EMERGENCIA ECONOMICA, JURIDICA Y MORAL

EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES.Carlos Botassi

(Publicado con ligeras variantes, bajo el ttulo Emergencia y
Derecho Administrativo. El caso de la Provincia de Buenos
Aires, en Mara Eva Miljiker (coord.), F.D.A., Buenos Aires,
2002, pg. 55).
I INTRODUCCION.Este trabajo apunta a demostrar que la Ley de
Emergencia Bonaerense n 12.727 (B.O. 23.7.01), considerada
en sus detalles normativos o analizada globalmente, resulta
inconstitucional. En el primer aspecto porque desconoce
derechos adquiridos (sobre todo al reducir sueldos y
jubilaciones en porcentajes confiscatorios) y porque avanza
sobre las facultades propias del Poder Judicial (al disponer el
levantamiento de las medidas cautelares trabadas contra el
Fisco). En el plano general porque ha sido dictada sin que
existan los presupuestos jurdicos y morales que la legitimen
(situacin de emergencia social ajena a la voluntad de los
gobernantes). La actitud del legislador, haciendo pagar a los
que menos tienen los desaguisados de los gobernantes para
justificar la emergencia econmica y jurdica, demuestra que
la verdadera crisis extraordinaria, el real estado de necesidad
pblica, pasa por el plano moral.
La Provincia de Buenos Aires que, como se
sabe no es una isla y forma parte de la Repblica Argentina
dentro de la cual gusta rotularse como su primer Estado,
tiene una larga tradicin en materia de autoritarismo y
desprecio por el respeto de los derechos individuales. Desde
antes de la organizacin nacional hasta el presente, durante
gobiernos de iure y de facto, en asuntos de todo tipo cuya
mera enunciacin demandara un espacio del que no
disponemos1, las razones de Estado,
claramente
1

Remitimos en este sentido a Jos I. Garca Hamilton, El autoritarismo hispanoamericano y la

improductividad, Sudamericana, 1998, especialmente su captulo IV: El estatismo y Luis V. Varela,

confundidas o fusionadas con las motivaciones del grupo

gobernante, predominaron sobre cualquier otra consideracin.
A ttulo de ejemplo vale recordar que hasta la
reforma de 1994 la necesidad de transitar el largo y siempre
infructuoso camino del reclamo administrativo previo a la
demanda judicial tuvo carcter constitucional en materia
contencioso administrativa2 pero, por esas peculiaridades de
las ciencias sociales donde los extremos se tocan, antes haba
sido extendido a las acciones civiles intentadas contra la
Provincia, sus reparticiones autrquicas y las municipalidades
bonaerenses, por una ley de facto3. Junto a esta muestra de
desprecio por la necesidad de dar rpida atencin al derecho
vulnerado se apuntan la prohibicin de juzgar la legitimidad
de los actos administrativos discrecionales del art. 28 del
Cdigo Procesal Administrativo de 1906 derogado por Ley
12.008 pero todava vigente (contradictio in essentia que no
toleraran las ciencias duras), la inembargabilidad de las
cuentas municipales establecida en la denominada Ley
Orgnica de las Municipalidades (en rigor y una vez ms,
Decreto Ley 6769/58), complementada con decenas de leyes
sucesivamente dictadas suspendiendo el trmite de juicios
contra el Fisco, ordenando el levantamiento de medidas
cautelares y reiterando hasta el hartazgo el carcter meramente
declarativo de las sentencias de condena4.
En semejante caldo de cultivo era fcil
predecir que la bacteria de la razn de Estado, asociada a
Historia constitucional de la Repblica Argentina, Taller de Impresiones Oficiales, La Plata, 1910,
t. III, Captulo IV, La noche negra de la historia argentina, donde se transcribe el parte de Lavalle
invocando el bienestar del pueblo para justificar el fusilamiento de Dorrego: Quiera persuadirse el
pueblo de Buenos Aires de que la muerte del Coronel Dorrego es el mayor sacrificio que puedo
hacer en su obsequio. En realidad el sacrificado era Dorrego y no Lavalle, el fusilado y no el
fusilador, pero este dramtico episodio ilustra un antecedente de la costumbre de los gobernantes de
imponer variadas penurias a los ciudadanos explicando que se lo hace en su provecho.
2
Art. 149 inc. 3 en el texto de 1934.
3
Dec. Ley 5875/63, tardamente declarado inconstitucional en 1972.
4
El fenmeno mereci un artculo que titulamos El incumplimiento de las sentencias contra el
Estado como evidencia de la crisis del Estado de Derecho, Revista del Colegio de Abogados del
Departamento Judicial de La Plata nro. 53 (marzo/diciembre 1993), pg. 239, donde en un
arranque de justificado pesimismo- hemos sostenido que la ejecutoriedad de las sentencias contra el
Fisco constitua un mito irrealizable.

algunas de sus variantes ms eficaces (la zona de reserva del

Poder Administrador y los actos de gobierno y/o
institucionales pretendidamente ajenos a todo tipo de control
judicial5) mutara sobrealimentada hacia su destino venturoso:
el derecho de la emergencia donde las reglas y principios
constitucionales, eufemsticamente segn sus expositores,
quedan razonablemente postergados, limitados o
remitidos a un futuro lejano e incierto donde en numerosas
ocasiones su titular no llega con vida. El derecho
constitucional involucrado puede ser de cualquier naturaleza
ya que la emergencia tiene la habilidad de derivar en todas
direcciones debido a que en fondo no es ms que un ejercicio
potenciado del clsico poder de polica. En el altar de la
emergencia y con el indiscutido aval que proporciona la
inexistencia de derechos absolutos, el rgimen constitucional
se dobla pero no se rompe, y aunque resulte cada vez ms
notorio que su elastizado mimbre se descarga sobre las
espaldas que menos lo merecen, el camino est cada vez ms
allanado y la direccin cada da ms consolidada. La cuestin
estriba en establecer cual es el grado de morbilidad que el
sistema jurdico puede resistir sin colapsar, la pregunta es
cunta emergencia puede tolerar un entramado social ya
desquiciado por una anomia galopante.
Dentro de ese ambiente enrarecido la Provincia
de Buenos Aires viene estableciendo, uno tras otro sin
solucin de continuidad y desde hace dcadas sistemas de
excepcin, hoy convertidos en regla, por el cual cuando las
finanzas pblicas no se comportan de la manera esperada (y
segn parece casi nunca lo hacen) se pulsa una alarma y
aquellos resquicios de legalidad que sobrevivan con penuria
a la manera de ltimos anticuerpos en un organismo enfermoquedan aminorados o aletargados a la espera de despertar en
tiempos mejores. Sumiendo en el escepticismo a legos y a
5

Un ejemplo paradigmtico lo constituye el uso de los gastos reservados del que gozan infinitas
reparticiones de los tres poderes del Estado. En cuanto a los resortes oficiales empleados para eludir
la revisin de las decisiones administrativas remitimos a nuestro trabajo Legalidad y control judicial
de la Administracin Pblica en la Provincia de Buenos Aires, La Ley 1987-B-1118.

juristas aquel deseable y deseado futuro, como una tierra

prometida demasiado distante, no solo nunca llega sino que se
visualiza cada vez ms lejano, instalando el escepticismo en la
poblacin advertida de que la dosis soporfera suministrada a
los derechos individuales se reitera cclicamente y se eleva en
cada aplicacin.
II EMERGENCIA 2001.Como lo hace la industria automotriz, cada ao
la emergencia viene con algunas variantes con relacin al
modelo precedente, generalmente ajustes menores, al estilo de
ligeros maquillajes que disimulen sus nocivos efectos
secundarios y la hagan ms tolerable. Sobre todo
jurisprudencialmente tolerable. En esa direccin si los
jueces han dicho que la emergencia debe ser temporalmente
acotada las leyes dirn que su vigencia estar limitada, por
ejemplo, a un ao. Desde luego que al vencimiento del plazo
aparecer la consabida prrroga o, luego de un breve
interregno, la declaracin de una nueva emergencia6.
Un anlisis comparativo de las numerosas
normas sucesivamente vigentes en nuestra historia local
resultara no solo tedioso sino tambin intil, cabe sin
embargo sealar globalmente que la ciruga es cada vez ms
profunda, se mete mano donde antes no se lo haba hecho (por
ejemplo rebajando sueldos y haberes jubilatorios) y las
motivaciones explcitas ya no aluden a vaguedades tales como
las necesidades del bien comn o las exigencias del
bienestar general sino que se apoyan directamente en
asuntos de compleja macroeconoma que el ciudadano comn
est lejos de comprender aunque muy cerca de padecer. La
emergencia actual, es decir la de estos das ya que no sabemos
si el fundamento perdurar el ao prximo, se fundamenta en
6

La Administracin sabe de antemano que ese plazo ser estirado. La temporalidad de la Ley
12.727 obliga al rescate de las letras de tesorera o patacones a ms tardar el 31 de julio de 2002
debido a su vigencia anual. Sin embargo el P.E. ya realiz una segunda emisin que vencer
en...noviembre de ese ao y ya ha anticipado que en el 2002 los patacones sern reemplazados por
letras semejantes a...cinco aos de plazo (Conf. Diario Hoy de La Plata, 10.11.01, pg. 7).

la necesidad de lograr el ansiado dficit cero es decir

obtener un balance equilibrado de las cuentas pblicas internas
como para permitir acumular suficientes divisas para
destinarlas al pago de servicios financieros externos.
En el corriente ao 2001, pocos das despus
de ocuparse de suspender por ensima vez la ejecucin de
sentencias firmes contra las municipalidades7 el legislador
bonaerense sancion la Ley 12.727 (B.O. 23.7.01) declarando
en estado de emergencia administrativa, econmica,
financiera al Estado Provincial (art. 1).
Antes el Poder Ejecutivo haba intentado
establecer este estado de excepcin mediante el dictado del
Decreto 1960 (B.O. 20.7.01), justamente anulado por la
Suprema Corte de Justicia cuando le fue notificado para
implementarlo en su rol de Superintendente del Poder Judicial,
en lo que constituye un primer antecedente de declaracin de
inconstitucionalidad de oficio en la Provincia de Buenos
Aires8. Como ese repudio cimero se limit a la cuestin de
forma, condenando solamente la va elegida y soslayando los
aspectos sustanciales del intento, el Poder Ejecutivo (eso s,
eliminado la norma que rebajaba los sueldos de los
magistrados9), volvi a la carga, transform el Decreto
1960/01 en anteproyecto de ley y logr que el Congreso
Bonaerense lo sancionara sobre tablas en gestin urgente en su
convocatoria y rpida en su desenlace.
Las
disposiciones
marcadamente
10
inconstitucionales de la nueva normativa coinciden con sus
captulos ya que todos y cada uno agravian principios
7

Ley 12.719 (B.O. 13.7.01), cuyo art. 2 establece que quedan comprendidos en la suspensin
aquellos supuestos en que los municipios invistiesen el carcter de actores y la sentencia resultare
contraria a sus pretensiones.
8
Resolucin 1925/01, publicada en La Ley Buenos Aires 2001 p. 1063.
9
Con este proceder el Poder Ejecutivo proporciona una muestra clara de que sospecha que el
rechazo oficioso de la Suprema Corte pudo estar motivado en la defensa corporativa de los sueldos
del sector ms que en el reproche cientfico de aquel adefesio jurdico.
10
En algunas ocasiones, automticamente, nos resistimos a denominarla legislacin de
emergencia ya que esta se caracteriza por su naturaleza excepcional y, entre nosotros normas de
este tenor poseen una antigedad de 80 aos. En otras la comodidad que proporciona el uso
consolidado de un lenguaje hace que olvidemos el rigor cientfico como lo advierte Agustn
Gordillo al denostar las leyes que no son leyes en su Tratado, 5 edic., 1998, t. 1 pg. I-7.

esenciales del Estado de Derecho recogidos en la Carta

Magna, como el respeto a lo acordado, la intangibilidad de la
propiedad, la demandabilidad del Fisco y la independencia del
Poder Judicial. Por ello mismo, pueden agruparse en funcin
del bien jurdicamente tutelado que resulta agredido y
vulnerado en cada caso.
A.- Captulo II (arts. 3 a 5) De los contratos del sector
pblico.
El Poder Ejecutivo queda autorizado a
renegociar todos sus contratos, siempre y cuando el cocontratante particular acepte una serie de condiciones que se
especifican. Tambin puede rescindir cualquier tipo de
convenio que genere obligaciones a cargo del Estado
provincial en sentido lato, con la nica excepcin del contrato
de empleo pblico.
Violando el principio de la reparacin integral
y delegando facultades expropiatorias en el Ejecutivo la Ley
dispone que en caso de rescisin solamente se indemnizar el
dao emergente.
La parte final del art. 4 consagra una facultad
verdaderamente inslita al habilitar al Poder Ejecutivo a
modificar la naturaleza del contrato por otra que resulte ms
conveniente, desde el punto de vista financiero, a los intereses
de la Provincia. Podr el ejecutivo trocar unilateralmente un
contrato de locacin de obra pblica por otro de concesin
para desentenderse del pago de la obra y transferirlo a los
usuarios? Sin duda le resultar conveniente desde el punto de
vista financiero...y nada es imposible en el reino de la
emergencia.
Resulta fcil advertir que el Gobernador pocas
veces tiene noticia directa del grado de necesidad y eficacia de
los contratos provinciales en ejecucin. Son sus ministros, y
en mayor medida los funcionarios de segunda y tercera lnea
quienes estn en directo contacto con los contratos en marcha.
Sern ellos, en definitiva, quienes impulsarn las rescisiones y

la extraa modificacin de la naturaleza de lo acordado. Esta

realidad introduce un elemento altamente propiciador de toda
clase de actos de corrupcin administrativa ya que es tambin
sencillo de imaginar las gestiones, presiones y prebendas que
se realizarn y prometern para evitar rescisiones o
modificaciones contractuales11.
B.- Captulo III (art. 6) Sentencias contra el Estado.
La ejecucin de sentencias contra el Estado
queda suspendida por ciento ochenta das. Se trata, apenas,
de un semestre? No exactamente. En casos semejantes, en
forma reiterada y pacfica, la Suprema Corte ha decidido que
por tratarse de un plazo procesal la suspensin abarca das
hbiles. La paralizacin no baja de diez meses.
Podr decirse que ese plazo inferior a un ao
no es tan gravoso, sobre todo si se lo compara con los dos o
tres aos que deben aguardar quienes ganan un litigio contra el
Estado Nacional (por efecto del art. 22 Ley 23.982 y su
penosa doctrina jurisprudencial), pero, de todos modos se trata
de un dato anecdtico ya que a su vencimiento se har
presente (as ha ocurrido siempre) la consabida prrroga.
Aunque en este caso cabe temer algo peor ya que la parte final
del art. 6 nos anoticia que vencido el plazo citado, el cobro
del crdito resultante de la sentencia de que se trate se
ajustar a las normas aplicables o a las que se dicten a ese
efecto. Una nueva prrroga? Una condonacin parcial?
Pago en nuevos bonos? Pago en cuotas? Todo es posible.
Habr que esperar.
Adems de disponer la recordada suspensin
de los juicios en trmite, tambin oficiosamente ( es decir
aunque la Fiscala de Estado no lo solicite), la nueva Ley
manda al magistrado ordenar el levantamiento definitivo de
toda cautelar dictada en el proceso.
11

De igual forma opina Julio Csar Crivelli, La emergencia econmica permanente, Abaco, 2001,
pg. 33, quien afirma: No tenemos dudas de que el conjunto de normas administrativas que
postergan el derecho de defensa de los administrados y que diluyen su derecho de propiedad es una
de las causas ms importantes de la corrupcin en nuestro Estado.

Esta ltima norma es de una gravedad

institucional inusitada. El dictado y mantenimiento de medidas
cautelares contra el Fisco, ordenadas por jueces que han
advertido peligro en la demora y encuentran verosmil el
derecho del particular constituye una tcnica de efectividad
del servicio de justicia tendiente a diferenciar una sentencia
ejecutoria de un dictamen judicial estril. Un instituto de
semejante trascendencia no puede verse burlado por una
decisin genrica del legislador.
El dictado de medidas cautelares constituye
una potestad irrenunciable de los jueces vinculada a la esencia
de la funcin jurisdiccional. Ningn magistrado independiente
puede verse impedido de adoptar las decisiones necesarias
para asegurar la eficacia de una eventual sentencia acogedora
de la pretensin actora. El Poder Legislativo no puede
boicotear esa posibilidad sin incurrir en una intolerable
injerencia en el desenvolvimiento de otro Poder del Estado.
Semejante despropsito encuentra el valladar que le opone el
sistema republicano de gobierno y el principio de tutela
judicial efectiva, colisionando con lo establecido en los
artculos 1, 5 y 18 de la Constitucin Nacional y con lo
previsto en los artculos 1, 3, 15, 57, 160, siguientes y
concordantes de la Constitucin de la Provincia de Buenos
Aires. Es evidente que no existe una tutela judicial efectiva
si no funciona un sistema de medidas cautelares eficaz.
Felizmente el art. 14 de la Ley 25.453, que
prohibe a los jueces trabar medidas cautelares contra el Estado
Nacional, viene siendo declarado inconstitucional por las
Cmaras Federales12, cabe esperar que esa misma tendencia
jurisprudencial se instale en la Provincia de Buenos Aires.
C.- Captulo IV (arts. 7 a 14) Instrumentos de cancelacin
de deudas.
12

Cm. Fed. La Plata, Caja de Seguridad Social para Psiclogos c/ Poder Ejecutivo s/ Amparo,
expte. 1792/01, sent. del 4.10.01 y Cm. Fed. Baha Blanca, Cepeda c/ Ministerio de Economa s/
amparo, expte. 57.577, sent. del 16.10.01.

La Ley 12.727 aprueba la emisin de dos tipos

de letras de tesorera: los patacones que se entregarn a
empleados pblicos y jubilados y los bonos de cancelacin
de obligaciones de la Provincia de Buenos Aires con los que
se pagarn crditos de proveedores y contratistas de todo tipo.
Los primeros sern nominados en pesos y los segundos en
dlares.
De esta forma, en un pas que fue siempre
acusado de practicar un unitarismo real en un marco de
federalismo formal, la Provincia de Buenos Aires no solo
emitir moneda de curso legal (pesos) sino que impone la
circulacin de papeles en divisa norteamericana. De esta
forma la autonoma provincial adquiere as contornos tambin
excepcionales, y la tan discutida dolarizacin de la
economa, que viene demorada en el mbito nacional,
adquiere un concreto principio de ejecucin en el primer
Estado Argentino.
Esta llamativa situacin se apoya en la errada idea de
que la Provincia de Buenos Aires puede modificar el Cdigo
Civil13 y emitir moneda local, en evidente violacin a no
menos claros preceptos constitucionales14.
D.- Captulo V (arts. 15 a 24) De la relacin de empleo
pblico y rgimen salarial.
Este captulo de la Ley resulta el ms criticable
desde el punto de vista tico y explica por qu pensamos que
la emergencia es tambin moral.
Es evidente que las medidas dispuestas por el
legislador bonaerense castigan con mayor saa a quienes
menos tienen, perjudicando a las personas que viven de
magros ingresos mensuales, sin un sistema de salud pblica
13

En el caso la situacin contradice lo establecido en el art. 740 del Cdigo Civil: El deudor debe
entregar al acreedor la misma cosa a cuya entrega se oblig. El acreedor no puede ser obligado a
recibir una cosa por otra, aunque sea de igual o mayor valor. La Corte Nacional tiene decidido
desde antiguo que basta que una norma provincial legisle sobre materia que por su naturaleza
corresponda al marco jurdico del Cdigo Civil (en la medida en que lo integre, modifique o ample)
para que resulte contraria a la Carta Magna (Por ej. Fallos 126:315 y 126:325).
14
Las Provincias han delegado en el Gobierno Federal el dictado de los cdigos de fondo y le han
asignado la atribucin exclusiva de emitir moneda de circulacin obligatoria en todo el territorio
nacional (artculos 75 incisos 11 y 12 y 126).

eficaz y soportando constantes aumentos en los servicios

esenciales privatizados. Debido a ello la cuestin del empleo
pblico merece un tratamiento particularizado.
1.- Rebaja de sueldos y jubilaciones:
En este tpico crucial la Ley 12.727 reduce las
retribuciones mensuales, el aguinaldo y los haberes
previsionales del personal de la totalidad de los organismos
provinciales, excluyendo nicamente a los jueces, miembros
del Ministerio Pblico y empleados del Banco de la Provincia
de Buenos Aires (arts. 1 y 15) . Aunque entr en vigencia el 1
de agosto la ley dispone que el ajuste tendr vigencia a
partir de los salarios (y haberes previsionales) devengados en
el mes de julio del ao 2001 (art. 20) y ser el resultado de la
aplicacin de la escala de reducciones integrada a la Ley como
Planilla Anexa, la cual establece una docena de categoras
de haberes sujetos a descuentos segn sus montos, que van
desde un primer nivel de $ 1.200 a $ 1.400 hasta un escaln
final para quienes superan los $ 7.000. Segn el rengln se
ordena una reduccin porcentual a la cual se suma luego una
rebaja en pesos en escala ascendente.
Para calcular la reduccin el concepto de
remuneracin bruta se integra con los hasta entonces
excluidos importes no remunerativos o no bonificables, los
cuales pasan a ser considerados en la conformacin total del
salario bruto a los efectos de calcular los aportes al sistema
previsional (arts. 16 y 19). Si bien resulta plausible el
demorado comienzo del blanqueo de la escandalosa situacin
de simulacin y fraude que impera en la Provincia de Buenos
Aires debido a estos rubros no remunerativos de los
sueldos15, cabe reparar en que se agrega un nuevo factor de
15

El desvo de poder consiste en disfrazar de viticos, premios o suplementos de la ms

variada naturaleza a verdaderos componentes del sueldo que se pagan todos los meses y que se han
abultado con los aos debido a los aumentos encubiertos obtenidos en dura puja por algunos
sectores. La simulacin perjudica no solo al sistema previsional al privarlo de aportes sino tambin
y fundamentalmente a aquellos empleados cuyas remuneraciones son porcentuales de otras
(sistemas de enganche) ya que los aumentos disfrazados de compensaciones no remunerativas
no son considerados en el clculo. En el mbito nacional la Sala IV de la Cm. Fed. Cont. Adm.,
con voto fundante del Dr. Uslenghi dispuso que la asignacin de una suma de dinero en forma
regular y habitual configura una remuneracin que, como tal, est sujeta a aportes jubilatorios e

10

reduccin de los sueldos y haberes jubilatorios ya que ahora

los agentes activos y pasivos sufrirn descuentos previsionales
sobre tems antes exentos.
Tambin se dispuso que durante la emergencia,
es decir durante un tiempo infinito ya que como dijimos
antes- sus prrrogas se suceden eternamente, dejar de
computarse el tiempo para acreditar antigedad a los efectos
del clculo de las bonificaciones que deben abonarse por tal
concepto.
Aqu la inconstitucionalidad es palmaria. Las
condiciones remuneratorias del sistema previsional al cual las
vctimas del ajuste han aportado durante dcadas, han quedado
definitivamente incorporadas a sus patrimonios, integrando
sus derechos de propiedad en el sentido amplio que
corresponde otorgar al trmino16. Las jubilaciones y pensiones
no constituyen una gracia o un favor concedido por el Estado
sino que son consecuencia de la remuneracin que los
beneficiarios perciban en actividad, con referencia a la cual
efectuaron sus aportes, y como dbito de la comunidad por
dichos servicios, por lo que una vez acordados configuran
derechos incorporados al patrimonio y ninguna ley posterior
puede abrogarlos ms all de lo razonable, pues se encuentra
como valla infranqueable expresas garantas de orden
constitucional17.
La Suprema Corte Bonaerense tiene resuelto que
el derecho previsional adquirido vlidamente...torna la
situacin jurdica concreta de carcter inalterable que no
puede ser suprimida por una ley posterior sin agravio del
derecho de propiedad consagrado por el art. 17 de la
Constitucin Nacional18. Debido a ello, cuando el beneficio
previsional ya otorgado es dejado sin efecto o disminuido
incide en el clculo de los dems rubros del haber del personal que la perciba, aun cuando la
norma que la cre le haya dado el carcter de no remunerativa (Sent. del 19.4.01, Canali c/ Mrio.
de Justicia, J.A. Supl. Der. Adm. del 5.12.01, pg. 73, de aparicin en el T 2001-IV).
16
La propiedad comprende todos los intereses apreciables que un hombre puede poseer fuera de s
mismo, fuera de su vida y su libertad (C.S.J.N., Bordieu, Fallos 145:307).
17
C.S.J.N. Fallos 293:26; 294:83; 310: 991; 311:530 y muchos otros.
18
Causa B-52.061, Marchesi, 4.8.92, A y S 1992-II-744.

11

sustancialmente,
resultan
afectadas
las
garantas
constitucionales contenidas en los artculos 9 y 27 de la
Constitucin Provincial y 17 de la Constitucin Provincial19.
La Corte Nacional tambin ha decidido que carecen de
validez constitucional las normas legales y reglamentarias
cuya aplicacin conduce a una desproporcionada reduccin
de los haberes previsionales con claro apartamiento de los
derechos consagrados en los artculos 14 bis y 17 de la
Constitucin Nacional20.
El nivel previsional alcanzado resulta tambin protegido
por los arts. 11, 31 y 39 incs 1 y 3 de la Constitucin de la
Provincia de Buenos Aires, toda vez que la Suprema Corte
local tiene resuelto que un derecho adquirido vlidamente
torna la situacin jurdica concreta de carcter inalterable y no
puede ser suprimido sin agravio del derecho de propiedad 21.
En trminos semejantes se ha expedido la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin, al sealar que los derechos adquiridos
en el plano constitucional, tienen la ndole jurdica de la
propiedad latu sensu y se encuentran amparados por la
respectiva garanta constitucional, considerando que los
beneficios ya acordados por una decisin estatal se encuentran
incluidos en la garanta del art. 17 de la C.N22.
2.- Pago en Letras de Tesorera:
Tal como se seal en el apartado C
precedente, por efecto de los artculos 9 a 11 de la Ley 12.727
y 2 de su Decreto Reglamentario 2023/01 parte de los haberes
de empleados pblicos y jubilados sern pagados en las ya
clebres letras de tesorera denominadas patacones. La escala
inicial que afectaba en mayor medida a las categoras de
mayores ingresos fue eliminada y el Gobierno se encuentra

19

Causa I-1160, Rodrguez, 16.9.86, A y S 1986-III-253, donde se puso de resalto la trascendencia

del control de constitucionalidad en materia de Derecho de la Seguridad Social.
20
Roln Zappa, Fallos 308:1848 y J.A. 1986-IV-198.
21
Causas I-1246, Ondarcuhu, 7.6.88; B-50.816, Santos, 14.11.89; B-52.061, Marchesi, 4.8.92 y
muchas otras.
22
Causas B.476.XX, Benzi, 13.8.85; M.743.XXII, Magn, 11.9.90; etc.

12

ahora habilitado para saldar ambos tipos de crditos

totalmente (100%) en esa pseudo-moneda.
Se trata de un ttulo de deuda interna al
portador que no obstante lo afirmado pblicamente por las
mximas autoridades de la Provincia y la relativamente
buena acogida del sector mercantil (impulsado por la cada
galopante de las ventas), de hecho cuando deben cambiarse
por efectivo cotizan por debajo del precio de dinero de
circulacin corriente23.
En la propia Cmara de Diputados, al tratarse
el proyecto que se convertira en la Ley 12.727, se
recordaron los casos de Corrientes, Jujuy y Tucumn donde
los trabajadores negocian los bonos en condiciones de
inferioridad y se recrimin al Poder Ejecutivo no haber
garantizado el mantenimiento de la paridad (uno a uno) del
patacn frente al peso. Ms tarde, en una confesin que
releva de prueba se admiti: Nosotros tampoco sabemos
si eso se va a poder garantizar24.
Esta circunstancia adquiere gravedad inusitada
si se advierte que el Poder Ejecutivo queda autorizado a
travs del art. 14 de la Ley que motiva este comentario a
resolver la compra en el mercado secundario de patacones
al precio sostn que fije el Ministerio de Economa, con el
objeto de mejorar o estabilizar su cotizacin, infirindose
desde all, que el Gobierno no slo no va a defender el
valor de un peso igual un patacn, sino que adems
propiciar en el mundo financiero el valor que considere
justo; oferta pblica que realizar en el mercado
secundario, es decir, ni siquiera atendiendo a los tomadores
obligados de dichos patacones (como es el caso de
empleados y jubilados) que para ese entonces se habrn
23

El Diario El Da de La Plata, en su edicin del 4.10.01, informa en su pg. 7 respecto del

crecimiento del mercado negro de patacones y la prdida de entre un 10 y un 15% para los
tenedores que los cambian por dinero.
24
Diputado Aguirre, Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados, 8va. Sesin Ordinaria, 19 y
20.7.01, pg. 88.

13

visto perjudicados por su no menos obligada venta a precio

vil.
De manera que la normativa de la emergencia
viene a consagrar como medio de pago un ttulo que el
propio legislador asume que no cotizar a la par de su
pretendido valor nominal. En otras palabras, los ttulos
compulsivamente entregados a los agentes estatales activos
y pasivos no son otra cosa que promesas de pago que no
tienen ms valor que el que surge de su posibilidad de
cambio por dinero. No cabe duda que en un mercado
financiero en recesin aquel valor resultar siempre inferior
a la moneda de curso legal en la Repblica, implicando en
forma indirecta pero cierta una nueva rebaja que se suma al
descuento antes comentado.
En definitiva empleados pblicos y jubilados
ven disminuidos sus haberes no solo en el plano sustancial
como consecuencia de la escala anexa a la Ley 12.727 sino
tambin por el pago parcial (y en ocasiones totales25) de
sus acreencias en patacones.
Esta situacin ya ha sido analizada y
repudiada por la Corte Suprema de Justicia en la causa
Ojea Quintana, Julio c/ Estado Nacional s/ Juicio de
Conocimiento, en la cual se decidi que la sustitucin
de un medio dinerario por bonos cuyo actual valor de
cambio en el mercado implica necesariamente una quita en
su valor nominal, para no esperar as su cobro al
vencimiento que se ha de operar dentro de varios aos, no
se compadece con la letra ni el espritu del art. 110 de la
C. N., habida cuenta que no poder disponer en su
significado econmico, afecta su intangibilidad tanto como
la reduccin de su remuneracin26.
Si bien este fallo fue dictado con relacin al
principio de intangibilidad del sueldo de los magistrados
judiciales (consagrado, precisamente, en el citado art. 110
25
26

Como ocurri con el medio aguinaldo de fines de 2001.

Sent. del 7.8.96, Fallos 319:1331.

14

de la Carta Magna), la razn jurdica que lo abastece

resulta, mutatis mutandi, de aplicacin en el caso de otros
agentes estatales, sobre todo cuando el propio Gobierno
Provincial ha reconocido que no est en condiciones de
garantizar la aceptacin irrestricta por los comerciantes y
prestadores de servicios esenciales de la referida letra de
tesorera.
3.- Efecto retroactivo del ajuste:
Por ltimo, pero no menos trascendente, debe
ponderarse que la Provincia de Buenos Aires mediante lo
normado por los arts. 20 y 49 de la ley 12.727, se han
apoderado de parte de los haberes correspondientes al mes
de julio del ao 2001 y del medio aguinaldo, ignorando que
se trataba de emolumentos ya devengados al momento de
entrar en vigencia la ley de emergencia, en un abusivo
efecto retroactivo de la norma, violatorio de los artculos 10
y 31 de la Constitucin de la Provincia de Buenos Aires y
17 de la Carta Magna.
En efecto, el citado artculo 20 de la ley bajo
anlisis dispone que la reduccin prevista en el artculo 15
tendr vigencia a partir de los salarios devengados en el
mes de julio del ao 2001. Sin embargo la nueva
normativa ha sido publicada en el Boletn Oficial el da 23
de julio de 2001 y el Decreto de promulgacin n 1970 se
hizo pblico al da siguiente. Cabe concluir que, en virtud
de lo establecido en el artculo 2 del Cdigo Civil, la
emergencia entr en vigencia el 1 de agosto de 2001, fecha
en la cual los haberes de julio estaban devengados y haban
sido definitivamente incorporados al patrimonio de los
empleados estatales, revistiendo la calidad de derechos
adquiridos de carcter alimentario27.
Basta recordar para fundar este criterio que el
principio de irretroactividad de la ley se constituye en un
27

Esta calidad adquiere relevancia ya que la Corte Nacional ha considerado que los crditos de
carcter alimentario obligan a interpretar las leyes de modo tal que no se alteren los fines superiores
de proteccin de los riesgos de subsistencia y ancianidad (V. gr. Fallos 305:611 y 307:1210).

15

pilar elemental de la seguridad jurdica ya que una situacin

consolidada bajo la vigencia de una norma anterior no
puede ser afectada bajo pretexto de la aplicacin urgente de
la siguiente. En definitiva la emergencia que consagra la
Ley 12.727 ha nacido desde el momento de su entrada en
vigencia a principios del mes de agosto de 2001 y no antes.
Ni an reglando expresamente sus efectos retroactivos
pueden las leyes afectar derechos adquiridos de rango
constitucional (arts. 2 y 3 del Cdigo Civil).
La Suprema Corte de Justicia de la Provincia
de Buenos Aires, al igual que todos los tribunales del pas,
tiene decidido que las leyes comienzan a regir a partir del
octavo da posterior a su publicacin y no antes28. Sobre la
base de estos principios basales algunos jueces de primera
instancia han dictado medidas cautelares que impiden el
pretendido efecto retroactivo de la emergencia29.
III - INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 12.727

POR INEXISTENCIA DE LOS EXTREMOS QUE

JUSTIFICARAN SU SANCIN:
En el captulo precedente pasamos revista a las
disposiciones de la ley de emergencia y a sus defectos
invalidantes. Ahora demostraremos que, ms all de sus
detalles, el nuevo estado de sitio econmico no posee
legitimacin globalmente considerado y ms all del alcance
concreto de las disposiciones que lo instrumentan.
1.- El rol de los jueces:
Liminarmente debe repararse en que el
llamado derecho de la emergencia constituye un grave
avance del Poder sobre los derechos de las personas. Su uso
debe ser restringido a determinados supuestos de extrema

28

Por ej. en la causa B-51.673, Ibarra, 23.7.91, A y S 1991-II-603.

Por ej., Juzgado de Garantas n 2 de La Plata, a cargo del Dr. Csar R. Melazo, en autos Unin
Personal Civil de la Nacin c/ Prov. de Buenos Aires s/ amparo, sent. del 10.8.01.
29

16

gravedad30 que no se presentan, o al menos no resultan

acreditados, en la Ley 12.727.
Desde el conocido caso Guiraldo31 el Superior
Tribunal Federal condicion la vigencia de un derecho de
excepcin a que medie una realidad apremiante y grave.
Cuando ello no ocurre es facultad y deber del Poder Judicial
oponer un valladar infranqueable a semejante intento como
manera de recuperar el rol protagnico que le cabe a los jueces
en un Estado que se declama de Derecho pero que paso a
paso, sin prisa pero sin pausa, va deteriorando la estructura del
servicio de Justicia. Esta grave situacin fue denunciada por el
Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires en la
denominada Declaracin de Mercedes, donde se seal que
la vulneracin sistemtica y permanente de la Constitucin
a la que ha sido sometida la Nacin y tambin la Provincia, a
travs de las emergencias declaradas por los representantes
polticos y aceptadas invariablemente por el Poder Judicial,
parece haber llegado esta vez a su punto culminante32.
Un ejemplo claro de este pernicioso fenmeno lo
constituye la constante limitacin de los recursos asignados a
la Justicia. El presupuesto del Poder Judicial de la Nacin,
para el ao 2001, representa menos del 2% del total de gastos
del Estado. En el ao 2000 sobre un presupuesto nacional de
38.000 millones de pesos el poder Judicial tuvo asignado
apenas 645 millones, importe inferior al realmente percibido 33.
En la Provincia de Buenos Aires, como bien lo sealara el juez
de la Suprema Corte Eduardo Pettigiani34, la Ley 12.727 no
30

Al constituirse en una especie del gnero estado de necesidad pblica, la emergencia encuentra
su justificativo tico en el imperativo de salvaguardar un bien supremo, generalmente el derecho de
conservacin del Estado (Ver Nstor P. Sages, Derecho constitucional y derecho de emergencia,
La Ley 1990-D-1036)31
C.S.J.N., Fallos 202:456. Ms tarde reiterado en Peralta c/ Estado Nacional, 27-12-90, La Ley
1991-C-140 con excelente nota de Alberto Bianchi, y Videla Cuello c/ Prov. de La Rioja, tambin
27.12.90, La Ley 1991-D-517.
32
Mercedes, 10.8.01, publicada como solicitada en el Diario El Da de La Plata del 12.8.01, p. 5.
33
Vid Felipe Fucito, Disparen contra los jueces, Columna de Opinin Rev. La Ley del 12.9.01, p. 1.
34

Su voto en el Acuerdo 2190 del 21 de agosto de 2001, donde seal que al ser abonada en
patacones la parte ms sustancial de su paga, no resultando estos de aceptacin obligatoria, ello
provoca que miles de judiciales deban salir a negociar que los mismos sean recibidos como un

17

tuvo empacho en afectar la intangibilidad del sueldo de los

magistrados obligndolos a recibir la mayor parte de sus
remuneraciones en letras de tesorera como si se tratara de
moneda corriente para afrontar luego la indigna y gravosa
gestin de trueque por dinero.
Debemos partir de la base de que la potestad
jurisdiccional del control de la constitucionalidad de las leyes,
en su vinculacin concreta con el derecho de los ciudadanos,
constituye un requisito esencial para la plena vigencia del
Estado de Derecho. En este sentido, con inmejorables palabras
se ha dicho que el juez no podr considerar la ley en forma
acrtica o incondicionada sino sometida a la jerarqua
constitucional, garantizando as los derechos fundamentales
en ella consagrados. All radica sustancialmente el
fundamento de la legitimacin de la jurisdiccin. Una
legitimacin que no es equiparable a la que proviene de la
representacin poltica, derivada de la voluntad mayoritaria,
sino que concierne a la tutela de la intangibilidad de los
derechos fundamentales consagrados. Precisamente porque
los derechos fundamentales sobre los que se asienta la
democracia sustancial estn garantizados a todos y cada uno
de manera incondicionada, incluso contra la mayora, a
partir de la funcin atribuida a los jueces, es que estos
ostentan su propia legitimacin democrtica35.
A su turno el intrprete debe tambin considerar
que todo derecho de excepcin (adems de temporario,
limitado y proporcional a las circunstancias que lo motivan)
debe ser interpretado en forma restrictiva, debido,
precisamente, a su calidad de excepcional y limitativo de
derechos. En este sentido resulta paradigmtico que el
legislador dicta normas de emergencia sin explicar en detalle
sus motivos limitndose a informar, como una muletilla
favor, lo que sin duda afecta ostensible y gravemente frente a la sociedad el principio de su
independencia. Ello sin perjuicio de que en mltiples casos no son aceptados, con lo cual tambin
se coloca a sus titulares en situacin de mora por obligaciones que fueron prudente y
legtimamente contradas al amparo de un salario garantizado incluso constitucionalmente.
35
Carlos M. Carcova, Derecho, poltica y magistratura, Biblos, 1996, pg. 139.

18

inexorable, que responden a una necesidad colectiva,

olvidando que la plena vigencia del Estado de Derecho es
tambin -qu duda cabe- una necesidad colectiva.
En ese piso de marcha, toda vez que las medidas
que afectan a empleados y jubilados han sido adoptadas en el
marco de una declaracin de emergencia, el interrogante
esencial remite a los alcances del jus variandi que cabe
considerar autorizado por el estado de necesidad de las
finanzas pblicas. La respuesta tambin cuenta con
precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, a
cuyos criterios en materia de interpretacin constitucional
federal debemos remitirnos, que ha considerado tolerable en la
emergencia una merma de haberes jubilatorios del quince por
ciento (15%)36. Esta doctrina result ratificada en fecha
reciente al considerarse constitucional una rebaja menor al
13% del haber previsional, permitiendo inferir que la quita
merecera reproche si excediera ese porcentual37. Esto es as
-siempre en palabras de la Corte Nacional- debido a que en
la legislacin de emergencia la restriccin al ejercicio normal
de los derechos patrimoniales tutelados por la Constitucin
Nacional debe ser razonable, limitada en el tiempo, y tambin
debe consistir en un remedio a la grave situacin excepcional,
sin provocar la mutacin en la sustancia o esencia del
derecho reconocido 38.
En correlato con esos principios la doctrina
que se ha ocupado del asunto consider que si el derecho de
propiedad es inviolable, si la confiscacin est prohibida, si
hay un derecho a la remuneracin justa, parece ms que
cierto que el Estado no puede unilateralmente privar a un
empleado pblico de una porcin de su retribucin, as sea
solamente para el futuro, despus de haber reconocido y

36

Actis Caporale, sent. del 19.8.99, D.T. 2000-A-165, con nota de Amanda Pawlowski en la que
recuerda otros precedentes de idntico tenor, todos del Superior Tribunal.
37
C.S.J.N. Bieler de Caraballo, 21.12.00, E.D. del 17.4.01 pg. 17.
38
Cacace, 19.10.95, La Ley 1996-B-19.

19

liquidado un monto mayor39.

Y, al mismo tiempo,
considerando la penosa situacin del sector social que vive de
ingresos fijos (sueldos y jubilaciones), tambin se ha dicho
con razn que si una emergencia econmica real -y no
ficticia-, obliga al Estado a procurarse recursos, antes que
buscarlos en el salario de los trabajadores, debe buscarlos en
los sectores de mayor o de gran capacidad econmica.
Digamos del capital, que es menos digno que el trabajo
humano. En definitiva, considerando incluso el principio que
veda invocar la propia torpeza, si el Estado no supo adoptar
a su tiempo una buena poltica econmica, presupuestaria,
fiscal o lo que fuere- no es justo ni razonable que la
consecuencia para enmendarla y superarla se transfiera a los
gobernados, que no tuvieron arte ni parte en la equivocacin.
Por ende hay que tomar con beneficio de inventario el
principio legitimante de las restricciones razonables al
ejercicio de los derechos en tiempos de emergencia. Y tomarlo
con beneficio de inventario nos hace partir de la presuncin
de arbitrariedad cuando la limitacin al ejercicio de un
derecho es muy severa o rigurosa 40.
2.- Condiciones de legalidad de la emergencia:
La situacin de extrema necesidad que justifica el
dictado de una normativa de emergencia debe vincularse con
la propia supervivencia de la Provincia, de all que los tericos
del estado de necesidad pblico aludan al derecho natural a
la conservacin del Estado y que no se considere suficiente
justificativo la ampulosa referencia a la razn de Estado y la
no menos difusa y arbitraria invocacin del bien comn 41. El
39

Germn J. Bidart Campos, La rebaja del salario por decreto de necesidad y urgencia, E.D. 165556.
40
Bidart Campos, Germn, Las reducciones salariales por emergencia econmica, La Ley 1998-A62, el subrayado nos pertenece. Cabe recordar, en ese sentido, la doctrina de la Corte Nacional que
manda interpretar en forma protectora las leyes que se vinculen con ingresos de carcter
alimentario, atento los riesgos de subsistencia y ancianidad involucrados (V. gr.: Fallos 305:611 y
307:1210).
41

Nstor Sages, Op. Cit. La Ley 1990-D-1039. El peligro de que el legislador burle la Constitucin
haba sido denunciado por Juan Bautista Alberdi: La Constitucin debe dar garantas de que sus
leyes orgnicas no sern excepciones derogatorias de los grandes principios consagrados en ella,
como se ha visto ms de una vez. Es preciso que el Derecho Administrativo no sea un medio falaz

20

estado de necesidad mereci un exhaustivo y brillante anlisis

de Bielsa donde resalta que su invocacin no es una llave
maestra que todo lo puede y concluye que, si bien el estado de
necesidad es en s mismo fuente de derecho, en un sistema
constitucional como el nuestro, la inestabilidad del derecho,
su incertidumbre y mutabilidad poltica es inconcebible,
puesto que es la negacin de la certeza, de la seguridad
jurdica, del orden. En la mentalidad europea y americana,
eso es subversin42.
Desde un punto de vista totalizador la emergencia
constituye el triunfo de la economa sobre el derecho ya que,
por definicin, la modificacin del status jurdico de las
personas invocndose la preeminencia de los fines fiscales
pone en jaque todo el sistema basado en la vigencia de reglas
y principios jurdicos que preservan los derechos adquiridos
de cara a la cambiante y errtica voluntad de los gobernantes.
No cabe duda que el llamado derecho de la emergencia
constituye una herramienta poltica neutral cuando apunta a
modificar la distribucin de competencias entre los diversos
estamentos del Estado o suspender por un plazo razonable el
ejercicio de determinados derechos no esenciales. En cambio
cuando los derechos adquiridos de los particulares son
arrasados para siempre o ignorados por lapsos significativos o
se desconocen derechos humanos bsicos, el derecho de la
emergencia se convierte en anti-derecho. Una enseanza
bsica en todo curso elemental de lgica comienza por sealar
que una cosa no puede ser y no ser al mismo tiempo. Un
derecho que priva a las personas de lo que antes tenan, que
reduce drsticamente su calidad de vida al rebajar sus ingresos
fijos sumindolos en la miseria y el desamparo, es un no
derecho.
Tan severo es el desconocimiento del orden jurdico
provocado por la emergencia que el mismo contrato social
de eliminar y escamotear las libertades y garantas constitucionales (Bases y puntos de partida
para la organizacin poltica de la Repblica Argentina, Plus Ultra, 1984, pg. 106).
42
Rafael Bielsa, El estado de necesidad en el Derecho Constitucional y Administrativo, 2 edicin.
Depalma, 1957, pg. 66.

21

queda averiado ya que los sectores de la comunidad que

acordaron trabajar para el Fisco (empleados pblicos) y que
contribuyeron durante dcadas al sostenimiento del sistema
previsional (jubilados) ven de repente unilateralmente
desconocido un extremo esencial del vnculo jurdico.
La Argentina se encamina a batir su propio rcord en la
materia. Si en el Siglo XX se declar en emergencia
econmica y administrativa una veintena de veces conviene
recordar que lo hizo por primera vez en su segunda dcada y
en una problemtica que afectaba a un sector reducido de la
comunidad (los propietarios de inmuebles arrendados) 43.
Ahora, en el primer ao del Siglo XXI, el Estado (nacional,
provincial y municipal) afecta a la totalidad de la poblacin
con una presin tributaria que antes se hubiera considerado
confiscatoria y en particular a una cantidad muy numerosa de
personas que viven ajustadamente como son los empleados
pblicos y los jubilados a quienes se les reducen sus sueldos y
haberes. No satisfechos con aquella expoliacin los
gobernantes suman la declaracin de una situacin de
emergencia generalizada obligando al sector ms desprotegido
de la poblacin a aceptar letras de tesorera provinciales como
medio de pago Por definicin el llamado derecho de la
emergencia afecta derechos adquiridos. La calificacin de
adquirido al sustantivo derecho es sobreabundante. Un
derecho se lo tiene (en cuyo caso se lo ha adquirido) o no se
lo tiene (en cuyo caso ni es adquirido ni es derecho). De
todos modos, por seguir un uso del lenguaje podemos ensayar
una definicin puramente semntica y considerar que
derechos adquiridos son aquellas facultades y atribuciones
ya definitivamente incorporadas al mbito vital de una
persona, agregando que puede tratarse de atributos de la
43

El Congreso Nacional sancion en el ao 1920 la Ley 11.157 congelando el precio de los

alquileres debido a una situacin de crisis habitacional. La Corte Suprema, por mayora, consider
que la medida era legtima y encajaba dentro de la atribucin parlamentaria de regular el ejercicio
del derecho de dominio de los propietarios de inmuebles para renta. En su clebre disidencia el juez
Antonio Bermejo insisti en resaltar un principio tan obvio como olvidado: Nada autoriza a los
poderes pblicos, ya sea el legislativo, el ejecutivo o el judicial, a apartarse de la Constitucin
(Agustn Ercolano c/ Julieta Lanteri de Renshaw, 28.4.22, Fallos 136:161).

22

personalidad como el derecho al nombre, al estado de familia

y al domicilio o pueden ser de tipo patrimonial en el sentido
amplsimo que la jurisprudencia ha otorgado al trmino, es
decir cualquier otro derecho diferente a los recin recordados.
En lgico correlato, por va de principio, ni la
Administracin ni el Legislador podrn arrebatar o alterar un
derecho patrimonial adquirido sin desconocer la garanta de
inviolabilidad de la propiedad reconocida por la Constitucin
Nacional44 .
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en una
importantsima decisin recada en la causa Bronstein contra
Gobierno de Per, resolvi que la proteccin de la propiedad
privada contemplada en el art. 21.1 de la Convencin
Americana de Derechos Humanos, comprende tantos las cosas
materiales apropiables como los derechos que pueden integrar
el patrimonio de una persona45.
Esos derechos adquiridos de raigambre constitucional,
como bien se sabe, no son absolutos y ceden frente a
necesidades colectivas. Cuando esas necesidades son
demasiado apremiantes surge una suerte de potenciamiento
del poder de polica estatal (que a veces, por esta razn,
suele denominarse polica de la emergencia) y la regulacin
habitual de los derechos se dinamiza alcanzando una mayor
incidencia en la esfera jurdica de las personas. La razn de ser
de toda declaracin de emergencia es paliar una situacin de
crisis y su efecto natural incidir sobre algn tipo de derecho
adquirido (en los ejemplos histricos de emergencia que
venimos refiriendo: el derecho del locador a percibir los
alquileres contratados, el derecho del acreedor a cobrar los
intereses pactados, el derecho al sueldo o al haber
previsional).
Pero para que esa invasin intensa del patrimonio, y de
los derechos adquiridos en general, resulte vlida el legislador
44

Cm. C. y C. 2da., Sala III de La Plata, Mendy, 27.6.00, causa 89.940 RSD n 151/00.
C.I.D.H., Ivcher Bronstein, 6.2.01, Supl. de Der. Constitucional La Ley del 3.9.01, con nota
laudatoria de Susana Albanese.
45

23

debe apoyarse en hechos concretos demostrativos de la

efectiva existencia de las circunstancias extraordinariamente
graves que justifican la emergencia. De no ser as, el
relajamiento de las garantas constitucionales sera una
posibilidad siempre a la mano de las autoridades que detentan
el poder (y que, como tambin se sabe, tienden naturalmente a
su ejercicio abusivo).
La reciente emergencia provincial no intenta probar, en
rigor ni siquiera menciona, la existencia de una grave crisis
financiera ni aporta explicaciones sobre la realidad de un
dficit presupuestario que unos meses antes de la sancin de la
Ley 12.727 el propio Gobernador negaba enfticamente.
Existe un dato por dems revelador de la falsedad
intrnseca del crtico estado de necesidad que se pregona en
forma dogmtica. Mediante el dictado de la Ley 12.726, es
decir la norma que precede a la Ley de Emergencia, se
contradijo palmariamente la existencia de una crisis financiera
ya que el Estado local se comprometi a desembolsar un mil
cien millones de pesos ($ 1.100.000.000) por la transferencia
de la cartera de deudores con improbabilidad de cobro del
Banco de la Provincia de Buenos Aires cuyo importe se
presume en alrededor de dos mil millones de pesos ($
2.000.000.000).
Como esto provoc algn revuelo entre quienes
consideraron que no es justo que los crditos otorgados a
parientes, amigos y colegas de los gobernantes sean
finalmente soportados por la comunidad (y entre otros por las
vctimas de la emergencia), oficialmente se atin a explicar
que se trat de prstamos dados a pequeas y medianas
empresas que, por la grave situacin general, no pudieron
reintegrarlos. Como en esa cartera de incobrables figuran
firmas que no encajan en la categora de pymes (como el
Grupo Yoma deudor de $ 20 millones y la constructora
Gualtieri que adeuda $ 105 millones) la Fiscala Penal

24

Especial de La Plata inici una investigacin46, se sancion

una ley creando una comisin bicameral para investigar el
asunto47, la prensa se hizo eco de la situacin48 y la Fiscala de
Estado
promovi
una
demanda
autnoma
de
49
inconstitucionalidad contra la citada Ley 12.726 .
Antes, al sancionarse la mismsima Ley 12.727, un
sector minoritario de la Cmara de Diputados tuvo la
hidalgua de reconocer que hace poco (en alusin a la Ley
12.726 de incorporacin al Estado Provincial de los pasivos de
su Banco oficial) le dimos proteccin poltica y ahora se
deben estar riendo- a Gualtieri, Soldati, el grupo Yoma,
Distribuidora Tres Arroyos, y otros que estuvieron jugando
con el Banco Provincia a favor de sus negociados, ese voto
les signific proteccin poltica para que recompongan sus
intereses y deudas sin que se devuelvan recursos al Estado
provincial50.
IV- LA EMERGENCIA ETERNA:
La emergencia puede postergar el ejercicio de los
derechos y hasta modificarlos sin alterar su esencia51 y
permite a los gobiernos relativizar temporariamente el respeto
estricto de los derechos de raigambre constitucional a
condicin de que existan y se acrediten circunstancias pblicas
de tan extrema gravedad que obliguen a sacrificar los derechos
individuales por razones derivadas del prioritario inters de la
46

La causa se encuentra en perodo de prueba, habindose ordenado el examen de la contabilidad

pblica relativa a los aos 1999 y 2000 ya que se sospecha el manejo irregular de los fondos. La
Asesora Pericial de Tribunales, a impulso de los fiscales Agero y Lombardo deber expedirse
sobre el destino dado a algunas partidas y respecto de la veracidad de la crisis financiera invocada
para justificar la cesacin de pagos
47
La Ley 12.729 (B.O. 15.8.01), en su art. 1 dispone la creacin de esa comisin con la finalidad de
investigar la cartera de crditos del BPBA y determinar si los mismos fueron otorgados,
gestionados y controlados por el Banco regularmente y de acuerdo a las normas legales y
estatutarias vigentes. Como la experiencia indica que este tipo de comisiones jams arroja
resultados concretos hubiera sido ms prctico y saludable formular la pertinente denuncia para que
la Justicia Penal se ocupara del tema.
48
Ver la pg. 12 del Diario Hoy (La Plata) del 26.9.01.
49
Causa I-2316 de trmite ante la Secretara de Demandas Originarias de la Suprema Corte de
Justicia de la Provincia de Buenos Aires.
50
Diputado Aguirre, Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados del 19 y 20.7.01, pg. 91.
51
Cm. Civ. y Com. Ira. de San Martn, Empresa Gral. Jos de San Martn, 11-2-94, RSD n 14/94.

25

comunidad. El fundamento tico de la emergencia es

privilegiar el inters de la mayora de la sociedad en la buena
marcha de la cosa pblica por sobre los anhelos de las
personas individualmente consideradas. Como en la
concrecin de tales postulados se afectan las tantas veces
recordadas garantas constitucionales, al requisito del sustento
fctico se suma la condicin de transitoriedad.
En el caso argentino, la experiencia histrica demuestra
que, en razn de sus continuas renovaciones y ms all de los
cambios de matices de las sucesivas leyes que la implantaron,
la emergencia se convierte en permanente52. Una tras otras, sin
solucin de continuidad, aparecen invocadas situaciones de
catstrofes econmicas nunca debidas a factores de naturales o
a fuerza mayor irresistible sino a la mala praxis de polticos y
economistas que en lugar de rendir cuentas sobre sus
desaguisados y asumir sus propias responsabilidades las
descargan sobre las espaldas de los que menos tienen.
Un comentario editorial aparecido en The Wall Sreet
Journal, referido a la emergencia bonaerense, destac con
agudeza que el patacn tambin pone en duda el
compromiso de la Argentina de recortar gastos en el
presupuesto, el recientemente prometido dficit cero ya que
se anticipan nuevas y mayores emisiones de lo que el
cronista neoyorquino denomina dinero desagradable.
Reconociendo que si habr ms circulante es porque se
mantendr el nivel de egresos pblicos, y en tono crtico, la
nota seala la ausencia de medidas tendientes a combatir las
verdaderas razones de la crisis: el despilfarro y la corrupcin53.
V LA EMERGENCIA FACIL:
52

Un completo detalle de la eternidad de la emergencia en el mbito nacional puede verse en el libro

de Julio Csar Crivelli, titulado precisamente La emergencia econmica permanente (con prlogo
de Alberto Bianchi), Abaco, 2001. En la Provincia de Buenos Aires tambin alude a la emergencia
permanente, enumerando decenas de leyes temporarias pero a la vez sucesivas, Ricardo M. Ortz,
Amparo, emergencia y patacones en la Provincia de Buenos Aires, en prensa.
53
Nota reproducida por Ambito Financiero en su versin Internet, Ambitoweb.com del 21.8.01. En
el fondo, seguramente sin saberlo, el comentario se hace eco de la admonicin del recientemente
electo senador por la Provincia de Catamarca Luis Barrionuevo: hay que dejar de robar por un par
de aos.

26

Si nos detenemos brevemente en el enfoque histrico

advertiremos que las declaraciones de emergencia econmica,
al generalizarse, se tornan cada vez ms amplias en sus
fundamentos y ms ambiciosas en sus efectos. Se concluye
entonces en que existe una diferencia fundamental entre las
emergencias pretritas y la actual, tanto en el plano de su
justificacin moral como en el terreno de la admisibilidad de
sus consecuencias. Y no se trata de un dato menor debido a
que la moral aporta al derecho su sustento tico para que la
regulacin de la vida social no obedezca al capricho de los
gobernantes sino a la bsqueda de lo justo absoluto.
Todo sistema jurdico es el producto de los principios
ticos de los legisladores y cuando estos se distancian
notablemente de las convicciones de la sociedad en su
conjunto se produce un escandaloso e intolerable divorcio
entre el derecho y la moral que le sirve de soporte social. All
tambin debe intervenir el sistema jurisdiccional como
elemento corrector de la distorsin.
La Ley 12.727 es la respuesta a la invitacin formulada a
las provincias por la Ley de Emergencia Nacional n 25.344.
Reconoce como antecedente un acuerdo suscripto el 10 de
abril de 2001 para mejorar la economa y lograr el equilibrio
fiscal. La eliminacin del dficit presupuestario permitira
atender los servicios de la deuda externa y con ese objetivo se
sacrific a la poblacin y se posterg, una vez ms, el pago de
la deuda interna. La Conferencia Episcopal Argentina, en
una declaracin emitida el 17 de noviembre de 200154 reclam
condiciones ms equitativas para el pago de las obligaciones
con la banca extranjera ya que no puede morir todo un
pueblo por pagar una deuda. Sus autoridades manifestaron
que la deuda tiene mucho de injusta.
Si bien el abandono intempestivo del Poder por parte de
las autoridades que asumieron en 1999 y la declaracin de
cesacin de pagos elimin el argumento de la necesidad de
54

Vid. Diario El da del 18.11.01, pg. 6.

27

atender los compromisos internacionales, lo concreto es que

las medidas de ajuste adoptadas en la Provincia de Buenos
Aires fueron mantenidas.
En este punto cabe insistir en sealar que la emergencia
supuestamente provocada por el dficit fiscal y la abandonada
decisin poltica de atender a rajatabla las obligaciones de la
deuda externa, no es el producto de una guerra o una
catstrofe natural que se abati sobre la cabeza de los
argentinos, sino el resultado de una mala administracin y de
prcticas corruptas de hacer poltica (despilfarro y hurto de
dinero estatal). En semejante marco la pregunta deviene obvia:
Cul es el principio o fundamento tico, lgico o jurdico que
seala que el dficit debe ser solventado a costa de la penuria
de empleados pblicos y jubilados?
Comparto, en este sentido, las reflexiones de la jueza
contencioso administrativo federal Liliana Heiland: Para
lograr el equilibrio de las cuentas fiscales no se da el mismo
tratamiento a los acreedores externos que a los internos:
primero se paga a los externos, despus a los internos
(salarios, jubilaciones, pensiones). El privilegio de la deuda
externa aparece pues anteponindose al cumplimiento de
clusulas y prioritarias obligaciones constitucionales en
materia de gasto social, lo que debe evitarse...La
emergencia no crea poder; ni menos an, suspende el
ejercicio de las garantas consagradas en nuestra
Constitucin55.
Desde ese mismo mirador corresponde recordar que las
emergencias del siglo pasado apuntaban claramente a auxiliar
a sectores de menores recursos que se vean afectados por
normas de derecho privado que sacralizaban el cumplimiento
de lo acordado y que dejaban naturalmente librados a su
55

El fallo aparece parcialmente transcripto sin indicar cartula ni fecha en el sitio de Internet de
Diario Judicial del 21.9.01, donde tambin se resea una decisin del juez contencioso
administrativo federal Martn Silva Garretn haciendo lugar a una medida cautelar contra la Ley de
Emergencia Nacional 25.453 recordando que las atribuciones legislativas del Congreso deben ser
ejercidas dentro de los lmites de razonabilidad procurando no afectar los derechos consagrados en
los artculos 14 bis y 17 de la Constitucin Nacional.

28

propia suerte a la mayora de los habitantes de nuestro pas,

como fue el caso de inquilinos y deudores hipotecarios 56. La
emergencia que ahora nos agobia, en cambio, est destinada a
equilibrar el presupuesto nacional con el explcito objetivo de
atender en tiempo y forma las obligaciones oficiales
relacionadas con la deuda externa. No tiene, al menos en su
origen, una finalidad vinculada con las necesidades de la gente
sino con el inters de la banca acreedora y la condescendencia
de los organismos financieros internacionales. La emergencia
no responde ahora a la necesidad de dar respuesta a los
padecimientos de nuestra comunidad sino al paradigma del
equilibrio fiscal modernamente denominado dficit cero 57.
Esa finalidad de contabilidad pblica ha sido mantenida luego
del default.
No debe interpretarse de estas palabras que no merecen
respeto los derechos de los locadores y financistas, solo
sealan la mayor perversidad de la emergencia moderna. En
ltima instancia nadie puede sentirse a salvo en un Estado que
no respeta los derechos individuales enunciados en la
Constitucin (se trate del dominio inmobiliario, de
arrendamientos, intereses, sueldos o haberes previsionales), ya
que se corre el riesgo sabiamente denunciado por Bertolt
Brecht, y al que cabe parafrasear: nadie se preocup cuando
metieron la mano en los bolsillos de los locadores rentistas y
acreedores hipotecarios; mucho menos cuando confiscaron los
depsitos a plazo fijo (total la mayora de la gente no era ni
locadora ni financista)...pero ahora esquilman a los empleados
pblicos y a los jubilados.
De manera que una rpida comparacin entre la
emergencia clsica y la emergencia moderna permite
visualizar la mayor perversin de esta ltima. Antes aunque el
56

La Ley Nacional 11.741 prorrog las obligaciones contradas con garanta hipotecaria y redujo las
tasas de inters pactadas.
57
Si bien la decisin de equilibrar gastos y recursos o mantener el dficit crnico es claramente
poltica los propios economistas disienten al respecto. Tampoco la Economa es una ciencia exacta y
hasta el mismsimo premio Nobel Joseph Stiglitz opina que la bsqueda del dficit cero es un error
(Reportaje publicado en la pg. 8 del Diario El Da de La Plata del 11.11.01).

29

Fisco desbarataba derechos adquiridos lo haca por razones

humanitarias, protega a sectores dbiles de la sociedad que
podan perder el uso de la vivienda arrendada o el dominio de
la propia, segn fueran desalojados por los locadores o
ejecutados por los acreedores hipotecarios. Ahora, por motivos
presupuestarios, la emergencia tiene por destino asegurar a los
financistas internacionales que los servicios de sus
elevadsimos intereses sern atendidos.
La conclusin es obvia. La emergencia anterior atenda a
las necesidades de los sectores sociales coyunturalmente
vulnerables de nuestro pas. Ahora calma los nervios de los
especuladores de Wall Street. Las primeras declaraciones de
emergencia afectaron los derechos de quienes ms tenan
(propietarios de bienes de renta y financistas locales) ahora se
sacrifican los derechos de quienes viven de esculidos
ingresos fijos (empleados pblicos y jubilados).
Para colmo la invocada, soada e inasible bonanza
presupuestaria en que se escuda la nueva emergencia no
persigue lograr supervit de ahorro interno para volcarlo en
actividades productivas protagonizadas por la sociedad
argentina sino obtener medios financieros para atender una
deuda externa que no slo es inmoral 58 sino tambin, y
fundamentalmente, ilegal59. Hace algn tiempo la doctrina
iuspublicista haba denunciado la situacin: El desafo de la
poca ...es eliminar...los intersticios del poder, las tierras de
58

En la medida en que es el resultado de prstamos excesivos que indican a todo acreedor ms o

menos prevenido que su devolucin resultar imposible, con tasas usurarias y aplicacin
acumulativa de intereses sobre intereses (anatocismo). Los prstamos, en su mayor parte, fueron
otorgados a gobiernos de facto que haban usurpado violentamente el poder y que jams destinaron
esos ingresos a inversiones productivas o gasto social.
59
El juez Jorge L. Ballesteros, a cargo del Juzgado Nacional Criminal y Correccional Federal n 2,
el 13 de julio de 2000, al sentenciar la causa Olmos, Alejandro s/ denuncia, luego de 8 aos de
investigaciones y sobre la base de profundas y prolijas pericias tcnicas, tuvo por acreditadas
numerosas anomalas en el proceso de crecimiento desmesurado de la deuda, que abarcan
incumplimientos a la Carta Orgnica del Banco Central, carencia de registros fidedignos,
endeudamiento ficticio de empresas pblicas y otras irregularidades por el estilo que, segn el
magistrado, no podan pasar desapercibidas para las autoridades del Fondo Monetario
Internacional que supervisaban las negociaciones econmicas (J.A. 2001-I-514, con nota de
Salvador M. Lozada, La deuda externa y el derecho). Ampliar en Carlos E. Gonzlez, El gran
fraude a la Nacin, edicin del autor, 2000 y Alejandro Olmos, Todo lo que usted quiso saber sobre
la deuda externa y siempre se lo ocultaron, Edit. de los Argentinos, 1995.

30

nadie por donde puedan filtrarse y lo hacen efectivamente los

comportamientos arbitrarios o abusivos el poder. Por tales
intersticios...es por donde se han creado nada menos que la
deuda externa que el pas ha acumulado sin control alguno
desde hace dcadas, en ocasiones a tasas fuera de mercado,
para inversiones y gastos en su mayor parte no productivos60.
La coartada de la emergencia clsica era el bien comn
de las personas de escasos recursos. Ahora es el bien comn
de riqusimos usureros internacionales. Antes lo ilegal se
excusaba por una finalidad valiosa en el plano moral. Ahora la
ilegalidad se suma a la inmoralidad intrnseca del asunto.
Para colmo al Poder Ejecutivo Provincial le basta con
explicar a los legisladores que luego votarn sobre tablas su
proyecto, que se trata de adoptar los requerimientos
solicitados por el Gobierno Nacional...ante la emergencia
planteada...frente a la situacin extrema que est padeciendo
nuestra Provincia. Ya que, aunque parezca mentira, las
transcriptas son las motivaciones ms sustanciosas del
mensaje de elevacin del proyecto de la futura Ley 12.727
que, en 22 renglones, explica al Poder Legislativo por qu
deben rebajarse sueldos y jubilaciones, emitirse moneda
provincial, rescindirse todos los contratos
de la
Administracin, suspenderse la ejecucin de sentencias
firmes, derogarse el rgimen procesal de medidas cautelares y
otras excentricidades no menos llamativas en un moderno
Estado de Derecho.
A tal punto se ha decidido sacrificar el patrimonio de
quienes menos tienen que el Poder Ejecutivo de la Provincia
de Buenos Aires, el 13 de septiembre de 2001, vet dos leyes
sancionadas por el Congreso. Una de ellas obligaba a las
empresas privadas prestantes de servicios pblicos a aceptar el
pago total de las facturas de sus usuarios en patacones. La
restante estableca que los descuentos sobre sueldos por
crditos personales tomados por empleados pblicos deban
60

Agustn Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo, F.D.A., 1998, 5 edic. reimpresin 2000, t.
I pg. II-30 (subrayado ausente en el original).

31

hacerse en bonos. Las leyes vetadas significaban un paliativo

para los castigados bolsillos de los agentes estatales obligados
a cobrar parte de sus haberes en moneda provincial. Al
menos podan destinar esas letras de tesorera al pago de los
servicios esenciales (provisin de agua potable, energa
elctrica y gas) o a la amortizacin de prstamos. Una vez ms
el Gobierno cort el hilo por lo ms delgado y, demostrando el
reconocido poder de lobby de los sectores que agrupan a las
grandes empresas transnacionales y a la banca
(mayoritariamente extranjera), bloque aquellas posibilidades.
La sorpresa resulta mayscula, y deja ratificada la
operatoria de los sectores interesados, cuando se repara que
uno de los proyectos transformados en una ley luego vetada
(el vinculado a los descuentos de cuotas de crditos) haba
sido remitido al Parlamento por el propio Poder Ejecutivo y
no sufri ninguna variante en su texto originario.
Cules son las consecuencias de los vetos? Pues
sencillamente que los empleados y jubilados debern pagar las
facturas de servicios y las cuotas por crditos personales en
pesos verdaderos. En caso de que el monto que perciben en
moneda real no resulte suficiente caern en una opcin de
hierro: No pagar afrontando el corte de los servicios y la
ejecucin de sus crditos61, o vender sus patacones por debajo
de la par en un mercado financiero netamente especulador.
Ambas soluciones no son tales pero en ese rincn del
cuadriltero los ha colocado la emergencia y all se debatirn
con la guardia cansada y cada vez ms al borde del knock out.
Por eso la emergencia bonaerense es perversa. Porque
fue adoptada en forma inconsulta, sobre tablas para atender
las
necesidades
de
la
contabilidad
pblica
y,
fundamentalmente, porque castiga a los ms dbiles en
beneficio de los que ms tienen. Por eso la Ley 12.727 es
61

Esta imposibilidad de pago, que es tambin un default particular, no preocupa a los gobernantes
que asumen que un sector importante de la poblacin se vea privada de agua, electricidad y gas o
sometida a ejecuciones judiciales mientras protege al sector empresario y financiero, oponindose a
sendas leyes sancionadas por el mismo Congreso que decret la emergencia y ahora intenta
morigerar sus devastadores efectos.

32

inconstitucional, porque la legitimidad de la necesidad como

dispensa de la Constitucin demanda una legitimidad de fines
en el derecho de la emergencia62.
VI LA EMERGENCIA MAGICA:
Al aletargarse la capacidad de reaccin de la comunidad
y fundamentalmente de los llamados operadores jurdicos
(abogados y jueces, especialmente jueces) la emergencia se
enseorea en el campo de juego, reemplaza o deroga las reglas
de la disciplina en prctica y aspira a que se le reconozca un
rendimiento ilimitado. Ya el legislador deja de considerar
necesario la invocacin de razones extraordinarias y decreta
dictatorialmente la emergencia, a solicitud claro est del
Ejecutivo, sin mayores explicaciones, en forma dogmtica y
sin un mnimo tratamiento en las comisiones parlamentarias
(sobre tablas).
Los polticos pronuncian la palabra emergencia y
abogados y jueces comenzamos a lidiar con el sentido
semntico del trmino pasando por alto el enfoque sustancial,
es decir el anlisis de las consecuencias concretas del
pulsamiento de la alarma. Olvidamos que en el altar de la
emergencia ser sacrificada la calidad de vida de la gente y
omitimos interrogarnos sobre el encuadre tico del asunto as
como de las consecuencias sociales (a mayor miseria mayor
desempleo, mayor desguace familiar, mayor delictuosidad,
mayor abarrotamiento de institutos de menores y crceles, y
as en un crculo interminable).
La palabra emergencia se convierte en llave maestra
del abuso de poder sin que nadie se conmueva por el sentido
trascendental de su aplicacin. Dejamos de advertir que el
dficit cero interesa a los acreedores externos porque les
garantiza (o al menos intenta hacerlo) el cobro de los servicios
de intereses e importa a los gobernantes porque al alejar el
fantasma del default acerca sus posibilidades de reeleccin,
62

Nstor P. Sages, op. cit., La Ley 1990-D-1055.

33

pero no constituye un valor considerado til para la paz, la

justicia social, la mejor distribucin de la riqueza u otros
valores reconocidos y reconocibles por la comunidad
argentina. La prueba de ello es que no existe un solo sector
social, ms all de los banqueros y unas pocas autoridades,
que apoye este verdadero estado de sitio econmico. Cuando
la comunidad jurdica, es decir los operadores del derecho,
se entretiene debatiendo sobre el contenido de un vocablo y se
desprecian las cuestiones de hecho (efectos sobre la
comunidad) que acarrea su admisin normativa, olvidan que
el Derecho es una ciencia social fundada en un sistema de
valores y no una mera tcnica de lgica simblica63.
Ese divorcio entre las palabras y la realidad facilita
hasta lo ridculo el abuso en la invocacin de la emergencia.
Se llega a tal extremo que hace una dcada el Gobierno
Nacional invoc una inslita emergencia cinematogrfica
para crear, por decreto, un impuesto del 10% al alquiler de
videos cuyo producido se destinara al fomento de aquella
industria64. En tiempos ms recientes, tambin por decreto, se
declar en estado de emergencia a la actividad aseguradora del
autotransporte pblico de pasajeros y a las empresas prestantes
de ese servicio, discriminando nada menos que a las vctimas
de accidentes de trnsito, modificando sentencias judiciales
firmes para fijar el pago de las indemnizaciones en ms de un
centenar de cuotas. En este ltimo caso la Justicia seal que
la vctima de un accidente goza de un derecho adquirido a la
indemnizacin y abort la increble intentona65.
Si bien la oportuna declaracin de inconstitucionalidad
de ambos desatinos frustr su ingreso a la nutrida galera de
impresentables abusos de poder no desalent a las autoridades
administrativas que, a caballo de un Congreso complaciente,
logra sancionar las leyes ratificatorias de sus vanos intentos
previos. Y, en este punto, conviene recordar que, en palabras
63

Conf. Flix S. Cohen, El mtodo funcional en Derecho, Traduc. de Genaro R. Carri, AbeledoPerrot, 1962, pg. 27.
64
Decretos 2736/91 y 9949/92.
65
Cm. Nac. Com. Sala E, Almeida, 9.3.99, La Ley 1999-F-55, entre muchos otros.

34

de la Corte Nacional, el derecho de la emergencia puede

instrumentar poderes en forma ms enrgica que lo que
admiten perodos de sosiego y normalidad pero no autoriza a
ensayar poderes inconstitucionales66, resaltando que la
emergencia est sujeta en un Estado de Derecho a los mismos
principios que amparan a la propiedad en pocas
normales67. El derecho de la emergencia puede estimarse
legtimo en el nico caso, ya recordado, en que se encuentre
en juego el principio de conservacin del Estado y no
cuando un grupo de legisladores consecuentes (y en no pocas
ocasiones obsecuentes) con el poder Ejecutivo decidan por s
y ante s que sus leyes se impondrn a la Carta Magna.
Si el objeto de la ciencia jurdica es, como sostena el
juez Holmes68, la prediccin de lo que pasar bajo
determinadas circunstancias, es fatal suponer que tolerando
aquellos excesos cada vez que el Fisco desee modificar el
orden constitucional, cualesquieran sean sus motivaciones, sus
razones confesables y sus objetivos finales, enviar al
Congreso un proyecto de ley de emergencia que legisladores
sumisos, por conviccin o por complicidad, sancionarn sin
reparos. Una suerte de nefasta conceptualizacin formal del
Derecho ajena a toda forma de valoracin, har que los
objetivos polticos y econmicos a alcanzar (abarcativo del
amplio espectro que va desde el pago de la deuda externa al
fomento de la industria cinematogrfica o de cualquier otra
ndole) desemboquen en la emergencia como manera de
sortear el antiptico escollo de los derechos constitucionales.
La decadencia argentina, por grave que sea, no puede
llevarnos tan lejos y tan abajo.
VII LA EMERGENCIA INSTANTANEA:
La prueba ms evidente de que la Ley 12.727 no fue otra
cosa que un apresurado acompaamiento de los deseos
66

C.S.J.N. Martini e hijos, Fallos 200:450; Guiraldo, Fallos 202:456.

C.S.J.N. Nacin Argentina, Fallos 237:38.
68
Oliver W. Holmes, La senda del Derecho, Abeledo-Perrot, 1975, pg. 21.
67

35

polticos del Poder Ejecutivo, surge del anlisis de su trmite

de sancin. Aunque parezca mentira, tratndose de una cuerpo
normativo de tamaa trascendencia, el proyecto que derivara
en la ley de emergencia fue tratado sobre tablas en la Cmara
de Diputados que recibi, fuera de hora, el proyecto del Poder
Ejecutivo, durante la sesin ordinaria del pasado 19 de julio
de 2001, segn expediente PE/4/01-0269.
Desde luego que en el Recinto, a falta de un debate
sustancial sobre la efectiva existencia de la crisis econmica,
sus causas, culpables y vas de solucin, no faltaron algunos
discursos de adhesin al proyecto donde se deplor el gran
dolor en el pecho que provoca tomar medidas tan extremas
hacia la gente (sic)70. En la Cmara de Senadores la cuestin
transit por carriles semejantes, y no falt quien se ocup de
resaltar que todos estamos votando esta ley con un nudo en
el estomago71.
Con una honestidad digna de mejor destino los
legisladores reconocieron que las medidas que estaban
adoptando se deban a que hoy estamos frente a esta
situacin porque nuestra Provincia atraviesa una crisis
econmica y financiera que es producto de una
administracin, por lo menos, deficiente de los ltimos aos,
destacndose que fueron desodas ciertas advertencias que
vinimos haciendo como oposicin, desde hace algn tiempo,
en lo que se refiere a la administracin provincial y a su
situacin financiera, ya que durante los ltimos aos...se
estaba gastando de manera desordenada y ms de lo
conveniente. Tambin dijimos que la falta de seriedad en el
gasto, que la falta de controles y que la falta de una mayor
transparencia en las contrataciones, iban a terminar
produciendo en algn momento, adems de situaciones de
69

Vid Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados, 8va. Sesin Ordinaria, 19 y 20.7.01, punto
del orden del da n 14, pg. 37.
70
Diputado Bustos, Diario cit., pg. 56.
71
Senador Amondarain, versin taquigrfica de la tercera sesin especial del 129 perodo
legislativo del Senado Provincial del 20.7.01, pg. 11

36

injusticia, un verdadero problema econmico para la

Provincia de Buenos Aires 72.
No falt quien reconociera que, este Estado, en la
dcada pasada, ha duplicado sus recursos y nos debemos
preguntar en que los (gast) porque si le preguntamos a
cualquier bonaerense si ha mejorado la calidad de los
servicios que presta la Provincia, seguramente nos va a decir
que no, citando dos ejemplos que consider ilustrativos:
la inversin en polticas sociales se redujo de 530 millones
en 1999 a 380 millones en el corriente ao, y en salud, en ese
mismo perodo, la reduccin rond los 100 millones 73.
Se advierte entonces que los mismos legisladores que
sancionaron la Ley 12.727 denunciaron la mala administracin
y lo previsible de la crisis, quejndose del desprecio del
Ejecutivo hacia sus advertencias previas. A pesar de ello,
disciplinadamente, la Ley 12.727 fue trada al mundo,
asumindose no solo el dolor inicial de semejante parto sino
tambin el futuro pesar que ocasionar la criatura al crecer en
un entorno cada vez ms pauprrimo, y, por lgica
consecuencia, cada da ms hostil.
Existieron, es claro, algunas voces de protesta. La
diputada Adobbati, quejndose de la poca atencin que reciba
de sus colegas que se haban parado de sus bancas y estaban
de tertulia (sic), dispar: Cmo se hace para apoyar otro
saqueo a la clase media y sectores populares y, a la vez,
quedarse atornillados a los cargos como si nada, pidiendo
sacrificio con equidad de los que cobran quinientos pesos por
mes para calmar a los que se llevan quinientos pesos por
minuto y as salir de la depresin econmica?74.

72

Diputado Bazze, Diario cit., pg. 57. El subrayado est ausente en el original y no aparece en todo
el debate aclaracin ni referencia alguna a la expresin por lo menos ni a la falta de
transparencia denunciada.
73
Diputado Romn, Diario cit., pg.66.
74
Diario cit., pgs. 70 y 71.

37

VIII

CONCLUSION:
LA SEGURIDAD
JURIDICA COMO PRIVILEGIO DE LOS
PODEROSOS:
El romance entre el poder poltico y el poder econmico
es una maldicin eterna que los ciudadanos deben soportar
con estoicismo. Provoca indignacin, empero, escuchar y leer
declaraciones periodsticas de gobernantes que asumen como
un destino inexorable el aumento en las tarifas de los servicios
pblicos privatizados porque ha sido condicin de pliego,
integra el contrato entre concedente y concesionario, y, por
tanto, resulta esencial a la seguridad jurdica75. Esas mismas
autoridades, preocupadas por los derechos adquiridos de los
empresarios, no vacilan en reducir sueldos y jubilaciones
como si los derechos adquiridos de empleados pblicos y
jubilados no formaran parte de esa apetecible seguridad
jurdica. Existe,
como se ha dicho con razn, una
emergencia estricta para los que menos tienen y otra
diferente para los mejor posicionados polticamente76.
Por otra parte las empresas extranjeras que han invertido
en la Argentina, a travs de la firma de sendos tratados de
proteccin de inversiones recprocas, se colocan fuera del
sistema legal nacional y se someten a tribunales arbitrales
establecidos en el exterior. La emergencia no resulta aplicable
a quienes se encuentran en mejores condiciones para tolerar
sus efectos.
Cabe reiterar que los emolumentos salariales y
previsionales que hasta junio de 2001 venan percibiendo los
agentes estatales forman parte de su patrimonio y su
significativa limitacin equivale a la expropiacin, sin
indemnizacin o confiscacin prohibida por el art. 17 de

75

Para colmo en algunos casos, como en el de tarifas telefnicas, se alude al derecho adquirido al
reajuste segn ndices de inflacin en EE.UU. cuando esa mecnica est prohibida por la ley de
convertibilidad y en nuestro pas ya no hay inflacin sino deflacin (Ver la sentencia de la Cm.
Nac. Fed. Cont. Adm., Sala IV, Consumidores libres s/ incidente medida cautelar, 4.10.01).
76
Andrs Gil Domnguez, La ilegalidad de los piqueteros y la legalidad de los banqueros, Columna
de Opinin en Rev. La Ley del 10.9.01 pg. 1.

38

nuestra Ley Suprema 77. Sumndose a esa previsin se destaca

la Convencin Americana sobre Derechos Humanos que, en
su art. I, punto 1, establece la obligacin de los Estados de
respetar los derechos y libertades reconocidos en el Pacto, y
en su art. 21 recoge el principio de intangibilidad del
patrimonio al disponer que ninguna persona puede ser
privada de sus bienes, excepto mediante el pago de
indemnizacin justa. Ninguna persona incluye a
empresarios y a empleados, a ricos y a pobres, a acreedores y
deudores.
A su turno, segn surge de la brevsima discusin
parlamentaria de la Ley 12.727, las dificultades financieras de
la Provincia de Buenos Aires son producto del mal manejo de
las cuentas pblicas y, a pesar de ello no se ha visto impedida
de adquirir la cartera de morosos incobrables del Banco
oficial.
Debido a todo ello resulta palmariamente injusto que
esos conflictos de iliquidez presupuestaria encuentren solucin
rebajando los ingresos de los sectores menos pudientes de la
sociedad.
Queda todava una esperanza. Los jueces en ejercicio de
una elemental y comprensible autotutela (a la que tanto apelan
los administradores) pueden y deben declarar la
inconstitucionalidad de este nocivo engendro o obligando al
Fisco a quitar su mano de los enflaquecidos bolsillos de los
agentes estatales y procurar recursos combatiendo la evasin
impositiva y la corrupcin.

77

Vid C. S. J. N. in re Valdes, J.C: c/ Cintioni, A., sent. del 3/5/79. En

igual sentido Villacampo, Fallos 312: 122; Bernalesa S. A., Fallos 307:
398; Lanolino S. A., Fallos 307: 857 y Boccalandro, Fallos 270: 184; entre
otros.

39

40