LOS COSTOS ECONMICOS EN EL CLCULO DE TARIFAS DE LOS

SERVICIOS PBLICOS: UNA APLICACIN AL CASO DE LA REDEFINICIN DE

LAS TARIFAS BASE DE LA RAC
Jos Mara Rodrguez
Departamento de Economa y Finanzas
Facultad de Ciencias Econmicas (UNC)

Resumen
La determinacin de las tarifas de los servicios pblicos de infraestructura es un proceso
que comprende el clculo de los costos econmicos de la provisin, donde la solucin
ptima es la de costo marginal. Sin embargo, las indivisibilidades tecnolgicas cumplen un
papel relevante a partir del cual surge el concepto de costo medio incremental, que es una
aproximacin a la tarifa ptima, y tiene la ventaja de considerar el costo como una
consecuencia de hechos econmicos que se realizan en diferentes momentos del tiempo.
No obstante, una tarifa determinada en funcin del costo medio incremental podr ser
insuficiente para cubrir la totalidad de los costos econmicos, dada la condicin de
monopolio natural que caracteriza la provisin de los servicios de infraestructura.
Estos aspectos, que involucra un conflicto de objetivos regulatorios, en este caso entre
eficiencia asignativa y sostenibilidad, y la metodologa de clculo de costos estuvieron
presentes en la redefinicin de las tarifas base de la Red de Accesos de la Ciudad de
Crdoba, que habran de regir a partir del 2009.

Palabras claves: Costo incremental; Tarifas; Servicios Pblicos.

Clasificacin JEL: L51; L91; R48.

jmr@eco.unc.edu.ar

I. Introduccin
La prestacin de los servicios pblicos de infraestructura est sujeta a un conjunto de
caractersticas tecnolgicas que, en general, determinan la provisin del servicio bajo
condiciones de monopolio natural. Esta estructura de mercado indica que, desde el punto de
vista de la eficiencia asignativa, hay lugar slo para un proveedor, donde el Estado, por un
lado, garantiza la exclusividad en la prestacin del servicio, y, por otro, establece un
esquema de regulacin a los efectos de corregir la falla de mercado que representa el libre
funcionamiento de un monopolio. En esta tarea, el regulador tiene la funcin de hacer que
los servicios se presten bajo condiciones eficiencia, sostenibilidad y equidad.
La eficiencia asignativa requiere que el precio refleje el costo marginal de produccin,
en tanto que para alcanzar la sostenibilidad econmica el precio debe ser, como mnimo,
igual al costo medio total2. Pero dada la situacin de monopolio, donde en general el costo
marginal est por debajo del costo medio, la fijacin del precio igual al costo marginal
compromete la sostenibilidad econmica de la firma, presentndose as un conflicto entre
objetivos, en este caso entre eficiencia asignativa y sostenibilidad.
Ante este dilema, se han formulado propuestas que intentan obtener lo mejor de
ambas soluciones: las ventajas de asignacin de recursos mediante la fijacin del precio al
costo marginal, por un lado, y el logro de viabilidad econmica, por el otro. Hay, de hecho,
muchas variantes sobre el tema, aunque la ms ampliamente difundida desde el punto de
vista de la prctica regulatoria es establecer una tarifa en dos partes, donde el usuario
afronta por el consumo un cargo igual al costo marginal, y la cobertura de los costos
hundidos y otros gastos no relacionados con el consumo se realiza mediante la aplicacin
de un cargo fijo. Este esquema tarifario se presenta como ptimo (Train, 1991), siempre y
cuando el monto del cargo fijo no excluya a algunos consumidores, situacin donde se
presentara un conflicto con el objetivo de equidad.
Desde el punto de vista de la implementacin prctica, no obstante, se requieren
algunas consideraciones adicionales. Una consiste en la necesidad de contar con una
definicin ms amplia del concepto de costos, dado que habitualmente la teora econmica
los supone como hechos econmicos nicos y con perfecta divisibilidad del capital. Sin
embargo, las indivisibilidades tecnolgicas y el factor tiempo cumplen un papel relevante,
debido a que el costo debe ser visto como la consecuencia de hechos econmicos que se
realizan en diferentes momentos del tiempo.
Una de las soluciones, aunque imperfecta, con el problema de la indivisibilidad de
capital, consiste en definir el costo marginal de una manera ms amplia. Para ello, surge el
concepto de coste medio de la produccin incremental, que se obtiene mediante el cociente
entre el valor presente descontado de los costos futuros asociados a los aumentos
esperados en la provisin del servicio y la cantidad, tambin descontada, del incremento de
produccin. Esta metodologa, a su vez, tiene la ventaja de considerar de manera explcita el
factor tiempo en el clculo del costo.
El precio determinado en funcin del costo medio incremental, si bien e garantiza la
sostenibilidad de las expansiones, no reconoce los costos asociados al nivel de produccin
actual, comprometiendo de esta manera la viabilidad econmica de la prestacin global del
servicio, pudiendo esta situacin tener consecuencias adversas desde el punto de vista
asignativo. En primer lugar, si las prdidas contables son absorbidas mediante la
implementacin de un esquema de transferencias de ingresos, pueden introducirse
distorsiones en las decisiones del consumidor o del productor que resulten tan graves como
las que genera la desviacin de los precios al costo incremental. En segundo lugar, la
autonoma de organizacin empresaria resultante de la viabilidad econmica del negocio a

A estas condiciones, Turvey (1964) las define como anlisis marginal y anlisis global, respectivamente.

menudo tiende a garantizar de la mejor manera la eficiencia productiva de la empresa en

cuestin (Warford, 1997).
Ante la problemtica hasta aqu planteada, el presente trabajo pretende reflejar la
metodologa de clculo de los costos econmicos ms ampliamente utilizada en la prctica
de la regulacin de los servicios pblicos de infraestructura, su aplicacin en los procesos de
fijacin de las tarifas, y como las diferentes definiciones de costo son asociadas a los
objetivos de la regulacin econmica. Para ello, en el punto II se analizan las caractersticas
tecnolgicas de la prestacin de un servicio pblico; en el punto III se plantean los objetivos
que debe propender la accin regulatoria; en el punto IV describe la metodologa de clculo
tarifario y cmo cada uno de los conceptos de costo se relaciona con las condiciones de
eficiencia asignativa y sostenibilidad. En el punto V, estos aspectos sern aplicados al
proceso de redefinicin de las tarifas base en la Red de Acceso a Crdoba (RAC),
implementada a fin del ao 2008, donde reflejando las pautas contractuales, establecidas en
el contrato de concesin vigente en ese momento, se fijaron los nuevos niveles tarifarios que
habran de regir a partir del 2009. En el punto VI se plantean las conclusiones.
II. Caractersticas tecnolgicas de los servicios de infraestructura
Los servicios de infraestructura son utilizados en forma masiva tanto por consumidores
finales como por las empresas, que usualmente se constituyen en usuarios cautivos con
demanda inelstica. La masividad en el consumo surge a partir de la forma de organizacin
que han adoptado las sociedades modernas, en tanto que la inelasticidad de la demanda se
asocia a la falta de sustitutos prximos. Por otra parte, la prestacin de los servicios pblicos
de infraestructura tiene rasgos tecnolgicos caractersticos, como la alta participacin de los
costos fijos, larga vida de los activos, irreversibilidad e indivisibilidad de las inversiones,
aspectos que limitan la competencia efectiva en el mercado.
Los altos costos fijos estn determinados por los costos de capital, ya que la provisin
de este tipo de servicios requiere elevados niveles de inversin en relacin con el volumen
de ventas, que unido a la existencia de economas alcance en la provisin fsica de los
servicios, economas de escala en la planificacin y gerenciamiento de la red y
externalidades de redes, determinan costos medios permanentemente decrecientes en el
tramo relevante de la demanda, aspectos que le confieren al mercado rasgos de monopolio
natural3. Ante esto, la solucin de costo mnimo es la de un nico proveedor, ya que el
ingreso de otra firma al mercado hara que ambas produzcan a un costo unitario superior.
Bajo esta situacin, slo hay lugar para una firma, y es eficiente que as sea, para evitar la
duplicacin de costos, donde el Estado garantiza la exclusividad de la produccin a una
empresa, quedando de esta manera limitada las condiciones de competencia.
Por su parte, la larga vida de los activos impone una barrera a la salida del mercado,
factor que tambin atenta contra uno de los supuestos de la competencia perfecta, como es
la libre movilidad de los recursos. Este supuesto indica que los productores tendrn un
incentivo a ingresar al mismo cuando la rentabilidad sea superior al costo del capital y
dejarn el mercado cuando encuentren una opcin ms rentable para los recursos. Esto
ltimo supone la posibilidad de retirarse del mercado sin costos, pero si gran parte de los
activos no se encuentran depreciados, abandonar el mercado implicar perder una parte del
capital invertido, aspecto que atenta contra las condiciones para la competencia.
La irreversibilidad de las inversiones en infraestructura surge a partir del requerimiento
de tecnologas especficas, que junto con la larga vida til de los activos involucrados,
determinan la existencia de costos hundidos. As, un activo no depreciado, es decir un activo
con capacidad tcnica para proveer un servicio, no podra destinarse a otra actividad que no
3

Estrictamente, la definicin de monopolio natural requiere que las funciones de costos sean sub-aditivas. Esto
implica que pueda presentarse el caso de monopolio natural a un nivel de produccin donde existan rendimientos
decrecientes a escala. Para ms detalles, ver Viscusi, K., Vernon, J. y Harrington, J., (1998).

fuera aquella para la cual se dise y realiz. Como ejemplo, las redes de distribucin de
agua potable de una ciudad slo podrn ser utilizadas para brindar el servicio de agua
potable en esa localidad, ya que trasladar esta red a otra ciudad podra resultar ms costoso
que construir, en esta ltima, una con materiales nuevos.
Por otro lado, la presencia de indivisibilidad del capital en la prestacin de los servicios
pblicos de infraestructura implica que la capacidad productiva debe ser instalada para
cubrir la demanda futura de una cantidad considerable de aos, haciendo que inicialmente
una alta proporcin de la capacidad instalada permanezca inactiva. De esta manera, los
costos de construccin iniciales pueden llegar a representar una alta proporcin del costo
total corriente de produccin. Bajo estas circunstancias, la fijacin estricta del precio al costo
marginal, podr implicar significativas fluctuaciones en los niveles de precios, creando de
esta manera un problema de seales para las decisiones de los consumidores.
Si bien algunas de estas caractersticas tecnolgicas pueden estar presentes en otras
industrias, como por ejemplo la industria del acero, que posee activos con escasos usos
alternativos, en los sectores de los servicios de infraestructura estas caractersticas se
presentan de manera simultnea, limitando la posibilidad que coexistan diferentes firmas en
el mercado, restringiendo las condiciones para la competencia. Adems, y junto con estas
caractersticas tecnolgicas, las distintas formas de infraestructura suelen tener asociadas la
existencia de mercados incompletos4, informacin asimtrica, bienes pblicos,
externalidades y fallas distributivas, que hacen del Estado un partcipe fundamental en el
proceso de provisin de los servicios asociados.
Sin embargo, la participacin del Estado orientada a mejorar la eficiencia, corrigiendo
las fallas del mercado, est sujeta a las fallas del Estado, donde los problemas de
incentivos y de control determinan la falta de un consenso universal o unvoco para
fundamentar la participacin estatal o privada en la provisin de la infraestructura. As, la
experiencia internacional de las ltimas dcadas, con pocas excepciones en el mundo
anglosajn, mostr que el rol del Estado en los sectores de infraestructura ha estado sujeto
a cambios significativos, influidos por una diversidad de factores (Guash y Spiller, 1999).
No obstante, existe un amplio consenso que un rol indelegable del Estado es la de
regular las actividades de infraestructura, que involucra como una de las tareas centrales la
fijacin, monitoreo y aplicacin de las tarifas de los servicios. Si bien el control sobre los
precios que las empresas pueden aplicar es el ms visible y controversial de la actividad del
regulador, y que usualmente reciben la mayor atencin pblica, la regulacin econmica
incluye controles, no menos importantes, sobre la estructura tarifaria, niveles de calidad del
servicio, condiciones de accesos a las redes, condiciones de entrada y salida para los
participantes, y obligaciones de inversin, entre otros aspectos particulares. Estas tareas
deben estar orientadas a alcanzar una combinacin equilibrada de los objetivos regulatorios.
III. Objetivos de la regulacin de los servicios pblicos
La regulacin de un servicio pblico tiene como objetivo central maximizar el inters
general, y para ello se definen cuatro objetivos especficos: eficiencia productiva, eficiencia
asignativa, sostenibilidad y equidad. Estos objetivos quedan habitualmente expresados en la
mayora de los marcos regulatorios generales y sectoriales (leyes, decreto, reglamentos,
resoluciones, etc.). La teora econmica, por su parte, centra la atencin en las condiciones
de eficiencia de los mercados y los incentivos que movilizan los recursos, aunque el aporte
es limitado en cuestiones de equidad.
Por eficiencia productiva se entiende el proceso de minimizacin de costos totales,
cuyo planteo es equivalente al de maximizacin de beneficios perseguidos por los
4

Se trata de mercados que no se extienden infinitamente en el futuro, que no cubren todos los riesgos o no
existen para todos los bienes y servicios.

productores. En el primer caso, dado el nivel de produccin, se determina la combinacin de

recursos productivos que minimiza el costo total; en el segundo, dado el costo total y la
combinacin ptima de los recursos, de determina el nivel de produccin que maximiza los
beneficios totales.
Este proceso de minimizacin de costos, o de maximizacin de beneficios, es
independiente de la estructura de mercado, ya que la diferencia entre un productor que
opera en un mercado competitivo y un monopolista es que la decisin individual del nivel de
produccin del empresario sujeto a la competencia no tendr incidencia sobre el precio del
mercado, en tanto que el monopolista, cuando determina el ptimo de produccin, fija el
precio del producto, al enfrentar la totalidad de la demanda.
Por su parte, la eficiencia asignativa requiere que el precio sea igual al costo marginal.
Esta condicin es ptima ya que permite maximizar el bienestar, compuesto por el
excedente neto de los consumidores y el de los productores, y es el nivel de produccin
donde la ltima unidad consumida se valora al costo que a la sociedad le genera producirla.
En un mbito competitivo, lo mejor que puede hacer cada productor en forma individual es
determinar el nivel de produccin donde el costo marginal iguale al precio de mercado. En el
caso del monopolio, el productor, al igual que en un mercado competitivo, puede modificar
las cantidades, pero el monopolista fijar un nivel de produccin donde el precio es superior
al costo marginal. Esto determina que una estructura de mercado monoplica no genera
incentivos para alcanzar por s sola la eficiencia asignativa, siendo la accin regulatoria del
Estado quien tiene la misin de establecer las condiciones para que la empresa alcance el
nivel de produccin socialmente ptimo. En este caso la tarea del regulador consiste en
emula las condiciones de competencia, cuando esta no es posible de ser alcanzada por las
condiciones propias del mercado. De esta manera, y con el fin de alcanzar la eficiencia
asignativa, el regulador fija un nivel de precio igual al costo marginal.
La condicin de sostenibilidad puede ser financiera y econmica. La sostenibilidad
financiera est asociada a la disponibilidad de fondos en tiempo y forma para la normal
operacin del negocio. Por su parte, la sostenibilidad econmica est relacionada con el
nivel de rentabilidad de los activos invertidos, e implica que los ingresos permitan cubrir los
costos econmicos de brindar el servicio5. Desde el punto de vista prospectivo, implica que
el valor presente de la corriente futura de ingresos sea igual al valor presente de la corriente
futura de costos. Esta condicin determina que la tasa de rentabilidad esperada sobre los
activos que permanecen invertidos sea igual al costo de oportunidad del capital.
La diferenciacin entre sostenibilidad financiera y sostenibilidad econmica es
importante, y a menudo no es considerada en el anlisis regulatorio, particularmente cuando
se est realizando una evaluacin a largo plazo y existen en algn momento del tiempo
niveles de inversiones significativas. Esta situacin puede determinar que el nivel tarifario
fijado por el regulador le permita a la firma obtener una rentabilidad esperada sobre los
activos igual al costo del capital, pero el proyecto se torne inviable desde el punto de vista
financiero, al requerir en algn momento de la vida de la empresa un nivel de fondos que
comprometan el acceso de la empresa al mercado de crdito6. As, la prestacin del servicio
puede ser rentable desde el punto econmico, pero inviable desde el punto de vista
financiero. Por este motivo los organismos reguladores deben establecer una compatibilidad
entre la viabilidad financiera y la sostenibilidad econmica de los servicios.
Por su parte, la equidad es asociada con evitar la discriminacin indebida y con los
efectos distributivos relacionados a la capacidad de pago de los usuarios. Evitar la
5

Es habitual que en la determinacin de las tarifas de los servicios pblicos slo se consideren los costos
privados. De aqu que estos costos se los defina como cuasi-econmicos, al no consideran los efectos externos.
6

Si se estuviese en presencia de mercado de capitales perfectos, la sostenibilidad econmica sera condicin

suficiente para acceder al financiamiento, pero particularmente en los pases emergentes la disponibilidad de
financiamiento se presenta como una restriccin activa.

discriminacin indebida implica que todo usuario debe pagar el mismo precio por recibir el
mismo servicio.
IV. Metodologa para el clculo de las tarifas
A continuacin, y a los efectos de analizar las condiciones de eficiencia y
sostenibilidad en la prestacin de un servicio pblico, se utiliza el enfoque del flujo de caja
descontado para asociar los niveles de tarifas con los costos de la provisin. Para ello, el
valor presente neto (VPN) para un nivel de produccin Q0 queda determinado por la siguiente
ecuacin:

( P * Qt0 ) Ct0
VPN I
t
(1 r )
t 1
n

0
0

(1)

donde I0 representa la inversin inicial necesaria para producir Q0 unidades de producto, P la

tarifa, C0 el costo de operativo y r el costo de oportunidad del capital7. La condicin de
equilibrio econmico requiere que el VPN de la corriente futura de fondos sea igual a cero, a
partir de la cual se puede obtener la tarifa (Pe0) que genera el nivel de ingresos requeridos
para equilibrar la ecuacin,

Ct0
I
t
e0
t 1 (1 r )
P
n
Qt0

t
t 1 (1 r )
n

0
0

(2)

En el lado derecho de la ecuacin, el numerador representa el costo total y el

denominador el nivel de produccin, ambos expresados en valor presente; el cociente de
estos dos trminos es el costo medio de produccin, cuya igualdad con la tarifa representa
la condicin de sostenibilidad econmica.
Ahora, se supondr un aumento en el volumen demandado, de Q0 a Q1, que requiere
un aumento en la capacidad de produccin. Bajo esta nueva condicin de demanda, Pe1 es
la nueva tarifa que garantiza la sostenibilidad del negocio,

Ct1
I I

t
e1
t 1 (1 r )
P
n
Qt1

t
t 1 (1 r )
n

0
0

1
0

(3)

siendo I 1 la inversin necesaria para expandir la capacidad de produccin de Q0 a Q1. Al

igual que para el nivel de produccin Q0, la tarifa de equilibrio, Pe1, se iguala al costo medio
de produccin, siendo este expresado por el lado derecho de la ecuacin.
Comparando los niveles tarifario obtenidos para Q0 y Q1, se tendr que Pe0>Pe1 si se
verifica la existencia de rendimientos crecientes a escala. Esto implica que el incremento en
el costo de capital y en los costos operativos es ms que compensado por el aumento en el
nivel de produccin.

El supra ndice representa el nivel de produccin a que se asocia el valor de cada variable, en tanto que el
subndice representa el momento del tiempo en que la variable se realiza.

Las tarifas obtenidas mediante las frmulas anteriores, tanto para el nivel de
produccin Q0 como para Q1, son utilizadas cuando el resto de los objetivo regulatorios estn
subordinados al cumplimiento de la sostenibilidad econmica en la prestacin del servicio.
Sin embargo, para reflejar la condicin de eficiencia asignativa, es necesario fijar una
tarifa que refleje el costo marginal en la prestacin del servicio. Para ello, una de las
soluciones consiste en calcular el coste medio de la produccin incremental (CMI), que se
obtiene dividiendo el valor presente descontado de los costos futuros asociados a los
aumentos esperados en la provisin del servicio por la cantidad, tambin descontada, del
incremento de produccin. De esta manera, el CMI queda expresado de la siguiente
manera,
1
0
n

CMI 1

Ct Ct
t
t 1 (1 r )
n
Qt1 Qt0

t
t 1 (1 r )

I 01

(4)

Si bien en la prctica cualquier versin del costo marginal es una aproximacin, en

ltima instancia, a un promedio de los costos en el rango de produccin requerida, el
enfoque del CMI, en vista de las dificultades inherentes a cualquier metodologa, se
presenta como la mejor aproximacin a la poltica ptima de precios que se puede lograr en
el campo de suministro de un servicio pblico.
Por otro lado, la tarifa en funcin del CMI garantiza la sostenibilidad de las
expansiones, pero no de la inversin inicial (I0). Es decir no se est reconociendo el costo
del capital asociado a la capacidad instalada necesaria para producir Q0 unidades, y su
costo de operacin y mantenimiento asociado (C0).
Advirtase, que la prctica de tarificar al CMI es una expresin ms aproximada al
concepto de eficiencia asignativa (anlisis marginal) que aquella basada en el costo medio
(anlisis global), ya que el costo incremental refleja ms fielmente el costo de oportunidad
de los recursos, al considerar el costo de los incrementos (o reducciones) de la produccin,
sin considerar el costo incurrido para obtener el nivel de produccin actual.
Para evitar este conflicto entre eficiencia asignativa y sostenibilidad, la alternativa es
una tarifa en dos partes, con un cargo variable igual al costo marginal y un cargo fijo que
permita cubrir el costo fijo, siendo este esquema universalmente aplicado en la tarificacin
de los servicios pblicos. En base a esto, y utilizando el anlisis de costos hasta aqu
formulado, el cargo variable debera ser fijado en funcin del CMI, tal como lo expresa la
ecuacin (4), en tanto que el cargo fijo8 se obtendra de la siguiente manera,

Ct0
t
t 1 (1 r )
n
Ut

t
t 1 (1 r )
n

CF e
1

I 01

(5)

siendo Ut la cantidad de usuarios. De esta ecuacin se deduce que el costo fijo medio est
compuesto por los costos de capital y operativos para el nivel de produccin Q0. Esta forma
de tarificar es eficiente desde el punto de vista asignativo, ya que el precio unitario es igual
al costo incremental, y es sostenible econmicamente, dado que el valor presente de la
corriente futura de ingresos es igual al valor presente de la corriente de costos totales. No
obstante, se puede poner en riesgo la condicin de equidad, ya que el cargo de acceso
puede ser tan alto que exceda la capacidad de pago de los usuarios de menores ingresos,

Conocido en la literatura como cargo de acceso.

comprometiendo as la accesibilidad del servicio. Aqu se presenta otro conflicto entre

objetivos, en este caso entre la sostenibilidad y le equidad.
V. Clculo de tarifas: Una aplicacin al caso de la RAC9
La Red de Accesos a la ciudad de Crdoba, fue otorgada en Concesin mediante la
Licitacin Pblica Nacional e Internacional realizada por la Provincia de Crdoba en Mayo
de 1997, concluyendo con la firma del contrato de concesin en septiembre de 1997. El
plazo establecido para la misma fue de 25 aos y ocho meses.
El contrato prevea que,
en el plazo de los 2 primeros
aos, se deba recuperar el
sistema vial y ejecutar obras
nuevas para acompaar las
necesidades
futuras.
La
inversin
en
obras
comprometida
por
la
Concesionaria ascenda a 383
millones de pesos, de los
cuales algo ms de 151
millones
de
pesos
correspondan a la construccin
de obras de la primera etapa (2
aos) y aproximadamente 232
millones a la segunda etapa de
trabajos.

Mapa de rutas de acceso a la

ciudad de Crdoba

La concesin comprenda,
para los nueve accesos ms
importantes a la ciudad de
Crdoba
y
la
Av.
De
Circunvalacin, la elaboracin de proyectos ejecutivos y la ejecucin de las obras de
construccin, remodelacin, mejoras, reparacin y ampliacin, el mantenimiento, reparacin
y conservacin durante el plazo de la concesin y la administracin y operacin de la RAC.
Sin embargo, las cambiantes condiciones del entorno macroeconmico ocurridas
Argentina desde el inicio del contrato, y fundamentalmente a partir del ao 2001, condujeron
a la falta de inversiones en la red y a un creciente desgaste de las relaciones ConcedenteConcesionario, que desembocaron en el ao 2008 en una situacin de profundo deterioro de
la red vial y bajos niveles de servicio, muy por debajo de los requeridos segn
especificaciones tcnicas.
Caractersticas del rgimen regulatorio empleado en el Contrato de Concesin
El Contrato de Concesin de la RAC defina como marco regulatorio al reglamento
administrativo regulatorio de las prestaciones, la fiscalizacin y control, la proteccin al
usuario y a los bienes del Estado, y estaba referido al Decreto N 1590/97 sancionado por
el Poder Ejecutivo de la Provincia de Crdoba el 10 de Septiembre de 1997. All se
estableca que El Concesionario deber tomar las medidas necesarias para que los
servicios sean prestados en condiciones que garanticen su continuidad, calidad y seguridad

Basado en el estudio Red de Accesos a Crdoba (RAC): Estudio Tcnico Econmico de la Concesin.
Informe Final. Instituto de Investigacin de Servicios Pblicos e Infraestructura, Facultad de Ciencias Exactas,
Fsicas y Naturales (Universidad Nacional de Crdoba), 28 de noviembre de 2008.

para una eficiente prestacin a los usuarios y proteccin del medio ambiente, siendo sta la
nica referencia al concepto de eficiencia en la normativa.
Por otro lado, el contrato de concesin defina a la ecuacin econmica financiera
como la proyeccin ao por ao de todos y cada uno de los ingresos y egresos previstos
para todo el plazo de la Concesin. Tambin estaba definido el equilibrio de la ecuacin
econmica financiera como la invariabilidad de la Tasa Interna de Retorno (TIR),
determinada en la ecuacin econmico financiera. De esta manera, se pudo deducir que
la sostenibilidad econmica de la concesin era el objetivo regulatorio relevante, limitando
de esta forma posibles trade-off con los restantes objetivos, y que se estaba en presencia de
un rgimen regulatorio de tasa de retorno, conteniendo implcito este enfoque una visin
retrospectiva del proceso de revisin tarifaria.
En el caso de que los ingresos por peaje obtenidos resulten diferentes a los previstos
en la ecuacin econmico financiera presentada por el Concesionario al efectuar su oferta,
se prevean los siguientes mecanismos de ajustes:
Si la TIR obtenida > TIR garantizada

realizacin de obras no previstas o la

disminucin del valor de la tarifa bsica.

Si la TIR obtenida < TIR garantizada

suspensin de obras previstas y/o el

incremento de la tarifa bsica o bien podr
optar por retrotraer el sistema tarifario al
establecido en contrato de concesin
original hasta mantener dicho equilibrio.

No obstante, y con el fin de establecer las nuevas condiciones econmico financieras

que iban a regir, a partir del 2009 y hasta la finalizacin de la concesin, se utiliz un
enfoque prospectivo, donde la condicin de equilibrio quedaba determinada por la siguiente
ecuacin,
n

K0
t 1

( P * Qt ) I t Ct Tt
t
(1 r )

(6)

donde K0 representa la base de capital de la concesin al inicio, P la tarifa base, Qt los

niveles de trnsito10, It las inversiones peridicas, Ct los costos operativos11, Tt los cargos
impositivos, r la tasa de descuento y n el nmeros de perodos que restaban para finalizar la
Modelizaci
n podra
econ
mico-financiera
de
la concesin
concesin.
Grficamente
esquematizarse
de la siguiente
manera:
Etapa 1 10,7 aos
hoy

Estudio para la
redefinicin de
las tarifas

Etapa 2 14,9 aos

Ingresos = f (trnsito, estructura tarifaria)

May/2023

Sep/97

Inversiones no
amortizadas

Inversiones

Mantenimiento
Conservacin de rutina
Explotacin
Servicios al usuario
Impuestos y otros

Tasa de descuento

Costos
Inversiones
Plazo de la concesin 25 aos, 8 meses

10
11

Expresados en Trnsito Diario Medio Anual (TDMA).

Compuestos por los costos de rehabilitacin, administracin, explotacin y mantenimiento.

A partir de la estimacin y proyeccin de cada una de estas variables, se formularon

cuatro escenarios para el perodo restante de la Concesin (2009-may/2023) considerando
combinaciones alternativas del plan de inversin requerido y niveles de tarifas base12. Cada
uno de estos escenarios tiene en comn la base tarifaria (capital invertido an no
recuperado), la proyeccin de demanda, el nivel de costos operativos y la tasa de
descuento13.
El Escenario I consisti en plantear la situacin proyectada de la concesin
considerando las tarifas vigentes y las inversiones determinadas por las obras definidas
como urgentes para alcanzar la normal prestacin del servicio. El resultado de esta
evaluacin mostr la magnitud del desequilibrio econmico, que alcanz un valor estimado
de $547.509.752, si el servicio continuaba operando bajo las condiciones tarifarias vigentes
al momento del estudio.

COSTOS

ESCENARIO I
Base de capital
Inversiones
Costos Operativos
Impuestos
INGRESOS REQUERIDOS
INGRESOS SIN REAJUSTE
TDMA
TARIFA BASE
TARIFA BASE (sin reajuste)
Dficit

Valor presente
$ 416.592.000
$ 173.522.943
$ 407.612.797
$
21.531.743
$ 1.019.259.484
$ 471.749.731
$
$
-$

416.335.823
2,45 $
1,13 $
547.509.752 -$

Valor anual
equivalente
$ 59.185.983
$ 24.652.720
$ 57.910.291
$ 3.059.054
$ 144.808.048
$ 67.022.342

Costo
Unitario
$ 1,001
$ 0,417
$ 0,979
$ 0,052

59.149.587
2,45
1,13
77.785.706

Tal como expresa este cuadro, la sumatoria del valor presente de todos los
componentes de costos para el perodo proyectado, que en condiciones de equilibrio
econmico estara expresando el nivel de ingresos requeridos, era de $1.019.259.484; a
partir de ste y considerando una demanda proyectada de 416.335.82314, se obtiene una
tarifa base de equilibrio econmico de $2,45 por usuario. Sin embargo, considerando la
tarifa vigente a ese momento ($1.13), los ingresos proyectados hubiesen sido de
$471.749.731, arrojando el desequilibrio mencionado.
El Escenario II consisti en determinar el ajuste requerido en las tarifas base para
alcanzar el equilibrio econmico de la concesin bajo las mismas condiciones planteadas en
el escenario I. Supone inversiones en rehabilitacin y otras inversiones urgentes,
mantenimiento de rutina y gastos de operacin, previendo un ajuste tarifario a partir del
2009. Este escenario muestra una tarifa base de $2,59, que es la que equilibra la situacin
econmica financiera de la concesin con inversiones en el corto plazo (el resto de las
inversiones se suponan ser realizadas con fondos externos a los generados por el peaje).

12

Las variables fueron tratadas integralmente mediante un modelo econmico financiero, diseado para tal fin.

13

Tambin denominada costo del capital. La estimacin realizada para esta variable arroj una tasa de 11,39%
en trminos reales (24,53% expresada en trminos nominales).
14

Expresada en TDMA y descontada a la tasa de costo del capital.

COSTOS

ESCENARIO II
Base de capital
Inversiones
Costos Operativos
Impuestos
INGRESOS REQUERIDOS
TDMA
TARIFA BASE

Valor anual
equivalente
$ 59.185.983
$ 24.652.720
$ 57.910.291
$ 11.571.352
$ 153.320.346

Valor presente
$ 416.592.000
$ 173.522.943
$ 407.612.797
$
81.447.201
$ 1.079.174.942
$

416.335.823
2,59

Costo
Unitario
$ 1,001
$ 0,417
$ 0,979
$ 0,196

59.149.587
2,59

En el Escenario III el plan de inversiones considerado incluy la totalidad de las obras

previstas para el perodo de concesin restante. En base a esto, se determin el nivel
requerido de tarifas base para alcanzar el equilibrio econmico en la prestacin del servicio.
A este escenario se lo puede interpretar como el que arroja la tarifa que cubre la totalidad de
los costos econmicos de la provisin del servicio, independientemente de quin realice los
desembolsos necesarios (Empresa Concesionaria, Estado Provincial, Estado Nacional, etc.)
para la ejecucin en forma integral del plan de inversin previsto15.

COSTOS

ESCENARIO III
Base de capital
Inversiones
Costos Operativos
Impuestos
INGRESOS REQUERIDOS
TDMA
TARIFA BASE

Valor anual
equivalente
$ 59.185.983
$ 102.964.524
$ 57.910.291
$ 42.810.293
$ 262.871.092

Valor presente
$ 416.592.000
$ 724.735.740
$ 407.612.797
$ 301.328.535
$ 1.850.269.073
$

416.335.823
4,44

Costo
Unitario
$ 1,001
$ 1,741
$ 0,979
$ 0,724

59.149.587
4,44

El Escenario IV se formul bajo el supuesto de que el concesionario llevara a cabo los

desembolsos que demanda la ejecucin de las inversiones urgentes (2009 - 2010 - 2011) y
el 20% del plan de inversin previsto para los aos 2010-2023. En base a esto, se determin
el nivel tarifario que equilibra la concesin del servicio.

COSTOS

ESCENARIO IV
Base de capital
Inversiones
Costos Operativos
Impuestos
INGRESOS REQUERIDOS
TDMA
TARIFA BASE

15

Valor anual
equivalente
$ 59.185.983
$ 40.315.081
$ 57.910.291
$ 16.502.685
$ 173.914.040

Valor presente
$ 416.592.000
$ 283.765.503
$ 407.612.797
$ 116.157.345
$ 1.224.127.645
$

416.335.823
2,94

Costo
Unitario
$ 1,001
$ 0,682
$ 0,979
$ 0,279

59.149.587
2,94

Esta interpretacin supone que todos tienen la misma tasa costo de capital.

Si bien la tarifa base expresa el ingreso medio requerido por el concesionario en cada
alternativa evaluada, es necesario destacar que la tarifa final para cada tipo de usuario
dependa de la categora tarifaria16 y si se trataba de una ruta comercial o una ruta turstica,
tal como estaban clasificadas segn el uso principal. Considerando esta clasificacin, las
tarifas calculadas para cada escenario son presentadas en el siguiente cuadro.
2008

2009

2010

2011

2012

2013-23

ESCENARIO I
Rutas comerciales

1,80

1,80

1,80

1,80

1,80

1,80

Rutas tursticas

1,00

1,00

1,00

1,00

1,00

1,00

ESCENARIO II
Rutas comerciales

1,80

3,00

4,00

4,60

4,60

4,60

Rutas tursticas

1,00

1,50

1,90

2,05

2,05

2,05

ESCENARIO III
Rutas comerciales

1,80

3,00

5,00

7,80

7,80

7,80

Rutas tursticas

1,00

1,50

2,40

3,28

3,28

3,28

ESCENARIO IV
Rutas comerciales

1,80

3,00

4,00

5,20

5,20

5,20

1,50 $
1,90 $
2,31
Rutas tursticas $
1,00 $
Todas estar tarifas estn expresadas a moneda constante de diciembre de 2008.

2,31

2,31

VI. Conclusiones
La provisin de los servicios pblicos de infraestructura se caracteriza por tener altos
costos fijos, activos con larga vida til, irreversibilidad de las inversiones e indivisibilidad del
capital. Estos aspectos son determinados por las condiciones tecnolgicas, y sealan que
en general es tipo de servicios son provistos bajo una situacin de monopolio natural. De
esta manera, el Estado tiene un rol indelegable, y que es el de regular el mercado con la
finalidad de emular las condiciones de competencia, que tcnicamente no es factible de
alcanzar.
Para esta accin de regulacin el Estado dispone de un conjunto de instrumentos que
permiten lograr los objetivos de eficiencia, sostenibilidad y equidad. Ante esto, la teora
econmica realiza un aporte fundamental en la definicin de las condiciones que requiere el
logro de estos objetivos regulatorios, permitiendo adems analizar la relacin y posibles
conflictos que se presentan entre estos. No obstante, el aporte de la teora econmica para
determinar la solucin regulatoria ptima, es decir la mejor combinacin de eficiencia,
sostenibilidad y equidad, es muy limitado, ya que depende de la ponderacin que se le
otorgue a cada uno, valoracin que surge del sistema poltico y no del anlisis econmico.
Esto implica que, debido al conflicto que se presenta entre objetivos, alcanzar uno de estos
puede implicar la necesidad de tener que resignar un cierto margen en el logro de otro/s.
Por otro lado, una vez que el regulador selecciona la combinacin deseada y factible
de objetivos, debe determinar la combinacin de instrumentos para alcanzarlos, entendiendo
por tales aquellas variables que estn bajo su rbita de decisin. Uno de los instrumentos
relevantes de la regulacin de un servicio pblico es el nivel tarifario, que desde el punto de
vista de la eficiencia asignativa requiere que se iguale al costo marginal, aunque desde el
punto de la sostenibilidad la tarifa debe igualarse al costo medio total, presentndose aqu
16

Ver anexo I.

10

uno de los conflictos con que debe lidiar todo regulador, como es el de eficiencia y
sostenibilidad.
Adems de estas dificultades, en la prctica regulatoria tambin es necesario resolver
algunas cuestiones metodolgicas, particularmente la asociada a la determinacin de los
costos econmicos. Para esto, una de los enfoques ms ampliamente utilizados es calcular
los costos de la prestacin de los servicios mediante el enfoque del flujo de caja descontado,
que permite considerar a los costos como hechos econmicos que ocurren en diferentes
momentos del tiempo. De esta manera, y unido a las indivisibilidades tecnolgicas, que
hacen que las expansiones se realicen mediante aumentos de capacidad significativos,
surge el concepto de costo medio incremental, que se asocia al concepto de eficiencia
asignativa. Por lo tanto, y si bien en la prctica cualquier versin del costo marginal es una
aproximacin, en ltima instancia, a un promedio de costos en el rango de produccin
requerida, el enfoque del costo medio incremental, en vista de las dificultades inherentes a
cualquier metodologa, parece ser la mejor aproximacin posible a la poltica ptima de
precios que se puede lograr en el campo de suministro de un servicio pblico.
No obstante, la determinacin de un nivel tarifario basado en el costo medio
incremental slo cubre los costos econmicos asociados a las expansiones. As, los costos
operativos y de capital asociados al nivel de produccin actual se tratan como costos fijos, y
son considerados costos hundidos. De esta manera, para alcanzar la sostenibilidad
econmica, condicin necesaria para atraer capital a la industria, la tarifa debe cubrir el
costo medio total; esto implica que el valor presente de la corriente futura de ingresos sea,
como mnimo, igual al valor presente de la corriente futura de costos totales, siendo estos
los costos operativos y de capital para el nivel de produccin total de cada perodo.
Esta condicin es la que estaba reflejada en el contrato de concesin de la Red de
Acceso a la ciudad de Crdoba (RAC), el cual expresaba que el objetivo de sostenibilidad
econmica en la prestacin del servicio era considerado relevante para la determinacin de
las tarifas de peaje. Ante esto, con el fin de determinar los nuevos niveles tarifarios que
habran de regir a partir del 2009, se formularon diferentes escenarios proyectados de
demanda, y, a partir de all, se estimaron los niveles de inversiones y costos operativos
respectivos. Estas proyecciones, junto con la estimacin del capital inicial no depreciado y
del costo de oportunidad del capital, permitieron determinar el nivel de ingresos requeridos
para la provisin del servicio. De esta manera, y mediante la utilizacin de un modelo
econmico financiero, se obtuvieron los niveles tarifarios, clasificados por tipo de ruta
(comercial y turstica) y categora de usuario, asociado a cada escenario formulado.

11

BIBLIOGRAFIA
Baldwin, R., y Cave, M., (1999). Understanding Regulation: Theory, Strategy, and Practice.
Oxford University Press, Oxford.
Estache, A., Rodriguez Pardina, M., Rodrguez, J. M., Sember, G., (2003). An Introduction
to Financial and Economic Modeling for Utility Regulators. Policy Research Working
Papers 3001, World Bank Institute, Washington D.C..
Green, R. y Rodrguez Pardina, M., (1999). Resetting Price Controls for Privatized Utilities: A
Manual for Regulators. EDI Development Studies, World Bank, Washington D.C..
Guash, L. y Spiller, P., (1999). Managing the Regulatory Process: Design, Concepts, Issues,
and the Latin America and Caribbean Story, World Bank Group, Washington, D.C..
Khan, A. (1970). The Economics of Regulation: Principles and Institutions. John Wiley &
Sons, INC., New York.
Mann, P., (1993). Water-Utility Regulation: Rates and Cost Recovery, Policy Study No.
155, Reason Foundation, Los Angeles.
Newbery, D. M. y Santos, G., (1999). Road Taxes, Road User Charges and Earmarking.
Fiscal Studies, Volume 20, Issue 2, pp. 103132.
Newbery, D., (2001). Privatization, Restructuring, and Regulation of Network Utilities.
Cambridge, MA: MIT Press.
Salinger, M. A., (1998). Regulating Prices to Equal Forward-Looking Costs: Cost-Based
Prices or Price-Based Costs?, Journal of Regulatory Economics 14, pp. 149-163.
Train, K. E., (1991). Optimal Regulation: The Economic Theory of Natural Monopoly,
Cambridge, Massachusetts: The MIT Press.
Turvey, R., (1964). Marginal Cost Pricing in Practice. Economica, New Series, Vol. 31, No.
124. pp. 426-432.
_________ (1969). Marginal Cost, The Economic Journal, Vol. 79, No. 314. pp. 282-299.
_________ (2000). What are Marginal Costs and How to Estimate Them?. Technical Paper
No. 13. Centre for the Study of Regulated Industries. The University of Bath.
Viscusi, K., Vernon, J. y Harrington, J., (1998). Economics of Regulation an Antitrust. Second
edition, MIP Press, Cambridge, Massachusetts.
Warford, J. J., (1997). Marginal Opportunity Cost Pricing for Municipal Water Supply.
Special Paper, Ed. International Development Research Center, Canada.
William P. R., (2011). On the Relationship Between Historic Cost, Forward Looking Cost
and Long Run Marginal Cost, Review of Network Economics, Berkeley Electronic Press,
vol. 10(2), pages 2.

12

ANEXO I: Categoras tarifarias

Categora 1.- Motocicletas ............................................................................Tarifa Bsica x 0,5
Categora 2.- Vehculos de hasta 2 ejes, de una altura
igual o menor a 2,10 y sin rueda doble ...................... Tarifa Bsica x 1
Categora 3.- Vehculos de hasta 2 ejes, de una altura
superior a 2,10 m. o con rueda doble ......................... Tarifa Bsica x 2
Categora 4.- Vehculos de ms de 2 ejes y hasta 4 ejes,
de una altura igual o menor a 2,10 m. y sin
rueda doble ................................................................ Tarifa Bsica x 2
Categora 5.- Vehculos de ms de 2 ejes y hasta 4 ejes,
de una altura superior a 2,10 m. o con rueda
doble .......................................................................... Tarifa Bsica x 3
Categora 6.- Vehculos de ms de 4 ejes y hasta 6 ejes .................. Tarifa Bsica x 4
Categora 7.- Vehculos de ms de 6 ejes ......................................... Tarifa Bsica x 5

13