Gestion Publica. Toda Asignatura

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CURSO 2014/2015
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GESTIN PBLICA
3 Curso de Grado de CJJAAPP

Elaboracin
-
Erg01
Cuquita
Java222
Davidleoncio
Prodrigue518
Joseluis76
Eduardyn
Pedro356
Nurita2
Lavezzi
Evita1313
Delidoly
Seyna
Con la aportacin de Xicu
Tema 1
El sector pblico espaol en cifras
La actividad econmica y su medicin

La economa es la ciencia social que se encarga de estudiar el modo en que los hombres y
la sociedad eligen y deciden qu bienes econmicos producir, cmo producirlos y para quin
producirlos con la finalidad de satisfacer sus necesidades econmicas presentes y futuras.
De esta definicin son varias las cuestiones que deben resaltarse:
a) Necesidades econmicas. El hombre siente infinidad de necesidades, las
cuales son satisfechas a travs de bienes. Un bien se puede definir como
todo aquello, material o inmaterial (cuando es inmaterial, se le denomina
servicio) que sirve para satisfacer una necesidad humana. Ni todos estos
bienes son econmicos, ni todas las necesidades humanas son econmicas.
nicamente se podr considerar un bien econmico cuando sea escaso.
b) Escasez. El problema de que sea escaso es la necesidad de la eleccin en la
economa.
La economa utiliza normalmente el trmino agentes econmicos para determinar quien
toma las decisiones en economa. Se distinguen cuatro agentes econmicos:
a) Las familias (tambin llamadas economas domsticas u hogares)
b) Las empresas
c) El sector pblico
d) El sector exterior
La toma de decisiones econmicas bsicamente se podr llevar a cabo de una manera
descentralizada o centralizada:
a) Descentralizada. El mercado dar respuesta al qu, para quin y cmo
producirlo. El mercado es un conjunto de mecanismos por el cual el los
compradores y vendedores de un bien o servicio entran en contacto y
acuerdan el precio y la cantidad que desean intercambiar del mismo.
b) Centralizada. Ser la autoridad (Estado o sector pblico de la economa)
quin tome las decisiones al margen del mercado.
La actividad econmica travs del modelo del flujo circular de la renta
Un modelo econmico es una simplificacin y abstraccin de la realidad econmica, se
escogen los elementos ms representativos de sta y se excluyen los que se consideran
menos relevantes.
En el modelo del flujo circular de la renta se establecen tres niveles:
a) Uno simple. En el que se considera que nicamente interviene; la economa
domstica y las empresas. No interviene el Estado y todas las decisiones
econmicas son adoptadas por el mercado. A este modelo se le denomina
cerrado.
b) Algo ms complejo. En el que interviene, adems de los hogares y las
empresas, el sector pblico. En este modelo convivirn las decisiones
econmicas del mercado con las de la autoridad. A este modelo se le
denomina mixto.
c) El ms complejo y ms prximo a la realidad. A parte delos hogares, las
empresas y el sector pblico interviene el sector exterior. A este modelo se le
denomina abierto.
Cmo se toman las decisiones econmicas y qu papel juega cada uno de ellos?
a) Economas domsticas, hogares participarn en la economa en doble faceta:
al ser los propietarios de los factores de produccin (tierra, trabajo y capital)
participan en produccin final de bienes y servicios y mediante la venta y
alquiler de esos factores (tierra, trabajo, capital) adquieren y consumen los
bienes y servicios de las empresas.
b) Empresas sern las encargadas de la actividad de produccin de un bien o
servicio en principio no apto para el consumo directo, llegue a serlo
(satisfaccin de una necesidad econmica directa). Siendo produccin de
bienes los siguientes casos:
I.
Transformacin: un bien en otro. Trigo en harina.
II.
Conjunto de bienes se combinan entre s para dar lugar a otro: leche,

azcar, helado de fresabatido de fresa.
III.
Sin transformar ni combinar se consigue q un bien en su situacin

inicial- pescado- se acerque al consumidor- del mar a la lonja y por fin
a la mesa del consumidor.
Esta unin de la actividad econmica desarrollada por estos dos agentes econmicos
(economas domsticas o familias y empresas) es el sector privado de la economa.
Sector pblico tiene su razn de ser en los llamados fallos del mercado (concepto que se
utiliza para decir que el mercado por s mismo no consigue los hombres y la sociedad
puedan satisfacer adecuadamente sus necesidades econmicas, eficiente y justa).
Cuatro categoras de fallos de mercado:
a) Problemas relacionados con asignacin de recursos econmicos y
distribucin de la renta. Si las personas reciben sus rentas (para as comprar
bienes y servicios para satisfacer necesidades econmicas) como
contraprestacin al uso que se ha hecho en la actividad econmica de los
factores productivos de los que son titulares, de no ser equitativa esa
distribucin de renta, se producirn desigualdades en muchos casos
extremos, por lo que el sector pblico, intervendr para realizar una
distribucin ms justa y evitar esas desigualdades.
b) Problemas relacionados con la competencia real de los mercados de bienes y
servicios. Aqu se producen esos fallos cuando el mercado funciona como
competencia perfecta (ningn agente de los 4 puede imponer condiciones en
el mercado), ejemplo paradigmtico y extremo de dicha imperfeccin son los
monopolios empresariales donde una empresa puede imponer sus
condiciones en el mercado, sobretodo en sectores estratgicos, por lo que se
justifica la intervencin del sector pblico.
c) Existencia de bienes pblicos. Los cuales se caracterizan en su estado ms
puro por dos elementos: porque la demanda no rige el principio de exclusinnadie pude ser excluido de su consumo- y su consumo no es rival, en nada
afecta o resta al consumo, ej. defensa nacional. El sector pblico
considerando que dichos bienes deben ser suministrados a la sociedad
intervendr para conseguir esa finalidad.
d) La existencia de externalidades que no son asumidas por el mercado a
travs de sus precios y que afectan a terceras personas distintas de las que
estn interviniendo directamente como agentes. Ej. Externalidad negativa
contaminacin del ro realizada por una empresa q no se hace cargo de su
descontaminacin y afecta a todas las personas q viven en la ribera. Ej.
Externalidad positiva vacunacin de un colectivo, ya que hay varios
beneficiarios- los que se vacunan y aquellos que conviven con stos. El
sector pblico intervendr para paliar las externalidades negativas.
El sector pblico interviene en la economa de muy diferentes formas, especficamente de
estas tres formas:
a) Estableciendo marco legal Ej. reconocer los derechos de propiedad privada
o estableciendo una normativa para defender la libre competencia.
b) Detraer recursos del resto de la economa. Su forma ms habitual es
establecer impuestos cuyo fin ser financiar el gasto pblico.
c) Inyeccin de recursos al resto de economa, Esto constituye gasto pblico
conjunto de bienes y servicio transferencias monetarias que realiza el sector
pblico al resto de economa.
Sector exterior agente econmico con una visin territorial econmica para dar juego a este
agente, es necesario pensar que la economa se encuentra limitada por fronteras y que
dicho agente no se encuentra dentro de las fronteras de esa economa.
El modelo del flujo circular de la renta accin e interaccin de estos cuatro agentes,
producen un flujo y contra-flujos que permiten explicar el funcionamiento en su conjunto
siempre que est caracterizada por estos tres elementos:
a) Intercambios privados de los factores productivos as como de los bienes y
servicios se lleven a cabo a cambio de dinero, economa monetaria.
b) Que dichos intercambios privados sean realizados a travs del mercado.
c) Que los propietarios de los factores de produccin sean familias o economas
domsticas.
El funcionamiento de una economa se puede representar a travs del siguiente grfico:
Agregados e indicadores macroeconmicos

Para poder realizar comparaciones y conocer el grado de cumplimiento es necesario
cuantificar un conjunto de variables econmicas llamadas macromagnitudes, las tres
variables econmicas de las que habr que partir son: la produccin, la renta y el gasto
dichas variables estarn referidas a la economa nacional del pas. Atendiendo al modelo del
flujo circular de la renta donde los agentes econmicos de un lado:
a) Demandan factores, bienes y servicios.
b) Y de otro los ofertaban.
Estas variables cuando se refieren al conjunto de la economa reciben el adjetivo de
agregadas.
Para cuantificar una realidad econmica es necesario distinguir entre:

4
a) Flujos reales, entre factores, de bienes y servicios.
b) Flujos financieros, cuyo principal elemento es el dinero.
Para realizar una cuantificacin de las variables bsicas (produccin, renta y gasto) es
necesario distinguir dos instrumentos:
a) De un conjunto de fuentes estadsticas de base.
b) Criterios homogneos de contabilizacin, como la Contabilidad Nacional.
Se adapta en la Europa comunitaria para establecer un sistema Europeo de Cuentas
Nacionales y Regionales (SEC) es el que viene utilizndose en Espaa. En el caso espaol
son realizadas por el INE mientras para el conjunto de Europa es (EUROSTAT).
El sistema SEC analiza la actividad econmica nacional con un doble enfoque:
a) El Institucional, estudia el comportamiento de los agentes econmicos.
b) El Funcional, estudia el proceso de produccin y los equilibrios entre la oferta
y la demanda. Y analiza por ramas la actividad del qu y el cmo se produce.
El producto Nacional (PN)
El PN se puede definir como el valor total de todos los bienes y servicios finales, producidos
por aquellos factores nacionales que tienen una misma nacionalidad en un ao.
Hay que tener en cuenta lo siguiente:
a) Los nicos bienes que se valoran son los bienes finales, no los intermedios ya
que se contabilizaran dos veces.
b) Solo se tendrn en cuenta los bienes y servicios que han sido producidos por
factores que tienen la misma nacionalidad a efectos econmicos.
c) Solamente se considerarn aquellos bienes que hayan pasado por el
mercado, quedan excluidos actividades ilegales y economa sumergida.
d) Tampoco se incluirn bienes que ya existan.
Atendiendo a los precios, la valoracin puede realizarse de dos formas:
a) A precios corrientes, precios que tengan los bienes en el momento de la
valoracin.
b) A precios constantes, precios que tendrn los bienes tomando un ao como
base y eliminando los llamados efectos inflacionistas.
Atendiendo a la actuacin del sector pblico la valoracin se puede realizar de otras dos
formas:
a) A precios de mercado (a.p.m.). Cuando la valoracin se hace tomando los
precios finales incluyendo impuestos indirectos y subvenciones.
b) Al coste de los factores (a.c.f.). cuando la valoracin no tiene en cuenta la
actuacin del sector pblico.
PN (a.p.m.) (Ti + Sb) = PN (a.c.d.)

Atendiendo a trminos brutos o netos.
Diferencia entre Inversin Bruta y la Inversin Neta es DEPRECIACIN del capital.
IB D =IN
IB=Inversion Bruta
D=Depreciacin.
IN=Inversin Neta
El uso del tiempo que conforman el capital o el simple paso del tiempo que l mismo se vaya
depreciando (pierda valor) bien por uso o por obsolescencia tecnolgica, ante este hecho se
constituirn fondos de amortizacin: fin es compensar la prdida de valor de tal forma que el
capital se mantenga inalterado.
PNB D = PNN
PNB = PNN + D
PNB: Producto nacional bruto
D.: Depreciacin.
PNN: Producto Nacional Neto
El Producto Interior Bruto (PIB)

Sin haber eliminado la Depreciacin (recuerde: PNB-D) es la macro magnitud ms usada
para medir actividad productiva de las economas y ms adecuado para conocer la realidad
econmica de un pas.
Diferencia entre PIB y PNB.- El PIB no tiene como criterio fundamental la nacionalidad
econmica de los factores productivos sino que la produccin sea llevada a cabo en
territorio nacional, en el interior de las fronteras con independencia de si dicha produccin la
realiza un extranjero o un nacional.
Equivalencias:
PIB = PNB + RRE - RRN

RRE: Produccin en territorio nacional por los extranjeros.
RRN: Producido por los nacionales en el extranjero.
Puede ser valorada a precios de mercado (a.p.m) y a coste de los factores (a.c.f.).
Tambin se puede distinguir entre Producto Interior Neto (P.I.N) y (P.I.B.) segn se incluya
o no, la DEPRECIACIN.
PIB - D =PIN
Aunque el PIB es la macro magnitud ms usada para medir el bienestar de la produccin no
es bien ndice para medir dicho bienestar ya que quedan fuera aspectos cualitativos, ej:

6
1. Ejemplo: Se aumenta el ocio de los trabajadores ya q se incrementa la productividad
del trabajo (trabajando una hora menos cada semana se consigue producir la misma
cantidad de bienes y servicios y el valor del PIB de esa economa no se ha
modificado, sin embargo, se incrementa el bienestar de los trabajadores ya q ahora
dispondrn de UNA hora ms de ocio a la semana.
2. Ejemplo: esa produccin anterior aumenta la produccin del pas y como
consecuencia aumenta la produccin del PIB, pero tambin aumentan los efectos
contaminantes y es cierto q ha aumentado el PIB, pero ese bienestar de los
ciudadanos est disminuido como consecuencia de los efectos contaminantes.
Recuerda: Aumento del nivel de crecimiento de vida de las personas se identifica con
crecimiento del PIB de esa economa.
La Renta Nacional (RN)
Es la renta total que perciben los factores productivos de un pas por participar en el proceso
de produccin.
La Renta Nacional (RN) ser equivalente al Producto Nacional Bruto a precios de mercado
(PNB) (a.p.m.) una vez que a ste se le haya sumado las subvenciones a la produccin (Sb)
y restado tanto los impuestos indirectos (Ti) como la depreciacin del capital (D).
RN = PNB (a.p.m.) Ti + Sb D
Esto es lo mismo que decir que:
RN = PNN (a.c.f.)
Toda la renta nacional llega a los propietarios de los factores de produccin? No, ya que
una parte ir al sector pblico y otra se quedar en las empresas como beneficio.
La Renta Nacional Disponible (RND)
Dicha macro magnitud ser el resultado de estar a la Renta Nacional los impuestos directos
(TDK) y los beneficios no distribuidos de las empresas (Bnd) y de sumarle los subsidios o
transferencias a las familias (tr).
RND = RN TDK Bnd + Tr

Tanto la Renta Nacional como la Renta Nacional Disponible, ser necesario relacionarlas
con el nmero de habitantes, en ambos casos se hablar de Renta Nacional y Disponible,
per cpita.
El Gasto Nacional (GN) o Demanda Agregada (DA)
Es posible valorar la actividad de una economa desde la perspectiva del Gasto. Cul es el
destino de los ingresos de los agentes econmicos:
Consumo (C): gasto realizado por las familias en bienes y servicios.
Inversin (I): gasto de las empresas en capital y capital fijo.
Gasto pblico (GP): compra de bienes y servicios que realiza el sector pblico ms
las transferencias (pago sin contraprestacin, jubilaciones, desempleo)

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Importaciones (M): compra de bienes y servicios por los agentes econmicos a
economas extranjeras.
Exportaciones (X): compra de bienes y servicios nacionales por agentes
econmicos extranjeros.
GN = C + I + GP + X M = DA
El sector pblico como agente econmico
La presencia del sector pblico en la economa se justifica por la existencia de los
denominados fallos del mercado.
El sector pblico interviene bsicamente en la economa a travs de tres instrumentos:
1. Estableciendo el marco legal por el cul este se regular.
2. Realizando gasto pblico, bien a travs del suministro de bienes y servicios, bien
mediante subvenciones o transferencias.
3. Implantando y recaudando los ingresos pblicos, tributos e impuestos y dems
cargas, los cuales servirn para financiar el mencionado gasto pblico.
El estudio del sector pblico como agente econmico de una realidad concreta suele
delimitarse a travs de tres criterios que frecuentemente deben ser aplicados
simultneamente: Econmicos, jurdicos y contables.
1. Criterio econmico: hay elementos o aspectos que estn claramente en el mbito
de pblico o de lo privado, aunque no siempre es as y se deber completarse con
los otros dos criterios.
2. Criterio jurdico: este criterio se concreta a travs de aspectos relacionados con la
regulacin, con el rgimen presupuestario, financiero o tesorera.
3. Criterio contable: Con la finalidad de poder comparar internacionalmente las
diferentes realidades econmicas, los organismos internacionales han desarrollado
sistemas contables internacionales. Hay que citar a dos: El Sistema de Cuentas de
las Naciones Unidas (SNA) y el Sistema de Cuentas Europeo (SEC) este ltimo es
que tenemos en Espaa. Las instituciones que conforman el sector pblico en
sentido amplio son:
- Empresas pblicas con personalidad jurdica (financiera o no financiera.
- Empresas pblicas sin personalidad jurdica.
- Administraciones pblicas (AGE, CCAA, EELL, Seguridad Social y Organismos
Autnomos) o sector pblico restringido.
La medicin del tamao del sector pblico

Las fuentes estadsticas que se utilizan para determinar el tamao del sector pblico en
Espaa son bsicamente dos: El Sistema de Cuentas Europeo (SEC) y los presupuestos de
las diferentes Administraciones Pblicas.
Los ndices o indicadores econmicos ms utilizados se suelen agrupar atendiendo el
elemento que quieren medir, evaluar o comparar. En este sentido es posible distinguir los
siguientes cuatro grupos de ndices: los ingresos pblicos, gasto pblico, necesidad de
financiacin del sector pblico y los que miran la inversin o al empleo pblico.
ndices relacionados con los ingresos pblicos

- Ingresos corrientes recaudados por las Administraciones Pblicas/PIB
En este ndice se incluyen los impuestos directos e indirectos y otros tributos,
cotizaciones sociales, ingresos derivados de la propiedad y transferencias
corrientes. Se excluyen los ingresos extraordinarios (deuda pblica) y los
ingresos derivados del capital. Dicho ndice se realiza en trminos porcentuales.
Presin fiscal
(Impuestos Directos + Impuestos Indirectos + Resto de Tributos + Cotizaciones a
la Seguridad Social / PIB) X 100
(Impuestos Directos + Impuestos Indirectos + Cotizaciones a las SS / PIB) X 100
(Impuestos Directos + Impuestos Indirectos / PIB) X 100
Esfuerzo fiscal
Tambin ndice de Frank busca relativizar la presin fiscal de una economa en
relacin a su PIB per cpita.
(Presin fiscal / PIB per cpita) X 100
Carga fiscal
Permite conocer los ingresos de un individuo o un grupo de contribuyentes.
((Tributos Valor de los bienes y servicios suministrados por el sector pblico) /
(RN el importe del mnimo de subsistencia)) X 100
La determinacin de este ndice es muy compleja.
ndices relacionados con el gasto pblico

Gasto Pblico con respecto al PIB
-
(Gasto Total / PIB ) X 100

Analiza la proporcin de PIB que gestiona el Sector Pblico.
(Gasto no financiero / PIB ) X 100

Slo se tiene en cuenta el gasto en la adquisicin de bienes y servicios, la
realizacin de inversiones, los gastos de personal y transferencias corrientes
o de capital.
(Valor Aadido Bruto del Sector Pblico / PIB) X 100

Permite conocer la aportacin del sector pblico al PIB.
(Gasto Social / Gasto Total) X 100

Que parte del gasto total pertenece a gasto social.
-
(Incremento del Gasto Total / Gasto Total: Incremento del PIB / PIB
Este ndice permitir conocer la elasticidad del gasto pblico.
ndices relacionados con el nivel de endeudamiento del sector pblico

La situacin financiera del sector pblico vendr determinada por el saldo entre los ingresos
y los gastos pblicos, dicho valor informar sobre la capacidad o necesidad de financiacin
del sector pblico, podr presentar tres situaciones:
a) Cuando los ingresos son iguales a los gastos
El saldo es 0 se est en equilibrio, los ingresos pblicos sern suficientes para
financiar los gastos pblicos de esa economa.
b) Cuando los ingresos sean superiores a los gastos
Hay supervit en las cuentas pblicas.
c) Cuando los gastos sean de mayor cuanta que los ingresos
Hay dficit, los ingresos no son suficientes para financiar la totalidad de los
gastos, por lo tanto habr que financiar el dficit de varias formas, una de
ellas la emisin de la deuda pblica.
Entre los ndices que miden la necesidad de financiacin del sector pblico se encuentran:
-
(Capacidad (+) o Necesidad (-) de financiacin / PIB) X 100

Mide el dficit o supervit en relacin al PIB.
(Deuda Pblica / PIB) X 100

Este ndice puede medirse de dos formas segn se tenga en cuenta la deuda
pblica bruta (totalidad de los pasivos financieros) o la deuda neta (diferencia
entre los pasivos y activos financieros del sector pblico.
ndices relacionados con el nivel de inversin y de empleo pblico

- (Inversin pblica / Inversin total) X 100
Este ndice permite conocer cul es el nivel del sector pblico como motor de
economa.
-
(Empleo pblico / Empleo total) X 100
(Empleo generado por el sector pblico / Empleos creados en la economa) X 100
Estos dos ltimos ndices permiten saber el porcentaje de empleo que ocupa el
sector pblico en la economa, as como qu porcentaje de los empleos creados en
ella son del sector pblico.
Los Presupuestos Generales del Estado Espaol: Polticas y Cifras

Entiendo que este apartado estar actualizado en el nuevo manual con los datos del
presupuesto aprobado para el 2014.

10
Tema 2
Concepto y evolucin de gestin pblica
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
La gestin pblica en tiempos de crisis

Rasgos de la gestin pblica
El gerencialismo clsico
La necesidad de reformar la gestin pblica
La nueva gestin pblica
Crisis econmica y crisis de la gestin pblica: la gestin pblica del futuro
Nuevo contexto, nuevos retos
1. La gestin pblica en tiempos de crisis. La presencia del sector pblico en la vida de los
ciudadanos ha experimentado un gran auge, y todo, como consecuencia de la ampliacin de
las tareas que se le han venido encomendando y tambin gracias al ritmo expansivo de las
necesidades de la poblacin. Cabe recordar que Wagner seal que la complejidad de las
sociedades, asociada a su nivel de desarrollo, es una de las razones que explica la
demanda de ms bienes de carcter pblico, por lo tanto, una mayor presencia del Estado
para dar satisfaccin a la misma. Un mayor protagonismo en el mbito productivo o de
garanta de suministro y tambin en el diseo del marco normativo.
Un recorrido histrico del protagonismo del sector pblico en la vida de los ciudadanos
denota que stos no siempre han estado tan ligados y dependientes de la accin del Estado.
De hecho, las actividades pblicas han cambiado, pasando de ser garantistas a ser
prestacionalistas.
El papel del sector pblico en la vida de los ciudadanos ha propiciado el tradicional debate
entre liberales e intervencionistas pendiente de resolver: el dejar hacer al mercado o el
postulado intervencionista de presencia pblica en la economa justificada por los llamados
fallos de mercado.
Postulados de la Hacienda clsica:
Protagonismo de los agentes privados.
Mantener a ultranza el equilibrio presupuestario.
Presencia pblica residual que da cobertura a necesidades como administracin de
justicia, la garanta de la defensa y la provisin de bienes pblicos.
Postulados intervencionistas:
El sector pblico no slo regula la actividad privada, sino que interviene activamente
y compite por la captacin de los recursos.

11
El sector pblico, adems de administrar, debe gestionar y, en calidad de gestor,
debe ser sometido al control y al anlisis de la eficiencia segn los parmetros que
se aplica al sector privado.
En la actualidad disponemos de una organizacin compleja con:
funciones de regulacin, intervencin y negociacin
un nico modelo organizativo: el racional-legal
y una nica lgica de funcionamiento interno: el Derecho Administrativo
En un marco caracterizado por la internacionalizacin de las relaciones y los intercambios y
por la crisis econmica y de algunas instituciones, gestionar es algo ms que administrar:
Administrar: gobernar o regir, seguir instrucciones.
Gestionar: hacer diligencias para la consecucin de un asunto, esto es, conseguir
resultados. Gestionar comporta una adecuacin entre medios y fines, una seleccin de fines
y una bsqueda de recursos necesarios para la consecucin de estos fines.
La Administracin Pblica es responsable de administrar y gestionar, esto significa, llevar a
cabo un conjunto de decisiones dirigidas a la obtencin de recursos y a la motivacin y
coordinacin de las personas necesarias para lograr metas; lo que nos lleva a hablar de
gerencia pblica, que comporta la incorporacin al sector pblico de las tcnicas y mtodos
propios del sector privado con el fin de mejorar los procedimientos administrativos.
Las funciones generales de la gestin, segn Allison son:
-
La estrategia
Precisa del establecimiento de los objetivos y las prioridades que se plantea la
organizacin, as como los planes operativos para poder conseguirlos.
La gestin de los elementos internos

Para llevarlos a cabo hay que tener en cuenta la estructura, los procedimientos para
realizar las actividades de la organizacin y el destino de los diferentes recursos
humanos, con el fin de optimizarlos, as como la articulacin de mecanismos que
permitan controlar la actuacin.
La gestin de los elementos externos

Aqu se exige el trato y la comunicacin fluida con otras organizaciones, as como la
prensa y los ciudadanos.
2. Rasgos de la gestin pblica:

La capacidad para proporcionar seguridad a los administrados de forma continuada y
regular, de modo que el suministro de servicios pblicos no se vea afectado por los
cambios polticos.
La neutralidad en su actuacin para no intervenir en las decisiones de los individuos,
en coherencia con la idea de Estado mnimo de los clsicos.
Una gestin estable y rutinaria favorecida por la escasa complejidad y la gran
estabilidad del entorno.

12
El asentamiento en su actuacin en el modelo de Max Weber, un modelo basado en:
la divisin de competencias, reglado y sometido a normas procedimentales

estrictas.
en el que prima el respeto del principio de legalidad
y en manos de un personal funcionarial que se incardinaba en una estructura
fuertemente jerarquizada.
Este modelo ha sido superado por la necesidad de hacer frente a algunas de sus
debilidades: su falta de adaptabilidad, su impersonalidad y su segmentacin competencial,
que determinaba un grave grado de fragmentacin e inoperatividad.
3. El gerencialismo clsico.
La gestin pblica clsica ha sido sucedida por el gerencialismo clsico, que se sustenta
en el modelo burocrtico. Este paradigma de la gestin pblica surge en los aos 40 (+
tarde en Espaa).
Principios del gerencialismo clsico
- Separacin del mbito de la decisin (poltico) del mbito de la gestin (accin).
- Los rganos de la Administracin son los responsables de ejecutar la voluntad del
legislador con fidelidad.
- El principio de autoridad constituye el nico medio para determinar y controlar el
grado de esfuerzo y las responsabilidades asumidas en el seno de la organizacin.
- El postulado de unidad de mando rige a la Administracin Pblica.
- El logro del propio inters gua a los hombres a adoptar decisiones que les lleva a
ordenar sus preferencias y plantear alternativas.
- Las motivaciones son de ndole econmica. Por ello la mejor forma de motivar al
empleado pblico es recurrir a elementos de naturaleza retributiva.
- Siempre hay un mejor camino para hacer las cosas. Interesa el cmo, no el porqu.
- No hay conflictos de intereses irresolubles dentro de la organizacin. Puede reinar la
armona (siempre deseable y practicable).
- Las relaciones humanas aunque importantes, deben ser adaptativas a las
constricciones organizativas y paternalistas. La organizacin es el gran padre.
Ventajas del gerencialismo clsico
- incentivar el anlisis de los costes de los servicios
- desarrollar tcnicas de gestin
- tecnificar la prestacin del servicio mediante formularios
- proteger al ciudadano de la arbitrariedad estatal.
Desventajas del gerencialismo clsico
- gestin pblica mala e ineficiente
- pretenda trasladar a lo pblico lo que funcionaba bien en el campo privado

13
-
aparicin o extensin de un sector para pblico integrado por empresas pblicas y

organismos autnomos
4. Necesidad de reformar la gestin pblica.

El modelo gerencial de la gestin pblica carece de la suficiente flexibilidad para adaptarse
con rapidez a los cambios que impone una sociedad dinmica y activa. Ni la seguridad del
procedimiento, ni el principio de autoridad de mando aseguran la eficiencia en todo
momento.
No se puede afirmar que los incentivos econmicos sean lo ms adecuado para asegurar
que las decisiones de los trabajadores pblicos sean siempre perfectas, ni que la
transposicin estricta de lo vlido de la esfera privada al mbito pblico garantizan en ste
la eficiencia y adecuacin.
El entorno complejo, cambiante y globalizado en el que se desenvuelve la accin pblica
plantea nuevos retos al Estado ya que no se justifica por sus fines sino por los bienes y
servicios que proporciona. Un entorno donde los administrados son clientes y no meros
ciudadanos, el sector pblico debe asumir un papel activo y un protagonismo creciente ante
nuevos problemas y donde la legitimidad del Estado ha cambiado.
Se demanda una gestin pblica que eficaz, eficiente, participativa y transparente que
precisa para su desempeo de una actividad administrativa con fines regulatorios, pero
tambin con iniciativa autnoma para garantizar a los ciudadanos la provisin de bienes y
servicios de calidad.
La expansin del gasto pblico se ve cuestionada por los hechos; cada vez es ms difcil
sostener un Estado de Bienestar mayor, es necesario reasignar responsabilidades entre la
esfera privada en el mbito pblico y revisar la racionalidad del modelo en vigor.
El contexto de la crisis actual ha hecho aflorar las debilidades del modelo del bienestar
mostrando los puntos crticos del sistema denunciados con anterioridad. El sector pblico
debe liderar las reformas necesarias con sensatez y acordes con la nueva realidad
La nueva realidad:
-
una poblacin con esperanza de vida ms elevada pero con carreras de cotizacin
ms breves y discontinuas
un pblico objetivo ms numeroso por la ampliacin subjetiva de cobertura
un catlogo de servicios ms amplio con costes disparados:
- por su comportamiento inercial
- por el impacto de los salarios del personal,
- por la incorporacin de tratamientos ms sofisticados o del uso de tecnologas
ms desarrolladas y complejas.
A esta realidad se une la necesidad de prestar una atencin pblica prioritaria para
mantener el poder adquisitivo de los ciudadanos, logrando que la demanda no se retraiga e

14
incluso, que modifique la distribucin de la renta mediante el empleo de polticas
redistributivas a travs del sistema tributario y con una accin decidida en el gasto pblico.
Potenciarse la visin de los ciudadanos de que nada es gratis y mucho menos lo pblico.
La justificacin de la presencia pblica en la economa se revitaliza y se cuestiona; es
necesario redisear el reparto de responsabilidades en el suministro del bienestar (Estado,
ciudadano y sociedad civil). Por ello se plantea la necesidad de someter al sector pblico a
reglas de eficiencia y rentabilidad que optimicen el empleo de los recursos pblicos, cada
vez ms insuficientes y difciles de conseguir, sin olvidar la repercusin de lo pblico en la
cohesin poltica y social.
Con la globalizacin los ciudadanos lo son del mundo, las fronteras son porosas, la
autonoma de decisin de los pases mermada por su pertenencia a Organismos
Internacionales y la soberana del pueblo est siendo sustituida por la soberana de las
grandes corporaciones econmicas.
El gerencialismo se revela como prctica insuficiente para garantizar de forma eficiente todo
lo que se demanda de la accin pblica. La necesidad de reformar la gestin pblica da
origen a la idea de que es imprescindible plantearse una nueva gestin pblica.
5. La nueva gestin pblica.
Desde los aos 80 vivimos en un contexto social que exige un cambio en los paradigmas de
la gestin pblica. Son las ideas de la nueva gestin pblica las que emergen con fuerza. La
nueva gestin pblica se erige como alternativa tanto a la gestin tradicional como al
gerencialismo clsico.
La nueva gestin pblica es una propuesta un tanto eclctica que mezcla reglas e
instrumentos procedentes del sector privado (fundamentalmente la Public Choice) y el
gerencialismo, y que trata de aplicar en el mbito pblico, reconociendo de forma expresa su
especificidad. La necesidad de conciliar las aparentes discrepancias entre los postulados de
ambos hace imprescindible analizar las implicaciones, que es lo que se propone en lo
terico la nueva gestin pblica.
PRINCIPALES PROPUESTAS DE LA NUEVA GESTIN PBLICA
Descentralizacin y especializacin.
Disgregacin del sector pblico. Poltica de privatizaciones y contracting out. Lo
importante no es producir directamente los bienes y servicios, sino garantizar su
provisin.
Desregular amplios sectores de la actividad
Para mejorar el empleo de recursos y la eficiencia de la actividad pblica:
-
introducir las reglas de la competencia

organizar la provisin a travs de concursos competitivos
liberalizar los mercados de manera que las organizaciones compitan por
recursos y clientes
Se impone el empleo de jerarquas aplanadas frente a la organizacin piramidal

15
-
La proximidad de la accin del gobierno al ciudadanos comporta un

conocimiento rpido y veraz con menos deficiencias organizativas derivadas
de la macro dimensin.
Se reducen los retardos de diagnstico de necesidades, la solucin y la
puesta en marcha de las polticas.
Se agiliza el flujo de la informacin. Se reducen ruidos internos y la
comunicacin se articula de forma reticular.
Clara asignacin de responsabilidades.
Fin de la burocratizacin y del monolitismo de la gestin pblica convencional

Creacin de las agencias (unidades operativas) de reducido tamao con
organizacin autnoma que no se vinculan a las estructuras centrales mediante el
sistema de confianza y de responsabilidad poltica, sino por vnculos contractuales
bajo los criterios de racionalidad econmica.
Desmantelamiento de la estructura estatutaria
La estructura clsica impide la competencia, reviste de rigidez a la Administracin
Pblica, con mnima aceptacin del cambio, escasa motivacin laboral y exceso de
solidaridad corporativa.
La nueva estructura implica una mayor movilidad del personal pblico que permite
optimizar los recursos humanos. Se introducen mecanismos de recompensa segn
el mrito valorando de forma individualizada a los trabajadores. Los cambios en la
gestin de recursos humanos se orientan al logro de la mejor adecuacin entre el
trabajador y el puesto de trabajo al poder despedir a aquel personal que no cumple
sus tareas.
Toda la accin de gobierno tiene una clara orientacin al cliente
La actividad pblica se dirige al resultado, al control del output, y los procedimientos
de evaluacin tienen como elemento nuclear la satisfaccin del cliente. El cliente
ejerce su control sobre la unidad administrativa que le suministra bienes y servicios y
su actitud frente a la ella repercute en la captacin de financiacin. El cliente cobra
protagonismo y reclama un papel activo en todo el proceso.
La nueva gestin pblica incorpora las tcnicas de evaluacin como norma
Se incorporan las tcnicas para facilitar -mediante la elaboracin de indicadores
adecuados- el conocimiento de hasta qu punto se han alcanzado los objetivos
propuestos, con el fin de orientar la accin pblica hacia la obtencin eficiente del
mximo bienestar colectivo.
Las propuestas anteriores van asociadas a cambios en la cultura organizativa y en la
cultura de los empleados pblicos.
El quehacer de la Administracin debe orientarse al logro de la calidad que pasa por
redisear la estructura de la Administracin Pblica
articulando diferentes unidades dentro de la misma
l las que tienen funciones de control y garanta

16
l las que prestan servicios en el interior de la propia Administracin
l las que dirigen su actividad prestacional a proveer servicios a los

ciudadanos.
exigiendo cambios en el modo de concebir el proceso de trabajo interno en
cada unidad
incorporando nuevas tcnicas y conocimientos orientados a incrementar la
eficiencia de la Administracin Pblica.
Segn la OCDE, la nueva gestin pblica incorpora cambios

1. que se ORIENTAN a:
- mejorar los recursos humanos
- impulsar la participacin de los trabajadores en el proceso de toma de
decisiones
- relajar los controles sobre el funcionamiento, pero estableciendo
objetivos para guiarlo
- usar la tecnologa de la informacin
- servir a los clientes
- considerar que los clientes deben pagar por los servicios recibidos
- privatizar
- desregular los monopolios
2. que COMPORTAN:
- La desagregacin de muchas tareas posibilita su externalizacin
(contracting out).
- El fomento de la competencia entre los propios entes pblicos y entre
stos y empresas privadas y organizaciones no lucrativas que
concurren a la oferta de un determinado servicio pblico (tendering).
- La descentralizacin de la provisin, el acercamiento de la
Administracin Pblica al ciudadano que ya es, ms que usuario,
cliente, es decir, puede elegir entre proveedores alternativos.
- La modificacin de las tcnicas presupuestarias con el fin de conseguir
dotar de mayor transparencia a la gestin de los recursos pblicos y
de aumentar la eficiencia de los fondos de la Administracin Pblica.
Anlisis comparativo de la Administracin Tradicional y de la Nueva Gestin Pblica

Administracin Tradicional
Nueva gestin pblica

17
-
Administrar: Llevar a cabo las instrucciones de

los polticos.
Los polticos son los responsables de la

estrategia.
Considera los objetivos a corto plazo como los

propios de la organizacin.
Se puede perder la perspectiva de los

objetivos a largo plazo.
Se centra en cmo lo hace, el procedimiento,
que est altamente reglamentado.
Los administradores pblicos organizan el
departamento, el empleo de recursos
humanos y su formacin y promocin.
Rigen los
neutralidad.
Estrecha relacin entre los burcratas y los

polticos construida sobre una base tcnica.
Asimetra en la informacin.
principios
de
anonimato
Gestionar: Llevar a cabo un conjunto de

decisiones dirigidas a la obtencin de recursos
y a la motivacin y coordinacin de las
personas necesarias para lograr metas
(objetivos) tanto individuales, como colectivos.
Preocupacin por el largo plazo.
Relaciones entre la organizacin y el entorno

exterior.
Son las propias agencias las que desarrollan

objetivos y prioridades.
Involucracin de los funcionarios en los

asuntos estratgicos.
Preocupacin por el resultado: Qu hace?
Mayor protagonismo del usuario/cliente.
Mayor flexibilidad en la gestin de los recursos

humanos.
Externalizacin de servicios y tareas.
Incorporacin de criterios de competencia

(provisin mediante concursos competitivos
tendering-).
Se reconoce la necesidad de control directo de

los ciudadanos sobre los gestores.
Prdida del anonimato de los servidores

pblicos.
Mayor libertad de los funcionarios pblicos

para expresarse.
La relacin entre el poltico y el gerente es

ms
fluida:
los
funcionarios
trabajan
conjuntamente con los polticos en un proceso
interactivo llamado gestin.
La nueva gestin pblica es un nuevo paradigma que se centra en el output de la actividad

pblica, incardinando a ello todas las dems medidas y actuaciones, que requiere el
despliegue de una estrategia en virtud de la cual la organizacin determina sus objetivos,
elabora programas para encauzar sus acciones adecuadamente de cara al logro de los
mismos, articula una estructura y un presupuesto basados en dichos programas y prev un

18
conjunto de mecanismos orientados a medir el funcionamiento de la organizacin y a
evaluar la consecucin de los objetivos.
6. Crisis econmica y crisis de la gestin pblica:

La gestin pblica del futuro. El actual contexto econmico de crisis pone de manifiesto
la debilidad del sector privado y la incapacidad de los individuos para anticiparse a las
necesidades derivadas de la incertidumbre y de una evolucin adversa de la economa.
Los ciudadanos se han acostumbrado a que el Estado cubra su falta de previsin y les
asegure el mantenimiento de un nivel de vida que poco o nada tiene que ver con su
situacin real actual, que les ha expulsado del mercado de trabajo y les impide obtener
los recursos necesarios, incluso para cubrir sus necesidades ms bsicas.
Lmites de la dimensin y el alcance del quehacer pblico del Estado:
- leyes del mercado
- su capacidad de obtener los recursos suficientes.
Con la crisis los ingresos pblicos disminuyen y la necesidad de endeudamiento aumenta.
Es necesario el estudio de las prioridades de accin del gobierno para destinar a las mismas
los recursos necesarios y ser conscientes de la necesidad de elegir correctamente el empleo
de los recursos cada vez ms escasos y difciles de conseguir teniendo en cuenta que la
accin pblica no est exenta de costes.
Las reformas en torno a la organizacin y el funcionamiento de la Administracin Pblica
deben analizarse desde la perspectiva de su sostenibilidad. La fragmentacin de tareas
puede acarrear una excesiva especializacin perdiendo capacidad para afrontar problemas
y polticas complejos y perdiendo parte del control, ya que se conduce a la creacin de
pequeos rganos dedicados a gestionar un asunto nico.
La dificultad para ejercer el control puede redundar en una capacidad menor para exigir
responsabilidad y considerar los intereses colectivos, que nadie est dispuesto a asumir en
particular. La existencia de mltiples pequeos rganos especializados puede derivar en
cierta descoordinacin. Por todo ello, es necesario compatibilizar descentralizacin y
autonoma con control y satisfaccin de las necesidades colectivas y atribucin de
responsabilidades y resulta difcil hablar de un nico modelo de gestin pblica eficiente.
Se propone una nueva lgica basada en prioridades diferentes, cuyos elementos
esenciales son:
la capacidad de innovar el producto, la tcnica y la relacin con el cliente
la inversin de la relacin cantidad-calidad
el protagonismo de los recursos humanos
Reformas de organizacin de la administracin pblica

1. Las agencias

19
-
las estructuras excesivamente grandes pueden incurrir en elevadas

deseconomas de escala.
la agencia es una unidad operativa menor de dimensiones abarcables,
especializada en determinadas actividades y revestida de cierta autonoma.
la agencia puede percibir de forma gil las necesidades del usuario-cliente.
En Espaa se debe conciliar la idea de disgregacin con la necesidad de mantener

mecanismos de control operativos para evitar la dispersin, la duplicidad de tareas y
la ausencia de instrumentos de atribucin de responsabilidades.
Las agencias necesitan frmulas para aumentar su responsabilidad que informen a
los ciudadanos de las instituciones en trminos de calidad.
Algunas de estas frmulas son
-
contratos de rendimiento entre Estado e instituciones descentralizadas

las cartas de servicio
Las agencias tambin necesitan coherencia en el seno de la accin pblica.

2.
Mejorar el sistema de incentivos

El sistema retributivo debe prever:
-
3.
estmulos econmicos con el fin de motivar al personal e incentivarlo para

perseguir y lograr niveles de rendimiento ms elevados.
introducir cambios en los inputs administrativos para reestructurar el personal
y que pueda ser valorado individualmente con el fin de mejorar el sistema de
incentivos.
Los recursos humanos

Las estrategias del mundo privado pueden aportar importantes elementos sobre:
-
la articulacin y el diseo de las carreras

la movilidad
la formacin y la gestin del rendimiento
Con el fin de pasar de forma progresiva y no traumtica desde una orientacin de

carrera basada en puestos de trabajo vitalicios y de promocin segn criterios de
antigedad, a otra basada en el rendimiento, la movilidad y las posibilidades de
cambiar un puesto por otro ms interesante. Hay que impulsar la participacin de los
trabajadores en la adopcin de decisiones.
En el nivel ms alto, el servicio pblico ha de cultivar el arte de dirigir y las
competencias en gestin de personal deben ser convertidas en piedra angular de
una nueva cultura profesional.
4.
Los objetivos

20
Hay que implantar una visin comercial y competitiva favoreciendo el empleo de
mecanismos de mercado para aumentar la productividad y la receptividad a las
demandas de los usuarios de la gestin pblica.
Lograr los objetivos:
5.
presupone la determinacin y concrecin de los mismo

exige la formulacin de programas
exige la estructuracin de la propia organizacin y de su presupuesto en
funcin de los objetivos
exige la implantacin de mecanismos para controlar el funcionamiento de
la organizacin
la elaboracin de indicadores para medir la consecucin de objetivos
Orientar la gestin pblica hacia la privatizacin

Cuando la gestin privada sea ms eficiente ya que lo relevante no es quin produce
qu, sino a qu coste y en qu condiciones tiene derecho el ciudadano a lo
producido.
Frmulas:
-
Contracting out
Produccin privada y provisin pblica.
Tendering
Concursos competitivos
6.
Relaciones Administracin Pblica, polticos y ciudadanos

Crear vnculos que refuercen la fluidez de las comunicaciones y se consiga que los
funcionarios pblicos trabajen de forma interactiva con los polticos y que los
ciudadanos puedan ejercer un control ms directo sobre los gestores al tiempo que
la Administracin Pblica se vuelva ms sensible a sus demandas.
7.
La revolucin tecnolgica
Pone en tela de juicio la capacidad de la organizacin burocrtica para asumir sus
costes.
8.
La organizacin jerrquica
Nuevo modelo de organizacin jerrquica:
-
que asuma como objetivo la prestacin competitiva de bienes y servicios

que introduzca elementos de estmulo que incentiven el esfuerzo individual de
los funcionarios
que dote a los funcionarios de mayor grado de autonoma
que contribuya a la construccin de una cultura profesional proclive a la
evaluacin como tcnica de control del quehacer de la Administracin
Pblica.

21
7. Nuevo contexto, nuevos retos
Nuevo contexto:
el desarrollo del mercado mundial
la impresin de que los resultados del sector pblico son inferiores a los del privado
la limitacin del crecimiento futuro del sector pblico por los dficit presupuestarios
la importancia de la deuda pblica
la menor esperanza de que el sector pblico sea capaz de resolver los problemas
econmicos y sociales por medios tradicionales
las exigencias formuladas por los ciudadanos de una mayor participacin y de
disponer de ms opciones
las exigencias de una mayor calidad del servicio
las nuevas reivindicaciones de los agentes del sector pblico
Precisan la reconsideracin de la configuracin y de la actuacin del Estado, teniendo en

cuenta las diferencias que caracterizan a los diferentes pases.
el fuerte endeudamiento del Estado y los desequilibrios presupuestarios
las crecientes interdependencia, globalizacin e internacionalizacin de la economa
y de la sociedad, donde la calidad de los empleos cambia;
la alta tecnologa y la sofisticacin de los servicios.
Nadie discute el carcter esencial del sector pblico, siempre que acte de forma distinta,
siendo protagonista directo y asumiendo mayor papel supervisor, sometindose a las reglas
de la competencia con el propsito de rebajar sus costes y de mejorar la calidad de sus
servicios.
Se precisa la identificacin de los nuevos objetivos y el planteamiento de nuevas
perspectivas y prioridades para acometer la reforma de la Administracin Pblica.
Nuevos objetivos.
Los objetivos conceden una mayor importancia a los resultados y a la relacin calidadprecio, en el marco de la mayor flexibilidad y del fortalecimiento de la responsabilidad y el
control por parte del cliente.
La privatizacin no es la nica solucin, sino ms bien la introduccin de mecanismos de
mercado y la bsqueda de una adecuada asociacin entre el sector pblico y el privado e,
incluso, el uso del sector privado sin nimos de lucro.
Todo ello debe ir acompaado de una mayor transparencia en la accin pblica y de una
consideracin especial de la incidencia de sta sobre la eficiencia econmica.
Cambios claves y significativos que produzcan un efecto multiplicador en el Sector Pblico:
La consecucin de la coherencia y complementariedad entre los valores de legalidad,
solidaridad, tica responsabilidad y eficacia del sector pblico.

22
La asuncin de las consecuencias derivadas de la separacin entre los actores de
los procesos de adopcin de decisiones, de la financiacin y de la gestin de los
servicios pblicos.
La diferente configuracin y actuacin de los rganos centrales y de los perifricos
en el seno de las organizaciones pblicas.
La bsqueda del apoyo necesario.
La necesidad de compatibilizar la mundializacin, la descentralizacin y la
participacin en la gestin pblica.
Nuevas perspectivas y prioridades.

La nueva cultura pblica debe orientarse hacia los resultados:
- Desconcentracin,
- Mayor autonoma operativa
- Reorientacin del sector pblico
Dos elementos esenciales de la nueva estrategia:
-
Mayor atencin a los resultados, en trminos de eficiencia, eficacia y calidad de

servicio, lo que supone dilucidar los objetivos, repartir las responsabilidades de los
resultados a alcanzar, fijar los fines, prever las seales y los estmulos adecuados,
medir y dar a conocer los resultados y actuar de acuerdo con la experiencia
adquirida.
- La sustitucin de estructuras jerrquicas fuertemente centralizadas por un modelo de
gestin descentralizada.
Posibles problemas de la nueva estrategia que deben tenerse en cuenta
Se puede debilitar la coherencia de las polticas y la responsabilidad pblica: la
Administracin Pblica rehn del usuario.
Una excesiva fragmentacin de la Administracin Pblica puede empobrecer la
poltica diseada si no se refuerzan los mecanismos de relacin e informacin.
Se puede provocar el conflicto entre los intereses de los individuos y el inters
general.
Se puede caer en una excesiva dependencia de la Administracin Pblica respecto a
los concesionarios privados.
Anlisis comparativo entre la gestin pblica y la gestin privada. La nueva gestin pblica.
Gestin pblica.
Gestin privada.
Naturaleza no comercial de la mayora de servicios

pblicos.
Mayor utilizacin de los indicadores de actividad.

Mayor propensin al riesgo.
La expresin de las demandas colectivas y variadas no

23
favorece la definicin de objetivos precisos.
Mayor motivacin del personal.
Predominio de valores como:
El sector privado se sita donde hay posibilidad de

obtener beneficios, lo cual supone que no se preocupe
de realizar tareas que, siendo necesarias, no sean
lucrativas.
Transparencia
Discusin pblica de objetivos
Procedimentalismo.
Multiplicidad y complejidad de actores.
Predominio de la equidad y la redistribucin o
la captacin de votos.
Libertad casi total para la gestin del personal.

Flexibilidad para captar recursos.
Facilidad
para
innovaciones.
Ausencia de incentivos directos.

Regularidad y estabilidad en las prestaciones del sector
pblico.
incorporar
rpidamente
las
Gran capacidad de ajuste a un entorno cambiante.

Propuesta de la Nueva Gestin Pblica.
Los organismos pblicos no escogen su mbito de

actuacin, sino que les viene definido estatutariamente.
Reducir el tamao del sector pblico, privatizar y

desregular.
Las instituciones pblicas tienen poder coercitivo.
Descentralizar
las
organizaciones,
organizacin al ciudadano.
El entorno de la gestin pblica es mucho ms

complejo: es necesario negociar.
acercar
la
Jerarquas aplanadas.
Los organismos gubernamentales son ms vulnerables

a presiones de carcter poltico.
Ruptura del monolitismo y especializacin: creacin de

agencias.
En el seno de las organizaciones hay pocas presiones

para obtener ms eficiencia.
Desburocratizacin y competencia.
Es difcil medir o evaluar los rendimientos porque

muchos bienes no se comercializan en el mercado y no
hay nmeros rojos.
El tipo de tareas que se realiza entraa, a veces,
dificultades para segmentar a sus destinatarios y
asignarlas por los mecanismos de mercado (por
ejemplo, salud, defensa, medio ambiente).
Desmantelamiento de la estructura estatutaria.
Clientelizacin.
Evaluacin como elemento integrante del proceso de
diseo de las polticas pblicas.
La gestin financiera es ms rgida (formalidades

presupuestarias y procedimientos de control de la
legalidad del gasto).
Cambio hacia una cultura orientada a los resultados.
Predominio de lo permanente sobre lo coyuntural.
Corresponsabilidad de los destinatarios de la accin

pblica (administrados, clientes).
La Administracin Pblica est obligada a actuar

conforme al principio de equidad con criterios
temporalmente consistentes con la constante presencia
de control jurisdiccional sobre todas sus actuaciones.
Optimizacin de las frmulas de gestin colaborativa

pblico-privada.
La responsabilidad pblica es ms extensa y ms

profunda y se manifiesta a travs del proceso poltico.
Esta es la condicin bsica para la gestin en el mbito
de lo pblico.

24
TEMA 3
LA FINANCIACIN DE LA ACTIVIDAD ECONMICA: EL
SISTEMA FINANCIERO ESPAOL
1.- ESTRUCTURA BSICA.

Las entidades financieras dedican su actividad a la gestin de activos financieros, que son
aquellos activos intangibles o instrumentos que incorporan la expectativa de un rendimiento
(caso de los crditos, prstamos o servicios financieros) o de un coste (precio de su
financiacin: depsitos).
Estos activos facilitan la movilidad de los recursos entre los que los poseen (inversores) y
los que los precisan para el desarrollo del sistema econmico (emisores), movilidad que
requiere el concurso de un intermediario o entidad financiera. sta adquiere el compromiso
de reintegrar el principal y sus posibles rendimientos al inversor, que es el titular de las
expectativas del proceso.
Ello implica que los mercados en que tales entidades operan cumplan una serie de
funciones:
Suministrar informacin genrica y econmico-financiera de las empresas que en
ellos operan.
Acoger operaciones de los actores del mercado, asegurando la continuidad y fluidez
de las operaciones.
Facilitar la normalizacin de stas en sus aspectos intrnsecos y de denominacin.
Contribuir a generar la liquidez de las operaciones, asegurando la posibilidad de
convertir en efectivo los derechos devengados.
Facilitar la formacin de los precios, determinando el de los activos que se negocian.
Optimizar los costes de transaccin mediante la difusin abierta y sin restricciones de
los tipos de activos que se negocian, sus caractersticas y sus precios.
En Espaa, es el Banco de Espaa el que elabora el listado de las entidades financieras,
distinguiendo las siguientes:
Banco de Espaa: Que, hasta la entrada en vigor de la moneda nica, era responsable de la
poltica monetaria y la supervisin de las entidades. Esta responsabilidad recae ahora en el
Banco Central Europeo (BCE), aunque con un rgano de administracin de representantes
de los Bancos Centrales de la Unin Monetaria Europea (UME). El Banco de Espaa

25
conserva, a nivel nacional, funciones de supervisin y regulacin bien de forma autnoma o
por delegacin del BCE.
Entidades: En ellas se integran las siguientes:

Entidades de Depsito: Bancos, Cajas de Ahorro y Cooperativas de Crdito.
Otras Entidades: De mbito operativo limitado, como las Sociedades Mediadoras en
el Mercado de Dinero; las de Crdito Hipotecario; las de Arrendamiento Financiero y
las de Financiacin de Crditos. Y una entidad pblica: el Instituto de Crdito Oficial
(ICO) financiando proyectos promovidos por el sector pblico.
2.- LA EVOLUCIN
FUNDAMENTALES.
DE
SU
ESTRUCTURA
OPERATORIA:
REFORMAS
El Sistema Financiero, tanto por su naturaleza como por el papel que desempea en el
sistema econmico est en un proceso permanente de revisin.
A partir de 1946, en que se promulg la ley de ordenacin de la banca, fue apareciendo una
serie de normas de gran inters para su operatoria, como la relativa a la ordenacin del
crdito (1962); la de reorganizacin del crdito oficial (1971) y otras que representan un giro
importante en su regulacin.
El punto clave de este proceso se llega con la Ley de autonoma del Banco de Espaa que
constituye el principal soporte normativo hasta el momento del ingreso de Espaa en la
Unin Monetaria Europea (UME), que alter las competencias del hasta entonces
responsable de la poltica monetaria y la supervisin bancaria.
Los aspectos bsicos del sistema son los siguientes:
La autoridad econmica, reside en el Gobierno, a travs del Ministerio de Economa.
Para las tareas ejecutivas de supervisin, la responsabilidad se atribuye al Banco de
Espaa.
Ejercen funciones de asesoramiento, consulta y dictamen en tareas que le competen:
la Comisin Nacional del Mercado de Valores (CNMV) y la Direccin General de
Segures y Fondos de Pensiones.
Las principales entidades son: los Bancos Privados, las Cajas de Ahorro, las cooperativas
de Crdito y otras Entidades de Financiacin como las Sociedades de Financiacin de
Ventas a Plazos; las Sociedades Mediadoras del Mercado de Dinero; las Sociedades de
Arrendamiento de Bienes y otros Equipos Industriales, las sociedades dedicadas a la
gestin de cuentas a cobrar por empresa y entidades, las sociedades de crdito hipotecario,
etc.
El ingreso de Espaa en la UE ha generado la aparicin de otras entidades, las
denominadas Empresas de Servicios de Inversin, que realizan algunas funciones como:

26
La recepcin, transmisin y ejecucin de rdenes de compra y venta de activos
financieros por cuenta de sus clientes.
La gestin del patrimonio o la cartera de inversin.
La actuacin como intermediarios entre empresas que emiten activos e inversores
que desean suscribirlos.
La gestin del depsito, administracin y custodia de valores.
La concesin de prstamos a inversores.
El asesoramiento a empresas e inversores en materias relativas a los mercados
financieros.
Las actividades de estas entidades son principalmente:
- Productos y servicios financieros: Definicin y lanzamiento de productos financieros y
comparacin con los existentes.
- Clientes: Anlisis de mercados, captacin de clientela, gestin de carteras, venta cruzada y
fidelizacin de clientes.
- Operaciones: Financieras y de leasing, gestin de instrumentos de cobro, operaciones de
cuenta corriente y de crdito.
- Riesgos: Inherente de la operacin y derivada del comportamiento de los mercados.
- Administracin y soporte de la entidad: gestin corporativa y estratgica, contabilidad
financiera y analtica, cumplimiento de la normativa emanada de las entidades reguladoras y
supervisoras y gestin de recursos humanos y otros servicios corporativos.
3.- EL ORIGEN Y CONSECUENCIAS DE LA CRISIS DEL SISTEMA FINANCIERO.

3.1.- Sntomas iniciales.
Durante el primer trimestre de 2007 apareci una serie de insolvencias en instituciones de
crdito hipotecario en Norteamrica y otros pases, insolvencias que se trasladaron a activos
financieros emitidos por bancos y sociedades europeas, que debieron contabilizar prdidas
en muchas de sus inversiones.
Como efecto colateral, se encadena un entorno de desconfianza entre operadores en los
mercados monetarios, desconfianza que reduce los flujos de liquidez a plazos muy cortos y
a tipos de inters hasta un punto por encima a los anteriores precios de equilibrio de
referencia. Todo ello unido a la volatilidad que ya registraba en su evolucin el tipo de
inters bsico y al natural aumento de la morosidad en los crditos hipotecarios en USA y
otros pases.

27
3.2.- Algunas seales.
Las primeras noticias oficiales de la crisis aparecan en 2007. El mercado de hipotecas
norteamericanas de baja calidad, las conocidas subprime, que concedan a clientes con
reducido nivel de solvencia y que, por tanto, tenan mayor riesgo de impago (bien por la
escasa documentacin aportada, porque afectaban a un alto porcentaje del precio del bien
hipotecado, 80%, bien porque las amortizaciones consuman la renta personal de los
deudores).
Estos prstamos eran concedidos por entidades financieras atpicas no tomadoras de
depsitos a las que se solicitaban menores requerimientos regulatorios que a los bancos y
cajas dedicados a la actividad habitual de prstamo y depsito.
Las entidades anotaban su deuda en los balances, pero inmediatamente movilizaban esos
activos, que vendan a los bancos comerciales o de inversin que seguidamente procedan
al empaquetado de las hipotecas en bloques, emitiendo activos de deuda que tenan
mayores facilidades de negociacin en los mercados financieros. Los fondos de inversin,
las compaas de seguros y las entidades que operaban en los mercados monetarios
absorban estos productos que, al tener dificultades de retribucin, les trasladaba de manera
irremisible los riesgos contrados con los originales prestatarios.
Como la garanta final en la cadena era la hipoteca subprime, cuando el cliente incurra en
morosidad, las prdidas se trasladaban al tenedor del prstamo que, a su vez, las desviaba
a los clientes institucionales (fondos de inversin, compaas de seguros, tesoreras, etc.),
que se vean directamente afectados.
Como los activos hipotecarios subprime cotizaban en mercados, su valoracin se realizaba
a travs de modelos matemticos de cierta complejidad y con una frecuencia semanal. Ello
significaba que algunos productos de los mencionados no posibilitaran la recuperacin del
capital invertido.
En esta situacin, las entidades financieras dejaron de prestar en el mercado interbancario o
en el de pagars de empresa a las sociedades hipotecarias; procedan a elevar el tipo de
inters en alguno de sus tramos y aparecan situaciones de insolvencia de aqullas que
operaban en el mercado subprime, no slo en Estados Unidos, sino tambin en Europa.
3.3.- Comportamiento de algunos indicadores antes de la crisis.
Antes de la aparicin de las turbulencias financieras venan registrndose en las economas
internacionales y espaola evoluciones significativas de indicadores macroeconmicos. En
Espaa se observ:
Paulatina reduccin en la tasa de variacin del consumo de los hogares, primera
seal de la cercana del agotamiento del ciclo econmico.
Fuerte variacin en la inversin de bienes equipos, inicio de una senda de cansancio.
La inversin en el sector de la construccin, se reduce.
La contribucin de la demanda nacional a la formacin del PIB inicia su
debilitamiento.

28
Un movimiento similar se registra en el PIB por la drstica desaceleracin en el mercado de
la vivienda, el fin de los bajos tipos de inters y el incremento de operaciones de innovacin
financiera, el aumento de la poblacin, etc.
Las necesidades de financiacin de nuestra economa.

El informe sobre la actividad exterior del Banco de Espaa que ofreca el saldo de la
Balanza por cuenta corriente negativo y el crecimiento del dficit exterior.
Tendencia decreciente de los tipos bsicos norteamericanos y tendencia al alza de los
europeos.
Por el contrario, con del 2,6% de los tipos bsicos europeos del 2 trimestre se pas al 4,0%
en el 2007, con una previsin a corto plazo de mantenimiento/reduccin, circunstancia que
tuvo especial incidencia para las personas con prstamos hipotecarios que sufrieron en los
ltimos meses un endurecimiento de sus amortizaciones.
La relacin dlar/euro haba venido creciendo, pudiendo afectar a la situacin competitiva
europea, ya de por s vulnerable.
Otros indicadores, stos de naturaleza cualitativa, avanzan la atona del ciclo
econmico:
La menor progresin en la recaudacin de los impuestos indirectos, especialmente,
el IVA.
El menor tono del consumo privado.
La reduccin del crecimiento de la inversin.
La reduccin en el nivel de ventas de automviles.
Los mayores plazos para venta de inmuebles urbanos.
La irregular evolucin del crdito en la mayora de entidades financieras.
Datos que confirmaban la cercana de un proceso de agotamiento de la actividad econmica
en la que la profundidad de las turbulencias que se estaban produciendo en los mercados
financieros podra afectar negativa y sustancialmente.
EVOLUCIN DEL CRDITO EN ESPAA 2004-2012
DISTRIBUCIN
2004
2006
2008
2010
2012
EMPRESAS
483
782
1017
985
887
FAMILIAS
441
700
819
813
768
AA.PP.
22
41
53
79
121
TOTAL
946
1.523
1.889
1.877
1.776

29
De estos datos s e desprenden las siguientes conclusiones:
Crecimiento global del crdito en los 9 aos transcurridos: 87,7%, con un promedio
acumulativo anual del 7,25% aunque de distinto signo.
Mientras que en 2004-2008 estbamos en plena expansin, a partir de ah, crisis
financiera.
El comportamiento es distinto. El otorgado a las empresas creca un 6,9% anual
mientras que el destinado a las familias era ligeramente inferior (6,3%).
Sin embargo para las AA.PP. represent un avance del 450%.
La extensin del plazo del crdito comercial, desde 90 a 180 das.
La tasa de desempleo alcanzaba en 2008 ms de 2,2 millones de parados.
La productividad del trabajo, que en 2006 creca un 0,8%, tena un comportamiento
ms favorable que en los 5 aos anteriores, que lo haca al 0,5%.
La cada de la confianza de los consumidores en los meses previos al estallido de la
crisis, pas del 93 al 70%.
A finales de junio de 2007 haba 3,32 millones de impagos por parte de 1,8 millones de
residentes en Espaa, as como 234.000 empresas. El saldo medio por operacin era de
2.694 , creciente desde enero de 2007, revelador de las dificultades que empezaban a
constatarse en la situacin financiera de los consumidores.
Ante este panorama: 2 cada en la evolucin de crditos. (Datos del Banco de Espaa)
AOS
TASA DE VARIACIN
(%)
2004
17,9
2005
27,0
2006
25,4
2007
22,00
Estos datos son expresivos del agotamiento en la concesin de crditos que en el 2007
crecan una cuarta parte con respecto al 2007.

30
3.4.- Traslacin al sistema financiero espaol.
En Espaa ninguna entidad financiera haba anunciado dificultades directamente derivadas
de las turbulencias financieras internacionales. Habra de esperar a las cuentas de
resultados presentadas al Banco de Espaa al cuarto trimestre de 2007 y el ejercicio
completo de 2008 para tener mayores evidencias de la realidad de la situacin.
En previsin de circunstancias desfavorables, el Banco de Espaa solicit a los Tesoreros
de los Bancos espaoles informacin sobre: el dinero tomado; el precio y plazo al que lo
haban tomado; la entidad financiadora; las perspectivas prximas de liquidez, etc., hecho
que denotaba una preocupacin notoria. Se les conmin a que realizaran activos
inmobiliarios de su cartera.
El conjunto de Cajas de Ahorros, la Confederacin Espaola de Cajas (CECA) hizo pblica
su posicin ante las turbulencias. Adelantaban varias cuestiones: que las Cajas eran
cedentes en el mercado interbancario, no habiendo sido tomadoras de financiacin en el
ltimo ao; que no estimaban oportuno invertir en el exterior; que su nivel de crditos vena
creciendo, si bien estimaba que se reducira. Respecto del crdito vivienda, el crecimiento
era modesto y la morosidad estaba subiendo.
Las Cajas, por otra parte, venan reduciendo el crdito a hogares, tanto para vivienda como
para el consumo. A pesar de ello, revisaran todas sus operaciones de riesgo, tanto dentro
como fuera de Espaa, al menos hasta que se aclarara la situacin. Sin embargo, Moodys
estimaba que haba una serie de instituciones financieras espaolas que podran estar con
dificultades.
La realidad es que, tanto los crditos del conjunto del sistema financiero como los depsitos,
ambos con crecimiento, representaban un cambio radical respecto a la evolucin en el
conjunto del ejercicio de 2007. Tambin, el volumen de los crditos dudosos se elevaba.
Ante esta situacin, las entidades vinieron ajustando su estrategia crediticia de forma acorde
con la situacin y para preservar sus resultados futuros. Esta estrategia pasaba por:
Limitar la exposicin a los prstamos hipotecarios concedidos a promotores
inmobiliarios. Esto generara una dificultad en el mercado de trabajo.
En relacin a los prestatarios, se restructuraron las frmulas de hipoteca. Al principio
tipo fijo y a continuacin variable fijadas en el Euribor + diferencial.
Estructuracin de los crditos de forma que las cuotas mantuvieran cierta estabilidad
cuando la volatilidad de los tipos fuera mayor para despus adaptarlas a la
coyuntura cobertura de los crditos. Otras ofrecan una cuota blindada.
Alargamiento de los plazos de los prstamos. Criticado por el Banco de Espaa.
Crdito a perpetuidad.
Una utilizacin progresiva de instrumentos de "cobertura de tipos" salvaguardaba el
impacto negativo en el prestamista.
Conveniencia de mejorar la transparencia y reforzar la actuacin del regulador para
limitar la aparicin y los efectos de crisis y turbulencias, no situar fuera del balance.

31
Como era lgico en situaciones de tensiones de liquidez, se reaviv lo que se conoce como
guerra del pasivo. Muchas entidades financieras y algunas grandes firmas industriales
lanzaron emisiones para captar recursos en los mercados con retribucin por encima de los
tipos. As fueron comercializados activos de diversa denominacin: obligaciones
subordinadas; participaciones preferentes; productos estructurados; etc. sin informar de los
riesgos que asuman los futuros suscriptores.
3.5.- Las medidas adoptadas.
El perodo comprendido entre 2008 y 2012 ha sido fundamental para entender y valorar los
efectos de una crisis que haba sido, desde el punto de vista normativo, claramente
minusvalorada.
A partir de esta fecha, se promulgaron sucesivos Reales Decretos-Leyes:
Creacin del Fondo de Estructuracin y Regulacin Ordenada Bancaria (FROB), que inclua
un mecanismo de apoyo temporal a las instituciones afectadas por los problemas derivados
de la financiacin al sector inmobiliario, estimulndolas a reajustar su dimensin organizativa
y de recursos en aras de la solvencia posterior. (2009)
Decreto-ley que ajustaba el rgimen jurdico de las Cajas de Ahorros, animndolas a alterar
el status quo que hasta entonces tenan, con el aadido de propiciar operaciones de
integracin, fusin o reagrupamiento para posibilitar una mayor capacidad de acceso a los
mercados de capitales.(2010).
En 2011 se estableca un nuevo nivel de solvencia no slo para las Cajas, sino para el
conjunto del sistema bancario, para lo cual se incrementaban los requerimientos de fondos
propios, tanto en trminos de volumen de capital como en la calidad del mismo.
Todo ello propiciara una serie de movimientos que, hasta ahora, no haban sido ultimados,
quedando pendiente el saneamiento de los balances, muy afectados por la valoracin de los
activos relacionados con el sector inmobiliario y por la inexistencia de medidas que
favorecieran el proceso de ajuste en la dimensin de las entidades, la mejora de sus
procedimientos de organizacin y gestin, y todo ello encaminado a obtener la viabilidad y la
confianza necesaria para poder apelar razonablemente a los recursos de los mercados.
3.5.1.- El Real Decreto-ley 2-2012.
Este Real Decreto-ley, de saneamiento del sistema financiero, recoge cuestiones relativas a
la generacin de liquidez, financiacin a la economa productiva y valoracin de los activos
de las entidades de crdito, para favorecer el mecanismo de asignacin de los recursos
financieros del sistema.
Con esta norma se inicia una va complementaria de las anteriores, con vistas a superar
algunas inconsistencias y a adoptar una posicin ms atractiva en el saneamiento de las
entidades, estimulando a las que contaban con una viabilidad potencial y reconduciendo a
las que no tenan, ni siquiera con ayudas pblicas, posibilidades de subsistir.
En lo que respecta a implicaciones relacionadas con el sector inmobiliario se requerir de
las entidades nuevas dotaciones de provisiones de capital para cubrir el deterioro de la parte
de los balances que estuviera directamente relacionada con los activos inmobiliarios.

32
Por otra parte, mejora el tratamiento prudencial del denominado riesgo de crdito que
afecta a estos activos: suelo, construcciones o promociones inmobiliarias. Se exigi adems
capital suplementario de la mxima calidad para la cobertura de los activos dudosos.
Para todo ello se estableca un plazo inicial hasta el 31 de marzo de 2012 en el que
deberan presentar un plan que incluyera la puesta en aplicacin de estas medidas, que una
vez analizadas, seran operativas antes del 31 de diciembre de 2012, plazo que podra
extenderse un ao ms para entidades ms complejas.
En relacin a los procesos de integracin entre entidades de crdito se requera que, a su
finalizacin, se incrementara el valor de su balance. En el proceso podran participar las
entidades ayudadas por el Fondo de Regulacin Ordenada Bancaria (FROB), pero deban
cuantificar crdito a la familia y pequea y mediana empresa en los siguientes tres aos, un
plan de desinversin en activos financieros, otro de gobierno corporativo y de
remuneraciones de sus administradores y directivos, y su viabilidad econmico-financiero.
Por otra parte, se delimitaba el rgimen jurdico de las Cajas de Ahorro, que podrn
desarrollar su objeto social a travs de entidades bancarias, a las que aportaran todo su
negocio financiero, as como todo o parte de sus activos no financieros. Podran continuar
como cajas si controlaban ms del 50% de la nueva sociedad. En caso contrario seran
Fundaciones cuyo objeto sera la gestin de la Obra Benfico Social El RD Ley rebaja hasta
el 25% este porcentaje.
Las nuevas entidades se gobernaran por los mismos rganos que las que existan hasta
ese momento, la Asamblea General y el Consejo de Administracin pero con carcter
potestativo podran mantener la Comisin de Control.
No podrn destinar ms del 10% de los excedentes de libre disposicin a gastos diferentes
de los aplicados a su Obra Benfico Social.
Como medio de ayuda al saneamiento de las entidades, las de crdito participadas por el
FROB no signaran en el ao 2012 ninguna retribucin variable o incentivo, as como
aportaciones empresariales a Planes de Pensiones o figuras equivalentes a sus
administradores y directivos. No lo haran en los 3 aos siguientes, y estaran en todo caso
condicionadas a la obtencin de resultados en sus planes de saneamiento. Adems los
contratos celebrados con sus directivos no pueden superar los mximos fijados por el
Ministerio de Economa segn el cargo.
Se facultaba al FROB para adquirir acciones o ttulos de capital convertible en acciones
cuando el banco presente un plan de recapitalizacin aprobado por el Banco de Espaa,
siendo los fondos aportados por la Hacienda Pblica sin que repercutieran en los
Presupuestos Generales del Estado o Deuda Pblica. Seran fondos en efectivo o de Deuda
o valores emitidos por el FROB. Posteriormente las entidades se comprometeran a
recomprar o amortizar tales ttulos tras el periodo de integracin, no ms de 5 aos por
tanto, o puede el FROB pedir su conversin en acciones o ttulos de la entidad y la
desinversin de stas aportaciones del organismo se enajenara a los 3 aos de su
suscripcin mediante procedimiento competitivo.

33
Para ello el FROB contara con unos recursos adicionales de 6.000 millones de euros a los
ya disponibles, con lo que la capacidad total para estas aportaciones alcanzara unos
105.000 millones d euros.
El FROB utilizar para estas operaciones una figura nueva, los denominados convertibles
contingentes, que servirn para su financiacin y, transcurridos los plazos sealados, seran
utilizados como medios de participacin en el capital de las entidades que no devolvieran los
importes comprometidos.
En el caso de las entidades que hubieren emitido participaciones preferentes, si como
consecuencia del saneamiento realizado no dispusieran de recursos suficientes para
atender al pago de las remuneraciones previstas, se podr autorizar su aplazamiento hasta
los 12 meses siguientes. Transcurrido dicho plazo sin contar con los recursos necesarios, el
pago quedara insubsistente.
En el caso de las entidades que hubieran emitido participaciones preferentes, si como
consecuencia del saneamiento realizado no dispusieran de recursos suficientes para
atender al pago de las remuneraciones previstas, se podr amortizar su aplazamiento.
Transcurrido el plazo sin contar con los recursos necesarios, el pago quedara insubsistente.
Cul sera la valoracin de esta norma? En nuestra del ponente el espritu del Decreto-Ley
estaba bien orientado aunque las medidas ahora anunciadas podran haberse materializado
con anterioridad a esta fecha. Desde finales de 2008 se conoca la mayor parte de los
problemas que la norma trata de regular pero, por razones evidentes, no se pondran en
marcha con lo que ello implicaba para las entidades y personas afectadas. En ese sentido,
es muy revelador el contenido de los escritos que la Asociacin de Inspectores de Entidades
de Crdito del Banco de Espaa, envi, tanto al propio Gobernador, como a los diferentes
titulares de la cartera de Economa, denunciando la situacin de muchas de las entidades y
la falta de medidas coherentes para su objetiva neutralizacin.
No hemos de olvidar que, solamente en el perodo 2007-2010, los pases europeos haban
destinado 0,5 billones de euros -el 4% del PIB comunitario- en apoyos de capital y liquidez a
las instituciones del sistema, apoyos que se materializaron en mejora de recursos propios,
compra de activos txicos y otras medidas estimulantes de la liquidez, provocando un
aumento del impacto del endeudamiento pblico en los respectivos presupuestos, cuyo
efecto final est por evaluar. Razn por la cual las autoridades deberan continuar en sus
esfuerzos para que el impacto de la reforma del sistema financiero tuviera la mnima
incidencia sobre aqullos, pero nunca manteniendo, como se dijo, que no costara dinero al
contribuyente, porque ello era algo claramente imposible.
Por otra parte, y a pesar de los argumentos utilizados en la defensa del Decreto-Ley, no era
necesaria una disposicin de este rango legal. Para realizar los saneamientos que ahora se
han acordado, hubiera sido ms que suficiente una mera instruccin del Banco de Espaa
que, complementada con la normativa ya en vigor tras la sancin de los anteriores DecretosLeyes, habra agilizado el proceso de integracin y ayuda econmica que ahora se ha
refrendado, evitando, adems, el aumento del deterioro que se ha ido contabilizando en los
dos ltimos aos, sin olvidar que, las medidas no haran posible, por s solas, todos los
saneamientos que el sistema precisa.

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Se estima por el ponente que la disposicin que se comenta:
No tendr una influencia positiva sobre el aumento del crdito al sector privado, al menos, a
corto plazo.
Tanto los mayores requerimientos de provisiones, como los de capital harn muy difcil la
generacin del colchn que necesitan las entidades para dispensar estas facilidades. As lo
acreditaban los datos disponibles a finales de 2011, en los que se apreciaba una reduccin
del 2,2% en el crdito al sector privado y del 2,1% a las economas particulares, mientras
creca el 13,7% el otorgado a las administraciones pblicas.
Por otra parte, no se ha tomado en consideracin el volumen de morosidad real que tiene el
sistema, volumen que se estima como muy problemtico para asegurar la vuelta a la
normalidad. A mediados de 2013 la morosidad superaba el 11% de los crditos de dudoso
cobro, del orden de 1,7 billones de euros.
A pesar de las inyecciones masivas de liquidez del Banco Central Europeo, al que las
entidades espaolas acuden habitualmente, ello no significa siempre una mayor
disponibilidad de crdito para sus clientes. Bien porque se destina una buena parte de estos
recursos a la suscripcin de activos financieros pblicos, con remuneracin que les dispensa
un alto margen financiero sin terico riesgo, o bien porque, como seala algn representante
del sector, no existe demanda solvente por parte de empresarios y particulares que
necesitan crdito para el normal desenvolvimiento de sus negocios.
La exigencia de provisiones y dotaciones minorar el importe del beneficio antes de
impuestos y, consecuentemente, la recaudacin del Impuesto de Sociedades. Por estas dos
ltimas razones, los efectos de las medidas tendrn consecuencias sobre los presupuestos
del Estado, desmintiendo la repetida aseveracin oficial de que el saneamiento no costara
nada a los ciudadanos.
Por otro lado, existe un proceso creciente de crtica sobre las particularidades de la
normativa hipotecaria en Espaa, bien diferente a la de otros pases, en los que, en general,
la dacin en pago de deuda es suficiente para cancelar una obligacin de esta naturaleza.
Y aunque, en el caso de la vivienda habitual, el deudor ha aceptado y, por tanto, est
obligado a cumplir sus obligaciones, las repercusiones de la actual situacin de crisis en las
personas de posicin ms debilitada deberan haber propiciado la introduccin de prcticas
ms favorables para situaciones de extrema dificultad. Una situacin que sera posible paliar
con la ltima normativa aprobada, a la que podrn adherirse voluntariamente las entidades
prestamistas.
No debe descartarse el caso de alguna agrupacin de Cajas de Ahorros que, estando ya
bajo la rbita directiva de una entidad bancaria, tenga muy difcil las posibilidades de
saneamiento. Es fcil que el coste del mismo se traslade finalmente a la Hacienda Pblica,
generando un agravio comparativo con otra Caja, de gran volumen, pero con un fuerte
desequilibrio en su balance que, al integrarse en una entidad bancaria, ha tenido que ser
ayudada por el Fondo de Garanta de Depsitos que tras ello, ha quedado sin los recursos
necesarios para asegurar el cumplimiento de sus futuras obligaciones en otras entidades.

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Por ello, y pensando en la salud del sistema, las autoridades no deberan propiciar la ayuda
a las entidades sobre las que se acredite su falta de viabilidad econmico-financiera, en
especial, y como se ha indicado, las que no tengan un elevado nivel de riesgo sistmico.
Por ltimo, no debe olvidarse que las Cajas que tengan participaciones importantes en los
mercados de valores se vern obligadas a enajenaras masivamente, con lo que ello
representa, tanto por la disminucin de sus cotizaciones, como para la generacin de
minusvalas que harn ms difcil su situacin. Un ejemplo claro de ello ha sido la
enajenacin de la participacin de Bankia en la aerolnea IAG, realizada en junio de 2013
En definitiva, aunque el Decreto-ley ayudar a contar con entidades de mayor solvencia, con
balances valorados de forma ms acorde a la realidad del mercado, la pronta y razonable
solucin a los problemas del sistema financiero habra requerido compatibilizar estas
medidas con otras que deberan adoptarse con urgencia para cumplir con los requerimientos
que llegan del entorno comunitario, en especial, los relativos a la reduccin del gasto pblico
consuntivo.
3.5.2.- Una nueva norma: El Real Decreto-ley 18/2012 sobre saneamiento y venta de
los activos vinculados al sector financiero.
Esta nueva norma trata de perfeccionar el alcance de disposiciones anteriores y el deseo de
contribuir de manera decisiva al perfeccionamiento y consolidacin del sistema bancario.
La nueva disposicin exige mayores dotaciones para prevenir el posible quebranto en la
valoracin de los activos en poder de las entidades financieras, superando y aclarando
trminos que no quedaron adecuadamente definidos en la normativa anterior. Entre ellos
destacan:
Se estiman nuevos montantes para los activos problemticos y normales.
Se elevan las provisiones anteriormente requeridas, no solo para los activos inmobiliarios
daados, sino tambin para los sanos.
Para los activos con garanta hipotecaria, constituidos por suelo, se eleva la cobertura hasta
el 45%, para las promociones en curso hasta el 22% y para las obras terminadas, el 7%
adicional.
Todo esto podra tener una incidencia del orden de 30.000 millones de euros sobre 54.000
estimados con gran probabilidad de que su aplicacin condujera a perdidas en algunas
entidades.
Para aquellas entidades que no pudieran cumplir con las nuevas exigencias, se configura un
Esquema de Proteccin de Activos (EPA), que podra financiarse por el FROB.
El FROB para obtener nuevos recursos financieros destinados a atender las operaciones
derivadas de esta norma, podra adquirir los denominados convertibles contingentes, no
solo para atender a las entidades fusionadas, sino para todas las que lo necesiten.
Las entidades interesadas deberan presentar planes de cumplimiento al Banco de Espaa,
antes del 11 de junio de 2012 y realizarlos antes del 31 de diciembre.

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Ante la negativa de las autoridades a la constitucin de los denominados bancos malos, se
autoriza la creacin de las Sociedades de Gestin de Activos (SGA), a las que se concede
un plazo de 5 aos para la enajenacin de los activos que s eles traspasen.
Ante la posible incidencia de las medidas en entidades cotizadas se debe informar a la
Comisin Nacional del Mercado de Valores, antes del 14 de mayo de 2012, de la generacin
de hechos relevantes de conocimiento necesario para la generalidad de los mercados.
Ante la desconfianza de los mercados financieros sobre la verdadera entidad de los activos
inmobiliarios, se promueve su valoracin por expertos independientes internacionales
designados por el Ministerio de Economa.
Estas medidas sern complementadas por otras que faciliten la realizacin de las
operaciones de saneamiento: desde las derivadas de aranceles de Registradores u
fedatarios pblicos, hasta la racionalizacin de los plazos de alquileres de inmuebles,
pasando por determinados incentivos tributarios.
3.5.3.- Otra regulacin: El Real Decreto-Ley 24/2012, de reestructuracin y resolucin

de entidades de crdito.
Tercera de las normas aprobadas en el 2012.La esencia de la disposicin se centra en los
siguientes aspectos:
Se busca el equilibrio entre el proceso de proteccin a la clientela y el mnimo coste
necesario para el contribuyente, resaltando, como aspecto fundamental, el objetivo de lograr
la recuperacin total de los fondos pblicos que sean inyectados al sistema, algo que solo el
tiempo nos permitir conocer (que no ocurrir).
La modulacin de los principios de universalidad por los que se rigen los criterios de
insolvencia de las entidades.
Se distinguen cuatro tipos de entidades: a) las que tras las pruebas de resistencia no
presentan dficit de capital, ni requerirn ulteriores medidas; b) las entidades nacionalizadas
controladas por el FROB; c) las entidades en las que se diagnosticado dficit de capital y
que no podrn afrontarlo sin ayudas estatales, y d) las entidades en las que se ha detectado
dficit de capital, pero que podrn afrontarlo sin recurrir a ayudas estatales.
Para el caso de resolucin, los criterios a aplicar seran los emanados del G-20, del Fondo
Monetario Internacional y la propia Unin Europea.
La norma toma en consideracin tanto el Acuerdo del Euro-Grupo como el del Consejo de
Europa, es decir, que la recapitalizacin de las entidades afectadas se realizara tras la
aceptacin del denominado Memorando de entendimiento, con el requisito del 9% para las
exposiciones ponderadas por riesgo estimulando el proceso de concentracin de entidades
bancarias (y con la previsin para Espaa de ayuda inmediata de hasta 100.000 millones de
euros el conocido como rescate que al final no fue de tal magnitud).

37
3.5.4.- La posicin de economa y el Banco de Espaa.
El 28 de septiembre de 2012, el Ministerio de economa, conjuntamente con el Banco de
Espaa informan pblicamente de los resultados de las pruebas de resistencia que haban
realizado las consultora Roland Berger y Oliver&Wyman, con la colaboracin del Servicio de
Inspeccin del Banco de Espaa.
Las conclusiones de dicho informe fueron las siguientes:
Se considera que el 62% del sistema financiero espaol quedaba clasificado de
manera razonable.
Un primer grupo quedara integrado por siete entidades, que no precisaran de
ayudas directas en su funcionamiento interno: Santander, BBVA, Caixa bank, Kutxa,
Sabadell, Bankinter y Unicaja.
Otras siete entidades necesitaran capital: IberCaja, Banco Mare Nostrum, Banco
Popular Espaol, Banco de Valencia, Nova Caixa Galicia, Catalua Caixa y BankiaBFA. Las cuatro ltimas seran nacionalizadas.
Un ltimo grupo, formado por Liberbank, Banca Mare Nostrum, CEISS y Caja 3,
necesitaran recursos adicionales.
3.5.5.- Un nuevo proyecto de Ley de Cajas.

En Enero de 2013, el Ministerio de Economa anuncia un proyecto de ley reguladora de las
Cajas de Ahorros, que entrara en vigor en 2014, anticipando que antes del ltimo da de
ese ao, estas entidades se convertiran en Fundaciones, limitando su volumen de activos a
10.000 millones de euros; requirindoles un Plan Financiero y estableciendo un
procedimiento de funcionamiento cuyos detalles se conoceran una vez superados los
trmites parlamentarios.
3.5.6.- Aspectos finales.

Existe la posibilidad que las medidas de ajuste se vean complementadas con otras de
estmulo e inversin para incidir en el desarrollo de la economa. El proceso de desendeudamiento, tanto privado como pblico, provoca una evolucin inferior al potencial
existente, que podra ser negativo en el presente y en el prximo ao.
Aunque el ajuste emprendido era necesario, no ser suficiente si no se tiene en cuenta que
tales incentivos deben requerir de todos los sectores econmicos el funcionamiento en
trminos de productividad y competitividad, dos ingredientes imprescindibles para el
crecimiento de la riqueza y el empleo que Espaa necesita y para facilitar la vuelta a la
solvencia del sistema financiero espaol.
Espaa se enfrenta a tres grandes reformas: la del equilibrio fiscal y presupuestario; la del
mercado de trabajo y la del sistema financiero. Hasta ahora, y desde el 2009, ao en el que
se constituy el FROB, se ha promulgado seis grandes disposiciones, cada una de las

38
cuales ha dado un paso adelante, pero insuficiente para afrontar y resolver la gravedad de
los desequilibrios del sistema.
Es necesaria una nueva disposicin requiriendo dotaciones, no para los crditos hoy
afectados, sino para otros como los crditos al consumo, a los concedidos a las pequeas,
medianas e, incluso, grandes empresas.
Si no se logra superar esta ltima reforma en un plazo razonable, se estara bloqueando el
crecimiento del crdito, dificultando la evolucin positiva de la actividad econmica y
haciendo insostenible el volumen de desempleo.
La Unin Europea, por su parte, debera ultimar ahora, tras el referndum de Irlanda el
proceso de unidad fiscal. Pero tal proceso no sera completo para la resolucin de nuestros
problemas si no se encara con decisin la unidad de supervisin bancaria; sin la creacin de
un Fondo de Garanta de Depsitos comn y de prestaciones comunitarias como la
proteccin por desempleo o un sistema europeo de pensiones.
4.- LAS PERSPECTIVAS DE FUTURO.

Se ha producido un cambio importante en la estructura y funcionamiento de las entidades de
crdito, un cambio sustancial en un entorno de mayor bancarizacin y, respecto de las
antiguas Cajas de Ahorros, con la remodelacin de sus Consejos de Administracin.
Este proceso culmina con una reduccin de la dimensin de las entidades, tanto en nmero
de sucursales como de recursos humanos. El nmero de oficinas era excesivo y respecto al
capital humano significa un descenso importante de sus efectivos, lo que, adems,
repercute sobre el nivel de desempleo.
A todo ello se aade una evolucin irregular en el comportamiento del crdito. En el perodo
2004-2012 hubo un crecimiento acumulativo anual del 7,2% para el conjunto de las
aplicaciones a empresas, familias y sector pblico. Pero, a partir del ao 2008, que en
Espaa se considera como el inicio de la toma de consciencia de la gravedad de la
situacin, disminuyen las concesiones a empresas, y a las economas domsticas y
aumenta el otorgado a las Administraciones Pblicas. Se inicia ahora un largo camino por
recorrer, con nuevas instituciones, en poder de Cajas ms grandes o de Bancos, en un
entorno de crisis econmica y de valores, en el que contarn con clientes mucho ms
exigentes, que ya no aceptarn productos/ servicios que sin las garantas precisas de
transparencia.
Un proceso que afecta a un volumen importante de recursos financieros. El negocio de las
entidades supera tres veces la riqueza de Espaa de un ao y, por tanto, debe contribuir a
facilitar la generacin de actividad econmica, y posibilitar que subsistan solamente las
entidades viables.
Los primeros resultados de la reforma ya estn a la vista. El ejercicio de 2012 concluy con
una drstica cada en los beneficios de la mayor parte de las entidades, con elevaciones en
la morosidad y con prdida de eficiencia. Otra de ellas, han debido realizar una fuerte
ampliacin de capital afortunadamente superada, aunque ahora se enfrenta a un futuro
difcil de adivinar.

39
Las entidades nacionalizadas (Bankia, Catalunya Banc, Nova Caixa Galicia y Banco de
Valencia) perdieron 37,000 millones, prcticamente, la misma cantidad que recibieron en
concepto de ayudas. Para 2013, sus expectativas eran incrementar su volumen de prdidas,
en el entorno de 41.600 millones de euros', hecho que debera hacernos reflexionar sobre la
inconsistencia de continuar con las ayudas a entidades de viabilidad futura muy difcil.
Y la idea fundamental: en tanto no se superen los problemas endmicos que aqu se han
resaltado, no ser posible el crecimiento en Espaa. Por ello, debera realizarse una autocrtica derivada de la dilacin en que se tomaron las decisiones ms convenientes que, en
otros pases, ya se anticiparon a 2008 y, aunque supusieron una importante salida de
recursos presupuestarios, permitieron el saneamiento de las entidades, la devolucin de
parte de los anticipos recibidos y, en algunos casos, incluso, el procesamiento de los
responsables de su deterioro,
Y por qu no, a superar las rigideces administrativas en el seno de la Unin Europea, en
especial, de la Autoridad Bancaria Europea (ABE) que tiene muy limitada la capacidad de
decidir en cuestiones de supervisin bancaria. Y no digamos de las dificultades de implantar
la poltica del BCE y el xito que pretende, en especial, s Italia y Espaa no pudieran controlar sus respectivos dficits presupuestarios y se obligara a aquella institucin a prorrogar
esta frmula financiera.
La responsabilidad de la situacin en la que vivimos actualmente habra que repartirla entre
todos. Son responsables las personas y entidades que se endeudaron de manera
irresponsable; los que tomaron decisiones sin el rigor deseable; las autoridades econmicas
que, por razones de oportunidad poltica con falta de criterio y determinacin, no siguieron
las recomendaciones de analistas e instituciones internacionales que contando con
informacin suficiente no supervisaron con autonoma y responsabilidad; los que no
alertaron a los inversores de los riesgos que conllevaban algunos productos y servicios
financieros; etc.
Ahora habremos de asumir las secuelas del descrdito de unas instituciones que no tuvieron
el comportamiento que exiga el excesivo riesgo que haban asumido.
Por ello, se aprob el RD-Ley de 22 de marzo de 2013 de proteccin a determinados
productos de ahorro e inversin y otras medidas de carcter financiero en la que se hace
posible trasladar a los acreedores la participacin en los costes derivados de la utilizacin de
instrumentos hbridos y deudas subordinadas, y por otra parte el establecimiento de
medidas giles de resolucin de las reclamaciones que los clientes puedan formular a las
entidades financieras comercializadoras de productos complejos, el arbitraje, que no
perjudica la apelacin en vas alternativas jurisdiccionales, y por parte de algunas entidades
de mecanismos para resolver las diferencias por una va amistosa satisfactoria de las partes
ms vulnerables.
Adicionalmente el Fondo de Garanta de Depsitos (FGD) facilitara la liquidez necesaria
para la adquisicin de los no cotizados que resulten de los canjes obligatorios a precio de
mercado. Se establece una derrama extraordinaria que se cuantifica en el 3% de los
depsitos computables.
Todo ello no evitar perjuicios a los suscriptores de participaciones preferentes. El FROB
aprob una quita de hasta el 68% en funcin de su antigedad y de las condiciones

40
financieras en el momento de su emisin y si se solicita un anticipo al FGD sufrirn una quita
adicional. Si surgen discrepancias, una comisin presidida por el presidente de la
Comisin Nacional del Mercado de Valores que ser el encargado de coordinar e impulsar
los trabajos necesarios de evaluacin ser la que tomar la resolucin.
5.- ASPECTOS FINALES.

Las mayores entidades financieras habrn de incrementar sus fondos propios con
ampliaciones de capital, desinvirtiendo en activos problemticos y reduciendo sus
vinculaciones con la deuda soberana.
La UE no debera aspirar a instaurar un gran banco malo que recoja los activos de mala
calidad de todos los pases. Las Uniones Bancaria y Fiscal, junto a una clara definicin de
los derechos de propiedad, deberan disearse de forma que se evite el agravamiento de los
problemas actuales y la generacin de mayores dificultades futuras.
Si a pesar de las medidas que Espaa ha tomado o puede tomar, la economa siguiera en
un contexto recesivo y no se consigue la recuperacin, podra plantearse que determinados
pases (Espaa, Francia, Italia) decidieran iniciar la va de la salida o bien fueran inducidos a
marcharse.
Esta situacin sera extrema y, en cualquier caso podra evitarse mediante la articulacin de
un conjunto de medidas urgentes de estmulo, de corte presupuestario, monetario o fiscal,
con reformas polticas incluidas que hicieran posible una Unin consolidada y unitaria y no
un soporte administrativo y burocrtico sin viabilidad futura.

41
TEMA4
LA ACTUACIN DEL SECTOR PBLICO EN LA COBERTURA DE
NECESIDADES PREFERENTES.
EL (BUEN) GOBIERNO DE LA SANIDAD PBLICA.
0. REFLEXIONES PREVIAS
Durante este tema, realizaremos una introduccin al estudio de los bienes preferentes
(merit goods) a fin de conocer el porqu de la presencia del sector pblico en su suministro
(su justificacin), y se aborda un anlisis ms detallado de la sanidad, ofreciendo una visin
completa: un enfoque terico (desde el anlisis de la Hacienda Pblica) y prctico (desde la
experiencia de los profesionales de la gestin y el ejercicio de la medicina)
Destacar que, la crisis econmica actual introduce dos tipos de posturas:
1.- A favor del desmantelamiento del Estado de bienestar del que la sanidad es
parte importante.
2.- A favor de una profesionalizacin de la gestin de lo pblico y por tanto, un
aumento de la eficiencia y empleo ptimo de los recursos, cada vez ms escasos.
1.- INTRODUCCIN
Un bien preferente es aquel que satisface necesidades de especial relevancia para el
individuo y para la sociedad.
Por su importancia para la ciudadana, el sector pblico debe intentar que todos los
individuos tengan acceso a este tipo de bienes ya que el mercado no suele proveer la
cantidad suficiente de los mismos, precisamente porque es incapaz de internalizar como
ingresos los beneficios externos derivados de su consumo.
La economa de la salud, de la educacin y la vivienda son los pilares del denominado
Estado del bienestar. La reciente crisis econmica ha acrecentado la necesidad de que se
logre la mxima efectividad al menor coste. Una mayor profesionalizacin en la gestin,
corresponsabilidad por parte de los gestores y la financiacin de los servicios con menor
ratio coste-efectividad es fundamental para seguir manteniendo el Estado del bienestar.
Tanto la economa de la salud como de la educacin y la vivienda tienen por objetivo de
estudio el uso ptimo de los recursos en cada uno de estos campos. Su tarea consiste en
estimar la mxima eficiencia en la organizacin de los servicios, sugiriendo formas de
mejorar esta organizacin.

42
2.- EL GASTO EN SANIDAD, EDUCACIN Y VIVIENDA
El gasto en los bienes preferentes es uno de los ms vinculados al Estado del bienestar. En
los ltimos aos y mientras las finanzas pblicas lo permitan, ha habido un incremento
notable de este tipo de gasto.
As, en lo relativo al gasto sanitario hubo un incremento exponencial debido a las
siguientes causas:
a) El envejecimiento de la poblacin: El aumento de personas mayores no slo tiene
el efecto de reduccin de los ingresos fiscales o de las cotizaciones, sino un
incremento del gasto sanitario, puesto que tienen mayores necesidades objetivas
desde el punto de vista mdico.
b) La inmigracin: Ha sido un fenmeno de gran importancia en el sistema sanitario.
Tambin ha tenido importantes efectos sobre el gasto educativo, dadas las tasas de
natalidad de la poblacin inmigrante y como resultado de las polticas de
reagrupamiento familiar. Las CCAAA donde ms incidencia ha tenido este factor ha
sido Madrid, Catalua, Baleares o Valencia donde la poblacin inmigrante ronda el
20 % del total de la poblacin. En estos momentos, el fenmenos de inmigracin
est en declive y Espaa se ha convertido en un pas emisor de poblacin.
c) La innovacin tecnolgica: La nueva tecnologa y los avances mdicos, ha
facilitado nuevos procedimientos de asistencia que ha generado un aumento notable
del gasto. La incorporacin de nueva tecnologa, en muchos casos, se ha llevado a
cabo sin evaluarse de manera adecuada su eficacia. De la misma manera, debemos
destacar la gran variacin en el uso de procedimientos tcnicos y farmacolgicos
diferentes entre diferentes Hospitales y profesionales de la misma especialidad.
d) Las nuevas patologas y enfermedades crnicas: En muchos casos, fruto de la
inmigracin, en otros del envejecimiento de la poblacin y, en otros, de la
proliferacin de prcticas de vida poco saludables. Enfermedades crnicas como el
SIDA, han hecho que el gasto haya aumentado de manera significativa.
e) Cambio en el nivel de exigencia de los pacientes: El incremento del nivel de vida
y la formacin de las personas, unidos a una mayor conciencia de la participacin en
los gastos sociales a travs de los impuestos, han originado una mayor exigencia en
la calidad de los servicios.
En educacin y vivienda el crecimiento ha sido tambin muy considerable y ha contado con
causas especficas, como las siguientes:
1. La financiacin de los colegios concertados para mejorar la universalizacin del
acceso.
2. El aumento de la inmigracin.
3. El desarrollo de nuevas asignaturas vinculadas a la tecnologa.
4. El deseo de permitir el acceso a la vivienda a los ms necesitados.
Actualmente y ante la reduccin alarmante de recursos monetarios es necesaria la reflexin:
a.- La gestin de la provisin de bienes preferentes: en manos de polticos o
profesionales?

43
b.- La financiacin del suministro de los bienes: segn nivel de renta?

c.- Copago del servicio por el beneficiario o financiarse todo con impuestos?
d.- Financiacin de acuerdo a la efectividad del servicio o no?
e.- Quin y cmo deben realizar dicha evaluacin?
El nivel de gasto pblico estar condicionado por las decisiones polticas. (Ejemplos: en
sistemas donde el mdico de atencin primaria acta como portero de acceso (Espaa y
Reino Unido) se logra disminuir el gasto y aumentar la eficiencia. Sin embargo, la gratuidad
de medicamentos a pensionistas independientemente del nivel de renta (corregido
recientemente) aumenta el gasto).
Hoy da los informes tcnicos (informe abril 1991) recomiendan aumentar el copago, sin
embargo polticamente se cuestionan por la protesta social que ocasionan por inequitativas
y poco solidarias.
Espaa tiene un nivel de copago ms bajo que otros pases desarrollados: es lgico?, no
debera existir al menos una mayor financiacin por el que se beneficia si tiene recursos? En
Europa (Luxemburgo, RU, Alemania) han controlado el gasto razonablemente.
Es cuestionable que a quienes pueden costerselo en el mercado libre se les financie o
pague el colegio concertado, la VPO o el alquiler reducido. La tendencia va en una doble
direccin:
1. Conocer y financiar lo ms efectivo atendiendo al coste.
2. Reducir gastos no necesarios
3. Introducir frmulas de copago
3.- SISTEMAS SANITARIOS, EDUCATIVOS Y DE VIVIENDA: LA PROVISIN Y
FINANCIACIN DE LOS SERVICIOS.
En materia de sanidad, los sistemas existentes en los pases desarrollados se alinean en
tres grupos:
1. El britnico: Es el Sistema Nacional de Salud, inspirado en el informe Beveridge
(1942) y presenta las siguientes caractersticas:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
Cobertura universal: libre acceso a todos los ciudadanos.

Financiado por impuestos, a travs de los presupuestos estatales.
Gestionado y controlado por el Gobierno.
Propiedad estatal de los medios de produccin, aunque existe una parte del sector
privado.
Provisin pblica de los cuidados de salud.
Los mdicos son asalariados o de pago capitativo.
Hay una participacin de los pacientes en el pago.
Los pases que han adoptado este sistema son: Gran Bretaa, Suecia y desde 1986
Espaa.
2. El sistema de Bismark: Es el Sistema de Seguridad Social, inspirado en la

legislacin social de Alemania de 1883. Presenta las siguientes caractersticas:
a) Cobertura universal obligatoria dentro del sistema de Seguridad Social.
b) Financiacin por contribuciones de empresarios y empleados, a travs de un
fondo de seguros, sin nimo de lucro, no gubernamentales.

44
c) Propiedad pblica y privada de los medios de produccin.
d) Provisin pblica y privada de los cuidados de salud.
e) Han adoptado este sistema: Austria, Blgica, Francia, Alemania, Pases Bajos.
Los sistemas de salud en Europa del Este responden a un sistema centralizado, con las
siguientes caractersticas:
Financiacin a travs de los presupuestos estatales.

Libre acceso de todos los individuos.
Control gubernamental de todo el sistema.
Los empleados son asalariados.
No existe sector privado.
3. El modelo americano: La sanidad es financiada a travs de seguros privados, que

los ciudadanos suscriben. En EEUU, cuando las personas trabajan, las empresas
costean parte del seguro. Si las personas demuestran tener escasos recursos
pueden acogerse al sistema denominado Medicaid, que es costeado por el Estado, o
Medicare para personas mayores. Actualmente, no tiene una cobertura universal,
existiendo un importante nmero de estadounidenses sin cobertura sanitaria.
En educacin, existen en la casi totalidad de los pases europeos un modelo donde
coexisten educacin privada y pblica. En Espaa, existe tambin centros privados
concertados donde el ciudadano aunque tiene un mayor nivel de copago no paga el
coste real del servicio que es costeado por los presupuestos generales de las CCAA
y del Estado.
En vivienda, Se plantea si el Estado debe ayudar proporcionando viviendas de
precio ms reducido (viviendas de proteccin oficial), o centrarse en la facilitacin de
un parque de viviendas de alquiler que estara estrictamente vinculado a las rentas
de cada persona y que acabara cuando la situacin econmica de la persona no la
necesitara. En el primer caso, el coste para el Estado es menor ya que siempre
cuenta con la cooperacin de empresas constructoras y cooperativas.
El problema que se plantea es el siguiente:
1) El fraude que lleva a que personas que no lo necesitan accedan a viviendas
que deberan disfrutar otras de rendas ms baja y
2) el enriquecimiento posterior de estas mismas personas por la venta de las
viviendas con una falta de control en muchos casos de este fraude por parte
de las autoridades. El resultado final es que se beneficia quien no debera.
La opcin de viviendas pblicas en alquiler es en principio ms justa, ya que el ciudadano
tiene acceso a las mismas mientras su capacidad de renta es ms reducida, permitiendo
despus que, cuando sus condiciones cambien, otros ciudadanos puedan tambin
beneficiarse de la misma vivienda. El problema de esta opcin es su mayor coste en
relacin a la primera, ya que es el Estado el que debe afrontar el pago de la construccin de
las viviendas de un modo directo o indirecto.
4.- CENTRALIZACIN FRENTE A DESCENTRALIZACIN.
Es necesario eliminar duplicidades y otorgar competencias a quien sea ms eficiente. La
Ley de Cohesin del Sistema Nacional de Salud recoge recomendaciones, aun si en la
prctica existe descoordinacin y duplicidades. Segn los expertos, es aconsejable la
centralizacin de los siguientes aspectos:

45
1. La direccin estratgica de las polticas de salud, educacin y vivienda para el
conjunto del sistema, potenciando las funciones del Consejo Interterritorial.
2. Financiacin: Derivado de la diferenciacin de funciones y provisin, la
Administracin Central y los Gobiernos Autnomos deben ser los financiadores
principales.
3. Acreditacin de centros. El establecimiento de un sistema de acreditacin de
centros debe realizarse de un modo centralizado, con arreglo a unos criterios
comunes de consenso. Ya est implantado en el caso de Hospitales que reciben
MIRs, y empieza a aplicarse en educacin.
4. Acreditacin de la formacin continuada. Toda la formacin que reciba el personal
debera acreditarse de un modo centralizado.
5. Acreditacin del personal. Se ha aplicado muy poco en educacin, algo ms en
sanidad. Debera irse a un sistema ms centralizado de acreditacin, como ya ocurre
en sanidad que los MIR, BIR, FIR y PIR.
6. Coordinacin de programas nacionales. Programas de investigacin u otros como
el programa nacional de coordinacin de trasplantes en sanidad son el ejemplo
palmario de que la coordinacin en esta materia optimiza los resultados.
7. Establecimiento de sistemas de informacin y conjuntos mnimos de datos que
deben recoger los centros. Si se quiere que los centros sanitarios y educativos
compitan entre s, todos los centros deben ofrecer al usuario un conjunto mnimo de
informacin que permita a stos elegir entre uno u otro tipo de centro.
8. Evaluacin previa de las nuevas tecnologas, frmacos y tecnologas
educativas. Al ser una evaluacin global, parece lgico que se haga de un modo
centralizado, o, al menos, de un modo coordinado.
9. Establecimiento de sistemas que, de modo coordinado, asistan a pacientes que
requieran la actuacin de distintos centros y profesionales. La coordinacin debera
realizarse centralizadamente.
Sobre la autoridad central deben recaer aquellos aspectos de coordinacin, supervisin
y establecimiento de normas generales para los distintos organismos y centros que
suministran los servicios (sanidad o educacin).
Los aspectos de descentralizacin estaran referidos a aspectos relacionados con el
funcionamiento del centro:
1. La funcin de compra de servicios y aprovisionamiento, el cual debera ser
realizado desde las reas de salud, hospitales y dems centros sanitarios. Igual se
podra decir de los centros escolares y de provisin de viviendas pblicas. Se
fundamenta en que se logra mayor calidad al conocer mejor las necesidades.
2. Establecimiento de la calidad de los servicios. Debe existir una responsabilidad
directa por parte de la gestin de cada entidad y gestor.
3. Promover la motivacin y estimular la productividad del personal.

46
4. Para llevar a cabo el punto anterior es necesario que los centros participen
activamente en la contratacin de su personal, en el establecimiento de incentivos
y pluses salariales hacia aquellos trabajadores ms aptos, etc.
5. Responsabilidad en cuanto al cumplimiento de los presupuestos, calidad del
servicio, reduccin de costes y satisfaccin del paciente. Debe haber una
responsabilidad del gestor de un modo descentralizado.
6. Control y facturacin de los servicios de cada centro.
7. Ejecucin y elaboracin de sus presupuestos.
8. Decisin sobre aspectos como el de la posible contratacin externa por parte del
centro de distintos servicios (limpieza, cafetera, etc.).
Se deben realizar de modo descentralizado todos aquellos aspectos que tengan relacin
con el funcionamiento del centro como tal (poltica de personal, contratacin externa, calidad
de sus servicios, etc.).
5.- DEFICIENCIAS DEL SISTEMA.
Una gran mayora de expertos coinciden en sealar la necesidad de una reforma del actual
sistema, por sus dificultades en lograr el reconocimiento y la satisfaccin para una parte de
la poblacin. Las deficiencias ms destacables son:
1. El sistema pblico no permite ejercitar de un modo real la libertad de eleccin de los
pacientes o ciudadanos en muchos casos y carece de elementos de competitividad.
2. Apenas existen mecanismos de evaluacin y medicin de la efectividad.
3. El marco normativo, al que pertenecen muchos profesionales sanitarios y de la
educacin, no permite que puedan establecerse criterios de eficiencia y
productividad en la asistencia o docencia que deberan producirse.
4. La gestin de los responsables sanitarios y educativos choca con un sistema
normativo rgido y altamente centralizado.
5. La eleccin de los gestores, especialmente sanitarios, est sometida a criterios
polticos que favorecen escasamente al buen desarrollo y profesionalizacin de la
gestin.
Se necesita una adecuacin de los instrumentos de gestin a las nuevas necesidades,
abandonando estructuras obsoletas que inducen a situaciones de ineficiencia e
insatisfaccin.
6.- EL REPARTO DEL PASTEL: CMO SE FINANCIAN LOS SERVICIOS?
En la actualidad conviven dos modelos de financiacin autonmica:
a) El rgimen foral consagrado en la CE de 1978, que se aplica a la CA del Pas Vasco
y a la Comunidad Foral de Navarra.
b) El rgimen comn, que regula el resto de CCAA, si bien existen diferencias en
Canarias, Ceuta y Melilla.

47
El rgimen foral otorga potestad para mantener, establecer y regular su rgimen tributario.
Este hecho dota de gran capacidad y autonoma financiera, de manera que pueden
recaudar directamente todos los impuestos (salvo IVA y derechos de importacin) para,
posteriormente, contribuir a la financiacin de las cargas generales del Estado no asumidas
por ellas a travs de una cantidad denominada cupo o aportacin.
Respecto a las de rgimen comn, es el Estado el que recauda la mayora de los
impuestos para luego repartir de acuerdo a distintos criterios que se repartan por perodos.
El actual sistema de financiacin autonmica se compone de varios bloques:
Primer bloque: fondo de garanta de los servicios bsicos
Tiene por objeto que todas las CCAA puedan prestar los servicios bsicos del Estado del
Bienestar (educacin, sanidad y servicios sociales) en igualdad de condiciones. Est
integrado por el 75% de los tributos (la cesta de impuestos de cada CCAA) y una
aportacin del gobierno del Estado.
Tal como establece el Estatuto, la variable bsica para distribuir esos recursos es la
poblacin, ajustada por factores como los costes sanitarios, la poblacin en edad escolar
y la de ms de 65 aos.
El resultado de este reparto comporta una igualdad de recursos por habitante ajustado
de todas las CCAA.
Segundo bloque: 25% de los ingresos tributarios
El 25% de la cesta de impuestos no se nivela. Aqu no existe ninguna nivelacin entre

CCAA por lo que claramente va a permitir que unas CCAA tengan ms recursos que
otras.
Tercer bloque: fondos complementarios de ajuste
Su objetivo es hacer viable la implementacin generalizada del nuevo sistema.

El fondo de suficiencia, que acta como elemento de ajuste del modelo con el objetivo
de garantizar una ganancia mnima para todas las CCAA, de acuerdo con la distribucin
de los recursos adicionales que aporta el gobierno del Estado.
El fondo de competitividad, que nace para compensar a aquellas CCAA en las que los
recursos de sus gobiernos estn por debajo de la media o por debajo de su capacidad
fiscal. Este fondo se reparte de acuerdo con la poblacin de las CCAA afectadas.
Adems, se establecen recursos adicionales que intentarn corregir los desequilibrios
surgidos entre las CCAA por el diferente ritmo de crecimiento de la poblacin, junto a
otros que tienen como objetivo la financiacin de servicios que en otras CCAA financia la
Administracin General del Estado.
Capacidad normativa sobre impuestos: si bien se aumenta, sigue siendo escasa a
juicio de los expertos (tan slo sobre el IRPF y en el futuro sobre el IVA).
Se pretende encontrar un modelo que haga corresponsables fiscales a las CCAA, al
igual que lo son cuando deciden el gasto: esto implicara que aquellas CCAA que
ofrecen ms a sus ciudadanos, tambin deberan pagar ms por ello. Actualmente, el
hecho de que los ingresos tributarios globales no aumenten, repercute en que una
Autonoma logre ms a costa de otras, por lo que las CCAA ms pudientes quieren

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cambiar el sistema pactado en el 2009. Por su parte, las CCAA ms pobre, junto con el
Ministerio de Economa, no quieren ni ori hablar de este cambio.
7.- PROBLEMAS COMUNES DE LOS PASES DESARROLLADOS
7.1.- Introduccin
Admitido que el mercado no debera ser aplicable a los bienes preferentes, la consecuencia
ha sido la intervencin gubernamental en la financiacin y en la provisin de la asistencia en
los pases desarrollados occidentales (salvo EEUU, donde hasta el momento impera la
cobertura sanitaria privada).
Sin embargo, la intervencin de los gobiernos, saliendo al paso de las deficiencias del
mercado competitivo, ha sido el origen de otros males que aquejan este sector y que son
comunes a estos pases. En un reciente estudio se sealan los siguientes:
1. El rpido aumento del gasto sanitario, educativo y de vivienda junto con una gran
presin social en el mismo sentido. A mayor nivel de renta, la poblacin demanda un
mayor nivel de gasto en estos servicios.
2. La preocupacin por el uso innecesario de los servicios. Relacin clara entre
gratuidad y nmero de visitas.
3. El creciente uso de tecnologa ha producido la prdida del trato con el paciente.
4. La existencia de importantes listas de espera y el retraso en acceder a los servicios
es uno de los principales problemas del sistema.
5. La confirmacin en la gran variabilidad existente en la actividad clnica y sus costes.
6. La falta de coordinacin dentro de la estructura entre diferentes niveles
complementarios, como la asistencia primaria y la especializada en hospitalizacin.
7. La existencia e, incluso, el aumento de desigualdades en el acceso a los servicios
sanitarios y educativos en su distribucin geogrfica.
8. La falta de profesionalizacin existente en el rea de la gestin.
9. La falta de informacin de muchos aspectos relacionados con la gestin y la falta de
operatividad de muchos de los sistemas de informacin creados.
La existencia de intereses contrapuestos entre los distintos actores del sistema sanitario
(gestores, ciudadanos y profesionales) en una estructura poco flexible, es un factor que se
aade a las dificultades mencionadas. Todas ellas se engloban en los denominados fallos
del sector pblico, donde predominan la centralizacin y la burocracia, insensibles a los
requerimientos de los usuarios.

49
De ah que se hable de la crisis de los sistemas sanitarios existentes y de la necesidad de

reformas que logren una mejora en la eficiencia y la satisfaccin de los ciudadanos y de que
se ponga en duda la validez de los actuales modelos de planificacin y la necesidad de
buscar soluciones eficaces.
7.2.- Debe existir competencia en la provisin de los servicios de manera que
prevalezca los mejores? Cmo hacerlo?
Los debates que han tenido lugar en algunos pases sobre sus respectivos sistemas
sanitarios, con problemas y objetivos comunes, se han plasmado en propuestas de reforma
concretas.
Reino Unido. Working for Patiens, 1989.
La reforma, que respeta la presencia del sector pblico, se basa en la creacin de
mercados internos. El centro neurlgico radica en los mdicos de familia que,
constituyndose en centro de beneficios, gestionan sus presupuestos actuando en grupos
(con responsabilidad sobre ms de 11.000 pacientes).
Estos mdicos de familia tienen facultades para contratar los servicios de especialistas
hospitalarios para los pacientes que tienen encomendados y lo hacen en funcin de los
precios que les ofrecen los distintos proveedores.
De este modo, se transfiere la responsabilidad del gasto hacia los que toman las decisiones
del mismo y se logra que los responsables de la gestin de los servicios adopten medidas
para su mejor uso posible.
Holanda. Informe Dekker: Changes Assured, 1986
La solucin propuesta por el informe Dekker tiene como objetivo una mayor competencia
por el lado de la oferta y fomentar la libre eleccin del usuario.
Propone la participacin del sector privado en la provisin de la asistencia pblica, junto con
la reduccin de la participacin pblica del sistema. Se sugiri para ello la creacin de un
seguro sanitario obligatorio, financiado con un 75% de fondos pblicos y un 25%
mediante primas de la empresa aseguradora. Los aseguradores privados y pblicos
competirn por las primas fijas y complementarias.
Suecia. Competencia Pblica.
La propuesta realizada en 1987 por Saltman y Otter se basa en la competencia entre los
centros sanitarios pblicos y la libre eleccin de facultativo. Los proveedores
competiran as por los pacientes, favoreciendo una mayor eficiencia. Sin embargo, en la
prctica, existe una clara dificultad posterior al no poder sancionar a los ineficientes o
favorecer a los eficientes.
Espaa. Informe Abril.
Propone la transformacin de los centros sanitarios pblicos en autnticas empresas
de servicios y resalta la necesidad de desregular el aparato administrativo actual, dotndolo
de una mayor flexibilidad en los planos laboral y presupuestario.

50
7.3.- Se deben controlar los costes? Debe el usuario cofinanciar la prestacin?
La mayor parte de los informes de expertos, entre ellos el informe Abril, coincide en
sealar que la participacin en el coste de los servicios por parte de los usuarios, no slo
permite una reduccin de los mismos, sino tambin mayores niveles de eficiencia en el
sistema.
Espaa es uno de los pocos pases donde el copago slo existe en pocos servicios, como
es la dispensacin de los medicamentos. Esto debera cambiar e introducirse el copago en
funcin del nivel de renta y la efectividad de la tecnologa, de medicamento (o del centro
escolar).
La experiencia de los pases en los que existe, constata que la existencia de costes
compartidos tiene una menor frecuentacin hospitalaria, lo cual es considerado por otros
como regresivo e insolidario. Sin embargo, aunque se consiga una mayor concienciacin
ciudadana, los puntos que contribuyen a un mayor nivel de gasto son:
El nmero de prestaciones: Cuanto mayores son las prestaciones o servicios

financiados pblicamente, mayor es el nivel de gasto. Son los pases en donde existe
una mayor cantidad de prestaciones financiada donde se alcanzan mayores niveles
de gasto per capita.
El establecimiento de filtros de entrada al sistema como, por ejemplo, el mdico

de atencin primaria que aparece en Espaa como el portero al sistema. Aquellos
pases que han establecido esta modalidad logran reducciones de costes y no por
ello menores niveles de eficiencia.
8.- EL (BUEN) GOBIERNO DE LA SANIDAD PBLICA

8.1.- Introduccin
La palabra sanidad referida a las actividades que corresponden al sector pblico en
relacin a la salud tiene dos grandes campos de actuacin:
a) La colectiva, de proteccin y promocin de la salud, que incluye la Salud Pblica
y las polticas pblicas saludables.
b) La de los servicios sanitarios personales (atencin mdico-quirrgica, cuidados
de enfermera, odontologa, medicamentos, hospitales, etc.).
Estos dos campos se solapan en mltiples aspectos, pero hay que distinguirlos
conceptualmente:
-
La funcin pblica de proteccin y promocin de la salud es hoy tan omnipresente,

en forma de regulacin, que se ha dejado de relacionar con la proteccin de la salud.
Abarca casi todos los aspectos de la vida moderna: higiene y seguridad alimentaria y
laboral, calidad del aire, cdigo de circulacin, reglamento de baja tensin, etc. As,
aunque los pases cuentan con un rea de Salud Pblica en sus ministerios de
sanidad, realmente la proteccin y promocin de la salud se realiza a travs de casi
todas las polticas pblicas.
Los servicios sanitarios modernos tienen una contribucin imprescindible a la salud,

sin embargo, los determinantes ms importantes de sta estn fuera del sistema

51
sanitario. Estn en las condiciones socioeconmicas, en el nivel de desarrollo
humano y distribucin de la riqueza y poder en la sociedad, en definitiva, en todos los
aspectos de las polticas pblicas.
El Sistema Nacional de Salud (SNS), cuyos servicios son conocidos como Seguridad Social,
es una realidad compleja en la que cabe distinguir tres niveles:
1. El nivel macro que afecta al conjunto del sistema sanitario e incluye las leyes que
definen el marco regulatorio comn de la sanidad pblica para toda Espaa y sus
instituciones, responsabilidad del Gobierno central del Estado.
2. El nivel meso, responsabilidad de las CCAA, formado por las organizaciones,
instituciones y centros sanitarios de cada Comunidad.
3. El nivel micro, el de las unidades prestadoras directas de servicios a los pacientes.
Son fundamentales puesto que determinan la calidad de la atencin y la eficiencia
social y econmica del SNS. Macro y Meso, deberan crear las condiciones para un
desempeo ptimo al nivel micro.
9.- ESPECIFICIDAD Y COMPLEJIDAD DE LOS SERVICIOS SANITARIOS MODERNOS

Los servicios sanitarios modernos tienen caractersticas muy especficas y diferenciadas
que configuran al sector salud como el ms complejo de las sociedades desarrolladas. Son
caractersticas cuyo conocimiento es imprescindible para entender los retos de gobierno y
gestin de este sector. Algunas de estas caractersticas son:
1. Tratar los temas de salud-enfermedad-muerte: es materia sensible, importante y
urgente para quien la sufre. Los servicios sanitarios son un componente esencial de
la seguridad y del bienestar individual y familiar.
2. Tener un gran peso econmico: en 2011, representaba el 17,7 % del PIB en
EEUU, en Francia el 11,6 %, Alemania 11,3 % y en Espaa el 9,3 %. Presencia de
poderosos intereses econmicos (seguros, equipamiento, farmacuticas, etc.) y
generadora de tensiones polticas y sociales ligadas a decisiones fiscales, de
distribucin de recursos y control de gasto.
3. Ser sector intensivo en personal: Supone el 60% del gasto sanitario. Contribuyen
por tanto al empleo total, si bien en Espaa solo 4,4% lo que evidencia el margen de
crecimiento. Sin embargo, la concentracin y categorizacin de este personal supone

52
gran dificultad de gestin.
4. Ser campo de actividad profesional: las decisiones mdicas determinan la calidad
y eficiencia del sistema. Por ello la calidad de la prctica clnica es el objetivo de las
organizaciones sanitarias pero la prctica profesional debe ser gestionada en el
mbito de una gestin colegiada basada en valores de profesionalismo y sometida a
la autoridad profesional del conocimiento, no de la autoridad administrativa. Debe
alinearse la buena prctica clnica con la misin y valores del sistema sanitario.
5. Los avances de la biomdica y la tecnologa: el desarrollo explosivo plantea
dilemas econmicos, organizativos y ticos. En relacin a la calidad y eficiencia, la
poltica sanitaria actual plantea la evaluacin del coste-efectividad de las nuevas
tcnicas, la gestin del conocimiento y la necesidad de basar la prctica mdica en
la mejor evidencia cientfica.
6. Fallos del mercado: los servicios sanitarios por sus caractersticas se excluyen por
los economistas de los bienes que el mercado puede proveer, por eficiencia y por
equidad.
7. Importancia fundamental de los valores de equidad y solidaridad: Solidaridad es
el valor sobre el que se construyen los sistemas de proteccin social (contribuciones
segn capacidad de pago y no de necesidad mdica). La equidad como valor de
justicia social que evita desigualdades. El grado de vigencia de estos valores
caracteriza los sistemas sanitarios de cada pas.
Adems de la relevancia de cada uno de estos aspectos por s mismos, es importante tener
en cuenta que todos estn interrelacionados e interactan entre s, dependiendo del entorno
poltico, econmico y social, definiendo con ello las caractersticas del sistema sanitario de
cada pas.
10.- EL SISTEMA NACIONAL DE SALUD ESPAOL: ORIGEN, EVOLUCIN, LOGROS Y
CARACTERSTICAS PRINCIPALES
10.1.- Origen y etapas del SNS
La Asistencia Sanitaria de la Seguridad Social (ASSS) tiene su origen en las iniciativas de la
II Repblica para crear un sistema unificado de Seguros Sociales. Tras la guerra civil se
retoma la idea de un Seguro Obligatorio de Enfermedad (SOE); posteriormente, el desarrollo
econmico de los aos 60 permiti crear un sistema de Seguridad Social relativamente
moderno. Su Asistencia Sanitaria fue creciendo en cobertura poblacional, al tiempo que iba
construyendo su propia red asistencial (consultorios, ambulatorios, hospitales generales,
hospitales de Alta Especializacin). As, a mediados de los aos 70, la ASSS cubra el 84%
de la poblacin espaola y haba extendido su red sanitaria por todo el pas.
A partir de la restauracin de la democracia y los Pactos de la Moncloa se cre el Instituto
Nacional de la Salud (INSALUD) para gestionar la ASSS. Desde entonces, la sanidad de la
Seguridad Social se va orientando hacia un sistema de salud de cobertura universal. Esta
evolucin empieza a tener un objetivo claro de cobertura universal tras la Constitucin de
1978 y la aprobacin de la Ley General de Sanidad (LGS), que reflej la voluntad poltica del
legislador de orientar explcitamente la sanidad espaola hacia los modelos tipo Servicio
Nacional de Salud.

53
Evolucin reciente
En las ltimas cuatro dcadas, el SNS ha sufrido una profunda transformacin. Desde el
punto de vista sanitario el gran cambio ha sido la transformacin de los antiguos
Ambulatorios y Consultorios de la Seguridad Social en modernos Centros de Salud,
organizados en Equipos de Atencin Primaria, con dedicacin a tiempo completo de las
nuevas generaciones de Mdicos de Medicina Familiar formados por el sistema MIR
(residencias mdicas).
En el aspecto poltico, organizativo y de gestin, la gran reforma que ha experimentado la
asistencia sanitaria ha sido, primero, con su organizacin diferenciada INSALUD y despus
con el proceso de transferencia de sus servicios hacia las CCAA.
La atribucin a las CCAA de la gestin de los servicios de la ASSS es la reforma ms
importante de la sanidad espaola. Es un hecho que las CCAA disponen de un amplio
margen de autonoma para organizar y gestionar sus servicios sanitarios, de modo que su
funcionamiento es enteramente responsabilidad suya.
La crisis econmica abre una nueva etapa llena de incgnitas para el SNS, al igual que para
todo el sector pblico. Existen dudas de que sea posible mantener niveles de servicios y de
calidad despus de haberse comprometido el Gobierno central con la UE a bajar el Gasto
Sanitario Pblico.
10.2.- Caractersticas principales del SNS.
Las caractersticas principales del SNS espaol: una sanidad pblica de financiacin por
impuestos, con una cobertura universal de facto, de relativo bajo gasto en relacin con el
PIB, gestionada por las CCAA, de provisin de servicios mayoritariamente pblica, basada
en Atencin Primaria y con planificacin territorial y poblacional.

54
La cobertura poblacional todava no es un derecho universal vinculado a ciudadana o

residencia, e igual para todos. Existen 2,4 millones de afiliados y beneficiarios de las
Mutuas de los funcionarios del Estado que tienen sistema especial de SS:
MUGEJU/MUFACE/IFAS (ello es negativo para la calidad de los servicios del SNS, se
pierden pacientes exigentes e influentes).
-Se observa que el gasto sanitario pblico espaol es bajo en comparacin a otros y
macroeconmicamente eficiente. No cabe dudar de su sostenibilidad puesto que ello
depende de la voluntad poltica y los valores sociales.
-Modificacin del copago mediante RDLey 16/2012:
1) Tres tramos de renta anual (<18000,18-100000 y >100000)
2) Implantacin de topes para pensionistas
3) Aumento de cuanta para la gran mayora de poblacin activa; 60% sin tope
mximo
4) Copago en otros servicios (transporte no urgente, dietticos, etc.). Dicho copago
puede suponer una barrera de acceso para los ms necesitados
-Organizacin de los servicios:
A.- Segn el principio organizativo poblacional-territorial; para garantizar una
accesibilidad optima a la poblacin, se distribuyen equitativamente los recursos
sanitarios con criterios de racionalidad; se cuadricula el territorio en demarcaciones
(reas de salud) con un Hospital General de referencia y dentro de las reas se
delimitan zonas de salud para servicios de primer nivel en centros de salud y
consultorios.
B.- Segn el principio organizativo de frecuencia y complejidad de los casos, el
SNS organiza sus servicios en dos grandes niveles de atencin:
i.
Atencin primaria; centros de salud como referente
ii.
Atencin especializada; hospitales como referente. Se trata de dos
principios organizativos que caracterizan los mejores sistemas de salud
por su equidad en el acceso, y la alta calidad y eficiencia que confiere el
papel central de la atencin primaria.
11.- SOBRE EL GOBIERNO Y LA GESTIN DE LAS ORGANIZACIONES Y SERVICIOS
DEL SISTEMA NACIONAL DE SALUD.
El SNS espaol est financiado por impuestos que administran las CCAA, responsables de
la provisin de los servicios y tambin gestoras directas de la mayora de los centros
sanitarios que atienden a la poblacin.
Los Servicios Autnomos de Salud son las organizaciones de las CCAA responsables de
gestionar la sanidad pblica de su territorio. La mayor parte de estas organizaciones tienen
estatus jurdico de Organismo Autnomo Administrativo, un rgimen similar al de la propia
Administracin de la que forman parte, si bien en algunas CCAA (Asturias, Catalua, Madrid
y Pas Vasco) tiene un estatus jurdico diferente, el de Ente Pblico, con el objetivo de
posibilitar una gestin ms gil.

55
Los Servicios Autnomos de Salud, aunque tienen personalidad jurdica propia, estn
integrados en la Administracin autonmica de forma muy poco diferenciada en todos los
aspectos relevantes: organizacin y gestin de personal, gestin econmica,
procedimientos, etc.
La integracin relativamente indiferenciada de los Servicios Autonmicos de Salud que
forman el SNS en las administraciones pblicas de sus respectivas CCAA implica
inadecuacin de su organizacin, estructura y funcionamiento para responder
adecuadamente a la misin de los servicios sanitarios modernos. En segundo lugar, falta de
autonoma en el gobierno y gestin necesaria para su buen funcionamiento a todos los
niveles. Esta falta de especificidad y de autonoma que requieren organizaciones tan
demandantes, complejas y especializadas es un lastre que afecta a todos los aspectos del
gobierno y gestin del SNS espaol: gobierno, gestin econmica, poltica de personal, etc.
11.1.- Retos y Problemas del Sistema Nacional de Salud.
A pesar de la crisis fiscal y los recortes, hay problemas de fondo a considerar por su impacto
negativo en la calidad, eficiencia y en la atencin a los pacientes que pueden agruparse en
dos bloques:
a) Los ligados a la especialidad y complejidad de los servicios sanitarios, que son
comunes a los servicios de salud de todos los pases desarrollados.
b) Los propios del sistema sanitario espaol, de su cultura interna, casi todos ellos
derivados del marco poltico y administrativo del sector pblico espaol del que
forma parte el SNS.
Estos ltimos son problemas de gobierno y de gestin que no han recibido atencin ni
prioridad, siendo el gran problema la baja prioridad del SNS en la poltica espaola,
haciendo que se cronifique y agrave los problemas propios.
Los problemas propios del SNS se pueden clasificar en tres niveles de organizacin de la
sanidad pblica:
1) Nivel macro del SNS: problemas estructurales, referentes a su naturaleza,
cobertura poblacional, financiacin, coordinacin y equidad del SNSE en el Estado
de las Autonomas, etc.
2) Nivel meso: problemas de gobierno, gestin
organizaciones, centros e instituciones sanitarias.
funcionamiento
de
las
3) Nivel micro: problemas de los servicios desde la perspectiva de profesionales y,

sobre todo, de los pacientes y la poblacin (calidad tcnica, calidad percibida,
organizacin y funcionamiento de la atencin, etc.).
Existe una jerarqua entre estos tres niveles de problemas, de forma que el superior define y
condiciona el marco de referencia de los inferiores, determinando hacia abajo sus grados de
libertad y los incentivos que operan en el sistema. Pero al mismo tiempo, por la naturaleza
profesional de los servicios sanitarios, existe una gran interdependencia entre los tres
niveles del SNS, mostrando la necesidad de abordar sus problemas con una visin integral,

56
de conjunto del sistema.
11.2.- Los problemas de gobierno del SNS y su impacto en la gestin

Los problemas ms cruciales tienen que ver con la deficiente gobernanza corporativa a
todos los niveles del SNS y el impacto que sta tiene en todos los escalones de la gestin.
Hay que distinguir entre gobierno de una organizacin y su gestin, pues gestionar
(gestin) es diferente a gobernar (gobernanza).
De la gobernanza-funcin de gobierno, emanan las estructuras, normas y estrategias que
rigen una organizacin, las que marcan al gestor sus obligaciones y objetivos. La
gobernanza comprende los procesos a travs de los que se dirige, controla y ejerce la
rendicin de cuentas en una organizacin, su cultura, estrategia, polticas y su relacin con
todos los actores implicados.
El gobierno (gobernanza) de las organizaciones se refiere al nivel ms alto de autoridad
cuya responsabilidad debe recaer en un rgano colegiado (Patronato, Consejo o Junta de
Administracin-Gobierno). Ante estos rganos colegiados de gobierno ha de rendir cuentas
el gestor, como responsable de cumplir la misin y objetivos de la organizacin, gestionando
su da a da.
Esta distincin entre gobierno y gestin es importante en todo tipo de organizaciones, pero
es difcil entender en el contexto actual del SNS porque el RD 521/1987 suprimi los
rganos de gobierno de los centros de la Seguridad Social.
La ausencia de un rgano de gobierno en las instituciones y centros sanitarios del SNS tiene
un gran impacto negativo en la gestin y cultura organizativa de hospitales y centros
sanitarios. Pero, es errneo considerar este problema como una patologa propia del SNS,
ya que no es sino el reflejo de la cultura poltica de la administracin pblica espaola que
ha extendido a las instituciones sanitarias de la Seguridad Social su tendencia al
nombramiento discrecional, para la ocupacin partidaria de los puestos de responsabilidad.
Dicho todo esto, es necesario constatar que, en el contexto del sector pblico espaol y, en
conjunto, los hospitales y centros sanitarios de todas las CCAA han desarrollado en las
ltimas dcadas una cultura positiva de buena gestin pblica, y ello a pesar de su
adversidad por el entorno y los procedimientos de la administracin pblica comn, la
desaparicin de los rganos colegiados de gobierno y del nombramiento discrecional de los
Gerentes y directivos.
La cultura de buena gestin del SNS se manifiesta en los sistemas de informacin, en los
contratos internos de gestin y seguimiento, en la fijacin de objetivos de calidad y
seguridad, atencin al paciente, etc. Pero, esta relativa buena gestin de la sanidad pblica
no llega a reas claves como la transparencia, la rendicin de cuentas, la participacin y el
control democrticos y, especialmente, no llega a la poltica y gestin del personal.
11.3.- Gestin del personal en el SNS
El mayor activo y factor crtico y complejo en el sector sanitario son los RRHH. Las
organizaciones sanitarias son organizaciones profesionales en las que la materia prima es el
conocimiento de los profesionales que con autonoma ejercen la actividad (autonoma
respecto a la jerarqua administrativa de la organizacin).

57
Los gestores detentan poder administrativo en los centros, pero la autoridad para tomar
decisiones clnicas pertenece a los profesionales por estar basada en su conocimiento
tcnico. Esto provoca tensiones entre administracin y profesionales, obligando a una
gestin consensuada de los elementos sanitarios.
Adems de la medicina en el sector salud existen otras profesiones (farmacia, odontologa,
enfermera) cuyos campos de actividad estn delimitados legalmente. A estas profesiones
sanitarias tradicionales, el desarrollo tecnolgico y organizativo ha aadido nuevas
profesiones al campo sanitario: gestores, economistas, cientficos, etc. Por ello, en las
organizaciones sanitarias, la gestin de los recursos humanos tiene una dificultad y
complejidad sin igual en otro tipo de organizacin.
Esta dificultad explica el que los temas de personal no hayan sido abordados con la
determinacin poltica, la urgencia y el rigor que exige su gran importancia para el buen
funcionamiento de la sanidad pblica.
La gestin del personal del SNS tiene cinco caractersticas a tener en cuenta para atender
los retos de la poltica de personal en la sanidad pblica espaola:
1.- Grandes nmeros: en Atencin Especializada 541.069 en 2009 y en Atencin

Primaria en 85.757 en 2012.
2.- Gran diversidad interna de categoras y profesiones: corporativismo y

autonoma profesional como determinante clave de la calidad y el gasto.
3.- El marco normativo determina todos los aspectos de la relacin laboral y su

gestin. Son caractersticas no positivas que: la mayor parte del personal
contratado por el sistema, no por el centro sanitario, gran centralizacin operativa
de las decisiones (convocatorias, permisos, sanciones) y que el marco laboral, al
tener como referente la administracin pblica, no se adapte a las necesidades de
los servicios sanitarios modernos.
4.- Existencia de un tejido sindical muy fragmentado con 3 ejes: grandes grupos
(medicina, enfermera), grandes tradiciones sindicales (CCOO, UGT), y sindicatos
nacionalistas en algunas CCAA. Como consecuencia, se produce competencia
intersindical que impide la cooperacin en sus relaciones con la administracin
sanitaria.

58
Cualquier propuesta para la mejora de la gestin de los RRHH del SNS tiene como
condicin la implementacin de medidas generales de buen gobierno y gestin
profesional que restauren la autoridad y la estabilidad de los gestores de centros y
servicios. Slo en este marco cabe abordar con perspectiva de xito cambios deseables en
el mbito especfico de la gestin del personal: desfuncionarizar para profesionalizar,
introducir modelos de gestin por competencias, mayor descentralizacin y responsabilidad
local, etc.
12.- REFERENTES INTERNACIONALES EN BUEN GOBIERNO DE LA SANIDAD
PBLICA
La complejidad y dificultad de buen gobierno y gestin de los servicios pblicos de salud
vienen dados por la existencia de un complejo conjunto de factores entre los que destacan
tres:
a) La naturaleza profesional de la medicina.
b) La incardinacin de estos servicios en el mbito de lo pblico.
c) El contexto institucional en el que estos dos caractersticas interaccionan entre s (la
calidad de las instituciones y de la poltica, el grado de control democrtico, la
eficiencia de la administracin pblica, etc.).
El contexto institucional es muy especfico de cada pas, si bien
caractersticas comunes que permiten un anlisis comparado.
algunos comparten
12.1.- Modelo de poltico-administrativo y gestin sanitaria pblica
Las caractersticas tradicionales del Estado en el siglo XIX estn diseadas ms para
impedir el ejercicio arbitrario del poder, que para buscar la eficiencia que exige la provisin
de servicios pblicos complejos del siglo XXI. Los dos prototipos de sistemas polticoadministrativos, el anglosajn y el administrativo, han desarrollado sus respectivas
respuestas organizativas a estos nuevos retos.
La cultura poltica anglosajona, por su orientacin general gerencialista, ha desarrollado

estructuras flexibles orientadas a objetivos ms que a procedimientos. En los Estados de
tradicin administrativa napolenica, la adaptacin ha sido ms difcil y menos uniforme por
estar su administracin pblica ms diseada para el control y el cumplimiento de las
normas y procedimientos que para la efectividad-eficiencia de los servicios.
En el SNS, la cultura gerencial lleva dcadas de tensin con el marco administrativo,

particularmente en los hospitales. Esta tensin no resuelta da lugar a que el sistema
sanitario espaol sufra lo peor de cada uno de los dos ecosistemas poltico-organizativos: la
rigidez del modelo administrativo y la discrecionalidad sin control del modelo gerencialista.

59
Esto es as porque, al tiempo que se han ido abandonando aspectos clave de la buena
administracin pblica tradicional (cumplimiento de las normas), se han ido importando del
gerencialismo anglosajn elementos aislados y descontextualizados.
12.2.- Caractersticas de sistemas sanitarios pblicos integrados ms ejemplares

El SNS espaol por su financiacin pblica por impuestos, por su cobertura universal de
hecho y por la produccin mayoritariamente pblica de sus servicios hace que Espaa forme
parte del grupo de pases con sistemas sanitarios tipo Servicio Nacional de Salud.
Espaa tiene casi todas las caractersticas de buen diseo asistencial y de marco
organizativo (Atencin Primaria, Organizacin territorial-poblacional, personalidad jurdica de
sus Servicios Autnomos de Salud). Sin embargo, se aparta de los referentes en todos los
temas relacionados con la buena gobernanza, excepto en el desarrollo de la gestin
contractual (contratos programas para hospitales y la Atencin Primaria).
Los instrumentos (estructuras y procedimientos) de gobierno corporativo que son comunes a
los sistemas sanitarios ms ejemplares de los pases de nuestro entorno son:
1. rganos colegiados de gobierno (Consejos de Administracin) ante los cuales
rinde cuentas la Direccin ejecutiva (rgano gestor). Estos Consejos estn
compuestos por miembros sin poder ejecutivo en la organizacin y sin intereses
personales en ella, nombrados por su aportacin potencial.
2. Direccin ejecutiva profesional, seleccionada por procesos transparentes.
3. Reglas de funcionamiento del Consejo y de la Direccin ejecutiva, as como de
la relacin entre ambos, que responden a los estndares de cdigos de buen
gobierno corporativo y de buena gestin pblica.

60
Para el SNS, la introduccin de rganos colegiados de gobierno (Consejos), a todos los

niveles de organizacin, es el componente ms innovador e importante de una estrategia de
buen gobierno y profesionalizacin de la gestin.
13.- OPCIONES PARA MEJORAR EL GOBIERNO Y LA GESTIN DEL SNS

13.1.- Importancia de la perspectiva y los valores
La mejora SNS exige distinguir lo que es bueno y funciona (los no-problemas) de los
problemas reales. Esta tarea est llena de controversias y dificultades: dependiendo de la
perspectiva del observador-reformador, pues lo que para unos son virtudes (la gratuidad de
los servicios) para otros constituyen problemas (copagos para moderar la demanda).
El ejemplo ms claro de estas posiciones contradictorias sera el derecho mismo a la
cobertura de los servicios pblicos: para muchos debe ser un derecho igual para todos,
ligado nicamente a la condicin de ciudadana y/o residencia, sin embargo, otros piensan
que stos y otros servicios pblicos deben estar disponibles sin coste nicamente para
aqullos que no pueden asegurrselos por s mismos.
Estas discrepancias expresan valores sobre el modelo de sociedad y el papel del Estado y
determinan la perspectiva desde la que se hacen las preguntas y les da respuesta el anlisis
del SNS, al considerar sus problemas, las alternativas y las soluciones a los mismos.
13.2.- El nudo gordiano de las reformas en el gobierno y gestin de las instituciones

del SNS
Ni el Gobierno, ni el Congresos, sino organizaciones cientfico-profesionales como AES
(Asociacin Economa de la Salud) y SEPAS (Sociedad Espaola de Salud Pblica y
Administracin Sanitaria) han emitido informes rigurosos respecto a los cambios que precisa
le SNS.

61
La expresin nudo gordiano hace referencia a una situacin difcil cuya solucin pasa por
identificar y abordar aquellos aspectos que desbloquean la solucin del problema. Utilizando
esta metfora en relacin a la gobernanza y gestin del SNS, se pueden identificar los
siguientes elementos para avanzar en el buen gobierno del SNS:
1. Resituar al SNS en la agenda poltica con una alta prioridad.

2. Entender los condicionantes de la sostenibilidad del SNS, poniendo los medios para
su garanta a medio y largo plazo.
3. Orientar las polticas y reformas a las necesidades, demandas y expectativas de
ciudadanos y pacientes.
4. Abordar una ambiciosa agenda de buen gobierno corporativo de las instituciones y
centros sanitarios pblicos, aprendiendo, tanto de otros sistemas como del propio
pasado del SNS.
5. Dotar a los Servicios Autonmicos y a sus centros de formas jurdicas y organizativas
adecuadas a la misin de los servicios sanitarios pblicos.
6. Promover los valores del profesionalismo sanitario.
7. Delimitar con transparencia el equilibrio pblico-privado deseable en la provisin de
los servicios.
8. Abordar las reformas con radicalismo (realismo) selectivo.
13.2.1.- Ms alta prioridad en la agenda poltica para la sanidad
Los servicios pblicos fundamentales (educacin, sanidad, servicios sociales, transporte)
por su carcter esencial y estratgico para el bienestar colectivo deberan tener la mxima
prioridad en la agenda, tanto del Gobierno central como de las CCAA.
Es una exigencia no slo de buena gestin pblica, sino de mejora de calidad de la
democracia al alinear la agenda institucional poltica con las prioridades que manifiestan los
ciudadanos. En esta perspectiva tiene importancia desarrollar una cultura de polticas
pblicas basadas en la evidencia recogida en informes tcnicos rigurosos que habran de
ser la base de debate informado y estricto que favoreciera consensos tcnicos, sociales, y
polticos en torno a temas de inters vital.
Tambin, es imprescindible liderazgo y voluntad poltica innovadora con un fuerte
componente regeneracionista y reformista, pues la sanidad no es un sector aislado, sino
que forma parte de la agenda poltica global de la que depende, de la democracia y de las
instituciones.
13.2.2.- Garantizar la sostenibilidad externa e interna
Cuando hablamos de sostenibilidad, nos estamos refiriendo a si Espaa se puede permitir
como pas la sanidad actual. Comparativamente con otros pases, el gasto en sanidad es del
6,5 % del PIB, lo que supondra que existiran motivos de preocupacin. Si bien, la pregunta
correcta no es si el SNS es viable, sino como darle viabilidad econmica.
Hay que distinguir dos dimensiones de la sostenibilidad de un sistema sanitario pblico:
sostenibilidad externa (condiciones del entorno poltico-econmico) y sostenibilidad
interna (condiciones de buen gobierno y buena prctica clnica)

62
La externa viene determinada por tres elementos:
1. Sostenibilidad financiera: voluntad poltica de dedicarle recursos suficientes.
2. Sostenibilidad social-poltica: apoyo social al SNS por las clases medias urbanas.
Tiene gran importancia la calidad de los servicios, el que stos respondan a las
demandas y expectativas ciudadanas.
3. Sostenibilidad de la carga de enfermedad: prevenir que la poblacin enferme
mediante polticas pblicas con impacto en la salud; nivel educativo, ingresos
adecuados, lucha contra el tabaquismo, obesidad, promocin del ejercicio, seguridad
e higiene en el trabajo, alimentacin, medio ambiente, etc.
La sostenibilidad interna tiene dos componentes bsicos:
1. El empresarial-organizativo: su objetivo es crear la base organizativa en el que los
profesionales sanitarios puedan cumplir en las mejores condiciones la misin real del
sistema sanitario, es decir, prestar servicios profesionales mdicos a los pacientes.
Por tanto, est ligado al buen gobierno corporativo y buena gestin de la sanidad.
2. El profesional-mdico: la calidad y profesionalidad del personal clnico, de modo
que su trabajo responda a los ms altos estndares de buena prctica profesional.
La calidad y eficiencia depende de millones de decisiones profesionales diarias.
En resumen, garantizar la sostenibilidad del sistema sanitario exige dos grandes bloques de
condiciones, unas del entorno poltico econmico y, otras del propio sistema sanitario: buen
gobierno-gestin y buena prctica clnica.
13.2.3.- La ciudadana sanitaria
i.
ii.
iii.
iv.
v.
vi.
Cobertura sanitaria pblica como derecho unido a la ciudadana y residencia,

universal e igual para todos, sin exclusiones ni regmenes especiales.
Orientar polticas y reformas a las necesidades, demandas y expectativas de
ciudadanos y pacientes. Se trata de un reto cuyo logro va unido a la flexibilidad y
agilidad del sistema pblico. Es vital para la sostenibilidad social influir en la calidad y
satisfaccin de la poblacin evitando su desafeccin.
Dos instrumentos fundamentales para avanzar:
a. Buen gobierno del sistema sanitario con participacin y control cvicodemocrtico de la sanidad.
b. Situar la calidad (profesional, se servicio, organizativa) en el centro de las
preocupaciones de polticos, gestores y profesionales.
Revitalizar los derechos y deberes de los ciudadanos y pacientes en 7 puntos:
acceso, seguridad, respeto, informacin, participacin, privacidad-confidencialidad,
respuesta a reclamaciones.
Hacer posible la libre eleccin en la sanidad pblica dentro y fuera de la CA de
residencia.
Favorecer una cultura cvica que incluya el voluntariado sanitario, donaciones y
legados a centros y servicios (iniciativas que rodeen la sanidad pblica del afecto
popular).

63
13.2.4.- Buen gobierno: estructuras corporativas adecuadas, pero sobre todos sus
valores y principios
Hay que abordar el buen gobierno corporativo de las instituciones y centros sanitarios
pblicos, aprendiendo del pasado y de otros sistemas. La buena gobernanza afecta a todas
las esferas del desempeo de las organizaciones porque incluye los elementos del buen
gobierno corporativo (rganos colegiados de gobierno y gestin profesional) y, sobre todo,
los valores y principios del buen gobierno.
Entre los valores y principios del buen gobierno que deben destacarse son:
-
Cultura de evaluacin y justificacin de polticas y decisiones

Transparencia y mecanismos de control y rendicin de cuentas
Un diseo organizativo que permita el funcionamiento eficiente y el control efectivo
por parte de los rganos colegiados de gobierno
Buenas prcticas de gestin
La participacin y control democrtico de las decisiones, cultura de evaluacin
Normas para garantizar conductas ticas e integridad, regulacin de conflictos de
inters, cdigos de conducta, valores del servicio pblico y la cultura de la evaluacin
e innovacin
Gran referente para los servicios de salud de todas las CCAA lo constituye el
Cdigo de Buen Gobierno de Osakidetza: en l, se abordan tanto las estructuras
corporativas de buen gobierno, como las recomendaciones para llevar a las
organizaciones sanitarias la traduccin prctica de los valores y principios del buen
gobierno.
13.2.5.- Formas organizativas adecuadas a la misin de la sanidad pblica

Es necesario dotar a los servicios autonmicos y sus centros de formas jurdicas y
organizativas adecuadas a la misin de los servicios sanitarios pblicos. A continuacin
vemos el rbol de opciones para organizar la provisin de la sanidad pblica.
Resulta evidente que la integracin indiferenciada no es una opcin positiva. Tampoco es
una opcin la externalizacin por sus graves problemas (costes de transaccin, conductas
oportunistas, conflictos de inters, presin al alza de los costes y prdida de control pblico).
Sin embargo, puede ser til contar en determinadas circunstancias, va conciertos o
convenios, con diversos servicios de produccin no pblica-propia, especialmente si
son entidades benficas o cooperativas.
En definitiva, es necesario organizar la sanidad de provisin pblica en el marco
organizativo que mejor permita el cumplimiento de su misin, con toda la autonoma y
capacidad de gestin que sea necesaria. A priori las formas ms convenientes son las de
empresa pblica y ente pblico. No obstante, es necesario un adecuado estatus jurdico,
adems de un buen diseo de gobierno corporativo que incorpore a la organizacin valores
y principios de buen gobierno.

64
13.2.6.- Promover los valores del profesionalismo sanitario, especialmente mdico

En las organizaciones profesionales tiene un papel relevante el marco normativo de
ejercicio de la profesin, la autoridad profesional que otorga el conocimiento, y los valores
del profesionalismo o profesionalidad mdica, definida como el conjunto de valores,
conductas y relaciones en las que se basa la confianza que la poblacin deposita en los
mdicos.
El profesionalismo como concepto es aplicable a todas las profesiones sanitarias pues se
basa en los valores y principios que la sociedad identifica y reconoce en los contratos
sociales de las profesiones sanitarias: vocacin de servicio, primaca de los intereses de los
pacientes, actitud competente y moral en la prctica asistencial, promocin del bien comn,
etc.
Todos los sistemas de salud reconocen un papel especial a las profesiones sanitarias,
incluido lo concerniente a la organizacin y gestin de los servicios, porque el desarrollo
efectivo de los valores de la profesionalidad es lo que hace viables a los sistemas sanitarios
modernos, por impacto en la calidad y eficiencia.
13.2.7.- Lo pblico-privado en la sanidad pblica
El debate sobre lo pblico-privado en los servicios pblicos es parte del debate sobre el
papel del Estado y del mercado en la economa.
1. Hay que distinguir dentro de la sanidad la funcin de aseguramiento-financiacin y
la de provisin de servicios. La primera, aseguramiento-financiacin, es obligado
que sea pblica, para que la sanidad sea universal e igual para todos. (EEUU nica
excepcin, con la salvedad de Medicare (>65 aos)).
Partiendo de lo anterior, la produccin-provisin de servicios admite varias
formas, tanto de gestin directa como indirecta. Es referente de calidad y eficiencia la
de los Pases Nrdicos que es gestionada dentro del sector pblico. No tiene
fundamento atribuir mayor eficiencia o menor coste al sector privado sobre el pblico
cuando ste dispone de instrumentos de gobierno y gestin adecuados. Hay que
delimitar con transparencia el equilibrio pblico-privado deseable en la provisin
de servicios.
2. En la contratacin externa (externalizacin) de servicios sanitarios de
responsabilidad pblica la clave es tener en cuenta el riesgo que supone para los
objetivos y valores del sistema sanitario, as como las consideraciones de calidad,

65
eficiencia y equidad. Hay un conflicto potencial entre bsqueda de beneficio y los
objetivos del servicio pblico, de ah que Holanda y Canad limiten severamente al
sector privado con nimo de lucro.
13.2.8.- Radicalismo (realismo) selectivo

La agenda de reformas que se requiere para avanzar en el buen gobierno y gestin del
SNS espaol es amplia y de gran dificultad poltica. La crisis econmica debera haber
posibilitado un programa de reformas largamente aplazado. Las reformas del RDLey
16/2012 van en direccin contraria y la inaccin no es una alternativa razonable a la
imposibilidad de reformas estructurales.
Por ello, tiene un gran inters el llamado radicalismo selectivo (realismo) consistente en
aprovechar todas las oportunidades de implementar reformas puntuales que permitan
avanzar en la direccin estratgica deseada. Esta orientacin es especialmente obligada si
estas reformas puntuales representan mejoras reales para la poblacin y los pacientes, o
contribuyen a la eficiencia.
Es un enfoque pragmtico y posibilista que aprovecha todas las oportunidades de avance y
mejora, dndoles la orientacin estratgica de los valores y principios del buen gobierno
para mejorar la calidad y eficiencia de los servicios.

66
TEMA 5
LA ACTUACIN DEL SECTOR PBLICO EN LA COBERTURA DE
NECESIDADES PREFERENTES: EL CASO DE LA EDUCACIN Y DE
LA VIVIENDA
0. INTRODUCCIN
La educacin y la vivienda conforman, junto con la sanidad, el catlogo de bienes
preferentes ms importantes. Por ello, se pretende en este tema profundizar en las
cuestiones de mayor inters que envuelven el debate poltico y la opinin ciudadana en
torno a cul debe ser el modelo ms eficiente, desde el punto de vista de la intervencin
pblica que, respetando la autonoma individual, no deje desatendido a ningn ciudadano
por mnimos que sean sus recursos en temas tan trascendentales como el disponer de una
vivienda digna o poder desarrollar su talento en un sistema educativo accesible y de calidad.
Hoy en da parece fuera de duda que la educacin debe ser considerada una necesidad
preferente y, en consecuencia, tiene que ser atendida por los poderes pblicos. Sin
embargo, ni siempre ha sido as, ni dicha concepcin ha estado exenta de crticas y
ataques, ni existe un acuerdo unnime acerca de las condiciones o el alcance que implica
prestar dicha atencin. Veamos, pues, cual ha sido el proceso histrico que se ha seguido
hasta llegar a constituir un pilar fundamental del estado de bienestar.
1. LA EDUCACIN A CARGO DEL ESTADO.
Entre finales de la Edad Moderna y comienzos de la Edad Contempornea tiene lugar un
proceso de colectivizacin de la sanidad, la educacin y la asistencia social que constituye
el germen de nuestro Estado de bienestar actual. En las sociedades ms avanzadas, los
procesos de constitucin del Estado-nacin, el desarrollo del capitalismo y la expansin de
la urbanizacin se produce un trnsito desde los modelos individualistas o caritativos hacia
sistemas colectivos para tratar a los enfermos, ensear a los ignorantes y asistir a los
indigentes. Surgen as los primeros sistemas de salud, de educacin y de asistencia social.
El estado contemporneo es el resultado de ese proceso de colectivizacin.
La educacin se situ en el centro de ese proceso de cambio. A finales del s. XVIII y
comienzos del XIX, comenzaron a configurarse los sistemas educativos modernos
aprovechando el impulso de la Revolucin francesa y los movimientos de independencia en
el continente americano.
La consecuencia de estos movimientos revolucionarios fue la desaparicin del Estado
absoluto y la ruptura del Antiguo Rgimen, surgiendo en su lugar el Estado liberal con una
voluntad inequvoca de construccin nacional: es el momento de constitucin de un nuevo
Estado-nacin formado, ya no por sbditos o miembros de estamentos, sino por ciudadanos,
que constituyen la fuente del poder y de la soberana poltica.

67
La educacin desempea un importante papel en la conformacin de estos nuevos estados:
los recin creados sistemas de educativos asumen la tarea de iniciar a los ciudadanos en el
aprendizaje de los cdigos de comunicacin nacional (lengua comn, aritmtica, historia y
geografa nacionales) que suponen el elemento central de la escuela primaria y que debe
llegar a todos los miembros de la nacin, siguiendo el modelo didctico ms caracterstico
de la poca, los catecismos polticos.
La escuela fue un instrumento clave para la unificacin lingstica de las nuevas naciones:
los sistemas educativos establecieron como uno de sus objetivos la alfabetizacin en la
lengua nacional de sus miembros, pero su xito fue dispar. Mientras en unos pases, como
Francia, se impuso la uniformizacin lingstica, en Espaa el Estado liberal no logr ese
objetivo.
El nacimiento de estos sistemas educativos nacionales abri el debate sobre el papel que el
Estado debera adoptar en el proceso de su construccin y en su sostenimiento econmico.
La oposicin a la intervencin del Estado provino de las Iglesias nacionales que haban
venido ocupndose histricamente de las instituciones educativas. No obstante, no todas las
confesiones actuaron igual:
En los pases en los que una determinada Iglesia era mayoritaria y poda aspirar a
gozar del favor del Estado, se opt por una estrategia maximalista, consistente
en disfrutar de un monopolio controlado por aqulla y apoyado por el Estado a
cambio de ensear el currculo nacional a todos los ciudadanos.
En los pases en los que ninguna Iglesia poda aspirar al monopolio, se opt por
adoptar una estrategia minimalista consistente en reclamar la abstencin del
Estado en materia de educacin, al igual que lo haran las iglesias minoritarias
cuando se estableciera un monopolito a favor de alguna confesin mayoritaria.
En los escasos pases en que ninguna Iglesia gozaba del favor total del Estado,
pero varias de ellas eran reconocidas y favorecidas, se adopt una estrategia
pluralista, repartindose entre todas ellas la distribucin y los eventuales
subsidios pblicos.
Es, desde entonces, cuando las posiciones acerca de quin debe hacerse cargo de la
educacin, se marcan y continan hoy an presentes, aunque de forma diferente.
2. LA CONSECUCIN DEL DERECHO A LA EDUCACIN.
Pero este Estado liberal que va surgiendo en el paso del siglo XVIII al XIX no adopta
inicialmente una actitud abiertamente intervencionista, sino que en este modelo se
proclaman algunas libertades individuales que los poderes pblicos deben respetar. Como
complemento de dichas libertades, se proclaman ciertos derechos que el Estado debe
garantizar a sus ciudadanos (Declaracin de los derechos del hombre y del ciudadano de
1789), de modo que libertades pblicas y derechos ciudadanos se convierten en dos
elementos inseparables que, posteriormente, se reflejaran en las Constituciones polticas
nacionales
Los derechos proclamados en los Estados liberales fueron de dos tipos:
1. Derechos de libertad, libertades civiles o derechos de defensa: aquellos que
defienden la esfera privada del individuo frente al Estado, en la que los poderes
pblicos no pueden intervenir. Ej. Libertad de expresin, de prensa, de conciencia,
de culto, de comercio, habeas corpus Se llaman tambin libertades negativas
porque encuentran su fundamento en la ausencia de intervencin estatal en un
terreno que se considera privativo del individuo.

68
2. Derechos de participacin, libertades pblicas o derechos polticos: conjunto de
derechos que se sustentan en la consideracin del individuo como sujeto de la
vida poltica. Ej. Derecho al sufragio, a la libre asociacin
Ya en el siglo XX aparece una tercera categora de derechos, los denominados
prestacionales o sociales, cuyo objetivo consiste en asegurar un mnimo de igualdad a
todos los ciudadanos a travs de prestaciones llevadas a cabo por los poderes pblicos. Ej.
Derecho de huelga, al salario mnimo, a la seguridad social, a la salud, a la educacin A
diferencia de las dos categoras anteriores, que implican una conducta negativa, de
abstencin, por parte del Estado, esta tercera supone una actitud positiva, de intervencin.
sa es la gran diferencia que existe entre los derechos de libertad y los prestacionales,
generalizndose su aplicacin tras la Segunda Guerra Mundial.
Este conjunto de libertades y derechos ha servido de fundamento para el desarrollo de la
libertad de enseanza y ha dado origen al principio del derecho a la educacin. Libertad de
enseanza y derecho a la educacin constituyen los dos grandes principios que rigen en la
actualidad la poltica de la educacin.
La libertad de enseanza hace referencia al respeto de las libertades de los sujetos
implicados en la accin educativa. Tiene una triple vertiente:
a) Libertad de creacin de centros. Se fundamenta en el derecho de libertad frente al
posible adoctrinamiento por parte del Estado en el mbito educativo. El Estado no
debe intervenir en el mbito de la enseanza ms que para paliar la falta de
iniciativa por parte de los individuos y de los grupos sociales, a quienes
corresponde actuar en este mbito.
b) Libertad de ctedra. Fundamentada en la libertad individual para la construccin y
la transmisin de la ciencia. Constituye un contrapeso a la vertiente anterior.
Comenz en el nivel universitario y se extendi posteriormente a los dems
niveles educativos.
c) Libertad de eleccin de centro. Deriva de la libertad de creacin de centros. Est
en el centro del debate poltico con posiciones enfrentadas en relacin con los
lmites de esta libertad de eleccin y su financiacin a cargo del Estado.
El derecho a la educacin encuentra su fundamento en el principio de igualdad (pero no
uniformidad) entre los ciudadanos. Sus componentes son tres:
a) Obligatoriedad: si la educacin se concibe como un derecho fundamental, del
que no se debe privar a ningn ciudadano, se debe asegurar que todos reciben
un mnimo suficiente de formacin (educacin bsica).
b) Gratuidad: mecanismo capaz de asegurar la igualdad efectiva en educacin, con
independencia de los recursos familiares y de la situacin social de partida, por
lo que debe cubrir al menos el perodo de educacin obligatoria.
c) Igualdad de oportunidades: permite asegurar que el acceso a la educacin
elevada no depende ms que de las capacidades de los estudiantes y no de sus
circunstancias socioeconmicas.
Estos tres componentes se contemplan en las principales declaraciones internacionales que
recogen el derecho a la educacin: la Declaracin Universal de los Derechos Humanos
(1948), la Declaracin de los Derechos del Nio (1959) y la Convencin de los Derechos del
Nio (1989).

69
3. LA CONCEPCIN DE LA EDUCACIN COMO UN SERVICIO PBLICO.
Existen dos posiciones enfrentadas sobre quin debe tener la responsabilidad de educar a
las generaciones jvenes. Por un lado hay grupos que defienden que la educacin es una
atribucin de las familias y, por otro, hay quienes defienden que el Estado tiene una
responsabilidad indudable en este mbito.
Ambas posiciones tienen su fundamento terico y poltico. Cuando Durkheim afirmaba que
la educacin consiste en una socializacin metdica de la joven generacin, subrayaba la
dimensin social que posee la educacin y que impide que el Estado de desentienda de ella.
Esto no implica que deba ejercer un monopolio, ni que se puedan olvidar los derechos
legtimos de las familias, puesto que la educacin tambin tiene una dimensin privada y
domstica que debe ser respetada por los poderes pblicos.
La consideracin de estas dos posiciones como alternativas excluyentes ha provocado
conflictos a lo largo de la historia. El principal ha sido la aplicacin de la subsidiariedad del
Estado en materia de educacin, en base al cual el Estado debera limitarse a facilitar la
labor de las familias, no actuando ms que cuando stas descuiden la educacin de sus
hijos o son incapaces de proporcionrsela.
Este conflicto se agudiz cuando la Iglesia catlica se atribuy la responsabilidad educativa
de las familias y proclam el derecho de stas a educar a sus hijos como anterior a
cualquier otro derecho del Estado y la sociedad, proclamacin que se hace sobre todo en la
Encclica Divini Illius Magistri de Po XI, y que supone la formulacin explcita del principio de
subsidiariedad del Estado respecto de la Iglesia y la familia.
En Espaa, la aplicacin de este principio de subsidiariedad tuvo lugar en el periodo
franquista nacional catlico a travs de la Ley de Educacin Primaria de 1945, dando como
resultado una cada del porcentaje de matrcula en educacin pblica y un crecimiento de la
enseanza privada. La situacin empez a cambiar con la Ley General de Educacin de
1970, del llamado periodo tecnocrtico franquista, que consider a la educacin como un
servicio pblico fundamental por lo que el Estado comenz a desarrollar el sistema
educativo pblico.
Aunque la Constitucin de 1978 reconoci la responsabilidad compartida de las familias y en
Estado, situando en posicin de igualdad el derecho a la educacin y la libertad de
enseanza, algunos actores no terminan de aceptar la necesidad de contar con un sistema
pblico de educacin. Fruto de ello es que la Ley Orgnica de Calidad de la Educacin
(2002) eliminase la concepcin de la educacin como servicio pblico, que se recupera con
la Ley Orgnica de Educacin (2006).
Aunque la consideracin de que la educacin como servicio pblico es la forma ms
adecuada de hacer efectivo el derecho a la educacin, eso no obsta a que se siga
manteniendo un debate vivos acerca de los lmites de la intervencin estatal.
4. LA INCIDENCIA DEL PENSAMIENTO NEOLIBERAL Y LA CONCEPCIN DE LA
EDUCACIN COMO UN MERCADO.
En los ltimos aos venimos asistiendo a una crisis del Estado de bienestar, en cuyo ncleo
se encuentra la influencia del pensamiento neoliberal. Sus postulados bsicos son:
-
La necesidad de reduccin del Estado, cuya intervencin hara peligrar la eficacia del
mercado.

70
-
La limitacin del principio de igualdad, ya que pondra en riesgo la libertad de los

ciudadanos.
El rechazo al crecimiento del gasto social, puesto que desequilibrara la actividad
econmica.
Estos principios se encuentran en la base de las distintas reformas educativas de signo

conservador que se han producido. El elemento clave de este programa neoliberal se
encuentra en la desconfianza acerca del papel del Estado como responsable de la
educacin, basndose en tres argumentos:
La educacin ha adquirido una importancia capital para el desarrollo econmico.

Los Estados no son capaces de responder a las nuevas necesidades planteadas,
ni tampoco son eficaces.
Las fuerzas del mercado sern las nicas que permitan mejorar el rendimiento de
unos sistemas educativos caducos sometidos a escrutinio pblico.
Estos argumentos han propiciado diversas medidas encaminadas a diversificar y ampliar la

oferta educativa y a orientar la demanda por parte de sus destinatarios.
Desde el punto de vista de la oferta, la medida ms extendida consiste en la introduccin de
mecanismos de competencia entre los centros con el objetivo de limitar la preeminencia
del sector pblico. Otras medidas son: refuerzo de la libertad de eleccin de centro por parte
de las familias, la reduccin de la dependencia de las instituciones educativas respecto de
las administraciones pblicas y la asignacin de fondos a los centros docentes en funcin
del nmero de alumnos.
Desde la demanda, hay dos tipos de medidas. Uno consiste en ofrecer a las familias
mecanismos de informacin estandarizada acerca de los centros escolares. Otro consiste en
la introduccin del cheque escolar, que pretende estimular la demanda y fomentar la
competencia.
Todas estas medidas se encaminan a la creacin de un cuasi-mercado de la educacin. El
avance de la privatizacin incide en la adopcin de dos tipos de medidas: exgenas,
tendentes a aumentar el peso del sector privado en la oferta educativa; y endgena,
orientada al fomento de la libertad de eleccin de las familias y la libertad de diferenciacin
de los centros docentes.
Conclusin. Aunque algunas de estas medidas pueden contribuir a mejorar el sistema
educativo, el programa completo que plantean, as como sus resultados prcticos nos
indican que la pretensin de solucionar los problemas educativos mediante la introduccin
de polticas de mercado no consigue la desaparicin de los problemas planteados, sino que
refuerzan y legitiman las situaciones existentes, tanto de desventaja como de privilegios,
trayendo consigo la aparicin de nueva desigualdades. Y, junto a ello, no solo no se
demuestra una mejora de los resultados escolares sino que, adems, se provocan efectos
negativos en la vida de los centros escolares que se ven estimulados a evitar a los alumnos
conflictivos.
Y todo ello sin olvidar que, en los ltimos tiempos, junto con esta reforma neoliberal confluye
una reforma de carcter neoconservador que, aunque difiere de la neoliberal, aporta los
planteamientos de la derecha cultural: concepcin pesimista de la naturaleza humana y
recuperacin de los valores tradicionales.
5. PERSPECTIVAS ACTUALES ACERCA DE LA EDUCACIN EN TIEMPO DE CRISIS.

71
La crisis del Estado del bienestar est afectando a los sistemas educativos. Su impacto se
aprecia en un doble sentido: la revisin del tamao y papel del Estado dando impulso a
polticas neoliberales y, por otro lado, la crisis fiscal reduce la financiacin de los servicios
pblicos, disminuyendo su grado de cobertura y calidad.
Los estudios de la OCDE subrayan que la inversin pblica en educacin no universitaria
como porcentaje del PIB dedicado a educacin, no explica apenas el rendimiento alcanzado
en pruebas como PISA debido al efecto de la ley de rendimientos decrecientes. Segn
esta ley, el gasto de educacin deja de tener una correlacin directa y positiva con el
rendimiento a partir de un determinado umbral mnimo que la gran mayora de los pases de
la OCDE ha sobrepasado. En estas circunstancias, la estrategia seguida para distribuir la
inversin realizada es ms importante que su cuanta. En consecuencia, el debate se debe
centrar en cmo se gastan los recursos disponibles y no en cunto se gasta.
Dos son los desafos a los que se enfrentan los sistemas educativos actuales: la mejora
continua de la calidad y el aumento de la equidad en la educacin. Los estudios muestran
que se trata de dos objetivos posibles de alcanzar conjuntamente.
Cuidar de la mejora de la educacin implica polticas relativas a la formacin, seleccin e
incentivacin del profesorado, al funcionamiento de los centros docentes, supervisin y
evaluacin del sistema educativo.
Cuidar de la equidad comporta prestar atencin a las dificultades de los estudiantes,
establecer estrategias de apoyo, asegurar un mayor grado de xito en educacin bsica,
evitar el abandono escolar precoz y apoyar la igualdad de oportunidades por medio de una
poltica de becas eficaz.
6. LA VIVIENDA COMO UN BIEN PREFERENTE.
0. INTRODUCCIN
El Derecho Internacional pblico seala en varios de sus documentos legislativos la
existencia de un verdadero derecho a la vivienda como un derecho ms de los denominados
humanos. Tal es el caso del Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, social y
cultural.
En el caso del llamado primer mundo (Europa, USA, pases de la OCDE en general),
varios sectores declaran ya, no solo un derecho a la vivienda, sino un derecho a la ciudad,
indicando el debate existente entre su provisin y gestin de forma privada o la necesidad
de abordarse la misma desde la perspectiva de la gestin pblica como un bien preferente,
es decir, un bien que la libre accin individual del mercado revela necesario pero insuficiente
en su oferta.
6.1.
NORMATIVA DE DERECHO INTERNACIONAL QUE ALUDE A LA VIVIENDA.
El derecho a la vivienda como verdadero derecho aparece en pocos textos legales: la

Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948 y en el Pacto Internacional de los
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de 1966. La primera consagra en su artculo 25
el derecho a un nivel de vida adecuado, uno de cuyos factores es la vivienda. Por su parte,
el Pacto Internacional reconoce en su artculo 11 el derecho a un nivel de vida adecuado
para cada persona y su familia, lo que incluye alimentacin, vestido y vivienda adecuados.

72
El derecho a la vivienda de los trabajadores migratorios y sus familias viene reconocidos por
la Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de todos los trabajadores
migratorios y sus familiares de 1990.
Otros documentos internacionales han insistido en el derecho a la vivienda digna, como por
ejemplo, la Declaracin de Vancouver de 1976.
6.2.
NORMATIVA EUROPEA COMPARADA SOBRE VIVIENDA COMO BIEN PREFERENTE.
En la Unin Europea hemos de citar algunas normas destacables. La Carta Social Europea
de 1961, en su artculo 31 reconoce explcitamente el derecho a la vivienda. El Convenio
Europeo de Derechos Humanos del Consejo de Europa no recoge el derecho a la
vivienda como tal, s lo hace su texto complementario: la Carta Europea de Derechos
Fundamentales de 7 de diciembre de 2000, que habla, en su artculo 34, de un derecho a
una ayuda de vivienda para unas condiciones de vida digna. En 2007 fue creada en Viena
la Agencia Europea para la Proteccin de los Derechos Fundamentales que trata de ser el
observatorio del cumplimiento de esos derechos fundamentales en Europa.
Por lo que se refiere a pases latinoamericanos, el artculo 11 del Protocolo de San Salvador
de 1988 no recoge el derecho a la vivienda, aunque habla de modo indirecto del derecho de
toda persona a vivir en un medio ambiente sano.
Algo poco frecuente es lo que sucede en Francia con el llamado DALO (droit au logement
opposable), que da la posibilidad al ciudadano francs de ejercer, en determinados casos,
frente al Estado, su derecho a un alojamiento.
La Constitucin espaola, en su artculo 47, reconoce el derecho a una vivienda digna y
adecuada, aunque dicho derecho no es fundamental y por ello no es deducible frente a los
tribunales. Otras Constituciones tambin reconocen algo similar (Blgica, Eslovenia, Grecia,
Portugal)
En el caso de las CCAA, el fenmeno francs de DALO tiene un paralelismo en la
legislacin autonmica de Castilla-La Mancha, aunque en el marco actual, atender ese
ejercicio es ms una pretensin que un derecho real.
6.3.
LA SITUACIN EN EUROPA Y EN LOS ESTADOS UNIDOS EN EL CAMPO DE LA

PROTECCIN SOCIAL.
MUSGRAVE, uno de los tericos de la Economa neoclsica del sector pblico, no incluye
directamente a la vivienda entre los bienes preferentes o sociales, sino que lo hace de modo
indirecto dentro de los programas de mantenimiento de rentas que engloban la Seguridad
Social o Estado de Bienestar. Se refiere con ello a los subsidios que reciben las familias de
bajos ingresos para poder acceder a las viviendas a bajo coste (a fines del siglo pasado
alrededor de 20 millones), sorprendiendo que est tan extendida esta proteccin social en
un pas como EEUU donde las ayudas son menores que en Europa.
Deben tenerse en cuenta tambin, en este campo, las subvenciones y ayudas que se
perciben en el sector privado para el desarrollo econmico y la creacin de empleo que
indirectamente afectan al acceso a vivienda.

73
6.4.
VIVIENDA PBLICA? VIVIENDA PRIVADA?
Aunque la vivienda puede ser considerada un termmetro de la situacin del Estado de

bienestar, es difcil su generalizacin dada la evidente desigualdad entre los diferentes
pases (incluso de la Unin Europea) que muestra el porcentaje de vivienda que provee el
sector pblico en cada uno de ellos.
Lo que s es cierto es que cada vez es menos relevante el papel del Estado (o del Sector
pblico) como proveedor de viviendas. Un ejemplo de esto lo seala que Reino Unido se ha
deshecho en los ltimos aos de una gran parte de sus council flat o viviendas del consejo
local, de renta barata y asequible.
De ah que la mayor parte de esta provisin pblica lleva pues, al campo de las ayudas de
todo tipo, en especial subvenciones a la compra o el alquiler.
En Espaa, aunque nuestro Estado considera la vivienda como un derecho social y por ello
se ha legislado sobre las viviendas de proteccin oficial (VPO) en todas las CCAA, el
nmero de las mismas no es muy relevante, por lo que no se puede afirmar que la poltica
de VPO en Espaa haya contribuido a la consecucin del derecho a la vivienda del artculo
47 de la Constitucin.
El derecho a la vivienda digna (de calidad, sostenible, asequible y accesible) se aleja de lo
que fue hasta hace cuatro o cinco aos un elemento inequvoco de riqueza. En Espaa, la
riqueza en vivienda de nuestra poblacin supone un 60-70% en relacin con los otros
activos en manos de los hogares y, sobre la riqueza total, ser ahora algo menos del 45%,
dada las depreciaciones de las viviendas.
Por lo que se refiere a las consecuencias redistributivas del gasto pblico en vivienda en
Espaa, los gastos directos en vivienda y las medidas que bonifican la tributacin producen
unos gastos fiscales que, aunque tambin afectan al IVA (en torno a un 39,3%), lo hacen
sobre todo en el IRPF (60%).
El gasto pblico en vivienda ha incidido ms en la compra de vivienda que en otros factores,
confundiendo tal vez el derecho a la vivienda con el derecho a comprar vivienda. Tampoco
est claro que las ayudas directas a la compra sean mejores o peores que las ayudas en
especie o el suministro de vivienda de proteccin pblica ya sea por venta o por alquiler. Lo
que se ha observado es que el ocupante medio de la VPO es ms bien joven, con un nivel
de ingresos y educativo algo superior al resto de compradores, lo que vendra a confirmar la
tesis de LEGRAND en el sentido de que las ayudas para los ms desfavorecidos solan ir a
para a las clases medias, mejor informadas y ms cultas.
De los datos ofrecidos por Eurostat en el que se ve la evolucin del gasto en proteccin
social en Europa en porcentaje sobre el PIB as como el de EEUU, vemos que Europa se
preocupa por la vivienda de sus ciudadanos, aunque el sector residencial y de servicios de
vivienda haya tomado un impulso en los primeros aos de este siglo. Un grupo, formado por
Espaa, Portugal, Grecia, Irlanda, Italia, Blgica y Luxemburgo poseen un abundante
parque de viviendas en propiedad privada, poco alquiler social y poco alquiler de mercado
privado, con escaso gasto social en vivienda. Un segundo grupo de pases (Francia,
Dinamarca y Alemania) invierten gran cantidad de dinero pblico en mejorar el parque de
alquiler, aunque ste es mayoritariamente del sector privado. Por ltimo, un tercer grupo
(Pases Bajos, Suecia y Reino Unido) tienen una fuerte presencia de alquiler de proteccin
social.

74
Pero el mercado no lo es todo: se debe prestar atencin al fenmeno de la
decommodification, que traducido sera algo as como desmercantilizacin. Este fenmeno
se produce cuando un servicio se proporciona como integrante de un derecho establecido y
las personas pueden obtenerlo y mantenerlo en su vida sin la dependencia del mercado. [Ej.
En un primer momento de aglomeracin de viviendas, los servicios de recogida de basura
pueden depender nicamente de la voluntad de los ocupantes, pero segn la Ley de
Rgimen Local espaola, un municipio, a partir de un tamao determinado, debe ofrecer ese
servicio como servicio pblico y no como servicio mercantilizado, ya que es un derecho del
administrado].
En este sentido, la evolucin de la poltica de vivienda en los pases europeos ha hecho que
los precios de sta aumenten, disminuyendo su asequibilidad y aumentando la peticin de
subvenciones. Por otra parte, la poltica de favorecer la tenencia de propiedad de la vivienda
ha aumentado el bienestar colectivo y el sentimiento de riqueza en vivienda propia.
En los EEUU hay ayudas pblicas que alcanzan a un tanto por ciento elevado de la
poblacin. Si hay un programa que cubre a un amplio sector de la poblacin en EEUU, ste
es el que se refiere a las ayudas para vivienda de bajo coste. No se nos escapa que el
origen del colapso financiero del que an convalecen los mercados fue producido por la
adquisicin indiscriminada de viviendas por parte de personas que no posean solvencia
para ello. Entendemos por ello que, aunque MUSGRAVE no lo afirme as de modo directo,
no cabe duda de que la vivienda es un bien preferente tambin en los EEUU ya que el
mercado de crditos hipotecarios ha sido necesariamente intervenido por los poderes
pblicos, con un futuro an incierto casi tres aos despus del colapso de LehmannBrothers.
Hay derechos sociales como la educacin o la sanidad que son de una cobertura pblica
razonable. Pero el derecho a la vivienda no puede ser ejercido por una parte importante de
la poblacin, ya que no est garantizado como derecho subjetivo y la sanidad o la educacin
s lo estn. La legislacin en Espaa desde 1996 discurri bajo el pensamiento de que el
mercado poda autorregular la oferta y la demanda de vivienda ya que el precio del suelo
determinara el precio de la vivienda. Realmente ocurri al revs: el precio de la vivienda
determin el precio del suelo. Dicho de otro modo: el mercado se regulaba mediante un
sistema de precios determinado por la oferta y la demanda, con escassima presencia de la
vivienda pblica o VPO. El derecho a la vivienda se convirti en un derecho a acceder al
mercado de vivienda si tenas medios para ello o alguna institucin te financiaba
hipotecariamente ese acceso.
Hoy ese derecho de acceso a competir por la vivienda ha expulsado a miles de
consumidores del mercado, ha enviado fuera del mercado de trabajo a decenas de miles de
trabajadores que construan las viviendas y ha hecho abandonar a miles de empresas el
mercado de la construccin, colocando en el mercado miles de viviendas procedentes de
instituciones financieras, vas impagos y subastas desiertas. El precio de la vivienda baja,
pero el crdito es difcil de obtener, lo que supone un crculo vicioso de difcil salida.
6.5.
ALGUNAS APORTACIONES DE LA LITERATURA TERICA EN ECONOMA PBLICA Y

GESTIN PBLICA SOBRE EL INTERVENCIONISMO DEL SECTOR PBLICO EN
MATERIA DE VIVIENDA.
ROSEN enumera una serie de intervenciones al preguntarse por qu el sector pblico

sus varios niveles de gobierno, afecta al sector de la vivienda. As, cita los cdigos
calidad de construccin, la concesin pblica de las licencias de los vendedores
viviendas, las leyes que impiden la discriminacin al vender viviendas, programas
renovacin urbana, etc... Aun cuando el mercado de vivienda pueda considerarse

75
en
de
de
de
un
mercado de competencia perfecta, la racionalizacin de la intervencin pblica la basa
Rosen en criterios de equidad y eficiencia.
Dentro de los argumentos de eficiencia, destaca Rosen:
Externalidades en el consumo de viviendas: si un particular mejora su casa,

mejora toda su inversin e, incluso, puede mejorar la inversin de sus vecinos por
incremento del valor de sus casas. El beneficio social marginal excede los costes
marginales privados.
A la inversa, hay estudios que demuestran que sustituir asentamientos de
chabolas por viviendas pblicas no aumenta significativamente el valor de los
terrenos circundantes. Existe un coste social de las chabolas ya que se alberga
en ese entorno delitos, enfermedades, incendios, etc.
El papel de los impuestos sobre la propiedad puede ser considerado como una
prima a pagar por unos servicios que la comunidad provee. Pero si se consideran
como un impuesto sobre el consumo de vivienda, entonces todos los subsidios de
vivienda parecen estar destinados a ser un paliativo de los impuestos locales
citados.
Las tesis de TIEBOUT sobre movilidad basada en el aprovechamiento de ventajas
comunitarias, parecen cumplirse ms en los suburbios que en el interior de las
ciudades. Sin embargo, la distorsin que suponen el subsidio y las ayudas es ms
relevante en el centro de las ciudades que en los suburbios, lo que los hace
menos justificables.
En cuanto a los argumentos basados en la equidad, para hacer racional el

intervencionismo en el mercado de vivienda, destaca ROSEN lo siguiente:
1. La racionalizacin puede venir justificada por los objetivos de redistribucin.
Subvencionar la vivienda de las personas de baja renta supone una distribucin
igualitaria de la misma.
2. Puede haber dudas sobre si las ayudas deben consistir en subsidios monetarios o
en forma de transferencia en especie, pero todo aquello que mejore el nivel de
vida influye positivamente en los objetivos de redistribucin.
3. Para evitar el fraude en el uso del bienestar, posiblemente sea ms eficaz
transferir en especie que transferir dinero.
4. Otra explicacin para ayudar a los ciudadanos de baja renta es poltica. Un
subsidio en especie no slo beneficia al que lo recibe, sino tambin al que lo
fabrica. As, un programa de transferencias, que aumenta la demanda de
vivienda, beneficia al sector de la construccin, sector que apoyar esa poltica de
subsidios ms que una poltica de ayudas en metlico.
ROSEN se pregunta si realmente estn justificados los beneficios fiscales que se otorgan a
la detentacin en propiedad de las viviendas (la renta de los propietarios supone
generalmente el doble que la de los inquilinos). Slo se justificara la subvencin a la
propiedad si se tratase de redistribuir la renta o evitar la desigualdad. Tambin es partidario
de que se atribuya renta imputada (supone que a la vivienda propia, sobre todo si no se
usa ni se arrienda, se le puedan imputar rentas ficticias que realmente el dueo no percibe),
justificando esta renta en que las viviendas, aunque sus propietarios digan que son una
fuente de gastos, en realidad generan renta imputada por lo que supone el alquilar que
pueden percibir y lo que reciben realmente en forma de ayudas fiscales.
En los 80, BUCHANAN describa la intervencin pblica en el mercado de vivienda como un
conjunto de acciones destinadas a subvencionar crditos hipotecarios para segmentos de
poblacin en dificultades para poder acceder a la vivienda. Veinticinco aos despus, las

76
sociedades hipotecarias participadas por el Estado debieron ser rescatadas por el Gobierno
Federal y en ellas se concentraba gran parte del crdito dudoso de las hipotecas suprime de
2008.
Aunque la ayuda estatal en poca de expansin econmica se destinaba nicamente a los
necesitados, la cifra de hogares con ayuda en EEUU (20 millones) supone que este proceso
continu su expansin, lo que demuestra el carcter de bien preferente de la vivienda en
ese pas.
Otra justificacin de la intervencin del sector pblico en el mercado de vivienda est en que
el mercado no es eficiente ya que provee viviendas de menos porque hay colectivos que
no pueden acceder a las mismas por el juego normal de oferta y demanda de mercado.
BUSTOS GISBERT habla de dos mercados de vivienda diferenciados. Uno sera el de los
que adquieren vivienda para su uso propio y el otro es el de quienes adquieren vivienda
como forma de materializar el ahorro a fin de obtener unos rendimientos por la va de los
alquileres, sealando que los primero de ellos tiene menos condicionamientos que el
segundo, que debe vigilar el rendimiento de su inversin.
Algunas ayudas a la vivienda y su consideracin como bien preferente pueden justificarse
en funcin de las externalidades positivas que aparecen (rehabilitacin de barrios
degradados, planeamiento de ciudades ms atractivas para vivir) Sin embargo, un tema
trascendental es averiguar a quin benefician los incentivos fiscales a la vivienda. Cuando la
oferta de vivienda es rgida, los incentivos fiscales se trasladan a los vendedores de
vivienda, incrementando los precios de venta o alquiler. Por lo que se refiere al control de
alquileres, ste puede desincentivar la ampliacin de la oferta de vivienda en alquiler
(congelar rentas puede desanimar al propietario a abordar obras necesarias de
mantenimiento). No es igual que la compra de bienes inmuebles se considere como
inversin, ya que un impuesto o una actividad intervencionista distorsionan el
comportamiento de los inversores (ya que hay inversiones alternativas que no tributan), cosa
que no ocurrira cuando la decisin de compra es para un consumo bsico como la vivienda.
Podemos aadir finalmente al abordar el intervencionismo del sector pblico en materia
de vivienda, algunas afirmaciones a modo de conclusin:
1. La intervencin del sector pblico en el mercado de vivienda puede hacerse por el
juego de externalidades positivas (ej. Rehabilitar barrios deteriorados), pero
tambin para cambiar decisiones de inversin.
2. Los mercados de vivienda pueden ser perfectamente competitivos, pese a las
externalidades citadas en el apartado anterior.
3. Es indudable la conexin entre el mercado de vivienda, el mercado de activos
en general y los mercados financieros. Los tres interactan y se distorsionan
entre s.
4. Los incentivos fiscales a la vivienda pueden distorsionar las decisiones de los
adquirentes y transmisores de las mismas, ya que pueden influir sobre los precios
incrementndolos, cuando es justo lo que se pretende evitar en relacin con las
clases medias y bajas.
5. Las adquisiciones de vivienda para alquiler y las ayudas fiscales al alquiles
pueden distorsionar este mercado, sin un reflejo claro en el comportamiento de los
precios: stos pueden aumentar o disminuir y estarn muy influenciados por la
elasticidad o rigidez de la oferta de viviendas.
6. Las ayudas fiscales para acceder a la propiedad tienen diversos efectos. Cabra
hacer la diferenciacin entre vivienda para residencia habitual y la vivienda como
inversin, destinada al alquiler o la vivienda destinada a vivienda de temporada o

77
de vacaciones. En teora, la intervencin estatal slo debe hacerse para la

vivienda destinada a residencia habitual de aqullos que no tienen ninguna. Pero
la residencia habitual puede obtenerse por propiedad o por alquiler. Si se protege
al inquilino, es necesario proteger al propietario que est dispuesto a arrendar.
Esto implica que el acceso a la vivienda puede ser intervenido por el sector
pblico tanto para los que comprar vivienda para vivir en ella como para aqullos
que quieran alquilarla.
7. La eleccin de ser poseedor (no propietario) de la vivienda tiene impacto en las
imperfecciones del mercado de vivienda, ya que las externalidades que producen
las rentas derivadas de la tenencia de vivienda influyen en las imperfecciones de
los mercados de capitales y sin intervencin pblica, es ms complicado huir de
las imperfecciones del mercado de alquileres.
8. El derecho al a vivienda es tambin un derecho de ciudadana plena (o a la
ciudadana plena) que justifica que el acceso a la misma deba ser protegido por
el sector pblico ya que el mercado por s solo no es eficiente.
Solo desde una accin administrativa apoyada en derechos subjetivos puede
cumplirse lo preceptuado en el artculo 47 de nuestra Constitucin.

78
TEMA 6
REGULACIN, ORGANIZACIN Y GESTIN DEL EMPLEO
PBLICO EN TIEMPOS DE CRISIS
INTRODUCCIN
El empleo pblico en Espaa constituye uno de los elementos fundamentales para el
funcionamiento de nuestras Instituciones y Administraciones Pblicas. La crisis econmica
ha agravado los problemas latentes de la Funcin Pblica, sobre todo su politizacin y
precarizacin de las clases de personal y de las formas de ocupar los puestos.
1.- EL EMPLEO PBLICO: ENTRE LA CRISIS ECONMICA
INSTITUCIONAL.
Y LA CRISIS
No slo las medidas de recorte del gasto pblico se han adoptado como respuesta parcial a
la crisis econmica, sino que tambin se ha cuestionado el propio sistema de Funcin
Pblica, pues parte de la sociedad concibe a los empleados pblicos como trabajadores
privilegiados que gozan de estabilidad laboral, que trabajan poco y a los que se les puede
exigir menos.
La crisis econmica obliga a la Funcin Pblica a replantearse su fundamento y su razn de
ser en la organizacin poltico-administrativa, su contexto econmico-financiero y su
legitimidad social. La percepcin de que la Funcin Pblica se encuentra politizada y de que
los funcionarios sirven ms a sus propios intereses que a los intereses pblicos y generales,
evidencia una crisis institucional an ms profunda que los embates cuantitativos de la crisis
econmica y obligan a una reflexin sobre la situacin general de la Funcin Pblica en
Espaa.
2.- SOBRAN EMPLEADOS PBLICOS?
En momentos de crisis econmicas, el sostenimiento de una plantillas aumentadas sin
control alguno en pocas de bonanza resultan imposibles, si bien su reduccin, la de los
rganos y de entes pblicos se muestra igualmente difcil.
La medida ms fcil es amortizar plazas, es decir, vacantes que se producen por razones
naturales (jubilaciones o muerte de empleados), pero a pesar de la congelacin o limitacin
de la Oferta de Empleo Pblico, impidiendo nuevos ingresos o contrataciones en las
Administraciones, los resultados cuantitativos son muy limitados. La siguiente medida es la
no renovacin de nombramientos o contratos temporales, en el caso de los funcionarios
interinos y de los contratados laborales por tiempo determinado, respectivamente. Esta
medida tiene ya una gran incidencia en la reduccin del nmero de efectivos, pues en los
aos anteriores a la crisis hubo un nombramiento masivo de funcionarios interinos.
Ms complejo resulta reducir personal con contrato laboral fijo, ya que las causas
generales de extincin previstas en el Estatuto de los Trabajadores difcilmente son

79
aplicables a las Administraciones en cuanto que empleadoras. De ah que las ltimas
reformas del ET se hayan encaminado a eliminar las rigideces que en la extincin de los
contratos de trabajo se derivaban de la condicin de Administracin Pblica del empleador.
La reforma del ET por la Ley 3/2012, de 6 de julio, originada en el Real Decreto-Ley 3/2012,
de 10 de febrero da plena aplicabilidad de la normativa laboral comn cuando se quiera
recurrir por las administraciones pblicas al despido por causas econmicas, tcnicas,
organizativas o de produccin. Debe interpretarse en el marco de las medidas preventivas y
correctoras reguladas en la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera de las AAPP. Especificaciones:
1.
Concurren circunstancias econmicas cuando se produzca en las mismas una
situacin de insuficiencia presupuestaria sobrevenida y persistente para la financiacin de
los servicios pblicos correspondientes. Se entiende que la insuficiencia presupuestaria es
persistente si se produce durante tres trimestres consecutivos.
2.
Concurren causas tcnicas cuando se produzcan cambios en el mbito de los
medios o instrumentos de la prestacin del servicio pblico que se trate
3.
Causas organizativas, cuando se produzcan cambios en el mbito de los sistemas y
mtodos de trabajo del personal adscrito al servicio pblico
Por ltimo, la reduccin de funcionarios de carrera. Esta clase de personal se caracteriza
por la inamovilidad en su condicin funcionarial, de manera que queda al abrigo de
extinciones discrecionales o arbitrarias, viniendo preestablecidas de forma exhaustiva las
causas que producen la extincin de la relacin de servicio (renuncia, muerte, jubilacin,
sancin grave o pena de inhabilitacin).
Inamovilidad=garanta de independencia, objetividad e imparcialidad en sus tareas.
Existen instrumentos para la reduccin pero es muy compleja su utilizacin, esto dificulta
que las Administraciones recurran a tcnicas como planes de empleo, situaciones
administrativas que suspenden temporalmente la prestacin de servicios como la
expectativa de destino.
La normativa de Funcin Pblica no est preparada para responder a situaciones de grave
crisis econmica donde el aumento desmesurado de las plantillas en pocas de bonanza las
hace insostenibles por la cuantificacin que implican de masa salarial. Los ajustes
cuantitativos no han venido acompaados de reformas normativas que introduzcan
instrumentos que permitan que los ajustes se puedan aplicar con ms intensidad al personal
funcionario.
3.- LA MARAA NORMATIVA DE LA FUNCIN PBLICA.
El Derecho de la Funcin Pblica presenta un entramado normativo complejo por la
distribucin de competencias en la materia y por transitoriedad indefinida, creada por la Ley
del EBEP 2007.
Desde el punto de vista competencial, el Estado, adems de competencia para regular su
propia Funcin Pblica, ostenta la capacidad de dictar legislacin bsica sobre el rgimen
de los funcionarios de las AAPP. La intencin de la Constitucin es que exista un rgimen
estatutario funcionarial que sea comn a todas las AAPP. Pero, ese rgimen comn al
encauzarse a travs de la tcnica legislativa de las bases, obliga a dejar a las CCAA un
margen propio para desplegar sus opciones particulares de configuracin de su Funcin

80
Pblica. Adems del Estado y de las CCAA, tambin las Entidades Locales deben disponer
de un cierto margen para desarrollar reglamentariamente la legislacin que ellas mismas
han establecido previamente. No obstante, se han generado mltiples problemas derivados
de emplear las tcnicas de la ley de bases.
Desde el punto de vista formal, las bases del rgimen estatutario de los funcionarios sern
definidas por una norma con rango de ley (adquisicin y prdida de la condicin de
funcionario, situaciones administrativas), si bien cabe la posibilidad de la intervencin
excepcional del reglamento a la hora de desarrollar y completar aspectos que previamente
han sido declarados bsicos por una ley.
Desde un punto de vista material, las bases del Estado han regulado de manera ms
extensa e intensa los aspectos relativos a la relacin de servicio, en la medida en que
determinan la situacin personal o posicin subjetiva del funcionario. En cambio, la relacin
orgnica (puestos de trabajo, provisin, ordenacin, de puestos, retribuciones), en la
medida en que afecta a aspectos esenciales de la organizacin de la burocracia de las
AAPP, presenta una regulacin mucho ms escueta.
La pluralidad de fuentes reguladoras del rgimen jurdico funcionarial se agrava
temporalmente por el rgimen transitorio propiciado por la ley 7/2007, del EBEP. Por un
lado, deroga formalmente toda la legislacin bsica anterior, excepto la relativa a las
incompatibilidades, por cuanto se recoge en una ley especfica de 1984. Por otro,
sustantivamente, mantiene vigentes todas las normas mientras no se dicten las nuevas
Leyes estatales y autonmicas que desarrollen las previsiones del Estatuto Bsico de 2007.
Sealar que la importancia de la normativa de Funcin Pblica viene determinada porque
determina el rgimen jurdico de la relacin funcionarial ya que no existe una relacin de
naturaleza contractual privada. El funcionario no puede oponer derecho, y la Administracin
puede modificar unilateralmente el rgimen jurdico.
4.- DESCENTRALIZACIN.
La descentralizacin poltico-territorial que realiza la Constitucin 1978 ha dado lugar, no
slo a la creacin de nuevas burocracias (CCAA), sino tambin a la renovacin de las
anteriores, en particular de la Funcin Pblica Local, por la autonoma local que ahora la
cualifica. Al mismo tiempo, el Estado ha asumido la tarea de identificar lo que debe ser
comn a todas estas Funciones Pblicas, a travs de la potestad legislativa que le otorga el
art. 149.1.18 CE.
Otro fenmeno originado en la descentralizacin territorial son los procesos de transferencia
de funcionarios. Con la asuncin competencial por las CCAA vinieron la transferencia de
medios materiales y humanos, conformando un rgimen jurdico para los funcionarios
implicados, a los que se les reconocan tcnicas para garantizar su estatus jurdico,
principios y derechos para evitar discriminaciones por su origen transferido respecto a los
funcionarios pioneros de las nuevas Funciones Pblicas territoriales. Los principios
alumbrados servirn para la movilidad interadministrativa entre las diferentes Funciones
Pblicas.
Igualmente existe una descentralizacin funcional que ha hecho que se creen de manera
irracional una serie de entidades instrumentales, de las cuales se desconoce su nmero con
exactitud. Es el caso de los organismos pblicos, entidades pblicas empresariales,
agencias, sociedades mercantiles pblicas, fundaciones, consorcios etc. Su nmero se ha
visto aumentado por la descentralizacin poltico-territorial de manera que cada
administracin ha hecho un uso justificado mediante la gestin especializada de

81
prestaciones o servicios pblicos o un uso injustificable, mediante la ampliacin de mbitos
pblicos clientelares o artificio organizativo para camuflar deuda pblica. Esto ha ocasionado
que tanto los directores como los empleados hayan sido nombrados de forma discrecional
por los gobiernos matrices, uniendo a ello las altas retribuciones que perciben. Todo ello
constituye una burla a los principios constitucionales de igualdad, mrito y capacidad aparte
de la desigualdad que existe entre las retribuciones de los empleados de dichas entidades
pblicas y los funcionarios.
5.- LABORALIZACIN.
Una de las caractersticas de la Funcin Pblica espaola ha sido el incremento cuantitativo
y cualitativo del contrato laboral en el seno de las AAPP en los ltimos treinta aos.
TC STC 99/1987 legitim el personal laboral en la Funcin Pblica, pero afirm la existencia
de una opcin constitucional preferencial por los funcionarios. Un gran problema para la
Funcin Pblica Espaola ser, por tanto, el adecuado deslinde entre funcionarios y
laborales, la identificacin de sus funciones y puestos respectivos y las contaminaciones
mutuas de sus regmenes jurdicos.
Con el contrato laboral lleg a la Administracin su sistema convencional de fuentes. La
importancia del convenio colectivo en la relacin laboral se ve desvirtuada cuando el
empleador es una Administracin. De entrada, porque la normativa de empleo pblico no es
mnimo mejorable para los convenios colectivos, pudiendo adems las Leyes modificarlo.
La ltima modificacin del EBEP, llevada a cabo por el RDL 20/2012, de medidas para
garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, en su art. 32
establece:
Se garantiza el cumplimiento de los convenios colectivos y acuerdos que afecten al personal
laboral, salvo cuando excepcionalmente y por causa grave de inters pblico derivada de
una alteracin sustancial de las circunstancias econmicas, los rganos de gobierno de las
Administraciones Pblicas suspendan o modifiquen el cumplimiento de Convenios
Colectivos o acuerdos ya firmados en la medida estrictamente necesaria para salvaguardar
el inters pblico.
En este supuesto, las Administraciones Pblicas debern informar a las Organizaciones
Sindicales de las causas de la suspensin o modificacin.
El citado RD-Ley en su DA2 dispone que se entiende que concurre causa grave de inters
pblico derivada de la alteracin sustancial de las circunstancias econmicas cuando las
administraciones pblicas deban adoptar medidas o planes de ajuste, de reequilibrio de las
cuentas pblicas o de carcter econmico financiero, para asegurar la estabilidad
presupuestaria o la correccin del dficit pblico.
Por tanto, los rganos de gobierno de las AAPP pueden no slo suspender convenios
colectivos ya vigentes, sino tambin modificarlos por reglamento, con lo que no es
nicamente la Ley la que puede alterar el contenido de aqullas. El inters pblico es el que
prima, entendido como una alteracin sustancial de las circunstancias econmicas.
Adems de esta limitacin de la eficacia de los convenios colectivos, el contrato laboral
tambin ha provocado una problemtica prctica de gestin derivada de la naturaleza
pblica del empleador, dando como resultado un peculiar contrato laboral publificado en
algunos de sus elementos. A partir de aqu, la Funcin Pblica presenta una dicotoma
estructural (funcionarios y laborales), que el Estatuto Bsico 2007 ha intentado conciliar con
la invencin nominal del empleado pblico, siendo esta una nocin formal carente de
contenido propio, que no corresponde a ninguna clase o categora de personal al servicio de

82
la Administracin, as que no es ms que una tcnica legislativa que responde a la idea
ilusoria de convergencia de regmenes jurdicos de funcionarios y laborales, que quedaran
sometidos a las mismas reglas jurdicas.
6.- PRECARIZACIN.
La Funcin Pblica espaola ha incrementado su grado de temporalidad, tanto en las clases
de personal como en las formas de provisin de puestos. Se configura as una dicotoma
estructural en la Funcin Pblica: estabilidad versus temporalidad.
Estas dos variables constituyen un presupuesto factico no idneo para el desempeo
independiente de las funciones pblicas, ya que un personal temporal es ms susceptible de
influencias externas que socaven el ejercicio objetivo e imparcial de sus funciones.
La estabilidad de las clases de personal vendra constituida por los funcionarios de carrera,
pero tambin por los contratados laborales fijos. No obstante, en relacin con estos ltimos,
la crisis econmica y la consecuente reduccin de efectivos pusieron de manifiesto las
rigideces y dificultades de las contrataciones laborales en las AAPP para proceder a su
extincin. Ello ha obligado a reformas legislativas para definir objetivamente las causas de
despido de aqullas, si bien la aplicacin prctica resulta dificultosa, por la maraa
organizativa del sector pblico empresarial e institucional y por la interpretacin de una
Jurisdiccin social, siempre ms tuitiva con los intereses del empleado pblico que con los
intereses pblicos.
En lo que respecta a la precariedad en el seno de las clases de personal, existen figuras
inherentemente temporales, como los funcionarios interinos, el personal eventual y los
contratados laborales temporales.
En relacin con los funcionarios interinos, decir que se trata de una configuracin artificial
carente de una conceptualizacin sustancial propia y solapada con las contrataciones
laborales en lo que respecta a los supuestos que pudieran dar lugar a su nombramiento. La
confusin estructural de esta categora es el hecho de que, pese a la temporalidad que es
su principal nota caracterstica, se les aplique, en cuanto sea adecuado a la naturaleza de
su condicin, el rgimen general de los funcionarios de carrera (art. 10.5 del EBEP).
Una de las grandes contradicciones intrnsecas de estos funcionarios interinos es la relativa
a la duracin en el tiempo de estas interinidades, pues se deja a la discrecionalidad o
arbitraje de la Administracin la finalizacin de los nombramientos. Aunque EBEP ha
intentado solucionar el problema de las interinidades ms numerosas en su art. 10.4, a
pesar de ello este precepto se ha seguido vulnerando pero la jurisprudencia empieza a
extraer las consecuencias y no ha dudado en anular las ofertas de empleo pblico que no se
cian a l.
La precariedad en la provisin de puestos de trabajo viene dada por todas las formas de
proveer puestos que no sean definitivas (en principio, solo es tal el concurso, aunque existen
otras excepcionales como las permutas o la reasignacin de efectivos). Como formas no
permanentes de cubrir los puestos tenemos las esencialmente temporales (adscripcin
provisional y comisin de servicios) y aquellas en las que el cese depende de la libre
voluntad del rgano competente (libre designacin).

83
7.- POLITIZACIN.
La funcin pblica es un instrumento de las autoridades polticas para la realizacin de las
polticas pblicas que legtimamente deciden, pero muy distinto es que la Funcin Pblica se
vea instrumentalizada polticamente, y desnaturalizada en sus fines y funcionamiento.
El alcance e intensidad de la penetracin poltica en la funcin pblica resulta preocupante.
Mltiples ejemplos:
-
Evolucin experimentada por la tcnica de la libre designacin.

Desarticulacin del cuerpo de Secretarios e Interventores de la Administracin local
Expansin descontrolada del nmero y funciones del personal eventual.
La prdida de espacio funcionarial en beneficio de la poltica se observa en la ampliacin

correlativa del espacio poltico en las Administraciones Pblicas. La consecuencia ms
daina de esta crisis institucional es la articulacin poltica de la funcin pblica, pasando
hoy da a funcionar casi exclusivamente merced a impulsos de decisiones estrictamente
polticas. Las plazas slo se proveen si la autoridad poltica lo determina, influyendo as las
promociones y condicionando los nuevos ingresos.
Toda discrecionalidad administrativa es una rendija abierta a la arbitrariedad poltica.
Resulta muy problemtico configurar por completo una funcin pblica sobre la base de
criterios tcnicos, reglados o automticos, sin embargo, la expansin de lo poltico en las
administraciones pblicas ha terminado por viciar los poderes discrecionales en el seno de
la administracin pblica, as como los principios generales y los conceptos jurdicos
indeterminados que pueblan la normativa, a los que se dota de contenidos circunstanciales
segn la conveniencia de quien los aplica. Ejemplo: principio de mrito y capacidad, ya que
se aplica segn conveniencia de Tribunales nombrados por responsables polticos y
conforme a bases y criterios que bordean la legalidad. A esto hay que aadir la realidad del
personal eventual y la tcnica de provisin por libre designacin.
La poltica ha cambiado las normas a su antojo, y las ha aplicado a su conveniencia con los
amplios mrgenes que le dejan las potestades discrecionales y los conceptos jurdicos
abstractos. Pero lo ms grave es que no se haya producido una resistencia clara y
contundente, no slo de la funcin pblica, sino tambin de la sociedad, que se ha sumado
al linchamiento indiscriminado de la Funcin Pblica.
Desde el punto de vista de la organizacin, la descentralizacin poltica, territorial y funcional
de las administraciones pblicas, ha propiciado la creacin de mbitos reducidos que han
facilitado la permeabilidad de los estratos poltico y funcionarial, adems de un aumento
descontrolado de funcionarios y de contratados laborales.
La construccin del Estado Autonmico y local, as como la esculida legislacin bsica del
Estado y la confusin del sistema de competencias y de fuentes de la funcin pblica local,
ha dado como resultado una funcin pblica sumamente heterognea que la hace
estructuralmente poco manejable, respondiendo con dificultad a las situaciones de crisis
econmica.
8.- PATRIMONIALIZACIN.
La patrimonializacin de los empleos pblicos fue uno de los factores que la moderna
administracin pblica debi anular para construir una funcin pblica en la que primasen
los intereses pblicos sobre los privados de los empleados. El peligro privatizador o de
apropiacin interna de la funcin pblica por parte de los funcionarios que la integran es
menos evidente que la politizacin que la asedia desde el exterior, pero que lo hace
potencialmente ms daino. As la funcin pblica ha articulado tcnicas para asegurar la

84
primaca del inters pblico sobre el particular de los empleados pblicos, como es la
potestad organizadora y de gestin que se reconoce a la administracin y, ms
decisivamente, una regulacin impersonal que evite la apropiacin de la funcin pblica por
el funcionario.
La administracin configur aspectos que constituyen elementos esenciales del Derecho de
la Funcin Pblica:
-
La naturaleza del vnculo entre la administracin y funcionario

La determinacin unilateral de las condiciones de empleo
La fijacin unilateral de las condiciones organizativas de prestacin de los servicios y
funciones pblicas que determinaban en s mismas las obligaciones de los
funcionarios a travs de la expresin las necesidades del servicio.
La insercin de la relacin de servicio en una estructura jerrquica que permita la
direccin, organizacin del trabajo y el control del rendimiento.
La represin disciplinaria efectiva ante los incumplimientos.
Las necesidades del servicio y la continuidad del mismo hacan impensable el

reconocimiento de derechos como el de huelga.
A cambio de todo ello, el funcionario adquira una situacin de estabilidad, gozaba de
expectativas ciertas de carrera, y perciba las debidas contraprestaciones econmicas por
su trabajo. La funcin pblica se eriga as, en el instrumento ms formidable al servicio de
los poderes pblicos para satisfacer los intereses generales: funciones pblicas tradicionales
y progresiva prestacin de servicios que paulatinamente fue asumiendo el Estado.
El rgimen jurdico que configur la funcin pblica a lo largo del siglo XIX y primera mitad
del s.XX estableca la supremaca de la Admn. sobre el funcionario y la prioridad de los
intereses pblicos sobre los privados de los empleados. Paulatinamente se ha producido un
proceso de repatrimonializacin en los que podemos destacar tres fenmenos que se han
incorporado a nuestra funcin pblica:
1. La introduccin del contrato laboral.
2. El vaciamiento de la funcin pblica objetiva, supeditando el inters pblico del
servicio a intereses personales de los empleados o a fines diversos (excedencia
voluntaria, laxitud normativa y aplicativa del sistema de incompatibilidades).
3. La sindicalizacin progresiva de la Funcin Pblica.
9.- SINDICALIZACIN.
Los sindicatos son asociaciones que defienden los intereses de sus afiliados y, en el caso
de la administracin pblica, de todos los funcionarios, en virtud de la representacin ficticia
que la ley les otorga.
El papel de los sindicatos de funcionarios no solo asumen la defensa de los intereses de los
funcionarios pblicos, sino tambin la defensa del inters pblico.
Destacar la encomiable labor sindical a travs de la legitimacin activa que la jurisprudencia
le ha reconocido a los sindicatos para poder impugnar en sede contenciosa, reglamentos
administrativos que plasman polmicas, y en muchas ocasiones, ilegales actuaciones de la
administracin y que constituyen, hoy en da, uno de los mecanismos de control ms
eficaces frente a diseos normativos desfiguradores de la funcin pblica, o frente a
decisiones que la administracin pretende amparar en su potestad de autoorganizacin.

85
Los sindicatos han asumido un protagonismo extraordinario de los sindicatos a travs de

instrumentos como:
1. Derecho de huelga
2. Derecho de negociacin colectiva
3. Prerrogativas sindicales como los crditos horarios en la funcin pblica (liberados
sindicales) empleados en la negociacin colectiva para alcanzar la paz social.
4. Grandes presupuestos destinados a la formacin.
Convenios colectivos laborales: A travs de la negociacin colectiva (monopolizada por los
sindicatos en la representacin funcionarial), la administracin se ha visto obligada a
concertar con las organizaciones sindicales una gran parte de su potestad de gestin y de
regulacin de la funcin pblica, en una imprecisa enumeracin de materias negociables
que, en la prctica, inclua casi todos los aspectos de la realidad funcionarial, salvo algunas
cuestiones estrictamente reconducibles a la potestad de organizacin.
El resultado es la concertacin de Pactos y Acuerdos en las mesas de negociacin. La
normativa distingue entre rganos de gobierno de las administraciones pblicas y el resto de
rganos administrativos. Estos ltimos, podrn celebrar Pactos de aplicacin directa que se
delimitan en funcin del mbito competencial del rgano en cuestin.
Los rganos de gobierno de las AAPP, podrn celebrar Acuerdos en el mbito de sus
competencias de empleo pblico, lo que comprende el ejercicio:
1. De la potestad reglamentaria
2. De la funcin ejecutiva en materia de funcin pblica, que incluye la potestad
ejecutiva de iniciativa legislativa, por lo que la negociacin colectiva tambin se
extiende a materias sometidas a reserva de ley, si bien, los Acuerdos carecen de
eficacia directa y suponen la obligacin por parte del rgano de gobierno de remitir
un proyecto de ley conforme al Acuerdo en cuestin.
La Ley del EBEP de 2007 proclama la vinculatoriedad de los Pactos y Acuerdos, en
particular para la administracin, cuyos rganos de gobiernos solo podrn suspenderlos o
modificarlos excepcionalmente y por causa grave de inters pblico derivada de una
alteracin sustancial de las circunstancias econmicas entendiendo por tal, cuando las
administraciones pblicas deban adoptar medidas o planes de ajuste, de reequilibrio de las
cuentas pblicas o de carcter econmico financiero para asegurar la estabilidad
presupuestaria o la correccin del dficit pblico y en la medida estrictamente necesaria
para salvaguardar el inters pblico (art. 38.10).
Vigente un Pacto o Acuerdo, la administracin no podr ejercer su potestad reglamentaria
unilateral para aprobar una norma contraria a aquellos salvo que concurriesen las citadas
circunstancias de excepcionalidad, causa grave de inters pblico y proporcionalidad de la
norma unilateral.
10.- NUEVAS TCNICAS DE GESTIN.
De entre todas las crticas vertidas sobre la funcin pblica el dficit de gestin ha sido una
de sus carencias, as se han introducido novedosas tcnicas de gestin que pretenden
erigirse en la panacea de todos los males de la funcin pblica tradicional.

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1. Dcada de los 80: contrato laboral en las administraciones pblicas.
2. Siglo XXI: soluciones organizativas o funcionales originadas en la psicologa de las
organizaciones, en la ciencia de la administracin, en la gestin de los recursos
humanos o directamente en la empresa privada.
La gestin pblica no puede prescindir del Derecho, ni se puede prescindir del
procedimiento administrativo previo o de las ms bsicas exigencias de motivacin de los
actos administrativos.
Los trminos de gestin han de ser transformados en conceptos jurdicos con contenido
propio, lo contrario sumira al empleado en la inseguridad jurdica. Es imprescindible
juridificar la gestin que origina el Estatuto Bsico del empleado pblico en mbitos como la
carrera, la evaluacin del desempeo, la planificacin de recursos humanos o la ordenacin
de funciones y puestos de trabajo.
Es muy grande el peligro de que estas tcnicas de gestin enmascaren arbitrariedades, pero
no se trata de prescindir de dichas tcnicas, sino de dotarlas de las garantas necesarias.
En el caso de la evaluacin del desempeo, su previsin es ineludible para garantizar el
buen trabajo de los funcionarios: histricamente el control del rendimiento y trabajo de los
funcionarios era una expresin de la potestad jerrquica del superior del funcionario, que
plasmaba en informes o anotaciones que se reflejaba en la hoja de servicio. Tales
valoraciones eran tenidas en cuenta a efectos de promocin, a travs de los turnos o tercios
de libre eleccin, (que se introdujeron para premiar el excelente desempeo de los
funcionarios)
Se controlaba el desempeo de los funcionarios por dos vas:
1. la disciplinaria, que se aplicaba al amparo de la potestad jerrquica.
2. y las libres elecciones para las promociones, basadas en los informes peridicos de
los superiores.
La degeneracin prctica del sistema llev al debilitamiento de la jerarqua y a que los
funcionarios se sacudieran ese control valorativo de su trabajo. Ahora habra que
reintroducir ese control, pero con bases diferentes a la jerrquica, ms centradas en la
especialidad de rganos de evaluacin y de procedimientos intensamente regulados.
El objetivo es lograr un equilibrio entre la profesionalizacin de la gestin de recursos
humanos y la juridificacin de la misma en orden a evitar desviaciones de procedimiento que
camuflen como gestin lo que seran autnticas sanciones disciplinarias, que se califiquen
actuaciones como meros actos de gestin, privndoles del carcter de jurdicos para evitar
garantas o procedimientos, o que se introduzcan trminos tcnicos de carcter subjetivo
para valorar los mritos de los funcionarios a efectos de selecciones provisiones o
evaluaciones.
Estas tcnicas de gestin de recursos humanos presentan algunos problemas desde el
punto de vista jurdico. As es preciso destacar el desdibujamiento de la norma que se
desnuda de juricidad en su naturaleza y de procedimiento en su aprobacin. Si quien hace
la ley hace la trampa, tambin quien crea el trmino, lo dota de contenido.
Una de las tcnicas ms usadas en el contexto de valoracin de mritos y aptitudes de los
funcionarios es la realizacin de entrevistas y pruebas psicotcnicas. El art 61.5 del EBEP
autoriza a recurrir a ellas para asegurar la objetividad y la racionalidad de los procesos
selectivos, no obstante, que sean posibles no implica que sean legalmente viables, dada la

87
conflictividad que han suscitado.
No puede defenderse la contraposicin de eficacia y eficiencia a la legalidad de la actuacin
de la administracin pblica, ya que ni una actuacin ilegal, por muy eficaz que sea, puede
admitirse, ni regulaciones legales ineficientes e ineficaces pueden sostenerse. La legalidad
debe delimitar los mbitos de las opciones de gestin que alcancen un funcionamiento ms
eficiente y eficaz de la administracin, principios estos que tambin deben regir su
actuacin.
Se observa una clara pugna entre el principio de reserva de ley que rige la regulacin
estatutaria de los funcionarios pblicos y las innovaciones en la gestin de recursos
humanos a travs de novedosas tcnicas organizativas.
Como estas tcnicas y este lenguaje son completamente novedosos tanto para las
administraciones pblicas como para los polticos electos, el diseo de estos sistemas
cientficos de gestin de recursos humanos debe ser externalizado en consultoras
especializadas o en especialistas consultores que se dedican a asesorar a las
administraciones, a las que venden soluciones imposibles de gestionar por ellas, para lo
cual contratan nuevamente a esas consultoras de cara a esa gestin o a la formacin del
personal que deba aplicar los procedimientos y tcnicas diseados externamente negocio
asegurado.

88
TEMA 7
LAS POLTICAS PBLICAS COMO INSTRUMENTO DE LA
ACTUACIN DE LA ADMINISTRACIN (I)
INTRODUCCIN.
Los poderes pblicos se orientan a la satisfaccin de las necesidades de los ciudadanos,
diseando polticas pblicas que pueden consistir en hacer o no hacer determinadas cosas
con el propsito de satisfacer las demandas existentes.
Dichas actuaciones han ido evolucionado al mismo tiempo que lo han hecho las demandas
sociales, esto ha provocado una confusin notoria entre lo pblico y lo privado. Este proceso
se ha producido por la extensin del Estado de Bienestar, que se ha desarrollado en los
pases desarrollados, mayoritariamente despus de la II Guerra Mundial, pero tambin, en
el caso de Espaa, de la puesta en marcha del Estado de las Autonomas y de las grandes
inversiones en infraestructuras acometidas para modernizarnos.
El anlisis de los polticas pblicas, es decir, de la accin de los poderes pblicos debe ser
completo y tener en cuenta no solo la percepcin y definicin del problema o la
determinacin de los intereses afectados, sino la formalizacin de una solucin mediante el
establecimiento de objetivos y prioridades, as como la puesta en prcticas de las polticas,
su evaluacin y el control de sus efectos, y el mantenimiento o terminacin de las mismas.
Elementos relevantes de dicho anlisis son:
-El estudio del impacto (outcomes)
-O de los resultados (outputs) derivados de la actividad desencadenada por la
puesta en prcticas de las correspondientes polticas.
1. - CONCEPTO DE POLTICAS PBLICAS.
La poltica pblica se define como una decisin formal caracterizada por una conducta o
actuacin consistente y repetida por parte de aqullos que la llevan a cabo y por parte de
aqullos que resultan afectados por la misma.
La poltica pblica comprende un conjunto de acciones que van a decidir que existe un
problema, concretarlo, como hacer para resolverlo o la decisin de no hacer nada.
Las polticas pblicas tienen un carcter poltico relevante, pues no hay problemas objetivos,
sino que stos concretan las demandas que los ciudadanos articulan a travs de sus
representantes electos, de modo que configuran la futura accin de gobierno y la
formulacin de polticas pblicas. Los ciudadanos votan un programa y el programa ms
votado determina la forma de gobierno.

89
Por otro lado, el paso del Estado liberal al Estado social ha supuesto un aumento del
alcance de su actuacinn, la socializacinn del voto y de las prestaciones. Del
reconocimiento de los derechos civiles y polticos se ha pasado al de los derechos sociales.
Al tiempo, la mayor formacinn de los ciudadanos y su implicacinn creciente en los
procesos polticos han supuesto el aumento de su capacidad crtica al que se ha unido un
mayor poder adquisitivo y una conciencia que cuestiona ms el pago de impuestos y la
calidad de los servicios que se supone que reciben a cambio de los mismos.
Este trasvase de competencias desde la esfera de lo privado a lo pblico es consecuencia
de importantes cambios socioeconmicos, entre los que destacan la incorporacin masiva
de la mujer al mundo laboral, la desestructuracin de las familias, prolongacin de la
esperanza de vida, el envejecimiento de la poblacin entre otros.
Ante el vigente volumen de los recursos que se destinan a la satisfaccinn de las
necesidades de los ciudadanos, ha aparecido la necesidad de llevar a cabo el anlisis de
polticas pblicas. Se pretende as dar respuesta a un amplio conjunto de interrogantes:
qu hacen los gobiernos?, cmomo lo hacen?, por qu?, qu efectos producen sus
acciones?, proporcionando informacinn que pueda contribuir a la mejora de la accin
tblica para ayudar a incrementar la eficacia de los recursos empleados, de modo que se
acreciente la racionalidad de las polticas. En definitiva, lo que se pretende es convertir al
Estado en un buen gestor.
La buena gestin de los recursos pblicos requiere que los gestores pblicos sean capaces
de seleccionar y priorizar los objetivos, que tengan capacidad de liderazgo, que sus
acciones tengan racionalidad, tanto poltica como administrativa, como econmico-social,
que puedan planificar sus acciones de forma integral y que estn suficientemente
legitimados.
En definitiva, las polticas pblicas requieren una voluntad de accin. sta va asociada a la
intervencinn de los poderes pblicos para que el conjunto de decisiones adoptadas
tengan valor normativo, poder coercitivo y competencia social.
2.- REQUISITOS Y CARACTERSTICAS.
Toda poltica pblica comporta un proceso decisional, es decir, una voluntad de accin que
puede consistir en hacer o no hacer. Esta voluntad de accin debe ser generada en el
marco de los procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales y debe
comportar la adopcinn de estrategias de actuacinn en las cuales las organizaciones
pblicas desempean un papel clave.
Para conseguir sus objetivos, las polticas pblicas disponen de unas normas jurdicas que
las amparan y que constituyen un recurso propio y exclusivo del Estado, unos recursos tanto
humanos como materiales y financieros, y un elemento persuasorio en virtud del cual las
polticas se justifican por el fin que persiguen.
Estos elementos de las polticas pblicas permiten concebirlas como una funcin de
produccinn. Se necesitan los recursos para obtener bienes y servicios que generan unos
resultados (outputs) y producen un impacto social (outcomes).
Si analizamos comparativamente las acciones pblicas y privadas, se puede observar que
las polticas pblicas se adoptan persiguiendo objetivos, criterios y actores diferentes.

90
ANLISIS COMPARATIVO
POLTICAS PBLICAS
POLTICAS PRIVADAS
-Finalidad externa, (la sociedad

Admn.
define sus fines a partir del mandato
de los inters
constitucional art 103 y persiguiendo
corporativistas)
el inters general)
-Finalidad
interna
(el
consejo
de
decide sus fines de acuerdo

de
-Orientadas a: perseguir el bienestar

bienestar
social, solucin de los problemas
colectivos y obtencin de transferencias
sociales
sus
Orientadas
miembros
perseguir,
el
de sus miembros, y los objetivos de

La empresa
3.- DISEO DE LAS POLTICAS PBLICAS.

El diseo de una poltica pblica comprende un largo proceso en el que intervienen distintas
fases y comporta la adopcinn de un amplio conjunto de decisiones que dan contenido al
mismo. El proceso de elaboracinn de cada poltica comprende un continuun etapas o
fases que se concretan en: formulacin, implantacinn, evaluacinn, redefinicinn,
sucesin y terminacinn.
Formulacin.
Los problemas que genera la actuacin de los poderes pblicos son casi siempre nterdependientes y artificiales, es decir, carecen de vida propia, es necesario que los analistas
los asuman como objetivo , para lo cual toman la decisin de que existen y es necesario
resolverlos son, pues construcciones analticas.
En la fase de formulacin lo que se persigue es definir el problema, acotarlo y prever qu
acciones hay que poner en marcha, con lo cual el problema se incorpora a la agenda
poltica. Para poner en marcha la accin de los poderes pblicos es necesario que el
problema sea susceptible de convertirse en problema tblico.
El hecho de que un problema d lugar a la formulacin de una poltica pblica depender de
que los sectores implicados se hayan movilizado y organizado para conseguir incorporar el
problema al campo de actuacinn de las polticas pblicas. Para ello es necesario que el
problema pase de la agenda genrica, en la que aparecen los problemas socialmente
valorados, a la sistmica, donde figuran los que ms afectan a los valores de la comunidad,
y de sta a la agenda poltica en la que se seleccionan aqullos que van a ser objeto de
una respuesta por parte de los poderes pblicos.

91
Esquema en virtud del cual se pone en marcha una determinada poltica pblica
podra ser el siguiente:
1. Realidad problemtica -------problema------
2.Percepcin del problema -------- 3 Seleccin
5-agenda pblica ------6 proceso incorporacin poderes pblicos

4--Incorporacin a la agenda
pblicos
7-agenda
de
los
poderes
5-bsqueda de soluciones --- 6formacin de la poltica
Definido el problema, el paso siguiente es la previsin, es decir, analizar y anticipar los

cambios que se pueden producir en todos aquellos elementos relevantes para la futura
evolucin del problema: cambios polticos, sociales, econmicos.
Conocidos stos, hay que formular los objetivos, determinar qu es lo que se pretende
obtener con la accin de los poderes pblicos, con qu recursos contamos, cules
necesitamos y cul es el marco temporal previsto para la consecucinn del objetivo.
Una vez establecidos los objetivos, hay que proponer alternativas, esto es, posibles
soluciones al problema, con el fin de elegir la opcinn mss eficiente. El proceso concluir
con la elaboracin de un plan de accin concreto. La seleccin de alternativas requiere
considerar los recursos disponibles y el coste de utilizacin de los mismos, determinar
cules van a ser los indicadores de rendimiento para poder verificar si se ha conseguido o
no el objetivo propuesto, tener en cuenta cul es la relacin que tiene la alternativa
seleccionada con la organizacin responsable de llevarla a cabo y en qu entorno
organizacional se va a desarrollar.
En esta fase del proceso decisional hay que tener en cuenta un conjunto de elementos
restrictivos entre los que destacan:
- de carcter legal, es decir, marco normativo

- de carcter poltico, la forma de organizacin de la accin de poder.
- presupuestarias, restricciones impuestas.
- tecnolgicas, derivadas del estado de conocimiento.
- de organizacin, como consecuencia de la dotacin de recursos
- temporales y la incorporacin de la incertidumbre al proceso decisional.
A la propia complejidad que encierra la fase de formulacin de las polticas pblicas hay que
incorporar la participacin en la misma de actores de muy diversa importancia. La presencia

92
de estos agentes puede distorsionar la orientacin de la accin poltica en la medida en que
la legitimidad y sostenibilidad de la misma est condicionada por el respaldo que le otorguen
los ciudadanos, la informacinn que reciban los gestores de los burcratas y la ayuda
financiera que le puedan suministrar determinados colectivos.
Implantacin.
Seleccionada la alternativa ms adecuada para resolver el problema objetivo, la fase
siguiente consiste en la implantacin de la poltica pblica, llamada tambin implementacin.
La implementacin es un proceso de relacin entre diferentes actores cuyo nmero
guarda una estrecha relacin con el xito del programa: cuantos ms agentes estn
involucrados, menor ser la probabilidad de que los resultados alcanzados sean
ptimos, ya que la presencia de muchos favorece la aparicinn de intereses
contrapuestos en el proceso y puede dar lugar a distorsiones que reducen la
eficiencia del programa o de la poltica acometidos.
El proceso de interrelacinn y de negociacinn puede realizarse de diferentes maneras
que dan lugar a los distintos modelos analticos de la implementacinn:
El modelo top-down. Este modelo supone que si se da una decisinn racional, unas
caractersticas administrativas ideales y una ausencia de conflicto ambiental, la actuacinn
de los implementadores se desarrollar mejor y mejores sern tambin los resultados finales
del programa.
La perspectiva bottom-up. El anlisis de abajo a arriba posibilita poner en relacin el
proceso de adopcinn de decisiones con el de implementacinn y detectar cules son las
restricciones o limitaciones bsicas que afectan a los actores implicados y qu elementos
del proceso de decisinn fomentan, paralizan o intervienen de forma negativa en la fase de
implementacinn.
El establecimiento de redes (network). Este enfoque permite asumir la complejidad del
proceso de implementacinn de polticas pblicas que se contempla como un conjunto
interrelacionado de intereses y agentes entre los cuales se genera un amplio espectro de
dependencias verticales y horizontales y se articula un grado de poder muy diferente,
dependiendo de los recursos disponibles.
El protagonismo de la burocracia en la implementacinn de las polticas pblicas obedece
a su posicinn privilegiada en el seno de la organizacin jerrquica de la Administracin
Pblica. Son los burcratas los que conocen de primera mano cules son las necesidades
que prioritariamente deben ser atendidas, pero tambin son ellos quienes, debido a su
capacitacinn profesional, saben lo que ocurre en el proceso de implementacinn de las
polticas pblicas, a qu obstculos se enfrentan, o cules son los principales fallos de
diseo que deberan solucionarse, y quienes ocupan un lugar privilegiado en el proceso ya
que no slo se relacionan con la cpula decisional, sino con el exterior.
Frente a la indeterminacin de los objetivos, los burcratas pueden reaccionar generando
unas pautas de actuacinn orientadas a limitar la demanda, acomodando su trabajo a los
recursos disponibles, adaptando los objetivos e, incluso, definiendo lo que debera ser el
servicio que se va a prestar. Resulta, pues, que el xito de una poltica est estrechamente
vinculado a la implicacinn que en la misma asuman los burcratas, la cual depender del
grado de participacin que hayan tenido en la fase de diseo de la misma.

93
Son los empleados pblicos en contacto directo con los ciudadanos quienes mejor conocen
las demandas de stos y su grado de satisfaccinn con las polticas implementadas, los
cuales pueden servir de gua para mantenerlas, redisearlas o suprimirlas.
MODELOS DE IMPLANTACIN DE POLTICAS PBLICAS
MODELO TOP-DOWN
MODELO BOTTOM-UP
MODELO DE REDES
NETWORK
Objetivos claros
Establecimiento de canales
de informacin.
Control de variables ( opinin
pblica, grupos de inters)
Se basa:
Jerarqua de la autoridad
Distincin entre poltica
administracin.
Bsqueda de la eficacia,
Parte de la situacin que seAsume la complejidad del

quiere corregir.
proceso de implementacin.
Resalta
concepto
deConsidera el reparto asimtrico
retroalimentacin. Relacionesde recursos y de poder, pero
recprocas,
procesossigue
admitiendo
la
decisionales abiertos,
importancia de contar con el
apoyo del resto.
Se basa:
Se basa en:
El apoyo de las necesidadesUn entramado de actores
y de los ejecutores.
institucionales vinculados a un
La dispersin de los centros deprograma o poltica.
poder y la maximizacin de laUn entramado de intereses
discrecionalidad.
La influencia de la burocracia en la implementacin de las polticas pblicas depende, de la

claridad o ambigedad con la que estn formulados los propios objetivos de las mismas.
Frente a esta indeterminacin como pone de manifiesto J. SUBIRATS los burcratas pueden
adaptar la poltica a la propia casustica de la demanda, aunque otras veces, esta
ambigedad es la que propicia la existencia de dficits de ejecucin, desplazamientos de
objetivos o de selectividad es involuntaria y puede favorecer el ejercicio no solo discrecional
si o arbitrario de sus funciones.
Evaluacin.
La evaluacinn de los programas y de las polticas es una disciplina cientfica que se
justifica por la presin que experimentan las instituciones pblicas por determinar en qu
medida la intervencinn tblica produce una mejora en el bienestar individual o social,
cmo se produce esa mejora y cmo se podra conseguir de una forma ms efectiva.
Es sabido que la implementacin de programas y de polticas est orientada al logro
de unos objetivos, sin embargo y a diferencia del sector privado donde el criterio que
gua la actuacin es el beneficio, en el campo publico estos resultados (
performances) dependen no solo de los productos obtenidos (outputs) sino que stos
dan lugar a mltiples impactos (out comes).
Ejemplo, se puede saber el nmero de servicios que prestan los bomberos, pero este dato
no proporciona suficiente informacin sobre los resultados de dicho servicios

94
La evaluacinn, como proceso de recopilacin y anlisis sistemtico de informacinn que

permite emitir juicios sobre el mrito y el valor del programa evaluado, debe referirse a algo
ms que el simple clculo de la eficacia, el impacto producido y los valores alcanzados, y
resulta una fase dentro del diseo de las polticas pblicas cada vez ms importante si lo
que se pretende es dar un empleo eficiente a los recursos a ellas consignados.
Desde el punto de vista gerencial, evaluar una poltica es considerar su eficacia y su
eficiencia. La eficacia supone analizar el nivel de racionalidad de la misma y la adecuacin
de los recursos a los objetivos perseguidos. La eficiencia aade un plus al anlisis de
eficacia al relacionar los beneficios logrados con los costes del programa o de la poltica. Se
trata de ver si los mismos resultados podran haberse conseguido con menores costes,
empleando polticas alternativas o si con los mismos recursos se podran haber alcanzado
ms y mejores resultados.
Desde una perspectiva poltica, el xito de los programas se evala teniendo en cuenta si
han conseguido incrementar los niveles de representacin de todos los sectores implicados
en el proceso de elaboracinn y decisinn del mismo. Este enfoque permite calificar un
programa de fracaso aunque haya conseguido sus objetivos, si ha afectado de modo
diferente a los distintos grupos o reas incluidas en l.
Para el enfoque jurdico, la evaluacinn de un programa o poltica tiene en cuenta la
igualdad formal de los ciudadanos para acceder al mismo y si se ha observado el principio
de legalidad y el procedimiento administrativo en su desarrollo. As, un programa es
evaluado positivamente si a lo largo de sujeccin se han respetado los derechos de los
individuos afectados por l, dejando al margen las consideraciones polticas o econmicas.
Por otro lado, es frecuente que se asocie la evaluacin de programas y polticas pblicas
con la fase siguiente a la implementacin de los mismos, es decir, con una tarea que apenas
tiene que ver con el diseo de las polticas. Dado que la evaluacin puede perseguir
diferentes finalidades y que la posibilidad de evaluar una poltica pblica es algo que debe
estar previsto en el propio momento de su diseo, es posible hablar de diferentes tipos de
evaluacin.
J SUBIRATS los clasifica en:
- Evaluacin de determinacin de necesidades persigue el descubrimiento de las

-
debilidades a la hora de plantear un programa

Evaluacin formativa o correctora analiza el programa a medida que se va
desarrollando.
Evaluacin de balance o conclusiva Obtiene informacin sobre los resultados del
programa o de la poltica
TIPO DE EVALUACIN EN FUNCIN DE QUIN LA REALICE.

La evaluacinn puede ser llevada a cabo de diferentes formas: unas veces es el mismo
personal que forma parte de la organizacinn quien asume la responsabilidad evaluadora,
otras se crean rganos diferenciados en el seno de la propia Administracinn Pblica
encargados de evaluar los programas y las polticas pblicas e, incluso, se puede contar con
el apoyo de organismos externos cuyos servicios son contratados por la Administracinn.
La evaluacinn se clasifica en funcin del diferente papel que cumple en el proceso de
diseo de las polticas pblicas:

95
- Evaluacin formativa si ofrece una informacinn continua que resulta til para la
modificacin y el reajuste del programa o de la poltica a medida que stos se van
desarrollando y antes de que concluya.
- Evaluacin sumativa si lo que hace es ofrecer un resultado recapitulativo de una
actuacinn una vez que sta ha finalizado.
Tambin hay diferentes clases de evaluacinn en funcin de su contenido:
- Evaluacin de necesidades, cuando se evala el contexto y la realidad sobre los que se
pretende actuar.
- Evaluacin de diseo, cuando la atencin se centra en el programa o la poltica ya
elaboradas, con el fin de determinar su coherencia y aplicabilidad.
- Evaluacin de procesos. Se evala cmomo se ha llevado a cabo el programa o la poltica
mediante la recogida continua y sistemtica de datos.
- Evaluacin de resultados, final o ex post, cuya preocupacin es relacionar los resultados
de un programa o poltica con los objetivos, con el fin de determinar el mrito del mismo en
su conjunto.
Con independencia de su finalidad, la evaluacin puede concebirse de forma global, parcial
o mixta. Global tiene en cuenta todas las fases del desarrollo de un programa y de todos
los agentes implicados. Parcial si se refiere algn aspecto concreto, como puede. Ser los
beneficiarios o profesionales y mixto parte del conocimiento global del programa para a
travs del mismo, detectar los niveles, funciones, actitudes o comportamientos.
En funcin del momento la evaluacin puede ser, ex ante previa a que el programa o la
poltica se ponga en marcha y Post facto durante o despus del intervencin pblica.
La diversidad de tipos de evaluacinn permite atribuir a la misma, finalidades diferentes:
1. Permite realizar correcciones intermedias
2. Promueve el desarrollo de otras alternativas.
3. Aporta informacinn sobre la historia de un programa o de una poltica.
4. Posibilita la legitimacin de un programa o de una poltica.
5. Permite adoptar decisiones relevantes sobre mejoras, las posibles modificaciones y el
rendimiento de cuentas.
Para que la evaluacin est bien hecha ha de ser til, es decir, servir para la mejora del
programa al ofrecer una informacin pertinente y fcilmente aplicable y utilizable, creble
e imparcial, practica, aplicada y oportuna en el tiempo.
La elaboracinn de la evolucin en cuanto proceso se puede estructurar en una serie de
etapas o fases que comprenden las siguientes actividades:
a) Delimitacin del objeto que se quiere evaluar.
b) Delimitacin de las preguntas y los criterios relevantes aplicables.
c) Eleccin de los instrumentos de anlisis mss adecuados.
d) Recopilacin de informacinn.
e) Anlisis de la informacinn.
f) Elaboracin del informe final.
El xito y/o utilidad de la evaluacinn depende de un amplio conjunto de variables entre
las que cabe sealar: el nmero de responsables y patrocinadores del programa, la actitud
del personal y de los beneficiarios ante la evaluacinn, la historia del programa, la claridad
de la funcin evaluadora, los conocimientos de los profesionales encargados de realizarla,

96
etc. Por otro lado, hay que tener en cuenta que la fase de evaluacinn no concluye con la
elaboracinn y entrega del informe a quienes la hayan patrocinado, sino que hay que
difundir su contenido y hacer un seguimiento del mismo.
REDEFINICION, SUCESIN, TERMINACIN.
Es poco frecuente que se ponga fin a las polticas pblicas, aunque estas pueden ser
reconsideradas o reemplazadas por otras. Lo que si es frecuente es que los programas
adoptados para llevarlas a cabo sufran recortes o supresiones si se constata la falta de
eficacia o eficiencia.
No obstante, lo ms habitual es que, con el fin de evitar la reaccin social de los antiguos
beneficiarios, al tiempo que se propone una supresin del programa, se presenta otro
alternativo o complementario.
Los factores que dificultan la supresin de polticas pblicas pueden resumirse en lo
siguiente:
- la idea de fracaso, difcilmente asum le por los agentes implicados en su diseo e

implementacin.
- La resistencia psicolgica que ofrecen a la supresin los agentes implicados.

- El coste poltico de la supresin.
- El empleo de los recursos previos ( reconsideracin, reformulacin, reorientacin) por
parte de la administracin pblica,
- La actuacin de los grupos de apoyo en relacin a la poltica que pretender eliminar.

- La necesidad de reorganizar la administracin para ajustarse a los efectos que se puedan
derivar de la supresin de la poltica.
Tambin hay otras variables que pueden favorecer esa supresin:
- aprovechar un cambio de gobierno,

- Servirse del argumento de oportunidad proporcionado por una coyuntura econmica
-
proclive al recorte presupuestario que haga necesario suprimir los programas y polticas
menos eficientes.
Acudir a la experiencia comparada.

97
TEMA 8
LA GOBERNANZA ESTRATGICA COMO LGICA DE GOBIERNO
Gobernanza o buen gobierno: forma de actuar de las administraciones, mediante un uso

eficiente de los recursos disponibles, y la eficaz respuesta de los medios financieros a las
demandas del electorado.
Se tienen en cuenta dos niveles: por un lado la descentralizacin de funciones
administrativas con la consecuente aproximacin al ciudadano, y por otro el sometimiento
a un sistema decisional a nivel supranacional (europeo).
Es por ello que la gobernanza se puede asumir desde dos dimensiones:
A.) A nivel local: para aproximar su actuacin a los ciudadanos para as atender
mejor sus demandas.
B.) A nivel supranacional: para resolver temas que afectan a todos los pases
miembros y reclaman una respuesta coordinada.
1. PLANTEAMIENTO COMUNITARIO DE LA GOBERNANZA

La crisis global, y especialmente de la Unin Europea, ha supuesto un desafo sin
precedentes para la arquitectura institucional de la Unin Econmica y monetaria (UEM).
Por primera vez se afrontaba en Europa una crisis econmica grave, que requera de una
respuesta supranacional.
Desde sus inicios tras los Tratados constitutivos, numerosos economistas alertaron sobre
las deficiencias estructurales de la zona euro, que limitaban la capacidad potencial para
prevenir y solventar crisis como la actual.
Una UEM entre pases con estructuras econmicas tan diversas y que no constituan una
zona monetaria ptima requera un mayor poder poltico comn (con un gobierno europeo
con suficiente autonoma de imposicin y gasto, dotado de un presupuesto compensatorio,
como el gobierno federal norteamericano) y, al menos, una coordinacin reforzada en el
resto de los mbitos de la poltica econmica.
Ante crisis asimtricas los pases de la eurozona carecan de herramientas de poltica
econmica nacional para gestionarlas (modificacin del tipo de cambio, de inters etc.)
El diseo ptimo habra exigido uno de estos tres recursos:
Una gran movilidad del factor trabajo.

98
Una mayor flexibilidad de precios/salarios (posibilidad de devaluacin interna)
En ausencia de las anteriores, un grado de integracin fiscal capaz de suplir el

tipo de cambio como mecanismo de ajuste ante una crisis externa que afectase
asimtricamente a distintos miembros de la Unin.
Los dispositivos destinados a mitigar dichas carencias, establecidos en el PEC (Pacto para
la estabilidad y crecimiento) no funcionaron.
La UEM siempre ha sido un proyecto poltico de base. Cuando la Comisin Europea
defenda la existencia de una moneda comn desde un punto de vista econmico, pocos
economistas parecan ver el proyecto con nitidez. De hecho, muchos alertaron de que la UE
no era una zona monetaria ptima y careca de una poltica fiscal comn.
No obstante, la UEM es el proyecto ms relevante de la integracin europea. Si el euro
fracasa, fracasa Europa. Hubo un compromiso poltico fuerte para crear la unin monetaria y
ha habido una voluntad de defender a la UEM en tiempos de crisis. Cuando las crisis
financieras mundiales provocaron que varios gobiernos incurrieran en dficit insostenibles,
los lderes de la UE pactaron un paquete de rescate a un miembro de la eurozona que
estaba en una situacin delicada (Grecia), mientras el BCE empezaba a comprar bonos de
los gobiernos. Pero, la eurozona necesita reformas polticas slidas que hagan el proyecto
sostenible a medio-largo plazo: mercados laborales flexibles, transferencias fiscales slidas
entre los Estados, impopulares a ojos de los votantes.
En este contexto, el presente anlisis quiere presentar una valoracin de los problemas
intrnsecos de la gobernanza econmica en la UE/UEM, en una instancia supranacional.
Dadas las restricciones derivadas del principio de subsidiariedad, se disearon distintos
mecanismos e instrumentos destinados a mitigar las carencias institucionales de la
eurozona, con el objeto de coordinar y supervisar multilateralmente las polticas
macroeconmicas, fiscales y de regulacin / supervisin financiera, que permanecan en
manos de los Gobiernos nacionales. Estos instrumentos, desarrollados con el Mtodo de
Coordinacin (MAC), PEC, Orientaciones Generales de Poltica Econmica (OGPE),
Directrices de Empleo y Planes nacionales de accin para el empleo en el marco de la
Estrategia Europea de Empleo (EEE), no han funcionado eficazmente y, adems, se ha
padecido la ausencia de previsin normativa de mecanismos formales para solventar crisis
como las experimentadas por Grecia, Portugal e Irlanda.
Las primeras medidas de respuesta a la crisis que fueron adoptadas a nivel mundial se
caracterizaron por su inspiracin keynesiana (inyeccin de liquidez por parte de los bancos
centrales, paquetes de estmulos fiscales, recapitalizacin de las entidades financieras y
mejora de la supervisin). Sin embargo, los problemas de deuda soberana planteados a raz
del estallido de la crisis griega, convirtieron los abultados dficits pblicos de algunos pases
de la UE en una fuente de turbulencias financieras, motivando un cambio en la estrategia de
salida. La presin de los mercados financieros ha ejercido un impulso tan intenso que
incluso ha afectado negativamente al mecanismo de transmisin de la poltica monetaria.
Las imperfecciones del mercado seran la excusa para las intervenciones del BCE a partir
de mayo de 2010 (reduccin de tipos, compra de bonos etc.)

99
Para algunos analistas financieros puede resultar paradjica esta fuerte presin de los
mercados, porque la crisis econmica de los mercados pareca favorecer la recuperacin de
la autonoma de la poltica que haba perdido libertad, especialmente intensiva en la etapa
de la globalizacin financiera, erosionando la creencia de la eficiencia natural de los
mercados y su capacidad de autorregulacin.
Simultneamente, las exigencias de las instancias comunitarias (la troika) a los Estados
miembros parecen interferir en el proceso democrtico de toma de decisiones y en la
negociacin colectiva (afectando a salarios y condiciones previamente pactadas) de algunos
pases.
Todo ello hace mucho ms complejo el escenario de la crisis dentro del marco europeo.
El presente anlisis se centra en la respuesta europea, de carcter federalista, a la crisis.
2. ESTRATEGIA GEOPOLTICA CON BALANCE DE GOBERNANZA
La crisis de la deuda soberana europea se desencaden por desequilibrios surgidos a raz
de la moneda nica, que cre una fuerte interdependencia econmica sin compensarla de
una gobernanza abordada desde una visin holstica. Bruselas fue desarrollando una
microgestin del portafolio de la vida social de los Estados miembros, dejando que la
macroeconoma se autogestionara.
En este momento, existen dos vas de avance:
Una radical, con la desintegracin mediante la vuelta al Estado-nacin, sin

moneda comn.
Una unin plena federal con un Estado reforzado, aunque limitado, que respete y
fomente la diversidad de la UE.
Existe un paralelismo con los retos a los que se enfrentaba el G20, como el modo de
compartir la soberana de manera que promueva el bienestar nacional futuro al tiempo que
se consigue el apoyo y compromiso de la ciudadana, empoderando a la autoridad de los
niveles ms elevados para la coordinacin de la interdependencia en un marco sistmico.
Una Europa federal con instituciones de gobierno legtimas slo puede alcanzarse en
una plataforma democrtica operativa: la subsidiariedad. Esto es, asumir
responsabilidades al ms alto nivel cuando stas no se puedan implementar a un nivel
inferior. La Comisin Europea, como organismo de gobierno meritocrticamente asentado,
puede cimentar el equilibrio de la UE, pudiendo alcanzar la autoridad que precisa rindiendo
cuentas ante el electo Parlamento Europeo, subsanando el dficit democrtico.
La federacin de la UE se enfrenta a obstculos culturales y lingsticos que debe
superar urgentemente. En 2014 contina siendo una maquinaria disonante de 28 Estados
interdependientes sin identidad comn.
La viabilidad de la gobernanza radica en el desafa institucional y constitucional. El doble
fenmeno de convergencia econmica y divergencia cultural es la caracterstica de la
Globalizacin 2.0. Las federaciones necesitan tiempo para conocerse entre s antes de
consolidarse, como ocurri con los cantones suizos antes de consolidarse como federacin

100
plena en 1848. La Federacin Suiza ha funcionado porque el Gobierno Central ha respetado
la autonoma de los cantones que no estaban dispuestos a ceder competencias y el
equilibrio en la divisin de competencias ha sido clave del xito.
Una marcha evolutiva hacia la federacin debe empezar por enmendar los defectos
constitucionales que condujeron a la crisis de la deuda soberana. Helmult Kohl comprendi
que la moneda nica deba ser la ltima fase, en lugar de la primera, hacia la construccin
de una Europa Federal.
No obstante, los siete aos de crisis han demostrado que un rea de moneda nica, con
polticas econmicas divergentes, incoherentes y descoordinadas entre las naciones-Estado
allanaba el terreno para futuras convulsiones asimtricas, como la vivida en Grecia, que
arrastr a todo el continente. Felipe Gonzlez abogaba por una unin econmica
cohesionada para evitar estas sacudidas. Si Europa desea una poltica exterior comn y una
unin poltica efectiva y duradera, se ha de consolidar por la va democrtica. Para crear un
centro fuerte, aunque limitado, la identidad debe preceder a las instituciones o stas
terminarn fracasando.
La legitimidad arraiga en la proximidad entre las culturas locales, las cuales van creciendo
en un marco homogneo. Las instituciones deben seguir a los mercados debido a la
interdependencia que hace surgir oportunidades de colaboracin, pese a las dislocaciones y
externalidades.
Hay que definir instituciones eficaces de gobernanza basadas en un inters comn de
interdependencia. Las instituciones deben limitarse a suministrar bienes pblicos
paneuropeos (coordinacin macroeconmica, infraestructura comn y asuntos exteriores)
que integran el inters comn, al tiempo que llegan la mayora de las funciones, desde la
educacin a las polticas culturales, a cada uno de los Estados, sin intervenir ms de lo
necesario en la vida autnoma de las naciones. A su vez, los Estados miembros,
mantendran presupuestos equilibrados, tal como sucede en EEUU o con el pacto fiscal de
los Estados de la eurozona, que entr en vigor en 2013. Todo dentro de un contexto de
escala y competencias armnico con la transferencia de competencias, implicacin y
divisin en la toma de decisiones. Se trata de una solucin federal, tomando la
homogeneizacin de las regulaciones y el control de las instituciones financieras de la UE
como punto de partida. Es preciso tener en cuenta la diversidad de modelos econmicos en
el seno de la UE, entre los que hay economas con tasas impositivas inferiores y elevado
consumo (Grecia) y otras con tasas impositivas elevadas e inferior consumo (Alemania)
3. PRINCIPIOS ESENCIALES SOBRE LA GOBERNANZA ECONMICA EN EUROPA.
En la descripcin que realiza la Comisin Europea sobre la gobernanza europea en el Libro
Blanco, el profesor Molina del pozo enumera los principios de la buena gobernanza entre
los que estn: la apertura/transparencia, participacin, responsabilidad, efectividad y
coherencia.
En el contexto actual de la grave crisis que sufre la UE, con incluso amenazas de
fragmentacin, la clase poltica transmite al a sociedad civil que se debe seguir defendiendo
como proyecto de futuro un modelo econmico y social basado en la solidaridad, la
responsabilidad, la competitividad, la democracia y el bienestar social.

101
El proyecto europeo es un ejemplo de la unin de pases soberanos con economa dispares,
cuya integracin econmica ha supuesto ventajas en general para todos su miembros, al
permitir una asignacin ms eficaz de recursos, un mejor aprovechamiento de las
economas de escala, una estabilidad de precios y una mejora de la eficiencia en innovacin
tecnolgica, as como mayor libertad de eleccin para los consumidores. En estas ventajas
ha influido favorablemente el desarrollo de la Unin Monetaria, permitiendo un mayor
crecimiento de las economas y del empleo en los EEMM y un impulso a los pases con
menor renta, manteniendo un modelo social europeo de cohesin, solidaridad e igualdad de
oportunidades.
Como respuesta a la creciente globalizacin, la UE ha de ejecutar algunos cambios para
seguir manteniendo un papel protagonista ya que es la economa con el PIB y tasa de
participacin en el comercio ms alto del mundo y su moneda es la segunda divisa ms
importante, lo que hace que ostente un gran peso global.
La aparicin de desequilibrios en las economas de algunos pases de la zona euro,
ocasion la crisis de la deuda soberana desencadenante de la crisis financiera a nivel
global, como consecuencia de una Unin Monetaria incompleta, no ptima. Ello supuso que
la UE, con una moneda comn sobre la que los Estados no tienen control, y con el
mantenimiento de polticas econmica a escala nacional, haya tenido que hacer frente a
diversas perturbaciones que han afectado diferencialmente a los distintos EEMM, con
efectos asimtricos y careciendo de instrumentos para lograr la convergencia econmica.
Esta crisis de deuda soberana ha puesto de manifiesto las limitaciones de la gobernanza
econmica de la UE para implementar decisiones conjuntas sobre asuntos comunitarios de
importancia. Estas carencias estn relacionadas con:
a) La falta de instituciones fuertes para hacer cumplir sus principios.
b) La falta de instrumentos adecuados para hacer frente a sus problemas y retos.
Todo ello unido a la dificultad con la que cuentan los Estados miembros para adoptar
decisiones conjuntas, ha derivado en la vuelta a la prevalencia de la lgica
intergubernamental decisoria. Esto adems tiene como consecuencia un desapego y
prdida de confianza por parte de la ciudadana llegando incluso a dudar del proyecto
europeo. Las respuestas ante la crisis se han caracterizado por una escasa coordinacin y
las decisiones de poltica econmica, en algunos casos, se han alejado de intereses
comunes, como el refuerzo del euro y el apoyo a las economas con mayores dificultades.
La poltica europea comn se ha focalizado en medidas orientadas hacia el ajuste y la
austeridad, con el fin de garantizar la sostenibilidad fiscal de los EEMM, en detrimento del
crecimiento econmico y del empleo.
Durante el presente bienio (2013-2015) es primordial apoyar un nuevo y decidido impulso
poltico para desarrollar una mayor integracin europea no solo a nivel econmico, sino a
nivel socio-poltico lo que se ha denominado modelo social europeo.
Para lo que es vital reforzar su arquitectura poltica e institucional y demandar mecanismos
de poltica econmica ms amplios que comportarn una necesaria cesin de soberana de
los Estados, debiendo mejorar a la vez su base democrtica, su trasparencia y rendicin
de cuentas a la ciudadana.

102
4. LA CRISIS ACTUAL DEL EURO Y LA DEUDA SOBERANA. HACIA UN NUEVO

DISEO DE LA UEM.
El origen de la crisis del euro y la deuda soberana radica en el choque externo que sufri la
economa europea en e2007/2008. El 14/09/2008 Lehman Brothers cay en la mayor
bancarrota de la historia, posteriormente se desat una crisis financiera internacional la cual
deriv en una crisis de la economa real de grandes dimensiones. La respuesta a la crisis se
sustent en una respuesta coordinada a nivel internacional y europeo consistente en el
apoyo del sector pblico, tanto al sector financiero, como al sector real, lo que produjo un
fuerte crecimiento de los dficits pblicos y de la deuda pblica.
En el caso de los pases de la UEM, prcticamente todos sobrepasaron los criterios
establecidos en el TUE para el dficit pblico y la mayora de ellos incumplieron el criterio de
la deuda pblica.
Hay que destacar el impacto ha sido mayor en los pases de la periferia Irlanda, Grecia,
Espaa y Portugal que en los pases del ncleo donde los niveles de dficit y deuda son
ms bajos. La mayora de analistas atribuye esta diferencia al fracaso de la convergencia
econmica en los diez aos transcurridos desde la implantacin del euro. Grecia, Portugal e
Irlanda necesitaron apoyo financiero de la eurozona, mientras que Espaa parece percibir
una salida progresiva de la crisis. Actualmente, Italia y Blgica pueden llegar a tener
problemas para hacer frente a sus obligaciones financieras.
El diseo de la UEM, hasta ahora basado en la convergencia econmica en aras a la
prevencin de crisis asimtricas, no estaba preparado para hacer frente a la crisis.
Actualmente se ha procedido a un rediseo de la UEM mediante la revisin de mecanismos
existentes y la creacin de otros nuevos, siendo la mayora de las reformas acordadas por el
Consejo Europeo.
En la nueva UEM se mantiene la prohibicin de realizar transferencias pblicas, aunque si
se prev la creacin de un fondo permanente de ayuda (Mecanismo Europeo de
Estabilidad), el cual sustituir a los mecanismos transitorios creados a raz de la crisis y
ofrecer financiacin a pases de la eurozona con problemas de deuda soberana que
puedan afectar a la estabilidad del euro.
Asimismo se refuerzan los instrumentos existentes y se crean otros nuevos para asegurar
unas finanzas pblicas saneadas de los Estados, promover la convergencia econmica y
corregir anticipadamente sus posibles desviaciones. Lo dicho anteriormente reduce el
margen de maniobra de los Estados en el mbito econmico estableciendo unos requisitos
presupuestarios uniformes.
En el nuevo Pacto para la Estabilidad y Crecimiento (PEC), se refuerzan los mecanismos
de revisin y sancin y se estable que el crecimiento del gasto no podr exceder de una
tasa prudente de crecimiento del PIB a medio plazo, salvo que se tengan medidas para
reforzar los ingresos fiscales. Estas disposiciones buscan que los aumentos de ingresos por

103
encima de la media se destinen a la reduccin de la deuda pblica y no al incremento de los
gastos. Se har operativo el criterio de deuda pblica superior al 60% del PIB. Los
mecanismos de sancin tambin se refuerzan. Cuando se abra un procedimiento de dficit
excesivo, el Estado miembro que incurra en una desviacin importante de sus presupuestos
deber realizar un depsito remunerado del 0,2% del PIB, sin ser necesario que incurra en
un dficit superior al 3% PIB, mximo permitido. Todas las decisiones relativas a depsitos o
multas, se adoptarn por el procedimiento de voto inverso, segn el cual la decisin se
adoptar a menos que el Consejo la rechace por mayora cualificada. La reforma del PEC
incluye la definicin de los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los EEMM:
transparencia y calidad
de las previsiones macroeconmicas y presupuestarias;
planificacin presupuestaria plurianual y garanta de que se integren todas las finanzas
pblicas a todos los niveles de gobierno.
En definitiva, en la nueva UEM, se quiere promover la convergencia econmica, corregir
desviaciones, y reforzar la coordinacin de las polticas econmicas a travs del Semestre
Europeo, Estrategia 2020 y el Pacto Euro-Plus, as como crear un mecanismo de
vigilancia y control de los desequilibrios macroeconmicos.
5. TRANSICIN ENTRE EL MODELO DE GOBERNANZA DEL TRATADO DE

MAASTRICHT (1992).
En los aos 90 se disea un modelo de gobernanza de la UEM basado en la prevencin. El
Tratado de Maastricht no prevea ningn mecanismos para hacer frente a una crisis
asimtrica en
la zona euro, solo estableca como mecanismos de prevencin el
establecimiento de amplios lmites al margen de maniobra de los Estados miembros en sus
polticas econmicas y presupuestarias.
Una vez comprobado que este modelo de gobernanza no ha funcionado, se ha procedido a
reducir el margen de maniobra de los Estados miembros de la zona euro y se ha introducido
la posibilidad de ayudar a los pases que sufran una crisis asimtrica. El propio diseo de
gobernanza de la UEM recogido en el Tratado de Mastricht es el que ha llevado a la
necesidad de intensificar y aumentar la integracin. Al no prever correctamente las
consecuencias de sus decisiones, los Estados se han encontrado con que para asegurar su
objetivo original deben acordar nuevas transferencias de soberana, a pesar de que hay
Estados que siguen oponiendo resistencia a esta cesin. Los Estados an no han llegado a
una ptima gobernanza. Segn la doctrina, se requiere un gobierno econmico comn,
sincronizado con una gobernanza poltica de corte federalista e implementar medidas como
un sistema de transferencias fiscales, incremento del grado de movilidad laboral, alto nivel
de flexibilidad de precios y salarios etc.
Este sistema de gobernanza construido sobre la base de mayores transferencias de
soberana e instituciones comunes podra tener lugar si los crditos concedidos a Grecia no
fueran suficientes o no pudiera pagar debiendo asumir as los miembros de la eurozona las
prdidas, producindose as una transferencia de recursos lo que implicara invalidad el
articulado del TFUE.

104
6. LAS APORTACIONES DEL TRATADO DE LISBOA A LA CONSOLIDACIN Y

POTENCIACIN DEL MODELO PTIMO DE LA UNIN.
El Tratado de Lisboa desarrolla y consolida el modelo implementado por el Tratado de
Maastricht, adems de incorporar gran parte del articulado del fallido texto del tratado
Constitucional, aade referencias a aspectos como la lucha contra el cambio climtico o la
energa. No obstante al haberse concebido como una forma de superar la imposibilidad de
alcanzar un acuerdo para aprobar el texto constitucional y gestarse en poca de
crecimiento econmico, carece de capacidad para hacer frente a la crisis de nivel global.
Pese a ello, los EEMM utilizaron multitud de instrumentos para articular la recuperacin con
base en la voluntad poltica conjunta. As la poltica fiscal desempe un papel
anticclico; los tipos de inters bajaron a mnimos histricos; los gobiernos facilitaron una
ayuda masiva a los bancos etc. Actuaciones que forman parte de la estrategia de
recuperacin paneuropea reflejada en varios documentos como el Plan de Recuperacin
Econmica 2008 y el Plan EU 2020.
Es por ello que en ausencia de medidas concretas en el Tratado de Lisboa, los Estados han
previsto algunas medias jerrquicamente de rango inferior para abordar la acuciante
recuperacin como la creacin de la Junta Europea de Riesgos Sistemticos (JERS).
Con el Tratado de Maastricht la Unin Europea se fue desarrollando progresivamente
siguiendo un modelo de federalismo inverso (ya que las instituciones no tenan
competencias ms que en determinadas materias de baja poltica como en comercio,
economa, etc.), implcito y asimtrico Con el Tratado de Lisboa ese federalismo se
convierte en directo al desarrollarse reas pertenecientes a la alta poltica (poltica interior y
poltica exterior comn) as como a la creacin de instituciones comunes, pero ese
federalismo se vuelve an ms asimtrico, porque no todos los estados participan en las
mismas polticas, ni del mismo modo (UEM, PESD o Shengen). Desde sus inicios, la
integracin europea ha seguido un modelo de federalismo implcito e inverso. Los
objetivos de dicha integracin podan ser polticos, aunque en los Tratados slo se
prevean instrumentos econmicos y sociales, dejando pendiente la integracin
poltica. No se definan ni el modelo ni los objetivos, solo los medios y los
instrumentos para los objetivos inmediatos.
Progresivamente la UE, va adquiriendo competencia en materia de poltica, que se
consolidan en el Tratado de Lisboa, que sin suponer una importante cesin de
competencias, va a desarrollar dos reas relevantes de poltica de altura:
La Poltica interior: superacin de la mera colaboracin en asuntos de justicia e

interior. Se estructura un rea de libertad, seguridad y justicia que aporta
contenido al derecho ciudadano de libre circulacin.
La Poltica exterior comn: Avanza en el sentido de federalismo directo y se

crean instituciones comunes como el Alto Representante de la Unin para
Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad y un Servicio Europeo de Accin
Exterior.

105
Adems se provee a la Unin de medios para su propia defensa

El Tratado de Lisboa refuerza y consolida el modelo de la Unin Europea como modelo
federal de integracin supranacional. La reforma ejercida con este tratado refuerza los 3
principios bsicos del federalismo: Democrtico, participacin de pueblos y Estados y
principio de subsidiariedad.
7. MEDIDAS DE ESTABILIZACION A CORTO, MEDIO Y LARGO PLAZO.

Es preciso articular polticas de estabilizacin econmica eficaces a nivel europeo que
frenen los procesos especulativos en los mercados de deuda soberana y propicien la
consolidacin fiscal, compatibles con la recuperacin econmica.
En este sentido, es necesario que el BCE adopte sin reservas y con carcter urgente
medidas para estabilizar los mercados de deuda pblica, incluyendo la compra de bonos de
los Estados con mayores problemas para obtener financiacin a un coste razonable,
sincronizando esta medida con articular ayudas para la recapitalizacin de la banca en
Estados con problemas de financiacin, que minimicen el coste para los contribuyentes y
que no retroalimenten el vnculo entre deuda bancaria y deuda soberana.
Se debe impulsar a corto plazo una expansin de la demanda a escala europea que, dadas
las restricciones de los pases perifricos, debera pivotar sobre dos elementos:
La expansin de la demanda interna en los pases superavitarios con medidas

que estimulen el consumo y polticas discales expansivas.
El aumento rpido y sustancial de la inversin pblica financiada con fondos

europeos, empleando las herramientas de las que puede disponer
inmediatamente y que han sido consensuadas en el pacto por el crecimiento y el
empleo.
No obstante, es necesario que las medidas que se adopten en el corto plazo se inserten en
el marco de una estrategia a largo plazo dirigida a lograr la integracin poltica y econmica
de la eurozona, con el fin de dotarla de Estrategia de integracin poltica y econmica a
medio y largo plazo; herramientas que le permitan gobernar a los mercados.
Se debe cambiar el enfoque estratgico de la construccin europea desde la orientacin
centrada en la ampliacin que ha prevalecido hasta ahora, hacia otra dirigida a la
profundizacin del proyecto europeo, que solvente las deficiencias de diseo que la crisis ha
evidenciado.
Cambios para obtener polticas de estabilizacin econmica eficaces:
BCE adopta medidas para estabilizar mercados de deuda, incluida compra de

bonos de los EEMM con mayores problemas de financiacin.
Articular ayudas urgentes para la recapitalizacin de la banca en Estados con

106
problemas.
Flexibilizar la senda pactada de la consolidacin fiscal en pases ms
endeudados, centrndose en el dficit estructural.
Impulsar a corto plazo la demanda a escala europea.
8.
UNIN
BANCARIA
Y
UNIN
FINANCIERO/PRESUPUESTARIO INTEGRADO
FISCAL
COMO
UN
MARCO
La UEM debe dar los pasos necesarios para lograr un entramado regulatorio e institucional
federal que garantice la estabilidad financiera de la eurozona, evite o minimice el coste de
las quiebras bancarias para los ciudadanos e implique un mayor control democrtico sobre
los fondos especulativos y los parasos fiscales (tanto dentro como fuera de la UE). Para ello
es preciso:
1.- Reforzar el papel del BCE para permitirle realizar inyecciones de liquidez que frenen los
procesos especulativos y estabilicen los mercados financieros y convertirlo en prestamista
de ltimo recurso de los Gobiernos o del futuro gobierno federal llegado el caso.
2.- Creacin de una autoridad comn de supervisin bancaria que se encargue de controlar
los procesos de expansin del crdito en los Estados miembros y establezca requisitos
diferenciales a los bancos en funcin de su situacin.
3.- Crear un fondo de garanta de depsitos europeos y un mecanismo paneuropeo de
gestin de crisis o quiebras bancarias financiado por el propio sector, adems de una
agencia pblica europea de calificacin de riesgos.
4.- Articular instrumentos presupuestarios federales de nivelacin y estabilizacin que
permitan absorber los shocks macroeconmicos asimtricos, amortiguar los ciclos
econmicos en el conjunto de la eurozona y reducir las disparidades de renta entre los
distintos Estados miembros. Mientras no se logre una integracin presupuestaria y bancaria,
el mecanismo de gestin permanente de la crisis ha de ser un fondo basado en
aportaciones proporcionales de los EEMM, segn su riqueza, que preste fondo a los pases
con dificultades de liquidez a tipos de inters reducidos para romper la tendencia de
incremento de la deuda.
5.- En paralelo hay que emitir eurobonos, es decir, crear algn mecanismo de mutualizacin
de riesgos financieros a travs de la emisin de deuda conjunta, que permita a los pases en
dificultades financiarse a un coste razonable. La creacin de eurobonos llevara aparejada la
aparicin de un nuevo mercado de deuda muy lquido y seguro que atraera inversores y
convertira al euro en moneda de reserva.
6.-Como correlato de la centralizacin de la poltica fiscal en el nivel comunitario, hay que
reforzar el marco de reglas fiscales para garantizar la disciplina presupuestaria en el nivel
estatal. En este sentido, el endurecimiento de la vertiente preventiva y sancionadora del
Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) y la inclusin del equilibrio presupuestario como
principio constitucional de los Estados slo cobran sentido si van acompaadas de un
verdadero fortalecimiento del nivel presupuestario comunitario
7.- Configurar una hacienda pblica europea con un tesoro con capacidad para emitir
deuda europea respaldada en ltima instancia por el BCE y un presupuesto al servicio de la

107
UEM de entidad suficiente como para incorporar transferencias entre los Estados que
contrarresten shocks asimtricos, para desplegar polticas fiscales anticclicas en el mbito
de la UEM y para articular polticas redistributivas que reduzcan las disparidades de renta y
de competitividad entre los EEMM.
9. ESTRATEGIA PARA LA MEJORA DE LA GOBERNANZA EN EL ESPACIO DE LA
UEM Y PREVENCIN DE FUTURAS CRISIS.
Un sistema de gobernanza eficaz en el espacio paneuropeo ha de implementar las prcticas
que gobiernen las decisiones de poltica econmica de la UEM para mejorar su
funcionamiento a escala global. Los retos se plantean en un escenario muy distinto al
previsto antes de la crisis financiera del 2007. La crisis financiera y de deuda soberana ha
puesto de manifiesto hasta qu punto son interdependientes las economas de los pases de
la UE. Una mayor coordinacin de polticas econmicas en la UE contribuir a resolver los
problemas y a impulsar el crecimiento y la creacin de empleo en el futuro. En este sentido,
la Comisin Europea defini una agenda basada en tres pilares: 1) una agenda de
poltica interna; 2) una agenda de poltica externa; 3) un sistema de gobernanza econmica
ms eficaz.
La agenda de poltica interna est orientada a:
a) la implementacin de polticas estructurales ms integradas, tratando de eliminar los
obstculos a la integracin de los mercados de bienes y de los mercados de trabajo
para mejorar el funcionamiento global de la eurozona.
b) El fortalecimiento de la vigilancia en mbitos relacionados con la poltica fiscal, las
finanzas pblicas, los desequilibrios macroeconmicos en el rea euro y tambin en
los pases candidatos a participar en la eurozona.
En cuanto a la agenda de poltica externa, existe un objetivo primordial que es impulsar el
papel del rea euro en la gobernanza econmica global. Desde el punto de vista
internacional, el estatus de la moneda nica proporciona ventajas y responsabilidades a la
eurozona, donde se han de desarrollar posiciones para actuar como una nica voz en el
mbito financiero internacional, lo cual implica el fortalecimiento de la gobernanza del
eurosistema.
Las principales plataformas de monitorizacin de la gobernanza econmica son el ECOFIN
como foro de toma de decisiones y el Eurogrupo como una plataforma para mejorar y
ampliar la coordinacin de la poltica econmica y la vigilancia fiscal en la UEM.
El 1 de enero de 1999, el Consejo Europeo de msterdam acord el establecimiento de un
nuevo Mecanismo de Tipos de Cambio (MTCII) y sus elementos fundamentales, al inicio
de la tercera fase de la UEM: vinculando las monedas de los Estados no participantes en la
zona euro.
El MTCII aunque voluntario para los pases que no participan en la moneda nica, juega un
papel muy destacado en la estabilidad macroeconmica de los pases participantes. La
crisis econmica y financiera global, a la que ha seguido la crisis de la deuda soberana en
algunos integrantes de la UEM, ha conducido a la necesidad de reforzar la gobernanza
econmica en la UEM.
El 29 de septiembre de 2010, la Comisin adopt un paquete legislativo muy completo para
reforzar la gobernanza econmica en la UEM/UE, dadas las deficiencias relevantes de la
legislacin vigente.

108
El objetivo inicial era conseguir que la UE y la zona euro salieran beneficiados con una
coordinacin ms eficaz de la poltica econmica. El paquete de reformas estaba orientado
a cuatro reformas sobre temas fiscales y reglamentos novedosos para detectar y solventar
con eficacia los nuevos desequilibrios macroeconmicos aparecidos en la eurozona.
10. LECCIONES APRENDIDAS EN TORNO A LA GOBERNANZA EUROPEA
La crisis iniciada en 2007 pone en duda los mecanismos jurdicos activados por el Estado de
derecho en las ltimas dcadas para supervisar, controlar y sancionar los riesgos
econmicos y financieros en un entorno geopoltico complejo. La crisis est relacionada con
la escasa o mala regulacin de ms de un sector, especialmente el financiero. Los EEMM se
han visto sumidos en recesiones, cadas de los ingresos y dficits pblicos. Los elementos
estructurales y financieros, han de avanzar bien sintonizados. Es preciso poner a pleno
funcionamiento las instituciones comunitarias para restablecer un marco regulatorio slido,
dentro de las posibilidades que ofrece el Tratado de Lisboa. En trminos generales, es
preciso lograr un mayor grado de coordinacin y convergencia en el mbito de la poltica
econmica para evitar grandes divergencias en trminos de complejidad y cohesin social
en la UEM e impulsar procesos de crecimiento econmico sostenibles y equitativos.
La federalizacin de aspectos relevantes de la poltica econmica ha de estar orientada en
una triple direccin:
1. Profundizar en el mercado nico.
2. Impulsar la aplicacin de la Estrategia Europea 2020.
3. Preservar el modelo social europeo.
Especficamente:
Intensificar la armonizacin fiscal de los principales tributos, para evitar

competencia fiscal a la baja.
Intercambio de informacin en la lucha contra el fraude fiscal y los parasos

fiscales.
Tambin es necesario fortalecer el dilogo social a escala europea para consensuar

estndares mnimos en el sistema de proteccin social, educacin y sanidad.
Adicionalmente deben establecerse normas comunes e instrumentos de gestin ambiental
para eliminar trabas a las empresas.
Es crucial un amplio rediseo de la arquitectura poltica e institucional de la UE y, en
concreto de la UEM mediante la reforma de los Tratados, ya que el Tratado de Lisboa
presenta evidentes limitaciones al no haber incluido en su planteamiento instrumentos o
mecanismos adecuados o suficientes para afrontar los mltiples y nocivos efectos de la
crisis en la eurozona.
Este nuevo diseo tendra que incidir en el fortalecimiento de la democracia europea para
garantizar la cesin de competencias y la transmisin de soberana/poder en los principales
mbitos de actuacin econmico-financieros comunitarios. En paralelo, ha de ir
acompaada de un aumento de la legitimidad democrtica de las distintas
instancias/instituciones europeas, lo que contribuira a mitigar el actual distanciamiento
existente entre la ciudadana europea y la Unin fruto de la ineficaz gestin comunitaria de

109
la salida de la crisis.
En el contexto de fortalecimiento de la gobernanza europea, las propuestas de la Comisin
Europea y del Grupo de Trabajo de Van Rompuy, actual Presidente del Consejo Europeo,
se pueden clasificar en 3 grandes apartados:
1) Las encaminadas a mejorar la supervisin de los objetivos de poltica fiscal.
2) Las destinadas a ampliar el permetro de las polticas econmicas no monetarias
para incluir desequilibrios macroeconmicos y de competitividad.
3) El diseo de un mecanismo permanente para la gestin de la crisis.
Los interrogantes que surgen sobre la Gobernanza econmica de la UE y la posible
modificacin de los Tratados, versan sobre cul puede ser el camino de las nuevas reas de
integracin (Nueva poltica comn econmica entorno al Eurogrupo, Europa de la Defensa,
Poltica exterior comn) Las nuevas reas de para la integracin europea han de
planificarse en etapas sucesivas: primera, afianzar la estrategia econmico-financiera, a
continuacin la estrategia geopoltica.
El Tratado de Lisboa establece las bases necesarias para la consolidacin y el desarrollo de
la Europa poltica. Depender de la voluntad del conjunto de los actores eliminar los velos
que ocultan la naturaleza para re-inventarse como potencia global a sus ciudadanos. El
camino de la Europa 2020, la Europa del prximo futuro inmediato, depender de la calidad,
voluntad y decisin de los actores que lideren esa ambicioso proyecto en construccin
La UE se encuentra en el momento oportuno para reforzar los principios de buena
gobernanza y trabajar sobre las bases estratgicas del Tratado de Lisboa.
Ante la diversidad de las economas europeas no resulta oportuna una poltica de talla
nica. Nos conviene un camino comn hacia la convergencia, a partir de una serie acordada
de polticas. En este marco, la tarea de la Comisin sera presentar propuestas a tales
efectos, liderando unos procesos segn las propuestas de los politlogos federalistas. Se
hace vital solventar la falta de legitimidad que limita a esta institucin. En el marco de una
unin poltica federal es posible reconciliar la integracin con la democracia, en el cual el
Parlamento Europeo, designado democrticamente, elija el ejecutivo de la Comisin
Europea. (actualmente designada por el Consejo Europeo, integrado por los Jefes de
Estado). El actual Consejo de Europa se identificara como una cmara alta como
institucin de contrapeso de la cmara baja del actual Parlamento.
Propuesta de lo que sera la unin poltica de la UE:
El Parlamento Europeo elegira al Presidente de la Comisin Europea, quien a

su vez desarrollara un gabinete de ministros, a partir de los partidos ms
representativos del Parlamento, incluyendo un Ministro de Finanzas
encargado de la coordinacin macroeconmica.
Elecciones al Parlamento Europeo, encargado de seleccionar un Presidente

de la UE, con listas europeas en lugar de listas de partidos nacionales (Mayor
legitimidad y mayor participacin ciudadana)
El Consejo Europeo actual se transformara en una cmara alta con

representacin de cada E.M
El Tribunal de Justicia Europeo arbitrara en caso de disputa entre el Gobierno

federal y los Estados-nacin.

110
Cada Ministro de la Comisin Europea se emparejara con un secretario

permanente de su misma rea de competencia, designado entre el personal
de la Comisin con criterios meritocrticos.
La preparacin de los presupuestos correspondera a la Comisin y no al

Parlamento y sometido al voto de aprobacin del Parlamento. Los impuestos
y la legislacin deberan ser aprobados, tanto en el Parlamento como en la
Cmara Alta
Con el objeto de promover una mayora de consenso en el Parlamento, los

partidos con menos del 10% de los votos, estaran presentes en el debate,
pero no podran votar para impedir el bloqueo que puede surgir del poder de
veto de los partidos menores en coalicin.
Como conclusin cabe destacar que la crisis de la deuda soberana ha eclipsado otra crisis
de fondo que se puede definir como un dficit democrtico. Como buena noticia cabe
destacar que cada respuesta poltica a la crisis de la deuda soberana, ha hecho avanzar a la
UE hacia una mayor integracin. Las conversaciones iniciales sobre una coordinacin
potente, han dado lugar al debate sobre cunta soberana nacional debera cederse para
obtener una autntica unin fiscal como basamento para la eurozona. La verdadera
identidad de los 28 EEMM de la UE ha de entenderse desde la diversidad y no desde la
uniformidad.
11. PLASMACIN DE LA GOBERNANZA A NIVEL LOCAL. LOS PROGRAMASCONTRATO.

Los programas-contratos son una frmula de participacin democrtica deliberativa de los
ciudadanos que se gesta en el momento ms oportuno para la toma de compromisos
electorales que se han de convertir en decisiones de gobierno. Un proceso en el que
participan, no los expertos, sino todos los ciudadanos afectados por una temtica y donde
se confa en la capacidad de los individuos de ser racionales, de comunicarse, de dar y
entender argumentos. Debemos reflexionar sobre una idea bsica acerca de lo que en
democracia supone la gestin pblica: no expertos dirigiendo a expertos.
12. LA GOBERNANZA A NIVEL LOCAL. INTRODUCCIN
Partimos de la posicin de la Public-Choice (Eleccin Pblica) que propone acercar la
gestin pblica al ciudadano, que pone nfasis en el gobierno representativo, que propugna
el predominio de ste sobre la burocracia y frente al gerencialismo.
Con frecuencia, la burocracia persigue su propio inters, subordinando la gestin, ms a
propsitos corporativos que al logro de una mayor eficiencia. La rutina administrativa,
derivada de la fuerte regulacin de los procedimientos de actuacin, revela la necesidad de
que la gestin pblica sea, adems de eficaz, eficiente, dada la escasez de recursos, as
como participativa y transparente.
Frente al gerencialismo, que suele abonar la desregulacin cuando no la privatizacin,
porque considera al destinatario de los servicios pblicos como actor que reivindica que se
tenga en cuenta sus puntos de vista y expectativas, resolviendo y conciliando las
contradicciones.
Hay que diferenciar entre los distintos tipos de participacin de los ciudadanos en la gestin

111
pblica, para analizar el rol que juega la ciudadana y para conocer su verdadero alcance.
El modelo de participacin ciudadana que aqu vamos a relatar (los programas-contrato)
apela a la racionalidad instrumental, que contempla slo a los beneficiarios o directamente
involucrados, es administrativa, bastante desideologizada, ya que no pretende intervenir en
la determinacin de los fines, los valores y los intereses sociales, pero que s sirve para que
en la toma de decisiones se puedan volcar los balances de poder hacia esos sectores de la
ciudadana con intereses sub-representados.
La frmula de los programas-contrato, aade a la participacin convencional por la va
electoral, un elemento que enfatiza la participacin de los ciudadanos, previamente a la
eleccin. Por el momento elegido, enfatiza la posibilidad de una intervencin activa,
compartida, colectiva, empoderadade los vecinos.
Los programas-contratos son una frmula de participacin democrtica deliberativa de los
ciudadanos que se gesta en el momento ms oportuno para la toma de compromisos
electorales que se han de convertir en decisiones de gobierno.
13. GOBERANZA Y DEMOCRACIA

La gobernanza se define como un proceso de direccin de la sociedad en el que
intervienen coordinadamente el gobierno, el sector productivo y tambin la ciudadana. Para
que sea posible esta clase de gobernanza democrtica, debe existir una sociedad civil que
se integre activamente en el proceso y asuma su implicacin en la esfera pblica y los
asuntos colectivos como un ejercicio de construccin de ciudadana.
La gobernanza democrtica, entendida como un proceso que se construye con la inclusin
amplia y equitativa de los actores polticos, sociales y econmicos, requiere disear e
implementar de modo prioritario una poltica de estmulo a la colaboracin social en la
definicin de los problemas pblicos y en la toma de decisiones en funcin de necesidades
pblicas. La participacin de los ciudadanos, individuales y organizados, se convierte en
contrapeso de las decisiones y actuaciones de las AAPP.
En la gobernanza, el dilogo simtrico constante es el marco de la relacin entre gobierno y
ciudadanos. En este sentido, la participacin ciudadana servira para mejorar la calidad de
las polticas y decisiones pblicas con un propsito mayor: la ampliacin de los espacios
pblicos para reforzar los derechos de ciudadana.
La democracia representativa es la mejor frmula de gobierno en la que el poder poltico es
ejercitado por el pueblo para alcanzar la libertad y la igualdad en dignidad y derechos para
todos. Es sobre esa democracia sobre la que hay que construir una extensin del derecho
de participar, que se basa en el reconocimiento de que, hoy da, el ciudadano quiere aadir
al inalienable derecho de elegir libremente a sus representantes polticos y sociales, el
derecho a participar y decidir en los procesos de gestin pblica en lo que constituye una
condicin bsica para la que se ha dado en llamar la gobernanza democrtica.
14. DEMOCRACIA Y PARTICIPACIN
La participacin comunitaria, entendida como la involucracin de los individuos en la
accin colectiva, tiene como fin el desarrollo de la comunidad mediante la atencin de las
necesidades de sus miembros y asegurar su bienestar social.
La participacin poltica, se define como la integracin de los ciudadanos en las
organizaciones formales y mecanismos del sistema poltico: partidos, ayuntamientos,
parlamentos, elecciones
La participacin ciudadana, institucionalizada a travs de los procesos electorales, tiene
como finalidad hacer ms eficaces la decisin y la gestin pblicas y otorgar un plus de

112
legitimidad al gobierno electo que sepa promover una cultura participativa desde su propia
gnesis democrtica: las elecciones. Una participacin en la que los ciudadanos se
involucran de manera directa en acciones pblicas, con una concepcin amplia de lo poltico
y una visin del espacio pblico como espacio de ciudadanos. Esta participacin pone en
contacto a los ciudadanos y a los candidatos en la definicin de las metas colectivas y las
formas de alcanzarlas. Esta participacin ciudadana autnoma (organizada desde la propia
sociedad), al convertirse tras las elecciones en institucionalizada ha de insertarse en el
marco legal y normativo.
Esta participacin puede ser individual o colectiva. Los programas-contrato solamente se
han pensado para colectivos, pero un buen ensayo sera disear una experiencia similar de
contratos tipo individual. Lo fundamental de esta frmula es su utilidad como instrumento de
participacin porque con ella se constituyen dispositivos de control social sobre la accin
poltica y sobre la gestin administrativa con el fin de evitar la privatizacin o
tecnocratizacin de las decisiones pblicas. Son controles ex ante porque tratan de incidir
en las decisiones sobre lo que se har mediante la participacin en la confeccin de
decisiones pblicas.
15. GESTIN PBLICA Y PARTICIPACIN
Una tendencia muy extendida en la gestin pblica es la que pretende priorizar la eficiencia
y modernizacin de la gestin pblica recurriendo a mecanismos donde participan los
expertos. Se trata de una visin normativa que considera el proceso de las polticas pblicas
como puramente tcnico.
Esta visin, que favorece lo tcnico, ignora el hecho de que la gestin pblica forma parte de
un proceso social, cultural y poltico ms amplio, en el que tambin influye la historia
colectiva referentes a las relaciones de los diferentes actores sociales entre s, la
construccin de su autonoma o dependencia mutua, su interaccin con el Estado y las
experiencias exitosas o fallidas de accin colectiva para enfrentar problemas comunes en el
pasado. Cuando se excluye sistemticamente a algunos grupos sociales de la discusin
pblica, la desconfianza crece y se debilita el consenso necesario para apuntalar las
polticas, perdindose credibilidad en las reglas formales.
Para superar esta visin tecnocrtica hay que tener en cuenta que no slo hay una
categora dentro de la tipologa de determinacin de las necesidades: necesidades
objetivas, basadas en estudios y anlisis; necesidades sentidas o percibidas, las que
manifiestan verbalmente los destinatarios de los recursos; necesidades expresadas
mediante comportamientos. Habitualmente desde la gestin pblica se formulan las
necesidades de los proyectos slo desde el punto de vista objetivo y normativo, o mediante
la comparacin con programas eficaces. Es ms infrecuente analizar la opinin de los
usuarios de un programa sobre sus necesidades y participar as en el diseo y orientacin
de dicho programa.
En este sentido, los programas-contratos, como mecanismos de participacin social bien
elaborados, pueden permitir comprender mejor la perspectiva de los ciudadanos a la hora de
disear y orientar la gestin pblica.
Hay otra tendencia en la gestin pblica que busca reducir costes, incrementar la eficiencia,
limitar el poder del Estado, y para ello se suele invocar la participacin de actores no
gubernamentales en los procesos de elaboracin de las polticas pblicas, aunque por lo
general- se prioriza el involucramiento de los del sector econmico.
Esta forma de emprender la gestin pblica no tiene como objetivo prioritario la construccin
de instituciones democrticas, pero puede coadyuvar a ello cuando propicia que la
administracin pblica se vuelva ms permeable a los intereses y demandas de los
ciudadanos, aunque generalmente los considere como clientes y consumidores
El contexto, las instituciones informales y la historia de las relaciones gobierno-sociedad,
determinarn el xito de una combinacin de mecanismos de participacin y de gerencia
que incrementen la eficiencia y profundicen en la democracia. En algunas sociedades se

113
crean consejos gestores donde los ciudadanos se incorporan a los procesos decisorios. En
otras, los consejos son exclusivamente de carcter consultivo y no vinculante para la
autoridad gubernamental que se reserva el poder de decisin, el diseo, la ejecucin y la
evaluacin de los programas.
En una visin tradicional de la poltica y de la gestin pblica, la decisin sobre qu
problemas pblicos merecen ser atendidos era tomada con la participacin de algunos
selectos actores sociales suficientemente poderosos como para obligar al gobierno a que los
tuviera en cuenta.
En algunos pases democrticos se ha ido asumiendo que otros actores tienen mucho que
decir a la hora de decidir qu asuntos constituyen un problema social que merece ser
atendido mediante polticas pblicas. Entre estos actores que no son gubernamentales
figuran entes del sector econmico y tambin del sector de la sociedad civil. Esta forma de
direccin de la sociedad con la participacin de actores gubernamentales y extra
gubernamentales es lo que se conoce como gobernanza que es la conceptualizacin de
una nueva relacin gobierno-sociedad. La gobernanza para que sea democrtica implica la
inclusin simtrica, no slo de los sectores pblico y privado, sino tambin del sector cvicosocial. Para ello, es necesario que los intereses sociales tengan la oportunidad electiva para
organizarse, informarse y participar en la toma de decisiones, corresponsabilizndose en la
definicin y realizacin del destino colectivo como una forma de ejercer sus derechos y
obligaciones ciudadanas.
16. PARTICIPACIN FORMAL O INFORMAL?
Para Aguilar, poltica pblica es el conjunto de acciones cuya intencionalidad y causalidad
han sido definidas por la interlocucin entre el gobierno y los sectores de la ciudadana que
dan origen o forman un patrn de comportamiento del gobierno y de la sociedad.
Para Uvalle, lo pblico de las polticas de viene del modo en que los ciudadanos participan
en las etapas que comprenden la definicin, la elaboracin, la implementacin y la
evaluacin.
Si participar en las polticas pblicas es una forma de ejercicio de ciudadana, entonces hay
que advertir la existencia de desigualdades que impiden el ejercicio pleno de los derechos.
Este contexto debe ser tomado en cuenta cuando se pretende crear normas
institucionalizadas de participacin, pues se corre el riesgo de que estos nuevos
instrumentos sean monopolizados por aquellos sectores no gubernamentales con mayor
habilidad y capacidad de organizacin e influencia efectiva, con lo que la institucionalizacin
de la participacin contribuira paradjicamente a ampliar y profundizar la exclusin.
Sobre la institucionalizacin de la participacin ciudadana de manera formal y mediante
normas, queda pendiente resolver la cuestin de cuanta institucionalizacin es requerida, de
manera que no asfixie la autonoma social y a la vez no torne vulnerable la participacin
ciudadana.
Los ciudadanos pueden emprender acciones colectivas informales que obliguen a que,
desde la diversidad de visiones, se discuta sobre las necesidades colectivas y sus diferentes
interpretaciones. Pero, estos espacios informales estn ms expuestos al predominio de
asimetras, a la represin y al conflicto. Sin embargo, su libertad y ausencia de reglas
formales permiten una mayor inclusin y espontaneidad que en los espacios formales y una
mayor riqueza en la aportacin y construccin de significados colectivos.
La frmula de programas-contratos contempla una mixtura entre un mbito previo donde
es indispensable la deliberacin abierta de los diferentes actores no institucionales
(asociacin de vecinos, madres y padres de alumnos, entidades culturales, etc.) con un
proceso cuasi institucionalizado -la firma entre la candidatura y la entidad- que puede
desembocar luego institucionalmente en una aplicacin y seguimiento de los compromisos
adquiridos en los espacios administrativos de la gestin pblica.
De esta manera, la sociedad civil ofrece nuevas fuentes de legitimidad a las instituciones
pblicas desde la vitalidad y la novedad de este sistema de los programas bajo contrato, a

114
cambio de ampliar el alcance de la influencia de los ciudadanos en una gestin pblica que
se hace con ello ms incluyente, democrtica y eficiente.
Con ello se construye una gobernanza democrtica basada en la participacin de
ciudadanos dialogantes y solidarios ms que individuos ocupados en su propio inters.
17. EL CONCEPTO DE PROGRAMAS-CONTRATO
Mientras que la gobernanza se basa en la institucionalizacin de mecanismos para otorgar
oportunidades de participar a los diferentes sectores sociales en la gestin pblica y en las
decisiones, los programas-contratos son en su concepcin un mestizaje entre las diversas
definiciones acadmicas de participacin ciudadana y social
Por eso, tiene elementos en los que la cuestin es el resultado de la libre competencia en un
momento crucial, la campaa electoral, entre preferencias y proyectos sociales, que ayudan
a que la gestin pblica no sea tan slo un asunto de tcnica y eficiencia administrativa ni
tampoco solamente una cuestin ligada a un proyecto poltico y a una visin de la sociedad-,
sino que hace abiertos y concretos los procesos de definicin y diseo de los programas de
gobierno.
Este concepto de programas-contrato suele encontrar incomprensin por parte de actores
acostumbrados a una participacin reducida y selecta. Una reaccin que suele enfrentarse
con la constatacin de su utilidad manifiesta para acabar, mediante la simplicidad y la
comprensibilidad de la forma de contrato, con la brecha que suele darse entre el diseo y la
implementacin de la gestin pblica. En el fondo del rechazo por parte de diversos actores
econmicos y sociales est la homologacin que esta frmula supone para las entidades
sociales con los grupos menos organizados o con menos oportunidades y habilidades para
influir en la direccin de la sociedad.
Los programas-contrato impulsan la participacin en mbitos muy definidos, en un mbito de
la gestin pblica que iguala o, incluso, favorece la influencia de lo pequeo y de los
pequeos actores sociales versus los grupos ms grandes, ms corporativistas, ms
gerenciales o ms lucrativos.
Con los programas-contrato se incorporan el conjunto de reivindicaciones que constituyen el
cuerpo de un programa territorial, prestando as atencin a lo ms demandado por la
poblacin versus lo propuesto por el aparato tcnico o funcionarial. Ya a partir de ah
establecer un compromiso factible con los colectivos de ciudadanos que reivindican
actuaciones de inters comn o general.
17.1 Subjetividad sobre objetividad?
Una vez recibidas las propuestas ciudadanas, se analizan las posibilidades reales, desde el
punto de vista jurdico y tcnico, de desarrollo futuro de cada una de ellas, puestas adems
en sintona con las propuestas globales aprobadas para la ciudad en su conjunto en los
planes y programas urbanos.
17.2 El programa-contrato, un instrumento para la credibilidad de la poltica
Desde la recuperacin de las libertades en Espaa, los partidos polticos democrticos
venan planteando sus propuestas en los tradicionales programas electorales. En ellos se
plasmaban de un modo ordenado, pero general, las demandas ciudadanas, generalmente
obtenidas de los colectivos representativos en cada materia, puestas en consonancia con
las razones polticas e ideolgicas que estructuran las posiciones partidarias, en muchos
casos recogidas genricamente en las resoluciones de sus congresos.
17.3 El tpico: las promesas electorales se hacen para ser incumplidas
Consecuencias: desprestigio de los polticos, de la poltica, de la democracia y surgimiento de

115
lderes populistas, aparentemente apolticos y casi siempre ultrarreaccionarios.
En base a esta reflexin, se inici en 1998 una experiencia pionera que ha terminado renovando
los sistemas de elaboracin de propuestas electorales en muchos municipios, CCAA e, incluso, a
nivel de toda Espaa. Se trata de actuar de modo que, manteniendo las seas de identidad
definidas desde las posiciones de partido, se desarrolle una nueva frmula: plasmar los
compromisos por escrito, no ya en el conjunto de formulaciones recogidas en un programa
electoral, sino mediante contratos rubricados con las diferentes entidades ciudadanas, en los que
se plasman las cuestiones que stas consideran necesarias para elevar el nivel de calidad de vida
de los ciudadanos a los que especficamente representan.
17.4 La ciudad como laboratorio de democracia:

presupuestos participativos, programas-contrato
planificacin
participada,
Es en el mbito municipal donde la accin poltica repercute con mayor intensidad en la vida
cotidiana de los ciudadanos, por lo que los partidos se vean obligados muchas veces a
aplicar un especial esfuerzo de concrecin programtica ante los electores locales. Pero
para poner de manifiesto su verdadero inters por resolver los problemas de la ciudadana,
al grado de concrecin de los compromisos programticos alcanzado se fue aadiendo,
para la credibilidad de los mismos: la garanta de cumplimiento de esos compromisos una
vez finalizado el periodo electoral.
18. FINES DE LOS PROGRAMAS-CONTRATO
18.1 Definir y concretar las preocupaciones vecinales
Como resultante de plasmar los compromisos por escrito en un programa electoral mediante
contratos rubricados con las diferentes entidades ciudadanas, en los que se plasman las
cuestiones que stas consideran necesarias para satisfacer las demandas de los
ciudadanos a los que especficamente representan, surgi una dinmica social innovadora.
Y el uso de este sistema para priorizar las necesidades sentidas por la poblacin ha
comportado que, junto a las necesidades objetivas establecidas por los tcnicos y
funcionarios, se diera pie a la aparicin de nuevas necesidades.
Ello ha significado la generacin, con permanencia en el tiempo, de una tensin correctora y
enriquecedora de los planes y programas tcnicos que ha ayudado a mejorar los servicios
prestados por las administraciones, ms all de su bienintencionado afn gestor.
18.2 Cerrar un acuerdo por escrito entre el candidato a gobernante y el ciudadano
Una vez matizadas, aceptadas o rechazadas las propuestas, se elabora un borrador en el
cual se incluyen tres elementos:
1.- la gnesis y desarrollo urbano del territorio afectado, utilizndose para ello los estudios
histricos, geogrficos, socioeconmicos y culturales de los que se dispone.
2.- la coherencia con los principios ideolgicos mayoritarios en la institucin que lidera el
proceso.
3.- posibles matices al texto estndar original, que pudiesen producirse en funcin de las
caractersticas peculiares de la, o las, entidades firmantes.
El borrador es devuelto a la entidad proponente para su negociacin y posterior elaboracin
definitiva del documento, que se integra tras su rbrica por ambas partes en el cuerpo del
Programa Electoral, que se articula en medidas de carcter general por una parte y en
medidas de carcter concreto por otra, con el compromiso pblico de elevar a propuestas de
gobierno esas medidas as recogidas con el fin de satisfacer las reivindicaciones planteadas

116
por los diferentes colectivos ciudadanos.
18.3 Contenidos ms frecuentes de los programas-contrato
Reivindicaciones ciudadanas ms frecuentes:
-
Reurbanizacin de calles, zonas e incluso barrios enteros.

Problemas derivados de la acumulacin de vehculos.
Carencia de zonas verdes, arbolado, actuaciones en zonas ajardinadas que se
encuentran deterioradas o de nueva construccin.
En los barrios cntricos se plantea reiteradamente la necesidad de actuar en
rehabilitacin de viviendas.
Peticiones relativas a la seguridad ciudadana.
En los distritos que han experimentado crecimientos de poblacin se lamentan del
mal funcionamiento de los transportes pblicos.
En los barrios de la periferia es reiterativa la demanda de espacios para la cultura, la
prctica del deporte y de actuacin en conservacin de colegios.
19. METODOLOGA DE LOS PROGRAMAS-CONTRATO

El propio esquema formal del documento que soporta el Programa-contrato sirve tanto para
explicar la metodologa, como para repasar los contenidos concretos que se contemplan.
Se transcriben (en cursiva) textos reales
19.1 Declaracin de principios e invitacin a la participacin
Se invita a entidades y colectivos a plasmar compromisos muy concretos y por escrito en un
programa electoral mediante la firma de contratos rubricados con el candidato en los que se
plasman las cuestiones que aqullas consideran necesarias para los ciudadanos que
representan.
El verdadero inters por resolver los problemas de la ciudadana se pone de manifiesto
en dos realidades: de una parte, el grado de concrecin de los compromisos programticos
que se es capaz de asumir y, de otra, el grado de cumplimiento de dichos compromisos, una
vez finalizado el periodo electoral (Texto extrado de documento real)
19.2 Estudio previo: Gnesis y desarrollo urbano del territorio afectado, utilizndose
para ello los estudios histricos, geogrficos, socioeconmicos y culturales de los
que se dispone
Ejemplo (texto completo en el libro)
Que el barrio se encuentra integrado en un conjunto de tierras donadas en 13676 a la

Catedral., pasando a manos de particulares con las leyes de desamortizacin. Sufre una
primera parcelacin en 1962
19.3 Debate con y entre entidades
Colateralmente, el programa-contrato se muestra como un elemento eficaz de movilizacin
ciudadana, a travs de las asociaciones, entidades y agrupaciones de todo tipo que, por un
lado, se dinamizan a s mismas porque encuentran con este procedimiento una tarea
sistematizada y, por otro, asumen una funcin de vehculo de transmisin de propuestas

117
entre los vecinos y las instituciones.
El 29 de marzo de 1989 el Pleno del Ayuntamiento acord una nueva divisin en seis
distritos para la ciudad. Dicha divisin se propone, aprueba y ejecuta por razones de
economa de escala, las entidades vecinales de stas y otras barriadas, reivindican y
proponen que se establezca una nueva divisin considerando los estudios del propio
AyuntamientoEn este sentido el Gobierno Municipal promover una nueva divisin de
distritos
19.4 Acuerdo
Ambas partes, reconociendo la importancia de la colaboracin ciudadana en el proceso
permanente de construccin del hbitat urbano, de comn acuerdo suscriben el presente
documento de colaboracin a fin de solucionar los problemas planteados, para lo cual se
establecen los compromisos expresados
Al principio del proceso, el sistema no genera entusiasmo ni credulidad. Hay cierta
resistencia por parte de las entidades a producir propuestas propias. Conseguida la
dinmica de arranque mediante reuniones personalizadas de los referentes ms notorios
pblicamente, el inters por proponer y por participar en el proceso se multiplica
exponencialmente, de modo que la poblacin implicada directamente alcanza cifras de casi
un 60% del censo.
19.5 Firma del Programa-contrato
Hay que destacar que entre los firmantes se encuentran representantes de entidades sin
filiacin poltica conocida, as como simpatizantes de fuerzas polticas distintas a la de los
promotores del mtodo.
Se producen devoluciones de programas con la negativa de firmar por parte del
representante de la entidad. Negativas que no se fundamentan en desacuerdos con los
contenidos del programa-contrato a suscribir, sino en el compromiso del firmante con
formaciones polticas o por no considerar oportuno firmarlo, por entender el texto del
programa-contrato como una manifestacin de adhesin ideolgica o partidista.
Pero la mayora considera que, ms all de las sintonas ideolgicas o partidarias, el
sistema de los programas-contrato les puede resultar til para encauzar reivindicaciones
ciudadanas a travs de una candidatura, declarando con ello la idoneidad de los mismos
para ser utilizados como agente poltico adecuado en la consecucin de sus intereses y
objetivos de la vecindad que representa y de la entidad misma.
19.6 Ejecucin
El colectivo firmante presenta en el Registro General y en el plazo de tres meses a partir de
la constitucin de la nueva Administracin resultante de las elecciones, solicitud de
actuacin institucional sobre las cuestiones que se describen en las estipulaciones del
programa-contrato suscrito, donde se establecan los compromisos a ejecutar las
reivindicaciones planteadas en el perodo de duracin del mandato para todas aquellas cuyo
plazo no se especifique, y en el periodo indicado en caso contrario, una vez analizadas y
conforme a las condiciones que determine en cada caso la Ley.
19.7 Finalizacin, evaluacin y resolucin
Las fichas de seguimiento, anlisis y valoracin de cada programa-contrato a nivel local se
llevan a cabo por distrito y barrio, reflejando en cada una, la entidad proponente, su contenido

118
concreto, las iniciativas relacionadas de otros grupos, las actuaciones institucionales, la
valoracin y la resolucin del contrato una vez cumplido. Despus es el momento de volver a
reunirse con cada uno de los directivos firmantes para rubricar ese cumplimiento y resolucin. Lo
que haya quedado pendiente puede ser objeto de un nuevo compromiso en este mismo
documento final y/o incorporarse en su momento al siguiente programa-contrato.
TEMA 9
EFICIENCIA EN EL MBITO DEL SECTOR PBLICO: MODELOS DE
PRESUPUESTACION.
Juan Gmez Castaeda y Carmen Mitxelena Camiruaga

ESQUEMA TEMA.
0. Introduccin: El Presupuesto del sector pblico como instrumento al servicio de la
eficiencia en situaciones de crisis
1. La poltica presupuestaria en contextos de crisis: Las restricciones de las herramientas
presupuestarias ante los desequilibrios del dficit y la deuda pblica sostenidos en el tiempo.
2. Transparencia y eficiencia a lo largo del ciclo presupuestario: La necesaria adecuacin
entre el presupuesto aprobado y ejecutado. Diferentes niveles y competencias del control
presupuestario.
3. Las diferentes frmulas presupuestarias
4. Presupuestacin, estabilidad y descentralizacin: La coordinacin imprescindible en pro
de la eficiencia
PREGUNTAS INICIALES
Qu obstculos encuentra la poltica presupuestaria para aportar soluciones a la crisis
actual?
Es suficiente el nivel de control presupuestario para garantizar la transparencia y la
eficiencia de los presupuestos pblicos en la actualidad?
En qu grado han podido lograr los modelos presupuestarios al servicio de la eficacia
alcanzar sus objetivos en el marco de la presente crisis?
0. INTRODUCCIN: EL PRESUPUESTO DEL SECTOR PBLICO COMO INSTRUMENTO

AL SERVICIO DE LA EFICIENCIA EN SITUACIONES DE CRISIS.

119
Las polmicas en torno al Presupuesto del Sector Pblico y sus efectos sobre la actividad
econmica son antiguas. Pertenecen a diferentes teoras econmicas que han tenido un
denominador comn que ha girado en torno al logro del desarrollo y el bienestar econmico
a partir de la utilizacin de los recursos disponibles, caracterizados por su escasez y
susceptibles de ser combinados de maneras diferentes, los planteamientos tericos a cerca
de la orientacin de la actividad financiera del Sector Pblico han sido discrepantes.
Si para el pensamiento clsico de orientacin liberal, el equilibrio llego a constituir una "regla
de oro" de obligado cumplimiento, la gran crisis mundial que dio lugar a la "gran depresin"
cambi aquellas pautas que fueron sustituidas por las corrientes keynesianas, cuya prioridad
fue incrementar la actividad econmica mediante el gasto pblico para conseguir el pleno
empleo de los recursos productivos.
Apareci as un nuevo objetivo econmico que extendi sus anteriores funciones de
asignacin de recursos y distribucin de la renta y la riqueza hacia el campo de la
estabilidad econmica practicando una poltica fiscal orientada al pleno empleo y de la
estabilidad de los precios tanto a corto como a medio y largo plazo para conseguir el
crecimiento potencial de la economa.
Con este catlogo de actuaciones reconocidas a la actividad financiera del Sector Pblico en
el campo de la Economa, el Presupuesto, como documento que recoge los ingresos y
gastos pblicos inherentes a la actividad, adquiere un considerable relieve, desde el punto
de vista cualitativo y cuantitativo, lo que permite que su influencia econmica sea
determinante pero tambin, en contrapartida, exige una estrategia de gestin a travs del
mismo basada en la eficiencia de su actuacin y en la determinacin de reglas que permitan
que sus probables desequilibrios coyunturales no generen unos efectos negativos sobre las
variables econmicas que se pretendan canalizar o controlar.
El tamao del Sector Pblico en las principales economas de mercado del mundo
desarrollado experimenta, por otra parte, un importante crecimiento a partir de mediados del
siglo XX porque, adems de los gastos inherentes al extenso conflicto blico que representa
la Segunda Guerra Mundial, con el impulso terico del paradigma keynesiano, se extiende
en la Europa Occidental el modelo del Estado de Bienestar. Todo ello da lugar a un
verdadero cambio revolucionario en los esquemas tericos y aplicados de los presupuestos
nacionales.
As pues, por una parte, la filosofa general desde la que se abordan los presupuestos de los
diferentes Estados cambia sustancialmente.
Hasta las primeras dcadas del siglo XX, bajo la influencia de los principios tericos del
liberalismo, predominaba en su confeccin y ejecucin la idea de control (control del gasto
gubernamental por parte de las fuerzas polticas y econmicas representadas en los
Parlamentos); sin embargo, desde mediados de la pasada centuria es la preocupacin por la
gestin eficaz de los recursos pblicos la que preside los procesos presupuestarios
nacionales.
Por otro lado, se transforma todo el proceso presupuestario, pasando a adquirir una
importante significacin la fase de elaboracin que exige procesos de anlisis tcnicos y
contables para adecuarlo a conseguir los objetivos de eficiencia econmica a los que se
subordina. Ello implica introducir modificaciones en las estructuras administrativas
encargadas de su elaboracin, que estarn a cargo de personal tcnico especializado. Y se
producir una alteracin en el papel tradicional de los poderes del Estado, adquiriendo
mayor pes el poder ejecutivo frente a una disminucin del legislativo que mantendr
exclusivamente su potestad formal de discusin y aprobacin del presupuesto del Sector
Publico.

120
A la vista del importante papel del presupuesto del Sector Pblico para los Estados cuando
se producen situaciones de crisis prolongadas, los desequilibrios pasan a convertirse en una
parte del problema ms que en una solucin. Elevados saldos deficitarios y altos
porcentajes de endeudamiento pblico, han obligado a los pases a adoptar medidas de
ajuste y saneamiento de las cuentas pblicas, que han afectado negativamente el
crecimiento de la economa y en consecuencia retrasando la salida de la crisis.
1. LA POLTICA PRESUPUESTARIA EN CONTEXTOS DE CRISIS: LAS
RESTRICCIONES DE LAS HERRAMIENTAS PRESUPUESTARIAS ANTE LOS
DESEQUILIBRIOS DEL DFICIT Y LA DEUDA PBLICA SOSTENIDOS EN EL TIEMPO.
La poltica presupuestaria/fiscal, como instrumento para la estabilizacin cclica de la
economa es especialmente relevante para los pases de la Unin Europea, debido a que
han perdido la otra gran macropoltica, la monetaria, para poder hacer frente a situaciones
adversas del ciclo econmico.
Sin embargo en el contexto de la actual crisis econmica, se han aprobado una serie de
normas y leyes de mbito europeo orientadas a reformar las reglas fiscales y a evitar los
efectos negativos del dficit y de la deuda pblica.
Las lneas prioritarias de actuacin pasan por la consolidacin fiscal, es decir por la
eliminacin del dficit estructural y la reduccin de la deuda pblica. En este sentido se
reform el art. 135 CE.
La poltica presupuestaria es el instrumento junto con la poltica monetaria para cumplir con
el objetivo de "estabilizacin" en pocas de crisis. En efecto a travs de la poltica
presupuestaria se tratara de mantener un alto nivel de empleo, estabilidad de precios y una
tasa apropiada de crecimiento econmico.
Tales objetivos difcilmente se consiguen automticamente por el mercado, sino que exigen
la actuacin de las polticas pblicas. Sin esta actuacin la economa est sometida a
fluctuaciones importantes sufriendo periodos de desempleo e inflacin.
Los efectos positivos frente a la crisis, de una poltica presupuestaria expansiva se
justificaran porque:
1. El nivel de empleo y precios de una economa depende del nivel de la demanda
agregada, en relacin con la produccin potencial o de plena capacidad valorada
a los precios vigentes.
2. Este nivel de la demanda agregada es funcin de las decisiones de gasto de
millones de consumidores, directivos, inversores financieros y empresarios. Estas
decisiones dependen a su vez de factores como la renta, la riqueza relativa, las
posibilidades de crdito y las expectativas futuras.
3. Los desequilibrios pueden aparecer tambin desde el lado de la oferta, y tambin
pueden venir determinados por los mercados monetarios internacionales y por las
fluctuaciones financieras de una economa cada vez ms interrelacionada y
globalizada.
Este conjunto de variables dependientes de tan diversos factores puede hallarse en
situacin de equilibrio y estabilidad pero tambin de lo contrario.

121
En un periodo cualquiera, el nivel de gasto agregado puede ser insuficiente para asegurar el
pleno empleo del trabajo y de los dems recursos productivos. No existen mecanismos
automticos para recuperar el nivel de ocupacin. Hacen falta por tanto medidas expansivas
para elevar la demanda agregada. En otras etapas es posible que el gasto agregado exceda
del producto disponible en condiciones de alto nivel de empleo y, por tanto, puede causar
inflacin. En este caso, resultarn necesarias medidas restrictivas para reducir la demanda.
Dado que no existen mecanismos automticos que sean capaces de estabilizar tales
situaciones, hay que recurrir a la intervencin (medidas monetarias y presupuestarias).
La poltica fiscal y presupuestaria tiene tambin una incidencia directa en el nivel de
demanda:
1. La elevacin del gasto pblico ser expansiva, ya que se incrementa la demanda
en el Sector Pblico y de ah se transmite a los mercados privados.
2. Los recortes impositivos, de forma anloga, pueden ser expansivos. Los
contribuyentes tendran un mayor nivel de renta disponible y, por tanto, dedicar
un mayor contingente al gasto en consumo.
En este contexto de crisis econmica, por un lado, y de aplicacin de las normas
imperantes en la Unin Europea, por otro, se est produciendo un importante debate
acadmico y poltico, al ponerse de manifiesto la contradiccin existente entre las
posibilidades que podra tener una poltica presupuestaria expansiva para recuperar la
senda del crecimiento econmico, y las limitaciones y restricciones actuales, consecuencia
de tener que hacer frente a los elevados dficit y deuda pblicos de los pases en crisis.
2. TRANSPARENCIA Y EFICIENCIA A LO LARGO DEL CICLO PRESUPUESTARIO: LA

NECESARIA ADECUACIN ENTRE EL PREPUESTO APROBADO Y EJECUTADO.
DIFERENTES NIVELES Y COMPETENCIAS DEL CONTROL PRESUPUESTARIO.
La bsqueda de una mayor eficacia y eficiencia en la utilizacin de los recursos pblicos, as
como la preocupacin por la transparencia en la accin gubernativa, estn siendo el centro
de atencin, tanto en el entorno acadmico, como en los polticos y sociales.
El desarrollo del proceso presupuestario tiene que cumplir altas dosis de transparencia, de
modo que legitime la actuacin pblica de las administraciones y se mejore la lucha contra
la corrupcin. A este proceso se denomina ciclo presupuestario. Las fases son: la
elaboracin del presupuesto, su discusin y aprobacin, la ejecucin y por ltimo la fase de
control.
Las fases del ciclo presupuestario son:
En la normativa presupuestaria se recoge que le corresponde al Gobierno la elaboracin de
los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y
aprobacin.
1. La elaboracin presupuestaria:
El proceso de elaboracin corresponde al Ministerio de Economa y Hacienda, y se
sintetizara en las siguientes etapas:

122
Fuente: http://www.congreso.es/docu/pge2013/LIBROAZUL2013
En primer lugar, se presenta la Actualizacin del Programa de Estabilidad, consistente en un
diagnstico de la economa espaola y la orientacin de la poltica econmica a partir de los
cuales, se formulan las proyecciones presupuestarias a tres aos. (Diciembre).
En segundo lugar, se presenta el informe, cuyo contenido versa sobre las magnitudes
econmicas reflejadas en un cuadro econmico plurianual, en donde se incluye la previsin
de crecimiento de la economa espaola (Marzo).
El comienzo formal de la elaboracin presupuestaria tiene lugar con la aprobacin por el
Ministerio de Economa y Hacienda de la Orden de elaboracin de los presupuestos (Abril).
El Acuerdo sobre el objetivo de estabilidad y el lmite de gasto no financiero tiene lugar en el
primer semestre del ao, a propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones
Pblicas. En este acuerdo se fijan los objetivos de estabilidad para el conjunto del Sector
Pblico y para cada una de las Administraciones. Tambin se incluye el lmite de gasto no
financiero del Presupuesto del Estado.
A continuacin tiene lugar la Aprobacin del Proyecto de Ley de Presupuestos. El Ministro
de Hacienda eleva el anteproyecto para que el Gobierno proceda a su aprobacin. El
proyecto se remite a las Cortes Generales antes del 1de octubre de cada ao.
2. Fase de discusin y aprobacin:
El protagonismo pasa al Poder Legislativo. Durante la discusin, el presupuesto podr ser
objeto de enmiendas, y tambin, devolverse al Gobierno. En caso de no aprobarse antes del
1 de enero del ao siguiente, el Presupuesto del ejercicio anterior se prorroga
automticamente.

123
Si tradicionalmente, el Poder Legislativo asuma la aprobacin de las leyes de presupuestos,
limitando y controlando los gastos pblicos, actualmente su papel es ms bien formal,
siendo patente la preponderancia del Poder Ejecutivo.
El proyecto de ley de presupuestos tiene prioridad para su tramitacin parlamentaria, y una
vez en el Congreso, es publicado en el Boletn de las Cortes (1 de octubre). Tras su
publicacin existe un plazo de 15 das para la presentacin de enmiendas (a la totalidad o al
articulado).
Las enmiendas a la totalidad se debaten en el Pleno y puede ocurrir que:
a) Se apruebe una enmienda a la totalidad que proponga un texto alternativo, en
cuyo caso est se enva a la Comisin de Presupuestos, publicndose en el Boletn Oficial
de las Cortes y abrindose un nuevo periodo de enmiendas, que slo se formular sobre el
articulado y que se debaten en Comisin.
b) Se acuerde la devolucin del proyecto, lo que el Presidente del Congreso
comunica al Gobierno, que elaborara uno nuevo y procurara una mayora parlamentaria
vlida para su aprobacin o disolver las Cortes, convocando elecciones anticipadas.
c) Que rechace las enmiendas a la totalidad y prosiga la tramitacin en la comisin
con el anlisis y la discusin de las enmiendas parciales.
Las enmiendas parciales o el articulado se debaten en la Comisin de Presupuestos que
nombra varios ponentes (Ponencia), que tambin en 15 das elabora un informe de la
Ponencia a la vista del texto inicial y de las enmiendas presentadas:
Por ltimo, tendra lugar tras el debate parlamentario, la aprobacin de la Ley de
Presupuestos Generales del Estado, para su entrada en vigor el 1 de Enero del ejercicio
correspondiente.
3. La ejecucin presupuestaria:
Esta fase se refiere a la realizacin de los gastos autorizados en el presupuesto y de los
ingresos en l previstos, la Ley entra en vigor el 1 de enero y est vigente todo el ao
natural.
Los gastos e ingresos comportan distinto grado de vinculacin para los rganos
administrativos: slo los gastos constituyen un tope que no puede ser sobrepasado por la
Administracin; los ingresos son meras estimaciones.
A pesar de ello, pueden alterarse en determinados casos, las cifras de gastos inicialmente
aprobadas: crditos extraordinarios, ampliaciones, suplementos, transferencias e
incorporaciones de crditos. Para ello existen procedimientos reglados.
En el mbito de los gastos pblicos, el procedimiento de ejecucin pasa por las siguientes
etapas:
a) Autorizacin o compromiso: Consiste en el acuerdo del rgano competente para la
realizacin de un gasto. Requiere el clculo de su cuanta aproximada y la reserva de una
parte del crdito que tiene para cubrir el gasto que se compromete. Esta fase no implica
reconocimiento de deuda por parte de la Administracin.

124
b) Disposicin o liquidacin: Supone el nacimiento de una obligacin firme del Sector
Pblico frente a terceros. En esta etapa se reconoce la deuda y se fija su cuanta,
generalmente una vez que el servicio se ha realizado.
c) Obligacin u ordenamiento: Esta orden consiste en dar la orden de pagar en
nombre de la Administracin. Se materializa en el mbito competencias del Tesoro Pblico.
d) Pago: Es la entrega de dinero que realiza el pagador al acreedor del sector
pblico.
Puede observarse como las responsabilidades de ordenamiento del gasto y realizacin del
pago se hallan separadas en aras de una mayor intensidad de control del gasto pblico. En
el caso espaol, los rganos del Estado y los Jefes de los Departamentos Ministeriales
aprobarn los gastos propios de los servicios a su cargo, autorizarn su compromiso y
liquidacin e interesarn al Ministerio de Hacienda la ordenacin de los pagos
correspondientes.
Las fases de ejecucin del presupuesto espaol de gastos se concreta en:
a) Determinacin de la situacin del crdito: Se trata de comprobar que hay crdito
disponible, detenindose esa cantidad para no contar con el ms adelante.
b) Autorizacin del gasto: Una vez aprobado el expediente de gasto, la autorizacin
del gasto es decisin de los Jefes de los Departamentos.
c) Disposicin y compromiso del gasto: Es el acto mediante el cual la autoridad
competente acuerda la realizacin de obras, prestacin de servicios, etc., previamente
autorizados.
d) Reconocimiento de la obligacin de pagar: Mediante esta operacin se refleja la
anotacin en cuenta de crditos exigibles contra el Estado.
e) Ordenacin del pago: Reconocida la existencia de una obligacin de pagar, en
favor de un acreedor, solicita al rgano competente que ordene el pago. El Director General
del Tesoro y Poltica Financiera, es el competente en las funciones de ordenador general de
pagos del Estado.
f) Realizacin material del pago e ingreso: El tesoro pblico es el encargado de
recaudar los derechos y de pagar las obligaciones del estado.
4. El control presupuestario.
La creciente preocupacin por la lucha contra la corrupcin y la eficacia de los gobiernos,
hacen que el control presupuestario cobre una importancia capital, que ofrezca a los
ciudadanos confianza en la actuacin del conjunto de las Administraciones Pblicas en el
uso eficiente, eficaz y transparente de sus recursos.
El control presupuestario se realiza a travs de una triple modalidad: control interno, control
judicial y control poltico o parlamentario.
El control interno corre a cargo de rganos especializados de la propia Administracin y se
realiza, en parte, simultneamente a la fase de ejecucin. Este control se sita en cada una
de las etapas de la ejecucin del gasto y debe ser complementado con el denominado
control externo, que tiene dos vertientes:
- Control judicial, que se lleva a cabo por el Tribunal de Cuentas, de jurisdiccin
especial, cuya funcin es vigilar la legalidad de la actividad presupuestaria de la
Administracin, concretamente su regularidad contable y el destino de las cantidades
gastadas.
- Control poltico, corre a cargo del Parlamento, quien verificara si se cumpli el
mandato presupuestario que encarg al poder ejecutivo.

125
Fase de control en el presupuesto espaol:
1. Control interno:
A) Control interno no dependiente de las unidades gestoras:
Es el control realizado por rganos del propio Sector Pblico pero externos a las unidades
responsables de la gestin de los programas de gasto pblico, son fundamentalmente la
Intervencin General del Estado y la Inspeccin General de Servicios. Ambas dependen del
Ministerio de Hacienda.
Entre sus funciones se recogen:
a) Control previo de legalidad
b) Control financiero
c) Controles de eficacia y eficiencia
d) Otros controles
B) Control interno dependiente de las Unidades Gestoras:
El control dentro de las unidades gestoras es prcticamente inexistente.
2. Control externo:
En Espaa es ejercido por el Tribunal de Cuentas y por el propio Parlamento.
El Tribunal de Cuentas es el rgano supremo fiscalizador de la actividad financiera del
Sector Pblico y depende directamente del Parlamento. (Art. 136 CE) Tiene dos funciones:
la fiscalizacin externa y permanente de la actividad econmico-financiera del Sector
Pblico y el enjuiciamiento de la actividad contable en que pudieran incurrir quienes
manejan caudales o efectos pblicos.
3. Control Poltico:
Lo ejerce el Parlamento:
a) Durante la discusin y aprobacin del Presupuesto.
b) Durante su ejecucin.
c) Despus de la ejecucin, sobre la Cuenta General del Estado, que vuelve al
Parlamento para su revisin final (Descargo del Ejecutivo).
3. LAS DIFERENTES FRMULAS PRESUPUESTARIAS:
El instrumento que mejor define la dimensin y las funciones del Sector Pblico en la
economa es el presupuesto.
En las concepciones vigentes, el Presupuesto ha pasado a cumplir nuevas funciones y
resulta clave para la poltica econmica nacional y para la planificacin econmica del
Estado.
Pero el Presupuesto es algo ms que se concreta en estas dos vertientes:
A) El Presupuesto constituye un elemento de gestin de la Administracin Pblica,
en tanto que en el documento presupuestario se evidencia el conjunto de resultados
esperados de la Administracin Financiera del Sector Pblico.

126
B) El presupuesto constituye un instrumento de poltica econmica, promueve el
equilibrio macroeconmico de la economa nacional en trminos de estabilidad; cumple
funciones al servicio de la equidad mediante la redistribucin de la renta y la riqueza.
Principales modelos presupuestarios desde mediados del siglo pasado:

- Presupuesto clsico o de medios: el origen del modelo.
El punto de partida de todas las modernas tcnicas presupuestarias es sin duda el
Presupuesto Clsico o de Medios, cuya caracterstica ms destacada es que su estructura
recoge de manera pormenorizada los gastos que como mximo puede realizar la
Administracin Pblica, as como los ingresos previstos para hacer frente a los mismos.
La vertiente presupuestaria del gasto refleja la autorizacin a las correspondientes unidades
administrativas para gastar en partidas concretas; mientras que los ingresos son slo
previsiones.
Todo ello nos permite afirmar que los Presupuestos Clsicos son, instrumentos de control
con los que se pretende garantizar que los medios de que dispone el poder ejecutivo no
sern utilizados para fines distintos de los aprobados por el poder legislativo.
Es una frmula presupuestaria constituida para fiscalizar la actividad financiera del Estado,
ms que para ayudar al proceso de adopcin se decisiones tendentes a lograr una ms
eficiente gestin. Otra caracterstica es que su perspectiva temporal est limitada a un ao.
- El Presupuesto de Ejecucin: una frmula intermedia
Se trata del primer modelo verdaderamente rompedor con la presupuestacin tradicional.
Puede definirse como un modelo presupuestario que se construye en torno a "las cosas que
el Gobierno hace, en vez de en torno a las cosas que el Gobierno compra". El Presupuesto
de Ejecucin, desplaza el nfasis desde los medios monetarios de los que dispone el Sector
Pblico para la realizacin de sus actividades hacia la realizacin misma de estas.
Este modelo tuvo su origen en la ciudad de Nueva York. La Ley de Procedimiento
Presupuestario y Contable de los Estados Unidos, ordena que el presupuesto se establezca
de manera que el Presidente pueda determinar "las funciones y actividades del Gobierno".
De acuerdo con esa norma, la Oficina del Presupuesto establece su definicin: "Un
Presupuesto de Ejecucin es aquel que ofrece los fines y los objetivos para los que se
requieren los fondos pblicos, los costes de las actividades propuestas para alcanzar esos
fines y los datos cuantitativos que miden las realizaciones y tareas ejecutadas dentro de
cada una de esas actividades.
Esta definicin nos permite establecer que el Presupuesto de Ejecucin:
a) Muestra los objetivos perseguidos por cada unidad administrativa, mediante una
clasificacin de sus funciones, programas y actividades.
b) Organiza la administracin financiera y adopta un sistema contable que est de
acuerdo con la clasificacin elegida de las funciones, programas y actividades pblicas.
c) Establece un conjunto de medidas que permitan apreciar la ejecucin del
presupuesto.

127
Modificar el modelo presupuestario hacia otro de estas caractersticas tuvo consecuencias
notables en asuntos como: a) el aumento de responsabilidad de la direccin de las unidades
administrativas, b) la exigencia de una reorganizacin de la oficina central del presupuesto,
c) el cambio en la naturaleza de la intervencin del poder legislativo en el proceso
presupuestario, que dejar de concentrarse en las cifras asignadas a los diversos objetos de
gasto para ocuparse de los programas en relacin con sus fines y realizaciones.
Podemos concluir afirmando que el Presupuesto de Ejecucin es un intento de incrementar
la eficacia de la Administracin y de mostrar que la actuacin del Estado puede ejercer una
accin positiva sobre el bienestar de la sociedad.
- La Presupuestacin por Programas: un modelo al servicio de la eficiencia.
El presupuesto por programas abarca el campo de la planificacin estratgica, siendo su
propsito final contribuir a la racionalizacin de las elecciones del sector pblico. Pretende
que el anlisis econmico y de sistemas, que slo l utiliza, iluminen el proceso de seleccin
de programas alternativos que sirven a un objetivo determinado.
El concepto y la metodologa del presupuesto por programas tienen dos races:
1) el Gobierno Federal de Estados Unidos, donde este sistema se introdujo durante la
Segunda Guerra Mundial.
2) El sector privado de la industria norteamericana.
1) El "plan de materiales controlados", utilizado por la Junta de Produccin de Guerra,
reuna todas las caractersticas propias se los presupuestos por programas: Defina
sus metas y objetivos principales identificando los programas en cada uno de ellos, y
contemplaban un espacio temporal amplio, examinndose las alternativas y
comparndose sistemticamente la oferta y las necesidades mediante un primer
anlisis coste-efectividad.
2) La segunda raz del presupuesto por programas fue la industria privada, cuando en
1950 un dirigente de la empresa 'Rand Corporation", presento el presupuesto de la
misma para dicho ejercicio con las caractersticas bsicas de esta tcnica
presupuestaria.
El presupuesto por programas, se afianz en los aos sesenta en los Estados Unidos. El
nombramiento de McNamara, procedente de la direccin de la empresa automovilstica
"Ford", como secretario de defensa, abri las puertas a esta tcnica de presupuestacin en
la Administracin Pblica.
Segn el profesor Fuentes Quintana, lo que pretenda este modelo presupuestario era
'seleccionar los programas alternativos que sirven a un objetivo pblico determinado. Se
trata de aplicar una tcnica que permita comparar los diversos programas y ayudarnos en la
decisin de preferir los que deben emprenderse (...). El medio tcnico de que se vale
consiste en tratar de definir los costes y los beneficios de un programa determinado para
servir a un objetivo dado, de tal forma que puedan ordenarse los diversos programas
disponibles, cuantificando sus resultados esperados y eliminando aquellos que se
consideren inadecuados. Por tanto el Presupuesto por Programas trata de convertirse en un
instrumento que pueda utilizarse para planificar la poltica".

128
Las finalidades que pretende lograr el PPBS son:
a) Intenta obligar a los organismos pblicos a reflexionar sobre los propsitos
fundamentales, de sus programas ordinarios, dentro de sus respectivos niveles compete
cuales.
b) Analizar el producto o resultado de un programa en funcin de sus fines.
c) Medir los costes totales de los programas, para un periodo plurianual. Al hablar de
costes ha de entenderse:
- Costes presupuestarios puros. Referencia al nmero de anualidades en que, por ej.
Se desarrollar una inversin, as como los gastos recurrentes que dicha inversin traer
consigo a lo largo de su vida til.
- Deseconomas externas y que, aunque no tengan reflejo presupuestario pueden
tener una importante incidencia econmica y social.
d) Formulacin de objetivos y programas que se extiendan ms all de la
presentacin del presupuesto anual. El PPBS intenta relacionar las asignaciones
presupuestarias anuales con los planes de gasto a ms largo plazo.
e) Anlisis de alternativas para encontrar los medios ms efectivos para lograr los
objetivos bsicos de los programas al mnimo coste.
f) Establece procedimientos analticos como parte sistemtica de la revisin
presupuestaria. Esta tcnica intenta someter a anlisis las polticas y los programas e
integrar ms decisiones en el proceso presupuestario.
En resumen, los objetivos del Presupuesto por Programas pueden sintetizarse en: la
evaluacin del programa en funcin de sus objetivos; la medida de los costes totales de ese
programa; la planificacin plurianual de los mismos; la valoracin de programas alternativos
y la integracin de la decisin sobre la poltica de gasto y programas en el proceso
presupuestario.
Los elementos bsicos del presupuesto por programas son:
1. Estructura. La confeccin de un presupuesto por programas obliga a agrupar las
actividades de la Administracin en categoras, subcategoras y elementos de programas.
Esta estructuracin permite obtener informacin por productos o servicios producidos por
cada unidad administrativa y conocer los costes en que se incurre.
Una vez traducida a programas la actividad del Gobierno se valorar, mediante un Plan
Financiero, el coste de estos programas. Este plan constituye el paso entr el PresupuestoPrograma y las peticiones de asignaciones presupuestarias concretas. El tercer elemento de
la estructura del PPBS es la Memoria del Programa, esta proporciona la justificacin
estratgica y analtica de ms decisiones a tomar. El cuarto elemento son los Estudios
Analticos Especiales, que se integran en la Memoria del Programa y ayudan a la toma de
decisiones presupuestarias.
2. Proceso Analtico. El objetivo fundamental de este proceso es el de clarificar las
elecciones presupuestarias, encaminando las alternativas para lograr un objetivo dado, en
trminos de "utilidad" y "coste". El presupuesto por programas no funcionara si no descansa
en la existencia de un riguroso proceso de anlisis. Son mltiples las tcnicas de anlisis
que pueden aplicarse. Se pueden clasificar en tres grupos: anlisis coste-beneficio, anlisis
coste-efectividad y anlisis de sistemas. Pueden aadirse dos ms, investigacin operativa y
anlisis econmico.

129
3. Informacin ordenada. Los anlisis no eliminan por completo la necesidad de que
la autoridad competente adopte decisiones basadas en la intuicin y el buen juicio. Este
tercer elemento del presupuesto por programas, se traduce en un sistema de datos
destinado a proporcionar la informacin necesaria para llevar a cabo tanto la funcin
estructural como la analtica del mismo, ayudando a tomar las decisiones que sean
necesarias desde un punto de vista poltico con los mximos criterios de eficiencia posibles.
Tal informacin ha de ser de varias clases:
a) Que permita identificar los objetivos posibles.
b) Que suministre los datos necesarios para decidir entre diversas alternativas.
c) La que ofrece los datos que posibilitan la vigilancia y el control de los gastos
realizados.
Finalizaremos con un breve juicio valorativo sobre el presupuesto por programas, que tiene
valor al servicio de la planificacin realista de la actividad pblica y de su eficiencia por las
tres siguientes caractersticas:
1) Por la proyeccin que realiza hacia adelante de los costes a lo largo de un amplio periodo
de aos.
2) Porque integra por objetivos y programas las partidas presupuestarias, muchas de las
cuales estn esparcidas por diversas oficinas y departamentos. 3) Porque alienta el empleo
del anlisis coste-utilidad.
- El Presupuesto en Base Cero: un modelo peculiar de la presupuestacin por Programas.
Unos aos despus de la implantacin del PPBS, se acept una nueva modalidad
denominada presupuesto en base cero. El origen de esta tcnica presupuestaria se halla
una vez ms en EEUU. Fue implantada por el Presidente James Crter.
En el ao 1971 comenz con xito la aplicacin de dicha tcnica, en el Estado de Georgia,
lo que hizo que fuera incorporado a los EEUU.
El presupuesto en base cero es Un proceso operativo de planificacin y presupuesto que
exige de cada administrador que justifique toda su peticin presupuestaria en detalle desde
el principio (de ah la base cero), y traslada la carga de la prueba a cada administrador para
que justifique porque la necesidad de cada importe a gastar.
A partir de este concepto podemos deducir las siguientes exigencias de esta frmula
presupuestaria:
a) Cada dirigente debe justificar la necesidad de fondos.
b) Debe demostrar, as mismo, que los gastos propuestos son realmente necesarios.
c) la identificacin de las actividades se lleva a cabo por los resultados, eliminando
las que impliquen duplicidad.
d) La evaluacin se lleva a cabo por medio de un anlisis sistemtico, sin justificar a
priori", su necesidad.
e) Las actividades quedan ordenadas de acuerdo con su importancia.
Las novedades del presupuesto en base cero, se centran en dos puntos:
1) Prescinde totalmente de frmulas incrementalistas, exigiendo que cada
responsable justifique completa y detalladamente sus peticiones, sin
admitirse la reconduccin de las partidas ya existentes en el periodo
anterior.

130
2) Las decisiones presupuestarias se toman en base a una ordenacin de las

prioridades de todas las actividades, operaciones y programas. Cada
responsable debe hacer su propuesta de prioridades, que ser negociada a
medida que se asciende en el nivel de responsabilidad.
- Los Presupuestos participativos: un intento de democratizacin de los procesos

presupuestarios al servicio de la eficiencia.
Los modelos presupuestarios analizados tienen su origen en el sector empresarial privado y
se adoptan para el Sector Pblico por las diferentes administraciones de los Estados
Unidos. Estos modelos ponen el nfasis en la elaboracin del documento presupuestario y
tienen un marcado carcter tcnico y econmico al servicio de los objetivos de gestin
eficiente y ahorro de recursos.
En estos procesos desempean un papel determinante las oficinas presupuestarias
directamente dependientes del poder ejecutivo, que llevan a cabo unas complejas tareas
analticas y tcnicas orientadas, hacia el ajuste de los costes econmicos de los programas
presupuestarios, pero que no tienen entre sus prioridades las preferencias y necesidades de
los ciudadanos, al tiempo que se ha ido difuminando el poder de sus representantes
parlamentarios.
La necesidad de recuperar la participacin ciudadana ha dado lugar a una nueva modalidad
presupuestaria: el presupuesto participativo, por cuanto son los ciudadanos, los
destinatarios directos y primordiales de los bienes y servicios pblicos que proporcionan los
presupuestos pblicos.
Surge as, y se basa en la participacin ciudadana a travs de procedimientos directos y
representativos, combinndose criterios polticos con los criterios tcnicos ya consolidados a
travs de las tcnicas presupuestarias al servicio de la eficacia.
La ley espaola de medidas para la modernizacin del Gobierno Local, abre las puertas a
este modelo en nuestro pas, que trata de fomentar el espacio pblico ciudadano y su tica
econmica y presupuestaria fomentando la comunicacin y la mejora de la coordinacin
entre los requerimientos ciudadanos y las reas tcnico-administrativas de Luis Municipios.
Los procesos presupuestarios participativos se basan en modelos de democracia directa y
tienen su base en asambleas de barrios o distritos, en las que se determinan las prioridades
de gasto, se rinden cuentas y se eligen a sus representantes y los consejeros del
presupuesto, que definirn la estrategia del presupuesto municipal. Discuten la propuesta
final y se enva al gobierno municipal para que se apruebe en el pleno.
Este modelo ha presentado condicionamientos que inciden en su eficacia y utilidad, tales
como la controversia entre democracia directa y representativa.
- La evaluacin presupuestaria como elemento esencial de la eficiencia de las polticas
pblicas.
Cada vez son ms claras las demandas ciudadanas relacionadas con el resultado material
de las polticas pblicas, con la eficacia real de la actuacin de los poderes pblicos para
proporcionarle a la sociedad los bienes y servicios que le son necesarios para la satisfaccin
de sus necesidades colectivas bsicas.

131
Ya no basar con los elementos que configuran la democracia formal, no con los controles
jurdicos y constitucionales. Ahora se trata de garantizar unas prestaciones sociales
generadas por unas actuaciones econmicas, cuya evaluacin se obtiene a travs de las
polticas presupuestarias.
De este modo, los diferentes niveles de actuacin de las polticas pblicas requieren
diferentes modalidades y niveles de evaluacin para poder llevar a cabo una ms eficaz
actuacin de las Administraciones Pblicas al servicio de los ciudadanos. En este contexto,
la utilizacin de modelos presupuestarios al servicio de la eficiencia en la gestin econmica
del Sector Pblico representa un instrumento esencial para el logro de este objetivo de la
evaluacin integral de las polticas pblicas.
4.
PRESUPUESTACIN,
ESTABILIDAD
Y
DESCENTRALIZACIN:
LA COORDINACIN IMPRESCINDIBLE EN PRO DE LA EFICIENCIA.
Desde 1986, el Sector Pblico espaol se ha caracterizado por dos rasgos distintivos que
enmarcan su actuacin. Por un lado, la profunda descentralizacin a la que se ha visto
sometido tras la consolidacin del Estado de las Autonomas y los correspondientes
Estatutos de Autonoma.
De forma simultnea, junt a este profundo cambi en la estructura del Sector Pblico
espaol, se ha producido desde 1986 un proceso de integracin creciente de la economa
espaola en la Comunidad Europea, primero, y en la Unin Europea despus.
La importancia cualitativa y cuantitativa, incide en la configuracin del sector pblico y en la
necesidad de articular sistemas coordinados en pro de la eficiencia y eficacia de las polticas
pblicas.
En primer lugar, Espaa est sujeta a la disciplina presupuestaria de los pases de la Unin
Europea, impuesta por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y sus consiguientes reformas.
En segundo lugar, el desarrollo del proceso de descentralizacin del Sector Pblico espaol
hace que sea absolutamente necesaria una buena coordinacin entre los distintos niveles
de las haciendas, para cumplir con los objetivos de dficit y deuda impuestos para el
conjunto de todas las Administraciones Pblicas.
La autonoma financiera y de gasto de las Comunidades Autnomas tiene como lmite y
restriccin los objetivos presupuestarios a nivel nacional y los compromisos de estabilidad
presupuestaria asumidos por Espaa.
Las leyes de estabilidad presupuestaria suponen claras limitaciones para la adopcin de las
decisiones presupuestarias, no slo por los gobiernos de los pases, sino tambin por los
gobiernos regionales. Su objetivo es garantizar el rigor presupuestario y asegurar la
necesidad de cumplir con los compromisos europeos. Concretamente, evitar la aparicin de
dficits pblicos elevados y de niveles de deuda crecientes, manteniendo posiciones de
equilibrio o, incluso, supervits presupuestarios.
El actual artculo 135 de nuestra Constitucin seala:
1. Todas las Administraciones Pblicas adecuaran sus actuaciones al principio de
estabilidad presupuestaria.

132
2. El Estado y las Comunidades Autnomas no podrn incurrir en un dficit
estructural que supere los mrgenes establecidos, en su caso, por la Unin Europea para
sus Estados miembros.
Una ley orgnica fijara el dficit estructural mximo permitido al Estado y a las Comunidades
Autnomas, en relacin con su producto interior bruto. Las Entidades Locales debern
presentar equilibrio presupuestario.
3. El Estado y las Comunidades Autnomas debern de estar autorizados por ley
para emitir deuda pblica o contraer crdito. El volumen de deuda pblica del conjunto de
las Administraciones Pblicas en relacin con el producto interior bruto del Estado, no podr
superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unin
Europea.
4. Los lmites del dficit estructural y de volumen de deuda pblica solo podrn
superarse en caso de catstrofes naturales, recesin econmica o situaciones de
emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen
considerablemente la situacin financiera o la sostenibilidad econmica o social del Estado,
apreciadas por la mayora absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.
5. Una ley orgnica desarrollar los principios a que se refiere este artculo, as como
la participacin, en los procedimientos respectivos, de los rganos de coordinacin
institucional entre las Administraciones Publicas en materia de poltica fiscal y financiera.
En todo caso, regular:
a) La distribucin de los lmites de dficit y de deuda entre las distintas
Administraciones Pblicas, los supuestos excepcionales de superacin de los
mismos y la forma y plazo de correccin de las desviaciones que sobre uno y otro
pudieran producirse.
b) La metodologa y el procedimiento para el clculo del dficit estructural.
c) La responsabilidad de cada Administracin Pblica en caso de incumplimiento de
los objetivos de estabilidad presupuestaria.
6. Las Comunidades Autnomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro
de los lmites a que se refiere este artculo, adoptarn las disposiciones que procedan para
la aplicacin efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones
presupuestarias.
En esta misma lnea se produce la aprobacin de la Ley Orgnica 2/2012 de Estabilidad y
Sostenibilidad Financiera.
Concretamente los objetivos de esta Ley son:
1. Garantizar la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad
financiera de todas las Administraciones Pblicas.
2. Fortalecer la confianza de la economa espaola, permitiendo
mejorar la percepcin de los inversores internacionales.
3. Reforzar los compromisos de Espaa con la Unin
Europea.

133
Los principios bsicos, que se sealan para el cumplimiento de tales objetivos seran:
La sostenibilidad presupuestaria se configura como el principio rector de actuacin de todas

las administraciones pblicas.
En cuanto al principio de Estabilidad Presupuestaria, sera el siguiente:
Fuente: http://www.minhap.gob.es/
La sostenibilidad como principio fundamental de la actuacin presupuestaria implica que el
lmite de la deuda Para el conjunto de las Administraciones Pblicas es del 60%; de modo
que el 44% correspondera a la Administracin Central, el 13% a las Comunidades
Autnomas y el 3% restante a las Entidades Locales. El pago de los intereses de la deuda
pblica tiene carcter prioritario frente a cualquier otro gasto.

134
Y por ltimo, la regla de gasto obliga a todas las Administraciones Pblicas a aprobar el
techo de gasto como primer paso a la elaboracin del presupuesto, lo que se considera
prioritario a la hora de distribuir el gasto pblico.
En caso de incumplimiento por alguna de las Administraciones, la Ley prev una serie de
mecanismos preventivos, correctivos y sancionadores, hasta el extremo de que, en el
supuesto de que, una Comunidad Autnoma incumpliera todos los procedimientos previstos
legalmente, el Estado podr intervenir a la Comunidad in cumplidora para asegurar el
objetivo.

135
Tema 10
EFICIENCIA EN EL MBITO DEL SECTOR PBLICO: MODELOS DE
CALIDAD EN EL SENO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA.
1) Modelos de gestin. Los fundamentos de la excelencia.

Los modelos de gestin surgen como respuesta a la pregunta de cul es el modo ms
eficiente de emplear los recursos para conseguir los objetivos preestablecidos. Tienen
especial relevancia en nuestros das por la necesidad de gestionar el trabajo de muchas
personas y armonizarlo con el de todo tipo de mquinas.
Los Modelos de Excelencia, o gestin total, tienen propuestas de las diferentes escuelas,
desde el clasicismo de Taylor y Fayol, pasando por la burocracia de Weber y Merton hasta
el contingencialismo de Simn.
Una sntesis de esta podramos expresarla en las siguientes propuestas:
-
Papel central de la persona en las organizaciones: se concibe a las

organizaciones como un sistema de decisiones en las que participan todos sus
miembros. Se aplica as el principio de racionalidad limitada ante un problema, es
decir, la manera ms satisfactoria de resolverlo. La autoridad reposa en la
aceptacin o consentimiento de los subordinados. Motivacin, liderazgo y cultura
organizativa son variables centrales en las manos del buen gestor.
Contingenctialismo: el modelo de gestin eficiente depende de la circunstancia. El
gestor ha de saber elegirlo o adaptarlo. La diferencia entre situaciones y su dificultad
puede ser elevada como para que el conocimiento de acontecimientos parecidos
entre otras organizaciones pueden orientar al gestor, no de la eleccin del modelo
sino del uso que hay que hacer del mismo.
La cultura: es el conjunto de hbitos y creencias establecidas a travs de normas,
valores, actividades y expectativas compartidas por los miembros de la organizacin.
La cultura suple, por un lado las dificultades de definir funciones para alcanzar
objetivos mediante la creacin de un clima de colaboracin, y por otro, limita o
favorece lo que un director puede hacer.
Una organizacin eficiente es jerrquica y practica la divisin del trabajo pero exige a
sus miembros un comportamiento de acuerdo al conjunto de valores que construye
su cultura.
El gestor: En las organizaciones excelentes, agrupa las tareas segn los objetivos a
alcanzar, en procesos, y basa su gestin, no en el cumplimiento de la funcin, sino
en la vigilancia de la operacin armnica de todas las etapas del proceso y en su
resultado. La gestin de la organizacin excelente se basa en los procesos, en la
dimensin horizontal, tambin denominada dimensin de la excelencia.
Una organizacin excelente se caracteriza porque todos sus puestos estn
enriquecidos, la persona que lo ejerce ha de ser capaz de hacer muchas tareas
diferentes. Existen menos niveles jerrquicos y al practicarse el trabajo en equipo la
delegacin puede ser mayor, esto quiere decir que aumenta el nmero de
empleados que dependen de un jefe y se asume mayor responsabilidad en niveles
inferiores.
La tecnologa provoca que los antiguos organigramas rgidos se vuelvan ms
flexibles.

136
Cuadro 1: Tipos de organizaciones

MCANICA
ORGNICA
Relaciones jerrquicas rgidas
Relaciones de colaboracin
Actividades fijas
Actividades adaptables
Alta formalidad
Baja formalizacin
Canales formales de
comunicacin
Autoridad descentralizada
para la toma de decisiones

Autoridad centralizada

Cuadro 2: Aplicacin de los modelos mecnico y orgnico
Variabilidad del problema

DEFINICIN
DEL PROBLEMA
BIEN DEFINIDO
MAL DEFINIDO
POCAS
EXCEPCIONES
MUCHAS
EXCEPCIONES
MECANICA
ORGANICA/MECANICA
MECANICA/ORGANICA
ORGANICA
La diversidad de los objetivos pblicos demuestra que la eficiencia no puede lograrse con
una organizacin uniforme y que conviene conseguir una mayor autonoma de gestin
siempre que sea posible.
La excelencia no se consigue nunca pero se persigue siempre. La organizacin ha de
buscar la mejora continua, operando segn los ciclos como el PDCA o de Deming,
compuesto por las siguientes etapas:
-
Plan (planificar): anlisis de las causas, comprensin de la situacin, redaccin de un

plan de accin.
- Do (ejecutar): ejecucin de lo previsto en el plan.
- Check (Comprobar): comparar los resultados con los objetivos.
- Act (corregir): eliminar las causas de rendimiento insatisfactorio y rehacer el plan.
La mejora continua provocara que en la organizacin se produzca la reaccin en cadena
de Deming: disminucin de errores, disminucin de correcciones, aumento de
productividad, reduccin de costes, reduccin de las tasas del servicio, aumento del uso
del servicio.

137
2) La calidad como concepto y como filosofa de gestin.
El trmino calidad alude a la posesin por parte de un producto o un servicio unas

caractersticas determinadas. El control de calidad, por tanto, sera la comprobacin de
esta posesin. Con el cambio de ptica en el marketing se consider que las
caractersticas del producto haban de adaptarse a lo que el cliente requera, y as se
pas a definir la calidad como la adecuacin al uso.
Los productos o servicios son consecuencia de procesos, es decir, un conjunto de

actividades armnicamente realizadas. La extensin del concepto de calidad a los
procesos resulto muy fcil, entiendo que sus etapas podan ser comparadas. Esta
comprobacin, este control de calidad en los procesos se denomin aseguramiento de
la calidad.
Las cadenas de produccin podan concebirse como procesos en los que los operarios
de cada una de las etapas compraban o eran clientes de la anterior y vendan o eran
suministradores de la siguiente. Naci as el concepto de calidad total entendida como
un sistema eficaz para integrar los esfuerzos de mejora de la calidad de los distintos
grupos de una organizacin, para proporcionar productos y servicios a niveles que
permitan la satisfaccin del cliente.
El concepto de excelencia deriva directamente de ste, por tanto la organizacin
excelente es aqulla que logra y mantiene niveles sobresalientes de rendimiento que
satisfacen o exceden las expectativas de todos los grupos de inters. Por grupos de
inters entendemos aquella persona, grupo u organizacin que tiene un inters directo o
indirecto en la organizacin, porque puede ser afectada por sta o afectar a la misma. La
calidad se convierte as en una filosofa de gestin.
Una Administracin Pblica excelente disminuir los costes de la prestacin de sus
servicios y, sobre todo, tratar de disminuir el nmero de errores o trmites repetidos.
3) Los principios de la excelencia
Los principios de la excelencia siguientes son los recogidos en el Marco Comn de

Evaluacin, inspirados en los del Modelo EFQM.
-
Principio 1: Orientacin a los resultados: Los resultados que se alcancen satisfacen a

todos los partcipes que han contribuido a establecer los objetivos.
Principio 2: Enfoque al ciudadano/cliente: Conocer lo que desean los
ciudadanos/clientes e involucrarlos en el desarrollo de productos y servicios, y en su
mejora.
Principio 3: Liderazgo y constancia en el propsito: Los lideres establecen la misin y
crean un ambiente interno en el que los empleados estn totalmente comprometidos
en la bsqueda de los objetivos.

138
-
Principio 4: Gestin basada en procesos y hechos: Los resultados se consiguen

mejor conociendo y gestionando los procesos de la organizacin y basando las
decisiones en datos y anlisis.
Principio 5: Desarrollo y compromiso de las personas: La contribucin de los
empleados deber hacerse mxima mediante su desarrollo, integracin y creacin
de un clima laboral de valores compartidos y de cultura de confianza, apertura,
delegacin y reconocimiento.
Principio 6: Aprendizaje, innovacin y mejora continua: la excelencia es el reto
permanente de la organizacin,
que aprende, innova y aprovechas las
oportunidades de mejora.
Principio 7: Desarrollo de alianzas: Las organizaciones pblicas necesitan a otras
para alcanzar sus objetivos, as como para desarrollar y mantener alianzas que
generen valor aadido.
Principio 8: Responsabilidad social: Las organizaciones del sector pblico tienen que
asumir su responsabilidad social, respetar la sostenibilidad ecolgica y tratar de
satisfacer las mayores expectativas y requerimientos de la comunidad global y local.
4) Las cartas de servicios

El Real Decreto 951/2005, por el que se establece el marco general para la mejora de la
calidad en la Administracin General del Estado, define las cartas de servicios como
documentos que informan a los ciudadanos sobre los servicios de la organizaciones,
sobre los derechos que le asisten y sobre los compromisos de calidad en su prestacin.
La Norma UNE 93.200:2008 Requisitos de las cartas de servicios las define como un
documento escrito mediante el que las organizaciones informan pblicamente a los
usuarios sobre los servicios que gestionan y acercan de los compromisos de calidad en
su prestacin y los derechos y obligaciones que les asisten.
El empleo de cartas de servicios supone el diseo de stos, identificando cules son las
caractersticas principales de las que estn integrados. Un modelo muy difundido es el
denominado SERVQUAL, que rene las siguientes caractersticas y que sirve de base a
la redaccin de la carta de servicios:
-
Los elementos tangibles: son los medios que se emplean para prestar un servicio.
La fiabilidad: es el grado de perfeccin con el que el empleado puede hacer su
trabajo.
La seguridad: es la existencia o no de peligro fsico, riesgos o dudas para la
persona que recibe el servicio.
La empata: se refiere a la formacin de una corriente de aceptacin y comunicacin
mutua entre la persona que presta el servicio y la que lo recibe.
La capacidad de respuesta: hace referencia a la disponibilidad de los medios
necesarios para prestar los servicios, tanto materiales como humanos, y que stos
sean suficientes para prestarlo en un tiempo preestablecido.

139
Las cartas de servicios, segn el RD 951/2005 tendrn el siguiente contenido:
a).- De carcter general y legal:
1.
2.
3.
4.
Datos identificativos y fines del rgano u organismo.

Principales servicios que presta.
Derechos concretos de los ciudadanos y usuarios en relacin con los servicios.
Frmulas de colaboracin o participacin de los usuarios en la mejora de los
servicios.
5. Relacin sucinta y actualizada de la normativa reguladora de las principales
prestaciones y servicios.
6. Acceso al sistema de quejas y sugerencias.
b).- De compromisos de calidad:

1. Niveles o estndares de calidad que se ofrecen.
2. Medidas que aseguren la igualdad de gnero.
3. Sistemas normalizados de gestin de calidad, medio ambiente y prevencin de
riesgos laborales.
4. Indicadores utilizados para la evaluacin de la calidad y para el seguimiento de los
compromisos.
c).- Medidas de subsanacin en caso de incumplimiento de los compromisos declarados,
acordes con el contenido y rgimen jurdico de prestacin del servicio.
d).- De carcter complementario:
1. Direcciones telefnicas, telemticas y postales de todas las oficinas donde se
prestan cada uno de los servicios.
2. Direccin postal, telefnica y telemtica de la unidad operativa responsable para todo
lo relacionado con la carta de servicios.
3. Otros datos de inters sobre la organizacin y sus servicios.
5) El aseguramiento de la calidad en la Administracin Pblica
Este aseguramiento se basa en la comparacin de los procesos de la empresa con

procesos internacionalmente aceptados. De hecho se trata de un control de calidad de
los procesos. Las Normas ISO 9000:2005 y 9001:2008 que pueden aplicarse en el
mbito pblico, se emplean con esta finalidad. La Norma ISO 9001:2008 representa la
operacin de la organizacin segn el principio de mejora continua, ciclo PDCA.
Partiendo del conocimiento de los deseos de los clientes, establecen requisitos de los
productos o servicios.
El sistema de calidad de la organizacin est compuesto por todos aquellos elementos y
sus relaciones que se emplean para dirigir y controlar una organizacin con respecto a la
calidad. La documentacin del sistema de calidad debe incluir:
a) Declaraciones documentales de una poltica de calidad y de objetivos de calidad.
b) Un manual de calidad que contenga:

140
-
El alcance del sistema de gestin de calidad, incluyendo los detalles y la justificacin

de cualquier exclusin.
Los procedimientos documentales establecidos para el sistema de gestin de
calidad, o referencia de los mismos.
Una descripcin de la interaccin entre los procesos del sistema de gestin de
calidad.
c) Los procedimientos documentados y los registros requeridos por la Norma.

d) Los documentos, incluidos en los registros que la organizacin determina que son
necesarios para asegurarse de la eficaz planificacin, operacin y control de sus
procesos.
Un proceso, segn la Norma ISO 9000:2005, es un conjunto de actividades mutuamente
relacionadas o que interactan, las cuales transforman elementos de entrada en los
resultados. El trmino proceso en el mbito pblico se identifica con el procedimiento
administrativo. La simplificacin de los procedimientos administrativos significa eliminar
de ellos todas aquellas actividades que no son estrictamente necesarias.
La Norma UNEIWA 4=2009. Aplicacin de la ISO 9001:2008 al gobierno local, aconseja un
diagnstico de la situacin segn cuatro dimensiones:
1.- Desarrollo institucional para un buen gobierno.
2.- Desarrollo econmico sostenible.
3.- Desarrollo incluyente.
4.- Desarrollo ambiental sostenible.
Una vez llevado a cabo el diagnstico, la adopcin de un sistema de gestin de calidad debe
ser decisin estratgica de la organizacin. Su diseo e implementacin debe incluir:
-
El entorno de la organizacin, sus cambios y riesgos asociados.

Sus necesidades cambiantes.
Sus objetivos particulares.
Los productos que proporciona.
Los procesos que emplea.
El tamao y la estructura de la organizacin.
Las caractersticas del servicio prestado por el gobierno local:

-
Instalaciones seguras e higinicas.

Comportamiento profesional, honesto y respetuoso del personal.
Tiempo de espera y/o respuesta aceptables.
Remuneracin idnea por la prestacin de servicios.
Horas de servicio adecuadas para los clientes.
Informes sobre los procedimientos, procesos y registros claros, transparentes y
coherentes.
Respuesta a emergencia y/o crisis.
Disponibilidad de informacin clara, precisa e instrucciones a clientes.

141
La UNE-IWA 4=2009 clasifica e identifica los procesos principales de un gobierno local
segn lo siguiente:
1. Procesos de gestin:
-
Anlisis de necesidades y expectativas del cliente/ciudadano.

Procesos legislativos y normativos.
Procesos de transparencia y lucha contra la corrupcin.
Procesos de ordenamiento del territorio.
Gestin general integral
Procesos de participacin y comunicacin con los ciudadanos.
Comunicacin intergubernamental y con partes interesadas.
Procesos contables y financieros.
2. Procesos operativos:
-
Provisin de servicios pblicos.

Promocin de la salud.
Promocin de la calidad educativa.
Proteccin de la vivienda digna.
Proteccin civil.
Seguridad pblica
Provisin de acceso a la justicia
Promocin de los apoyos sociales locales
Desarrollo de valores ciudadanos
Gestin ambiental
3. Procesos de apoyo:
-
Gestin de competencias.
Recaudacin responsable de los recursos econmicos.
Proceso de provisin de recursos.
Gestin de la infraestructura.
6) Los modelos de excelencia en la Administracin Pblica. El Marco Comn de

Evaluacin. (CAF-2013)
El Marco Comn de Evaluacin (CAF) naci en el ao 2000 como el instrumento
europeo ms importante para la gestin de calidad en el sector pblico. El CAF est
basado en la premisa de que los resultados excelentes en el rendimiento de la
organizacin, en los ciudadanos/clientes, en las personas y en la sociedad se alcanzan
por medio de un liderazgo que dirija la estrategia y la planificacin, las personas, las
alianzas, los recursos y los procesos.
Sus objetivos principales son:
- Introducir progresivamente los principios de excelencia en la AP, como la prctica del
ciclo PDCA.
- Facilitar la autoevaluacin de una organizacin publica con el fin de obtener un
diagnstico y definir acciones de mejora.
- Hacer de puente entre los diferentes modelos que se usan en la gestin de la
calidad.
- Facilitar el benchlearning entre las organizaciones, entendindose ste por el

142
aprendizaje comn de la aplicacin del Modelo CAF.
El Modelo CAF-2013 emplea un total de nueve criterios y veintiocho subcriterios. Cinco se
agrupan bajo la denominacin Agentes facilitadores, entendidos como lo que la
organizacin hace y cmo dispone sus tareas para alcanzar los resultados deseados; y,
otros cuatro, como Resultados, entendidos como lo que la organizacin consigue, que se
mide por la recepcin de los partcipes y los logros. La innovacin y aprendizaje representa
el empleo del ciclo PDCA, ya que prescribe que los resultados obtenidos se empleen en la
nueva planificacin, representada por los criterios facilitadores.
Los criterios y subcriterios son los siguientes:
Criterio 1: Liderazgo.
Los directivos de las organizaciones pblicas deben crear un enfoque claro y unitario para la
organizacin, inducir un clima que invite a la excelencia en el trabajo, apoyar a las personas
a su cargo y asegurar una relacin apropiada con los partcipes, especialmente con la
jerarqua poltica.
Los subcriterios son:
1. Dirigir la organizacin, desarrollando su misin, visin y valores.
2. Gestionar la organizacin, sus logros y su mejora continua.
3. Motivar y apoyar a los empleados y conseguir que su comportamiento sirva de
modelo.
4. Gestionar las relaciones con las autoridades polticas y otros partcipes.
Criterio 2: Estrategia y planificacin.
Definir el camino hacia el futuro de la organizacin, estableciendo la misin, visin, objetivos
y el procedimiento de control y trasladando todos ellos a programas y planes.
Subcriterios:
1. Recoger informacin sobre las necesidades presentes y futuras de los partcipes, as
como aqulla que tenga especial inters para la gestin.
2. Desarrollar la estrategia y la planificacin de acuerdo con las informaciones
anteriores.
3. Comunicar e implementar la estrategia y la planificacin en toda la organizacin y
revisarlas de un modo regular.
4. Planificar, implementar y revisar la innovacin y el cambio.
Criterio 3: Personas.
El activo ms importante de una organizacin son sus empleados. Los directivos deben
desarrollar las competencias y el potencial total de los empleados, lo que se har dentro de
un ambiente de dilogo, delegacin, reconocimiento y recompensa.
Los subcriterios son:
1. Planificar, gestionar y mejorar los recursos humanos de un modo transparente, en
relacin con la planificacin y la estrategia.
2. Identificar, desarrollar y emplear las competencias de los empleados, armonizando
los objetivos personales y organizativos.
3. Integrar a los empleados mediante el desarrollo de la delegacin y de un dilogo
abierto, que apoye el bienestar.
Criterio 4: Alianzas y recursos.
Las organizaciones pblicas pueden ser consideradas como eslabones de una cadena que

143
termina en un servicio de calidad al ciudadano. Los mltiples recursos que necesita una
administracin pblica pueden ser materiales e inmateriales. Las alianzas con
organizaciones, tanto pblicas, como privadas son esenciales.
Subcriterios:
1.
2.
3.
4.
5.
Desarrollo y gestin de alianzas con organizaciones relevantes.

Desarrollo e implementacin de alianzas con los ciudadanos/clientes.
Gestin de la informacin y del conocimiento.
Gestin de la tecnologa.
Gestin de las instalaciones.
Criterio 5: Procesos.
Una organizacin est atravesada por mltiples procesos, que pueden clasificarse en:
- Procesos nucleares, con los que se atiende a alcanzar la misin y estrategia de la
organizacin, siendo crticos para la produccin y la prestacin de los servicios.
- Proceso de gestin
- Proceso de apoyo, que aportan los recursos necesarios.
Subcriterios:
1. Identificar, disear, gestionar e innovar los procesos, con un sentido dinmico,
comprometiendo a los partcipes.
2. Desarrollar productos y prestar servicios orientados al ciudadano/cliente.
3. Coordinar los procesos a travs de la organizacin y con otras organizaciones
relevantes.
Criterio 6: Resultados orientados al ciudadano/cliente.
El trmino ciudadano/cliente expresa la relacin compleja de las Administraciones con su
pblico. Son los receptores o beneficiarios de las actividades, productos o servicios de las
Administraciones Pblicas. Este criterio se refiere al grado en el que las organizaciones
pblicas satisfacen los deseos del ciudadano/cliente.
Subcriterios:
1. Medidas de percepcin.
2. Medidas del logro.
Criterio 7: Resultados en las personas.
Los resultados que la organizacin obtiene en relacin con la competencia, motivacin,
satisfaccin, percepcin y logros de sus empleados.
Subcriterios:
1. Medidas de percepcin
2. Medidas de logro.
Criterio 8: Responsabilidad Social.
La principal misin de una organizacin pblica es satisfacer cierta categora de
necesidades y expectativas de la sociedad. Debe adoptar un comportamiento responsable

144
para contribuir al desarrollo sostenible en sus vertientes econmica, social y ambiental, tanto
en lo que se refiere al mbito local, como al nacional e internacional.
Subcriterios:
1. Medidas de percepcin.
2. Medidas de logro.
Criterio 9: Resultados clave.
Son los que la organizacin ha fijado como los logros esenciales y medibles de su xito a
corto y largo plazo.
Subcriterios:
1. Resultados externos.
2. Resultados internos. Niveles de eficiencia.
La evaluacin de las organizaciones segn el Modelo CAF se lleva a cabo de dos modos
diferentes. En uno de los procedimientos se anota en qu fase del ciclo PDCA se encuentra
cada subcriterio. En el otro, se adjudica una puntuacin a cada subcriterio.
7) El modelo EVAM
El Modelo Evaluacin, Aprendizaje y Mejora (EVAM) fue creado por la Administracin
Pblica Espaola como una simplificacin del modelo CAF. El modelo EVAM se ha
diseado para organizaciones que no han tenido un contacto previo con la gestin de
calidad. Puede emplearse, tanto para evaluacin externa como para la autoevaluacin. Se
compone de 5 ejes, 16 aspectos y 34 cuestiones.
Eje 1: Poltica, planificacin y estrategia a travs del liderazgo: Los lderes facilitan la
consecucin de la misin, visin y valores. Motivan y estimulan de manera continua a sus
colaboradores.
Eje 2: Procesos: Las organizaciones para su mejora identifican los procesos que hacen
realidad la poltica y la estrategia, representndolos mediante mapas.
Eje 3: Personas: Desarrollo del potencial de las personas de la organizacin, realizando una
planificacin, gestin y mejora de los recursos humanos.
Eje 4: Alianzas y recursos: Las organizaciones planifican y gestionan las alianzas externas,
las relaciones con sus proveedores y los recursos internos en apoyo de su poltica y
estrategia.
Eje 5: Resultados: Las organizaciones miden de manera peridica los indicadores de
satisfaccin de los clientes/ciudadanos/usuarios de los servicios, de las personas de la
organizacin y su rendimiento, para conocer la relacin entre objetivos y resultados.
Eje transversal: Comunicacin. Le confiere unidad al modelo, analizndose a travs de los
dems ejes.
Un eje transversal en un Modelo de Excelencia es aqul que atraviesa y subyace en todo l,
estableciendo una estrecha vinculacin entre todos los criterios.

145
8) Las mejores prcticas. El premio Europeo para el sector pblico (EPSA) de la

EIPA.
El Premio Europeo para el Sector Pblico (EPSA), concedido por el Instituto Europeo para la
Administracin Pblica (EIPA), propone temas sobre los que pueden aparecer casos en la
Administracin Pblica, considera casos sobre estos temas resueltos por los organismos
pblicos y premia aqullos que estima tienen una especial importancia en Europa.
La visin de la EIPA, en relacin con el EPSA, es crear un lugar en el que las instituciones
europeas del sector pblico puedan destacar y convertirse en un ejemplo para el resto del
mundo. Concretamente intenta lo siguiente:
1.
2.
3.
4.
Contribuir al progreso y a la implementacin de la estrategia 2020.

Crear un espacio administrativo comn europeo.
Identificar nuevos paradigmas para la resolucin de problemas.
Impulsar una competencia constructiva entre las organizaciones del sector pblico y
recompensar la excelencia.
5. Aprender de las organizaciones ms destacadas de Europa.
6. Crear una red de excelencia pblica, contribuyendo a establecer las condiciones para
poner en marcha una plataforma acerca de soluciones en la Administracin Pblica.
Las clases de premios han puesto de manifiesto las dimensiones clave de los valores
pblicos. Los Criterios que sigue la EIPA a la hora de adjudicar sus premios EPSA son
prueba de ello:
a)
b)
c)
d)
e)
Innovacin
Inters pblico
Significacin/relevancia
Impacto
Capacidad de aprendizaje y transferibilidad.
La pirmide de galardones en Europa y Espaa anim y anima a los gobiernos a modernizar

sus estructuras y prcticas organizativas e identificar los temas esenciales de la reforma
administrativa en Europa.
9) La calidad en la Administracin Pblica Espaola.
La Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y de Calidad (AEVAL) en los
Servicios fue creada por el Real Decreto 1418/2006.
La AEVAL tiene los siguientes objetivos:
1. Promover la cultura de evaluacin y de calidad de los servicios e impulsar su prctica
en la gestin pblica.
2. Elaborar y proponer metodologas, realizar actividades de acreditacin y certificacin,
en los trminos previstos en su Estatuto, y fomentar la implantacin de sistemas de
informacin e indicadores, para la evaluacin y la gestin de la calidad.
3. Realizar trabajos de evaluacin y anlisis de polticas y programas pblicos.

146
4. Fomentar la mejora de la calidad de los servicios pblicos como compromiso con la
ciudadana.
5. Analizar la actividad desplegada por las agencias estatales y su compromiso para
mejorar la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos.
6. Prestar un servicio eficaz, eficiente y de calidad, en un marco donde se equilibren la
responsabilidad por la gestin y la autonoma y flexibilidad de la misma.
7. El Real Decreto 951/2005 establece, el marco general para la mejora de la calidad en

la Administracin General del Estado, e integra seis programas para impulsar la
mejora continua de los servicios pblicos, mediante la participacin de los decisores
polticos y rganos superiores, los gestores y la sociedad civil.
Este marco est compuesto de los siguientes programas:
a)
b)
c)
d)
Anlisis de la demanda y satisfaccin de los usuarios.

Cartas de Servicios.
Quejas y sugerencias.
Evaluacin de la calidad de las organizaciones. Diagnstico organizativo de la
gestin y resultados de las organizaciones conforme a los modelos de
Excelencia.
e) Reconocimiento. Certificacin por AEVAL del nivel de Excelencia de las
Organizaciones y los Premios a la Calidad e Innovacin en la Gestin
Pblica.
f) Observatorio de la calidad de los servicios pblicos. Anlisis peridico y
uniforme de la calidad de los servicios pblicos y de la percepcin ciudadana
sobre los mismos.

147
Tema 11
Descentralizacin e Integracin
0. Introduccin
Hay una preocupacin en el mundo de la Gestin Pblica y de la Economa Pblica por

dilucidar cul debe ser el mtodo de anlisis de la realidad de las decisiones pblicas segn
el nivel de acercamiento al ciudadano de los rganos capaces de adoptar tal decisin. Para
algunas decisiones, sobre todo las relacionadas con los problemas de asignacin de los
bienes pblicos locales, hay mayor eficiencia en la descentralizacin (no solo la territorial,
sino tambin en el sentido de delegacin o de desconcentracin de poder en los rganos
centrales con relacin a los subcentrales). Pero esto tiene otras connotaciones cuando
hablamos de los niveles ptimos de gobierno si nos referimos a problemas de
gobernabilidad, sostenibilidad financiera, estabilidad macroeconmica, etc., pues la
eficiencia mayor o menor de la actuacin de los gobiernos subcentrales con preferencia a
los centrales puede ser ms discutibles.
1. Descentralizacin e integracin
La descentralizacin responde al concepto de devolucin de la capacidad de decisin desde
el Gobierno central a los gobiernos subcentrales. Devolucin que puede referirse al aspecto
poltico (mtodo de toma de decisiones) o al aspecto financiero (capacidad de recaudar
tributos propios o cedidos, administrndolos autnomamente o casi autnomamente, as
como la capacidad de controlar el gasto pblico, de modo autnomo o casi autnomo). Pero
hay ms aspectos que analizar.
1.1 Distincin entre la descentralizacin territorial de los entes subcentrales de la

descentralizacin por servicios en organismos autnomos y agencias
1.1.1 Descentralizacin territorial de los entres subcentrales
La descentralizacin territorial supone que las estructuras de algunos pases responden a
una relacin entre centro y periferia, entre organismos centrales y organismos subcentrales
y derivados. Por tanto, responde a una idea mimtica a la de jerarqua piramidal, donde se
supone que de un organismo dependen varios, de los que a su vez dependen varios de
cada uno. Los mecanismos de control son importantes ya que el control de una jerarqua
sobre la siguiente garantiza que la superior pervive con base en la responsabilidad de
controlar a la inferior.

148
La estructura territorial puede acompaar la descentralizacin funcional. A la jerarqua
inferior le corresponde controlar un territorio menos extenso que a la superior, quien ha de
confiar en la jerarqua inferior para un control eficaz del territorio. A lo largo de la historia
hemos asistido a estructuras de este tipo. Los imperios de la Edad Antigua (Egipto, Asiria,
Persia) conocan est organizacin jerrquica. Era fundamental que existiese un buen
elemento de cohesin (territorial y funcional) para poder ejercer el control (buenas
comunicaciones y buena informacin de un escaln al siguiente), lo cual solo es posible en
territorios armnicos con una estructura de base jerrquica slida y con fluidez de
movimientos.
En cambio, Grecia, cuya civilizacin es la base de la civilizacin occidental de hoy en da, se
caracterizaba por tener una estructura federal, con una distribucin geogrfica dispersa
debido a la desigualdad del terreno que apenas permita control territorial. El pueblo griego
slo tom conciencia de jerarqua cuando un enemigo externo disputaba el territorio o surga
algn conflicto colectivo que obligaba a federarse. Por tanto, las Polis vivan de modo
independiente a las dems y se regulaban por la Democracia directa que se experimentaba
en el gora. Eventualmente, y casi siempre por motivos de seguridad, se federaban para su
defensa.
El Imperio Romano fue un paradigma de la centralizacin. Ms de 70.000 kilmetros de vas
recorran el Imperio (desde Escocia hasta Marruecos, desde el Estrecho de Gibraltar hasta
el Asia Menor, desde Rumania hasta Mesopotamia). Por tanto, Roma era la capital y centro
poltico del Imperio y todo converga all. Tras la divisin que supuso la cada del Imperio
Romano de Occidente, el Imperio Romano de Oriente subsisti con la centralizacin en
Bizancio. El Imperio Bizantino vio mil aos ms de existencia aunque con menor
centralizacin que la Roma Clsica, pero con mayor cohesin cultural. El Imperio Romano
de Occidente, la Europa Occidental actual, asisti a un proceso de diez siglos de
decadencia y estancamiento intelectual y poltico. La venida del Renacimiento en Italia
supuso recuperar algunos de los valores organizativos, bajo la Cristiandad en torno al Papa
y como instrumento de contencin del Imperio Otomano de los sultanes de Estambul.
Tras trescientos aos de monarquas absolutistas en Europa Occidental, con mltiples
alianzas, guerras y cambiantes escenarios imperiales, la modernidad de la Revolucin
francesa trajo su substrato organizativo de las ideas revolucionarias que alumbraron la
independencia de los EEUU en 1776. La Declaracin de la Independencia y la Declaracin
de Virginia de 12 de junio de 1776 pusieron las bases de las ideas de la soberana popular y
de la democracia, frente a las ideas ilustradas y de monarqua absoluta que Europa haba
cultivado. Lafayette trajo ese documento que inspirara la Declaracin de los Derechos del
Ciudadano de la Revolucin Francesa (17 artculos promulgados por la Asamblea Nacional
en 1789 que cambiaron la Historia de Europa).
La Revolucin Francesa se ocup de la organizacin interna del territorio creando la idea de
una estructura de cierta centralizacin segmentada y estructurada, con la sede capitalina en
Pars y una estructura de Departamentos de unas 324 leguas cuadradas, divididos en
municipios de unas 18 leguas cuadradas. Trataba de ser un elemento organizativo. En el
caso de Francia los municipios seran poco ms de 1300 (Espaa, que es levemente ms
pequea, tendra un nmero similar).

149
En Espaa, el influjo napolenico trajo ideas territoriales parecidas a las francesas, pero la
estructura de provincias y municipios sigue presente. En 1833, siendo Javier de Burgos el
Ministro de Fomento, se crearon 49 provincias que an son las actuales (la nica que se
desdobl es la provincia Canaria, hasta entonces con capitalidad en Santa Cruz de Tenerife,
al crearse la provincia de Las Palmas). La divisin regional que de Burgos concibi ha
durado hasta el Estado de las autonomas que la Constitucin espaola cre en 1978.
Aquella divisin era muy parecida a la de las actuales autonomas, aunque consideraba que
Santander y Logroo eran Castilla la Vieja y que Albacete y Murcia eran la regin murciana.
Las autonomas crearon un espacio territorial diferente, de corte levemente federalista.
La Unin Europea cree en la Europa de las Regiones y no en la de la divisin territorial
interna de sus 28 pases. As, el Sur de Madrid (Getafe, Fuenlabrada, Legans, Parla) es
una regin a efectos europeos (especialmente de cara a ser regin con prelacin para pedir
Fondos europeos de desarrollo regional). En Espaa, dentro de sus autonomas, slo
Catalua habla de espacios comarcales, ms que de provincias, y rara vez se habla de
regiones. Lo que eran, hoy son en gran parte Comunidades Autnomas, y la denominacin
antigua de regin apenas se usa. En este momento existe el debate sobre las Diputaciones
provinciales, pues se cuestiona su supresin. Ejercen labores de coordinacin provincial, a
veces en sustitucin de las CCAA y a ellas llegan recursos tributarios directos de impuestos
del Estado, recargos del Impuesto de actividades econmicas y otros recursos propios
(labores recaudatorias de tributos municipales como el IBI en determinadas ocasiones). Su
regulacin se contempla en la Ley de Haciendas Locales.
1.1.2 Descentralizacin por servicios en organismos autnomos y agencias

La descentralizacin fsica que supone la estructura territorial piramidal no siempre tiene que
ver con la descentralizacin funcional. Las estructuras de jerarqua piramidal han ido
derivado con frecuencia en Europa a una estructura de jerarqua ms aplanada, o incluso a
un concepto de organismo independiente en cuanto a la gestin. Aparece el concepto de
Agencia y agente. Agencia es una relacin entre principal y agente, en la que el segundo
desempea una actividad que beneficia al primero, con autonoma de decisin para el
segundo, mediando una retribucin. Es lo que se denomina descentralizacin funcional o de
servicios. En ella es fundamental una organizacin autnoma (formal y jurdicamente) y una
personalidad jurdica propia del agente. En cuanto a la eficiencia, es bsico que haya una
consecucin de resultados examinados y controlados por el principal. La relacin de
jerarqua sigue existiendo, pero slo con dos protagonistas, a ninguno le preocupa cmo se
organiza internamente el otro, solo se est ms atento a la eficiencia de la relacin objetivo
ltimo (resultados del agente). D hecho, los niveles jerrquicos en las administraciones
modernizadas prefieren usar cada vez ms el criterio de las jerarquas aplanadas, pues
hacen una funcin ms eficiente que la estructura piramidal, y una forma ms oblonga de
esa pirmide, con ms relevancia y autonoma del nivel intermedio de decisin y de mando
que es quin est ms cerca del administrativo y/o ciudadano de a pie.
La idea de Agencia puede ser un concepto de origen anglosajn, que basa su idea operativa
en contactar de modo ms directo con el administrado, mostrndose ms prximo a l. La
estrategia de actuacin es una estrategia de resultados y eficiencia, con un concepto del
administrado ms cercano al del cliente que al de servidor, y con una idea de operatividad

150
no lejana al mercado o cuasi-mercado. Se vincula tambin con el concepto de la poltica ya
que ejercer su actividad a expensas del poder poltico con un perfil de gestor pblico. Debe
ser lo ms asptica posible en ese sentido, aunque siempre vendr condicionada su
actuacin por quin le paga. Por tanto, la relacin de principal y agente vendr condicionada
por la ideologa del primero (en el marco de los poderes pblicos, contaminada por la
ideologa del partido o coalicin de gobierno).
Pero la Agencia puede ser tambin un mecanismo de devolucin de poder procedente del
poder pblico a un organismo autnomo no revestido de poder poltico o pbico. Dicho
organismo puede manifestar su pertenencia al sector pblico pero puede no estar
gestionado con los parmetros de ste. Por tanto, hay que sealar organizaciones, no solo
de mbito nacional, que desempean labores pblicas o semipblicas sin una dependencia
poltica relevante. En el mundo anglosajn han cobrado relevancia las organizaciones
denominadas Quangos (quasi autonomous non governmental organisation), con la variante
del Qualgo, que es prcticamente lo mismo pero a nivel local. Esos organismos a veces
aglutinan organizaciones y funciones pblicas para darles el funcionamiento ms fluido y
suponen, en su estructura fundacional, que se les est devolviendo el poder. Por ejemplo, la
Foresty Commission britnica se encarga de la gestin de los bosques en Inglaterra y
Escocia, desempean su labor en comunicacin con los poderes pblicos, pues sus
responsables reportan sobre su actividad directamente a los Ministros de Inglaterra y
Escocia, pero con una autonoma derivada de esa devolucin de poder.
Pero podemos hablar de Quangos internacionales que aglutinan labores pblicas de
diversos pases. Por ejemplo, la International Organization for Standardization con sede en
Ginebra, coordina todas las labores de 162 pases, que regulan sus controles de
normalizacin de la calidad.
Agente y principal deben divergir lo mnimo para evitar que ste tenga que supervisar con
frecuencia a aqul, cuyos intereses poco tienen que ver con los del principal. Un adecuado
nivel de simetra de informacin entre ambos y un adecuado nivel de incentivos para el
agente completaran una relacin correcta en trminos de descentralizacin funcional.
En nuestro entorno ms cercano, estara la Agencia Tributaria, que tiene como desempeo
la recaudacin eficiente de impuestos y rinde cuentas ante el Ministro de Hacienda. Tambin
est la Agencia Antidopaje.
1.2 Relacin entre centro y periferia. Gobernabilidad, gobernanza y marco territorial

como elementos que definen la eficiencia en la descentralizacin o en la integracin.
La desconcentracin y la autoadministracin, frente a la coordinacin y control del
centro
Debemos partir de una situacin relacional que une los distintos niveles de intercambio de
dichas relaciones, tanto en el mbito privado como en el mbito pblico, para darnos cuenta
de que las enormes mejoras del transporte y la comunicacin hoy empequeecen el mundo
y ponen en tela de juicio nuestros paradigmas de organizacin territorial. Tradicionalmente
los grupos humanos se han ido aglutinando y han ido formando estructuras, concntricas
primero y desconcentradas despus. La primera fase es concntrica para agrupar los
niveles de decisin en un entorno ms reducido. A medida que la estructura se complica, los

151
niveles de decisin deben dispersarse y la rendicin de cuentas al centro empieza a ser ms
espordica. Hoy se puede elegir entre centralizar o descentralizar sin temor a perder el
control central o la descentralizacin, debido a la facilidad de comunicaciones y la velocidad
del transporte.
Por ejemplo, en Rusia se observa un gran nivel de concentracin a pesar de que de un lado
a otro del pas haya nueve usos horarios, frente a Espaa, pas mucho ms pequeo, que
cuenta con un respetable nivel de desconcentracin. La relacin centro-periferia se concibe
como un poder de equilibrio entre las fuerzas centrfugas o centrpetas que participan en el
poder y niveles de decisin. En ese equilibrio tiene un gran protagonismo la frmula de
gobierno y la gobernabilidad de la estructura. En una representacin grfica, esta estructura
se asemeja a la de los crculos concntricos, en la que el Centro ocupa el de menor
dimetro, seguido del nivel regional (dimetro algo mayor) y del nivel local o ms perifrico
(crculo de mayor dimetro). Estos crculos concntricos no son estancos ni regulares, pues
sus bordes son permeables e interactan uno con otro.
La gobernabilidad no va aparejada con una estructura fija, ni se facilita con estructuras

predeterminadas. Es cierto que a nivel poltico se observa la idea de dividir la realidad en
dos partes: estructuras unitarias y estructuras federales. Se observa un cierto nivel de
descentralizacin en ambas estructuras, y la eficiencia de la capacidad de decisin depende
de factores combinados (legitimidad, responsabilidad en la gestin, representatividad,
eficacia). Cuando las instituciones de Gobierno actan eficazmente en su espacio poltico de
modo legtimo para la ciudadana, la voluntad poltica del poder ejecutivo atrae la obediencia
cvica generndose un nivel de estabilidad notable, reflejando una buena gobernabilidad. En
relacin al concepto de gobernabilidad se deben citar los conceptos de gobernanza y el
anglosajn governance. La RAE define al primero como el arte o manera de gobernar que
propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional duradero,
promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la
economa, mientras que el segundo se definira como una suma de diferentes modos en
que los individuos y las instituciones, pblicas y privadas, gestionan los asuntos comunes.
Ninguno de estos conceptos puede desligarse del hecho de que existe la estructura
multinivel de decisiones, por lo que la eficiencia al gobernar tendr una conexin directa
entre la organizacin territorial y su tamao. Habr decisiones (y por ello, gobernanza) a
nivel supranacional, tanto de orden poltico (Unin Europea), como econmico (Unin
Europea, Zona Euro, G-8), sin tener en cuenta el concepto de globalizacin que trae
connotaciones de uniformidad alrededor de los pases ms poderosos que, a su vez,
detentan las empresas ms poderosas y que imponen pautas de comportamiento social, de
costumbres y de gastronoma. Las corrientes antiglobalizacin son por ello unnimes,
resaltando las peculiaridades de los pases y de las sociedades que no se dejan uniformizar.
Habr un segundo nivel de decisiones que se tomarn en los niveles territoriales distintos
del Estado y que son inferiores en tamao a ste. Por ello ser preceptivo desconcentrar
servicios en los niveles territoriales menos extensos, lo que reanudar en una mayor
eficiencia de los mismos con cierta frecuencia. Pero desconcentrar servicios no es algo cuya
eficiencia se presuma, de hecho, la desconcentracin de servicios debe ir acompaada por
una desconcentracin de poder: transferir competencias, autoadministracin observable en

152
los entes perifricos (territorial o funcionalmente perifricos) y un seguimiento de la
consecucin de resultados, evaluando los mismos, podrn determinar la calidad de las
relaciones intergubernamentales (interacciones entre distintos niveles de gobierno en las
estructuras descentralizadas) y el resultado de conjunto de equilibrio entre
autoadministracin, concentracin y desconcentracin. Porque desconcentrar no supone
una renuncia al centro, pues el centro puede coordinar y controlar, as como establecer
relaciones coherentes entre los distintos niveles. De hecho, suele olvidarse que las
relaciones nacionales-regionales no son las nicas, sino que van cobrando importancia las
relaciones interlocales, as como los niveles regional-local y nacional-local. Por ejemplo, en
Espaa las relaciones del Estado con las autonomas histricas nublan por su conflictividad
(por las aspiraciones independentistas de las mismas) los niveles de relacin
intergubernamental diferentes a aqullas.
Pero los modelos de gestin pblica desconcentrada o centralizada tienen que demostrar su
validez en un doble sentido: siendo til a los administrados y con una sostenibilidad
financiera de sus prestaciones. La utilidad para los administrados por lo general es mayor
cuando se desconcentra la provisin de bienes pblicos y bienes preferentes. Esta
observacin no se refiere a la eleccin entre modelos de gasto federalista o unitario, ya que
puede haber desconcentracin en ambas vas. Es una eleccin que tiene que ver con la
eficiencia, ya que la percepcin de un mayor gasto no se identifica con la percepcin de una
mayor eficiencia. La eficiencia supone sostenibilidad y muchos pases han adoptado niveles
de gasto poco eficientes. Los tiempos son ahora de austeridad, y desde Keynes se sabe que
en una economa en recesin, la locomotora del sector pblico se hace imprescindible. El
problema est en que la sostenibilidad del gasto pblico depende de los ingresos pblicos,
los cuales descienden en la poca recesiva. Por ello, contener el gasto pblico ms o menos
de la cuenta es igualmente problemtico.
1.3 Las relaciones territoriales federalistas frente a las relaciones centralistas o

unitarias
Las estructuras federalistas y las estructuras unitarias son distintas frmulas que subrayan el
concepto de organizacin territorial en los distintos Estados modernos. Hay diferentes
modos de desarrollo federalista, pero el concepto federativo no es un concepto unvoco. De
hecho, el concepto de federacin posee una vocacin de carcter asociativo (unin de
territorios de personalidad distinta y un cierto nivel de autonoma, independencia y/o
singularidad). Un estado asociado (Puerto Rico, que se asocia a USA) responde, sin
embargo, a un cierto nivel de dependencia, con una singularidad ms jurdica que real, pero
los Estados asociados en una estructura federal suponen algo muy diferente.
Hay estructuras federales en Canad, Australia, Mxico, Venezuela, Suiza, y cada una tiene
sus propias peculiaridades. En algunas, la autonoma de los miembros de la federacin es
ms relevante que en otras (Suiza, Australia o Canad tienen posiblemente entes federados
ms autnomos que Mxico y Venezuela, cuya estructura federal es posiblemente de mayor

153
entidad que la autonoma singular de cada territorio federado, con un gran protagonismo
aadido de sus capitales federales, tanto Mxico como Caracas).
Hay otras estructuras federales como la de EEUU que han ido atravesando una evolucin
de sus niveles de equilibrio y separacin de poderes, pasando de una separacin de las dos
estructuras (estatal y federal) en los primeros 150 aos de existencia, a una mayor cohesin
y cooperacin hasta los aos 1960 en los que comienzan las polticas ms extensivas a
nivel federal. En la actualidad los Estados tratan de buscar una idea de federalismo en
competencia en la que los Estados han de buscar caminos propios, sin demrito de su
sostenimiento comn de la estructura federal.
Los federalismos europeos y las estructuras cuasi-federales de Europa han seguido
caminos diferentes. Suiza tiene una estructura cantonal, favorecida por la dispersin
geogrfica que los Alpes imponen. Cada Cantn es peculiar y la relacin federal con los
niveles locales es inexistente ya que el nivel local tiene su nico interlocutor en el nivel
cantonal (regional). Pese a la distinta idiosincrasia, incluso en cuanto a lengua, la estructura
funciona de modo eficaz, ya que los suizos votan con frecuencia y en referndum cuestiones
que les afectan. La descentralizacin suiza siempre ha sido respetada y valorada como
generadora de grandes niveles de eficiencia en los gobiernos. Los cantones ofrecen una
gran evidencia de niveles ptimos en cuanto a calidad de enseanza y distribucin uniforme
de la calidad de la misma (el 95% de los estudiantes de primaria, secundaria y bachillerato
asisten a escuelas pblicas).
Algo parecido podemos atribuir a Italia, cuya integracin como pas es muy reciente, pero
donde la poblacin vota con frecuencia cuestiones variadas. Dada su reciente integracin,
an chirra en su integracin como pas (el Norte, muy fuerte econmicamente, se siente
diferente del Sur) y el italiano es una lengua ms moderna de lo que parece, ya que es una
sntesis de diferentes dialectos derivados del latn.
Australia y Alemania han desarrollado un nivel eficiente entre sus lnder o regiones, sus
entes locales y el Gobierno federal con sede en Berln (y en menor medida en Bonn). Su
bonanza econmica hace que las estructuras funcionen y la democracia interna renueve las
estructuras en elecciones frecuentes, donde la dualidad de partidos moderados
(conservadores y socialdemcratas) con apariciones fugaces de otras fuerzas (verdes,
liberales) ha ido fortaleciendo la Repblica federal. Posiblemente, una parte de esa
eficiencia tenga que ver con la alta participacin y responsabilidad poltica (implicacin) del
ciudadano alemn. Algunos estudios permiten saber que a mayor implicacin poltica del
votante en la vida municipal hay niveles de mejora en el comportamiento y actuacin de los
gobiernos locales. Mejora que se nota ms en las municipalidades donde el grado de
autonoma fiscal es mayor, por tanto, con una mayor implicacin del ciudadano en la vida
pblica local.
Blgica posee un sistema peculiar donde la coexistencia de tres idiomas impone una cierta
pauta de actuacin: comunidad de habla alemana, comunidad de habla flamenco y
comunidad de habla francfona. Las relaciones entre las etnias (flamencos y walones) no
han sido nunca fluidas y a pesar de la coexistencia en el mismo pas, las relaciones de
orden poltico son difciles. Durante bastantes meses, Blgica pasa con frecuencia por
perodos con un gobierno en funciones ya que las elecciones no siempre decantan un
gobierno con una solidez y estabilidad suficiente para gobernar. Pero lo que es una de las

154
debilidades del sistema es tambin una fortaleza, ya que el ciudadano belga puede ejercer
una especie de federalismo a la carta y hacer valer sus derechos constitucionales para que
un desplazamiento de una o varias familias francfonas sean un ttulo que permita la
solicitud de una educacin francfona. Ello no facilita la vida de los belgas, ni contribuye a
un gasto pblico contenido, pero s que contribuye a una entidad de grupo y de pas. En
todo caso, los belgas no siempre conocen una de las otras lenguas del propio pas, adems
de la propia.
Espaa refleja un federalismo regionalista con un elevado nivel de autogobierno. Diecisiete
territorios autnomos han disfrutado en los ltimos 30 aos de unas cuotas de
descentralizacin elevada en unos pais de fuerte vocacin unitaria, instaurado en torno de
Madrid, donde el Rey y la Corte tienen su sede. Estas cuotas de descentralizacin han
trado varios problemas al pas, sobre todo por la estructura de los gastos pblicos donde la
transferencia de competencias desde el Estado central a las autonomas no ha sido
demasiado eficiente, ya que se ha producido con frecuencia el solapamiento de funciones y
la duplicacin de gastos. Al tiempo de redactar estas lneas Espaa aborda a travs de su
Gobierno un replanteamiento de la Administracin Pblica que evite ese fenmeno y pueda
aliviar las maltrechas finanzas de un pas cuya deuda pblica ha pasado en poco tiempo del
60% al 90% del PIB. Adelgazar la Administracin no es solo un problema de eficiencia,
tambin de supervivencia. Y por lo que se refiere al modelo de federalismo espaol, no
podemos soslayar las apetencias soberanistas de Catalua y Pas Vasco.
Las estructuras unitarias ms slidas en Europa son Reino Unido y Francia. Pese al
unitarismo que se aplica desde Londres o Pars, no est exenta de desconcentracin
ninguna de las dos estructuras ya que Reino Unido lleva ese nombre porque engloba
Escocia, Gales e Irlanda del Norte. La autonoma de los territorios es inferior a la que
pueden tener los lnder alemanes o las autonomas espaolas, pero ello no ha impedido
que el Gobierno conservador de James Cameron haya previsto un referndum para que
Escocia decida si contina en el Reino Unido. Francia ha apostado por un poco ms de
desconcentracin aunque todava con una estructura unitaria muy caracterizada por el
protagonismo de Pars. La austeridad en el gasto pblico en la Administracin francesa ha
hecho mella en la desarrollada cultura de la Administracin pblica francesa y en una
sociedad muy apoyada en ayuda del sector pblico para todos los elementos del Estado de
bienestar, uno de los ms desarrollados del mundo. Por ello, el proceso de
desconcentracin francesa est circunstanciado tambin por los recortes en el gasto
pblico. La Administracin britnica pretende reducir el empleo en el sector pblico en
150.000 personas, con un ahorro para los aos 2015 y 2016 de 13.500 millones de euros.
1.4 Descentralizacin e integracin vs. eficiencia

Ningn modelo es uniforme. El equilibrio entre estructuras descentralizadas y
desconcentradas, unitarias o no, con un centro ms o menos relevante, es una tnica
general. No nos podemos decantar por un modelo a seguir por su eficiencia, ya que todos
pueden ser buenos si funcionan en el pas de que se trate. Pero lo que funciona en Francia
puede no hacerlo en Espaa, y a la inversa, por lo que la eficiencia de las soluciones
integradoras o descentralizadoras es un concepto muy relativo.

155
En cuanto a los problemas de sostenibilidad financiera, seguramente resulta ms compleja
la austeridad cuando los niveles de decisin en el gasto pblico no son unitarios y la
tendencia a una menor austeridad se hace ms patente en la desconcentracin y
descentralizacin, pero ello no debera afectar a la eficiencia de los gastos que se elige
abordar. En Espaa, el dficit pblico de los ltimos aos lucha contra las tensiones
bipolares entre Estado central y autonomas, ya que a stas se les permite un lmite de
dficit (entre el 1% y el 1,3% del PIB de Espaa) que el Estado central no maneja ni
controla, aunque si puede pedir explicaciones y abordar sanciones o imponer conductas. Y
la posibilidad de adoptar un gasto pblico que no est adecuado a los ingresos est cerrada
por la va constitucional ya que, tras la adopcin del Tratado de Estabilidad de la Unin
Europea en Espaa, las modificaciones del artculo 135 CE impiden presupuestar con ms
gastos de los ingresos previstos (con muy escasas excepciones y lmites) por lo que lo que
era una frmula aconsejable de buen gobierno se convierte en una prohibicin legal
insoslayable.
Gastar es popular y fcil si la caja del gasto pblico esta alegremente disponible y si hay
ms de uno que tiene la llave. Pero la imposicin de recortes (impopulares) y restricciones
de cara a la eficiencia y sostenibilidad no son tarea fcil. El volumen de gasto pblico se
suele distribuir entre los distintos niveles de modo diferente segn pases y modelos. EEUU
(gran peso poltico del poder federal) gestiona a nivel federal alrededor del 60% de la
sanidad y de la seguridad social. Su nivel local gestiona ms del 50% en educacin y el otro
50% est casi todo en manos de los Estados. Los ingresos pblicos tributarios a nivel
federal suponen ms del 90%. En los Estados suponen un 45%, mientras que los ingresos
no tributarios comportan un 32% y las transferencias algo ms del 21%. A nivel local se da
un cierto equilibrio (un tercio de cada tipo de ingresos nutre las arcas locales de los
condados, que engloban uno o varios municipios). Otro pas como Alemania (poder federal
menos relevante, pues la importancia poltica recae en los lnder), tiene una estructura
compleja de ingresos y gastos pblicos ya que la recaudacin de tributos es una tarea ms
descentralizada que federal (slo una parte del IVA y la totalidad de los ingresos aduaneros
los gestiona la Federacin), mientras que el reparto de ingresos trata de equilibrar las
diferencias (el IVA tiene casi un 6% de afectacin del Estado a las pensiones y el 94%
restante va a los entes locales en algo ms de un 2%, un 40% al Estado nuevo y casi un
50% a los lnder. De este 50%, el 75% se otorga al lnder en funcin de su poblacin y el
25% restante se adjudica en funcin de criterios de nivelacin horizontal segn la capacidad
fiscal de cada lnder).
Desde el punto de vista terico se han hecho diversos acercamientos a la problemtica de la
relacin entre eficiencia y descentralizacin: el argumento neoclsico es que la asignacin
de recursos en el sector pblico es mayor (y mejor) en la descentralizacin. Asumiendo que
los cargos pblicos responden a los deseos de quienes los han puesto en el poder, los
niveles de gobierno por debajo del nivel estatal o gobiernos subcentrales son ms capaces
de armonizar diferentes preferencias en distintas jurisdicciones, y los aumentos de eficiencia
indican que los contribuyentes son mviles ya que pueden emigrar o cambiar de jurisdiccin
en funcin de sus preferencias de combinacin entre impuestos y gastos pblicos. El nivel
de bienestar alcanzado a travs de una provisin uniforme de bienes pblicos realizada por
el Gobierno central es habitualmente inferior al que puede ser el alcanzado por una
provisin descentralizada. La eficiencia es uno de los tres objetivos fundamentales
perseguidos (junto a la distribucin de la renta y estabilidad macroeconmica) la Hacienda

156
pblica. Pero as como los gobiernos subcentrales pueden jugar un importante papel en esa
eficiencia, hay un sentimiento general de que los otros dos objetivos (estabilidad y
redistribucin) se alcanzan mejor desde un Gobierno central en una estructura federal
(tambin en una estructura unitaria). Otro argumento afirma que los gobiernos subcentrales
ayudan en el desarrollo de los mercados, siempre que se trate de un desarrollo maduro,
pues en los pases en vas de desarrollo la labor de los gobiernos centrales o federales es
ms eficaz. Lo que no es tan claro es que descentralizacin y crecimiento sean dos
fenmenos paralelos (mayor descentralizacin, mayor crecimiento) ya que los estudios
sobre el tema se circunscriben a los ltimos 20 aos y las evidencias empricas no son
unvocas. El crecimiento del consumo pblico en relacin al PIB no contribuye al crecimiento
de la renta per cpita, aunque es cierto que las infraestructuras pblicas tienen un impacto
positivo en el crecimiento. Cualquiera de las dos actividades puede hacerse en cualquiera
de los dos niveles (central y subcentral) del gobierno.
La dificultad est en decidir qu elementos nos permiten elegir la estructura de
descentralizacin preferible respecto a la eficiencia, eligiendo entre una serie de variables:
La distinta explotacin de las economas de escala y los costes de la toma de
decisiones que tengan en cuenta el tamao de un pas respecto a habitantes y
extensin. Por ello, una primera hiptesis de anlisis puede ser que el grado de
centralizacin debera variar inversamente con la extensin geogrfica de un pas.
-Las poblaciones mayores deberan asociarse a menores niveles de centralizacin.
-El grado de urbanizacin debera estar relacionado negativamente con el grado de
centralizacin (ms urbanizacin, menos centralizacin).
-El nivel de riqueza de un pas, el cual favorece la centralizacin (la descentralizacin
es un bien superior y elstico, cuya demanda crece al hacerlo la renta, en mayor
porcentaje que sta), por lo que la centralizacin y la renta per cpita de un pas
podran ser elementos inversamente relacionados. Pero tambin es cierto que los
pases ricos tenderan a estar ms centralizados porque estn ms comprometidos
con programas redistributivos de renta, que son ms eficaces y posibles en
estructuras centralizadas.
-En los pases ms heterogneos tnicamente y en trminos religiosas, las
estructuras de gobierno tendern a un grado mayor de descentralizacin.
Otro aspecto de la eficiencia tiene muchos que ver con la tendencia actual en Europa de
aligerar el sector pblico para evitar gastos pblicos (y los consecuentes ingresos que los
alimenten) y adelgazar sus estructuras. Se podra relacionar el tamao del sector pblico
con la descentralizacin fiscal. Se relacionan los gobiernos de izquierda con la
descentralizacin fiscal y un mayor desarrollo del sector pblico. Sin embargo, parte de la
literatura macroeconmica piensa que es la propia descentralizacin la que conduce a un
mayor desarrollo del sector pblico con independencia del signo poltico e ideolgico del
gobierno central, y que el tamao, en relacin con la ideologa, no implica juicios de valor. La
descentralizacin de carcter fiscal se define como devolucin sobre los ingresos pblicos y
los gastos a los gobiernos subcentrales. Este trmino sera intercambiable y equiparable al
de federalismo. Esta descentralizacin de carcter fiscal tambin tiene relacin con el
fortalecimiento de partidos nacionales que aportan mejoras derivadas como crecimiento

157
econmico, calidad de gobierno y provisin de bienes pblicos. Slo los partidos nacionales
fuertes alcanzan el equilibrio necesario entre intereses nacionales y locales, pero la prctica
suele ser nombrar jvenes polticos locales, ms pendientes de agradar a sus jefes en el
partido, que de satisfacer los intereses de los ciudadanos locales. Aunque tambin resulta
atractivo el salto al gobierno central desde el subcentral por parte de estos jvenes polticos
locales, lo que explica que busquen ambas cosas: agradar a sus jefes y a sus electores.
Una idea slida argumentalmente es que, permaneciendo lo dems constante, el
fortalecimiento de los partidos nacionales grandes se asocia con una menor eficiencia de la
descentralizacin. Es inevitable estar de acuerdo: los partidos grandes, el partido de
gobierno y el principal partido de la oposicin, son atrados por la fuerza centrpeta y
descuidan los gobiernos subcentrales.
Otro de los problemas atribuidos a la descentralizacin es la presin al alza sobre el gasto
pblico, suponiendo bajos niveles de eficiencia. Sin embargo, no est tan claro que ocurra
as. Hay estudios que dicen que, tanto los ingresos como los gastos pblicos en la
descentralizacin pueden disminuir el dficit pblico. La literatura econmica enfatiza que la
descentralizacin fiscal de los gastos puede aumentar la eficiencia de la provisin de
bienes pblicos locales cuando un pas es grande, heterogneo o etno-lingsticamente
fraccionado porque los gobiernos subcentrales estn en mejor posicin que los gobiernos
centrales para evaluar las preferencias locales. El problema es que administran mucho
dinero para gastar con relacin al que pueden conseguir los gobiernos centrales y deben
coordinarse desde el centro las posibles desigualdades en la redistribucin de la renta y las
bases imponibles que supone la misma. Pero no todos los argumentos coinciden en que
descentralizar el gasto pblico es eficiente: en los gobiernos subcentrales puede
observarse prdida de economas de escala en la provisin de bienes pblicos (los costes
de informacin y coordinacin pueden ser mayores a causa de la prdida de capacidad
administrativa e institucional). Tambin puede darse un marco ms proclive a la corrupcin y
a la fragmentacin social (en ausencia de contabilidad local) en caso de intereses locales
poderosos. La descentralizacin puede contribuir a tensin y competitividad entre niveles de
gobierno. Por tanto, es difcil imponer desde el centro constreimientos presupuestarios,
aunque en presencia de escenarios de rescate de los gobiernos centrales. Pero el balance
final es siempre positivo a favor de descentralizar y ser eficiente: el efecto de disciplina
fiscal que descentralizacin supone aumenta con el tamao de la poblacin. El celebrar
frecuentes elecciones locales, en cambio, no contribuye a la eficacia de la descentralizacin
fiscal. Y por ltimo, los beneficios de descentralizar el gasto y la calidad de gobierno
descienden en el fraccionamiento etno-lingstico.
Una forma de evaluar la eficiencia de la descentralizacin es relacionarla con los niveles
de bienestar a nivel individual, pero no hay muchos estudios que apoyen que la
descentralizacin influya en el bienestar de los ciudadanos. Por ello se puede trabajar con
varias hiptesis:
-La descentralizacin puede reducir el bienestar subjetivo (si se percibe un gran
gasto en bienes pblicos sin un anlisis de asignacin y produccin eficientes).
-La descentralizacin puede aumentar el bienestar subjetivo (pues puede producir
externalidades de informacin horizontal, reducir tipos impositivos pos debajo de sus
bienes ptimos).

158
Por ello, sus detractores se quejan de baja provisin de bienes pblicos a veces,
prdidas de eficiencia, demora en las reformas institucionales, acumulacin de deuda
pblica total. Pero sus defensores creen que la asignacin eficiente, desde
estructuras descentralizadas, es ms probable que fluya mejor en la provisin de
bienes pblicos que otros niveles de gobierno.
-Los efectos de la descentralizacin son ms pronunciados cuantos ms bienes son
provistos por el gobierno. No slo hablamos de descentralizacin fiscal, sino tambin
poltica, que se identifica con el poder discrecional en la generacin de decisiones a
las entidades subcentrales.
Por ltimo, en este anlisis valorativo de la eficiencia en la descentralizacin, hay que
hacerse eco de que la descentralizacin puede estar relacionada con el fenmeno de la
corrupcin. Los recientes escndalos en pases como Espaa, con un nivel importante de
descentralizacin fiscal, hablan de que los controles pueden no ser eficaces sobre el gasto
pblico si la responsabilidad del control se diluye en los gobiernos subcentrales. Los
resultados observados en investigaciones empricas concluyen que donde hay ms niveles
de gobiernos subcentrales y mayor nmero de empleados pblicos locales, hay ms
corrupcin. Sin embargo, puede verse que si los gobiernos subcentrales reciben una mayor
cantidad de porcentaje del PIB a administrar, la corrupcin y el desfalco es menos frecuente.
Los efectos son ms pronunciados en los pases en desarrollo y no seran muy relevantes si
tomsemos slo como muestra los pases ms ricos e industrializados. En las grficas del
Banco Mundial del ao 2000 se puede ver que en cuanto a la corrupcin, Singapur, Canad,
Suecia, Gran Bretaa, Alemania, USA y Espaa son los pases que salen mejor parados. En
el otro extremo se muestran Uganda, Tanzania, Kenia, Egipto, Pakistn y Bangla Desh.
1.5 Niveles supranacionales de integracin vs. Descentralizacin

Existen organismos supranacionales que interactan con los niveles de gobierno centrales y
subcentrales: desde los educativos o culturales como la UNESCO, los relativos a la
alimentacin como la FAO, hasta los polticos como la ONU, militares como la OTAN,
comerciales como la OMC o financieros como el FMI. Por tanto, hay un importante abanico
de estructuras integradoras por encima de los Estados, y todas cumplen un papel. Pero
tienen el inconveniente de que sus decisiones no pueden ser impuestas ya que no hay
organismos de coercin que puedan auxiliar (no hay gobiernos, ejrcitos ni policas de orden
mundial). Pero es cierto que cada vez se les consulta ms y se adoptan con mayor
frecuencia sus consejos.
Hay una estructura mixta, con un nivel importante de desarrollo en sus estructuras, que
suponen una mezcla entre lo econmico, lo poltico y lo cultural: la Unin Europea que, en
este nivel supranacional, exige que no pasemos por alto la existencia de niveles de
decisiones pblicas, de gasto pblico desconcentrado (e incluso de ingresos pblicos
supranacionales como el arancel comn) fuera de la propia soberana de los pases.
La Unin Europea de 28 pases gestiona un presupuesto del entorno del 1% del PIB de toda
la Unin. Empez como un acuerdo econmico para el carbn y el acero, fluy como una
Unin aduanera, y poco a poco se fue convirtiendo en una unin monetaria de 18 de sus
pases (zona Euro) con tendencia a la unin poltica en el marco de las polticas

159
econmicas. Aunque no maneja una gran cantidad de dinero en trminos porcentuales de
los PIB comunitarios, el impacto de sus gastos pblicos de transferencias en los pases
miembros es relevante, sobre todo cuando los mismos son pases receptores netos de los
fondos de la UE y no pases contribuyentes netos. En este ltimo caso, aunque los sectores
pblicos de los pases pudieran tener dudas de la eficiencia de aportar a la UE ms de lo
que reciben, las empresas y ciudadanos de esos pases gozan de un valor aadido
importante, repercutiendo en los ingresos fiscales de los pases donde esas empresas
grandes y fuertes tienen su sede. Por ello, es incalculable el impacto positivo de la UE en la
eficiencia econmica de sus pases. Los complejos sistemas de decisin de la UE provocan
retrasos en la toma de decisiones ya que no es fcil armonizar a tantos pases, pero cada
vez se va imponiendo el sistema de mayoras cualificadas que hace menos probable el
mecanismo de veto de un pas sobre los dems. Por tanto, nos dirigimos a un mundo
diferente, ms integrado para unas cosas lo que aportar evidentes economas de escala
que hayan ciudadanos ms felices, empresas ms eficientes y poblaciones ms integradas,
dentro de la diversidad.
Esta obra est bajo una licencia Creative Commons

http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/2.5/es/
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(Deuda Pblica / PIB) X 100

ndices relacionados con el nivel de inversin y de empleo pblico

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