionales y universales. El "tool kit" de los expertos en desarrollo podía
adquirise en las mejores Universidades occidentales y aplicarse sin apenas consideración a las diversidades
culturales e institucionales históricamente producidas de las que los planificadores del primer o del segundo mundo
podían hacer "tabla rasa".
"Nosotros los pueblos de las Naciones Unidas, determinados a salvar a las generaciones sucesivas de las
desgracias de la guerra... reafirmamos nuestra fe en los derechos humanos fundamentales... y para estos
fines acordamos utilizar la maquinaria internacional para la promoción del avance económico y social de
todos los pueblos"
Carta de las Naciones Unidas
Roosevelt, Churchill y los demás constructores del nuevo orden internacional eran bien conscientes de que la
primera globalización registrada en el siglo XIX se saldó en un gran fracaso (representado por la primera guerra
mundial, la crisis de los treinta, el fascismo y la segunda guerra mundial) y que este fracaso se produjo
principalmente por falta de sensibilidad e ideas ante las enormes desigualdades generadas por la propia
globalización. Eran conscientes de que el nuevo orden internacional sólo era viable bajo formas de cooperación
internacional mucho más articuladas y capaces de tomar en cuenta el factor social. En la Carta Atlántica por ellos
firmada en 1941 ya se comprometían a luchar por asegurar "para todos los países y personas estándares laborales
mejorados, adelanto económico y seguridad social", así como "libertad frente al temor y la necesidad" 3. La
cooperación económica internacional del inmediato futuro ya no podría figurarse sólo por el juego del libre comercio
entre naciones desiguales que mirarían sólo por sus exclusivos intereses.
Se recuperó parte del viejo idealismo wilsoniano y se dio nuevo ímpetu a un movimiento de cooperación internacional
de una extensión e intensidad sin precedente. Nunca había sido tan fuerte y generalizada la idea de que los pueblos
pueden beneficiarse mutuamente de una cooperación internacional bien institucionalizada. En 1943 se creó la FAO.
En este mismo año un grupo de economistas norteamericanos con algunos exiliados de Europa del Este
formalizaron las primeras teorías sobre las economías "subdesarrolladas". Sus planteamientos estaban muy influidos
por la práctica del planeamiento en tiempo de guerra y por la defensa del intervencionismo estatal de Keynes y de la
Fabian Society entonces muy influyente. La base de racionalismo constructivista de las nuevas teorías era evidente y
el potencial por ellas reconocido al cambio planificado era ferviente. Algunos incluso propusieron la creación de un
"banco internacional de inversiones" para financiar los servicios de utilidades públicas globales y la transferencia de
industrias y conocimientos. Todas estas corrientes confluyeron en la Conferencia de Bretton Woods de 1944 y en la
de San Francisco de un año más tarde. Había nacido la nueva cooperación internacional en cuyo contexto se
generaría la idea de desarrollo4.
El racionalismo universalista e instrumental prevalente, tan valorado para tiempos de guerra impulsó la aceptación
acrítica del valor universal de la planificación y en general de la intervención del Estado (casi concebido como ente
universal de razón) a la que se consideraba capaz de superar las imperfecciones e incompletudes del mercado. El
éxito del Plan Marsahll reforzó todavía más estas creencias, a pesar de tratarse de una experiencia única, en
absoluto universalizable y que tampoco se intentó de hecho replicar después en ninguna otra parte 5.
A fines de los cuarenta "la planificación para el desarrollo" ya era la disciplina que fundamentaba "científicamente" el
nuevo emprendimiento universal del "desarrollo". La disciplina, que llenó de Facultades y Escuelas a todos los países
del tercer mundo y a América Latina más que a ninguna otra región, contenía la quintaesencia del racionalismo
constructivista: una combinación de política económica keynesiana, dirigismo soviético y management o
administración científica norteamericana. El desarrollo se convertía así en un tema principalmente técnico que podía

y debía abstraerse del contexto político, institucional y cultural. Se daba por supuesto que con la aplicación a la
economía de las ciencias y las técnicas disponibles se aceleraría el crecimiento sin tener que pasar por los largos
tiempos de construcción institucional y sin necesidad de lograr el equilibrio entre mercado y poderes públicos sobre
los que se había basado el desarrollo del mundo industrializado 6.
La hegemonía intelectual del racionalismo constructivista era tal que pocos se atrevían a desafiarla. No es extraño
que fueran precisamente académicos centroeuropeos los que alertaran de que sobre esos mismos pilares
intelectuales se había edificado el fascismo y el comunismo soviético. Tampoco se reparó en que había sido la idea
de racionalidad instrumental vinculada a la creencia en un patrón de progreso universal la que había justificado la
colonización contemporánea, es decir, la cara obscura del ideario de la Ilustración. Sólo desde un modelo universal e
instrumental de progreso podían despreciarse y desconocerse las instituciones y culturas "indígeneas" o "nativas"
como incapaces de desarrollo endógeno y necesitadas de nuestro aporte "civilizador". Igual que sucedería después
con el fascismo y el comunismo, la alegación de unas leyes históricas conducentes de la barbarie a la civilización
había servido antes para justificar las atrocidades morales del colonialismo. Con él no había hecho sino comenzar la
larga historia de colusión entre las potencias imperiales y las élites indígenas que algunos ven perpetuadas en la
postcolonización a través, entre otras formas, de la práctica vigente de la ayuda al desarrollo que, por lo mismo, no
les merece otra calificación que la de neocolonialismo 7.

Hay que diferenciar nítidamente la idea de desarrollo de la idea de la ayuda al desarrollo. La segunda no es sino uno
de los aspectos de la primera. En efecto, nunca se ha pretendido que el desarrollo sea un efecto exclusivamente de la
ayuda al desarrollo, a veces mal llamada cooperación para el desarrollo. Siempre se ha sabido que el desarrollo
depende fundamentalmente de un esfuerzo endógeno acompañado de un entorno externo favorable y que a ambas
cosas puede contribuir enormemente la cooperación internacional comercial, industrial, tecnológica, financiera,
educativa, cultural, militar y otra. Desde luego no siempre es fácil distinguir lo que es estricta cooperación en interés
mutuo de lo que constituye estrictamente ayuda al desarrollo. Para muchos países la ayuda continúa siendo un
instrumento más de la defensa exterior de los intereses nacionales. Al Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la
OCDE le ha llevado muchos años delimitar conceptualmente la "Ayuda Oficial al Desarrollo" y separarla de otras
formas de cooperación no fundadas necesariamente en la idea de liberalidad.
Los arquitectos del orden internacional de la postguerra optaron por una solución mucho más institucionalizada que
la experimentada para la internacionalización del siglo XIX. La nueva institucionalidad tenía que asegurar estabilidad
política, crecimiento económico y justicia social, consideradas como metas inseparables. La estabilidad política tenía
que asegurarla el Consejo de Seguridad, que pronto se vió impedido para ello ante la dinámica de la guerra fría y el
uso permanente del derecho de veto por parte de las superpotencias. El crecimiento se promovería a través del
multilateralismo libre y la división internacional del trabajo facilitada por organizaciones como el GATT, el Banco
Mundial y el FMI. Finalmente, la justicia social sería la responsabilidad del estado del bienestar que procuraría
empleo, estándares salariales y de trabajo dignos, educación, salud y oportunidades para todos además de una red
de seguridad social capaz de aliviar los malos tiempos. La idea de desarrollo cubría en realidad todo este conjunto de
objetivos políticos, económicos y sociales.
Para los estados "subdesarrollados" todas las políticas eran de políticas "desarrollo", pues todas se concebían como
aportes al objetivo del "catch up" o de cerrar al brecha que los separaba de los países desarrollados o, como
entonces se les llamaba, "industrializados". El plan de desarrollo era el instrumento técnico y político integrador de
todas ellas. Los planificadores parecían los héroes del momento. Pero para los estados "industrializados" las
políticas de desarrollo tenían otra significación.
El libre comercio seguía siendo visto –como lo vieron en su momento Smith y Kant- el gran motor impulsor de la paz
(al generar mayor interdependencia y conocimiento mutuo)- y de la prosperidad general (por la eficiencia proviniente
de la división internacional del trabajo). Pero ahora, tras el fracaso de la primera internacionalización bajo hegemonía
británica, se sabía ya que el libre comercio, por sí solo, producía perdedores y ganadores tanto entre los estados
como dentro de cada uno de los mismos. Por ello se consideró que sin mecanismos estatales e internacionales de
compensación y distribución quedarían nuevamente amenazados tanto la cohesión social interna como el orden
internacional. De ahí la insistencia en las funciones sociales que deberían asumir los estados de la postguerra. De
ahí también el reconocimiento de que los países desarrollados tenían que poner en práctica políticas de ayuda
exterior, fomento de inversiones, transferencia tecnológica, concesión de tarifas preferenciales y otras para ayudar a
los países en desarrollo a devenir miembros plenos de la economía global (Kapstein: 1999, 93). Al conjunto de estas
políticas se las llamó también políticas de desarrollo o de cooperación al desarrollo.

la Asociación de Desarrollo Internacional (el brazo para préstamos blandos del Banco Mundial) y el CAD de la OCDE para coordinar la política de ayuda al desarrollo de los países ricos. como un proceso de expansión de las "capacidades" de la gente para elegir el modo de vida que cada cual valora. el racionalismo instrumental ponía ciencia. sin llegar nunca a confundirse intelectualmente. desde luego debate. la concepción utilitarista del bienestar acotaba la visión del desarrollo como maximización de la producción de bienes. Se asumía. de la inversión en plantas y equipamiento. De ahí que. La aproximación del desarrollo humano que emergió a finales de los ochenta representó un cambio radical en dos sentidos. explícita o implícitamente. que todo incremento del producto agregado. Los años 50 vieron así la formación tanto de las políticas y agencias de ayuda bilateral norteamericana y soviética como del Fondo Especial para el Desarrollo Económico (después rebautizado como PNUD).. de cómo expandir el volumen de los bienes y servicios producidos. salud. La pertinaz influencia de los supuestos racionalistas. el incremento del producto nacional bruto per capita..En segundo lugar... el proceso de desarrollo abandona los supuestos utilitaristas para ser visto.. Sesión Imperial. La finalidad y el criterio de evaluación último tanto de las políticas como de las instituciones de desarrollo era la producción de la mayor utilidad global posible. El crecimiento de ser un medio para conseguir el desarrollo pasó a ser considerado como su finalidad prevalente. Una visión del desarrollo centrada en l producción de bienes es substituida por otra centrada en la ampliación de las capacidades de la gente. nutrición y planificación familiar. técnica y metodologías al servicio de las políticas de desarrollo. la economía del desarrollo moderna se ha ocupado del enriquecimiento material. Las ideas de justicia social se limitaban a la exigencia de una mejor distribución de los bienes o frutos del crecimiento9. Keith Griffin (1999) 2. reduciría la pobreza y elevaría el nivel general de bienestar de la población. Fueron también años de gran agitación intelectual en el ámbito del desarrollo. El "catch up" reeditaba la visión de los países industrializados como modelo universal de desarrollo. En primer lugar. universalistas y tecnocráticos en la evolución de las ideas sobre desarrollo. Fueron los años de la construcción de un pensamiento de desarrollo genuinamente latinoamericano liderado intelectualmente por Prebisch y expandido institucionalmente por la CEPAL8. Existió. Los hombres son impotentes para asegurar el futuro.. investigación y desarrollo. es decir. el crecimiento y el PIB per capita pasaran a ser el componente y el indicador fundamental del desarrollo. Una última característica de la idea de desarrollo forjada en este tiempo es su filiación "utilitarista". 7 de junio de 1813 Prácticamente todo el debate sobre el mix de políticas que resultaba más adecuado para producir desarrollo se ha dado sin cuestionar el racionalismo instrumental y universalista implícitamente asumido 11. Esta suposición se enraizaba en la concepción utilitaria que presumía que el incremento de la producción implicaba incremento de rentas y éste mayor utilidad y bienestar económico individual y social.A la falta de especificidad conceptual de la ayuda al desarrollo contribuyó también la guerra fría. pero éste giró en torno a cómo acelerar el crecimiento y. Tanto el primer debate entre los neoclásicos y los estructuralistas defensores del manejo estratégico de la industrialización por substitución de importaciones como la hegemonía ganada posteriormente por los neoclásicos a través del llamado Consenso de . se enfatiza ahora la importancia de la acumulación de capital humano que implica fundamentalmente invertir en educación. es decir. En realidad la conexión entre incremento del producto y reducción de la pobreza se creía tan fuerte que se llegó a pensar que bastaba concentrarse en el crecimiento para conseguir el objetivo económico y social del desarrollo. como crecimiento cuya medición per capita se elevaba a indicador casi único. sólo las instituciones fijan el destino de las naciones Napoleón I. siguiendo la orientación de Sen. más minoritariamente. Inspirándose en los trabajos de Schultz. Pero todas coincidían en la posibilidad y la importancia del desarrollo rápido y competían presentándose como el mejor modelo para el "catch up" del tercer mundo. Para las superpotencias en conflicto las políticas de cooperación o ayuda al desarrollo eran un medio más para ganar la guerra fría. en cómo distribuir más equitativamente los bienes o frutos del crecimiento 10. La economía del desarrollo aceptó los supuestos de la economía del bienestar para la que se trataba de adoptar aquellas políticas e instituciones que maximizaran el bienestar entendido en forma utilitarista. también se desafía el supuesto de que el desarrollo depende fundamentalmente de la expasión del capital físico. Desde su inicio en los cuarenta.

Prevalecía un concepto "duro" del desarrollo. al menos en sus fases iniciales. Con el tiempo se evidenciaron las insuficiencias de la planificación y de la intervención pública en general. El Consenso Washington vio el desarrollo como poco más que la solución de una serie de problemas técnicos difíciles acompañada de la remoción de ciertas barreras (por lo general impuestas por los estados). a pesar de las incertidumbres y amenazas que la acechan. 19) lo ha descrito muy gráficamente: "El desarrollo representa una transformación de la sociedad. generaría casi inevitablemente desigualdad.. el desarrollo resultaba difícilmente compatible con el reconocimiento y respeto de los derechos civiles y políticos.. La hipótesis explicativa actualmente prevalente para explicar el desarrollo firme y duradero está basada en las instituciones y capacidades institucionales de cada país. es decir. del tipo "sangre. soportadas por actores y coaliciones potentes. un movimiento desde las relaciones tradicionales. vive hoy mayores oportunidades que 20. La pequeña historia de cómo la comunidad epistémica y la comunidad profesional del desarrollo está descubriendo las instituciones puede resultar relevante a estos efectos14. focalizado en el nivel de capital (cuya principal variable de control era la asistencia y los préstamos externos) y en su asignación entre los diferentes sectores. Creemos que la aportación del nuevo institucionalismo a la teoría y la práctica del desarrollo podría ser un catalizador intelectual que ayude a remontar la innegable crisis en que están instaladas las políticas de ayuda y sus organizaciones responsables.Washington12. Ambos modelos vieron el desarrollo como la solución de un problema de programación dinámica. en sus estrategias de supervivencia. Stiglitz (1998. como sucede con buena parte de los países latinoamericanos. ¿Simple moda pasajera a la espera de otra coartada intelectual para seguir con lo mismo? o ¿estaremos realmente ante un nuevo paradigma del desarrollo que deslegitimará las prácticas vigentes y obligará a su reformulación?. 50 ó 100 años antes. Los modelos más populares durante los 50 y los 60 enfatizaron las constricciones derivadas de la acumulación insuficiente de capital y de la asignación ineficiente de recursos. usen los nuevos lenguajes y metáforas sin alterar sustancialmente sus prácticas. prevalente en los enfoques de los 80. En parte es inevitable que las burocracias tradicionales. otros que la economía de mercado descentralizada era la mejor manera de encontrar la solución" (Stiglitz: 1998. como también lo son los grandes retos pendientes 13. Unos argumentaban que para resolver el problema era necesaria la planificación. los modos tradicionales de tratar la educación y la salud. el desarrollo vendría por sí mismo. Tenemos evidencias de que algunos países han crecido rápida y sostenidamente con baja inversión mientras que otros han registrado bajas tasas de crecimiento con altos niveles de inversión (Banco Mundial: 1999. Los progresos realizados son espectaculares. es preciso reconocer que la humanidad. Cumplido ya medio siglo de desarrollo. Hecho esto. 15). 2. Los estudiosos del desarrollo no han podido dejar de preguntarse por los factores que pudieran explicar estas diferencias. 2). en su "governance". Las políticas de desarrollo tendieron a centrarse consiguientemente en el aumento y la planificación de las inversiones.. acaban obligando al cambio. compartían este mismo supuesto intelectual. las viejas prácticas devienen ilegítimas y las nuevas ideas. formulándose teorías sobre los "fallos del estado" que hoy nos ayudan a replantear las relaciones y roles específicos del estado y del mercado en cada situación nacional e institucional. que concedía una importancia casi exclusiva a la acumulación de capital y se inspiraba principalmente en la experiencia de la expansión capitalista clásica y en las experiencias supuestamente exitosas de la industrialización . sudor y lágrimas". Durante los últimos 50 años. Pero cuando los paradigmas son robustos y consiguen irse instalando en la conciencia social. los modos tradicionales de pensar. Tal creencia solía asociarse a la de que.. Esta aproximación –que enfatiza la retirada de los gobiernos para permitir el funcionamiento de los mercados) comparte en realidad muchas de las premisas de la planificación indicativa de los 60. Por lo que a la inversión se refiere.. la contradicción se hace insostenible. los métodos tradicionales de producción. La falta de capital y la asignación sectorial ineficiente eran consideradas las causas principales de las diferencias entre la India y los Estados Unidos. Las hipótesis que han formulado al respecto han servido para casi todo: desde para reorientar las políticas y prácticas del desarrollo hasta para legitimar con ideas nuevas las viejas prácticas. los modelos simplificados tendieron a subrayar un factor como la clave del desarrollo. también fue común la creencia de que el desarrollo. traicionando en parte sus versiones académicas más complejas. hacia formas y vías más modernas. son muchos más los que han quedado fuera y hasta ven ampliada su brecha relativa. en estas mismas fases iniciales. Durante los años 50 y 60 y hasta fechas muy recientes para algunos. Lo sorprendente es que aunque a lo largo de estos años han sido bastantes los países que partiendo de bajos niveles de desarrollo han conseguido atrapar e integrarse en el grupo de paises con alto desarrollo humano. no puede en absoluto ser considerado como único y suficiente. aunque es el factor probablemente más directamente correlacionado con el crecimiento económico experimentado en las cuatro últimas décadas.

cualesquiera que sean las razones morales que puedan inspirarlo. La escolarización secundaria en Argentina y Uruguay en 1960 se igualaba a las de Singapur e Italia y excedía a las de España. por sí solo. Corea. actualmente comprobada a través de muchos ejemplos. la democracia. En Africa subsahariana. "el hecho de que el desarrollo social. Afortunadamente hoy sabemos que aunque algunas experiencias de desarrollo han respondido efectivamente a este patrón. en la teoría de la dependencia o. de los derechos civiles y políticos como el sacrificio del bienestar de toda una generación. 1970 y 1985. han producido una revalorización de la equidad y de la democracia como metas e instrumentos del desarrollo a la vez15 La lucha entre concepciones y estrategias de desarrollo continuará. las estrategias de desarrollo estadocéntricas (tanto las fundadas en el estructuralismo de Prebisch-Singer como en la teoría de la modernización de Rostow. Quienes visualizan el modelo "duro" como el camino a seguir tenderán obviamente a conceder prioridad a los intereses empresariales para poder ampliar radicalmente la potencia productiva de la nación y advertirán contra todo intento de los "corazones blandos" que conduzca al "error" (especialmente por la vía de incrementar la presión fiscal) de prestar demasiada atención a las preocupaciones distributivas y de equidad en las etapas tempranas del desarrollo. incluidos el mantenimiento o el incremento transitorios de la desigualdad. Pero hoy sabemos que el considerar los niveles de capital humano como la clave del desarrollo ignora serias y turbadoras anomalías. La escolarización secundaria en Chile era virtualmente idéntica a la Hong Kong en 1960. en el marxismo) habían perdido gran parte de su anterior crédito intelectual y político. así como el descubrimiento de la relevancia de la "eficiencia adaptativa" frente a la mera "eficiencia asignativa". El papel de la equidad económica también ha sido objeto de atención en este contexto. existen muchas más que lo invocaron y practicaron fracasando estrepitosamente. Dasgupta. política y social del desarrollo. Hacia finales de los 60 comenzó a darse importancia clave al desarrollo del capital humano. al menos temporal. no necesariamente puede generar crecimiento económico es totalmente coherente con la posibilidad. Como señala Amartya Sen (1998). 1999) 16. medido principalmente a través de la tasa de escolarización y la expectativa de vida. Malasia. 1994. Helliwell. Przeworski y Limongi.–identificada con desarrollo. 82) 17. 1994. pero las economías de la región en su conjunto han experimentado un crecimiento lento y en algunos casos negativo (Banco Mundial: 1999. Cuando se manejan estudios estadísticos sistemáticos que abarcan largas series temporales y un amplio espectro de países. la consolidación y avance de la democracia sólo puede plantearse y lograrse desde una teoría y una estrategia integral de desarrollo. En las condiciones particularmente inquietantes de América Latina. por ejemplo. 1993. Las tasas de escolarización de la mayoría del Sudeste Asiático no excedieron las de Sudamérica hasta los 80. 1993. entre acumulacion de capital. Es más. la inclusión del capital humano y del capital social como factores determinantes del desarrollo sostenido.16). La fuerza de trabajo argentina estaba mejor educada en 1965 de lo que lo estaba la de la mayoría del Sudeste Asiático veinte años más tarde (Clague et al. 1994. que critica ciertas formulaciones aún muy arraigadas de las "etapas del crecimiento" –con la inevitable subordinación a éste de las metas democráticas y de equidad. Tailandia y Hong Kong. Todavía se mantendrían unos años en base a las poderosas coaliciones . la escolarización y la expectativa de vida se han incrementado considerablemente en las últimas décadas. Del mismo modo está cayendo por su base la creencia fuertemente enraizada y generalizada de que los derechos civiles y políticos obstaculizan el crecimiento económico. aunque continúa siendo un valor en sí misma. El enfoque del desarrollo humano.: 1997. Ya a finales de los 70. ni a nivel teórico ni empírico o estadístico. autoritarismo y desigualdad. Portugal. en absoluto carece de fundamento teórico ni empírico.y que se traduce en la exigencia de políticas y estrategias que aborden sistémicamente las dimensiones económica. cuando está combinado con políticas amigables a efectos de mercado que fomentan la expansión económica. simplemente. Durante los años 80 el clima intelectual dominante cambió de nuevo. Este desarrollo justificaba así tanto la represión.en el entonces llamado "segundo mundo" o países del socialismo real. Desde dicho enfoque. Bhalla. de que facilita considerablemente un crecimiento económico rápido y participativo. sin embargo. la conclusión es mucho más matizada: no se corrabora la hipótesis de que existe un conflicto general entre derechos políticos y rendimiento económico (Barro y Lee. porque trasciende el debate meramente intelectual. Los estudios de comparaciones estadísticas relativos al promedio de años de educación de la fuerza de trabajo o de la población en general arrojan iguales resultados. Lasagna. resulta una meta cuya realización es inseparable de la de conseguir un crecimiento firme y sostenido y de la de avanzar en cohesión y equidad social. Esta creencia se basa en el manejo de experiencias históricas muy limitadas y de información muy selectiva. De hecho no hay correlación causal necesaria. en relación con los efectos adversos tanto de la desigualdad del ingreso como de la distribución desigual de la tierra".

 Liberalización financiera. W.K. Los déficits presupuestarios deben ser suficientemente pequeños para poder financiarse sin recurrir a la inflación. la liberalización comercial. V. Especialmente tras su demostrada incapacidad para entender y adaptarse a las crisis y los cambios iniciados globalmente desde mediados de los 70.  Tasas de cambio. defensa. el neoliberalismo había ganado la hegemonía intelectual y práctica 18. En el modelo de desarrollo vislumbrado el papel del Estado es a veces importante pero complementario y de acompañamiento: los nuevos héroes del desarrollo económico ya no son los políticos ni los funcionarios. Era la oportunidad para la derecha liberal neoclásica. H. la política antiinflacionaria. si no confundiéndose explícitamente con ella) se afirmarán como los nuevos héroes de la acción social antiburocrática. reducir cuantitativamente al estado y reducir también su intervención en la economía. la devaluación monetaria y la desregulación general de la economía. el objetivo intermedio sensato es la abolición de las tasas de interés preferencial para los prestatarios privilegiados y el logro de una tasa de interés real moderadamente positiva.G. Las restricciones comerciales cuantitativas deberían ser rápidamente reemplazadas por tarifas arancelarias que deberían irse progresivamnte reduciendo hasta situarse en torno al 10 por ciento . estas tasas pueden ser tan altas que produzcan la insolvencia de las empresas y los gobiernos. mejorar los incentivos pecuniarios y la competencia. incrementar la libertad de los empresarios y de los inversores.M. Aunque el objetivo último es que el mercado determine la tasa de interés. Johnson. como en condiciones de extrema y crónica falta de confianza. En noviembre de 1989 el Instituto de Economía Internacional convocó en Washington una conferencia sobre "El Ajuste en América Latina: ¿Cuánto ha sucedido?" en el que se pretendía establecer el estado del arte tanto de las políticas de ajuste como de las actitudes nacionales en relación a las reformas implicadas. Prioridades del gasto público. procurar la estabilidad macroeconómica. Los países necesitan una tasa de cambio (al menos para las transaccions comerciales) fijada a un nivel suficientemente competitivo para inducir un crecimiento rápido de las exportaciones no tradicionales y gestionado de forma tal que se asegure a los exportadores que su competitividad se mantendrá en el tiempo. entonces claramente hegemónicos. reducir los costes. atacaron frontalmente los supuestos teóricos del estructuralismo y la teoría de la dependencia. tales como administración. Por lo general los programas de ajuste estructural han incluído elementos tales como la austeridad fiscal. un auténtico manifiesto para la reforma económica conocido como "el Consenso de Washington".hacia campos desconsiderados y con gran retorno económico y potencial de mejora de la distribución de la renta tales como salud y educación primaria e infraestructuras.  Liberalización comercial. Sumario del Consenso de Washington de 1989   Disciplina fiscal. Mejorar la administración tributaria (incluida la tributación de los intereses de los activos situados en el extranjero) es un aspecto importante para ampliar la base tributaria en el contexto latinoamericano. John Williamson (1990) intentó un sumario de las coincidencias entre los presentes en la reunión que prontó devino. El gasto público debería redireccionarse desde las áreas políticamente sensibles –que reciben más recursos de lo que su retorno puede justificar. Corden y Ann Krueger). subsidios indiscriminados. Sin embargo. más comúnmente conocida por neoliberalismo. una nómina importante de economistas (Jagdish Bhagwati. la privatización de las empresas estatales. principalmente de los mercados financiero y laboral. Pero intelectualmente estaban derrotadas. ya en los 60. y elefantes blancos. Tomando pié en la Escuela de Chicago. contra la intención del autor. el estado es sospechoso incluso como actor principal del desarrollo social: las organizaciones no gubernamentales (a veces autoproclamándose como los únicos verdaderos representantes de la sociedad civil.de intereses creados. La teoría y la política económica neoclásicas proveyeron el fundamento intelectual y los contenidos de políticas incorporadas a los programas de ajuste estructural. Bela Balassa. Ya en los 80. sino los empresarios y managers del sector privado. La reforma fiscal exige ampliar la base fiscal y acortar las tasas impositivas marginales con la intención de mejorar los incentivos y la equidad horizontal sin disminuir la progresividad real.  Reforma fiscal. Ramaswami. Estos programas han pretendido también atraer inversiones extranjeras. su influencia sólo comenzó a ser notoria en los 70.

Se trataba de empaquetar conforme a la mejor teoría económica prevalente en el momento un mix de políticas de pretendido valor universal implantables urbi et orbe por autoridades dotadas de la suficiente voluntad política. A la vieja cuestión social.  Privatización. Cuando reconocemos que toda propuesta de reforma es sólo el comienzo de un proceso que es político en todos sus estadios (legislación e implementación. Cada participante tratará de manipular la operación subsiguiente del juego para obtener el resultado que mejor se ajuste a sus intereses 19. Desde una perspectiva positiva. unida a la idea de progreso a la occidental como valor universal y a la falta de conciencia de los propios límites intelectuales y de acción colectivo iban a producir resultados calamitosos 20. gracias a los consultores internacionales "golondrinos" aportados por las agencias internacionales. John Williamson. 38). protección ambiental o la supervisión prudencial de las instituciones financieras. El Consenso de Washington ha sido criticado desde muchos puntos de vista: la crítica usual se ha centrado en sus contenidos o propuestas de reforma económica. El sistema legal debería proveer derechos de propiedad seguros y sin costes excesivos y debería hacer accesibles tales derechos al sector informal. debe permitirse que éstas compitan con las nacionales en iguales términos. esta crítica ha sólido confundirse.(o al 20 como máximo). Deben abolirse las barreras a la entrada de las empresas extranjeras. omnisciente y omnipotente como sucede cuando adoptamos una visión normativa de la política económica y achacamos sus problemas de implementación a la famosa "falta de capacidad técnica o de voluntad política". Nuevamente la fe ciega en la ciencia. Algunos estudiosos observan irónicamente que de haberse seguido el catecismo Washington ni Alemania ni los propios Estados Unidos hubieran podido industrializarse jamás (Edwards: 1999. Si se adopta esta sencilla perspectiva las instituciones pasan a cobrar un rol determinante para el entendimiento de la formulación y aplicación de las políticas. De nuevo se creyó que si los gobiernos no hacían lo que debían era por falta de voluntad política y que ésta podía ser suplida por la condicionadad de las instituciones financieras internacionales23. la política económica aparece como un juego dinámico. Los gobiernos deben abolir las regulaciones que impiden la entrada de nuevas empresas o restringen la competencia. además.  Inversión extranjera directa. así como asegurar que las regulaciones existentes están justificadas por criterios tales como la salud. se . con la constatación de que su aplicación práctica no ha producido los efectos económicos y sociales pretendidos. Ha sido un juego en el que probablemente nadie creyó y que cada uno aprovechó para sus intereses estratégicos. pero que ha producido dramáticas consecuencias para quienes quedaron institucionalmente excluidos del mismo.  Desregulación. cuyas condiciones son inciertas y cambiantes y cuyas reglas son construidas al menos parcialmente por los participantes a medida que el juego avanza.más críticas que nunca21 y disminuyó en conjunto dramáticamente. La cuestión es ¿por qué se implementaron unas y otras no? o ¿por qué se implementaron contraviniendo el diseño de política establecido? Si estas preguntas no se responden se corre el riesgo de que nuevos formuladores con otras políticas económicas se encuentren con los mismos problemas de implementación. Pero la clave de la frustración se halla en otro registro. Lo más llamativo con todo es la fuerza y convicción con que tales políticas trataron de imponerse por las instituciones financieras internacionales sobre todo cuando se la contrasta con la tolerancia y permisividad con que vieron su perversión práctica en el proceso político especialmente latinoamericano. Ésta se hizo también mucho más condicionadora de los gobiernos y países beneficiarios. Las empresas del estado deben privatizarse. incluido la opción por un tipo y otro de agencia administrativa y de su forma de operación) podemos aproximarnos más fecundamente a la realidad. Los supuestos intelectuales del Consenso de Washington habían seguido fieles al racionalismo instrumental que acompañó la teoría y práctica del desarrollo desde sus inicios. seguridad. No podemos seguir suponiendo que las políticas económicas son realizadas por un dictador benevolente. La ayuda al desarrollo recibió –no sin válidas razones. La opinión pública de los países donantes registraba claros sentimientos contradictorios que exigían una replanteamiento radical de las políticas de ayuda 22. 1990. dramática desde siempre en América Latina. Tendrá que reconocerse que algunas de las políticas de reforma propuesta son sencillamente sensatas. aunque se hizo más selectiva y centrada en los países más necesitados (OCDE/DAC: 1997).  Derechos de propiedad. y de la suficiente ciencia. gracias a la represión si fuera necesario.

desde una economía estatista a una economía de mercado. zafándose de las presiones capturadoras y patrimonializadoras de potentes grupos de interés. y los esfuerzos para proteger la sociedad requerían la intervención reguladora constante del estado liberal.añadió lo que Louis Emmerij (1999: ponencia Santa Cruz de la Sierra) ha llamado "la nueva cuestión social". El caso que muestra mayor desviación de los supuestos del consenso de Washington ha sido precisamente el más exitoso hasta hoy: la transición de China –aún en proceso. conflictividad y desigualdades sociales ya emulan las peores de las nuestras. Como casi siempre sucede. entre los más victimados se encuentran quienes siguieron más fervientemente la doctrina. donde el factor institucional resulta sólidamente explicativo tanto de su desarrollo como de la crisis financiera vivida y de las salidas a la misma. Lanyi y Lee (1999) aportan sólidos fundamentos a la hipótesis de que las dificultades encontradas en estos países principalmente en el manejo de los mercados de capitales se debe a la insuficiencia del sistema de gobernación legal y burocrático vigente que sirvió no obstante para su despegue inicial 25. merecen destacarse los países del Sudeste Asiático. pero se abandonó todo intervencionismo estatal establecer de cursos específicos de acción. Para Polanyi los mercados sin regulación amenazaban con la destrucción de la sociedad. Se trató de regular indirectamente mediante la manipulación de precios y beneficios. Toda una región ha sido puesta en riesgo de fragmentación. entre las que se cuentan la legislación mercantil que especifica una nueva estructura de derechos de propiedad. contrasta con el fracaso de la reforma rusa que arrastra graves riesgos para la gobernabilidad mundial. siendo en este proceso como el estado fue construyendo incrementalmente las instituciones del libre mercado. la dinámico de la reforma del mercado ha impulsado al Estado centrl hacia una creciente racionalización burocrática y . Ello proviene del interés del estado en promocionar el crecimiento económico a través de las reformas de mercado y de su interés en reducir los altos costos de transacción implicados en la integración de una economía de mercado emergente con una economía dominada estatalmente. bajo la conducción de un partido comunista que ha inscrito en la última reforma constitucional de abril de 1999 la economía de mercado y el estado de derecho para la economía como pilares y valores fundamentales orientadores del nuevo orden institucional. pensaron menos por su propia cuenta. Las evidencias del documento de trabajo 2 preparado para este mismo Taller lo corroborán sobradamente. El caso de los países de la ex Unión Soviética resulta tan lacerante como grotesco 24. Aquí analizamos los procesos interrelacionados implicados en la construcción de un burocracia racional y legal respetuosa de altos niveles de autonomía social y en el establecimiento por el estado de las instituciones formales coherentes con una economía mixta. de mantener las tasas actuales de crecimiento. La transición a una economía de mercado requiere de una intervención estatal continua para establecer el marco constitucional. Douglass North enfatizó la reducción de los costes de transacción que resulta de las regulaciones interventoras… En China. mecanismos para garantizar el cumplimiento de los contratos. y nuevas estructuras de mercado. En primer lugar. Más aún que en las economías capitalistas. Para cumplir estas tareas. Argumentaba Karl Polany que en Occidente "el camino hacia los mercados libres fue abierto y mantenido abierto por un incremento continuo del intervencionismo controlado y organizado centralmente… Los administradores tienen que estar vigilando constantemente para asegurar el libre funcionamiento del sistema". y plantea cuestiones interesantísimas sobre el rol del estado en la construcción de los mercados. La clave del éxito de estos países no se encuentra tanto en la combinación de políticas que aplicaron sino en la capacidad institucional de sus estados para formular e implementar coherente y sostenidamente en el tiempo tales políticas. El PIB de la Federación Rusa se ha reducido en un tercio y su fragmentación. es decir. claramente reductor de costes de transacción y evolutivo hacia formas institucionales crecientemente sofisticadas. Argumento que la emergencia de una burocracia racional-legal y una economía de mercado se hallan causalmente interrelacionadas. Los mediocres resultados económicos obtenidos y los estropicios sociales causados por esta aproximación contrastan dramáticamente con los resultados más positivos de los países que creyeron que no existía solución preestablecida e iniciaron su propio camino de aprendizaje. podría convertirse en veinte años en la primera economía del mundo. La crisis financiera recientemente vivida por los mismos y que tantos retrocesos ha producido tampoco puede leerse sino en clave de "governance". Paralelamente a los esfuerzos estatales por establecer las instituciones del mercado libre el estado tiene que esfuerzarse en la defensa de las instituciones económicas del sector aún dominante. en las economías socialistas el estado tiene que asumir un fuerte rol en la regulación económico para equilibrar la dinámica contradictoria del mercado y de la coordinación burocrática de la economía. La clave explicativa del éxito parece estar en que los reformistas chinos siempre acompañaron las reformas económicas con reformas institucionales capaces de generar un sistema de derechos de propiedad no muy sofisticado pero eficaz. en el sentido de las reglas de juego subyacentes. La autonomía del estado –asegurada por una burocracia legal de tipo weberiano. desde 1978 una nueva aproximación reguladora permitió a las empresas y a los emprendedores una considerable autonomía. y demostrar un compromiso y una capacidad para cumplirlas y hacerlas cumplir.fue una de las claves del éxito no sólo económico sino también social de estos países. El éxito innegable de China que.

saben en definitiva qué corresponde hacer para sobrevivir y. stupid! (The Economist. En el lenguaje corriente las instituciones se confunden con aquellas organizaciones a las que atribuimos alguna función o relevancia social. Se corresponden con determinadas correlaciones o equilibrios de poder y viven y se apoyan en nuestros modelos mentales. Pero existe una gran confusión pues en la práctica cada uno se refiere a cosas diferentes al hablar de instituciones. vistos como colectividad se evidencian nuestras carencias. según las reglas del juego permanezcan o se respeten más o menos en el tiempo. el caudillismo. valorativos y actitudinales. Todo ello tiene profundas consecuencias sobre el desarrollo. prevalece claramente la informalidad institucional en contradicción a veces con la formal a la que anula y substituye en los hechos. Nuestros actores individuales y organizados saben desde luego muy bien de qué va el juego y qué lenguaje hay que utilizar en cada ocasión.una creciente autonomía social. El Desarrollo descubre las Instituciones: del cambio de los supuestos al cambio de las prácticas de desarrollo "Doctor yo le entendí: si tomamos uno de aquí y lo comparamos con un japonés. es obvio que según sea todo esto se incentivarán o desincentivarán comportamientos individuales y colectivos más o menos productivos. Las instituciones son las reglas del juego formales e informales que pautan la interacción entre los individuos y las organizaciones. pero sólo recientemente hemos comenzado a comprender cómo y por qué. Pretender cambiar la institucionalidad sin considerar la informalidad –que otros llaman ahora el capital social. el corporativismo. según sea el financimiento de sus costes. es decir. económica y social. correctos.no sólo es un despropósito teórico en nuestras latitudes sino sencillamente locura o cinismo. en muchos ámbitos. El pueblo y los juristas clásicos captaron desde siempe la importancia de las instituciones: es obvio que según sea la calidad del juego. Por ello mismo no tienen nada de social o políticamente neutral. según se repartan los premios y castigos en función del mérito o del rendimiento. pues ya sabemos por qué cada país está donde está" (conversación con un dirigente indígena tras discursear de instituciones y desarrollo) It’s the Polity. Ya no hay discurso ni documento que no contenga lo que peligra ser la "nueva panacea": "put your institutions right" parecería ser el nuevo eslogan y hasta el fundamento de las nuevas "condicionalidades". su existencia es meramente abstracta. Si tomados uno a uno no somos menos que nadie. 29 de junio de 1996) Nuestro indígena había captado que lo que hace la diferencia en el desarrollo de los pueblos no es la capacidad de sus individuos sino su capacidad de acción colectiva. según se permita mayor o menor movilidad en las posiciones de los jugadores y de los equipos. el nuestro no es peor. de nuestra institucionalidad. innovadores. pero si tomamos dos de aquí y los comparamos con dos japoneses. En América Latina casi nada es lo que parece ser porque. Tanto el sentido común como la evidencia empírica y los desarrollos teóricos más recientes abonan la relevancia de las instituciones para el desarrollo. y . cuando sabe de lo que habla. no tienen objetivos. si es posible. el patrimonialismo. Sin embargo. En realidad las instituciones sólo tienen relevancia para el desarrollo cuando se las distingue nítidamente de las organizaciones. las informales con las reglas efectivamente interiorizadas y vividas. 3. aunque cumplen importantes funciones sociales. China todavía está en los primeros estadios de esta transición. clientelar o corporativa refleja la debilidad de nuestro capital social o institucionalidad informal. Son formales e informales: las formales se confunden con las reglas del juego legal o socialmente proclamadas. Las instituciones no son cosas. Por eso casi todo lo importante que en la región acontece toma siempre por sorpresa a los observadores precipitados. la clientelización o hasta el populismo político no tienen nada de congénitamente latinoamericano. son simplemente la expresión de profundas debilidades de nuestra organización y acción colectiva. Victor Nee: 1999. Nuestra propensión a desconfiar de lo colectivo y a refugiarnos en y a proyectarnos desde la esfera familiar. y hasta hay quien pretende saber cómo rediseñarlas o cambiarlas. Son el marco de constricciones e incentivos en el que se produce la interacción social. prosperar. Esto se debe en parte a que las ciencias sociales manejan diferentes conceptos de institución y a que el concepto en sí no es sencillo. según sean más o menos los admitidos al mismo. A lo largo de los 90 la comunidad del desarrollo ha descubierto el huevo de Colón de las instituciones. Pero este concepto de institución sería perfectamente innecesario para la teoría del desarrollo. su relevancia política.

especialmente en lo que se refiere a la inseguridad de la propiedad y de las personas y a la confiabilidad del poder judicial.desempeños sociales más o menos inclusivos. El desarrollo ya no puede ser pensado sólo como un proceso de acumulación de capital físico y humano y de adopción de nuevas teconologías. 15-17). Existen estudios que muestran correlaciones también positivas entre desarrollo institucional y mantenimiento de la estabilidad macroeconómica y financiera. Se parte de la consideración tradicional de las instituciones como una creación humana para resolver las incertidumbres que surgen en la interacción como consecuencia de la complejidad de los problemas a resolver y de las limitaciones de nuestras mentes para procesar la información existente. a pesar de los progresos recientemente realizados. la vigencia efectiva del sistema de mérito y el grado de corrupción existente. Desde el plano teórico la mejor fundamentación que nos consta de las relaciones entre instituciones y desarrollo sigue siendo la aportada por el neoinstitucionalismo histórico de Douglas C. combinada con una teoría de los costes de transacción y una teoría de la producción. Pero se descubre que económicamente las instituciones son importantes en la medida en que determinan lo costoso que en una determinada sociedad resulta hacer transacciones. North. la existencia y fiabilidad de mecanismos de solución de disputas incluido el poder judicial. las instituciones determinan igualmente la cantidad. como lo sabía también nuestro indígena. También es significativo que los indicadores de corrupción y de calidad del servicio civil no hayan experimentado avances significativos. Esta correlación positiva se sigue manteniendo cuando los indicadores de desarrollo institucional se aíslan de otros factores económicos tales como la inflación. El legado de Roma a la civilización occidental ha sido el Derecho entendido como sistema institucional formal y en él han bebido hasta hoy todos los pueblos que han querido forjar un destino colectivo consistente y durable. los términos de intercambio y su volatilidad. pues. sino en que se requieren . ¿Dónde se encuentra América Latina en términos de desarrollo institucional en relación a otras regiones y a su pasado reciente? El propio Banco Mundial indica que considerando el índice compuesto de desarrollo institucional expuesto en el párrafo anterior América Latina luce detrás de todas las regiones con la sola excepción del Africa subsahariana y a pesar de los avances registrados desde 1990. Encuestas realizadas al sector privado a nivel internacional muestran una percepción que sitúa a América Latina detrás de otros países en desarrollo. el problema crucial reside no en la escasez de capital sino en la falta de incentivos para invertir en activos socialmente productivos (pero vulnerables) y en la falta de incentivos de las empresas extranjeras para transferir tecnología y habilidades gerenciales. Los defectos del sistema financiero no proceden de que los bancos no dispongan de sistemas computarizados sino de que la gente no confía lo suficiente en los bancos para depositar en ellos su dinero. Desde luego las diferencias entre países y entre subregiones –que no procede exponer aquí. Hoy disponemos. se evidencia una correlación positiva entre estos indicadores y las mayores tasas de crecimiento de los países. además. y entre desarrollo institucional y tendencia a la reducción de la pobreza.son muy marcadas. El Banco Mundial ha recogido diversos estudios que se han ocupado del tema mediante largas series comparativas de evolución del crecimiento entre un gran número de países. Mejorar la calidad de las instituciones parece. el tipo y la forma de los conocimientos y habilidades efectivamente disponibles en una determinada sociedad (North: 1991). Dicha acumulación y adopción depende críticamente del entorno institucional del país y de los incentivos que el mismo procura. un desafío inesquivable para las políticas de desarrollo en América Latina (Banco Mundial: 1998. el tamaño del sector público. principalmente de la confianza. Pero ello no impide que pueda y deba hablarse de una "brecha institucional" en relación a otras regiones. Tomando como indicadores de desarrollo institucional la garantía y asignación de los derechos de propiedad. El problema no está en las recomendaciones realizadas. por más importantes que estos fenómenos resulten. el comercio. Finalmente. 18-24). Más importante todavía existen estudios que examinan los efectos de las reglas informales. la garantía de cumplimiento de los contratos. de evidencias empíricas que abonan una correlación positiva entre desarrollo institucional y crecimiento económico. eficientes y equitativos. Todos convendrían fácilmente que la fortaleza de los pueblos depende de la calidad de sus instituciones y que la verdadera tarea de los ciudadanos como tales es la preservación y el mejoramiento permanente del orden institucional. En otras palabras. También porque afectan los costes de transformación y determinan en gran medida la estructura productiva de un país. Los jurisconsultos romanos sabían esto muy bien. Lo mismo sucede al considerar aisladamente algunos indicadores como el riesgo de expropiación y de incumplimiento de los contratos. que ha sido construido desde una teoría del comportamiento humano. El problema no es tanto la falta de recursos para la educación y la salud como la falta de estructuras organizativas y políticas de precios para proveer estos servicios. Muchos países que han seguido las recomendaciones del Consenso de Washington se encuentran con graves problemas económicos y sociales. sobre el desempeño económico y encuentran que la confianza (más que las instituciones formales) tiende a promover el crecimiento (Banco Mundial: 1998.

Trinidad. España y Turquía. Japón.cambios más profundos en dos sentidos. Pero es obligado que la comunidad de desarrollo gane una mejor comprensión de todos estos importantes procesos. Uruguay y Venezuela. que no pueden funcionar sólo con un cambio en la cumbre. (1999) han elaborado un índice compuesto de desarrollo institucional partiendo de los indicadores contenidos en la Guía Internacional de Riesgo País y en la unidad de Inteligencia de Riesgo Ambiental para las Empresas26. El contraste es más márcado cuando se tiene en cuenta que 6 países de la OCDE –Grecia. pero la sociedad tiene que llegar a aceptar las nuevas políticas. Los países pobres han crecido en promedio relativamente menos que los ricos principalmente porque la mayoría de ellos no han sido capaces de establecer los mecanismos institucionales garantizadores de los derechos de propiedad. pues esto sólo se da a igualdad de situación institucional. La tabla siguiente (Clague et al. la calidad de las infraestructuras. el paquete estabilización-liberalización. Segundo. Las variables consideradas han sido el riesgo de expropiación. 1997 Clague et al. las expectativas de cumplimiento de los contratos en general. las reformas necesitan ir más allá de los equilibrios macroeconómicos y del sistema de precios. Clague et al encuentran que un país no tiene ventajas para crecer más rápidamente por ser más pobre. en las actitudes sociales hacia los mercados. El hecho de que este proceso de desarrollo institucional no sea bien comprendido no hace más fácil la tarea de los políticos y de los donantes.en el momento de crearse esta organización tenían menor renta per capita que Argentina. el potencial de nacionalización y las demoras burocráticas. el mantenimiento de las infraestructuras físicas. 75) sugiere que las diferencias en desarrollo institucional contribuyen relevantemente a explicar las diferencias entre los países relativamente exitosos del Sudeste asiático y los menos de América Latina y Africa Subsahariana. el nivel de estado de derecho. Chile. la garantía de libertad frente a los excesos del intervencionismo y las regulaciones estatales así como el establecimiento de arenas para la solución de los conflictos. Portugal. Clague et al. la corrupción gubernamental y la calidad de la burocracia. tabla Clague p. El índice compuesto así elaborado resulta fuertemente correlacionado con:   la frecuencia de revoluciones y golpes de estado el índice de libertades civiles y políticas subjetivas  el índice de constricciones sobre el ejecutivo  con el desarrollo financiero  negativamente con la inflación  con la tasa de crecimiento económico  con el crecimiento del PIB per capita  con la acumulación de capital humano  con las tasas de ahorro e inversión  con las tasas de reducción de la pobreza.privatización necesita encontrar apoyo político dentro del país. en las expectativas de los empresarios y de los funcionarios sobre cómo se comportarán los demás actores. Primero. Estas reformas requieren cambios drásticos en las burocracias gubernamentales. del cumplimiento de los contratos y del funcionamiento de una burocracia de calidad. el grado de repudio por el gobierno de sus contratos. ex ante o ex post. incluyendo la provisión confiable de los servicios públicos. 75 . El marco institucional de una economía de mercado tiene que ponerse en pie. Irlanda.: 1997.

Por un enfoque estratégico El cambio institucional que exige el desarrollo humano sostenible no pueden producirse por Decreto. la reforma institucional se erige en tema prioritario de la agenda de desarrollo humano. pero no arbitrariamente. 4. la sociedad. La naturaza no nos suministra ningún modelo. que quiere decir tanto como la mejora de nuestras capacidades de acción colectiva. Pero aun estos modelos nos pertenecen en el sentido de que nuestra decisión en su favor no es de nadie sino nuestra y de que somos nosotros los únicos sobre quienes debe pesar la responsabilidad por su adopción. Decimos que las normas son hechas por el hombre en el sentido de que no debemos culpar por ellas a nadie. pero el tipo de intervención requerida en cada caso deberá establecerse rigurosamente. La referencia a Popper pretende situar el desarrollo humano como formando parte de la responsabilidad moral por la construcción positiva de nuestra historia. según hemos decidido. focalización en la pobreza. Será. que no son mecanos que podamos modelar a golpe de talento y voluntad. pues." (Popper. Si bien somos producto de la naturaleza.. pero no pueden producirse sosteniblemente sin su endogeneización. nosotros mismos. la moral en el mundo natural. que la calidad del sistema institucional de un país puede ser el determinante fundamental de la calidad de sus políticas públicas y del desarrollo no sólo económico sino finalmente humano que es capaz de generar. y hasta de superación de desigualdades. participación. por ejemplo. de este modo. Por ello los modelos de racionalidad instrumental y las ideas universalistas de progreso no valen para producir la reforma institucional. sustenibilidad medioambiental. ".. Alguna mayor reflexión sobre el cambio institucional se hace indispensable. Somos nosotros quienes imponemos nuestros patrones a la naturaleza y quienes introducimos. ni a la naturaleza ni a Dios. si descubrimos que son defectuosas. sino a nosotros mismos. no está claro que las mentes. Nuestra tarea consiste en mejorarlas al máximo posible. Esta última observación no significa que al definir las normas como convencionales queramos expresar que son arbitrarias o que un sistema de leyes normativas puede reemplazar a cualquier otro con iguales resultados. sino. que es posible comparar las instituciones sociales existentes con algunas otras modelo que. cambiamos constantemente sin que nadie haya hecho el proyecto. los corazones. desde la lógica del racionalismo instrumentalista inspirador que ha inspirado la nueva gestión pública. la cual pasa en gran medida por el desarrollo de nuestras instituciones. salvo cuando las instituciones se metaforizan impropiamente como organizaciones maquinales. Por eso el hombre es el único responsable moral de las mismas. la frustración está garantizada.Estas y otras evidencias disponibles sugieren. Tampoco cabe esperar que se produzca espontáneamente. Si esto es así. El invitado inesperado podría ser el deterioro de la acción colectiva. ¿Qué significa. 1985.El mundo. de prever y planear el futuro y de tomar decisiones de largo alcance. Pero la cita sirve también para recordar que la reforma institucional no puede producirse sólo desde la inteligencia y la voluntad. Los cambios de este tipo son el resultado de innumerables ajustes sociales que se producen por sí mismos en el interior . equidad de género.1. pues nada hay más peligroso que andar de cambios institucionales a la ligera. junto con la vida la naturaleza nos ha dado la facultad de alterar el mundo. necesario intervenir. 70-71). pero para poder producirla efectivamente necesitamos una comprensión razonable de cómo cambian las instituciones. no obstante el hecho de que formamos parte del mundo. son dignas de llevar a la práctica. de acuerdo con el cual todo el mundo habla ya de "ownership". Nunca es una creación exclusiva de nuestro arbitrio. La reforma institucional y el desarrollo humano pueden ser estimulados y apoyados exógenamente. las organizaciones y las capacidades de la ayuda internacional se desarrollen coherentemente. El hombre las hace y las altera por una decisión o convención de observarlas o modificarlas. de las cuales somos moralmente responsables. En un momento en que un Neo-Washington Consensus parece emerger. sino que se compone de una suma de hechos y uniformidades carentes de cualidades morales o inmorales. más bien. Fundamentos del cambio institucional: 4. pues. evaluar el desempeño de un proyecto de reforma institucional? Si la respuesta se hace. No quizás de las normas institucionales cuya vigencia en la sociedad descubre cuando comienza a reflexionar por primera vez sobre las mismas. como de hecho se pretende tantas veces. desarrollo humano y reforma institucional. sino de las normas que se siente dispuesto a tolerar después de haber descubierto que se halla en condiciones de hacer algo para modificarlas. "Las instituciones y las normas que las expresan pueden ser hechas y alteradas por el hombre.

Porque la vida son nuestros modos de hacer colectivos. Los conflictos dominados por el modelo destrucción-reconstrucción son conflicto conservadores y bloqueados. no se transforma al hombre por decreto. El conflicto sólo puede resultar positivo si los protaganistas salen de sus trincheras para elaborar o aceptar un nuevo modelo de regulación que recompense la iniciativa y permita avanzar. Esta afirmación contiene el primero de los fundamentos del marco conceptual que proponemos. La retórica tradicional del cambio. Toda tentativa de cambio es un acto grave que requiere un conocimiento profundo de los ajustes actuales y de su evolución. Nos referimos al cambio intencionado o voluntario. pág.de los conjuntos humanos. al que conscientemente nos negamos a calificar de "cambio planificado". que. no son una materia inagotable. por lo que Crozier ha llamado un modelo de inversión en relaciones humanas. hablar de estrategia en este contexto? El significado de la estrategia de cambio institucional comienza a percibirse cuando se considera la singular relación de oposición entre los innovadores y el sistema dentro del cual y al cual pretenden innovar. nuestrotesorode competencias. por lo general. No nos estamos refiriendo al cambio espontáneo o inintencionado. ayudarle a desarrollar nuevas competencias. hasta deviene inexorablemente una idea absurda. inflexionar. El cambio es una empresa demasiado importante para estar fundada sobre un proyecto subjetivo. Pero conducir el cambio institucional todavía es más complejo que hacer la guerra. que. Dicho sistema no va a permanecer pasivo: va a reaccionar. El conflicto no es productivo en sí. dinamismo y diversidad de las sociedades actuales. 55-57). reestructurar la evolución. Esto es lo que hace la analogía militar insuficiente y peligrosa. Pero no se cambia por gusto. No se interviene porque se tiene una idea nueva. así como una apreciación razonable de las consecuencias y de los riesgos posibles. por oukase. y consiguientemente no podemos manejar el chantaje de la destrucción. que los conceptos "planificación" o "programación". pero este tipo de evolución conduciría a una degradación general si permaneciéramos pasivos. pues. común a los revolucionarios y a los tecnócratas. Es preciso intervenir voluntariamente para corregir. Se cambia porque sin cambio hay degradación o asfixia. Pero es poco eficaz en términos de impacto . Los sistemas que no se regeneran acaban siendo tanfragmentarios que resultan ingobernables. Para servirse del razonamiento estratégico en los problemas colectivos es preciso transponerlo a un contexto que no es de ningún modo el de una lucha entre dos adversarios bien diferenciados. ninguna idea del bien justifica una acción: considerada aisladamente. en efecto. basada en la dialéctica destrucción-reconstrucción. en razón de la complejidad. pues. La estrategia militar es desde luego más compleja que la planificación normativa. pues aquí el enemigo no es nadie de fuera: somos nosotros mismos. el modelo de la estrategia militar debería ser sustituído. Este tipo de cambio no puede proceder de reformas inmediatas o aisladas. En su lugar utilizaremos el concepto de "estrategia". Pero se le pueden ofrecer oportunidades. y si se busca una idea es porque es necesaria.. Crozier: 1994. Las organizaciones que no cambian se marchitan. de liberación de potencialidades. A los efectos del cambio. la única posibilidad de éxito para el innovador procede de superar el modelo mental militar.. que desempeña un rol importante en el ajuste y estabilidad de cualquier sistema. desarrollo o fortalecimiento institucional. que es un proceso real y necesario. En particular. el sistema en cuestión no va a reaccionar como un actor único e indiferenciado. comunes en la teoría del cambio organizacional.. habida cuenta del comportamiento de las otras partes en el juego. nuestras capacidades de relación organizativa. Esto justifica la analogía militar. La pretensión de hace tabla rasa del pasado. sino haber experimentado también un modelo de juego que permita sacar partido de esta competencia. es una estrategia bárbara. Cualquiera que sea la calidad de las intenciones. tratando de insertar su innovación en el sistema de manera tal que los juegos internos y la propia regulación del sistema se transformen (Crozier. Consideramos. Toda acción consciente y reflexiva implica estrategia. sino porque es preciso. El cambio inmediato es indispensable para movilizar la atención y los sentimientos de los eventuales actores. Frente a la visión bárbara es preciso defender la idea de germinación. 59)." (M. no aportan nada de positivo.. Pero. utilización de medios con el fin de ganar un juego determinado. pues debe tomar en cuenta el margen de libertad no sólo de los adversarios sino eventualmente hasta de los aliados. perfectamente inadaptada a la materia infinitamente delicada que es la vida huma. la única idea que permite los cambios con éxito. ¿Qué puede significar. no son apropiados a la naturaleza del cambio institucional. De hecho. Toda destrucción se paga y por largo tiempo. en conjunto. 1994. Invertir en las relaciones humanas significa trabajar en lo que es más impalpable y difícil de desarrollar: la capacidad de las personas para elaborar y mantener entre ellas un juego más eficaz y más complejo. es decir. es absurda y peligrosa. Este objetivo exige de cada uno de nosotros no sólo ser más competente.

después. como el enemigo también somos nosotros. en averiguar las regulaciones de un sistema institucional y sus consecuencias. lo singular estriba en que adversarios y aliados son las mismas personas (en la medida en que todo integran en sistema que se trata de transformar). pioneramente desarrollada por Chandler (1962) y recogida en prácticamente toda la literatura sobre planeamiento estratégico de la década anterior. plantearse y responder previamente al menos las dos cuestiones siguientes: (1) La primera es qué deberían aprender los diferentes actores sociales para poder enfrentar eficazmente los problemas planteados.institucional. se convierte en un proceso de aprendizaje y adaptación continuos. Rompe la imagen maquinal de la organización y transforma en un recurso la inevitable libertad de los individuos y unidades organizativas. ya no es una función reservada a la alta dirección y sus planificadores áulicos. la estrategia nacional será el fruto de la concertación entre diferentes estrategias organizacionales. Desde esta perspectiva. y en función de todo ello se reformularán también permanentemente los objetivos. de sus regulaciones y juegos internos. Con el cambio institucional no se trata. De hecho. la inversión en personas y en conocimiento tratará de enfrentar esta primera exigencia básica. y no a la inversa. la expresión "gerencia estratégica" fué introducida por Ansoff (1972) inicialmente para reforzar la tesis de la interrelación entre estructura organizativa y estrategia empresarial. una estrategia de desarrollo institucional tendrá que resultar siempre de la coincidencia o consenso de las estrategias de los diferentes actores representados en el proceso político y social. fundada en una apreciación razonable tanto de los adversarios (que van a jugar contra el cambio) como de los parteners (que van a sacar partido del mismo). 142). Mas allá de ciertos límites corre el riesgo de quedar corto. Ahora bien. Y contrariamente a lo que sucede en la estrategia militar. el propio Ansoff (1976) se desmarcó del planeamiento estratégico oponiéndolo al concepto de gestión estratégica. La estrategia tampoco es una diacronía de etapas previamente establecidas: la cuestión de qué deben aprender los actores del sistema es permanente: los recursos y constricciones cambian a medida que avanza (o retrocede) la estrategia. pues éstos se plantean en función de las constricciones y recursos. Consiguientemente. y esto es lo que supone la estrategia de inversión a la que se refiere Crozier. agente principal. El Estado siempre será. primero. en decir lo que debería hacerse a partir de una constatación de lo que va mal. La elaboración de una buena estrategia de desarrollo institucional exigirá. desde luego. el desarrollo institucional. pues. La gerencia estratégica no es una tarea organizativa diferenciada sino un enfoque que permea toda la organización y todas las funciones gerenciales. pues. Cuando los actores sociales organizados se hallan liderados por personas capaces de visión y gestión estratégica. En estos contextos. la vida personal. Contrariamente. sino una característica del trabajo gerencial en todos sus niveles. entendida como el proceso continuo y sistemático de toma de decisiones en base a diversas alternativas de futuro surgidas de la adaptación de la organización a los cambios de entorno. La estrategia no procede de los objetivos. una estrategia de inversión. pues es rápidamente deformado por las estructuras que acaban integrándolo. complejo y dinámico como el que nos toca vivir no es tan fácil saber lo que nos conviene ni el camino para conseguirlo. las posibilidades de romper bloqueos y llegar a concertar estrategias nacionales de desarrollo institucional parecen mayores. la estrategia. en este punto los modelos mentales de los distintos actores así como las preferencias o ideologías dominantes en cada momento serán relevantes. Así las cosas. (2) La segunda consiste en identificar las constricciones y los recursos con que se cuenta para actuar. abriendo así un nuevo marco referencial para el estudio de la gerencia 28. a diferencia del desarrollo organizativo no es responsabilidad ni depende de un sólo actor. de ganar ninguna guerra. pues. De ahí la pertinencia en materia institucional de la gestión estratégica organizacional. En un mundo tan interdependiente. pero en absoluto único o suficiente. Pero. los hallazgos de la teoría organizativa en materia estratégica tampoco resultan indiferentes para el desarrollo institucional 27. Pero en este juego. En materia de desarrollo institucional. Una estrategia de cambio institucional será. 1977. como la organizativa. Una buena estrategia de desarrollo institucional no consistirá. en el que la seguridad ya no procede de haber encontrado una posición para siempre (ya no hay posiciones para toda la vida) sino en la conciencia del propio valor o capacidad para posicionarse satisfactoriamente en entornos cambiantes y diversos. . en descubrir y poner en práctica los medios eficaces para hacer evolucionar el propio sistema. y. no se tiene éxito sino avanzando constantemente. sino de llegar a insertar la innovación pretendida en el sistema mediante la transformación suficientemente asumida. pocos años después. consistirá. Y como dichos actores (entrepreneurs en el lenguaje de North) se encuentran organizados. pues. la estrategia de desarrollo institucional contempla no la destrucción del adversario sino su transformación en aliado (Crozier y Friedberg.

Ahora bien. el cambio institucional no procede mecánicamente del cambio en los precios relativos. que son extensiones. sino de la percepción de los mismos y del comportamiento consiguiente de los actores. y cambios en la tecnología. esfuerzo que. se ayuda a la organización a eliminar o disminuir no sólo la visión segmentada o sectorial de la creación del futuro organizacional. El proceso por el cual los actores sociales de todo tipo adquieren conocimientos y habilidades producirá el cambio de los precios relativos al alterar la percepción de los costes de medición y de garantía y la de los costes y beneficios derivables de los negocios y contratos. es decir. ni consiguientemente mercados eficientes. según North. North señala que las fuentes del cambio son siempre los cambios en los precios relativos o en las preferencias. que el proceso de cambio es abrumadoramente incremental. a objetivos restringidos. es decir.2. desde luego. la fuente más importante del cambio institucional ha sido siempre el cambio en los precios relativos. o el capital y la tierra). mitos. que los agentes del cambio son los "entrepreneurs" individuales reaccionando a los incentivos correspondientes al marco institucional vigente. Sin estabilidad institucional. procederán del esfuerzo desplegado por algunos de los actores sociales para maximizar su función de utilidad. las cuales incluyen (a) las reglas o instituciones formales. Algunos de estos cambios en los precios relativos serán exógenos al proceso entre los actores del juego social. cambios en el coste de la información. dado que las transacciones entre la organización y su entorno se producen en todos los niveles y sectores 29 4. y. la información relevante para la toma de decisiones estratégicas son captadas y procesadas en todos los niveles jerárquicos. la institución correspondiente. Si suponemos que cada individuo o cada organización busca maximizar su utilidad o expectativas (independientemente de su naturaleza egoísta o altruísta) en los intercambios. Pero el conocimiento que explica la acción es siempre el conocimiento de que dispone el sujeto que actúa. es evidente que el cambio en los precios relativos puede inducir a una o ambas partes a renegociar los términos del intercambio. sin buena definición y garantía de la serie de reglas formales e informales que enmarcan nuestra vida cotidiana. cambios en los precios relativos: cambios en la relación existente entre los precios de los factores de producción (por ejemplo. no el conocimiento en abstracto. en la que cada escalón resulta más costoso de cambiar que el precedente y (b) las constricciones informales. pero muchos otros serán endógenos. nos veríamos forzados a crear los términos precisos de cada intercambio. decisiones tácticas y estratégicas se toman a todos los niveles de la organización. Todo cambio en el poder de negociación de las partes de un intercambio inducirá a desplegar esfuerzos para cambiar las reglas de intercambio.De este modo. . modas. Por lo demás. Este sencillo dato explica por qué las preferencias (ideas. Y aunque corresponda a los niveles más elevados una mayor preocupación por las decisiones estratégicas. La estabilidad institucional es lo que nos procura la confianza y. insertas en una jerarquía normativa. Las fuentes del cambio institucional Cualquier teoría del cambio institucional deberá dar respuesta a las tres cuestiones siguientes: ¿cuando se dan las circunstancias para que cambien las instituciones? ¿quiénes hacen cambiar o de quién depende el cambio de las instituciones? ¿cómo es el proceso de cambio institucional? En particular. sino también de otras cualidades y habilidades a las que después nos referiremos. En los entornos abiertos. dotadas de una gran capacidad de supervivencia por haber llegado a ser parte del comportamiento habitual. intermedio e inferior). La estabilidad viene garantizada por la interiorización y cumplimiento de un sistema de constricciones al intercambio humano. sino la tendencia a definir niveles de estrategia por niveles jerárquicos (asignación de la distinción entre niveles estratégico. en cada lugar y en cada momento. empobreciendo dramáticamente la vida social. La acción. finalmente. Sin estabilidad no hay. el trabajo y el capital. Este sistema de constricciones institucionales es lo que permite a la gente proseguir sus intercambios diarios sin pararse a pensar los términos exactos de cada específico intercambio. cambios en la relación entre la tierra y el trabajo. no es sólo función del conocimiento. intercambio humano complejo posible. y su atribución respectiva a los niveles jerárquicos superior. ello no implica falta de implicación de la alta dirección en las decisiones tácticas (referidas a dimensiones a corto plazo. y a decisiones y acciones proactivas y adaptativas de carácter limitado). desde luego. con ella. Todos las fuentes de cambio institucional que se indican a continuación constituyen. La otra fuente del cambio institucional es el cambio en las preferencias. elaboraciones y cualificaciones de reglas formales. táctico y operacional. la confortable sensación de saber (sin pensar) lo que estamos haciendo y adónde vamos. al ampliar el pensamiento estratégico a todas las áreas funcionales. históricamente analizadas. al alterar los precios relativos. es decir. inducirá también el cambio institucional. ideologías. Pero las instituciones cambian e.

el intercambio y la confrontación de ideas son vitales. que son las que han caracterizado y siguen caracterizando las opciones políticas y económicas que moldean el cambio histórico. pero el andamiaje subsiguiente es el resultado de las experiencias del individuo (experiencias que son de dos clases: las procedentes del entorno físico y las procedentes del medio linguístico socio-cultural). incapaces de tomar en consideración otros intereses que los inmediatos y a corto plazo. reflejando la realimentación derivada de las nuevas experiencias. y estos mismos precios (las ganancias potenciales a obtener como consecuencia del cambio institucional). en un contexto democrático. Pero." (North.constituye el aprendizaje. 84. Dicen que un sabio puede leer en un grano el universo. Los sistemas o estructuras de creencias son transformados en estructuras económicas y sociales mediante las instituciones (incluyentes tanto de las normas de comportamiento formales como informales). Esta capacidad de generalizar es no sólo la fuente de todo pensamiento creativo. evolucionando desde suspropósito específicos iniciales a niveles mayores de abstracción capaces de procesar nuevo tipo de información. Las estructuras se componen de categorías o clasificaciones que evolucionan gradualmente a partir de la infancia con la finalidad de organizar nuestras percepciones y guardar la huella en la memoria de las experiencias y los resultados de nuestros análisis... American Economic Review.3. La comprensión de la toma de decisiones en contextos de incertidumbre exige. . Tanto las categorías como los modelos mentales evolucionan. mitos. entonces tendremos que actores. 362-363). 210) lo ha afirmado sucintamente: "Si aceptamos la proposición de que tanto el conocimiento como el poder de cómputo del decisor se encuentran severamente limitados. 4.La mente aparece para ordenar y reordenar los modelos de aprendizaje. La correspondencia o relación íntima entre sistema institucional y modelo mental socialmente prevalente debe ser aquí enfatizada. 3. La arquitectura inicial de esta estructura es genética.. pag. En efecto. la concertación para el cambio se hace muy difícil. vol. ideologías. A partir de estas clasificaciones construíamos modelos mentales para explicar e interpretar el medio (normalmente de manera relevante para algún propósito). june 1994. los factores exógenos o endógenos productores de una alteración de los precios relativos. tendremos que construir una teoría del proceso de decisión. De hecho la dialéctica autoritarismo-revolución acostumbra a ir acompañada de modelos mentales que impiden puntos y puentes de encuentro. Es decir. No hay cambio institucional posible si los actores relevantes no perciben en lo fundamental y reasignan concertadamente los beneficios y costes derivados del cambio propuesto. también debemos reconocer que hay necios que ni siquiera pueden ver lo evidente. prejuicios y sistemas de creencias de la más diversa naturaleza) importan para comprender el cambio institucional. que incluyen obviamente el contacto con otras ideas. Cuando las percepciones responden a modelos mentales primitivos. El único camino que queda abierto es el de la exclusión de los oponentes o el derrocamiento de los gobernantes. muy íntima.dogmas. "Economic Performance Through Time". Y nuestra teoría tendrá que incluir no sólo los procesos de razonamiento sino también los procesos que generan la percepción subjetiva del actor acerca del problema a resolver y de su marco". La teoría económica de la elección racional asume que los individuos conocen qué es lo que les interesa y actúan acordemente.ya sea en el sentido de reformar nuestras categorías y modelos o de modificarlos. pues. pues. y la comprensión de la manera en que evolucionan resulta necesaria para progresar en el desarrollo de un marco analítico que nos ayude a comprender el cambio social. serán siempre interpretados a través de construcciones o modelos mentales preexistentes 30. Los modelos mentales pueden ser. continuamente redefinidos en función de nuevas experiencias. Por eso. siempre que se orienten a la emergencia de concertaciones para los cambios que permitan enfrentar los nuevos retos sociales.. La hipérbole sirve para enfatizar la potencia de los grandes modelos mentales. inversamente. Esto puede ser correcto tratándose de individuos que actúan en los mercados altamente desarrollados de las economías más modernas (y aún en éstos se registran anomalías importantes). Los agentes del cambio institucional . "Es necesario desmantelar la racionalidad instrumental implícita en la teoría económica si queremos aproximarnos constructivamente a la naturaleza del aprendizaje social. La relación entre los modelos mentales y las instituciones es. adentrarse tentativamente en el proceso de aprendizaje social. La historia demuestra que las ideas. dogmas y prejuicios importan. Esta evolución . Los modelos mentales son las representaciones interiorizadas que los sistemas cognitivos individuales crean para interpretar el medio. sino también de las ideologías y sistemas de creencias que subyacen en las decisiones que tomamos los individuos. las instituciones son mecanismos exteriores a la mente que los individuos crean para estructurar y ordenar el medio. pues. pero es patentemente falso cuando se tienen que tomar decisiones en condiciones de incertidumbre. Herbert Simon (1986. Aprender implica desarrollar estructuras con las que interpretar las señales recibidas por los sentidos.

en contextos de cambios constantes de precios relativos y de preferencias. pues. observable en tantos países en desarrollo. Lo que importa es la dirección que toma la adquisición de conocimientos: cuando las organizaciones inviertan en conocimientos que incrementan la productividad de los insumos de capital físico o humano o mejoran el conocimiento tácito de los entrepreneurs. al sabotaje de los competidores. a través del proceso de toma de decisiones. del que resulta un inevitable proceso de cambio incremental. los cuales dependen a su vez del sistema de incentivos derivados de la estructura institucional específica. en primer lugar. al perseguir sus objetivos. es decir. pues de él proceden los incentivos (o los desincentivos) a las pruebas. las organizaciones influyen en el cambio institucional. política. económica. las organizaciones invierten recursos en ambas direcciones. es reflejo de un sistema institucional que desincentiva la actividad empresarial y privilegia la burocracia. La manera en que se adquiere el conocimiento condiciona nuestra percepción del mundo. En las economías modernas. o cualquier otro objetivo (incluídos los altruistas). a desarrollar sistemas diferentes de aquellos en que se iniciaron. militar. Un sistema institucional que incentive la burocracia no generará el mismo tipo de demanda de conocimientos y habilidades que un sistema institucional que incentive fundamentalmente la empresa y la competencia empresarial. pero si el sistema institucional incentiva una dirección del conocimiento orientada a la protección de monopolios. con ello. el nivel de conocimientos y el marco institucional. experimentos e innovaciones que caracterizan la eficiencia adaptativa. como consecuencia de la inversión que realizan en conocimiento para maximizar su función de utilidad. La forma en que se desarrolla el sistema educativo no es. en segundo lugar. Se refiere esta última a las reglas que marcan la vía en que una economía evoluciona a través del tiempo. renta. La debida comprensión de las relaciones entre organizaciones e instituciones exige superar la idea de la eficiencia económica como eficiencia meramente asignativa y pensar. deciden invertir en el cambio institucional. Como en un mundo de . y la influencia de las organizaciones en el sistema institucional no podrá juzgarse positivamente. además. En consecuencia. dentro del marco de oportunidades brindado por la estructura institucional de cada sociedad. Toda organización maximizadora tendrá que decidir si invierta en el marco de constricciones existente o en la alteración de dicho marco. No sabemos qué combinación precisa de factores determinan la eficiencia adaptativa. social. pero sí que el sistema institucional juega un papel predominante. la manera en que racionalizamos. También pugnarán e incentivarán la inversión desde todos los sectores sociales en la clase de habilidades y conocimientos que indirectamente contribuyan a maximizar su utilidad. alteran incrementalmente la estructura institucional. o a la protección corporativista de ciertos grupos de trabajadores o consumidores. persiguiendo la maximización de su utilidad. como consecuencia de la interacción continua entre la actividad económica organizada. El concepto de organización comprende toda entidad de propósito (empresarial. Las organizaciones influyen el cambio institucional. o de cualquier otra naturaleza) creada para maximizar riqueza. para inducir innovación. Ya sabemos que el capital de conocimientos de una sociedad depende en buena parte de los conocimientos y habilidades necesarios para el éxito de sus organizaciones. El propio desarrollo del sistema educativo no podrá sustraerse al sistema de incentivos institucionales. También comprende la disposición de una sociedad determinada para el aprendizaje. una variable independiente del sistema institucional. en términos de eficiencia adaptativa. para asumir riesgos y actividad creativa de todo tipo. cuando las organizaciones invierten en el cambio institucional (porque la relación coste-beneficio es percibida más ventajosa que la que derivaría de invertir dentro del contexto institucional) no sólo se preocuparán de cambiar las reglas formales decididas políticamente. explicamos y justificamos la realidad. La prevalencia de la educación universitaria (posponiendo en su interior los estudios científicos y tecnológicos) sobre la educación primaria y profesional. La decisión que se tome dependerá de la percepción que se tenga de los costes y beneficios implicados. Esa influencia no es necesariamente positiva. el efecto resultante será consistente con el crecimiento de la economía. esta percepción condiciona y orienta la búsqueda de conocimiento. En efecto.Los agentes del cambio institucional son las organizaciones que. El marco institucional también orienta los procesos de aprendizaje por la acción y el desarrollo del conocimiento tácito que llevará a los individuos. de su crecimiento económico. Es esta inversión la que determinará el desarrollo a largo plazo del caudal de conocimiento y habilidades disponibles en cada sociedad y. para resolver los problemas y bloqueos sociales a lo largo del tiempo. Estas organizaciones. A su vez. religiosa. Veamos como tiene lugar este proceso. la eficiencia económica se resentirá. Esto implica una interacción permanente entre política y organizaciones empresariales (u otras). Todo lo cual influye en los costes de transacción: si la gente percibe que las reglas son justas y apropiadas los costes de transacción serán menores que en el caso contrario.

sindicatos. estas negociaciones se han producido normalmente entre los sindicatos y las organizaciones . si. y otros aspectos. En América Latina el énfasis tradicional en el Estado como cifra y resumen de todo posible progreso social ha corrido paralela a la desconsideración del rol a jugar por los actores u organizaciones intermedias. la regulación del régimen de quiebras. Consiguientemente. Pero son mucho más raras las agrupaciones intermedias. partidos políticos. el proceso de cambio institucional se producirá cuando un cambio en los precios relativos lleva a una de las partes en una transacción a percibir que ella o ambas partes podrían obtener mayores beneficios como resultado de un cambio en los arreglos contractuales. ya vía regulación. Es el argumento también tan querido de Schumpeter cuando se refería al proceso de creación destructiva. La propensión a su creación será mayor cuanto mayor sea el porcentaje de los recursos sociales influídos por las decisiones políticas. Y no es desde luego de despreciar este tipo de concertación que ayuda a superar tantos vicios de la cultura política del pasado reciente y a crear las bases de la estabilidad democrática 32 Pero la concertación política no es suficiente. Con el tiempo la norma puede cambiar. insatisfactoria o altamente ineficiente) llegan a la conclusión de que no hay nada que hacer. si perciben la situación como de equilibrio institucional. nadie puede tampoco asegurar la maximización de utilidades. la adopción descentralizada de decisiones. de representarlos adecuadamente. sino como de obtención de importantes beneficios mediante el cambio institucional. Y la dificultad procede de la debilidad de la "sociedad civil" y de sus organizaciones intermedias así como de la falta de verdadera autonomía y fuerza de los estados frente al riesgo de su captura por intereses y coaliciones particulares. de disponer de autoridad y credibilidad para negociar en su nombre. La eficiencia adaptativa exige no sólo que se premien los éxitos sino que se vete la supervivencia de las organizaciones o partes de la organización maladaptadas.). La esencial tanto de los pactos sociales como de las diversas alternativas de concertación es que los actores económicos más importantes son capaces o bien de negociar directamente acuerdos vinculantes sobre variables políticas mayores o bien de procurar apoyo credible a las iniciativas de cambio de los gobiernos... incluyendo tanto los partidos como los grupos de interés. desde luego. la reestructuración exigirá el cambio de algunas reglas superiores (o la violación de alguna norma informal o de comportamiento). o dejada sin sanción 31. compensará invertir recursos en la creación de organizaciones intermedias (agrupaciones de empresarios. Estas organizaciones asumen la responsabilidad de la interrelación con la estructura propiamente gubernamental con la finalidad de alterar las reglas o instituciones formales. ¿Cuándo se decidirán las organizaciones y sus líderes y dirigentes a invertir en cambio institucional? No lo harán. la innovación y asunción de riesgos. pero como ésta se halla normalmente inserta en una red jerárquica de reglas y normas informales. En tales circunstancias. 1993. En América Latina son fuertes los grupos de presión y las coaliciones distributivas específicas. Dicho técnicamente. capaces de agrupar diversos intereses. el cumplimiento de los contratos y la garantía de los derechos de propiedad. grupos de presión de los más diversos. ningún actor encuentra ventajoso aplicar recursos a la reestructuración de los arreglos institucionales. Hasta el punto de que la concertación sigue pensándose muchas veces en términos casi exclusivamente de concertación entre partidos políticos.incertidumbre nadie conoce la respuesta correcta a los problemas. o ser ignorada. en la que. los cambios en los precios relativos o en las preferencias pueden conducir a su erosión progresiva y a su sustitución por una norma diferente. La eficiencia adaptativa exige disponer de reglas que garanticen la competencia empresarial. la sociedad que más y mejor incentive la experimentación tendrá más probabilidades de plantear y resolver correctamente los problemas a través del tiempo. Contrariamente. no como de equilibrio institucional. En el caso de las normas informales. Es el argumento tan querido a los defensores de la "sociedad abierta" o "catalaxia" al enfatizar que el éxito y el fracaso son igualmente relevantes para el buen funcionamiento del orden de mercado. 81). la organización que espera mejorar su posición de poder de negociación puede decidir invertir en el cambio de las reglas formales. El proceso de cambio institucional requerido en América Latina exige una amplia concertación entre una gran diversidad de actores. Se intentará entonces renogociar los términos de la transacción. dado el poder de negociación de cada uno de los actores y la serie de arreglos constractuales existentes para las transacciones de todo tipo. y para hacer cumplir posteriormente los compromisos negociados. "La dificultad primera y más compulsiva es la debilidad relativa de los actores relevantes. a pesar de las oportunidades o peligros eventualmente existentes (incluída la percepción de la situación como injusta. En el contexto europeo. Aquí se encuentra otra de las debilidades institucionales que deben superarse en América Latina. ya sea directamente. Cuando la situación es percibida por los individuos y organizaciones. con margen de libertad suficiente. Lo esencial es disponer de reglas que permitan la eliminación no sólo de las organizaciones económicas sino también de las organizaciones políticas fracasadas (North.

y los actores pueden verse forzados a formar coaliciones o grupos para romper los bloqueos y vías muertas mediante huelgas. los beneficios potenciales derivables de la reestructuración institucional se perderán. donde se dé. Haggard y R. y dicha reestructuración no puede ser sino gradual. Sin embargo. los actores pueden carecen del marco necesario para resolver conflictos. tanto estructurales como coyunturales. significa la capacidad de hablar autorizadamente en nombre de sus miembros y de garantizar un nivel básico de cumplimiento de lo pactado. la concertación encuentra dificultades a pesar de su arraigo. El segundo tipo de impedimentos a la concertación es de naturaleza económica.4. golpes de Estado o cualquier otro medio. los países de la región han debido enfrentar circunstancias económicas muy adversas. Economic Policy and Performance in Latin America". Ciertamente las guerras. La clave para los procesos de cambio incremental continuado parece estar en un contexto institucional que posibilita la reestructuración de acuerdos y compromisos entre los actores cada vez que se producen alteraciones en los precios relativos o en las preferencias. las partes de la negociación no pueden actuar desde niveles de poder muy diferenciados. Los incentivos para la concertación aumentan allá donde se ha desacelerado la inflación y reemprendido el crecimiento. Las instituciones políticas importan mucho para el tipo de cambio institucional.. los segmentos más fuertes del movimiento sindical suelen representar a trabajadores del sector industrial de sustitución de importaciones y a funcionarios públicos. han recibido el apoyo del público. 4.. 76-78). mejorando la productividad y manteniendo la competitividad mediante políticas industriales y otras. En Europa. BID. será preciso reconocer que ha sido la consecuencia y no la causa de una reforma económica efectiva. 1994. En tales casos puede no existir intersección . Incremental no quiere decir continuo ni de velocidad uniforme. En estos países y en otros. actuando los gobiernos en los roles de facilitador y conciliador. los grandes desastres naturales. aunque dramáticas. Este cuadro se complica mayormente cuando los actores sociales.. Kaufman. p." (S. y la constricción de recursos fiscales hace muy difícil para los gobiernos organizar programas compensatorios. el saneamiento fiscal podría proveer las bases de programas compensatorios a corto y de construcción de servicios de bienestar a largo plazo.empresariales. además de carecer del marco institucional incentivador de la concertación. La naturaleza incremental del cambio institucional El rasgo más destacado del cambio institucional es que. Además. Estos problemas estructurales se han producido en situaciones de inflación elevado y acelerada. Y aunque las iniciativas de estabilización. históricamente considerado. La negociación de este tipo de acuerdos implica. y con los socios de coalición. alcanzada bajo auspicios institucionales no precisamente concertados. En segundo lugar. Para las organizaciones intermedias. en Redefining the State in Latin America. Cuando no incentivan el cambio incremental continuo. además. Para los gobiernos esto supone la capacidad de manejar adecuadamente las relaciones entre el legislativo y el ejecutivo. las condiciones de elevada inflación han impedido los acuerdos entre los actores organizados: con horizontes temporales tremendamente reducidos los riesgos de hacer concesiones se incrementan. sino que el cambio institucional implica la reestructuración de un marco en el que evolucionan las constricciones formales. las informales y las garantías de eficacia de las mismas. la tradición de pactos y concertación social surgió y se consolidó en momentos de menor movilidad internacional del capital y de menor apertura comercial. En las nuevas condiciones económicas europeas. si la concertación avanza en estos nuevos contextos. que son los sectores que se han sentido más amenazados ante la agenda de reformas estructurales. salarios y compensaciones sociales. Esto posibilitó a los gobiernos utilizar los instrumentos de gestión de la demanda keynesiana para apoyar grandes acuerdos sobre precios. pueden ser fuente de cambios institucionales discontinuos muy importantes. Es el caso de Chile y de Méjico. OCDE. disponen de escasa libertad de negociación y dudosa capacidad para mantener la lealtad de sus representados. "Democratic Institutions. las invasiones. expresada en la conocida alternancia de momentos de aceleración seguidos por momentos de estabilización. violencias. Sus economías se caracterizan típicamente por elevados niveles de subempleo y desempleo y muy amplios sectores informales que resultan intrínsecamente difícil de organizar. resulta ante todo incremental y deja poco espacio a la posibilidad de cambios revolucionarios. Paris. primera. Durante los ochenta y los noventa. Negar el fundamento histórico de los supuestos de la(s) teorías de la revolución no significa desconocer la discontinuidad en el cambio institucional. que todos los actores tienen que ser internamente coherentes..

En este caso consistió en tomar la condición necesaria como suficiente. (b) toda reforma exitosa exige tanto el cambio de las instituciones como de los sistemas de creencias. El pecado es casi siempre la soberbia. emergería sin más. que elevaron el mercado a "deus ex machina". integrantes del recetario clásico de los organismos internacionales. los actores sociales pueden intentar formar coaliciones revolucionarias con la finalidad de desbloquear la situación y captar los beneficios potenciales del cambio institucional. "Es la combinación de reglas formales. las normas informales. deviniendo imposible la reestructuración institucional. Nadie puede negar la necesidad de la reforma macroeconómica. pero no las informales. El ajuste y la privatización no son una panacea. Ni siquiera en esto hemos escapamos los latinos a la tentación del "realismo mágico". sino en tono angloamericano y pretendidamente técnico. (d) aunque el crecimiento económico puede producir a corto plazo con regímenes autocráticos. podemos sin embargo establecer una serie de implicaciones: (a) las instituciones políticas sólo serán estables cuando estén rodeadas de organizaciones interesadas en su mantenimiento y dispuestas a luchar por ellas. normas de comportamiento informales y garantías de cumplimiento de ambas. La implicación es que la transferencia de las reglas económicas y políticas de las democracias exitosas a Europa del Este o los países en desarrollo no es una condición suficiente para el buen desempeño económico. Tal inconsistencia forzará con el tiempo a una reestructuración global tanto de las constricciones formales como de las informales con la finalidad de producir un nuevo equilibrio. como frente a los nuevos vendedores de rápidas y grandes transformaciones mediante la trasposición de las reglas formales vigentes en las economías exitosas. sólo cambian gradualmente. Pero durante los años 80 pudimos ver no poco "neoliberales" radicales. Ante estas situaciones de entornos institucionales desincentivadores de la concertación y actores sociales dotados de escasa libertad y representatividad. las instituciones políticas tenderán a ser inestables. aunque traten de ser globalmente sustituídas por nuevas reglas formales. Pero el resultado de la revolución exitosa siempre será incierto a medio plazo. incluso aunque de la misma pudieran derivarse beneficios potenciales muy importantes. y sus efectos pueden ser muy distintos de los esperados. North advertía expresamente contra la ilusión de considerar tales medidas como fundamento suficiente para el desarrollo sin más de la democracia y el mercado. Mientras las reglas formales pueden cambiar de la noche al día. La naturaleza incremental de los cambios institucionales se desprende también de que los procesos "revolucionarios" sólo alcanzan a transformar las reglas formales. Las economías que adoptan las reglas de otra economía exitosa obtendrán resultados diferentes en coherencia con las diferencias existentes entre las normas informales y las garantías de cumplimiento. Éstas permanecen casi inevitablemente. Gran parte del conflicto puede superarse si se mantiene largo tiempo el compromiso ideológico necesario para superar el comportamiento oportunista. ni de los recortes presupuestarios. en su discurso de investidura como premio Nobel. Pero el compromiso ideológico es difícil de mantener a largo plazo (cuando el enemigo pasamos a ser claramente nosotros mismos) y las nuevas instituciones formales construídas sobre la base del mismo tenderán a degradar y a ser suplantadas por otras normas informales. Se trata de algo que felizmente ya va superándose. y ello independientemente de su inconsistencia con las nuevas reglas formales. desregulaciones. carentes de visión histórica. como en una especie de proceso natural. reformas fiscales. ni de su mantenimiento. el crecimientoeconómico a largo plazo implica el Estado de . esperando que del restablecimiento del equilibrio macroeconómico. el cambio revolucionario nunca es tan revolucionario como sus partidarios pretenden. Y como son éstas normas de comportamiento las que proveen de legitimidad a las reglas formales. una economía de mercado y hasta una democracia renovada. Consiguientemente una parte esencial de toda política de desarrollo consistirá en definir y garantizar eficientemente los derechos de propiedad. que no podrá dejar de quedar bastante distante de las pretensiones revolucionarias. y a falta de las garantías de cumplimiento que tales normas suponen. (c) el desarrollo de normas de comportamiento que soportarán y legitimarán nuevas reglas formales es un proceso lento. pues son los modelos mentales de los actores los que moldean sus decisiones. liberalización comercial. la reducción del tamaño del Estado vía privatizaciones "fáciles" y el desmantelamiento de las instituciones proteccionistas.posible entre los actores sociales. Y aunque sabemos poco de cómo conseguir este objetivo. dado que proceden del poso de la experiencia histórica e integran la tradición cívico-cultural. sin que se hayan creado las pautas institucionales para su solventación concertada. En cualquier caso las reglas informales subsistirán en la medida en que resuelvan problemas de intercambio entre los individuos o las organizaciones. aunque nos llegue esta vez no en la invocación del maná típica de nuestras canciones. Nuestra insistencia en la naturaleza incremental de los cambios institucionales no es tanto frente a los "viejos revolucionrios" latinoamericanos. Los gobiernos condicionan significativamente los resultados económicos porque definen y garantizan el respeto de las instituciones o reglas formales. privatizaciones y creación de fondos sociales de emergencia. Pero. por lo general. lo que enmarca el desempeño económico. pues a la hora de reestructurar las reglas y distribuir el poder y los beneficios surgirá inevitablemente el conflicto.

todavía está en los albores del proceso de cambio institucional que debiera llevarla a la plena integración de sus Repúblicas entre las naciones avanzadas. o grandes núcleos de privatizaciones pendientes y difíciles. la clave estará en el grado en que tales condiciones adversas son efectivamente exigidas. (e) las constricciones informales favorables al crecimiento pueden producir crecimiento económico incluso con reglas políticas o condiciones adversas. importantes desajustes fiscales. hemos entrado en una fase de reformas completamente diferentes. exigieron valor por parte de los gobernantes. construir la necesaria capacidad regulatoria del Estado a través del fortalecimiento del legislativo y de las agencias y comisiones regulatorias. importará mucho. no es el que permitirá no perder el futuro. modernizar los sistemas tributarios y desarrollar con la conciencia fiscal de los ciudadanos la capacidad de recaudación de los tributos. el transporte y la seguridad ciudadana. Los ajustes macroeconómicos de los 80. las cuales implicaban normalmente sólo al ejecutivo y no exigían de construcción de coaliciones. La ganancia ha sido un comienzo de credibilidad económica que ha incentivado la actividad empresarial. Este proceso todavía no está acabado y debe continuar. regulaciones desincentivadoras de la competencia. Aún subsisten ingerencias públicas en la economía injustificadas y arbitrarias. la supervisión bancaria. Casi inevitablemente el retraso en las reformas estructurales y la lentitud de sus impactos propendrá al resurgimiento de ciertos desequilibrios macroeconómicos. modernizar la financiación. A tal efecto quizás . 1994. acompañarán casi todo el proceso de cambio institucional Sí comienza a emerger un consenso sobre lo que debemos hacer. aún siendo éste un proceso necesario. De este modo.. no cometer errores en la gestión estratégica de los cambios.. producción y distribución de servicios públicos en áreas críticas tales como la educación. y establecer los mecanismos garantizadores de los mismos. Pero. North. Pero hay una serie de reformas estructurales o institucionales que deberán ser asumidas. suprimir las barreras a la entrada en los mismos de nuevos actores políticos potenciales. Estas reformas estructurales son todo menos fáciles. 5. Y éste se mide por décadas. como genuina agenda de Estado. garantizar la independencia y capacidad del poder judicial. hay espacio más que suficiente para una derecha y una izquierda latinoamericanas renovadas. Para captar las ganancias potenciales derivables de sus recursos naturales y humanos América Latina tendrá que realizar un gran y sostenido esfuerzo de desarrollo institucional. 1994. y tenemos conciencia de las dificultades de hacerlo." (D. 4. Durante los ochenta y los primeros noventa se ha procedido a desmantelar gran parte de las instituciones del viejo capitalismo mercantilista. Por otra parte. a pesar de todo el esfuerzo y sacrificio desplegado con el ajuste económico. Esto no implica eliminar ni el debate ni la confrontación política. el fomento de las expertaciones. Pero. la salud. el ajuste y la reforma estructural.. El período del shock macroeconómico pudo adoptarse por Decreto.. primero. aunque en proporción diferente. desde la aceptación de ambos referentes. impulsar una segunda etapa de privatizaciones y de regulaciones de los monopolios privatizados. a mediados de los 90. la reestructuración del mercado de trabajo. y la capacidad administrativa para implementarlas (Haggard y Webb. pero no era difícil de implementar. No era una decisión fácil de tomar. 366-7). No hay un sólo modelo válido ni de democracia ni de economía de mercado. concepto éste especialmente feliz y cada vez más asumido en la Región. por cualquier partido o coalición que acceda al gobierno. pudiendo ser legitimidas a posteriori por su aceptación por los pueblos. Desborda el tiempo político de los gobiernos e integra la "agenda de Estado". La constricción histórica del cambio institucional América Latina. definir en una verdadera "constitución económica" los roles respectivos del Estado y del mercado. No requería un Estado especialmente sofisticado. y las pocas reformas estructurales que los acompañaron. La relación es abrumadora: garantizar la limpieza de los procesos electorales. construir progresivamente las llamadas instituciones del capitalismo de mercado tales el derecho de la competencia.Derecho. como la autoridad del gobierno para imponerlas unilateralmente.. 16).C. Las reformas que ahora importan son las que han de conducir a la consolidación de la democracia y a la construcción paralela de las instituciones económicas de la economía de mercado. y. el mercado de valores. que obligará a nuevos aunque menos radicales ajustes y reforzará la necesidad de las reformas estructurales. el ahorro y la inversión. El desarrollo institucional que debe producirse a partir de dicha base es mucho más complejo y requiere tomar en consideración tanto el poder de las coaliciones afectadas negativamente por las reformas y capaces de resistirlas. se disponía de un fundamento teórico para las medidas a adoptar. pero no eran técnicamente complicadas ni demandaban complejos procesos de concertación política y social.

Economía y política se reforzarán así en un círculo vicioso que tiende a perdurar las organizaciones y el sistema de incentivos vigente. Supuesta una situación de inexistencia de graves conflictos de preferencias. Tales organizaciones y grupos tenderán a capturar el Estado. Pero si los mercados son imperfectos. constituyen un buen ejemplo no sólo de racionalización de las economías existentes sino de refuerzo del marco institucional correspondiente a las mismas. con mercados competitivos y de bajos costes de transacción. no prevalecerán ni las pautas divergentes de desarrollo ni las organizaciones de pobre rendimiento. sino que éstas se refuerzan con las elecciones de los actores. los retornos crecientes unidos a los mercados imperfectos promoverán el dominio del Estado por los militares. La respuesta a estas cuestiones es importante porque señalará las constricciones dentro de las cuales los diversos agentes de cambio deberán establecer sus estrategias de desarrollo institucional. y los costes de transacción son elevados. Pero lo que está en juego no es obviamente un simple conflicto de ideas. 1969 y 1994). la pauta a largo plazo es eficiente en el sentido de producir crecimiento económico. tantas veces intentada como fracasada de leyes políticas o de reconocimiento de derechos de propiedad propias de los países avanzados. La imposición de unas mismas reglas formales o un mismo cambio en los precios relativos no bastan. El descubrimiento de la pauta de desarrollo institucional de cada país remite necesariamente a su historia. organizaciones y grupos de interés dispuestos a defender dicho marco. Con retornos crecientes la instituciones importan y pautan el desarrollo económico a largo plazo. Como consecuencia la estructura real de incentivos y la percepción de las consecuencias de las opciones políticas también diferirá. 100) considera que los escritos de la CEPAL y la teoría de la dependencia. North (1991. 1980. espontáneamente a la convergencia institucional. acabarán marcando la pauta de desarrollo. sin embargo. Es la historia la que explica también por qué un mismo y fundamental cambio en los precios relativos afectará dos sociedades diferentemente: la adaptación marginal provocada por tal cambio plasmará en soluciones u opciones políticas diferentes. el fanatismo religioso o las coaliciones distributivas. la realimentación informativa es inexistente o fragmentaria. pues. dado el diversos poder de negociación y los modelos mentales diversos de los actores operantes en cada marco institucional. Referencias . Veliz. Aunque las reglas formalmente promulgadas sean las mismas. Las ideas. De este modo. al intentar explicar el pobre rendimiento de las economías latinoamericanas por condiciones y factores externos a las mismas. es decir. De ahí también que no baste con la simple traslación. Pero en la medida en que los mercados sean competitivos. pero apenas incentivarán el crecimiento y la diseminación del conocimiento útil. al proceso incremental de construcción de las instituciones existentes. los mecanismos de garantía de cumplimiento. Los ajustes marginales no conducirán. Ninguna estrategia de desarrollo institucional puede fundarse sino en el conocimiento (y la superación) de la propia pauta de dependencia o desarrollo. Los modelos subjetivos de los actores evolucionará hacia formas ideológicas que racionalizarán la estructura de la sociedad y hasta justificarán sus pobres resultados (el grito unamuniano "que inventen ellos" me viene a la mente). condicionados por una información imperfecta y por ideologías. teorías e ideologías dominantes condenan al ostracismo o a la esterilidad práctica las ideas de cambio hacia marcos institucionales más eficientes y equitativos. fruto de sus modelos mentales incapaces de descifrar la complejidad del entorno. la manera de aplicarlos. En otras palabras. En estas situaciones no sólo perduran las organizaciones improductivas y las pautas de desarrollo divergentes. Siguiendo la huella de North diversos autores han conseguido avances importantes en este sentido por lo que a Latino América se refiere (Glade. Según North hay dos fuerzas que condicionan la pauta de cambio institucional: los retornos crecientes y los elevados costes de transacción característicos de los mercados imperfectos. en tal situación. pues. por qué tales instituciones no ceden el paso a las ya experimentadas exitosamente en otros países. para hacer converger las pautas de desarrollo institucional. En este sentido. los modelos subjetivos de los actores. las normas informales vigentes y los modelos subjetivos de los actores serán diferentes. por qué no funciona en la práctica la tantas veces intentada imitación o traslación institucional.ayude considerar por qué persisten las instituciones ineficientes e inícuas. Los retornos crecientes característicos de un marco institucional que desincentiva la actividad productiva crearán.

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durante los tres años siguientes el PIB de los paises beneficiarios creció en una cuarta parte. 10 El debate entre aproximaciones alternativas se encuentra bien reseñado en Griffin (1989). fijación arbitraria de fronteras rompiendo territorios étnicos y generando enormes problemas de estabilidad política a los estados postcoloniales. Como la ayuda venía en forma de asignaciones no reembolsables los países eran capaces de remediar sus desajustes temporales en la balanza de apgos sin incurrir en mayor endeudamiento (Kunz: 1997. sino su integración en los mercados globales utilizando su "ventaja comparativa" en la exportación de materias primas. inicialmente de Europa. incapaz de superación e indigno de respeto (Edwards: 1999. Existen excelentes exposiciones al respecto (Bielschowsky: 1998. Alemania rechazó el libre comercio a fines de la década de 1870 y los Estados Unidos nunca lo adoptaron de hecho.. ya que los derechos de voto de los Estados Unidos eran los mismos que los de sussocios europeos. los gobiernos eran eficaces y creibles. todo se conjuró para producir inevitablemente fascismo y guerra tal como se describió en los influyentes trabajos de Peter Drucker The End of Economic Man y de Karl Polany The Great Transformation (Kapstein: 1999. El tercer pilar eran las Naciones Unidas. El desenlace de la primera guerra mundial no consiguió reconciliar las tensiones económicas entre los grandes poderes. cap. La cuantía de la ayuda comprometida fue fundamental y sin precedentes ni consecuentes. tradición y cultura empresarial. Además las condiciones europeas eran idóneas para la eficacia de la ayuda y en absoluto asimilables a las de los países subdesarrollados: la recuperación se había iniciado antes de que al ayuda se iniciara. Hubo también explotación humana en formas esclavistas o cuasiexclavistas. no evidenció una compartición amplia de sus beneficios. 4 "Mirado retrospectivamente es fácil imaginar el período inmediato de postguerra como una edad dorada de ética y de no egoísmo. en 1949. 8 No procede reiterar aquí el pensamiento cepalino de los años cincuenta y sesenta fundamentador de la versión laitnoamericano del desarrollo por substitución de importaciones. Giddens (1990). a pesar del potencial representado por el método histórico-estructural. La Carta de las Naciones Unidas y la subsiguiente Declaración de Derechos Humanos tampoco era tan "universal" como proclamaba. a lo que la ayuda llegaría en menores cantidades y mucho más condicionada. religioso y educativo local. basada en su poder finaniero e industrial y en su Imperio. La opción de conceder un poder de veto a los miembros permanente del Consejo de Seguridad también trasladó el centro de decisiones desde la Asamblea General a las grandes potencias. el desamparo de amplias masas de ciudadanos. Por lo que se refiere al debate sobre alternativas de desarrollo para América Latina puede verse Iglesias (1992). convertida después en la OCDE. no acabó escapando a la concepción del dearrollo también principalmente desde la lógica de la racionalidad instrumental. menosprecio e intentos de destrucción del sistema cultural. 21 y ss.. cuando fueron formalmente establecidas un año después. Y hubo ignorancia. juzgado ignorante. 29-30. existían instituciones de mercado. Pero los motivos de los actores que lideraron el proceso fueron siempre mixtos. 6 Este talante intelectual se encuentra bien reflejado en el informe de la primera misión del Banco Mundial en Colombia. que estimuló no las grandes transformaciones estructurales requeridas para el crecimiento de la productividad en los países del Tercer Mundo. la asignación de la ayuda se hizo consultando en pié de igualdad con los gobiernos europeos en el marco de la Organización para la Cooperación Económica en Europa. 1) y Popper (1985: cap.). Por todo ello Roosevelt y Churchill pretendían que para el final de la guerra la reconstrucción de la economía internacional no se hiciera aislando las cuestiones económicas internacionales de los cambios sociales domésticos. Sólo dos de los cuatro "pilares" concebidos en Bretton Woods sobreviven tal como fueron contemplados. la inexistencia de acción social efectiva de los estados. aunque el boom de los años 20 contribuyó a mitigarlas. Un vivo relato de la historia de la cooperación internacional al desarrollo se encuentra en el capítulo 2 de Michael Edwards (1999). su producción industrial en dos terceras partes. . 162-170). A finales de los 30 la economía internacional se quebró formándose bloques rivales en torno a los grandes poderes político-militares. 93). casi todo lo que era necesario crear en los países en vías de desarrollo. Pero la gran depresión lanzó una nueva espiral de conflictos. 5 Los éxitos atribuidos al Plan Marshall son espectaculares: iniciado en 1948. su producción agraria en una cuarta parte y la productividad general se elevó en un ritmo medio del ocho por ciento anual.asumió la tarea de proveer fondos y asistencia técnica para la reconstrucción y el desarrollo. además. 7 Es necesario no olvidar que los impactos económicos y sociales del colonialismo fueron devastadores. reemplazando una contrapropuesta de Keynes de creación de una unión internacional para regular los movimientos globales de capitales. favoreciendo a los Estados Unidos como nación más competitiva del momento" (Edwards: 1999. americano) y un crudo realismo (defensa de los intereses nacionales). lo que significaba que nunca serían el punto focal de la gestión económica global contra lo que habían pensado sus arquitectos. En realidad ninguna de estas características se dio plenamente en la ayuda practicada ulteriormente como recuerdan los críticos de la ayuda al desarrollo (Bauer: 1971). El cuarto pilar era la Organización Internacional del Comercio que pronto fue reemplazada por el GATT. La política exterior de los Estados Unidos se movió siempre entre un idealismo autoreferenciado (defensa de un futuro mejor. 135). en el que se concluye que "mucho puede hacerse para mejorar el entorno económico mediante políticas que se ajusten a requerimientos sociales científicamente establecidos" (Escobar: 1992. recoge diversos datos y testimonios significativos al respecto). La gobernación de estas instituciones reflejó la realidad del poder de la época y situó a los Estados Unidos firmemente en el puesto de mando: cualquiera que quisiera tomar prestado del nuevo sistema tendría que abrirse a la competencia y a la convertibilidad monetaria. IV y VII). se les privó de la autoridad para supervisar al Fondo Monetario y al Banco Mundial. La política de libre comercio de la Gran Bretaña. Y las instituciones creadas en 1944-45 fueron moldeadas conforme a los intereses de las economías industrializadas y especialmente de la norteamericana que era la que emergía de la guerra en mejor forma. La agitación social inherente a la rápida industrialización y modernización. El Banco Mundial –el segundo pilar. Sbert (1992). De hecho se recogía la experiencia histórica de la internacionalización económica del siglo XIX que degeneró en un prolongado campo de batalla. 33).NOTAS 1 Sobre las doctrinas del desarrollo pueden verse Cowen y Shenton (1996). No fue sólo una historia de explotación de materias primas y de ampliación de mercados en beneficio de las economías metropolitanas. 3 No se trataba de simple retórica u oportunismo de guerra. 1. La guerra se hizo de nuevo inevitable. perverso. a las que. pero también lo fue la forma en que fue articulada: los 15 billones americanos de US$ de la época permitieron liberal constriccions a l importación y adquirir los bienes de equipo moderno necearios para el crecimiento de la productividad. existía iniciativa local importante. Sobre la idea de modernidad. la fuerza de trabajo estaba preparada. El FMI estaba planeado para la supervisión de las cuestiones monetarias. la rigidez del patrón oro. a través principalmente de los trabajos pioneros de Amartya Sen (1984) que tanto han influido en el enfoque desarrollo humano del Pnud. Sobre la filiación de la idea de progreso y su conexión con la de desarrollo. 2 Veanse Hayek (1982: vol. es decir. 9 La evidencia de la insuficiencia de la concepc ión utilitarista para fundar una teoría y práctica del desarrollo capaz de integrar la justicia social y el pluralismo de opciones de vida sólo se hizo notoria en los años ochenta. Sí remarcar que el pensamiento de la Cepal..

5 billones de gente que vive en los países en desarrollo todavía no disfrutan de algunas de las elecciones más básicas de la vida: sobrevivir más allá de los 40 años. el Fondo Monetario Internacional. pero. donde registramos una considerable expansión educativa pero retrocesos en la renta per capita desde mediados de los 70. 13 "La tasa de mortalidad infantil ha caído a más de la mitad desde 1965. 60-62) 15 Los fundamentos teóricos y la eviencia empírica acerca de la correlación positiva entre equidad y desarrollo son ya muy fuertes. proveen lo que he llamado conocimiento causal… que es filtrado a través de la política doméstica... puede reducir las tasas de retorno social de la inversión realizada.11 12 Una excelente y sintética exposición tanto de las teorías como de su operatividad en la práctica puede encontrarse en Rapley (1996). Es preciso reconocer. el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional fueron imponiendo a un número creciente de gobiernos las recetas neoclásicas para el ajuste y supuestamente el desarrollo (Rapley: 1996. 20 Todo el esquema de la cooperación tradicional. 19 Desde esta perspectiva visionamos cada acto de política no como una elección hecho para maximizar una función social de bienestar sino como un episodio o jugada dentro de la serie de reglas e instituciones existentes. Los altos niveles de corrupción determinan que la prosperidad económica dependa más de las conexiones políticas que de la acumulación de conocimientos y habilidades productivas. y la proporción de niños en la primaria ha aumentado de menos de la mitad a más de las tres cuartas partes. incompetentes y sin responsabilidad son probablemente menos efectivos en educar a los estudiantes. se basó en la ilusión de que los expertos –internacionales y nacionales. A lo largo de los 80. especialmente a través de los estudios de Sen sobre las hambrunas. Hoy hemos descubierto que el conocimiento experto es limitado y necesariamente defectuoso. fecha desde la que el Banco comenzó a incorporar la "nueva política económica" a su estrategia. que incluso en sus años más doctrinarios. pero añaden un elemento de conocimiento experto o científico. 69). Contrariamente las instituciones se consideran como contratos incompletos que regulan un mundo cambiante y complejo y que contienen algunas provisiones sobre los procedimientos con el que trataremos contingencias imprevistas y que se hallen sujetos a enmiendas explícitas y a cambios implícitos producidos por actos de política (Dixit: 1986. Para una exposición crítica del Consenso de Washington puede verse Stiglitz. en los 80 adoptó decididamente la aproximación neoclásica. acceder al conocimiento básico y a un mínimo de servicios públicos y privados (casi 1. La educación produce menores rendimientos en países con pobres instituciones por dos razones: los gobiernos corruptos. que el conocimiento necesario para el desarrollo humano se halla disperso entre el conjunto de actores y. La pobreza se halla por doquier. Como las ONGs proveen información y a largo plazo cambian las actitudes públicas… pero el tipo de información que facilitan es científica y experta expresamente dirigida a fortalecer la capacidad de los actores para desarrollar estrategias con las que alcanzar los resultados propuestos" (Lisa L. 1. 14 "Al igual que las ONGs las comunidades epistémicas también son redes de "advocacy". a la que la sabiduría de los expertos puede ayudar y complementar pero nunca substituir. pero admitiendo cierto margen de libertad para realizar movimientos estratégicos que son capaces de afectar o alterar las futuras reglas e instituciones. 1999. más de una cuarta parte de los 4. merecedoras de consenso unánime y proveedores del conjunto de reglas necesarias para la elaboración de los futuros actos de política. uno de siete niños no acceden a la escuela primaria. 17 Expandir la educación puede ser necesario pero no suficiente para producir crecimiento rápido y sostenido.: 1997. los entornos económicos existentes en estas regiones fracasan en la utilización eficiente de sus recursos humanos.podían obtener todo el conocimiento necesario sobre qué era necesario y posible hacer en cada momento para producir desarrollo y sobre cómo hacerlo. el Banco Mundial no se convirtió nunca en un bloque monolítico neoliberal (vid. 82-83) 18 El Banco Mundial que durante los 70 se había aplicado a la lucha contra la pobreza en base a su aproximación de "necesidades básicas". y los nacidos hoy tienen una década más de expectativa de vida que los nacidos entonces. 24)..3 billones no tienen acceso a agua limpia. 1998. que por naturaleza abogaba siempre políticas fiscales restrictivas. (PNUD: 1999. los derechos civiles y políticos actúan como incentivos democráticos protectores de la población contra las consecuencias innecesariamente graves de las catástrofes y calamidades o de los errores políticos. el Banco empezó a procurar préstamos a los Gobiernos con dificultades en sus balanzas de pago a condición de que esos gobiernos acordaran poner en práctica políticas de ajuste estructural. La porción del mundo viviendo en niveles medios de desarrollo humano se ha incrementado del 55% en 1975 al 66% en 1997. Ésta es la sabiduría característica de los líderes y emprendedores públicos. el mundo enfrenta hoy enormes acumulaciones de privación y desigualdad que originan grandes disparidades entre los países y las regiones. El mundo es mucho más próspero habiendose más que triplicado la renta per capita y aumentado nueve veces. En vez de invertir en proyectos específicos. Clausen para la presidencia del Banco en 1981. la gente puede ser incapaz de convertir sus habilidades en mayores estándares de vida. comenzó a ganar influencia en la medida en que más y más gobiernos acudían a él en busca de financiamiento. 1. y la que vive en niveles bajos de desarrollo humano ha caído del 20% al 10%. W. 19 y ss. 27-28). Un entorno económico pobre puede reducir los incentivos de la gente para invertir en capital humano productivo y. Una exposición de alguna de la literatura y evidencias más interesante puede hallarse en Kliksberg y Sulbrandt. Algunos hasta presentan evidencias de que las economías que premian la captura de rentas sobre las actividades productivas dispondrán de más abogados y que una alta tasa de abogados en relación a los ingenieros reduce la tasa de crecimiento (Clague et al. mediante la distorsión de la asignación de la inversión en educación. cerca de 840 millones están malnutridos. Martin. Desde esta misma perspectiva las constituciones e instituciones en general tampoco son vistas como textos sagrados escritos bajo condiciones ex ante ideales y de ausencia de conflicto. Muchos más estados son ahora independientes y más del 70% de la población munial vive en regímenes más o menos perfectos de pluralismo democrático. Este parece ser el caso del Africa subsahariana y de algunos países latinoamericanos.. .3 billones vive con rentas de menos de 1US$ por día). el cual no puede obtenerse por investigación o estudio sino sólo a través del aprendizaje desde la acción y para la acción. La tasa de alfabetización de adultos también ha aumentado del 48% en 1970 al 72% en 1997. 16 Ese vínculo parece depender de muchas otras circunstancias. Las disparidades de género también son extremadas. Esta tendencia se acentuó con el nombramiento de A. Cuando el entorno institucional y las capacidades de manejo económico son pobres. sobre todo. Medida por el índice de pobreza humana. los gobiernos nacionales y las negociaciones internacionales. 1999. sino posesión de habilidades y capacidades para dirigir la acción colectiva. A pesar del tremendo progreso del siglo XX. Mosley y otros: 1991. sobre todo. Pero estas tendencias globales ocultan grandes desigualdades tanto en los avances como en los nuevos retrocesos. 30-31). Por lo demás puede pensarse fundadamente que estos derechos se justifican por sí mismos no sólo en la medida en que amplían las capacidades de los individuos para gobernar sus vidas sino también porque como se ha demostrado suficientemente. Lo que ciertamente no se demuestra a partir de las estadísticas internacionales sobre experiencias de crecimiento es que se justifique un estado de mano dura carente de tolerancia en materia de derechos civiles y políticos. otros encuentran una firmemente positiva. En los países en desarrollo se ha más que doblado la tasa combinada de enrolamiento en la enseñanza primaria y secundaria. Entretanto. aún en gran parte vigente. de 3 a 30 trillones de US% el PIB en los últimos 50 años. y mientras algunos observan una relación ligeramente negativa. que el éxito en la conducción de la transformación en que consiste el desarrollo depende de un tipo de conocimiento que no es conocimiento experto. sin embargo.

en el que los líderes responden ante su electorado. Prevaleció el cálculo de los beneficios políticos derivables a corto plazo de las terapias de choque y de los bing bangs económicos. (c) proceder a una mejor gestión de los programas de desarrollo y a un rediseño del sistema institucional y organizativo en el que éstos se producen. 25 Los autores referidos concluyen sugiriendo que. y la personas. pero tienen que evolucionar hacia modelos más democráticos y con estados de derecho verdaderos para responder a la necesidad de una mayor autonomía de los mercados" (Lanyi y Lee: 1999. se argumenta que tal diálogo es innecesario cuando no contraproductivo" (Stiglitz). de construcción y de hordas de consultores. 44). A pesar de la presión ejercida por las ONGs y demás sectores políticos y burocráticos interesados. en sí. 26 La Guía Internacional de Riesgo País (ICRG) y la Inteligencia de Riesgo Medioambiental para las Empresas (BERI) son producidas para ayudar a los inversores a determinar su tasa de riesgo. cuyos límites no siempre son del todo precisos. aunque sigue siendo pertinente aplicar la idea de planificación al cambio organizacional (el tipo apropiado de planificación dependerá del tipo de tecnología y de entorno organizativo. porque resalta la importancia de pensar en términos de estrategia y no de planeamiento: el Estado no es el gerente de ninguna supuesta organización-sociedad. En vez de fortalecer a quienes pueden actuar como catalizadores del cambio en esas sociedades. La hipótesis optimista y en absoluto infundada de estos autores que que "la transparencia y la responsabilización en la elaboración de la política macroeconómica. Había plena conciencia de que el estado de derecho no sólo exigía reconocimiento y respeto de los derechos civiles y políticos. considerando ambas. En agosto de 1994. 24 A diferencia de América Latina. se congelan. se demuestra su impotencia. que un sistema político democrático. Froot y Sachs produjeron algunos de los posicionamientos más influyentes de su tiempo: en todos ellos se desenfatizaba la reforma institucional. 27 La cuestión que acabamos de plantear nos parece importante por dos razones: En primer lugar. tratando de comprometer más decisivamente a estos efectos al sistema educativo y a los medios de comunicación. Esto genera una doble presión: por un lado. sino que éstos sólo podían afirmarse sobre un tejido económico asimismo fundado en el estado de derecho para la economía. entre otros. Lipton y Sachs. La experiencia asiática parece avalar esta impresión. que se percibe establecido sobre supuestos poco apropiados. En vez de implicar a amplios segmentos de la sociedad en el proceso de discusión del cambio –incentivando con ello el cambio en el modo de pensar. (b) reorientar la educación para el desarrollo tanto en los países donantes como en los beneficiarios para mejorar la comprensión de los desafíos.. . Blanchard. entre otros factores). del escepticismo se pasa a veces inadvertidamente al cinismo y algunos actores acaban manejando los fondos meramente para la maximización de su particular función de utilidad.1). The Economist en su edición del 7-13 mayo de 1994 calificaba la ayuda internacional como una promesa vacía o una coartada para obtener objetivos nacionales de seguridad o de comercio. sino el tejido institucional que ordena los individuos y las organizaciones (entre las que se encuentran las integrantes del Estado). no creen en la reforma institucional de la cooperación. Todo un record. cada uno de los cuales con sus propios intereses. Por lo que se refiere al nuevo la Federación Rusa se ha quedado sin plan y sin mercado y los actores emergidos sin constricciones institucionales han creado poderosas coaliciones que hoy se amparan en una institucionalidad informal corrupta que impide la emergencia de las instituciones de la democracia y el mercado. (una reseña circunstanciada del proceso puede verse en Clement y Murell: 1999). "En vez de aprender cómo razonar y desarrollar capacidades analíticas. la sociedad no es una organización. la segunda desde 1972. factores de desarrollo institucional muy próximos a los teorizados por North y otros.21 La crítica se encuentra presente en los medios de comunicación. éxitos y fracasos de los distintos proyectos. Y el cambio de las constricciones institucionales depende siempre de la coalición o consenso de un número todavía más complejo de actores. pues gobiernos paternalistas. aunque pueden ser forzadas a adoptar ciertos comportamientos y utilizar ciertas palabras. según la cual la reforma institucional correspondía a la segunda fase reformista. un sistema complejo de actores organizados. Aunque las situaciones y posiciones de los países donantes son muy diversas. participación y compromiso. Prevaleció la opinión de jóvenes académicos. se constata tanto en la opinión pública como en las autoridades políticas una pérdida de prioridad del desarrollo y una pérdida de confianza en la capacidad de la cooperación. por eso. Así las cosas el CAD recomienda: (a) definir objetivos más claros y específicos para las políticas de desarrollo y mejorar la comunicación al público tanto de las mismas como de su evalación y de las lecciones aprendidas. pueden tener efectos perversos inesperados. Resultó pasado de moda invocar –como seguían haciendo personalidades académicas tan destacadas como Douglas North o Mancur Olson. nuevos políticos reformistas y funcionarios de las instituciones financieras internacionales. Sin embargo. todo este clima intelectual se disolvió en cuanto las reformas se pusieron en marcha. hoy continúa utilizándose para subsidiar exportaciones a favor de compañías transnacionales. "el tipo de régimen político que resulta especialmemnte efectivo en los primeros estadios del desarrollo económico puede resultar poco adecuado para impulsar la creación de una economía de mercado más sofisticada. Para que los programas de desarrollo produzcan mejores instituciones y capacidades es necesario que sean hechos suyos por una coalición suficiente de actores nacionales capaces de impulsar sosteniblemente las transformaciones del caso. además. Nuestra hipótesis es. el proceso de imponer condicionalidades socava tanto los incentivos para adquirir esas capacidades como la confianza en la habilidad de usarlas. el uso con fines comerciales de los fondos de cooperación y el dato de que la mayoría de los recursos financieros fluyeran hacia el Norte. modelos mentales y estrategias (fruto de su posición de libertad limitada -pero libertad al fin y al cabo. no pueden ser forzadas a cambiar su modo de pensar.. a veces con tonos radicales. Las prácticas de cooperación que descansan en las "condicionalidades" más que en la interiorización. por lo que se refiere a la búsqueda de gobiernos que fortalezcan el crecimiento y aumenten los mercados.en el sistema que se trata de cambiar). se demanda la reforma drástica del sistema institucional de la cooperación internacional. capacidades requeridas. La tesis de la secuenciación de las reformas con la postergación de la reforma institucional para cuando las terapias de choque ya hubieran producido actores y coaliciones capaces de implantarlas se oficializó en el Informe de Desarrollo del Banco Mundial para 1996 "Del Plan al Mercado".refuerzas las relaciones jerárquicas tradicionales. ante un poder judicial independiente. Para los editores la ayuda internacional se forjó en el contexto de la guerra fría y se utilizó siempre para los objetivos nacionales de política exterior. por lo que proponen su congelación o reducción a cambio de la disminución de los aranceles a la importación de productos de los países en desarrollo. no nos parece que lo sea (ni siquiera en su versión de planificación "estratégica") al desarrollo institucional.que sin reformas institucionales las privatizaciones y las liberalizaciones traerían invitados inesperados quizás horribles y que los equilibrios macroeconómicos estarían siempre en precario. reducen o retrasan los fondos comprometidos para la cooperación al desarrollo. 22 El Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE ha emprendido diversos estudios sobre la opinión pública de los países donantes en relación a la cooperación internacional. Fisher y Gelb. En vez de promover el diálogo abierto que es central en toda democracia. en la operación del sistema financiero y en la gobernación de las empresas sirven para disminuir la vulnerabilidad a las crisis financieras y al fortalecimiento de la capacidad para enfrentan las crisis que acontecen. La verdad es que el único cambio institucional exitoso fue el desmonte del viejo régimen. ante una prensa libre y ante la sociedad civil resulta menos vulnerable al colapso frente a las dificultades económicos y financieras de lo que lo es un país autocrático o falsamente democrático que impone restricciones severas a la diseminación de la información y a la expresión de la opinión pública" (p. Newsweek exponía las razones por las que calificar la cooperación como neocolonialismo: su influencia en la formulación de políticas. 23 El cambio en que consiste el desarrollo no puede imponerse desde afuera. en la Europa del Este y la antigua Unión Soviética no faltaba conciencia de la importancia de las instituciones y la legalidad para la generación y asentamiento de una economía capitalista de mercado. la primera desde 1982. No hay desarrollo sin cambio en los modos de pensar y de actuar. El Estado ya es. el uso de caros expertos internacionales en vez de nacionales. por otro. dificultades. autoritarios y con un régimen limitado de legalidad fueron capaces de iniciar exitosamente el despegue económico.

Recordemos que los entrepreneurs o responsables de las organizaciones. ministros que a mí me metieron preso. dicho en román paladino). Hay una nueva actitud que nos ha favorecido. 29 "Implantando la visión estratégica. En cualquier caso. Para la lógica de la racionalidad instrumental esto es así porque. apoyos y recursos existentes en la sociedad. los costes de transacción son elevados y los agentes establecen sus estrategias sobre la base de una información incompleta. Se nos quebró por culpa de nosotros los políticos.. Poco o nada se hizo para incorporar la visión estratégica del planeamiento a los diversos niveles gerenciales. Y cuando haya vacíos de poder llegan los militares. Aquí no es uno el que está actuando. mediante la organización de formas superiores de concertación social. El planeamiento seguía viéndose como un instrumento racional. No es. Pero en el mundo real. el modelo expuesto subraya el carácter fundamental de la concertación en todo el proceso de cambio institucional. (b) fijación de objetivos organizacionales en función del propósito. El aceptarlo fue duro. Actuar estratégicamente es saber elaborar planes y no sentirse esclavizado por ellos. Muchos casos en América Latina muestran que llega por incapacidad de los políticos para concitar legitimidad y conformar mayorías aceptables. La formulación de la estrategia es una función inherente y no disociada del trabajo ejecutivo. 37) 30 Hay que replantear el supuesto de la teoría económica neoclásica según el cual los agentes económicos conocen sus objetivos y la manera correcta de alcanzarlos. Para actuar estratégicamente el dirigente debe atender siempre a las siguientes dimensiones: (a) análisis y cuestionamiento permanente de la misión socioeconómica o propósito final de la organización. La gestión estratégica se implanta no por introducción de simples técnicas. La práctica de la estrategia es un proceso interactivo en el que la organización enfrenta su propio futuro a través de un aprendizaje continuo. Desde luego también cabría la imposición de nuevas reglas de juego por una minoría que hubiera conquistado el monopolio de la fuerza. cuya eficacia se mide diariamente por la capacidad de decidir sobre el establecimiento de prioridades. que fue enviada a las islas del sur. y el proceso de realimentación informativa existente es normalmente insuficiente para corregir tales modelos. Adoptamos un sistema de equilibrio de tres tercios. Un Gobierno para el Desarrollo Humano. Más adelante razonaremos por qué el fortalecimiento de la capacidad de análisis y gestión estratégica de los entrepreneurs puede constituir uno de los aportes potencialmente más importantes a los procesos de cambio institucional. Como el futuro no es controlable. lo mismo la democracia cristiana y la derecha. La dimensión estratégica del planeamiento quedaba restringida a la dimensión analítica de las transacciones entre la organización y su entorno.. y buscar su fracaso para asegurar su propio triunfo." (G. sin embargo." (P. Baste ahora con indicar que la suposición implícita en la teoría neoclásica de que los actores son capaces por sí de maximizar su función de utilidad (de saber lo que mejor les conviene en cada caso. Constituye una conquista organizacional que se expresa en nuevos comportamientos. que perdió sus propiedades: está la derecha. Hemos conformado acuerdos pues no tenemos mayoría: yo soy un Presidente sin mayoría. 31). Es no insistir en tratar los planes como dogmas. pág. separado de la ejecución. Ahora estamos haciendo la transición con todos. en que fue derrotado un dictador fuerte que manejaba un ejército eficiente y poderoso. es decir. Los Presidentes ganaban con el 36 por 100 y querían hacer revoluciones sociales teniendo dos tercios en contra. oportunidades. visión de futuro. De eso hemos sacado experiencia. y yo les doy la palabra. almirantes. En este segundo supuesto los entrepreneurs tendrán que utilizar también la perspectiva estratégica. En el Senado de Chile están todos: está la izquierda. que fue relegada. 32 "En Chile tuvimos una larga democracia entre 1830 y 1973. o intentar enmarcar los acontecimientos en las estrategias ya establecidas. en producción de planes y sistemas de control.. obteniendo ventajas de las oportunidades que van surgiendo y corrigiendo cursos de acción a largo plazo. Motta: 1991. En muchas organizaciones la práctica del planeamiento estratégico respondía a la visión clásica del POSDCORB de Gulick. hemos olvidado el pasado. donde haya ministros del gobierno que fueron designados. 28 Este desmarcamiento quizás se debió a que la práctica de la planificación estratégica no colmó las expectativas despertadas ni acabó de remontar las limitaciones de la planificación normativa precedente. todos nos juntamos. porque subraya la importancia de las estrategias de cada uno de los actores organizados para la viabilidad y la definición del tipo de estrategia nacional o global. 31 En el modelo que estamos exponiendo el cambio institucional procede de la concertación entre actores sociales. Es el supuesto de cambio revolucionario o por despotismo ilustrado ("todo para el pueblo pero sin el pueblo"). Sin visión estratégica los dirigentes no podrán conocer el conjunto de necesidades. conocimiento del entorno. reservado a la cúspide organizativa. los opositores se preparaban para desgastarlo. se supone que el proceso de realimentación informativa y la existencia de agentes arbitrales serán suficientes para corregir los modelos incorrectos y los comportamientos desviados. El socialismo pensaba moldear al país de acuerdo a sus propios postulados. . Exige. Es obvio que tal racionalidad instrumental sólo es creible en realidades donde los costes de transacción se aproximen a cero. por tanto. Y al final el país se encontró con que no había gobierno porque no había legitimidad. pueden establecer proyectos de mero cambio organizacional (en cuyo caso puede ser pertinente la planificación) o pueden invertir también en cambio institucional. no resisten la experiencia histórica.En segundo lugar. capacidad de adaptación. que filtran y completan mediante modelos subjetivos. La visión estratégicas enfatiza la obtención de resultados a través de un proceso continuo de anticipación de cambios futuros. que en Chile era muy fuerte. sin presumir que el sentido de la concertación haya de ser necesariamente positivo.. donde hay generales. aunque no dejan de reconocer que los actores pueden manejar inicialmente modelos erróneos. sofisticado. Ahora nadie quiere cambiar las cosas por la fuerza. todos participamos en comisiones y al final de tanto vernos y de saludarnos. La gerencia estratégica existe porque es necesario examinar sistemáticamente los efectos de acontecimientos probables y prepararse para los imprevistos. y ellos me dicen Presidente. valores y amenazas derivados del entorno. el caso de los golpes de estado dados para superar un sistema partitocrático y. para ello deberá mejorar siempre su comprensión sobre la capacidad real de su organización y buscar la coherencia e integración interna por la racionalidad de los objetivos. Pero ahora todos trabajamos. La integración de sectores organizacionales se hará más difícil y se incentivará así la ineficiencia. flexibilidad estructural y habilidad para convivir con ambigüedades y cambios rápidos. centralizado. Ganamos con el compromiso de nunca más volver a reeditar un ideologismo que permitiera a un partido colocarse encima de otro. demandas. PNUD y Senado de Chile. delegado a departamentos o asesorías especializadas en planeamiento. en el sentido de mantenerla no sólo viable sino relevante y exitosa en el entorno en que opera. analítico. sino por como consecuencia de un cambio significativo en la práctica gerencial. recursos. Pero existe la voluntad de olvidar un pasado funesto y crear legitimidad para el país del futuro. con la finalidad de definir nuevos objetivos enmarcados en mayores horizontes temporales. Valdés. muchas veces infundados o erróneos. en su función de maximización de utilidad para sí y sus organizaciones respectivas. Los planes que no son constantemente modificados no son estratégicos. Lo que después intentamos dio resultado: abandonar la atracción ideológica. se actúa en nombre del país. los planes son meras tentativas de direccionar la organización. concentrar recursos y ofrecer alternativas de dirección para la empresa. Será difícil establecer un sentido de dirección de futuro y definir objetivos adecuados a las circunstancias. Cada partido tenía una solución global. La organización se hará muy vulnerable a las presiones a corto plazo. donde hay gente que fue torurada. impulsar cambios institucionales liberalizadores y democratizadores no consentidos por las viejas coaliciones partidistas. La transición la hemos hecho sobre la base de una elección. o la de la teoría marxista de que cada actor se posicionará sólo o principalmente en función de sus intereses. sin excluir a nadie. Y si el gobierno ganaba poder. Porque la vida política es una vida de representación.