Experto Universitario en Administracin de la Educacin

cade 2009-2010

Supervisin educativa

MDULO III-A

Tema 1: Poltica y administracin de la educacin

Manuel de Puelles Bentez

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Mdulo III-A: Supervisin Educativa
[ Tema 1 ] Poltica y admnistracin de la educacin

ndice
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
Contenidos
1. Naturaleza y objeto de la poltica de la educacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
2. Concepto de orientacin poltica: sus relaciones con la educacin . . . . . . 7
3. El contexto administrativo de la educacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
3.1. La administracin como organizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
3.2. La administracin como proceso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
4. Administracin y poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Bibliografa

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Bibliografa complementaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

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Introduccin
La supervisin, como tantos otros aspectos de los sistemas administrativos, tiene, con
independencia de su propio contenido material, implicaciones polticas y administrativas.
Parece, pues, conveniente que antes de entrar en su estudio intrnseco se expongan las
grandes lneas de la disciplina que se ocupa del fenmeno poltico de la educacin, la
Poltica de la Educacin, as como del contexto administrativo en que se inserta siempre
la supervisin, esto es, la Administracin educativa. En el primer caso, nos ocuparemos
sobre todo de la naturaleza y del objeto de la poltica de la educacin, sin olvidar uno de
los conceptos bsicos que la integran, la orientacin poltica de la educacin; en el segundo caso, nos ocuparemos tanto de la administracin, considerada como organizacin y

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como proceso, como de las relaciones entre polticos y administradores.

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Objetivos
En la presente Unidad Didctica nos proponemos que quien haya seguido su estudio
sea capaz de:
> Presentar las lneas de estudio de la poltica y administracin de la educacin en
tanto que disciplinas que son referentes para la supervisin.
> Delimitar la naturaleza y objeto de la poltica de la educacin.

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> Diferenciar la consideracin de la administracin como rgano y como proceso.

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Contenidos
1. Naturaleza y objeto de la poltica de la educacin

Qu es la poltica de la educacin?, cul es su naturaleza?, cul su objeto? En una

primera aproximacin podramos decir que la poltica de la educacin estudia las relaciones entre educacin y poltica. Que esa relacin existe lo evidencia todos los das la simple lectura de la prensa o la visin de los teleinformativos: tal da los sindicatos de profesores demandan del gobierno un incremento salarial, tal otro los padres se manifiestan
por la libertad de enseanza que creen amenazada o los alumnos celebran asambleas
para protestar de la subida de las tasas acadmicas, etc. Los ejemplos podran multiplicarse hasta el infinito, pues, en definitiva, lo que contemplamos no es ms que una parte
del iceberg que vela ese fenmeno ms amplio que es el de la relacin entre la realidad
social y la poltica.
Ahora bien, es cierto que la poltica de la educacin estudia estos fenmenos? David
Easton se lamentaba, en un trabajo publicado en 1957, de que la Ciencia Poltica haba
prestado poca atencin a los problemas de la educacin. Y, sin embargo, estas palabras
se producan en un momento en que la planificacin educativa estaba en su auge y el
impulso poltico era mayor que nunca. Contradiccin entre la realidad y la opinin de un
politlogo? En nuestra opinin, la queja de Easton era y, en menor medida, sigue siendo
fundada. En realidad, se prestaba y se presta atencin a las polticas educativas como
polticas instrumentales, pero no a los problemas sustantivos de la poltica de la educacin.
En la literatura anglosajona se utilizan dos trminos para designar a la realidad poltica, politics y policy. Mientras que la policy significa programa de accin, la politics alude
al conflicto que resulta del enfrentamiento de varios programas de accin. De ah que a
lo que Easton se estaba refiriendo fuera a la necesidad de que la poltica cumpliera su funcin como anlisis de los conflictos producidos en el mbito de la educacin.
na de la poltica concebida como policy, lo que nos ha llevado a una concepcin pobre de
la poltica de la educacin. Ya en 1970, Rubio Llorente denunciaba este empobrecimiento
de la poltica de la educacin concebida como policy, neutralizndose la carga semntica
de la palabra espaola poltica que significa, a la vez, programa y conflicto. A nuestro
entender hay algo ms; hay, tambin, un enmascaramiento de la realidad que se pretende estudiar, una mutilacin de esa misma realidad al eludir lo que constituye la esencia
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En Europa, y tambin en Amrica Latina, se ha dejado sentir esa influencia anglosajo-

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de la poltica, es decir, el fenmeno del poder y del conflicto institucionalizado. Este enfoque no supone renunciar al estudio de las polticas educativas, instrumentales, mediales,
la policy en definitiva, sino asumir tambin esa otra vertiente de la realidad que es el conflicto educativo, las relaciones de la educacin con el poder, la relacin de fines y medios,
la politics en suma.
Desde la perspectiva que estamos adoptando, la poltica de la educacin se configura
como una rama particular de la Ciencia Poltica que estudia no slo las polticas educativas, la poltica prctica, la que efectivamente se impulsa desde los poderes pblicos, sino
tambin, y sobre todo, los aspectos sustantivamente polticos del proceso educativo. As,
podemos decir que la poltica de la educacin analiza no slo las polticas educativas consideradas como programas de accin, sino tambin las manifestaciones polticas del proceso educativo, las que son, no las que debieran ser. Ahora bien, excluido todo normativismo del mbito de la poltica de la educacin, el problema de los valores ideolgicos que
subyace a la poltica no puede ser, sin embargo, ignorado.
Desde el planteamiento de Max Weber, todos los cientficos sociales estn prcticamente de acuerdo en reconocer que las ciencias humanas deben reducirse al anlisis de los
hechos, toda vez que no hay una va emprica para el tratamiento de los valores. Sin
embargo, y sin entrar ahora en tan complejo problema, s debemos aclarar que la exclusin de todo normativismo no significa eludir el examen de los valores ideolgicos que
subyacen en todo planteamiento de la educacin. El politlogo de la educacin no debe
especular filosficamente sobre los valores en poltica, sobre las ideologas en educacin,
esto es, no debe tomar partido en cuanto politlogo, pero deber dar buena cuenta de
ellos en cuanto son elementos vivos de la realidad que no se pueden soslayar. El apasionante y poco estudiado tema de las ideologas educativas constituye as un punto central
de la poltica de la educacin. El politlogo de la educacin debe considerar, pues, las ideologas como un hecho ms de la realidad educativa, poniendo de relieve los valores
ideolgicos que impregnan esa realidad, integrndolos como parte esencial del fenmeno
educativo.
Por otra parte, y en el otro extremo, para no caer en el hiperfactualismo, en la consipoltica de la educacin necesita una teora general ordenadora de estos hechos, una teora que sea capaz de explicar el fenmeno poltico de la educacin. Necesita, pues, formular hiptesis validadas por una metodologa heurstica y por los correspondientes procedimientos de prueba. Para ello ha de dotarse de un aparato categorial, ha de examinar
el marco institucional en que se produce el fenmeno poltico de la educacin y ha de examinar los valores ideolgicos como principios que informan la realidad de la educacin.
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deracin de la realidad como una yuxtaposicin de hechos ms o menos significativos, la

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Delimitada la naturaleza de la poltica de la educacin, delimitaremos ahora su objeto.

Hemos dicho que la poltica de la educacin se ocupa de las relaciones de poder, que son
conflictivas siempre. Esas relaciones de poder se manifiestan en la educacin, bien en el
mbito del Estado, bien en el plano de los grupos sociales que tratan de influir sobre el
Estado o que intentan retener parcelas de poder frente a los poderes pblicos. La respuesta del Estado constituye la poltica educativa, instrumental, medial, y es siempre uno de
los objetos de nuestra disciplina. Por todo ello, podemos decir que la poltica de la educacin estudia no slo los aspectos sustantivamente polticos del fenmeno de la educacin,
sino tambin las polticas educativas que de ello se derivan, tanto si se refieren a las polticas que el Estado promueve como si se refieren a las polticas propias de otros grupos
sociales (confesionales, sindicales, patronales, asociativos, etc.). Ambos planos, lejos de
excluirse, se imbrican mutuamente, constituyendo as un objeto lleno de una extraordinaria riqueza emprica, que es lo que hace tan atractivo para el politlogo el estudio de la
poltica de la educacin.

2. Concepto de orientacin poltica: sus relaciones con

la educacin

En la doctrina italiana se alude con esta expresin al fenmeno de la dinamicidad poltica, esto es, al hecho de que la poltica no es una actividad desordenada y atpica, sino
que, por el contrario, aparece como una actividad sometida a fines y, por tanto, a determinadas directrices. Lucas Verd ha definido este fenmeno como la predeterminacin
ideolgica de los fines polticos que ataen al Estado y a cuya realizacin tiende la accin
de los rganos estatales competentes. Veamos, pues, el alcance de esta definicin.
En primer lugar, la orientacin poltica se refiere fundamentalmente al Estado, ya que
ste es el principal sujeto de la vida poltica, aunque no debe olvidarse hoy a las fuerzas
polticas que conforman el Estado los partidos polticos o que ejercen una gran influende los gobernados sobre el Estado, es decir, la fuerza que tiene la opinin pblica sobre
el proceso de orientacin poltica. Ms adelante volveremos sobre ello.
En segundo lugar, en todo este proceso desempea un papel esencial el elemento
ideolgico, entendiendo como tal una determinada concepcin del mundo. Partimos, pues,
de un concepto de ideologa como cosmovisin, aunque ello no signifique que otras acepciones no estn tambin presentes, especialmente cuando suponen un enmascaramiento
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cia sobre l los grupos de presin y de inters. Tampoco puede olvidarse la influencia

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de la realidad por ejemplo, la Constitucin que encubre una dictadura real. En tercer
lugar, esa predeterminacin ideolgica de los fines del Estado se encarna en un texto
legal, texto que es la norma suprema del ordenamiento jurdico de la nacin, la superley,
es decir, la Constitucin. En efecto, es la Constitucin la que, de acuerdo con una determinada ideologa, fija las grandes directrices, los fines ltimos, los fines generales que el
Estado debe servir. Diferencias ideolgicas importantes explican que haya constituciones
democrticas, populistas, autoritarias o totalitarias, aunque el prestigio actual de la democracia hace que todas las constituciones se presenten revestidas de este carcter (aunque no lo tengan).
Slo su contraste con la realidad poltica nos permitira distinguir, usando la terminologa de Loewenstein, entre constituciones semnticas la superley es pura retrica que
nada tiene que ver con la realidad, constituciones nominales, que slo parcialmente
reflejan el orden poltico real y constituciones normativas, aqullas que establecen un
orden poltico que coincide con el descrito en el texto.
La predeterminacin de los fines del Estado se realiza, normalmente, tal y como hemos
descrito, a travs de la Constitucin, aunque existen casos, como por ejemplo el Reino
Unido, que, careciendo de una constitucin escrita, conserva tradicionalmente un consenso bsico sobre los valores que deben regir la convivencia poltica. Este consenso bsico
se da tambin en otros pases con constituciones escritas, que han sabido llegar a un
acuerdo esencial sobre los fines generales que presiden la vida poltica. Obviamente, el
consenso ideolgico sobre los valores bsicos desdramatiza la vida poltica y facilita el
juego ordinario en que se concreta el proceso de orientacin poltica.
Pero frente a este concepto amplio de orientacin poltica existe otro, ms estricto, que
hace referencia a la marcha diaria de la vida poltica. Ello es as porque la orientacin poltica es un proceso sumamente complejo, ya que la Constitucin establece el marco
general en que va a desenvolverse la vida del Estado, pero su gobernabilidad cotidiana
obedece a otras pautas ideolgicas, es decir, est sometida a una orientacin poltica ms
concreta. Esta realidad se produce en todos los regmenes polticos, sean o no democrticos.
sobre los dems partidos, aun respetando siempre la orientacin poltica fijada por la
Constitucin, precisa y completa los fines generales de acuerdo con su propio programa
y su propia ideologa. En los regmenes comunistas que an subsisten es el partido nico
o, mejor, la elite del partido la que concreta la orientacin poltica.
La orientacin poltica que fijan los partidos, sea en rgimen de partido nico o bajo el
signo del pluralismo poltico, no es, sin embargo, totalmente libre. Tienen que tener en
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En las democracias liberales, el partido que gobierna en virtud de su triunfo electoral

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cuenta a la opinin pblica. Ciertamente, el peso de la opinin pblica es menor en las

dictaduras actuales, ms o menos encubiertas, o en los regmenes comunistas que sobreviven a la cada del Muro de Berln, sobre todo si lo comparamos con las democracias liberales, pero en ningn caso es desdeable. La influencia de la opinin pblica sobre la
orientacin poltica hace que, muchas veces, cosas que son perfectamente legales, no
pueda hacerlas un gobierno porque la opinin pblica le es adversa. Ello explica que los
gobiernos, cuando la opinin pblica no les es favorable, traten de modificarla, de manipularla.
Qu relacin tiene entonces la orientacin poltica con la educacin? Aunque el tema
de la orientacin poltica no ha tenido un adecuado desarrollo en general, resulta de indudable utilidad a la hora de examinar la dinmica de la poltica educativa de cualquier pas.
La educacin se ha convertido en los ltimos doscientos aos en una institucin bsica de
la sociedad que no est desprovista de connotaciones ideolgicas. Su importancia poltica es tal que todas las constituciones del siglo XX, y probablemente las que vendrn en
el siglo XXI, le dedican una atencin especial, estableciendo as el marco general al que
debe someterse la legislacin ordinaria. Ello quiere decir que la norma constitucional fija
a los rganos del Estado las directrices bsicas con arreglo a las cuales debe dirigirse la
educacin del pas.
La orientacin poltica del sistema educativo es fijada, pues, por la Constitucin. Y lo
hace no slo porque marque las directrices bsicas a las que han de someterse inevitablemente las diversas polticas educativas, sino tambin porque, segn sea la orientacin
poltica general, as ser tambin la orientacin global del propio sistema educativo. No
resulta fcil, ciertamente, practicar una pedagoga liberal dentro de una orientacin poltica hostil, esto es, dentro de un rgimen poltico dotado de una constitucin autoritaria.
Pero, una vez fijada la orientacin poltica por la Constitucin, queda un amplio margen que debe ser llenado por los partidos polticos. Aunque la orientacin poltica que
marca la Constitucin implica siempre la obligacin de aceptar sus directrices, los partidos polticos pueden, de acuerdo con su ideologa, acentuar ms unos aspectos que otros,
llevar sus presupuestos propios hasta el mximo de lo permitido por la Constitucin, pretar sus polticas haciendo nfasis en el principio de libertad de enseanza, en su acepcin
de libertad de creacin de centros docentes y de libertad de eleccin de centro docente,
pero incluso es bastante usual que, dentro del mismo principio de libertad, acenten ms
unos rasgos que otros. Por el contrario, los partidos de orientacin socialdemcrata o los
partidos ms volcados hacia las aspiraciones populares suelen adoptar polticas que enfatizan ms el principio de igualdad, establecido tambin en la Constitucin, habiendo tamMEC OEI -UNED

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cisar y concretar determinadas materias, etc. As, los partidos conservadores suelen ajus-

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bin aqu todo un arco de posiciones que despliegan polticas ms o menos ambiciosas
desde la perspectiva de la distribucin o redistribucin de la educacin como un bien social
y cultural. Ahora bien, tanto unos y otros, como decamos, tendrn que respetar las orientaciones generales de la propia Constitucin, no pudiendo, en consecuencia, asumir polticas que, por ejemplo, vulneren claramente el principio de libertad o de igualdad.

3. El contexto administrativo de la educacin

Hasta fechas muy cercanas, la administracin educativa fue considerada, conscientemente o no, como un subproducto del sistema educativo, es decir, como algo adjetivo,
aadido al sistema y, por tanto, carente de sustantividad propia. En realidad, esta concepcin era una consecuencia obligada del papel que en el siglo XIX se otorgaba a la
Administracin del Estado liberal. Dentro del marco liberal de las relaciones entre la
Sociedad y el Estado, el siglo XIX otorg a la Sociedad el mximo protagonismo, mientras
que el Estado, a travs de la Administracin, se limitaba a asegurar el orden social
mediante las tcnicas clsicas de polica y fomento. Por lo que respecta a la educacin, la
Administracin se limitaba a la ordenacin legal y a su supervisin.
Este papel de la Administracin se corresponda con el sistema educativo existente. En
efecto, en el siglo XIX, el sistema educativo en todos los pases de Europa y Amrica
Latina era un sistema fundamentalmente esttico, sometido a un flujo de entradas y salidas prcticamente constante durante largos perodos de tiempo. El objetivo fundamental
del sistema educativo era proporcionar a la sociedad una mano de obra instruida mediante una enseanza primaria generalizada, al mismo tiempo que suministraba los cuadros
tcnicos necesarios a travs de una enseanza secundaria y universitaria limitada a unos
cuantos. Esta situacin no exiga ms que una Administracin sencilla, casi artesanal, dirigida a realizar, como decamos antes, funciones de regulacin y de inspeccin.
Los sistemas educativos, sin embargo, sufren, como ya vimos en el Mdulo II, una promico, de una parte, y la democratizacin de la educacin, de otra, trajeron consigo el
fenmeno de la explosin escolar en todos los niveles de enseanza. La educacin se
convierte en la mayora de los pases en un hecho de masas, las organizaciones administrativas se transforman, asimismo, en aparatos o elementos del sistema educativo extremadamente complejos; sus funciones se multiplican y su ejecucin no puede ya garantizarse mediante las pobres tcnicas organizativas de carcter tradicional y artesanal.
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funda transformacin en la segunda posguerra mundial. El desarrollo industrial y econ-

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La realidad de los sistemas educativos actuales ha exigido, pues, una administracin

cada vez ms tcnica y ms compleja. Ya no se puede en ningn pas moderno administrar los sistemas educativos con una organizacin rudimentaria que se limite a legislar
sobre la educacin y a sancionar en caso de incumplimiento de las normas dictadas.
Las administraciones educativas, sean de carcter central o descentralizadas, realizan
hoy funciones tan complejas como complejos son los sistemas o subsistemas educativos
que administran: elaboran los estudios tcnicos precisos para facilitar la toma de decisiones polticas; concretan las polticas educativas en lneas de accin administrativa; disean la ordenacin acadmica mediante la formulacin de propuestas curriculares; gobiernan los recursos financieros que posean; contratan la construccin de centros docentes
de carcter pblico, reclutan profesorado en cantidades desconocidas hasta el presente;
coordinan, regulan, subvencionan y controlan a la enseanza privada.
De este modo, partiendo de una organizacin administrativa heredada del pasado,
todos los pases modernos se han visto en la necesidad de construir una Administracin
altamente tecnificada y cualificada, capaz de asegurar las funciones que acabamos de
describir. En la actualidad, pues, slo una Administracin moderna es capaz de garantizar
el funcionamiento y la efectividad de los sistemas educativos actuales. Por otra parte, la
Administracin actual no puede hoy limitarse a realizar las funciones precisas para la
buena marcha de los sistemas educativos, sino que debe encauzar y dirigir los continuos
cambios que sobrevienen a los sistemas educativos a fin de no desembocar en el caos.
Todo ello explica que, aunque incipiente, vaya apareciendo una teora de la Administracin
educativa, teora que trata de adaptar las teoras modernas administrativas a las caractersticas concretas de los sistemas educativos.
Es cierto que sobre las organizaciones administrativas existe hoy una abundante bibliografa, pero, en cambio, apenas se conocen obras que apliquen las teoras existentes a los
problemas concretos de los sistemas educativos. Podramos decir que existen muchos
libros sobre lo que genricamente llamamos Administracin la mayora referidos a las
organizaciones privadas, muy pocos sobre lo que concretamente se denomina ya
Administracin educativa y son francamente exiguos los que se ocupan de los probleAdministraciones educativas de los distintos pases. Trataremos, pues, de estudiar, primero, las teoras generales de la Administracin y, posteriormente, su aplicacin a los problemas de los sistemas educativos que los distintos gobiernos tienen que administrar y,
en la medida en que sea posible, solucionar.

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mas reales que la creciente complejidad de los sistemas educativos plantea a las

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3.1. La administracin como organizacin

Como se indicaba en el Mdulo II, la consideracin de la educacin como sistema no
se agota en la existencia de los elementos clsicos -alumnos, profesores y recursos financieros-. Existen otros tan importantes como el currculo, los recursos fsicos para las creaciones de centros docentes y la organizacin o administracin del mismo sistema educativo.
La consideracin de la administracin como una organizacin que merece un estudio
especfico es relativamente reciente. La teora de la Administracin como organizacin
nace fundamentalmente en el mbito privado, es decir, en el mundo de los negocios.
Conforme la sociedad industrial va creciendo en complejidad, crece tambin la conviccin
de que el xito de una empresa depende de varios factores, pero en especial de uno de
ellos: la existencia de una organizacin eficaz que administre los mltiples recursos de la
empresa. En el mbito de la teora, suele reconocerse al norteamericano F. Taylor y al
francs H. Fayol como los promotores de una nueva teora de la organizacin de las
empresas. Las obras de Taylor y Fayol, Los principios de la organizacin cientfica y
Administracin industrial y general, publicadas ambas en 1911 y 1918 respectivamente,
abren el camino de los nuevos estudios administrativos. Ser en los Estados Unidos donde
arraigue esta nueva mentalidad empresarial, realizndose all un importante esfuerzo para
conseguir que las organizaciones se basen, no en el comportamiento intuitivo de sus
directores, sino en el conocimiento lo ms cientfico posible de las mismas y de las aplicaciones prcticas.
La penetracin de esta mentalidad gerencial en la Administracin pblica es lenta pero
inevitable. Los pases ms desarrollados son, lgicamente, los primeros que adoptaron las
nuevas tcnicas administrativas del management. As, suele indicarse el ao 1935 para
sealar la adopcin en los Estados Unidos de estas tcnicas, especialmente en el mbito
presupuestario y en las administraciones ms relacionadas con las tecnologas de la
poca.
La Administracin educativa se vio tambin involucrada en este proceso, si bien slo
embargo, unos aos antes, centradas fundamentalmente en el mbito de las tcnicas presupuestarias, las construcciones escolares, los recursos financieros, etc. Las dificultades
surgieron cuando se trataron de aplicar modelos operativos ms refinados (modelos
matemticos, tcnicas de simulacin, invencin de escenarios, etc.). As, todava en 1974,
el francs J. Minot, intentando concretar el mbito de una ciencia de la Administracin

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hacia los aos cincuenta del pasado siglo XX. Las primeras aplicaciones se realizaron, sin

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educativa, sealaba como sectores de investigacin prioritaria los siguientes: la estructura del sistema educativo, los procesos de cambio, los recursos humanos del sistema, los
costos financieros, las tcnicas de evaluacin de resultados, los controles de los sistemas
educativos, etc. El simple enunciado de tales materias de estudio y anlisis nos indica ya
que el grado de desarrollo de la teora de la Administracin educativa es todava incipiente. As, por ejemplo, Francia, pas dotado de una Administracin educativa muy desarrollada, slo a finales de la dcada de los aos sesenta introduca por vez primera la organizacin funcional o los aspectos cualitativos de la planificacin educativa. El desarrollo,
pues, de una teora de la Administracin educativa se encuentra todava en un grado inicial. En realidad, sabemos ms sobre los problemas existentes que sobre las posibles
soluciones. No existen, pues, modelos de general y universal aceptacin, ni es probable
que los haya algn da. En primer lugar, porque los conceptos y las tcnicas proceden del
sector empresarial y, aunque no se niegue su importancia objetiva, resulta obvio que existen profundas diferencias entre el sector privado y la Administracin pblica y, dentro de
sta, diferencias entre las distintas organizaciones pblicas y la Administracin educativa.
En segundo lugar, porque teoras y aplicaciones que han demostrado su validez para la
organizacin pblica (por ejemplo, las innovaciones de la Administracin sueca), pierden
su eficacia cuando se trasladan, sin ms, a otros contextos histricos, econmicos y polticos. Todo ello indica que debe extremarse la prudencia a la hora de aplicar frmulas de
organizacin que, en todo caso, deben experimentarse con las debidas cautelas.
Dentro del mbito concreto de los problemas organizativos, cualquier administracin
tiene que enfrentarse y resolver dos problemas bsicos: centralizacin o descentralizacin?, estructura sectorial o estructura funcional?
Posiblemente no haya problema administrativo sobre el que ms se haya polemizado
que el de la centralizacin o descentralizacin. Aunque, en realidad, el problema de toda
organizacin consiste en saber dotarse de los medios necesarios y en su capacidad de
adaptacin al medio, siempre cambiante, no se debe, sin embargo, subestimar el problema de la estructura orgnica centralizada o descentralizada.
Se afirma comnmente que una organizacin est centralizada cuando el poder de
tir de ah una estructura piramidal donde todos los niveles restantes son escalones de
pura ejecucin. Por el contrario, estamos ante una organizacin descentralizada cuando
el poder de decisin es compartido por los distintos niveles de la organizacin.
Precisando ms, podemos decir que en los pases occidentales el trmino descentralizacin suele ir unido al de autonoma local, es decir, al reconocimiento de poderes de decisin a las entidades locales (municipios, comunas, etc.), comunidades sociales que consMEC OEI -UNED

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decisin se concentra en unos escalones radicados en su propia sede, formndose a par-

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tituyen el primer escaln de decisin, sin que por encima de l existan poderes de control, fiscalizacin o supervisin salvo los que demande el inters general en casos muy
concretos. Segn esta concepcin, no basta una descentralizacin en entes intermedios
(regiones, provincias, etc.) para que pueda hablarse de autonoma local. Ello explica que
repblicas federales como Alemania, con un alto grado de descentralizacin poltica en los
Estados miembros, o Estados autonmicos como Espaa, con una descentralizacin bastante grande en las Comunidades Autnomas, no puedan ser considerados en rigor como
pases totalmente descentralizados porque el grado de autonoma local es mnimo.
En todo caso, se realice la descentralizacin en mayor o menor grado, todos los autores estn de acuerdo en sealar como consecuencias beneficiosas las siguientes:
Desde el punto de vista poltico, la descentralizacin refuerza el sistema democrtico
al acercar la decisin de los asuntos a los rganos locales o regionales elegidos democrticamente. La participacin del pueblo puede ser aqu ms directa.
Desde el punto de vista de la eficiencia, la descentralizacin descongestiona al poder
central, agobiado por demasiados problemas, permitindole concentrarse sobre los asuntos importantes de inters general. Por otra parte, la descentralizacin facilita la gestin
de los asuntos por unos rganos que, por su proximidad, pueden conocerlos mejor y
resolverlos ms pronto.
Sin embargo, como algn autor ha sealado, el poder central no es siempre un monstruo que necesaria y continuamente deba ser limitado. La descentralizacin no est exenta de riesgos y de peligros, pudiendo subrayarse aqullos que abonan y justifican la centralizacin:
La descentralizacin puede exacerbar el sentimiento particularista en detrimento del
sentimiento nacional y en perjuicio de los intereses generales. Un mnimum de uniformidad es necesario a todos los Estados, y stos lo consiguen gracias a una organizacin centralizada que vela por los aspectos comunes a toda la nacin.
La descentralizacin puede estar condicionada por su propio entorno. Las relaciones
personales o las influencias de los grupos de presin suelen ser ms difciles de obviar a
la hora de tomar una decisin. En cambio, la objetividad y la imparcialidad suelen presiLa tensin orgnica centralizacin-descentralizacin se manifiesta en todas las
Administraciones educativas y, a veces, con independencia de la estructura poltica formal
(puede haber pases, como algunos Estados federales de Amrica Latina, donde tradicionalmente ha operado una estricta centralizacin a pesar de una estructura formalmente
descentralizada). Por otra parte, no existen tampoco modelos puros.

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dir las decisiones de los rganos centrales.

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En los pases de rgimen efectivamente centralizado se suelen introducir medidas

correctoras a travs de las tcnicas de delegacin y de desconcentracin; en los pases de
autntica descentralizacin se suelen introducir elementos que corrigen la dispersin
mediante mecanismos de planificacin, coordinacin o supervisin.
Existe otro problema importante en la consideracin de la Administracin como organizacin. Nos referimos a la organizacin interna, segn se haga con criterios sectoriales
o funcionales. Este problema no es sino una parte del problema ms general de la departamentacin en las grandes organizaciones. Este principio de departamentacin tiene su
base, dentro de la teora general de la Administracin, en el nmero limitado de personas
que puede depender de quien dirige la organizacin.
Conforme crece la organizacin surge, inevitablemente, la departamentacin, esto es,
la divisin de la organizacin en unas cuantas reas concretas, la de produccin, la de distribucin, financiacin, etc.
En el mbito de la Administracin educativa, la departamentacin tradicional ha sido
sectorial, es decir, la organizacin se ha dividido en reas o unidades administrativas
amplias que se ocupan cada una de ellas de los grandes sectores de la enseanza: primaria, secundaria, tcnica y superior. La departamentacin sectorial corresponde a una
visin tradicional segn la cual cada nivel de enseanza tiene sus fines propios: la primaria, dirigida a toda la poblacin y orientada a una cultura general elemental; la secundaria, destinada a grupos minoritarios a fin de prepararlos para poder acceder a estudios
superiores; la universitaria, destinada a grupos restringidos (los que superan la secundaria) para hacer de ellos la elite dirigente. El crecimiento de los sistemas educativos y su
democratizacin han impuesto, sin embargo, una visin del sistema escolar menos compartimentado, un sistema donde los niveles educativos se muestran interrelacionados y
dotados de una mayor flexibilidad en el acceso.
A esta transformacin de los sistemas escolares responde mejor la departamentalizacin funcional, que establece las reas administrativas de acuerdo con la actividad que
predominantemente van a desarrollar. Esta estructura funcional, que es la que se ha ido
implantando en muchas Administraciones educativas, atiende fundamentalmente a la
As, es frecuente una organizacin en la que, al lado de un rea de ordenacin pedaggica de todo el sistema, se insertan reas ms finalistas dedicadas especficamente a la programacin de la enseanza y otras ms mediales o instrumentales como las de personal
o presupuestos.
Es cierto que la organizacin sectorial tiene ventajas como la atencin a las necesidades especficas de cada nivel de enseanza, ya que cuenta en s con todos los recursos y
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divisin entre objetivos y medios, con independencia de los niveles educativos afectados.

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medios para hacerlo, pero, en cambio, contribuye a incrementar el corporativismo docente (cada profesor se siente ligado a su direccin general, por ejemplo) y, sobre todo,
dificulta gravemente la flexibilidad del sistema escolar y la interrelacin entre los niveles
de enseanza. A nuestro modo de ver, la organizacin sectorial acenta peligrosamente
la separacin entre los niveles educativos.
Por otra parte, tambin es cierto que la organizacin funcional, si bien es una estructura ms refinada y ms acorde con los sistemas educativos actuales, tiene la desventaja de que si la organizacin no est perfectamente ajustada y la coordinacin no es realizada con rigor desde un rgano superior, pueden producirse graves disfunciones en el
sistema escolar que se quiere administrar.
Quizs, por todo ello, las Administraciones educativas actuales tienden a la realizacin
de modelos mixtos en los que se utilizan criterios sectoriales y criterios funcionales. En
cualquier caso, slo las necesidades especficas de cada sistema escolar y de las circunstancias histricas concretas pueden aconsejar un modelo u otro, si bien, repetimos, la tendencia de las Administraciones educativas modernas es la de organizarse con un criterio
de departamentacin funcional ms o menos puro.

3.2. La administracin como proceso

Fue Fayol quien puso de manifiesto que cualquier organizacin, en su aspecto dinmico, realiza una serie de funciones comunes a todas las administraciones, sea cual fuere
su dimensin y actividad. Estas funciones, clsicas desde Fayol, son la planificacin, la
organizacin, la direccin, la coordinacin y el control. Aunque tales funciones suelen presentarse, a efectos de estudio, en el orden secuencial indicado, lo cierto es que no se trata
de una diferenciacin en el tiempo, sino de una ordenacin lgica. De hecho, en la prctica, tales funciones estn relacionadas entre s, y se producen continua y simultneamente.
La planificacin consiste en una actividad que, partiendo del conocimiento de la realiel mejor camino para la realizacin de los objetivos de la organizacin. La planificacin se
aplica no slo en los niveles de direccin sino tambin, en mayor o menor grado, en los
dems niveles de ejecucin.
La notable ascendencia que planificacin educativa tuvo al filo de la segunda mitad del
siglo XX se explica porque, dado el ingente cambio que los sistemas educativos experi-

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dad presente, y teniendo en cuenta su evolucin a la luz de diversas variables, establece

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mentaron en ese tiempo, slo una planificacin adecuada poda prever la influencia de las
distintas variables del cambio y controlar, en alguna medida, su influencia.
La segunda funcin, segn Fayol, es la organizacin. A este respecto, cabe decir que
no existe hoy unanimidad sobre lo que la organizacin sea. Para unos, la organizacin es
la totalidad de la institucin de que se trate, un concepto y una funcin que comprende a
todos los dems; para otros, con esta palabra se alude solamente a la estructura de la
institucin, lo que suele llamarse estructura orgnica, que tiene su reflejo grfico en el
organigrama, expresando as la relacin interna de todos los rganos de una institucin;
finalmente, hay todo un sector doctrinal que reserva este trmino para el estudio y anlisis de las relaciones, formales e informales, existentes en el seno de la organizacin. En
realidad, siempre que hay que realizar una actividad surge la necesidad de establecer una
mnima organizacin, es decir, fijar los centros de direccin, asignar las responsabilidades
consiguientes y establecer los cauces adecuados de informacin y de relacin, tanto horizontales (coordinacin) como verticales (mando jerrquico). En cualquier caso, la organizacin como funcin tiene siempre un sentido dinmico, mutable y flexible: la organizacin est acorde con la actividad que se persigue, y no al revs.
La direccin es la tercera funcin de Fayol. Aqu existe unanimidad en sealar que la
funcin directiva aparece siempre que se forma una organizacin o agrupacin de varias
personas para conseguir unos objetivos, por pequeos que sean stos y por mnimo que
fuera el grupo de personas asociadas. Igualmente, se est de acuerdo en que la funcin
directiva no es slo propia de la lnea de mando, de la cpula de la organizacin: la funcin directiva penetra todos los niveles de la institucin. Antiguamente, la funcin directiva, bajo las denominaciones clsicas de mando o jefatura, iba ligada a la idea de
coaccin o imposicin. Hoy da se considera que la autoridad no supone necesariamente
una rgida lnea jerrquica, prefirindose la direccin colegiada y la sustitucin de la coaccin por la cooperacin. De ah que la orientacin, la informacin, la motivacin y el liderazgo estn ntimamente ligados a la funcin directiva. En definitiva, la funcin de dirigir
se basa ms en la autoridad que da la propia competencia profesional y el prestigio que
en una mera coaccin ms o menos encubierta.
ca. Para muchos de los autores, la coordinacin ha dejado de ser una funcin ms para
convertirse en algo que trasciende a todas las dems y que aparece en todas ellas. Las
organizaciones actuales, tan complejas, necesitan que se coordinen todas sus actividades
dentro del proceso administrativo de tal modo que se integren todas ellas de manera
armnica. As, ms de un autor considera que la coordinacin aparece como una premisa que debe presidir todo el proceso. En efecto, la coordinacin est presente en la plaMEC OEI -UNED

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La cuarta funcin, la de coordinacin, es, en cambio, objeto hoy de una gran polmi-

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nificacin, dada la necesidad de articular todas las actividades previstas en el plan para
conseguir los objetivos trazados; est presente en la organizacin para contrarrestar las
disfunciones que pueden presentarse tanto en una administracin centralizada como descentralizada, o en una estructuracin funcional o sectorial; est presente en la direccin
pues se deben encauzar todos los esfuerzos de la organizacin en el sentido que se seale; est presente, en fin, en la funcin de control, pues, como veremos, debe ordenarse
toda la informacin que suministra el mecanismo de feed-back o de realimentacin del
proceso.
Por ltimo, el control. Posiblemente sea esta funcin una de las ms afectadas por el
desarrollo de la teora de la Administracin. Mientras en la Administracin tradicional esta
funcin se orientaba al examen de las responsabilidades cuando los objetivos no se conseguan, hoy da lo que se busca es la introduccin de medidas correctoras. Sigue siendo,
desde luego, una funcin que trata de medir la efectividad de la organizacin, de examinar la diferencia entre los objetivos y los resultados conseguidos, pero para ello no busca
culpables a los que hay que sancionar _aunque ello a veces sea necesario_, sino que
utiliza ciertos ndices que permiten comparar las salidas o resultados del sistema con el
producto deseado, obteniendo para ello informacin del propio sistema: el control es hoy
la realimentacin de toda la organizacin, la funcin que impulsa de nuevo todo el proceso administrativo en una actividad de ajuste continuo de la organizacin a los objetivos
de la misma.

4. Administracin y poltica

En la primera de las funciones de Fayol, en la planificacin, los fines y los objetivos

ocupan un lugar preeminente. Ahora bien, mientras en el sector privado, en el mundo
de los negocios, esta fase previa es examinada por los mismos protagonistas, en el sector pblico plantea grandes dificultades de principio. Es por eso que, inevitablemente,
En el campo de la Administracin pblica, y por tanto tambin en la Administracin
educativa, la delimitacin de la fase previa a la planificacin presenta dos problemas fundamentales: la definicin de los fines, que corresponde a los poderes polticos, y la definicin de los objetivos que suele ser un campo intermedio en el que intervienen administradores y polticos.

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debemos ocuparnos ahora de este problema.

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Por lo que respecta a la Administracin educativa, los fines de la educacin vienen

dados globalmente por la orientacin poltica del sistema educativo, es decir, por los fines
que la Constitucin asigna a la educacin en funcin de unos valores comunes aceptados
por todos, valores que suelen ser fruto del proceso histrico concreto y de las peculiaridades de cada cultura. La traduccin concreta de esos fines viene dada por los diferentes
programas de cada partido, siempre dentro del marco de la orientacin poltica de la
Constitucin.
Los objetivos, por el contrario, son lneas de accin en que se concretan los fines.
Lgicamente, los polticos no pueden _ni suelen hacerlo_ abandonar a los administradores el diseo de las lneas de accin, pero tampoco pueden prescindir de ellos a la hora
de delimitar los recursos disponibles, realizar una planificacin adecuada, establecer los
costos de los programas en que se concreta el plan de actuacin, etc. Todo ello nos lleva
a la necesidad de examinar muy brevemente las relaciones entre Poltica y
Administracin, entre polticos y administradores.
Dentro de la teora clsica del Estado democrtico ocupa un lugar sobresaliente la divisin de poderes, una divisin que est siempre modificndose, pero no por ello menos
activa. Los tres famosos poderes del Estado aparecen, pues, divididos o separados, aunque necesariamente en conexin. Dejando ahora el poder legislativo, encarnado por el
parlamento, que es el que asume la soberana nacional, y el poder judicial, que es aquel
poder en que se manifiesta la independencia de la justicia, el poder ejecutivo se presenta como el que realiza la labor de direccin del Estado. Ahora bien, qu quiere decirse
con esta expresin?, qu es en realidad el poder ejecutivo? Utilizando una definicin
comnmente aceptada, podramos decir que el poder ejecutivo lo constituye siempre el
grupo de personas que dirige la poltica y la administracin de un pas, esto es, el poder
ejecutivo lo componen tanto el Gobierno como la Administracin. Sin embargo, cuando
descendemos a niveles inferiores no aparece clara la distincin entre los polticos _elegidos por el pueblo_ y los administradores _funcionarios pblicos profesionalizados que no
dependen del voto popular_. El problema aparece, pues, en esa zona intermedia donde
no se sabe bien dnde acaba la labor del poltico y dnde comienza la del administrador
Aunque en la mayora de los pases existe una confusin entre polticos y administradores, observndose una irrupcin de los polticos en el campo de los administradores _es
el llamado spoil system_, en los pases ms modernos y desarrollados existe una lnea
clara entre ambas funciones. Vemosla:
Los polticos ocupan los enclaves estratgicos de la Administracin -los puestos de decisin poltica- y los administradores profesionales ocupan los de ejecucin, estudio y aseMEC OEI -UNED

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profesional y funcionario.

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soramiento. Obviamente, los administradores son funcionarios pblicos, profesionales que

no dependen de los cambios polticos y, por tanto, permanentes en la organizacin. A
cambio de ello se les exige neutralidad poltica: su misin es servir lealmente al Gobierno,
a cada gobierno elegido democrticamente. No hay, pues, una invasin de los polticos en
los puestos reservados a los administradores, una politizacin de los puestos administrativos.
De este modo, en dicho contexto, existe una cooperacin entre polticos y administradores: aqullos toman las decisiones a la hora de concretar los fines en objetivos, stos
asesoran a los polticos sobre las diversas opciones posibles en funcin de los recursos
disponibles. En el estado actual de desarrollo poltico de los pueblos parece que no hay
mejor frmula que sta: de un lado, polticos elegidos por las urnas, que toman las decisiones propias de su mbito especfico y que no se introducen en campos ajenos a su propia virtualidad; de otro, administradores profesionales que ingresan en la funcin pblica
por procedimientos objetivos y accesibles a todos, fieles al gobierno elegido democrticamente _sea del color que fuese_ y que precisamente por su neutralidad poltica estn plenamente legitimados para las funciones de estudio, asesoramiento y ejecucin de las pol-

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ticas de cada gobierno.

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Bibliografa
Bibliografa complementaria
SCRIBNER, J. D. AND LAYTON, D. J. (1995), The Study of Educational Politics.
Washington, D. C. - London, The Falmer Press.
[De entre las valiosas colaboraciones que se recogen en esta obra de Poltica de la
educacin, destacan los siguientes trabajos:
> El estudio de carcter general de James G. Cibulka: Policy analysis and the study
of the politics of education.
> El estudio centrado en la escuela y el Estado de Tim L. Mazzoni: State policymaking and school reforme: influences and influentials.
> Para los que estn interesados en la descentralizacin poltica y la educacin el artculo de Gerald E. Sroufe, Politics of education at the federal level].
PUELLES BENTEZ, M. DE (1986), Elementos de Administracin Educativa. Madrid,
Ministerio de Educacin y Ciencia, 2. edicin.
[De entre sus captulos, los ms generales son, el primero, sobre Administracin y
Educacin y, el segundo, sobre La Administracin Educativa como organizacin y
como proceso. Los restantes trabajos pueden interesar en razn de su especializacin: cap. III sobre Los objetivos. La planificacin de la educacin; cap. IV sobre La
financiacin de la educacin; cap. V sobre Los recursos humanos en la
Administracin Educativa; cap. VI sobre Los recursos fsicos en la Administracin
Educativa. Construcciones escolares y equipamiento; y cap. VII sobre La adminis-

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tracin del centro escolar].

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