A0941 MA Politicas Publicas II Ejecución Control y Evaluación ED1 V1 2014 PDF

POLTICAS PBLICAS II:
EJECUCIN, CONTROL Y
EVALUACIN
Pedro Fernando Escalante Ampuero
Cada autor es responsable del contenido de su propio texto.

De esta edicin:
Universidad Continental S.A.C 2012
Jr. Junin 355, Miraflores, Lima-18
Telfono: 213 2760
Derechos reservados
Primera Edicin: abril 2013
Tiraje: 500 ejemplares
Autor: Pedro Fernando Escalante Ampuero
Oficina de Produccin de Contenidos y Recursos
Impreso en el Per en los talleres de Rebelars S.A.C.
Los Bosques 555 - El Tambo - Huancayo
Fondo Editorial de la Universidad Continental
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ningn medio sea mecnico, fotoqumico, electrnico, magntico, electroptico, por
fotocopia, o cualquier otro sin el permiso previo por escrito de la Universidad.
NDICE
INTRODUCCIN
PRESENTACIN DE LA ASIGNATURA
COMPETENCIA DE LA ASIGNATURA
UNIDADES DIDCTICAS
TIEMPO MNIMO DE ESTUDIO
UNIDAD I: La administracin pblica y el proceso de la poltica de gobierno.
11
DIAGRAMA DE PRESENTACIN DE LA UNIDAD I
11
ORGANIZACIN DE LOS APRENDIZAJES
11
Tema N 1: La Administracin Pblica
12
1.1 Fundamentos Generales de la Administracin Publica
12
1.2 Concepto de Pueblo, Estado y Nacin. Formas y Fines del Estado
14
1.3 Polticas de Gobierno y la Administracin Pblica
17
Tema N 02: Organizacin del Estado y Comportamiento de las Entidades Pblicas
23
2.1 Organizacin y Paradigmas del Estado
23
LECTURA SELECCIONADA N 1
27
Las polticas pblicas como mecanismos de reproduccin del estado: una mirada desde la poltica pblica de juventud de Bogot de Velsquez Ana Mara Restrepo. pp. 85-186
ACTIVIDAD N 1
29
TEMA N 3: Enfoque Sistmico de la Gestin Pblica
30
3.1 La Gestin Pblica y el Enfoque Sistmico
30
3.2 La Importancia del Enfoque Sistmico en la Gestin Pblica Moderna
33
TEMA N 4: La Influencia Poltica en la Gestin y las Polticas Pblicas
35
4.1 La Racionalidad Poltica Versus la Racionalidad Econmica
35
39
Instrumentos de gestin participativa en la administracin pblica: propuesta de un sistema de indicadores para la

planeacin estatal en baja california de Rivera, S. D., kirkand, a. S., & Berumen, m. pp. 89-100
ACTIVIDAD N 2
42
CONTROL DE LECTURA N 1
42
glosario de la unidad i
43
bibliografa de la unidad i
44
AUTOEVALUACIN de la unidad i
45
UNIDAD II: Las Polticas Pblicas en Entornos Complejos
49
DIAGRAMA DE PRESENTACIN DE LA UNIDAD II
49
49
TEMA N 1: La Administracin Pblica
50
1.1 Pobreza y Polticas Pblicas
50
1.2 Descentralizacin y Polticas Pblicas
53
1.3 Gobernabilidad y Polticas Pblicas
56
1.4 Violencia y Polticas Pblicas
60
64
Puede gestionarse la complejidad de los problemas sociales? Aportaciones de la teora de la complejidad a la formulacin de polticas pblicas de Mojica Francisco Javier
ACTIVIDAD N 1
67
TEMA N 2: Etica y Formulacin de Polticas Pblicas
68
2.1 tica, gobierno y Corrupcin
68
2.2 El Control Poltico
73
2.3 El Nuevo Contrato Social
77
81
Concepcin tica de los problemas del desarrollo econmico de Moreira C.
ACTIVIDAD N 2
TAREA ACADEMICA N1
84

84
glosario de la unidad ii
85
bibliografa de la unidad ii
85
AUTOEVALUACIN de la unidad ii
86
UNIDAD III: La Gestin Pblica y la Modernizacin del Estado
89
DIAGRAMA DE PRESENTACIN DE LA UNIDAD III
89
89
TEMA N 1: La Nueva Gestin Pblica
90
1.1 Gestin funcional versus gestin por procesos
90
1.2 Gestin de resultados y gestin del riesgo
93
Tema N 02: Los Poderes del Estado y sus Funciones
96
2.1 El Poder ejecutivo y legislativo
96
2.2 El poder judicial
99
103
Tensiones y proyecciones en la modernizacin de la gestin pblica: discusin desde una perspectiva

histrico-cultural de Daz Carlos
ACTIVIDAD N 1
107
Tema N 03: El Sistema Nacional de Inversin Pblica
108
3.1 El SNIP en el mbito nacional
108
3.2 La inversin pblica y su importancia en la formulacin de polticas pblicas
113
Tema N 04: Estructura del Sector Pblico
121
4.1 Planeamiento y el presupuesto del sector pblico
121
4.2 Las polticas pblicas y su financiamiento
126
129
ACTIVIDAD N 2
131
Polticas pblicas de fomento de Calva Jos Luis
CONTROL DE LECTURA N2
131
glosario de la unidad IiI
132
bibliografa de la unidad IiI
133
AUTOEVALUACIN de la unidad iii
UNIDAD IV: Las Polticas Pblicas en el mbito Local y Regional
134
137
DIAGRAMA DE PRESENTACIN DE LA UNIDAD IV
137
137
TEMA N 1: Gestin Pblica Regional y Municipal
138
1.1 Las Gestin Regional y Municipal
138
1.2 Las Polticas Pblicas y la Gestin Local
145
Tema N 02: Planeacin Regional y Municipal
149
2.1 Polticas Pblicas Regionales
149
2.2 Polticas Pblicas Municipales
151
Polticas pblicas sobre discapacidad en Espaa. Hacia una perspectiva basada en los derechos Lara
157
Antonio y Huete Agustin
ACTIVIDAD N 1
160
Tema N 03: Implementacin de Polticas Pblicas
161
3.1 Evaluacin de polticas pblicas regionales y municipales
161
3.2 Control por Indicadores de las polticas Pblicas
164
Tema N 04: Recursos y Financiamiento de las Polticas Pblicas Regionales y Municipales
170
4.1 Polticas pblicas e inversin privada
170
4.2 Contexto actual de las polticas pblicas regionales y municipales
172
175
La evaluacin de polticas pblicas en las ciencias sociales: entre el ser y el deber ser de Suarez Bueno
Carlos y Osuna Jos Luis
ACTIVIDAD N 2
177
TAREA ACADMICA N2
177
glosario de la unidad IV
178
bibliografa de la unidad IV
179
AUTOEVALUACIN de la unidad iv
ANEXO: claves de las autoevaluaciones
180
183
INTRODUCCIN
ienvenidos al fascinante curso virtual denominado Po-
un compromiso y una direccionalidad de esas polticas; en ese
lticas Pblicas II: ejecucin, control y evaluacin. El
sentido los aspectos metodolgicos, teoras, instrumentos, indi-
curso est diseado en cuatro unidades metodolgicas
cadores, evaluacin, etc., sirven de soporte para la bsqueda de
y tiene como propsito buscar que el alumno profundice y me-
soluciones inteligentes acordes a las condiciones imperantes de
jore sus conocimientos acerca de las diferentes aplicaciones de
la globalizacin e incertidumbre, caracterstico de las socieda-
las polticas pblicas en variados mbitos de influencia de la ac-
des de estos tiempos.
tividad humana. As mismo, se buscar que el alumno maneje

las herramientas que utiliza las polticas pblicas para solucionar
diversos temas que aquejan a las sociedades, condicionados por
sus contextos, econmicos, sociales, polticos y culturales.
Esta asignatura est relacionada con diversos campos de la actividad humana, la economa, la administracin, la sociologa,
la poltica entre otros. Por consiguiente, se puede afirmar, que
tiene un amplio y complejo espectro para su anlisis. No obs-
Las polticas pblicas se ejecutan en diferentes niveles de la admi-
tante ello, se incidir en el manejo de teoras, instrumentos de
nistracin pblica y los resultados que sta logre dependern de
anlisis y construccin de indicadores que ayuden a realizar la
las capacidades gerenciales de los altos ejecutivos y del conjunto
evaluacin de las polticas del estado. Sin dejar de lado los as-
de trabajadores que colaboran y coadyuvan en la concrecin de
pectos concomitantes porque son los que le dan un fundamento
objetivos y metas trazadas por cada institucin u organizacin.
apropiado para su entendimiento cabal y cientfico.
Entonces queda claro que existe una relacin estrecha entre polticas pblicas y la administracin pblica orientada a la bsqueda
de aplicacin de polticas sectoriales que devienen de los problemas que acusan a una sociedad en sus amplios y diversos escenarios complejos.
Estamos frente a una asignatura relevante e interesante porque

penetra el alma de las organizaciones e instituciones, le da forma y
contenido a la vez, pero tambin constituyen parte de los retos fundamentales que se tiene que alcanzar para conseguir una sociedad
mejor, ms justa, equitativa y equilibrada, en virtud de que es funcin
Los procesos sociales, econmicos, polticos, culturales generan
de las polticas pblicas se sientan las bases de un desarrollo de largo
las condiciones para la formulacin de polticas pblicas, las que
plazo, que coadyuve con la superacin de los problemas lgidos de la
deberan mantenerse en el tiempo porque buscan solucionar
sociedad en que actualmente vivimos.
problemas acuciantes de la sociedad y, por tanto, requiere de
Desarrollo
de contenidos
PRESENTACIN DE LA ASIGNATURA
PLANIFICACIN EMPRESARIAL
Diagrama
Objetivos
Lecturas
seleccionadas
Glosario
Recordatorio
Anotaciones
Inicio
COMPETENCIA DE LA ASIGNATURA
Identifica y analiza los mecanismo de control y evaluacin de las polticas pblicas
implementadas,
comprendiendo
la relacin existente entre las polticas pblicas
Desarrollo
Actividades
Autoevaluacin
deycontenidos
la administracin pblica, en contextos socioeconmicos diversos. Asimismo,
reconoce la interrelacin que existe entre las polticas pblicas en los niveles
regionales y municipales como eje central de la descentralizacin efectiva. Con ello
discute el aporte de las ciencias sociales en la definicin de las polticas pblicas
enmarcadas en procesos efectivos de descentralizacin de la gestin del estado en
entornos
globales
y de altaBibliografa
incertidumbre.
Lecturas
Glosario
seleccionadas
UNIDADES DIDCTICAS
Recordatorio
Anotaciones
UNIDAD N 1
La Administracin
Pblica y el Proceso
de la Poltica de
Gobierno
UNIDAD N 2
UNIDAD N 3
Las Polticas Pblicas La Gestin Pblica y

en Entornos
la Modernizacin del
Complejos
Estado
UNIDAD N 4
Las Polticas
Pblicas en el
mbito Local y
Regional
TIEMPO MNIMO DE ESTUDIO

UNIDAD N 1
UNIDAD N 2
UNIDAD N 3
UNIDAD N 4
1era. Semana y
3era. Semana y
5ta. Semana y
7ma. Semana y
2da. Semana
4ta. Semana
6ta. Semana
8va. Semana
16 horas
16 horas
16 horas
16 horas
POLTICAS
PBLICAS II
Actividades Autoevaluacin
MANUAL AUTOFORMATIVO
Bibliografa
10
Desarrollo
de contenidos
Diagrama
Objetivos
Inicio
UNIDAD I: LA ADMINISTRACIN ESTRATGICA Y EL PROCESO

ESTRATGICO
Desarrollo
de contenidos
Actividades
DIAGRAMA DE PRESENTACIN DE LA UNIDAD
Diagrama
Glosario
Bibliografa
Objetivos
Inicio
CONTENIDOS
Recordatorio
Desarrollo
de contenidos
Anotaciones
Actividades
Lecturas
seleccionadas
Glosario
Glosario
Autoevaluacin
Recordatorio
Lecturas
seleccionadas
EJEMPLOS
ACTIVIDADES
Autoevaluacin
AUTOEVALUACIN
Diagrama
Recordatorio
Lecturas
seleccionadas
POLTICAS
PBLICAS II
BIBLIOGRAFA
Bibliografa

Objetivos
Anotaciones
Inicio
CONOCIMIENTOS
PROCEDIMIENTOS
ACTITUDES
TEMA N 1: La Administracin
Pblica Actividades Autoevaluacin
1. E
xplica
mediante
la
presentacin
de
un
anlisis interpretativo los
fundamentos generales de
la administracin pblica
1. Valora
la
importancia de las
polticas pblicas en
la
administracin
del estado
2. A
naliza
la
relacin
existente entre las polticas
pblicas gubernamentales
y la administracin pblica
2. Reconoce
la
relacin
entre
polticas pblicas y
la
administracin
pblica
Desarrollo
de contenidos
1.1 F
undamentos Generales de la
Administracin Publica
1.2
C
oncepto
de Pueblo,
Estado
Lecturas
Glosario
Bibliografa
seleccionadas
y Nacin. Formas y Fines del
Estado
1.3 P
olticas de Gobierno y la
Administracin
Pblica
Recordatorio
Anotaciones
TEMA N 2: Organizacin del Estado

y Comportamiento de las Entidades
Pblicas
2.1 O
rganizacin y Paradigmas
del Estado
Lecturas Seleccionadas N.1:Las
polticas
pblicas
como
mecanismos de reproduccin
del estado: una mirada desde la
poltica pblica de juventud de
Bogot de Velsquez Ana Mara
Restrepo. pp. 85-186
Tema N3: Enfoque Sistmico de la
Gestin Pblica
3.1 L
a Gestin Pblica y el
Enfoque Sistmico
3.2 L
a Importancia del enfoque
sistmico en la gestin
pblica moderna
Tema N4: La Influencia Poltica en
la Gestin y las Polticas Pblicas
4.1 L
a Racionalidad Poltica Versus
la Racionalidad Econmica
Lecturas Seleccionadas
N.2:Instrumentos de gestin
participativa en la administracin
pblica: propuesta de un sistema
de indicadores para la planeacin
estatal en baja california de
Rivera, S. D., kirkand, a. S., &
Berumen, m. pp. 89-100.
Autoevaluacin No. 01
3. D
escribe la concepcin
del enfoque sistmico
de la gestin pblica
y
su
importancia
contempornea
4. R
edacta una monografa
referido a la confrontacin
entre
la
racionalidad
poltica y la racionalidad
econmica de las polticas
pblicas
ACTIVIDAD N 1
ACTIVIDAD N 2
CONTROL DE LECTURA
N 1
Anotaciones
Bibliografa
11
12
ollo
nidos
Actividades
Autoevaluacin
as
nadas
Glosario
Bibliografa
torio
Anotaciones
UNIDAD I: LA ADMINISTRACIN ESTRATGICA Y EL PROCESO ESTRATGICO
TEMA N 1: LA ADMINISTRACIN PBLICA1

1.1 Fundamentos Generales de la Administracin Pblica
Introduccin: Administracin Pblica es un trmino de lmites imprecisos que comprende el conjunto de organizaciones pblicas que realizan la funcin administrativa y de gestin del Estado y de otros entes pblicos con personalidad jurdica, ya
sean de mbito regional o local.
Por su funcin, la Administracin Pblica pone en contacto directo a la ciudadana
con el poder poltico, satisfaciendo los intereses pblicos de forma inmediata, por
contraste con los poderes legislativo y judicial, que lo hacen de forma mediata.
Se encuentra principalmente regulada por el poder ejecutivo y los organismos que
estn en contacto permanente con el mismo. Por excepcin, algunas dependencias
del poder legislativo integran la nocin de Administracin Pblica (como las empresas estatales), a la vez que pueden existir juegos de Administracin General
en los otros cuatro poderes o en organismos estatales que pueden depender de
alguno.
La nocin alcanza a los maestros y dems trabajadores de la educacin pblica, as
como a los profesionales de los centros estatales de salud, la polica, las fuerzas armadas, el servicio de parques nacionales y el servicio postal. Se discute, en cambio,
si la integran los servicios pblicos prestados por organizaciones privadas con habilitacin del Estado. El concepto no alcanza a las entidades estatales que realizan la
funcin legislativa ni la funcin judicial del Estado
La palabra administrar proviene del latn ad-ministrare,ad (ir, hacia) y ministrare (servir, cuidar) y tiene relacin con la actividad de los ministros romanos
en la antigedad.
1.1.1 Conceptos de administracin pblica
Es la accin del gobierno al dictar y aplicar las disposiciones necesarias para
el cumplimiento de las leyes y para la conservacin y fomento de los intereses pblicos y a resolver las reclamaciones a que d lugar lo mandado. Es el
conjunto de organismos encargados de cumplir esta funcin
La administracin pblica, en tanto estructura orgnica, es una creacin del
Estado, regulada por el derecho positivo y como actividad constituye una
funcin pblica establecida por el ordenamiento jurdico nacional. Pero tanto la organizacin como la funcin o actividad renen, adems, caracteres
tcnico polticos, correspondientes a otros campos de estudio no jurdicos,
como los de la teora de la organizacin administrativa y la ciencia poltica.
Por lo tanto la nocin de la administracin pblica depender de la disciplina o enfoques principales de estudio (el jurdico, el tcnico o el poltico),
en virtud de no existir, como ya lo hemos sealado, una ciencia general de
la administracin pblica capaz de armonizar y fundir todos los elementos y
enfoques de este complejo objeto del conocimiento. La administracin pblica es la organizacin que tiene a su cargo la direccin y la gestin de los
negocios estatales ordinarios dentro del marco de derecho, las exigencias de
la tcnica y last but not least- una orientacin poltica.
En los trminos de la clsica definicin de Charles- Jean Bonnin, formulada
a inicios del siglo XIX, la Administracin Pblica es la que tiene la gestin
de los asuntos respecto a las personas, de los bienes y de las acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones
como incumbiendo al orden pblico.
1 L
os contenidos del tema uno de la primera unidad corresponden a una seleccin cuidadosa
de diversos textos, las fuentes consultadas son: Castelazo Jos Administracin Pblica: una
visin del estado INAP, Mxico 2003; Baon Rafael, Castillo Ernesto La Nueva Administracin
Pblica Madrid, 1997.
Desarrollo
de contenidos
Lecturas
seleccionadas
Aos despus, se ha dicho, y con razn, que la administracin pblica es

parte del Poder Ejecutivo y se ve regulada por el derecho administrativo, tanto en su estructura y organizacin como en su actividad o funcionamiento.
Sin embargo cabe aclarar que no todo el Poder Ejecutivo es administracin
Recordatorio
pblica y que la insercin de esta en el mbito del poder ejecutivo no impide
que tambin se ubique, en menor medida, en las esferas del Poder Legislativo y del Poder Judicial, lo mismo que en los organismos constitucionales autnomos, El Tribunal de Garantas Constitucionales, La Defensora del Pueblo, etc.; del Consejo de la Magistratura en el mbito del Poder Judicial, y de
organismos constitucionales autnomos como el Banco Central de Reserva
entre otros. En suma, no todo el Poder Ejecutivo es administracin pblica,
ni toda la administracin pblica se sita en el rea del Poder Ejecutivo.
Se puede entender la administracin pblica como el conjunto de reas del
sector pblico del Estado que, mediante el ejercicio de la funcin administrativa, la prestacin de los servicios pblicos, la ejecucin de las obras pblicas y la realizacin de otras actividades socioeconmicas de inters pblico
trata de lograr los fines del Estado.
Marshall Dimock afirmaba La administracin pblica tiene relacin con los
problemas del gobierno, es que est interesada en conseguir los fines y los
objetivos del Estado. La administracin pblica es el Estado en accin, el
Estado como constructor.
El Gobierno se sirve de la Administracin Pblica para realizar las funciones
asignadas al Poder Ejecutivo de la Nacin. La Administracin Pblica, en
consecuencia, sirve de soporte para asumir las responsabilidades designadas al Presidente de la Repblica, quien se apoya para ello directamente en
los Ministerios y Dependencias del Estado. Al sistema de administracin del
Gobierno se le denomina Administracin Pblica, y opera a travs de dependencias y entidades que dependen del poder ejecutivo.
La administracin pblica est caracterizada por atributos propiamente estatales. Dicha administracin, por principio, es una cualidad del Estado y slo
se puede explicar a partir del Estado. Tal aseveracin es aplicable a todas
las organizaciones de dominacin que se han sucedido en la historia de la
humanidad, pero para nuestro caso, es suficiente con ceirnos al Estado tal
y como lo denomin Maquiavelo tiempo atrs: los estados y soberanas que
han existido y tienen autoridad sobre los hombres, fueron y son, o repblicas
o principados.
Es el subsistema instrumental del sistema poltico compuesto por un conjunto de interacciones, a travs de las cuales se generan las normas, los servicios,
los bienes y la informacin que demanda la comunidad, en cumplimiento
de las decisiones del sistema poltico. La Administracin Pblica constituye
siempre un instrumento que, al menos formalmente, se encuentra al servicio
de fines ulteriores: aquellos que una sociedad histricamente determina por
medio de su instancia gubernamental y que considera como polticamente
valiosos.
1.1.2 Actividades Funcionales y Actividades Institucionales
Las actividades funcionales son las que tienen como propsito dirigir la
realizacin del trabajo que es el objeto vital de la administracin pblica;
en tanto que las actividades institucionales son aquellas cuyo objeto es el
mantenimiento y operacin de la administracin pblica, por cuanto que
constituye un organismo.
Las actividades funcionales entraan un territorio de infinitas variedades,
un abanico de actos estatales de un orden tan diverso como lo han sido las
responsabilidades del Estado a lo largo de la historia. Max Weber haba advertido acerca de que difcilmente habra una tarea que no hubiera tenido
POLTICAS
PBLICAS II
Glosario
Anotaciones
Bibliografa
13
14
ollo
nidos
Actividades
Autoevaluacin
as
nadas
Glosario
Bibliografa
torio
Anotaciones
alguna relacin con el Estado, pero que al mismo tiempo se le considerara

perpetuamente de su monopolio. Esto es cierto, pero desde el siglo XVIII es
evidente que el Estado ha monopolizado actividades funcionales que le son
inherentes, tales como las relaciones exteriores, defensa, hacienda, justicia
e interior.
Las actividades institucionales, por su parte, son aquellas que estn involucradas en Policies especficas, la seguridad y mantenimiento de la planta fsica,
el reclutamiento y manejo de personal, as como la contabilidad y la informacin. Todas estas actividades, que tienen un carcter esencial, son distintas
sustancialmente de las actividades funcionales no slo por cuanto a clase,
sino por el hecho que no son realizadas como un fin en s mismo, sino como
medios para alcanzar los propsitos a cargo de aquellas.
El alcance de la administracin pblica, por consiguiente, llega al lmite donde la necesidad de la realizacin de los fines del Estado lo demanda. No hay,
pues, ms lmites que esas necesidades.
La administracin pblica est relacionada con el qu y el cmo del gobierno. El qu es el objeto, el conocimiento tcnico de un campo que capacita al
administrador para realizar sus tareas. El cmo son las tcnicas de direccin,
los principios de acuerdo a los cuales se llevan al cabo exitosamente los programas cooperativos. Cada uno es indispensable; juntos forman la sntesis
llamada administracin.
1.2 Concepto de Pueblo, Estado y Nacin. Formas y Fines
del Estado
1.2.1 Definiciones de Pueblo, Estado y Nacin
Ahora veamos las definiciones de pueblo, estado y nacin, que como vern
no son similares sino ms bien distintos aunque relacionados. Pueblo (del
latn populus) es el conjunto de personas de una nacin, aunque tambin
puede entenderse como el de parte de un pas, el de una regin o el de una
localidad, o incluso asimilarse al mismo concepto de pas o de localidad (especialmente para una poblacin rural).
No obstante, la definicin de pueblo es muy compleja, polmica y no exenta
de ambigedad; y lo es desde los orgenes de los sistemas jurdicos y del pensamiento poltico occidental:
Cuidan algunos hombres que pueblo se llama a la gente menuda, as como
menestrales y labradores, mas esto no es as, y antiguamente en Babilonia y
en Troya, que fueron lugares muy sealados y ordenaron todas las cosas con
razn y pusieron nombre a cada una segn convena, pueblo llamaron al
ayuntamiento de todos los hombres comunalmente: de los mayores y de los
menores y de los medianos, pues todos estos son menester y no se pueden
excusar, porque se han de ayudar unos a otros para poder bien vivir y ser
guardados y mantenidos.
(Siete Partidas, Partida Segunda, Ttulo 10, Ley 1. Alfonso X el Sabio, Corona de Castilla, 1265).
Tal definicin se basa, como ese propio texto indica, en conceptos polticos
de la antigedad clsica; como el recogido por Marco Tulio Cicern, quien
defini pueblo como la asociacin basada en el consentimiento del derecho
y en la comunidad de intereses (ao 54 a. C.). Sin embargo incluso en aquellas fechas -desde el tiempo de la Repblica romana se reconoca el doble uso
del trmino, tal como es reflejado en la frase SENATVS POPVLVSQVE ROMANVS (SPQR, el Senado y el Pueblo Romano) para designar a la totalidad
de la poblacin constituyente del Estado, en referencia a los patricios (que
formaban el Senado) y a los plebeyos.
Desarrollo
de contenidos
Lecturas
seleccionadas
La continuidad de esa influencia tanto del derecho romano como del medieval permanece en las concepciones socio-legales actuales, en las que generalmente se entiende pueblo como el concepto humano del Estado en
el que cada uno de los integrantes tiene la titularidad no solo de derechos
y
Recordatorio
obligaciones civiles, sino que adems, de derechos y obligaciones polticos.
Tambin puede entenderse como una identificacin tnica (racial o cultural), sobre todo en expresiones como pueblos primitivos o pueblos indgenas
de la actualidad, o pueblos antiguos en pocas histricas pasadas.
En cambio, el concepto de pueblo en las naciones-estado modernas y sobre
todo en las naciones de ciudadanos contemporneas (muy plurales y heterogneas en su composicin demogrfica, social, antropolgica, y cultural,
y que incluso ponen en valor esas diferencias) corresponde a un trmino
propio del derecho constitucional.
ESTADO, en sentido estricto, tiene dos acepciones: la nacin poltica, en el
mbito jurdico-poltico, es un sujeto poltico en el que reside la soberana
constituyente de un Estado; la nacin cultural, concepto socio-ideolgico
ms subjetivo y ambiguo que el anterior, se puede definir a grandes rasgos,
como una comunidad humana con ciertas caractersticas culturales comunes, a las que dota de un sentido tico-poltico. En sentido lato NACIN
se emplea con variados significados: Estado, pas, territorio o habitantes de
ellos, etnia, pueblo y otros. Este concepto ha sido definido de muy diferentes maneras por los estudiosos en esta cuestin sin que se haya llegado a un
consenso al respecto.
Anthony D. Smith define la nacin de la siguiente forma: una comunidad
humana con nombre propio, asociada a un territorio nacional, que posee
mitos comunes de antepasados, que comparte una memoria histrica, uno o
ms elementos de una cultura compartida y un cierto grado de solidaridad,
al menos entre sus lites. Segn Benedict Anderson una nacin es una comunidad poltica imaginada como inherentemente limitada y soberan. Roberto Augusto afirma que na nacin es lo que los nacionalistas creen que es
una nacin, porque ese concepto no significa nada fuera de la teora que
lo ha creado para sus propsitos. Ernest Gellner da dos definiciones de este
concepto, que califica de provisionales e insuficientes:
a. Dos hombres son de la misma nacin si y solo si comparten la misma cultura,
entendiendo por cultura un sistema de ideas y signos, de asociaciones y de
pautas de conducta y comunicacin.
b. Dos hombres son de la misma nacin si y solo si se reconocen como pertenecientes a la misma nacin.
En otras palabras, las naciones hacen al hombre; las naciones son los constructos de las convicciones, fidelidades y solidaridades de los hombres. Una
simple categora de individuos (por ejemplo, los ocupantes de un territorio
determinado o los hablantes de un lenguaje dado) llegan a ser una nacin y
cuando los miembros de la categora se reconocen mutua y firmemente ciertos deberes y derechos en virtud de su comn calidad de miembros. Es ese
reconocimiento del prjimo como individuo de su clase lo que los convierte
en nacin, y no los dems atributos comunes, cualesquiera que puedan ser,
que distinguen a esa categora de los no miembros de ella.
Para Eric Hobsbawm, en consonancia con la mayora de autores, no son las
naciones las que crean el nacionalismo, sino a la inversa, es el nacionalismo
quien inventa la nacin
POLTICAS
PBLICAS II
Glosario
Anotaciones
Bibliografa
15
16
ollo
nidos
Actividades
Autoevaluacin
as
nadas
Glosario
Bibliografa
torio
Anotaciones
1.2.2 Formas y Fines del Estado

El fin del estado lo que podemos visualizar desde una perspectiva tridimensional.
Desde el orden de la realidad de los comportamientos polticos: Es decir la
poltica como actividad que se despliega a travs de conductas de gobernantes y gobernados, todo lo que se hace se hace para alcanzar un fin al trmino
de la actividad, habindolo imaginado, deseado y propuesto primero y antes
en la intencin.
Desde el orden de las normas jurdicas: El fin del estado aparece descripto
y formulado mediante normas sean estas escritas o no. La constitucin del
estado contiene la descripcin de sus fines. Si tomamos una constitucin
formal o escritura como la nuestra, el fin es enunciado fundamentalmente
en el prembulo, afianzar la justicia, promover el bienestar general, asegurar
los beneficios de la libertad, consolidar la paz, promover a la defensa comn.
En el orden del valor de la justicia: El fin a que debe ajustarse el estado para
ser justo es el bien comn o la realizacin del mismo valor justicia. El estado
cada estado debe promover el bien de la comunidad, la buena convivencia,
justamente ordenada en beneficio de los hombres. Ese fin es propuesto por
el derecho natural, es el derecho que naturalmente tiene el estado y al que
ha de dar acogimiento para no incurrir en desviaciones injustas.
Clasificacin de los fines del estado:
Fines Subjetivos:
No se trata de comprender que el fin objetivo, sin dejar de ser tal, es asumido
y cumplido subjetivamente por cada estado, conforme a la circunstancia de
lugar y de tiempo.
La teora de los fines subjetivos tiene otros fines o sentido implica renegar de
la existencia de un fin objetivo dado por la naturaleza a todo estado y admitir solamente que cada estado emprico tiene el fin especfico y concreto
que l mismo elige y se atribuye. Es fcil entender que si no hay un fin naturalmente objetivo, el estado ha de asignarse artificialmente un fin subjetivo.
Fines Particulares:
En alguna medida el fin subjetivo de cada estado es para l su fin particular.
Sin embargo suelen considerarse fines particulares, no tanto los que subjetivamente elige cada estado sino ms bien lo que dentro de los subjetivos, se
forja un estado en un momento histrico determinado, casi diramos como
vocacin suya a cumplir ocasionalmente.
Fines absolutos:
Son lo que desde una posicin valorativa, se asignan al estado de modo inflexible, sin admitir desviaciones. De ningn modo el estado debe apartarse
de ese fin. En alguna medida los fines objetivos pueden considerarse absolutas, pero en otro aspecto, una teora de fines subjetivos tambin pueden preconizar, valorativamente que pese a no haber un fin naturalmente objetivo,
el que subjetivamente elige el estado se absolutiza.
Fines relativos:
Un relativismo absoluto despoja al estado de fines objetivos y absolutos y convierte a los fines subjetivos en relativos. Una postura ms moderada, ajusta los
fines objetivos a las circunstancias cambiantes y a las necesidades histricas.
Fines universales:
La teora del fin objetivo rige a tal fin en universal, es decir, en el fin que debe
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alcanzar todos los estados. De manera anloga, la teora de fines absolutos.

Pero tambin la de los fines subjetivos puede proponer dichos fines con el
mismo carcter universal, no reservndonos para un estado, sino extendindolos a todos.
Recordatorio
Fines exclusivos y fines concurrentes:
Los exclusivos: son los que incumben nada ms que al estado. Los concurrentes: son lo que, sin salir de su rbita, admiten participacin y colaboracin
por parte de los individuos y de las sociedades imperfectas.
1.3 Polticas de Gobierno y la Administracin Pblica

1.3.1 Administracin Pblica y Accin de los Particulares
La Administracin Pblica es el contenido esencial de la actividad correspondiente al Poder Ejecutivo, y se refiere a las actividades de gestin, que
el titular de la misma desempea sobre los bienes del Estado para suministrarlos de forma inmediata y permanente, a la satisfaccin de las necesidades
pblicas y lograr con ello el bien general; dicha atribucin tiende a la realizacin de un servicio pblico, y se somete al marco jurdico especializado
que norma su ejercicio y se concretiza mediante la emisin y realizacin del
contenido de actos administrativos. La doctrina postula el carcter anti biolgico del vocablo, en virtud que adopta dos significados distintos, e inclusive
contrapuestos:
a. Actividad, es decir, a la realizacin de una accin para el logro de uno o varios
asuntos, o mejor dicho, a la gestin de esos asuntos. b. A la Persona u Organizacin que realiza la accin o gestin.
Ahora bien, La Administracin Pblica est al servicio de los ciudadanos y
ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participacin,
celeridad, eficiencia, transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad
en el ejercicio de la funcin pblica, con sometimiento pleno a la ley y al
derecho.
La Administracin Pblica est al servicio de los particulares y en su actuacin dar preferencia a la atencin de los requerimientos de la poblacin y a
la satisfaccin de sus necesidades.
La Administracin Pblica debe asegurar a los particulares la efectividad de
sus derechos cuando se relacionen con ella. Adems, tendr entre sus objetivos la continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones pblicas, de acuerdo con las polticas fijadas y teniendo en cuenta los recursos
disponibles, determinando al respecto las prestaciones que proporcionan los
servicios de la Administracin Pblica, sus contenidos y los correspondientes
estndares de calidad.
La Administracin Pblica desarrollar su actividad y se organizar de manera que los particulares:
1. Puedan resolver sus asuntos, ser auxiliados en la redaccin formal de documentos administrativos, y recibir informacin de inters general por medios
telefnicos, informticos y telemticos.
2. Puedan presentar reclamaciones sin el carcter de recursos administrativos,
sobre el funcionamiento de la Administracin Pblica.
3. Puedan acceder fcilmente a informacin actualizada sobre el esquema de
organizacin de los rganos y entes de la Administracin Pblica, as como a
guas informativas sobre los procedimientos administrativos, servicios y prestaciones que ellos ofrecen.
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El Inters Pblico: es el resultado de un conjunto de intereses individuales

compartidos y coincidentes de un grupo mayoritario de individuos que se
asigna a toda la comunidad como consecuencia de esa mayora, que aparece con un contenido concreto, determinable, actual, eventual o potencial,
personal y directo de ellos, que pueden reconocer en l, su propio querer y
su propia valoracin, prevaleciendo sobre los intereses individuales que se le
opongan o lo afecten, a los que desplaza sin aniquilarlos. El Poder Pblico:
Se entiende por poder pblico el ejercicio de ciertas acciones y actividades
que la sociedad deja en manos del estado (delega) por entender que estas
sern resueltas mejor de manera colectiva. Esta delegacin se hace a travs
de la Constitucin que determina el diseo del Estado y los derechos, deberes y garantas que tienen los ciudadanos, y por el voto mediante el cual se
eligen a quienes sern los representantes y servidores pblicos. (Representacin). Complementariamente ciertos y determinados espacios de actuacin
se dejan en manos de la propia sociedad organizada, para que a travs de
mecanismos expresamente sealados en la Constitucin y desarrollados en
las leyes participen del poder pblico. (Participacin). Representacin y participacin son principios fundamentales en cualquier democracia, pero no
hay que verlos como contrarios entre s, son complementarios, deben estar
ambos en perfecto equilibrio. En todas las democracias existen y han existido
los dos principios: el de Representacin y el de Participacin.
Es necesario para el funcionamiento de grupos sociales como: el poder legislativo, el poder ejecutivo y el poder judicial que confluyen en un espacio fsico cualquiera. Se requiere de un orden y del establecimiento de reglas que
permitan la convivencia humana, la cual se traduce en el ejercicio del poder.
En toda sociedad se conforman grupos que, de una u otra manera crean un
centro de poder que irradia su accin en diversas direcciones como: religin,
economa, cultura, incluso la moda y que como dice Burdeau, la sociedad es
una verdadera constelacin de poderes.
Pero esa cantidad de poderes se concentra en una unidad organizada y permite el armnico desenvolvimiento de los distintos estratos de la sociedad, lo
que conduce a la integracin del poder poltico.
El poder nace como una necesidad de asegurar la convivencia humana, por
lo tanto, si no hay orden y autoridad, se destruye la posibilidad de convivir
y de interactuar en una sociedad capaz de alcanzar la categora de Estado.
En un sentido material de la expresin, poder pblico (aunque se suele usar
en plural: poderes pblicos) significa conjunto de rganos e instituciones
del Estado. Constituye una capacidad jurdica legtima que poseen los tres
poderes del Estado para ejercer en forma eficaz, mediante la coactividad,
las acciones y los cometidos que les son conferidos por la Constitucin o Ley
fundamental de un Estado
1.3.2 La Implantacin de Polticas Pblicas y la Administracin Estatal
Ahora veamos cmo se implantan las polticas pblicas desde la propia concepcin del estado para resolver problemas, aun cuando muchas veces estos
fallan por diversas razones, sin embargo cabe la pregunta Es el Estado el
mejor decisor de la definicin de las Polticas Pblicas?
1.3.2.1 La implantacin como puesta en marcha. El modelo top-down
La implantacin concebida como maquinaria burocrtica en movimiento cumpliendo con diligencia y sumisin las decisiones es una
transposicin del modelo wilsoniano de relacin entre la esfera poltica y la esfera de la administracin. Segn este modelo, ambas esferas
deben permanecer necesariamente separadas, sin lneas de contacto.
La esfera poltica decide, la esfera administrativa pone en marcha las
decisiones. Hay una especializacin absoluta de papeles quien decide no implanta, y viceversa y en el reparto al decisor le toca el papel
de protagonista (Nakamura y Smallwood, 1980). La administracin
no es ms que una variable dependiente de la poltica. Esta forma de
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entender el proceso de formacin de las polticas pblicas se ha dado

en denominar modelo Top-Down o de arriba abajo.
Recordatorio
En este contexto, el anlisis de polticas se concentra, en sus primeros aos de vigencia, en el estudio de las decisiones para mejorar su
calidad. Se estima que la calidad de la decisin es el factor crtico
del xito de las polticas pblicas: si la decisin es correcta la poltica
alcanzar sus objetivos. Con este bagaje conceptual, la meta es ayudar
al decisor a seguir el modelo racional de adopcin de decisiones, y la
obsesin es transformar cualquier decisin en una decisin programable. En aquellos aos, legiones de ingenieros y economistas intentaban resumir la complejidad de las decisiones polticas en modelos
lgicos, matemticos, en los que figurasen todas las variables clave a
considerar. El impulso de aquel enfoque ingenieril termina a mediados de los aos setenta con el fracaso definitivo de su tecnologa ms
depurada: la presupuestacin por programas. Esa preocupacin por
la decisin se acompaaba de un inters prioritario por el control del
proceso de implantacin, concibiendo mecanismos que asegurasen
una correcta circulacin de la informacin desde los decisores hasta
los ltimos escalones de la maquinaria organizativa. La idea subyacente es que si la decisin no se cumple es porque no se conoce, o porque los sistemas de control sanciones y recompensas a los implantadores a disposicin de los directivos para asegurar el cumplimiento
de sus decisiones son insuficientes.
La implantacin como proceso de interaccin entre las condiciones

iniciales y los resultados esperados
Pressman y Wildavsky (1984), en un estudio que se ha convertido en
un clsico, analizaron la implantacin de un programa que pretenda
generar empleo para minoras. Los resultados de ese estudio pusieron de manifiesto la importancia de la fase de implantacin para el
xito o el fracaso de las polticas. Estos autores ofrecen una definicin
de implantacin muy distinta a la de simple puesta en marcha: la implantacin es el proceso de interaccin entre los objetivos y los resultados. La implantacin, en definitiva, es un proceso, no un momento
y, adems, un proceso difcilmente distinguible de la decisin, puesto
que en l se adoptan multitud de decisiones.
Cuando Pressman y Wildavsky analizaron la situacin del programa
haban transcurrido cuatro de los seis aos previstos para darlo por
concluido, se haban gastado seis de los 23 millones de dlares disponibles y se haban generado unos 60 puestos de trabajo. Los resultados no podan ser ms descorazonadores e incomprensibles. Cmo
puede fracasar un programa que surge de una decisin que contaba
con el consenso inicial de los actores implicados, respaldada con recursos suficientes, y que persegua objetivos claros, concretos y cuantificables? La respuesta no es sencilla, pero hay que buscarla en un
hecho que estos autores consideraron crucial: la complejidad de la
accin conjunta.
El anlisis del programa puso de manifiesto la cantidad de factores
que el plan inicial no tena en cuenta, el sinnmero de actores, no
previstos, que se fue incorporando al proyecto durante su implantacin y las mltiples adaptaciones que sufri el plan inicial hasta hacerlo compatible con las condiciones locales y con los intereses de los
distintos participantes. Este programa de creacin de empleo para
minoras es un ejemplo de programa que plantea la importante dimensin de la gestin intergubernamental. En este tipo de programas, en los que se rompe la unidad organizativa entre provisin formulacin de la decisin y produccin implantacin del programa,
las relaciones de jerarqua (dependencia) entre los distintos actores
tienen una influencia muy limitada, siendo sustituidas por relaciones
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de interdependencia. El xito final del programa depende de la capacidad de los distintos actores para llegar a acuerdos e intercambiar
recursos. Gestionar intergubernamentalmente es gestionar a travs
de otros, logrando que determinados actores que pueden estar muy
o muy poco interesados en el proyecto lo lleven a efecto. Desde este
punto de vista, la implantacin no es un mundo perfecto de administradores que cumplen aspticamente las decisiones de sus superiores,
sino un campo de negociacin poltica en la que actores con la misma
legitimidad un ministro, un presidente regional y un alcalde establecen las condiciones iniciales que permiten la implantacin de la
poltica y, conseguidas stas, mantienen su compromiso durante el
desarrollo de la implantacin.
Pressman y Wildavsky hicieron mucho hincapi en esta cuestin tratando de determinar qu son y qu no son problemas de implantacin. En realidad existen dos casos de polticas fallidas: las polticas
que no se implantan y las polticas que dan lugar a una implantacin;
defectuosa. En el primer caso no podemos hablar de problemas de
implantacin; si la poltica ni siquiera se inicia es que el proceso de
formulacin se concluy sin xito, en otras palabras, no se consiguieron las condiciones iniciales que permitan iniciar la implantacin:
el consenso sobre los objetivos del programa y el acuerdo sobre los
instrumentos y los recursos del mismo. En el caso de que la poltica se
implante defectuosamente las causas son de varios tipos. En primer
lugar, puede existir un error en la teora que sostiene el programa, es
decir, un defecto de formulacin. En ltima instancia todas las polticas pblicas no son ms que una hiptesis de relacin causal entre las
condiciones iniciales y los resultados esperados. La implantacin es el
conjunto de acciones que hay que emprender para que esa relacin
causal ocurra. Buena parte de las polticas que fracasan lo hacen porque esa relacin causal, la teora que soporta la poltica, es una teora
incorrecta, es decir, haciendo x no es posible obtener y. En el caso
del programa de creacin de empleo para minoras, la teora interna
del programa era incorrecta. La teora vena a decir lo siguiente: si
se crean unas condiciones de desarrollo determinadas, creando infraestructuras y empresas, mediante subsidios al capital, se generarn
automticamente puestos de trabajo nuevos, que favorecern a las
minoras. Esta teora se haba mostrado cierta en zonas del pas muy
poco desarrolladas, en las que inyecciones de capital generaban una
fuerte demanda de empleo por parte de las empresas. Sin embargo,
aplicada a una ciudad con una economa principalmente de servicios
y de empresas con un alto nivel tecnolgico, no produjo los mismos
efectos. En un entorno de estas caractersticas es muy probable que
los subsidios den lugar a la creacin de empresas intensivas en tecnologa, que demandarn personal muy cualificado, penalizando, de
este modo, las posibilidades de empleo de aquellos segmentos del
mercado laboral con menores cualificaciones.
En segundo lugar, si la implantacin se retrasa, o fracasa en sus objetivos, a pesar de que se han conseguido las condiciones iniciales
y la teora causal es correcta, podemos hablar de problemas de implantacin estrictamente. Las dificultades de implantacin surgen
por la complejidad de la accin conjunta y por la complejidad del
programa. Como se apunt ms arriba, gestionar con otros supone
adaptar el programa a las capacidades e intereses de los participantes.
La regla general es que cuanto ms elevado sea el nmero de actores
en el proceso de la implantacin, menores son las posibilidades de
conseguir una implantacin que se ajuste al diseo inicial. La accin
conjunta implica retrasos primer sntoma de que la implantacin no
funciona bien porque es necesario revisar y volver atrs continuamente para introducir modificaciones en el programa, intercambiar
informacin, convencer y motivar a los actores que muestran una escasa disposicin a participar en el proceso. La dificultad de gestionar
conjuntamente aumenta cuanto ms complejo es un programa,
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La complejidad de un programa se mide por el nmero de decisiones que es necesario adoptar para que ste se mantenga en funcionamiento. Cuanto ms elevado es el nmero de actores y el nmero
de decisiones, ms difcil es controlar el proceso de implantacin.
Recordatorio
Pressman y Wildavsky hacen una distincin entre punto de decisin
y punto de veto. Un punto de decisin ocurre cuando se requiere el
acuerdo de todos los actores implicados para que el programa contine. Un punto de veto tiene lugar cuando se necesita que un actor
individual d su consentimiento a una accin.
1.3.2.2 La implantacin desde abajo. El modelo bottom-up
El modelo top-down refleja una concepcin jerrquica del funcionamiento de las polticas pblicas, lo que importa es la decisin, que
sta sea acatada y que se cumpla en sus propios trminos. Las recomendaciones que surgen a la luz de este modelo hacen hincapi en
el mando, el control, la coordinacin y la reduccin del nmero de
actores para simplificar la implantacin. Los resultados del perfeccionamiento de los sistemas de control, la mejora de la decisin y la comunicacin en el proceso de implantacin han demostrado, no obstante, ser insuficientes para asegurar la eficacia de la implantacin.
El modelo top-down, agotado en su capacidad prescriptiva, ha dado
paso a un modelo alternativo de comprensin de la implantacin de
las polticas pblicas. Este modelo, llamado bottom-up, surge a principios de los aos setenta respaldado por un buen nmero de estudios
de caso. Este modelo explica la implantacin como el proceso para
conseguir los impactos deseados sobre la poblacin. Implantacin es
lo que ocurre cuando un ciudadano entra en contacto con la organizacin pblica responsable de distribuir los bienes y servicios de una
poltica concreta. Es en el punto de distribucin donde la implantacin tiene xito o fracasa.
Las polticas pblicas acaban implantndose en cientos o miles de oficinas pblicas repartidas por el territorio por millares de empleados
pblicos del ltimo escaln de la jerarqua administrativa, en contacto con clientes singulares, con demandas particulares y concretas. Las
decisiones ms complejas acaban siendo interpretadas y adaptadas
por una multitud de funcionarios que intermedian entre el cliente y
la poltica pblica. Personas que en ningn caso han participado en
el proceso de formulacin y que reciben cotidianamente las presiones de los ciudadanos para conseguir servicios pblicos.
Los programas ms complejos, las polticas ms ambiciosas estn en
manos del personal de ventanilla, que debe resolver, en cada caso
concreto, los defectos de formulacin de la poltica, la vaguedad de
los objetivos y las imprecisiones y rigideces del diseo de la implantacin de acuerdo a sus propias capacidades y valores y a su comprensin de los fines y metas de la poltica pblica.
El modelo bottom-up pasa el nfasis del cuartel general a la oficina
local, del decisor al burcrata de calle, del control a la capacidad para
solucionar los casos singulares. El problema de la implantacin para
este modelo no es el ajuste fiel a la decisin inicial, tal y como fue formulada, sino la adaptacin de la decisin inicial a las caractersticas
locales y al contexto en el que se produce.
Siguiendo a Williams (Williams, 1971, en Aguilar, 1993), lo importante a la hora de implantar una poltica es no olvidar que la atencin
a las demandas de los ciudadanos es el objetivo principal, de modo
que el diseo de la implantacin debe combinar, razonablemente,
lo mejor de la decisin inicial y lo mejor de la iniciativa local. No im-
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porta tanto la conformance aquiescencia con la decisin como la

performancelogro de los objetivos.
En cualquier caso, el modelo bottom-up no aboga por la discrecionalidad absoluta de los responsables locales, ni por la negacin de la
planificacin, muy al contrario, lo que intenta es mostrar la utilidad
de formar la decisin partiendo del contexto local, de las capacidades reales de las organizaciones que habrn de poner en marcha los
programas, y una vez valoradas sus debilidades y fortalezas, orientar la
decisin (Elmore, 1978, en Aguilar, 1993). La implantacin adquiere
una dimensin contingente puesto que las capacidades de las distintas localizaciones en las que ocurrir y las caractersticas y las demandas de los usuarios pueden ser muy variables.
El Programa para la Prestacin de Servicios Sociales Bsicos, que
impulsa el Ministerio de Asuntos Sociales, es un claro ejemplo de
programa que se implanta de acuerdo a un modelo de abajo arriba
(Agranoff y Tamayo, 1991), son los ayuntamientos o municipalidades
los que deciden el tamao del programa en su territorio, el tipo de
servicios que desean prestar y los mecanismos para producirlos, siempre y cuando cumplan con una serie de requisitos objetivos generales, orientacin de los servicios y utilizacin de las subvenciones establecidos desde el Ministerio. La implantacin de este programa ser
correcta si se logra el objetivo de extender sobre el territorio una red
de servicios sociales bsicos objetivo del Ministerio adaptados a las
caractersticas de la poblacin de los distintos municipios objetivo
de los gobiernos locales.
Berman (Berman, 1978, en Aguilar, 1993) seala que el xito final
de una poltica depende, en gran medida, de la adaptacin mutua
entre el plan de accin generado desde el centro y las condiciones
y capacidades de las agencias locales. Por ello propone el concepto
de implantacin adaptativa como el concepto contrario al de implantacin programada, que es el que sostiene el modelo top-down.
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TEMA N 2: ORGANIZACIN DEL ESTADO Y COMPORTAMIENTO DE LAS ENTIDADES

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2.1 Organizacin y Paradigmas del Estado
Sabas que existen diferentes formas de organizacin del estado?, esto depende
bsicamente del tipo y estilo de gobierno, razn por la que se deber tener cuidado
al generalizarlo.
2.1.1 Organizacin del Estado
En el presente documento se hace referencia a la organizacin del estado
peruano, aun cuando difiere de la organizacin de otros pases, como los
federales por ejemplo, que mantienen una estructura algo parecida. Existen
pases que tienen una organizacin federal, como Brasil, Espaa, Alemania
entre otros. En el caso del estado peruano est conformado u organizado de
la siguiente manera:
a. Poder Legislativo o Congreso de la Repblica, conformado por los
congresistas que han sido elegidos por los ciudadanos. Es el poder que
hace las leyes, facultad que implica la posibilidad de regular en nombre del
pueblo es una de las leyes ms importantes, los derechos y las obligaciones
de sus habitantes en consonancia con las disposiciones constitucionales. Para
ejercer dicha facultad est investida de una incuestionable autoridad que
le otorga la representacin de la voluntad. El Poder Legislativo desempea
hoy dos funciones separables, de distinta naturaleza y carcter, que son: la
funcin legislativa propiamente dicha y la de rgano de control, que consiste
en vigilar la accin del poder ejecutivo y la conducta de los funcionarios del
mismo, y del poder judicial que estn sujetos a juicio poltico.
Dos sistemas prevalecen en el constitucionalismo:
a) El de gabinete, en el que el control se ejerce de un modo natural sobre sus
miembros que han sido escogidos dentro del mismo Parlamento. Este rgano
puede determinar la cada del Gabinete mediante un pronunciamiento
desfavorable a su conducta poltica, sin necesidad de un juicio formal contra
alguno de ellos.
b) El presidencialista, originado en los Estados Unidos, en el que se controla al presidente elegido por el pueblo por un Congreso integrado por dos
Cmaras, denominado bicameralidad, en el Per desde 1992 el congreso es
unicameral.
b. Poder Ejecutivo o Gobierno Nacional, conformado por el Presidente de la
Repblica que lo dirige, el Consejo de Ministros, los organismos pblicos descentralizados, los programas y proyectos, las empresas pblicas y las universidades nacionales. Es una de las tres facultades y funciones primordiales del
estado (junto con la legislativa y la judicial), consistente en hacer cumplir las
leyes y que suele ejercer el gobierno o el propio jefe del Estado. Se distingue
as del poder legislativo, que promulga o revoca leyes, y del poder judicial,
que interpreta, hace respetar o invalida las mismas. Es responsable de la gestin diaria del Estado. El poder ejecutivo concibe y ejecuta polticas generales
de acuerdo con las cuales las leyes tienen que ser aplicadas, representa a la
nacin en sus relaciones diplomticas, sostiene a las Fuerzas Armadas y en
ocasiones aconseja con respecto a la legislacin. En los estados democrticos,
el poder ejecutivo est considerado como administrador y ejecutor de la voluntad popular a la cual representa y de la que debe ser su ms firme garante.
La misin ejecutiva de un estado totalitario, en cambio, es ejercida al margen
de limitaciones legales o jurdicas.
2 L
os contenidos del tema dos de la primera unidad fueron seleccionados y resumidos por el
autor del documento, se consultaron diferentes fuentes de informacin: Iglesias Enrique. El
Papel del Estado y los Paradigmas Econmicos Dic 2006.; Congreso de la Repblica del Per.
Poltica Nacional de Descentralizacin del Organismo Ejecutivo Lima, 2008.
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El Poder Ejecutivo puede dividirse en tres funciones:

F
uncin Poltica: Tiene por objeto dirigir al conjunto de la sociedad por el
camino que permita satisfacer en mejor forma sus fines especficos, tomando
decisiones ante situaciones nuevas que no estn reguladas por la ley, como
por ejemplo: Nombrar Ministros de Estado, aprobar o no tratados internacionales, realizar intercambios comerciales en uno u otro pas, etc.
F
uncin Administrativa: Por esta funcin se desarrollan los fines especficos
del Estado, sujetos a la ley (las actividades que realizan los Ministerios, Gobernaciones, Intendencias, Empresas del Estado, etc.).
F
uncin Reglamentarista: Por va de decretos y resoluciones. Para poder
realizar su trabajo el Ejecutivo dispone de potestad reglamentaria, en virtud
de la cual puede dictar reglamentos, decretos de instrucciones que deben ser
cumplidos por los ciudadanos
c. Poder Judicial, conformado por la Corte Suprema de Justicia que lo dirige, las
Cortes Superiores y los juzgados. Es un organismo autnomo de la Repblica del Per constituido por una organizacin jerrquica de instituciones, que
ejercen la potestad de administrar justicia, que en teora emana del pueblo,
no obstante no es elegido directa ni indirectamente. Est encabezado por un
presidente y por la Corte Suprema de Justicia de la Repblica del Per que
tiene competencia en todo el territorio. El segundo nivel jerrquico lo forman
las Cortes Superiores de Justicia con competencia en todo un Distrito Judicial.
El tercer nivel es formado por los Juzgados de Primera Instancia cuya competencia es, aproximadamente, provincial. Luego, se encuentran los Juzgados de
Paz Letrados, con competencia distrital. Y finalmente los Juzgados de Paz(no
letrados),encargados de resolver asuntos judiciales sencillos
Organismos Autnomos: Son organismos que no dependen de ningn otro
estamento del poder, por tanto buscan hacer del estado en un rgano eficiente. As, tenemos los siguientes organismos autnomos: El Jurado Nacional de
Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el Tribunal de
Garantas Constitucionales, La Defensora del Pueblo, el Ministerio Pblico, el
Banco Central de reserva, el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil
(RENIEC) y la Superintendencia de Banca y Seguros.
Los gobiernos regionales conformados por la Presidencia Regional, el Consejo
Regional y el Consejo de Coordinacin Regional.
Los gobiernos locales o municipalidades provinciales, distritales y de poblados,
conformados por el Alcalde y su Consejo Municipal
2.1.2 Paradigmas del Estado
En cuanto a este gran aspecto, se puede afirmar que existen paradigmas en
lo econmico, social y poltico, cuyos alcances se esbozarn en los siguientes
prrafos.
En la esfera poltica el gran paradigma a alcanzar est relacionado a la consolidacin de los sistemas de gobierno democrticos, que busquen la equidad
de sus habitantes, igualdad de oportunidades, libertad a elegir y ser elegidos,
entre otros.
En lo social es la bsqueda y logro de condiciones materiales ptimas que
promuevan el desarrollo de sus ciudadanos y que los conduzcan a escenarios
de paz social, igualdad de gneros, mayor interculturalidad, rechazo y lucha
contra la xenofobia en sus diferentes vertientes, prevalencia del estado de
derecho y mantencin de un estado soberano con arreglo a la constitucin
y las leyes.
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En lo econmico es hacer que el estado logre altos niveles de eficiencia de

mercado, un estado impulsor o promotor de la actividad productiva, disminucin de las desigualdades sociales, facilitar la inversin privada pero ajustada a los requerimientos de la sociedad, hacer del estado un ente eficiente,
Recordatorio
pequeo y moderno, un estado que oriente y fortalezca sus polticas de insercin al mercado internacional, promotor de la innovacin tecnolgica,
fortalecimiento de los aspectos institucionales del estado, entre otros.
2.1.2.1 Las Leyes del Estado
La administracin pblica est regida por las siguientes leyes:
Ley del Procedimiento Administrativo General LEY N 27444.
Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado LEY N
27658
Ley No. 26922 Ley Marco de Descentralizacin
2.1.2.2 Estilo de Gestin del Estado
Existe un grupo con un grado alto de profesionalidad en funciones
econmicas y reguladoras del Estado, mientras existe un sistema de
empleo fragmentado y poco profesionalizado donde no hay an meritocracia ni carrera pblica. El costo fiscal del empleo pblico equivale casi el 40% de los gastos del gobierno, en parte debido a la baja
presin tributaria, y representa casi el 6,6% del PBI, ubicndose sobre
el promedio regional. El Estado presenta una baja eficacia -efectividad- en la prestacin de bienes y servicios, siendo crtico la provisin
de infraestructura y de servicios de carcter social. El estado muestra un buen desempeo en reas de conduccin macroeconmica
y fiscal, y en reas reguladoras. Las causas de la baja eficacia son: la
baja capacidad del erario fiscal peruano, la excesiva rigidez presupuestaria. Para solucionar uno de los factores, la baja capacidad del
erario fiscal, el Estado ha comenzado a hacer algunas acciones como
mejorar el rgimen de excepciones y mejorar la eficacia de la administracin pblica. Per presenta fuertes ineficiencias debido a: una
inadecuada participacin de los interesados en la toma de decisiones
sobre gasto (instituciones polticas y sociedad civil), la ausencia de
una direccin estratgica, la debilidad de los organismos implementadores del gasto (especialmente los locales), la inercia presupuestaria e insuficientes incentivos, un bajo nivel de integracin y consistencia de los sistema de informacin de gestin pblica, y la debilidad
del sistema de adquisiciones pblicas.
EL MEF -Ministerio de Economa y Finanzas- y la PCM -presidencia
del consejo de ministros- tienen un liderazgo institucional compartido en concretar las reformas necesarias para promover una gestin
pblica ms eficiente y eficaz. En rendicin de cuentas, existen factores que perjudican la accin de las instituciones fiscalizadores como
el Poder Judicial, el Congreso y la CGR-Controlara General de la
Repblica-. Los medios de comunicacin destacan en la fiscalizacin
de las acciones del gobierno: proveen una amplificacin de denuncias, opiniones y propuestas de poltica sobre la agenda pblica del
momento y propician el debate poltico sobre la calidad de las acciones del Ejecutivo. Sin embargo, el dficit de funcionamiento de las
instituciones fiscalizadoras evita que se procese la agenda y el control
que diariamente plantean los medios
2.1.2.3 Un nuevo concepto del Estado: sus objetivos y los requisitos para
alcanzarlos
Un primer objetivo es el de lograr un Estado capaz de hacer viable la
eficiencia del mercado. El Estado es importante, si acaso no indispensable, para la consecucin de un mercado eficiente.
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Segundo, se necesita un Estado impulsor de la capacidad productiva,

con lo cual no abogamos por una propuesta apriorstica de un Estado
productor, aunque tampoco se excluye esta opcin. En este concepto del papel del Estado se destaca la aplicacin de polticas pblicas
orientadas a fortalecer la capacidad productiva en los sectores de mayor prioridad para el desarrollo.
Tercero, se necesita un Estado que tenga la responsabilidad de disminuir las desigualdades sociales. El Estado cumple un papel indispensable en la defensa activa de la cohesin social y la lucha contra
la pobreza.
Cuarto, la experiencia moderna pone de relieve un nuevo relacionamiento del Estado con la empresa privada, del cual se han derivado
importantes dividendos econmicos y sociales.
Quinto, con relacin al papel del Estado frente a la sociedad civil, se
entiende hoy claramente que el fortalecimiento de la sociedad civil es
algo estrechamente asociado a la reforma del Estado.
Sexto, el Estado tiene un papel fundamental en la orientacin y formulacin de las polticas de insercin internacional. Corresponde al
Estado, en consulta y colaboracin con el sector privado, adoptar las
grandes decisiones que permitan desarrollar las relaciones de insercin internacional de los pases.
Sptimo, el Estado desempea un papel de suma importancia en
la innovacin tecnolgica. En las primeras etapas de la formacin
de las naciones, el Estado tuvo un rol fundamental en la educacin
del ciudadano. Hoy en da, la nueva frontera que se abre a la
responsabilidad primaria del Estado es el apoyo al desarrollo de la
tecnologa y de la innovacin tecnolgica.
Octavo, en el mundo cada vez ms complejo en que vivimos es menester fortalecer la capacidad de anlisis de las tendencias fundamentales
de la economa, la sociedad y la poltica en el mbito internacional.
Noveno, un componente institucional de probada idoneidad en
el desarrollo de la capacidad de anlisis de las grandes tendencias
econmicas, sociales y polticas en el mbito nacional e internacional,
lo constituyen las oficinas de planificacin.
Dcimo, otra funcin prioritaria del Estado moderno es la de promover los grandes consensos nacionales. Como sabemos, la concertacin a distintos niveles entre Estado, empresa privada, sindicatos y
sociedad civil ha sido una valiosa experiencia de muchos pases desarrollados
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Desarrollo
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I: LA ADMINISTRACIN ESTRATGICA Y EL PROCESO ESTRATGICO
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1 LAS POLTICAS PBLICAS COMO MECANISMOS DE REPRODUCCIN DEL

ESTADO: UNA MIRADA DESDE LA POLTICA PBLICA DE JUVENTUD DE BOGOT DE VELASQUEZ ANA MARA RESTREPO. PP. 85-186
Recordatorio
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Los Dilemas de la Participacin: Se Promueve Desde el Estado y se Demanda Desde

los Jvenes, pero bajo qu condiciones: Esta seccin explorar cmo fue la apertura del estado hacia los jvenes, mediante un proceso de discusin que ilustra los
dilemas de la participacin. La primera parte explorar los mecanismos desde los
cuales el estado promovi la participacin y la segunda analizar cmo fue interpretado y reformulado por los jvenes este ejercicio de promocin.
Una vez que el Documento borrador fue validado internamente, se inici la
convocatoria a los jvenes para que participaran en la discusin de la PPJ (Polticas
Pblicas de Jvenes), que se realiz principalmente mediante los websites oficiales
de las entidades distritales y de sus redes de correos electrnicos. Estos mecanismos
que el estado implementa para promocionar la participacin sugieren una serie
de reflexiones que tienen su base en el concepto de gober-mentalidad planteado
por Foucault y el de capital estatal formulado por Bourdieu. El primero se refiere
a las formas especficas en que las prcticas humanas se convierten en objetos
de regulacin y disciplina (Foucault, 1991: 102) y el segundo hace alusin al
marco de percepcin a partir del cual se moldean las estructuras cognitivas con
las que se piensa la realidad (1994a: 99). Son inmensas y dispersas las formas en
que son ejercidas estas tcnicas de poder, y aunque suene paradjico, los procesos
de participacin tambin pueden ser escenarios donde son materializados estos
mecanismos.
La discusin de la PPJ requera de un conocimiento y un lenguaje que, se podra
decir, son propios del estado. Se deba guiar al participante hacia un ejercicio de
transformacin de sus necesidades subjetivas en prioridades pblicas, que a su vez
conduca a su articulacin con un marco desde el cual conceptualizara su realidad.
Lo anterior explica de alguna forma la tendencia del estado a crear -as como a
relacionarse con- actores organizados, dado que estas instancias pueden contar con
un lenguaje que el estado reconoce como vlido en cuanto a la formulacin de demandas especficas. Pero que adems tiene la capacidad de convertir necesidades
individuales en planteamientos pblicos, en parte se debe a su naturaleza colectiva.
Los Consejos Locales de Juventud (CLJ) son un ejemplo interesante de cmo el
estado constituye formalmente actores vlidos con los cuales dialogar. As, adems
de tener la capacidad simblica de representar a los jvenes, otorgada por la eleccin popular, son reconocidos por el estado como actores privilegiados con los
cuales relacionarse. Es mediante lo anterior que los CLJ, sin perder su autonoma,
se articulan a la lgica estatal, lo que los convierte en actores clave en el proceso
de formulacin participativa de la PPJ. Este recorrido por los mecanismos y actores mediante los cuales se promovi el proceso discusin de la PPJ ilustra cmo el
estado establece implcitamente una serie de categoras y reglas (como el lenguaje
y la habilidad de pensar en trminos pblicos) que los sujetos deben acoger para
validar su participacin, lo que a su vez posibilita su articulacin a la lgica estatal.
Todo pareca engranado hasta que empez el proceso de participacin. A pesar de
que el Documento borrador para la discusin de la poltica pblica de juventud,
como su nombre lo indicaba, no era un instrumento acabado y era susceptible a
cambios y debates, los jvenes lo interpretaron como una imposicin institucional.
Estas crticas se reprodujeron en los diferentes escenarios de discusin, las cuales
iban acompaadas de fuertes reacciones emocionales y verbales en contra del estado. La interpretacin de esta fuerte reaccin no puede reducirse a explicar que se
present una mala implementacin de lo que los estudiosos de las polticas pblicas
llaman tcnica bottom-up, en contraposicin a la del top-down, sino que da cuenta
de las complejas relaciones entre los actores y de los dilemas de la participacin.
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El primer intento de discusin de la PPJ sobre la base de un documento borrador

fue replanteado casi en su totalidad a partir de tres demandas de los jvenes despus de los encuentros de discusin: primero, la ampliacin de los tiempos para el
desarrollo del proceso. Segundo, la proliferacin de canales de convocatoria y la
participacin de otras poblaciones no necesariamente organizadas. Y, finalmente,
pedan enmarcar la discusin en territorios ms especficos que la localidad. Esto
llev a lo que se conoci como segunda fase de discusin, momento en el cual se
termin de construir una comunidad poltica.
La Consolidacin de la Comunidad Poltica Mediante la Metodologa de Agendas
Autnomas: Las demandas formuladas por los jvenes, y presentadas al Alcalde Mayor de Bogot, llevaron a una reformulacin tanto de la metodologa de discusin
como de su enfoque y reas de intervencin. Con el fin de articular otras poblaciones, se inici una convocatoria masiva a travs radio, prensa, televisin y paraderos
de buses, bajo el eslogan T tienes algo que decir. No hay evidencia de cuntos
participantes fueron convocados por estos medios, pero desde la interlocucin informal se podra decir que la ruta de llegada quizs ms efectiva sigui siendo a
travs de actores que tenan un carcter institucional o colectivo. Sin embargo, ms
all del impacto de la campaa en cuanto al nmero de convocados, lo relevante de
estas estrategias de comunicacin masiva, desde el punto de vista antropolgico, es
el espacio que le dan al estado para mostrarse ante la poblacin, lo que le permite
reafirmar su intervencin en diferentes reas sociales y, de esta forma, reproducir
su idea y poder. Adems de estos esfuerzos, lo que realmente permiti la reformulacin de las reglas y condiciones de la participacin fue la creacin conjunta de una
metodologa que se denomin Agendas Autnomas. Como su nombre lo indica,
se buscaba que los jvenes, de manera autnoma, propusieran unas agendas de discusin en cuanto a actores, tiempos y territorios. stas deban ser presentadas ante
la Administracin Distrital, que hara el acompaamiento metodolgico y logstico.
Igual de importante que la formulacin de nueva metodologa fue la redefinicin
de las categoras en torno a las cuales se discutira. En ese sentido, las reas de intervencin planteadas en el Documento borrador (ver arriba) fueron reemplazadas
por nueve derechos humanos, los cuales seran los nuevos referentes de discusin
y de reconocimiento. stos fueron: el Derecho a la vida; Participacin y organizacin; Equidad y no discriminacin; Educacin; Trabajo; Salud; Cultura; Recreacin
y deporte, y Ambiente. Casi en su totalidad, las agendas presentadas ante la administracin distrital fueron formuladas por los CLJ, que a su vez lideraron el desarrollo
de los encuentros de discusin con el acompaamiento del estado. Como qued
registrado en las memorias de JSI, en el marco de estas agendas autnomas.
Estos resultados evidencian la magnitud de la comunidad poltica que se forj en
torno a la PPJ, lo cual genera una serie de reflexiones acerca de las relaciones que
se establecieron entre los actores. As, los jvenes representados por los CLJ asumieron funciones que podran ser consideradas propias del estado, tales como la vinculacin de poblaciones, regulacin de tiempos y definicin de territorios, con lo
cual lograron materializar la idea de estado en una gran diversidad de escenarios de
la ciudad. En contraste, el estado, representado por funcionarios pblicos, asumi
el rol de acompaamiento que se podra considerar pasivo, dado que operaba en
el marco de unas reglas que haban sido previamente establecidas por los jvenes.
Recuerdo que en varias ocasiones tuve que acudir a mi condicin de joven -en ese
entonces me encontraba entre los 14 y 26 aos de edad- para legitimar un aporte,
ya que por momentos el hecho de ser funcionaria del estado, ms que facilitar, obstaculizaba la validez de mis opiniones.
Esto me llev a pensar de manera apresurada y no rigurosa que habamos alcanzado un nivel de neoliberalizacin de la participacin, ya que pareca que el estado
haba desaparecido. Sin embargo, sta sera una afirmacin incorrecta, dado que el
poder estatal, ms que desvanecerse en el marco de estos escenarios de participacin, pudo ser reproducido desde varios mecanismos y a travs de mltiples actores
y territorios.
El rol de acompaamiento metodolgico y sistematizacin de aportes, que preten-
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da ser neutral y no impositivo, contribuy a la reproduccin del capital estatal, ya

que este ejercicio tambin implicaba la articulacin de las opiniones de los jvenes
en la estructura y el lenguaje de poltica pblica; de estado. Adems, la presencia de
funcionarios pblicos -reafirmada, entre muchos otros aspectos, por el uso de chaRecordatorio
quetas con el logotipo de la Alcalda Mayor de Bogot- sugera una forma oculta
de poder en los diferentes territorios. Por ltimo, el capital econmico necesario
para la realizacin de las actividades fue tambin un poderoso mecanismo, que
tuvo efectos en la construccin diaria del estado en el marco de la PPJ. El proceso de Agendas Autnomas termin con la creacin de una Comisin Redactora,
conformada por treinta miembros que haban participado a lo largo del proceso
de formulacin de la PPJ. Esta Comisin redactara los lineamientos de la poltica
a partir de la revisin de los aportes de los jvenes, y que los funcionarios pblicos
haban sistematizado. Para tal fin, se crearon diez mesas, por cada uno de los nueve
derechos humanos y una ms para el enfoque. Cada una de estas mesas contaba
con un funcionario pblico que se poda considerar experto en las respectivas
materias, en cuanto perteneca a las entidades distritales que desarrollaban cada
uno de esos temas.
Esta Comisin se cre tambin con la intencin de minimizar la intervencin del
estado en el proceso de formulacin de la poltica, reducir la percepcin de verticalidad y propiciar escenarios para que los jvenes se apropiaran de la que sera su
poltica pblica. Considero que, en parte, esto se cumpli, y al igual que las Agendas Autnomas, la Comisin permiti reformular y volver ms fluidas las fronteras
entre estado y sociedad; lo que sin duda era un aspecto deseable. Sin embargo, esto
no quiere decir necesariamente que el poder estatal hubiera cesado de circular.
Tres aspectos que nos remiten a debates ya examinados indican lo anterior.
El primero alude a la reproduccin del estado mediante la creacin de actores
vlidos con los cuales relacionarse, en este caso, la Comisin Redactora. Ligado
a lo anterior, se encuentra el poder que se deriva de la capacidad de ordenarlos a
partir de unas clasificaciones y conocimientos institucionales, tales como la mirada
sectorial de las entidades distritales, enmarcada adems en el discurso de los derechos humanos. Es preciso, sin embargo, explorar con ms detenimiento el rol de
los funcionarios pblicos. En ese sentido, si era funcin de los jvenes redactar los
lineamientos de la poltica, cul era el papel del estado? Es decir, deba cumplir
el rol de mediador entre los diferentes actores, o de orientador de las discusiones,
o de tramitador de los intereses? Desde mi experiencia como representante del
estado en una de las mesas de trabajo, puedo decir que tuve que asumir todos estos
papeles. No obstante, tengo que admitir que los jvenes, con los que me reun varias veces, demandaban mi asesora permanente, orientacin experta y validacin
en la clasificacin y redaccin del documento. Esto, ms que ocultar su voz desde
el poder que me otorgaba estar adentro del estado, me llev a la que podra ser
la bsica conclusin de que la formulacin de las polticas pblicas, as sean el fruto
de un profundo proceso de participacin, como fue el caso de la PPJ, necesita de
un conocimiento experto demandado por los actores.
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Esta actividad puede consultarla en su aula virtual.

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TEMA N 3: ENFOQUE SISTMICO DE LA GESTIN PBLICA3

3.1 La Gestin Pblica y el Enfoque Sistmico
El enfoque sistmico es uno de los ms importantes en trminos de la nueva concepcin de la gestin en la administracin pblica. En tal sentido se expone a continuacin sus bases tericas ms relevantes para su entendimiento.
3.1.1 Aplicacin del enfoque sistmico a la administracin pblica
Partimos de la necesidad del enfoque sistmico por tres razones:
I mposibilidad fsica del organismo fiscalizador superior para ejercer por s
solo, integralmente, el control fiscal sobre el enorme y complejo universo
de entidades y rganos que integran la administracin pblica.
C
oexistencia de rganos de control externo e interno actuando aisladamente, sin coordinacin entre s, sin unidad de planes, objetivos y metas.
R
egulacin jurdica dispersa con pocos puntos de contacto entre los rganos fiscalizadores.
Para implementar el Enfoque Sistmico dentro de la organizacin Gubernamental hay que tomar en cuenta los siguientes pasos:
3.1.1.1 mbito de aplicacin (totalidad de la gestin del estado)
La Administracin Pblica Nacional Centralizada.
La Administracin Nacional Funcionalmente Descentralizada.
La Administracin Descentralizada Poltico-Territorialmente.
3.1.1.2 Alcance
Incorporacin de la auditora de gestin como un elemento que introduzca al sistema el carcter de contemporaneidad y efectividad,
sin descartar a priori ninguna de las modalidades de control, ni las
tcnicas o procedimientos de auditora que resulten pertinentes.
Incorporacin de las posibilidades que, en materia de control, brinde la tecnologa moderna.
3.1.1.3 Rectora del sistema
A cargo de la Contralora General de la Repblica, orientada a establecer el substrato normativo para el funcionamiento del sistema,
orientar su actividad y coordinar el esfuerzo de los entes involucrados, aceptando que los controles internos son de la responsabilidad
de la gerencia administrativa.
3.1.1.4 Elementos integrantes del sistema
Organismo Superior de Control Externo
rganos de Control Externo de la Administracin Descentralizada
Poltico-territorialmente.
Dependencias de Control Interno de la Administracin Central y
de la Descentralizada funcional y poltico- territorialmente.
Superintendencia Nacional de Auditora Interna.
Organismos y entidades sujetos al control del rgano rector del
3 E
l tema tres de la primera unidad fue elaborado por el autor del texto y su contenido ha sido
elaborado en base a resmenes de textos, pginas web de artculos en economa y administracin. Serie de Estudios Econmicos y Sectoriales, BID: Repblica del Per: Evaluacin de la
Gobernabilidad Democrtica Feb, 2007; Vargas Alejo El Estado y las Polticas Pblicas 2005.
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sistema.
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S
ociedades de auditora y auditores independientes, cuando contraten con la Administracin Pblica.
Substrato Normativo.
Recordatorio
3.1.2 A
nlisis del Sistema dentro de la Administracin Pblica: La Estructura del
Sistema
Un sistema est integrado por diferentes componentes:
3.1.2.1 Objetivos
El principal objetivo de toda Administracin de carcter Pblico es
proporcionarle a la nacin el mayor estado de bienestar, empleando para ello Polticas de Estado que satisfagan las necesidades de los
ciudadanos en cada uno de las diferentes interdependencias: Estado,
Gobernacin, Municipio.
El Estado se ha propuesto entre su principal objetivo de la Nacin
la inclusin de todos a la Educacin y la salud. La Administracin
Pblica para el Desarrollo est inserta en la hegemona del modelo
keynesiano de direccin y control de los procesos econmicos por el
Estado, designado como Intervencionismo Estatal, cuyo objetivo es
el de proteger al sistema de economa capitalista de los efectos nocivos de las crisis que le provocan sus propias contradicciones, dada la
incapacidad del mercado y sus leyes para auto-regularse y alcanzar el
equilibrio en la economa. Para ello el Estado cumple con el objetivo
de asignar equitativamente a cada una de las dependencias los recursos necesarios para su completo funcionamiento.
3.1.2.2 Ambiente
Se refiere a todo lo que est inmerso fuera de l y dentro de l, en
el caso Administrativo se refiere a los factores externos de la organizacin, al hablar de Administracin Pblica consideramos a estos
factores como aquellos necesarios para el funcionamiento pero no
imprescindibles, no son propios dentro de la administracin pblica,
nos referirnos a las Cooperativas, la dinmica con el mundo y los diferentes Gobiernos, las empresas privadas.
El ambiente interno es todo aquello que hace posible el desarrollo de
los objetivos de la administracin pblica:
3.1.2.3 Los Recursos
a. Entradas al Sistema
E
l ingreso a la nacin por conceptos diversos, pago de impuestos, exportacin de otros productos, Recae sobre los ingresos, los
gastos y los bienes del Estado, cuyo rgano por excelencia es la
Contralora General de la Repblica, parte del Poder Ciudadano,
conforman un sistema de control interconectado sobre la tica pblica y la legalidad en el uso del patrimonio pblico y en actividad
administrativa
b. Los Componentes
L
os funcionarios pblicos: estn obligados a comparecer ante las
Comisiones de Investigacin y suministrarles informacin y documentacin segn les sea requerido.
L
os rganos pblicos: Esta Constitucin y la ley definen las atribuciones de los rganos que ejercen el Poder Pblico, a las cuales
deben sujetarse las actividades que realicen.
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Las bases legislativas sobre la cual se desarrolla la Administracin

Pblica, Ley Orgnica de Administracin Pblica, Ley de Estatuto
de la Funcin Pblica, Ley de Consejos Locales de Planificacin Pblica , Ley de Consejos Comunales, Ley Orgnica de Planificacin,
Ley Orgnica de Contralora General, Ley Contra la Corrupcin.
3.1.2.4 La Gestin
a. Entradas al Sistema: Establece las bases y lineamientos para la construccin, la viabilidad, el perfeccionamiento y la organizacin en
los diferentes niveles territoriales. Se establecen planes que respondan a las necesidades sociales, transformando las condiciones materiales y sociales de la poblacin, separa la distancia de la
riquezas y el bienestar en el reconocimiento pleno y el ejercicio
garantizado de los derechos, desarrollando el proceso de produccin, la creacin de un tejido intersectorial que integra la economa interna y genere crecientes niveles de valor agregado.
b. Control: Existe un objetivo saber el cumplimiento de la finalidad
social del Estado. Interacta con el entorno, al considerar los fines
esenciales del Estado y las competencias que la Constitucin y la
ley le fijan a la entidad pblica; las necesidades de la comunidad y
los diferentes grupos de inters internos y externos. Se compone
de una serie de partes que se correlacionan entre s, como un medio para lograr un objetivo o propsito comn, son interdependientes y existe entre cada una de ellas una relacin causa-efecto,
lo que trae como consecuencia que el Control no es un evento
aislado, a su vez hace parte de todos los sistemas de gerencia de la
entidad y es parte inherente a su infraestructura administrativa.
La intervencin de las personas en el Control, garantiza la coordinacin de las actuaciones al interior de la entidad y en sus relaciones con otras entidades. Permite esto concluir la connotacin de
Sistema del Control, su condicin como parte del Sistema que en
s misma es la entidad pblica y del macrosistema que configura la
red de entidades y organizaciones que conforman el Estado.
c. Producto: Dentro de la administracin pblica el producto final
es una gestin que garantice a los ciudadanos el uso equitativo y
correspondiente de los ingresos del Estado, creando polticas pblicas que impulsen y desarrollen programas de empleo, creacin
de nuevas infraestructuras educativas, de salud y viales.
d. Retroalimentacin del Sistema: Comprende la revisin exhaustiva
de cada uno de los componentes que existen e interactan dentro del sistema, a lo que determinamos auditoria, evaluar exige el
conocimiento previo de una situacin, de tal manera que facilite
medir el mejoramiento de la misma. Si los dos momentos del conocimiento son distintos, el objetivo de la evaluacin, es medir los
efectos de un programa o de un proyecto, mediante un proceso
analtico y tcnico entre lo planeado y lo ejecutado que determina
el grado (ndices) de xitos y fracasos segn los resultados, para
comprender y analizar en qu momento del desarrollo del sistema
se produce una interferencia, como podemos eliminarla, si cada
uno de lo funcionarios que trabajan dentro de la administracin
pblica desarrolla o cumple con los objetivos y los lineamientos
propuestos.
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3.2 La Importancia del Enfoque Sistmico en la Gestin

Pblica Moderna
3.2.1 Enfoque Sistmico Aplicado a la Administracin Pblica - Su Importancia

El pensamiento sistmico busca destruir la conceptualizacin de que el mundo est compuesto por fuerzas separadas y desconectadas. Al romper este
paradigma se pueden construir Organizaciones Inteligentes, organizaciones
en donde las personas desarrollan continuamente su aptitud para crear los
resultados que se desean, donde se cultivan nuevos y expansivos patrones de
pensamiento, donde las aspiraciones colectivas quedan en libertad, donde la
gente continuamente aprende a aprender en conjunto, utilizando los planes
y recursos de manera sistemtica, resumida y constantes.
La comprensin y adecuada implantacin de una administracin por procesos exige una visin sistmica de los mismos, lo cual resultar en una alta
efectividad al momento de visualizarlos en la organizacin con sus propias
interrelaciones. El enfoque sistmico permite establecer que, para que un
sistema logre su objetivo, todos sus elementos deben ser considerados, tantos
los agentes externos como los internos.
Al hablar de enfoque sistmico dentro de la Administracin Pblica debemos tomar en cuenta:
Primero debemos definir a la Administracin Pblica: es una organizacin
que el Estado utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales y satisfacerlas, a travs de la transformacin de recursos pblicos en acciones
modificadoras de la realidad, mediante la produccin de bienes, servicios y
regularizaciones.
Esta organizacin es muy diversa en el sentido de que incluye en su seno diferentes espacios y especialistas que se ocupan especficamente de una tarea,
No solo en la administracin pblica hay instituciones. Hay algo dentro de
ella que las mueve. Ese motor son las personas, mejor dicho los funcionarios que en su conjunto conforman la burocracia, y es esta burocracia la que
se desenvuelve, cumpliendo su funcin impulsada por valores, patrones de
conducta, emociones, sentimientos, intereses, etc.
Segundo los principales problemas que existen dentro de la Administracin
Pblica:
El conocimiento de los problemas apremiantes que aquejan a la administracin pblica a los fines de contribuir con el cambio, se presenta una sntesis
de las principales deficiencias comunes y recurrentes detectadas por la Contralora General de la Repblica y los funcionarios encargados de las distintas
dependencias:
I nexistencia de planes operativos anuales o deficiencia en la formulacin
de los mismos.
C
arencia de criterios tcnicos en la formulacin de los presupuestos e inobservancia de instrumentos normativos en su ejecucin.
F
allas en la programacin y ejecucin fsica y financiera de los crditos
acordados.
F
alta de coordinacin entre los diferentes organismos gubernamentales
para el logro de las finalidades previstas.
Estructuras administrativas no acordes con las funciones asignadas.
Deterioro de bienes pblicos.
P
rescindencia total o parcial de los procedimientos contenidos en las leyes
de licitacin nacional, as como en las ordenanzas sobre la materia.
I ncumplimiento de la obligacin de prestar caucin por los funcionarios
encargados del manejo, custodia y administracin de los fondos y bienes
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pblicos.
Pago de remuneraciones a los ms altos funcionarios de los estados y
municipios por montos superiores a los lmites establecido.
Anotaciones
Ausencia de indicadores de gestin que permitan medir los ndices de

eficiencia, eficacia, calidad, e impacto de gestin.
Desviacin de recursos pblicos asignados a planes o programas especficos.
Tales deficiencias, indicadoras del comportamiento de la administracin
pblica, y producto de la falta de planificacin, control y jerarquizacin de
prioridades han afectado de manera negativa los esfuerzos de desarrollo y
modernizacin del Estado y han incidido en cierto grado, en los niveles de
corrupcin.
Para aplicar el Enfoque Sistmico dentro de la Administracin Pblica debemos plantearnos en tercer lugar una Reforma:
MACRO: Se caracterizan por ser globales, de toda la estructura, adems de
ser inmediatas; proyectos generales que proclaman la intencin de modificar en su conjunto la administracin pblica.
MICRO: Aquellas realizadas por sectores, desde abajo, en forma gradual;
procesos de transformacin, reformas parciales, y los cambios graduales que
van modificando las organizaciones, las normas, los procedimientos, las actitudes y las valoraciones que conforman la Administracin Pblica.
Adems, debemos plantear la separacin entre lo que es una Reforma Administrativa propiamente dicha, de lo que es una Reforma del Estado, ya que
esta ltima es una modificacin que rene a todos los sectores y todos los
espectros desde donde puede y debe observarse el Estado (la cual necesariamente e inevitablemente incluye reformas administrativas), y la cual, traen
aparejados los siguientes fenmenos:
transformacin del papel del Estado.
reestructuracin y reduccin de su aparato institucional.
recorte en la dotacin de su persona.
Se puede decir, que existen reformas:
Hacia Afuera o de PRIMERA GENERACIN: predominan consideraciones de tipo jurdico y financiero..
Hacia Adentro o de SEGUNDA GENERACIN: las transformaciones tienen un trasfondo ms tecnolgico y cultural.
El carcter dual de la reforma administrativa: el de carcter institucional y
el de carcter humano en relacin con los agentes que actan dentro de la
misma.
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TEMA N 4: LA INFLUENCIA POLTICA EN LA GESTIN Y LAS POLTICAS PBLICAS
4.1 La Racionalidad Poltica Versus la Racionalidad Recordatorio

Econmica
4.1.1 La Racionalidad Econmica
La globalizacin representa un buen escenario para el anlisis sobre las diversas formas de racionalidad con las que se debe operar en el difcil proceso
de gobernanza poltica econmica y social, ad portas de la sociedad de la informacin y el conocimiento. En efecto, la situacin planteada en la Teora
de la Eleccin Racional muestra que se puede ser racional econmicamente, es decir, intentar administrar recursos de modo sustentable mediante el
clculo de parmetros que buscan asegurar la supervivencia de las unidades
de produccin de bienes o servicios relevantes, pero, al mismo tiempo, que
esa racionalidad tenga respuestas polticas y sociales muy adversas
Esta aparente contradiccin entre la racionalidad econmica y la poltico-social se ha presentado no slo en este caso, sino en varios diferendos recientes:
transporte pblico, reivindicaciones de pueblos originarios sobre territorios
ancestrales, en la reforma de la educacin, de la salud y, en fin, hasta en la
reconstruccin. Es decir, la autoridad ha propuesto soluciones que, segn se
afirma, son tcnicamente impecables (econmicamente racionales), pero,
por alguna razn, son rechazadas poltica y socialmente. Se ha pasado as,
por largos y tensos procesos de negociacin que han culminado retrotrayendo la situacin a escenarios similares al comienzo del litigio, avanzando poco
o nada, aunque con un tremendo desgaste de energa.
Esta disconformidad se ha expresado no solo a nivel del ciudadano de a
pie, quienes ya han reducido a menos su respaldo al gobierno el apoyo al
Gobierno, sino tambin, entre aquellos que la oposicin considera el sector
privilegiado de la actual administracin. En efecto, el quinto Barmetro de
Empresas, sondeo realiz en diciembre y que public Economa y Negocios,
revel que los empresarios, no obstante ponerle buenas notas al Gobierno en
materia de empleo, sueldos, reactivacin, rentabilidad, inversin y expectativas todas variables de mejor administracin econmica-, lo han reprobado
en seguridad, reconstruccin y reduccin de la pobreza, todos aspectos de
una buena gobernanza y que posibilitaran una mayor legitimacin social de
la Alianza para continuar gobernando.
La respuesta mecnica es que el Gobierno tiene problemas de comunicacin, entendida como la tcnica mediante la cual, cualquier accin, si es seductoramente explicada y debidamente comprendida, sera aceptada y asumida por los sujetos de las decisiones. Desde esa perspectiva no existiran los
intereses particulares, ni de grupos y todo buen ciudadano estara obligado
a comprender, a la larga, que la autoridad gobierna para el bien de todos.
Pero es realmente un mero problema de retrica? Y los que se oponen lo
hacen simplemente por luchas de poder? o son un conjunto de tozudos irreflexivos? Es que las propuestas del Gobierno conforman el bien y quienes
las discuten el mal?
La racionalidad econmica tiene un enorme valor. Nos permite medir con
cierta eficacia el qu, cmo, cundo, dnde y para quin producir bienes
y servicios, acelerando el crecimiento y la generacin de riqueza, as como
para prever y administrar los mejores modos de hacerlo. Sin embargo, tiene
la limitacin de no explicar el por qu. No es su funcin. La economa nos
da cuenta del orden de la casa, pero no tiene por qu responder sobre el
orden de la polis.
4 E
l tema cuatro de la primera unidad ha sido realizada tomando en cuenta el trabajo elaborado
por: Vargas Alejo El Estado y las Polticas Pblicas 2005 y Meni Y. y Thoening J. Las Polticas
Pblicas, Barcelona, 1992
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Dirigir un pas con criterios de pura racionalidad econmica, lo hace ms

eficiente, pero tambin lo expone a decisiones que pudiendo ser racionales
en lo econmico, pueden resultar absurdas en lo poltico. Ningn ciudadano normal estara de acuerdo con redirigir la mayora de los subsidios a la
Educacin slo hacia los mejores estudiantes para asegurar as una ms rpida reproduccin del capital invertido, porque aquellos serian una inversin
ms rentable que la que se realiza en los ms atrasados. Es que las tcnicas
son subsidiarias de la ciencia y sta, de los valores que le dan direccin a la
bsqueda del conocimiento.
Por ejemplo, el apoyo que los chilenos y el mundo dieron al Gobierno cuando, sin ninguna racionalidad econmica, se decidi a rescatar a cualquier
costo a los 33 mineros sepultados en el Norte, dan cuenta que en materia
moral, el sentido ciudadano es preclaro, aun cuando tcnicamente no pueda expresar racionalmente su punto de vista.
Es probable que una dcada atrs fuera posible gobernar con criterios impositivos a una masa ciudadana extenuada por su historia reciente, poco informada y con menos capacidad econmica. Pero hoy, la sobreabundancia
informativa, la transparencia del quehacer pblico, la mayor libertad y poder
de consumo, hacen inviable el modelo autoritario. Los desrdenes que se
ha ganado la actual administracin son muestra de aquello. La pirmide de
inversiones que recomienda la racionalidad econmica no siempre se puede
conciliar con las exigencias de la realidad social.
La buena gobernanza, entendida como el concepto para definir la eficacia,
calidad y orientacin de la intervencin del Estado y que otorga la necesaria
legitimidad a las autoridades gracias a la nueva forma de gobernar en un
mundo globalizado, no es, pues, la imposicin racional (que depender
de los intereses en juego), ni menos la respuesta puramente represiva, sino
un proceso de politizacin, civilizacin, en fin, de ciudadana, en que
las autoridades democrticamente elegidas y sus dirigidos converjan hacia
soluciones reflexionadas, intentando sinergias en las que tanto los intereses
nacionales, como los de grupos y particulares, sean considerados, aceptando
las partes no conseguir nunca el 100% de sus propsitos, aunque alcanzando
ms legitimidad, paz, orden y progreso general. Despus de todo, en esta
empresa todos los miembros de la junta de accionistas tienen iguales derechos.
4.1.1 Las Polticas Pblicas: Racionalidad Tcnica y Polticas sus lmites
Dependiendo de la valoracin superlativa que pueda drsele a cada uno
de los trminos en cuestin (poltica y administracin), se han idealizado
y puesto en marcha diferentes esquemas utilizados en la formulacin e implementacin de las polticas pblicas. Dos modelos clsicos responden a la
eleccin de supeditar una sobre la otra.
El primero, toma como base el principio administrativo de la organizacin
previa y planificada, de una accin acoplada en sus cnones pautados, anticipando los comportamientos de los actores sociales y de la maquinaria
estatal; proyectando y prescribiendo polticas orientadas hacia el fin previsto, teniendo en consideracin la consistencia de las mismas en trminos de
eficiencia, eficacia y coordinacin, elementos todos a los que la racionalidad
impregnara de cierto vigor, adems del control de los parmetros en juego
( respuestas del aparato institucional, de los consumidores y de los otros
actores sociales). De all que se le conozca como modelo de inteleccin
(Ozslak) o de racionalidad tcnica o del superhombre (en alusin a que
todo lo puede y todas las partes de su cuerpo estn perfectamente delimitadas y previstas en su hacer).
Faltara acotar, que cualquier desvo es considerado una anomala valetudinaria, no imputable a la planificacin, sino a conductas o respuestas con-
Desarrollo
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sideradas por el planificador anormales o irracionales. Justamente en

esta acotacin radicara su fuerte debilidad. Lo que podra ser un programa
perfecto, aparecera endeble cuando intenta entrar a jugar con los mismos
parmetros en el hacer poltico. Basado en condiciones de neutralidad
Recordatorio
objetiva, la racionalidad tcnica ignora (o si lo considera, lo desecha) la incertidumbre, los criterios valorativos, intereses y conflictos sociales en juego,
comportamientos que hacen a la dinmica del quehacer poltico propios de
la difcil tarea del decidir y del hacer cuando de lo pblico se trata.
El plan de escritorio, en abstracto, encuentra en s mismo pautas rgidas de
accin y reaccin, chocando abruptamente con la realidad que se les anima
a enfrentarse una vez que se pretende llevarlo a cabo, deficiencia onerosa a
la hora de solidificar sus proyectos en la escala poltica, y que tratan de salvar
mediante parches de adaptacin de las variables.
El segundo modelo ideal, en cambio, parte de la premisa de la propia adaptacin del mercado (trmino econmico traspolado para definir al conjunto de los actores sociales) a las circunstancias, reacomodando y equilibrando
por s misma los desvos, no definiendo el inters colectivo como premisa,
sino asumiendo que ste se ir precisando a medida que los intereses individuales del conjunto se vean satisfechos.
Este esquema de la mano invisible,-cuyos postulados obligatorios formulados para que la esperada mano aparezca algunos olvidan-, resulta de
suponer una igualdad de condiciones entre los distintos actores sociales que
definiran el resultado poltico final, dando por sentado que todos estos
agentes tienen el mismo poder y grado de autonoma en la formulacin y
veto en las propuestas. Si esto fuese as, las decisiones y acciones apareceran
en el escenario, como producto de una accin consensuada, coordinadas
mediante negociaciones entre aqullos en igualdad de condiciones. Presumir la existencia de igualdad de condiciones en el dilogo se torna utpico
por las dificultades que plantea el cumplimiento de tal presupuesto.
Ante la imposibilidad fctica y lo gravoso del cumplimiento de los estrictos
postulados, aparece otra visin de la interaccin o racionalidad poltica, que
relativiza la importancia de la formulacin de objetivos a priori, (propio de
la planificacin). Definirlos antes de la implementacin resultara costoso y
arriesgado por incidencia de la incertidumbre incorporada como parmetro aun cuando se utilicen ajustes marginales a medida que los cambios en
el encadenamiento de las acciones y factores durante la implementacin se
vayan produciendo, As las polticas pblicas podran responder a cuestiones
sociales y a distintos posicionamientos de los grupos generalmente en disputa y conflicto. Se diseara la poltica complementariamente a la implementacin de la misma.
Ahora bien, las distintas formas que puede adoptar la interdependencia e
interaccin entre los agentes y el rgimen poltico sobre el cual se asientan,
son elementos que las rigideces de las esquematizaciones parecieran no tener en cuenta, ms all de los compartimentos estancos dentro de los cuales
se mueven los modelos descriptos para formular e implementar y gestionar
las polticas pblicas.
Estas consideraciones remiten a reflexin. Debe adoptarse un esquema
u otro? No podran compatibilizarse? Polticos administradores, o Administradores polticos, o cualquier recurso terminolgico que resuelva esta
dicotoma podra perfilarse como intento de accin conjunta, rescatando
las bondades que caracterizan cada proposicin, acotando las limitaciones
prcticas de ambas. Sin embargo, el rtulo de poltico o administrador,
habra quedado fuera de las necesidades de estos nuevos tiempos.
Decidir la orientacin de una determinada poltica pblica, evidencia ele-
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gir un rumbo hacia el cual orientar la accin gubernamental. Pero esto no

puede definir como inexistente el aparato estatal que debe llevar a cabo la
implementacin. El poltico como el administrador no debera desconocer
que existirn dificultades u obstculos a sortear mediante negociaciones,
participacin, consenso e interaccin con los intereses sectoriales. Resultara
demasiado ingenuo, no ver valga la expresin- la realidad en la cual actan, la dinmica de los acontecimientos, el encadenamiento de un hecho
y otro, como as tampoco que lo pautado no siempre es lo que se cumple.
La burocracia no es per se un endemoniado, sino que forma parte de su
estructura. Qu sucedera si se escucha, se planea, se acuerda?
Los canales de comunicacin tampoco seran sincrticos pues podran tambin fallar en la praxis. Recuerdo la observacin del Sr. Ozlak, acerca de racionalidades acotadas. Quizs, los encargados de implementar y formular
las polticas pblicas, ms all de lo considerado supra, deberan no olvidar
este lmite y no asustarse ante los retos que depara la incertidumbre que
lleva en s misma cualquier tipo de relacin social. Mucho ms entonces,
cuando los que actan en ella, traen como mochila intereses propios y a veces contrapuestos. Intentar conocerlos, sin presumir enfermedad alguna,
ni conspiracin ni atentados contra la gobernabilidad, supondra un acto de
valenta y una nota de talento para los encargados de postular los rumbos y
para aquellos que los ejecutan que, dicho sea, tambin quieren ser tenidos
en cuenta, pues sus experiencias histricas y funcionales aportan a la consecucin de los objetivos. Es que no miramos nuestras experiencias pasadas?
Diagrama
Objetivos
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UNIDAD
I: LA ADMINISTRACIN ESTRATGICA Y EL PROCESO ESTRATGICO
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1 INSTRUMENTOS DE GESTIN PARTICIPATIVA EN LA ADMINISTRACIN PBLICA: PROPUESTA DE UN SISTEMA DE INDICADORES PARA LA PLANEACIN
ESTATAL EN BAJA CALIFORNIA DE RIVERA, S. D., KIRKAND, A. S., & BERUMEN,
Recordatorio
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M.
PP. 89-100.
El Sistema de Planeacin Democrtica en Baja California
Durante 1980, como parte del proceso de la reforma del Estado, se implementaron
regulaciones a nivel nacional para crear un nuevo modelo de relaciones Estado-sociedad, involucrando a los ciudadanos en la toma de decisiones y la planeacin del
desarrollo del pas. Con esta finalidad, se cre el Sistema Nacional de Planeacin
Democrtica (SNPD), el cual comprende un conjunto de relaciones que inculcan
a las dependencias y entidades de la administracin pblica federal, estatal y municipal y a los organismos e integrantes de los sectores social y privado (Montemayor,
1983, pp. 21-22). Dentro del SNPD, el proceso de planeacin se define como el
conjunto de actividades que en el corto y mediano plazo permitan instrumentar,
controlar y evaluar el Plan Nacional de Desarrollo y los diversos productos derivados del mismo. El Artculo 20 de la Ley Nacional de Planeacin de 1983 establece
que en el mbito del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica tendr lugar la
participacin y consulta de los diversos grupos sociales, con el propsito de que la
poblacin exprese sus opiniones para la elaboracin, actualizacin y ejecucin del
Plan y los programas a que se refiere esta Ley (Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, 201 1, p.7). De esta manera, se consultar a:
(...) las organizaciones representativas de los obreros, campesinos, pueblos y grupos populares; de las instituciones acadmicas, profesionales y de investigacin de
los organismos empresariales; y de otras agrupaciones sociales, participarn como
rganos de consulta permanente en los aspectos de la planeacin democrtica relacionados con su actividad a travs de foros de consulta popular que al efecto se
convocarn. As mismo, participarn en los mismos foros los diputados y senadores
del Congreso de la Unin (Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, 201
1, p. 7).
El SNPD lo constituyen, segn Gmez (1983), las interacciones entre las dependencias y entidades de la administracin pblica federal que tienen asignadas las funciones de planeacin, los gobiernos de los estados y los grupos sociales interesados
en la planeacin, con el propsito de generar el plan de desarrollo y sus programas.
El SNPD busca modificar el concepto de una planeacin de estilo tecnocrtico, en
la que los planificadores pretenden imponer decisiones a los planificados, por la
planeacin democrtica en la que la participacin popular oriente las decisiones de
los encargados de elaborar los planes (Gmez, 1983, p. 65). Para esto, se conforma
una red de vnculos entre dependencias y entidades de los gobiernos federal, estatal y municipal, as como instituciones y organismos de los sectores social y privado
que participan en actividades de planeacin (Montemayor, 1983).
De acuerdo a la Ley de Planeacin en Mxico de 1983, sta debe ser democrtica y
participativa, y el organismo creado para conducirla en cada estado son los Comits
de Planeacin para el Desarrollo (COPLADE). Segn afirma Gmez (1983), [l]os
COPLADE son organismos pblicos, dotados de personalidad jurdica y patrimonios propios, que tienen como propsito compatibilizar, a nivel local, los esfuerzos
de los gobiernos federal, estatales y municipales, en materia de planeacin durante
las distintas etapas del proceso, propiciando la participacin de los diversos sectores
de la comunidad (p.72).
El COPLADE, tal como se lo conoce en la actualidad, es resultado de la evolucin
misma que ha seguido la planeacin en Mxico, producto de los decretos originados desde el gobierno federal y, a su vez, influida por procesos externos e internos
que han abocado por una mayor participacin ciudadana en la vida pblica en los
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ltimos veinte aos. En Baja California, el COPLADE es un organismo paraestatal

del Gobierno del Estado y se constituye como el nico conducto de propuesta en
el mbito estatal para la coordinacin que establece el Ejecutivo del Estado con el
Ejecutivo Federal y los Ayuntamientos, de acuerdo a la Ley de Planeacin del Estado de Baja California de 2001.
METODOLOGA
El propsito de este estudio consisti en conocer la percepcin ciudadana sobre
el sistema estatal de planeacin y, a partir de sta, proponer una batera de indicadores para medir de manera participativa el desempeo del COPLADE. Con esta
finalidad se plante una metodologa mixta que consisti en: 1) un anlisis del
comportamiento del organismo de 2002 a la fecha; 2) la aplicacin de una encuesta
a 978 participantes en las reuniones de los subcomits en el estado, para conocer
su percepcin sobre su organizacin y funcionamiento; 3) dos grupos de discusin,
compuestos cada uno de ocho participantes de las reuniones de los subcomits
municipales, sobre el desempeo del organismo; y 4) el anlisis de los indicadores
de desempeo que utilizan actualmente. Cabe aclarar que la encuesta fue diseada
para medir la percepcin social de los mecanismos y procesos de participacin para
la planeacin del desarrollo.
A partir del objetivo de estudio, se identificaron las siguientes variables: 1. Experiencia previa de participacin; 2. Conocimiento de los mecanismos de participacin
para la planeacin en el estado; 3. Experiencia en el Sistema Estatal de Planeacin;
4. Opinin sobre el trabajo que se realiza en los Subcomits y Consultas Pblicas de
COPLADE; y 5. Percepcin del gobierno.
En total, se aplicaron 978 encuestas cara a cara en el verano de 2010, utilizando
un criterio muestral no probabilstico: 538 encuestas a la poblacin formada por
funcionarios y representantes de los sectores gubernamental y ciudadano que acuden al COPLADE (que corresponden a 62% de las personas en los listados del
organismo) y 436 encuestas a la poblacin mayor de 18 aos en el estado de Baja
California.
De esta manera, fundamentndonos en la teora, se propuso la medicin de tres
indicadores -de gestin, de resultados y de impacto, debido a que cada uno aporta
elementos especficos a medir sobre el desempeo del organismo: - los indicadores
de gestin evalan la eficiencia del proceso y trabajo conjunto; - los indicadores de
actividades relacionadas con los resultados evalan los productos resultantes del
trabajo de los subcomits; y - los indicadores de impacto evalan los efectos en las
reas y sectores a mediano y largo plazo.
La propuesta presentada es un medio para la evaluacin sistemtica del organismo
para realizarse dentro de los subcomits, con la participacin de todos los sectores
representados. Siguiendo el proceso tradicional para la elaboracin de indicadores, en base de los resultados de la investigacin se identificaron primeramente los
aspectos a evaluar, a los cuales se les asign un tipo de indicador. Estos, a su vez,
fueron asignados de las unidades de medida o aspectos concretos a medir para
cada uno.
De esta manera, para el indicador de gestin corresponden cinco unidades de medida relacionadas con las propuestas, presupuesto y operacin de las actividades
que se realizan en COPLADE. Por su parte, al indicador de resultados corresponden tres formas de medicin que incluyen los estudios, propuestas y acciones derivadas de aquellas recogidas en el indicador de gestin. Finalmente, el indicador
de impacto consta de cuatro unidades de medida a partir del efecto directo sobre
la poblacin afectada por la incorporacin de estas propuestas en los planes y programas gubernamentales.
As se tiene en esta propuesta que, para el caso de la eficiencia en el trabajo conjunto, se propone un indicador de gestin, el cual mide los procesos, acciones e
interacciones que tienen lugar durante el proceso de implementacin de los pro-
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gramas para analizar la eficiencia, eficacia y oportunidad de las acciones, as como

su relacin con el ejercicio presupuestal. En el segundo caso, se propone medir la
relacin acciones/productos adicionales resultantes del producto del trabajo de los
subcomits que facilitaron la toma de decisiones o el desarrollo de nuevos proyecRecordatorio
tos y programas. En cuanto al indicador de impacto, este abarca los efectos de las
acciones producto del Sistema Estatal de Planeacin en la poblacin a mediano y
largo plazo.
RESULTADOS
Los resultados obtenidos en el estudio muestran la necesidad de un control y seguimiento ms estricto del trabajo que se desarrolla en el COPLADE. La percepcin
de los ciudadanos sobre el trabajo que realiza el organismo indica que: aun cuando
hay un aparato gubernamental que funciona para hacer planeacin participativa,
no existe un conocimiento claro de las funciones del organismo ni del papel de
los participantes en el mismo; adems, existe un desconocimiento sobre la visin
gubernamental del desarrollo estatal y de la relacin de sta con la vida cotidiana
de los ciudadanos, lo cual propicia una desvinculacin entre las acciones que por
una lado est realizando la sociedad y por otro el gobierno.
Adicionalmente, se hizo evidente la necesidad de mejorar los canales de comunicacin hacia dentro y fuera de la dependencia, de trasparentar sus funciones y
manejo presupuestal y de generar un plan de trabajo con medios de verificacin y
evaluacin para garantizar que sea llevado a cabo. En el anlisis del comportamiento del organismo se encontr que en el periodo estudiado el trabajo del COPLADE
presenta inconsistencias y una falta de sistematizacin, lo cual redujo paulatinamente la participacin ciudadana. Esto se manifiesta a travs de la disminucin de
asistencia a las reuniones de los subcomits, de 2,439 asistentes en 2002 a 999 para
el 2005, con una cada de casi 40% (Delhumeau, 2011). A su vez, la reduccin se
relacion con la dispersin de las reuniones y falta de seguimiento en el trabajo de
los subcomits, donde hubo casos en los que no se llevaron a cabo reuniones por
dos aos consecutivos.
En la fase de la encuesta, de los 978 cuestionarios, dos terceras partes fueron respondidos por hombres y una tercera parte por mujeres (Ver en Tabla 3 Caractersticas de los Encuestados). Las ocupaciones de los mismos variaron, siendo las ms
comunes en los asistentes a COPLADE los empresarios y burcratas (32 y 27%, respectivamente) y los empleados y profesionistas en los encuestados de la poblacin
general (18 y 13%).
En los resultados de la encuesta se encontr que, aun cuando se reconoce la importancia de la planeacin en el estado y que sta beneficia principalmente a los ciudadanos, se desconoce la funcin del organismo estatal, as como la forma concreta
como los ciudadanos pueden participar en el mismo. Por otra parte, se advirti la
necesidad de un seguimiento ms cercano a las actividades de la dependencia y de
ms transparencia y comunicacin con la sociedad para promover una participacin ciudadana de calidad.
En los grupos de discusin con asistentes del COPLADE los participantes manifestaron que, aunque saben que el gobierno evala en ciertas reas sus acciones y programas, estas evaluaciones no se dan a conocer a la poblacin. Existe la percepcin
de que la evaluacin debe ser sistemtica y en la misma debe involucrarse a los ciudadanos. En el anlisis del sistema de medicin de indicadores de desempeo que
tiene actualmente el gobierno del estado de Baja California se identificaron diez
indicadores para evaluar los avances de las metas del COPLADE en relacin al cumplimiento de las lneas de accin del Plan Estatal de Desarrollo actual y el ejercicio
presupuestal. Estos evalan las acciones que desempean la Direccin General,
el Departamento de Planeacin Sectorial y el del Sistema Estatal de Indicadores.
Delhumeau (201 1) seala que:
Los indicadores asignados al Comit miden la calidad de la representatividad de
los sectores gubernamental, privada y social en las reuniones de los Subcomits, as
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como el porcentaje de participacin de los sectores. Asimismo, miden el nmero

de Subcomits que cuentan con proyectos de coordinacin y evalan sus avances,
as como los avances en los Programas Operativos Anuales (POAS) de los mismos.
Se encontr que [a] la fecha, los dos indicadores que corresponden a conocer el
porcentaje de instituciones del gobierno estatal y el porcentaje de subcomits con
POAS que dan atencin a las prioridades de la poltica de poblacin an no son
aplicados (Delhumeau, 2011, p. 75). No obstante, las autoridades estatales tienen
planeado evaluarlos en un futuro cercano. A partir del anlisis de la informacin
se construy la propuesta de indicadores presentada en la seccin metodolgica,
para lo cual se incorporaron algunas propuestas que realizaron los participantes
por medio de la encuesta y los grupos de discusin.
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ACTIVIDAD N 2:
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El control de lectura puede consultarla en su aula virtual.

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GLOSARIO DE LA UNIDAD I:
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ADMINISTRACIN PBLICA: En sentido lato la administracin pblica, es la actividad encaminada a acrecentar el poder del Estado y expandir sus fuerzas interiores al
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mximo,
es decir, lo hace formidable. Constituye una capacidad que produce poder.
ESTADO: Estado es una nocin con valor a nivel poltico que sirve para presentar una
modalidad de organizacin de tipo soberana y coercitiva con alcance social. De esta
forma, el Estado aglutina a todas las instituciones que poseen la autoridad y la potestad
para regular y controlar el funcionamiento de la comunidad dentro una superficie concreta a travs de leyes que dictan dichas instituciones y responden a una determinada
ideologa poltica.
GOBIERNO: Los gobernantes son aquellos que, por un tiempo determinado, desempean funciones en las instituciones que forman parte del Estado. Adems, hay que
diferenciar el trmino Estado de la idea de nacin, ya que existen naciones sin Estado y
Estados que aglutinan a distintas naciones.
NACIN: El concepto de nacin, en la actualidad, posee dos representaciones: una que
se aborda desde la perspectiva poltica, la cual est basada en criterios de tipo jurdico
y poltico y habla sobre la soberana que rige dentro de un determinado Estado, y otra
que describe a una nacin de tipo cultural, una nocin socio-ideolgica de espritu ms
ambiguo y de mayor subjetividad que describe a un grupo humano donde se comparten
determinados aspectos culturales comunes.
POLTICAS DE ESTADO: Una poltica de estado es aquella que hace a los intereses del
pueblo, independientemente del gobierno (de turno).
POLTICAS DE GOBIERNO: Una poltica de gobierno es aquella que hace a los intereses del grupo o coalicin gobernante, independientemente del pueblo.
PARADIGMAS: Este vocablo proviene del Griego Paradeima que significa Modelo,
Tipo, Ejemplo. En consecuencia, UN PARADIGMA es el resultado de los usos, y costumbres de la sociedad, de creencias establecidas en la sociedad; un paradigma es ley, hasta
que es desbancado por otro nuevo.
ENFOQUE SISTMICO: En un sentido amplio, la teora general de los sistemas se presenta como una forma sistemtica y cientfica de aproximacin y representacin de la
realidad y, al mismo tiempo, como una orientacin hacia una prctica estimulante para
formas de trabajo interdisciplinarias. En tanto paradigma cientfico, la teora general
de los sistemas se caracteriza por su perspectiva holstica e integradora, en donde lo
importante son las relaciones y los conjuntos que a partir de ellas emergen.
RACIONALIDAD ECONMICA: Supuesto de comportamiento de las economas domsticas y de las empresas, que considera que stas tienen unas necesidades ilimitadas
que deben cubrir con unos recursos escasos y que su principal objetivo econmico es
maximizar su propia utilidad.
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BIBLIOGRAFA DE LA UNIDAD I:
Baca Tupayachi Y OTROS.( 2009). Gasto pblico y canon en el Per: anlisis y recomendaciones
para el mejor aprovechamiento de las rentas del gas de Camisea. Lima Per
Recordatorio
Anotaciones
CEPAL, Ivan Finot.(2001).La descentralizacin en Amrica Latina: Terica y Prctica, Santiago

de Chile
Estrada, F.(2010). La Funcin Pblica del Estado: Problemas Fiscales y Redistributivos en Colombia,
Universidad Externado de Colombia.
Portacarrero S, F. Polticas sociales en el Per. Per: Universidad del Pacfico.(#000001126)
Makon Marcos, P.(2000). El modelo de gestin por resultados en los organismos de la administracin
pblica nacional. CLAD Reforma del Estado- Buenos Aires Argentina
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Desarrollo
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Anotaciones
AUTOEVALUACIN DE LA UNIDAD N I
I) Lea detenidamente los siguientes enunciados y elija la

alternativa que, en cada caso, completen las ideas presentadas:
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Bibliografa
1. Cuando hablamos del concepto de NACIN CULTURAL nos referimos a:

a) Concepcin socio-ideolgica
b)
Poblacin de un territorio ( )
Anotaciones
c) Concepcin vaga e imprecisa
d)
Concepcin jurdica ( )
e)
Concepcin poltica ( )

2. El fin que persigue el ESTADO se puede observar desde tres perspectivas, las que
son:
a)
Poltico-social-econmico ( )
b)
Poltico-cultural-legal ( )
c)
Poltico-legal-administrativo ( )
d)
Poltico-jurdico-justicia (
)
e)
Poltico-social-administrativo ( )

3. Una buena ADMINISTRACIN PBLICA debe estar al servicio de:

a) Al servicio del propio estado y sus intereses.
b) Al servicio de particulares, es decir, de ciudadanos y ciudadanas. (
c) Al servicio de las instituciones que conforman el estado.
d) Al servicio de empresas importantes estratgicas.
e) Al servicio de instituciones supranacionales.
4. Un paradigma, en el marco de las polticas pblicas, podra ser considerado como:

a)
Un estilo de gobierno ( )

b)
Una forma de gobierno ( )

c)
Una dimensin social ( )

d)
Un estilo de gestin ( )

e) Un arquetipo a seguir
5. El principal OBJETIVO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA es:

a) Mejorar las condiciones econmicas de la poblacin
b) Generar las condiciones propicias para la inversin
c) Proporcionar a la nacin el mayor estado de bienestar
d) Fortalecer la institucionalidad nacional
e) Luchar contra las mayores lacras sociales
Bibliografa
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Anotaciones
II) Lea cuidadosamente las siguientes preguntas y responda,

en cada, caso con Verdadero (V) o Falso (F):
6. Charles- Jean Bonni defini a la Administracin Pblica como la que tiene la gestin de los asuntos respecto a las personas, de los bienes y de las acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones como
incumbiendo al orden pblico.

V(
F (
7. Mientras que las actividades funcionales son las que tienen como propsito dirigir
la realizacin del trabajo que es el objeto vital de la administracin pblica; en tanto
que las actividades institucionales son aquellas cuyo objeto es el mantenimiento y
operacin de la administracin pblica.

V(
F (
8. Para Benedict Anderson la nacin es: una comunidad humana con nombre propio,
asociada a un territorio nacional, que posee mitos comunes de antepasados, que
comparte una memoria histrica, uno o ms elementos de una cultura compartida
y un cierto grado de solidaridad, al menos entre sus lites.

V(
F (
9. El inters pblico es el resultado de un conjunto de intereses individuales compartidos y coincidentes de un grupo mayoritario de individuos que se asigna a toda
la comunidad como consecuencia de esa mayora, que aparece con un contenido
concreto, determinable, actual, eventual o potencial, personal y directo de ellos,
que pueden reconocer en l, su propio querer y su propia valoracin, prevaleciendo
sobre los intereses individuales que se le opongan o lo afecten, a los que desplaza sin
aniquilarlos.

V(
F (
10. Mientras que el modelo top-down refleja una concepcin jerrquica del funcionamiento de las polticas pblicas el modelo bottom up intenta mostrar la utilidad de
formar la decisin partiendo del contexto local.

V(
F (
11. En la esfera social el gran paradigma de las PP a alcanzar est relacionado a la consolidacin de los sistemas de gobierno democrticos, que busquen la equidad de sus
habitantes, igualdad de oportunidades, libertad a elegir y ser elegidos, entre otros.

V(
F (
12. La buena gobernanza es entendida como el concepto para definir la eficacia, calidad y orientacin de la intervencin del Estado y que otorga la necesaria legitimidad
a las autoridades gracias a la nueva forma de gobernar en un mundo globalizado.

V(
F (
13. Dirigir un pas con criterios de pura racionalidad econmica, lo hace ms eficiente,
pero tambin lo expone a decisiones que pudiendo ser racionales en lo econmico,
pueden resultar absurdas en lo polticos.

V(
F (
14. La Teora de la Eleccin Racional muestra que se puede ser racional econmicamente, es decir, intentar administrar recursos de modo sustentable mediante el
clculo de parmetros que buscan asegurar la supervivencia de las unidades de produccin de bienes o servicios relevantes, pero, al mismo tiempo, que esa racionalidad tenga respuestas polticas y sociales muy adversas.

V(
F (
Desarrollo
de contenidos
POLTICAS
PBLICAS II
Lecturas
seleccionadas
Glosario
Recordatorio
Anotaciones
III) En cada caso, asocia los conceptos de la columna de

la izquierda con las caractersticas que encuentras en la
columna de la derecha:
Columna 1
Columna 2
1.- Polticas de gobierno
a.- Es aquella que hace a los intereses

del pueblo, independientemente del
gobierno (de turno)
2.- Racionalidad econmica
b.- Es la actividad encaminada a

acrecentar el poder del Estado y
expandir sus fuerzas interiores al
mximo, es decir, lo hace formidable.
Constituye una capacidad que
produce poder.
c.- Es el resultado de los usos, y
costumbres de la sociedad, de
creencias establecidas en la sociedad;
un paradigma es ley, hasta que es
desbancado por otro nuevo.
d.- Supuesto de comportamiento de
las economas domsticas y de las
empresas, que considera que stas
tienen unas necesidades ilimitadas
que deben cubrir con unos recursos
escasos y que su principal objetivo
econmico es maximizar su propia
utilidad.
e.- Es aquella que hace a los intereses
del grupo o coalicin gobernante,
independientemente del pueblo
3.- Paradigma
4.- Polticas de estado
5.- Administracin pblica
a) 1-a; 2-b; 3-e; 4-c; 5-b
b) 1-b; 2-a; 3-d; 4-c; 5-e
c) 1-b; 2-c; 4-c; 5-d; 5-a
d) 1-c; 2-a; 3-d; 4-c; 5-b
e) 1-e; 2-d; 3-c; 4-a; 5-b
Bibliografa
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48
Desarrollo
de contenidos
Diagrama
Objetivos
Inicio
Actividades
Lecturas
seleccionadas
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Recordatorio
Anotaciones
Autoevaluacin
Glosario
Bibliografa
Diagrama
Objetivos
Inicio
CONTENIDOS
Recordatorio
Anotaciones
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de contenidos
Actividades
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EJEMPLOS
ACTIVIDADES
Autoevaluacin
AUTOEVALUACIN
Diagrama
Recordatorio
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UNIDAD II: LAS POLTICAS PBLICAS EN ENTORNOS

COMPLEJOS
Desarrollo
de contenidos
BIBLIOGRAFA
Bibliografa

Objetivos
Anotaciones
Inicio
CONOCIMIENTOS
PROCEDIMIENTOS
ACTITUDES
TEMA N 1: Las Polticas

Autoevaluacin
Pblicas yActividades
los Problemas
Sociales
1. Analiza la ejecucin de las

polticas pblicas orientadas a reducir la pobreza.
1.1 P
obreza y Polticas
Pblicas
2.
Comenta la aplicacin de
polticas pblicas en el marco de mejoramiento de la
gobernabilidad
1.
Valora la importancia
de las polticas pblicas
en la administracin del
estado
Desarrollo
de contenidos
Lecturas
seleccionadas
Glosario
Bibliografa
1.2 D
escentralizacin y
Polticas Pblicas
1.3 G
obernabilidad y Polticas
Pblicas
Recordatorio
POLTICAS
PBLICAS II
Anotaciones
1.4 V
iolencia y Polticas
Pblicas
3. Analiza la relevancia de la
tica en la implementacin
y evaluacin de las polticas
pblicas
4.
Redacta un ensayo acerca
de la importancia del conPuede
gestionarse
la
trato social como elemento
complejidad de los problemas
central de la paz social
sociales? Aportaciones de la
teora de la complejidad a
la formulacin de polticas
pblicas de Mojica Francisco Actividad N 1
Javier
Lectura Seleccionada N.1;
TEMA N 2 tica Y
Formulacin De Polticas
Pblicas
2.1
tica, Gobierno y
Corrupcin
2.2 El Control Poltico
2.3 El Nuevo Contrato Social
Lectura Seleccionada N.2;
Concepcin tica de los
problemas del desarrollo
econmico de Moreira C.
AUTOEVALUACIN N 2
Actividad N 2
Tarea Acadmica N 1
2.
Valora y reconoce la
gobernabilidad
como
base
del
desarrollo
econmico y social
Bibliografa
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nidos
Actividades
Autoevaluacin
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nadas
Glosario
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torio
Anotaciones
UNIDAD II: LAS POLTICAS PBLICAS EN ENTORNOS COMPLEJOS
TEMA N 1: LAS POLTICAS PBLICAS Y LOS PROBLEMAS SOCIALES

1.1 Pobreza y Polticas Pblicas1
Introduccin: Los problemas de pobreza y de desigualdad, en Amrica Latina, siguen siendo fuente de preocupacin de organismos internacionales y de gobiernos
nacionales, pues las reformas adoptadas a partir de la crisis de los ochentas, y con
mayor fuerza en el primer lustro de los noventas, no han logrado los objetivos propuestos.
El crecimiento econmico, aunque con niveles aceptables, no es an el esperado,
el desarrollo tecnolgico y la innovacin siguen restringidos a las grandes firmas,
la bancarizacin y el acceso al sistema financiero es inferior al que se da en pases
de similar desarrollo, la concentracin del ingreso por el Coeficiente de Gini sigue
estando por encima de 0.5 puntos, y los niveles de pobreza y pobreza extrema,
aunque se han venido reduciendo, an son inaceptables. En 2006, el 36.5% de la
poblacin en Amrica Latina, estaba por debajo de la lnea de pobreza y el 13.4%
en pobreza extrema Este sigue siendo el continente con mayor desigualdad, en
el que el decil ms rico percibe el 48% del total de ingresos, mientras que el decil
ms pobre solo participa con el 1.6%.(CEPAL (2007): Panorama Social de Amrica
latina. Santiago de Chile)
A pesar de que Per se encuentra en el segundo grupo de pases (junto con Salvador, Colombia, Panam y Venezuela) en haber cumplido con un 68% de la reduccin en la pobreza extrema, propuesta para el 2015 por la Organizacin de las
Naciones Unidas ONU-, el logro es muy desigual entre regiones y entre el sector
urbano y el rural. De acuerdo con la medicin realizada por la Misin de Pobreza
del Departamento Nacional de Planeacin DNP-, en 2006, cerca de la mitad de la
poblacin del pas vive en la pobreza (45%), y el 12% en la pobreza extrema y la
desigualdad de ingresos, medida por el ndice de Gini, alcanza 0.54. La brecha entre el sector rural y urbano sigue siendo considerable: en las zonas urbanas el ndice
de pobreza es de 39% y de pobreza extrema de 8.7%, mientras en las zonas rurales
el ndice de pobreza es de 62% y la pobreza extrema de 21.5%.
Estos precarios resultados llevaron, a que desde el segundo lustro de los noventa,
se abriera paso un cambio de rumbo, orientado a poner a la economa a tono
con la globalizacin, a ampliar los servicios sociales a ms grupos de poblacin y a
consolidar las democracias. ( Ocampo Jos A (2001): Un Futuro econmico para
Colombia. Libros de cambio. Ed. Alfaomega, Bogot.
La bsqueda del desarrollo con equidad, cobra importancia en las agendas internacionales y nacionales y es respaldada por Naciones Unidas a travs de la Cepal,
con la propuesta de Desarrollo Integral, y del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo PNUD-, con la propuesta de Desarrollo Humano Sostenible.
Estas visiones centradas en los Derechos Humanos, tienen un importante referente
terico en el Premio Nobel, Amartya Sen, quien desde dcadas anteriores viene
construyendo el paradigma del Desarrollo como Libertad, y que en buena medida
ha nutrido los referentes alternativos a la concepcin clsica del Bienestar.
En la presenta dcada, estas visiones alternativas han sido recogidas en acuerdos
internacionales, entre los que se destacan el Pacto Internacional de los Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales DESC- de la ONU, as como los Objetivos de
Desarrollo del Milenio ODM-, liderados por el mismo organismo, y La Carta mundial por el Derecho a la Ciudad, promovida desde el Foro Social de las Amricas.
1.1.1 La pobreza como una situacin de vulneracin de los Derechos
Igualmente, y derivado de lo anterior, la perspectiva de los derechos contribuye a reexaminar el problema de las pobreza ms all del ingreso y de
las carencias materiales, para verse integralmente, como una situacin de
1 C
orredor Consuelo, Las polticas pblicas al servicio de los derechos humanos- Documento
realizado para el seminario- Taller hacia la Consolidacin de un sistema de promocin social.
DNP CEPAL BOGOT, Abril 2008.
Desarrollo
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PBLICAS II
Glosario
inequidad y de injusticia, y tambin como un problema de ineficiencia social.
Desde esta perspectiva, la pobreza adquiere un carcter multidimensional y

Recordatorio
multicausal, en tanto son diversos los factores de orden social, econmico,
poltico y cultural que se conjugan para configurar una situacin en la cual
las personas padecen la vulneracin de sus derechos. Las personas se encuentran atrapadas en un crculo perverso: por la ausencia de oportunidades
no pueden desarrollar sus capacidades y por consiguiente no pueden ejercer
en forma efectiva sus derechos. (Corredor Consuelo (2004): Pobreza, Equidad y Eficiencia Social, en Cuadernos del PNUD).
El concepto de oportunidades remite a la libertad y a la justica. A la primera,
porque ellas permiten la eleccin y la posibilidad de Ser y Hacer, y a la segunda pues son el fundamento de la libertad real para todos. (Sen Amartya
(1984): Commodities and Capabilities. North Holland. Oxford) Por su parte
las capacidades, no se refieren a la habilidad o productividad de las personas,
sino a su libertad para decidir sus desempeos y optar por el Ser y el Hacer
en tanto ellas permiten las realizaciones, en los trminos de A. Sen.
Esta visin de la pobreza en la perspectiva de derechos, lleva a poner el acento en las libertades positivas o derechos positivos, los cuales estn ausentes
en la visin clsica de la Economa del Bienestar, por estar centrado en el
individualismo y restringir la accin del Estado a no intervenir en el ejercicio
de las libertades individuales.
Los derechos positivos controvierten la asistencia social, basada en criterios
residuales por el valor dado a las libertades negativas, y conducen a la titularidad de los derechos, respaldados por la Constitucin y los Tratados Internacionales. No se trata pues de la discrecionalidad del Estado y del Gobierno,
sino de la exigibilidad ante ellos, por parte de la ciudadana.
Los derechos positivos, en tanto derechos, son universales, y, como ya se dijo,
comprometen la obligacin de prestacin, pero dicha obligacin no siempre puede cumplirse de inmediato, ya sea por las restricciones derivadas de
la capacidad institucional y de gestin, por la disponibilidad de recursos, por
las dificultades tcnicas para llegar a quienes estn en peores condiciones.
Todo ello hace que el restablecimiento de los derechos no pueda hacerse de
inmediato, como sera deseable, pero lo que s exige es contar con Polticas
Pblicas que progresivamente hagan viable su titularidad, es decir con metaderechos.
1.1.2 Las Polticas Pblicas al servicio de los derechos humanos
Un valor agregado, muy importante, de este nuevo enfoque, es que cobran
relevancia las Polticas Pblicas para enfrentar los problemas sociales, con lo
cual se apoya tericamente, lo que la evidencia emprica ya se ha encargado
de demostrar: la insuficiencia de los programas sociales desprovistos de polticas que orienten las acciones, en busca de objetivos colectivos deseables
de mayor alcance.
En efecto, las necesidades, cuando se satisfacen dejan de serlo, mientras que
los derechos nunca dejan de serlo. La obligacin estatal no llega solo hasta
el restablecimiento de los derechos, sino que su obligatoriedad est tambin
referida a su garanta, lo que implica evitar su vulneracin. Otra cosa es que
las polticas se desplieguen en estrategias y programas, los cuales debern
ser dinmicos y flexibles para ajustarse a las cambiantes situaciones, pero sin
perder el referente dado por las polticas.
Esta aclaracin no es de poca monta. Los programas puntuales son programas de asistencia social, transitorios y discrecionales, mientras que las polticas pblicas son permanentes, obligatorias y por consiguiente exigibles.
Anotaciones
Bibliografa
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Actividades
Autoevaluacin
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nadas
Glosario
Bibliografa
torio
Anotaciones
La poltica social, apoyada en la visin de la carencia de necesidades, suele

poner el nfasis en las compensaciones, y se entiende como el conjunto de
programas de asistencia social, que se proponen, en el mejor de los casos,
transferir recursos monetarios, bienes y servicios entre los distintos grupos de
poblacin. As, pues carecen de Polticas Pblicas integrales que construyan
autonoma en el ejercicio de los derechos y que como tales conllevan una
eleccin y apropiacin colectivas.
Los programas de asistencia social, basados en otorgar subsidios para cubrir
demandas puntuales, hoy tan generalizados, tienen una serie de dificultades
que conviene precisar:
Relegan la obligacin de prestacin del Estado, a travs de la oferta pblica.
La transferencia de ingresos, va demanda, estn sujetos a la dinmica
econmica y por eso resultan siendo cclicos, cuando justamente debieran
ser anticclicos.
Quedan sujetos a la disponibilidad de recursos pblicos y a las prioridades
polticas de los gobiernos y administraciones de turno.

No contribuyen al fortalecimiento institucional, pues se propician las
intervenciones sectoriales, desarticuladas y muchas veces contradictorias o
que conllevan duplicidad de funciones.
Tienen serias limitaciones tcnicas (informacin, calidad y control) y son
fcilmente capturables por intereses polticos clientelistas.
Los programas de asistencia social, basados en otorgar subsidios para cubrir
demandas puntuales, hoy tan generalizados, tienen una serie de dificultades
que conviene precisar:
Hace imperativas las polticas pblicas, como polticas de Estado, no de
gobierno, y se dan mejores condiciones para su sostenibilidad.
Impone la bsqueda de la equidad y de la igualdad para lo cual se cuenta
con instrumentos importantes como la focalizacin, el sistema de cuotas, el
trato preferente y los planes de Acciones Afirmativas o de discriminacin
positiva, contemplados constitucionalmente y respaldados por la jurisprudencia.
Propicia el empoderamiento de los excluidos, por la exigibilidad de los
derechos, lo que conlleva a ajustes institucionales para contar con instancias
y mecanismos de participacin para el diseo, ejecucin, seguimiento y
evaluacin de las polticas pblicas.
La Seguridad Ciudadana, adems de ser un derecho en s misma, se convierte en la garanta para el ejercicio de los derechos humanos y las libertades.

El tratamiento de las personas como sujeto de derechos, conduce a
reconocer y respetar la diversidad y multiculturalidad de los grupos
poblacionales, por lo cual se debe valorar y preservar su condicin de
gnero o etnia, as como considerar su ciclo vital.
La bsqueda de la equidad conduce entonces, a tratar en forma desigual
a los desiguales, mediante polticas pblicas integrales, que respondan a la
multicausalidad y multidimensionalidad de la situacin de pobreza. Desde
esta perspectiva, las polticas pblicas deben atender, por lo menos tres criterios bsicos:
a. D
eben apuntar a modificar las dotaciones iniciales individuales, familiares
y colectivas, para ir construyendo autonoma en el ejercicio de sus titularidades.
b. D
eben tener en consideracin, la doble perspectiva poblacional y territorial, de tal suerte que no prevalezca la oferta pblica disponible, sino que
sta responda a las demandas poblacionales y locales. Esta doble mirada
adems de reconocer las potencialidades de las personas y los territorios
Desarrollo
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PBLICAS II
Glosario
que habitan, valora la participacin social y comunitaria y fomenta los

procesos de descentralizacin y desconcentracin de la gestin pblica.
Recordatorio
Si bien los derechos son universales, integrales e indivisibles, es necesario
precisar los derechos que constituyen el mnimo vital, pues como se ha dicho, se trata no solo de derechos sino tambin de metaderechos, lo cual
conduce a la necesidad de establecer jerarquas y prioridades.
La definicin del mnimo vital, o tambin llamado derecho a la subsistencia, bienes de mrito, o prestaciones esenciales, apunta a la necesidad
de darle contenido y alcance a un mnimo de derechos, que deben ser tutelados por el Estado y contar con polticas que garanticen su progresividad,
orientada a la universalidad de los mismos. Este ha sido un tema recurrente
en las agendas internacionales y nacionales, tanto de las autoridades pblicas
como de los acadmicos y la tecnocracia, y que se expresa en las polticas y
programas, en las diversas formas de medicin de la pobreza y en el alcance
de la focalizacin como instrumento de llegada a las personas que estn en
peores situaciones.
Cualquiera sea el trmino que se utilice, lo que es fundamental es que, los
desarrollos jurdicos de los derechos sociales y los anlisis econmicos alimenten los debates que permitan concretar las prestaciones esenciales, y el
contenido de las mismas. De esta forma tambin se avanza en la definicin
del alcance de las obligaciones estatales incorporadas a los tratados ratificados por los Estados en este campo, y por consiguiente se cuenta con un
referente para su exigibilidad. Los derechos constitutivos del mnimo vital,
son: el derecho a la alimentacin y a la nutricin, el derecho a la educacin,
el derecho a la salud y el derecho al trabajo.
La salud, la educacin, alimentacin y nutricin constituyen una triada indisoluble si se trata de garantizar un mnimo de dignidad a las personas y por
ello en toda estrategia de lucha contra la pobreza y la exclusin, son imperativas las polticas tendientes a garantizar su acceso efectivo, con calidad y
oportunidad.
1.2 Descentralizacin y Polticas Pblicas2

MARCO CONCEPTUAL:
1.2.1 Concepto de Descentralizacin
La descentralizacin es el proceso mediante el cual se transfiere desde el Organismo Ejecutivo a las municipalidades y dems instituciones del Estado y a
las comunidades organizadas legalmente, con participacin de las municipalidades, el poder de decisin, la titularidad de la competencia, las funciones,
los recursos de financiamiento para la aplicacin de las polticas pblicas
nacionales, a travs de la implementacin de polticas municipales y locales
en el marco de la ms amplia participacin de los ciudadanos y ciudadanas.
La descentralizacin es un proceso de carcter poltico, que demanda la distribucin territorial del poder pblico entre entidades polticas dotadas de
autonoma y de gobiernos propios elegidos libremente. Por lo tanto, es un
producto de la democratizacin y un instrumento poltico idneo para la
planificacin democrtica del desarrollo, la reduccin de la pobreza y la
modernizacin del Estado.
En consecuencia, conforme el marco constitucional y legal vigente, el Organismo Ejecutivo promover, en primer lugar, la transferencia de funciones,
recursos y toma de decisiones hacia los gobiernos municipales, conservando
2 L
os conceptos y resmenes fueron adaptados por el autor y la informacin proviene bsicamente del documento: Poltica Nacional de Descentralizacin del Poder Ejecutivo-Congreso
de la Repblica. Per, 2010.
Anotaciones
Bibliografa
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Actividades
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Glosario
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Anotaciones
el gobierno central las funciones normativas y reguladoras; seguir siendo

responsable de la gestin estratgica de la poltica de desarrollo, la reforma
y modernizacin de la administracin pblica, el establecimiento de normas
de calidad para la prestacin de servicios pblicos y la supervisin de su cumplimiento.
El proceso de descentralizacin del Organismo Ejecutivo ser visible en sus
primeros resultados en trminos de la modernizacin de los niveles nacional y municipal de administracin de gobierno, por la va de una descentralizacin tecnocrtica-administrativa; a mediano y largo plazo se notar
el impacto en la democratizacin del Estado y de la sociedad, a travs de
redistribucin del poder y nuevas relaciones intergubernamentales entre la
Administracin Nacional y las municipales, mediante una concertada gestin descentralizada del territorio, en donde la participacin ciudadana es
consustancial y determinante.
1.2.2 Concepto de Desconcentracin
Para propsitos de la Poltica Nacional de Descentralizacin del Organismo
Ejecutivo, se entiende por desconcentracin el traslado de funciones desde
un nivel superior a otro inferior de la misma organizacin. Es un mecanismo
para acercar la prestacin de los servicios a ms ciudadanos y ciudadanas o
en ms territorios distintos de la sede territorial de la administracin central.
El Gobierno Central fortalecer el nivel regional de gobierno para que coordine la prestacin eficiente de los servicios desconcentrados y articule el nivel nacional con el municipal.
1.2.3 Descentralizacin de competencias
La gestin descentralizada del territorio reclama una redefinicin de las
competencias de la administracin pblica que permita, en el contexto del
proceso de descentralizacin, y la transferencia de competencias al nivel
municipal de gobierno, bajo criterios de eficiencia y eficacia en el uso de los
recursos pblicos.
1.2.4 Principios y Valores
Los principios rectores de la Poltica Nacional de Descentralizacin del Poder Ejecutivo son: La autonoma de los municipios; La eficiencia y eficacia en
la presentacin de los servicios pblicos; La solidaridad social; El respeto a la
realidad multitnica, pluricultural y multilinge; El dilogo, la negociacin y
la concertacin de los aspectos sustantivos del proceso de descentralizacin;
La equidad econmica, social, y de gnero en la prestacin de servicios;
La reduccin y la erradicacin de la exclusin social, la discriminacin y
la pobreza; El restablecimiento y conservacin del equilibrio ambiental y el
desarrollo humano; La seguridad integral; La participacin ciudadana; La
probidad; La transparencia; La Preservacin, promocin y difusin de las
culturas; La no discriminacin; La Subsidiariedad
1.2..5 Principio de subsidiariedad
En tanto la actuacin del Estado para proveer universalmente los satisfactores sociales bsicos, seguir siendo estratgica ante los procesos de globalizacin, las realidades de pobreza, inequidad y exclusin de una parte de
la poblacin peruana y la decisin de la administracin de no arrogarse
funciones que pueden ser ejecutadas por los ciudadanos y ciudadanas, individual o libremente asociados y asociadas. La modalidad de administracin
compartida entre administraciones pblicas o entre stas y la poblacin organizada, ser puesta en prctica siempre que sea posible.
Considerando que la Descentralizacin es un proceso que apoyar el desarrollo humano, el cual debe ser sostenible y con un crecimiento equitativo, la
aplicacin del principio de equidad de gnero es un valor agregado que permite identificar beneficios diferenciados que se otorgan a diferentes grupos
Desarrollo
de contenidos
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de hombres y mujeres. En ese sentido, y considerado que el Reglamento de

la Ley General de Descentralizacin, lo incluye como criterio de eficiencia
y eficacia, la poltica considerar en todas sus acciones la transversalidad del
gnero, lo cual se ver reflejada mediante los siguientes factores:
Recordatorio
La aplicacin del anlisis de gnero para visibilizar la condicin, posicin y
situacin de las mujeres en sus diferentes realidades sociales y expectativas
de vida, clase, etnia, etaria, etc.
La inclusin de la perspectiva de gnero en la planificacin, la ejecucin
de programas tendientes a promover el desarrollo de la poblacin en mayores condiciones de vulnerabilidad, en particular las mujeres indgenas en
zonas rurales.
Considerar la perspectiva de gnero en la evaluacin de los procesos vinculados al cumplimiento de la Poltica de Descentralizacin.
Impulsar medidas especiales para promover el desarrollo integral de las mujeres, desde una visin gradual y progresiva.
1.2.6 Objetivos de la Poltica
En tanto la actuacin del Estado para proveer universalmente los satisfactores sociales bsicos, seguir siendo estratgica ante los procesos de globalizacin, las realidades de
a. Objetivo General:
Contribuir a que los peruanos eleven sosteniblemente su nivel de vida, a
travs de la democratizacin del Estado y la sociedad, mediante la gestin
territorial descentralizada, como un medio para contribuir a la reduccin
de la pobreza por la va del desarrollo econmico local participativo e
inclusivo, en la bsqueda del bien comn. Con esta Poltica se establece el
marco de orientacin para el fortalecimiento de las capacidades reguladoras del gobierno central, la institucionalidad municipal y la transferencia
de competencias, recursos y poder de decisin a las municipalidades, habilitndolas para planificar, financiar y ejecutar las competencias propias y
las atribuidas por descentralizacin, tomando en cuenta los ejes transversales de gnero, pluriculturalidad, y gestin ambiental.
b. Objetivos especficos
Transferencia de competencias: Desconcentrar competencias a las regiones y descentralizar competencias a los gobiernos municipales. La gestin
desconcentrada y descentralizada de competencias se desarrollar en el
marco de relaciones de coordinacin con las regiones y con los gobiernos
municipales, para aumentar la eficiencia del Estado en el cumplimiento
de sus fines tendientes al bien comn, establecidos en la Constitucin Poltica de la Repblica del Per.
Con este objetivo se da alta prioridad al impulso de procesos donde los
ministerios en coordinacin con los gobiernos regionales y municipales,
las autoridades de los pueblos indgenas y la sociedad civil, definen un
reordenamiento sistemtico del sector pblico segn competencias y atribuciones y se determine, mediante criterios objetivos, las idneas para ser
desconcentradas y descentralizadas, bajo criterios de viabilidad poltica,
tcnica y financiera.
Se gestionar una normativa especfica que establezca el mecanismo que
asegure, en caso de incumplimiento del rgimen convenido para el ejercicio de competencias descentralizadas, la recuperacin de las mismas por
parte de la entidad del Poder Ejecutivo correspondiente
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PBLICAS II
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Anotaciones
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1.3 Gobernabilidad y Polticas Pblicas3
Anotaciones
Introduccin: Las polticas urbanas constituyen el rea de las polticas pblicas en

la que se ha hecho ms evidente la necesidad de tratar problemas complejos y de
trabajo conjunto entre actores pblicos y privados; la aplicacin del enfoque de la
gobernanza a este sector de las polticas pblicas, permite enfatizar la naturaleza
relacional de las mismas, al describir y explicar cmo diversos actores pblicos y
privados participan en la produccin de polticas relativas a la ciudad (Cf. Blanco,
2004, Pierre y Peters, 2012).
Una parte significativa de las aproximaciones tericas de la Ciencia Poltica al tema
urbano concierne de manera amplia al estudio de la poltica urbana y ms restringida a las polticas pblicas urbanas (Cf. Judge, Stoker y Wolman, 1995; Davies e
Imbroscio, 2009). En este trabajo los enfoques de poltica urbana son asumidos
como aquellos que estudian el poder urbano, mientras que las aproximaciones de
polticas pblicas urbanas son consideradas como aquellas que se ocupan centralmente de aspectos institucionales y materiales de las polticas pblicas relativas a
las ciudades; es decir, estudian, por un lado, quines y cmo se producen polticas
pblicas sobre las ciudades y, por otro, las reas o sectores de polticas pblicas significativos en el tratamiento de los problemas urbanos (Cf. Brugu y Gom, 1998;
Cochrane, 2007; Subirats y Blanco, 2009).
El enfoque de gobernanza urbana estudia la articulacin e interaccin de actores
pblicos y privados interdependientes involucrados en las polticas pblicas urbanas (Blanco y Gom, 2006); su inters est en los arreglos institucionales emergentes en las relaciones entre el sector pblico y el privado para la formulacin e
implementacin de las polticas pblicas relativas a las ciudades, en un contexto de
transformacin de los gobiernos locales.
Aunque la gobernanza urbana constituye una aproximacin para el anlisis de las
polticas pblicas, los enfoques de poltica urbana constituyen sus antecedentes:
primero, porque conciben las polticas urbanas como resultado de las interacciones entre actores pblicos y privados; y segundo, porque algunos de ellos tambin
se interesan, como lo ha hecho la aproximacin de la gobernanza urbana, en dar
cuenta del cambio ocurrido en las polticas urbanas desde las ltimas dcadas del
siglo xx hasta hoy. En la literatura contempornea sobre poltica urbana, y sobre
anlisis de polticas pblicas urbanas, no se ha aclarado si el enfoque de la gobernanza urbana constituye una nueva aproximacin o si simplemente se trata de un
enfoque genrico que engloba diversos conceptos construidos por aproximaciones
precedentes (Cf. Stoker, 2000; John, 2001; Jouve, 2005); de acuerdo con la perspectiva que aqu se expone, la gobernanza urbana constituye una aproximacin terica
emergente, diferenciable de otros enfoques, pese a que estos le puedan aportar
diversos elementos
1.3.1 Los enfoques de poltica urbana como antecedentes de la gobernanza urbana
La gobernanza, como enfoque genrico, tiene antecedentes en el estudio de
redes de polticas pblicas, el cual posee diversas fuentes tericas, tal como
lo recalcan David Marsh y Rod Rhodes (1992), Erik-Hans Klijn (1997), Marsh
(1998) y Rhodes (2006); todas ellas preocupadas por los procesos de polticas pblicas como resultado de metas y estrategias de diversos actores.
La procedencia geogrfica de los aportes sobre redes, en el campo de las
polticas pblicas, es principalmente estadounidense y britnica, mbitos en
los que, en la dcada de 1980, proliferaron conceptos prximos como subsystems, subgovernments, policy communities e issue networks. En la actualidad
el tpico gobernanza no solo es usado en la Ciencia Poltica y en el estudio
de las polticas pblicas, sino tambin en distintos campos de las ciencias
sociales (Cf. Levi-Faur, 2012) y se lo asume como un concepto interdisciplinario (Cf. Zumbansen, 2012).
La gobernanza urbana constituye una aplicacin del enfoque genrico de
la gobernanza, pero circunscrito al estudio de las polticas pblicas; en este
3 C
rdenas, A., Victoria V. (2013). Las polticas pblicas urbanas como proceso plural. enfoques
de poltica urbana y gobernanza urbana*. Estudios Polticos, (42), PP:218-241.
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PBLICAS II
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artculo el acento no se hace en tal enfoque genrico, sino en el especfico

de gobernanza urbana para ponerlo en contraste con aproximaciones de
poltica urbana. A continuacin se destacan las ms relevantes:
a. La denominada teora de la lite
Constituy el primer enfoque en el desarrollo de la poltica urbana e hizo
nfasis en el poder comunitario, desmarcndose de la interpretacin tradicional de la poltica local a partir de decisiones y prcticas de las instituciones
formales; por el contrario, resalt el papel de los actores extrainstitucionales y, a partir del anlisis reputacional, mostr la concentracin del poder
(Cf. Hunter, 1953). Ms adelante, la versin neoelitista de Peter Bachrach y
Morton Baratz (1962, 1970) reconoci la importancia de las no decisiones,
es decir, de los asuntos que se quedan por fuera de la decisin pblica por
voluntad de las lites dominantes.
b. El enfoque plur
Enfrentado al elitismo, consider que el poder se encuentra fragmentado y
descentralizado en diversos grupos que dominan distintos sectores de la poltica local y de las polticas pblicas, sin que ninguno tenga el dominio sobre
los otros. Robert Dahl (1961) fue uno de sus mximos exponentes y emple
en sus estudios el anlisis decisional; el desarrollo posterior de este enfoque,
como neopluralismo, reconoci el papel preponderante de los empresarios
(Cf. Dahl y Lindblom, 1963).
c. La aproximacin de las mquinas de crecimiento -growth machines
Enfatiz el papel de la comunidad de los negocios en las estrategias de crecimiento de las ciudades (Cf. Molotch, 1976, 1990; Logan y Molotch, 1987);
en particular, resalt el rol central de aquellos que, actuando como rentistas,
aprovechan el valor de cambio de sus propiedades para obtener ganancias.
Los actores, intereses y alianzas en bsqueda del crecimiento econmico de
la ciudad conforman lo que la aproximacin denomin como mquina de
crecimiento.
d. El anlisis de los regmenes urbanos -urban regime analysis
Reconoce diversas formas de poder poltico presentes en las ciudades: sistmico, de mando o control social, de coalicin y de produccin social. Resalta
las coaliciones que buscan que los propsitos pblicos sean construidos y
sostenidos (Cf. Stone, 1989, 1993, 2005); de este modo, los regmenes son
entendidos como arreglos colaborativos entre actores gubernamentales y no
gubernamentales para enfrentar los desafos econmicos y sociales, a travs
de la cooperacin y coordinacin pblica y privada (Cf. Mossberger y Stoker,
2001).
e. Finalmente, la teora de la regulacin
Que se focaliza en las instituciones poltico-econmicas que sustentan las
relaciones de produccin, consumo e inversin y las implicaciones de sus
cambios para el gobierno de las ciudades (Cf. Mayer, 1994; Jessop, Peck y
Tickell, 1999; Painter y Goodwin, 2000). Aplicada a la poltica urbana tiene
distintas lneas de desarrollo: encuentra similitudes entre las transformaciones del proceso de trabajo con cambios adoptados respecto de la estructura y funcionamiento de la administracin pblica en el mbito urbano (Cf.
Stoker, 1989), y plantea paralelismos entre las nuevas formas de organizacin
corporativa del sector privado y la organizacin del sector pblico; reformas
orientadas a resolver la crisis fiscal y los problemas de legitimacin de la
prestacin de servicios durante el fordismo (Cf. Painter, 1995). Entre las contribuciones que estas aproximaciones hacen a la poltica urbana y al estudio
de las polticas pblicas se subrayan las siguientes:
En cuanto a los actores. Todas estas aproximaciones muestran la
presencia de actores distintos a los gobiernos en la poltica urbana y el
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Anotaciones
reconocimiento de que las polticas pblicas son el fruto de la interaccin

pblico-privada. Varias enfatizan en la preponderancia del sector privado
econmico: el neopluralismo confiere gran relevancia al papel de los
empresarios; el enfoque mquinas de crecimiento le da preponderancia
al rol de los rentistas y del sector inmobiliario; el anlisis del rgimen
urbano enfatiza su importancia en ciertos tipos de regmenes urbanos;
y finalmente, la teora de la regulacin enfatiza tal preeminencia al dar
relieve a la transformacin del capitalismo. Mientras las tres primeras
aproximaciones estn centradas en los agentes -sobre todo locales-, la
ltima lo hace en las estructuras.
En cuanto al anlisis del poder poltico. El pluralismo y el elitismo constituyen desarrollos opuestos; sin embargo, asumir los dos puntos de vista
como complementarios permite reconocer que la distribucin de poder
no sigue un nico patrn. A partir de este presupuesto el enfoque de la
gobernanza puede reconocer diversos tipos de redes de acuerdo con la
distribucin de poder; adems, con los aportes del anlisis del rgimen
urbano es posible evaluar distintas funciones del poder que pueden tener
lugar en la gestin de redes o en la interaccin propia de las redes, especficamente se destacan la importancia del poder de coalicin y el poder
de produccin social.
En lo metodolgico. Las distintas aproximaciones poseen su especfica forma de acercarse al objeto de estudio y sus propias preguntas, sean expresas
o implcitas, que pueden seguir teniendo pertinencia para el estudio de la
gobernanza; as, por ejemplo, el mtodo reputacional, originario del elitismo, sigue siendo til, as sea como primera aproximacin para identificar
quines hacen parte de un grupo que ostenta el poder y, en particular,
quines son los integrantes de una red de polticas pblicas; el uso del
mtodo decisional, propio del pluralismo, permite la indagacin no por
quienes integran o participan en la red, sino por quienes toman realmente
las decisiones o inciden en ellas, esto precisa el papel desempeado por
los distintos actores y muestra la diferencia entre participar y decidir; el
neoelitismo agrega otras preguntas que permiten precisar an ms el anlisis de polticas pblicas, en lo que se refiere a quines definen lo que se
va a decidir y, por ende, quines construyen la agenda.
En el anlisis de los aspectos sustanciales de las polticas pblicas. Tales
como contenidos, fines e impactos de las polticas. La categora de las no
decisiones, propuesta por el neoelitismo, permite entrar en aspectos de
corte sustancial usualmente no develados: qu aspectos y por qu razones
no son incluidos en la toma de decisiones, es decir, la cara oscura de la
agenda pblica.
La aproximacin conocida como mquinas de crecimiento llama la atencin sobre las polticas centradas en el crecimiento urbano y en los efectos
de dichas polticas respecto a los distintos grupos poblacionales. A partir
de elementos del anlisis de los regmenes urbanos es posible reconocer
una gama ms amplia de polticas urbanas construidas a partir de las coaliciones, lo que puede servir de inspiracin para la construccin de modelos
de gobernanza urbana. .
En el estudio del origen histrico de la gobernanza. La teora de la regulacin aporta elementos que permiten entender que los cambios econmicos de trayectoria global, inciden o determinan la adopcin de ciertos
modelos de poltica y polticas pblicas, y que las aparentes peculiaridades
de un caso especfico, coinciden con las caractersticas de otros casos e
incluso se insertan en las lgicas de transformacin de las ciudades del
mundo contemporneo.
En el estudio del cambio y la variacin de las polticas pblicas. La teora
de la regulacin aporta elementos para identificar factores explicativos de
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carcter exgeno, para mostrar las relaciones entre los cambios de las polticas urbanas y los cambios acaecidos en el sistema econmico; mientras
que el anlisis de los regmenes urbanos sirve para explicar la variacin de
acuerdo con situaciones de carcter endgeno, es decir, dependiendo Recordatorio
del
tipo de rgimen urbano que sea conformado en una ciudad en particular.
1.3.2 El enfoque de la gobernanza urbana
En la trayectoria de teoras de poltica urbana, el enfoque de la gobernanza
referido al mbito local y urbano, aparece en la dcada de 1990 como una
aproximacin que pretende dar cuenta de una serie de transformaciones
que cubren un amplio espectro de asuntos, no todos de un claro tinte poltico, pero s con una definitiva incidencia en los asuntos pblicos de la ciudad
y especficamente en las polticas pblicas urbanas:
a. El aumento de la complejidad de los problemas de las ciudades en asuntos
tales como prestacin de servicios pblicos, movilidad, hbitat, urbanismo, entre otros, que requieren de diagnsticos y soluciones desde mltiples perspectivas que involucran una variedad de actores y colectivos
sociales.
b. L
os efectos del proceso de globalizacin en las ciudades y especficamente
en el gobierno de las mismas, que presiona a sus gobiernos para que se
encarguen de nuevas funciones y desempeen un papel activo a favor de
la insercin de las urbes en la economa mundial.
c. L
as consecuencias de la europeizacin, especialmente en cuanto a redistribucin de autoridad y su repercusin en la autonoma de las ciudades.
d. El surgimiento en las urbes contemporneas de nuevas formas de regulacin y de coordinacin.
e. L
a proliferacin de polticas urbanas elaboradas a partir de coaliciones y
de procesos de negociacin colectiva .
f. La emergencia de una sociedad civil ms exigente y dispuesta a tomar parte en los asuntos pblicos pero por canales diferentes a los tradicionales.
g. L
a asuncin por parte de los gobiernos locales de mayores responsabilidades y competencias, sobre todo en materia de desarrollo econmico.
h. L
a redefinicin de las relaciones entre las entidades locales y el Estado,
determinada por la repolitizacin local o la emergencia de un nuevo localismo.
i. E
l creciente involucramiento en los temas de ciudad de actores provenientes de diversos frentes: sector econmico privado, comunidades, organizaciones no gubernamentales, academia, distintos niveles de gobierno,
organismos internacionales y supranacionales, entre otros.
j. E
l desarrollo de nuevas formas de articulacin de los territorios, como
metropolizacin, configuraciones territoriales en red, creacin de redes
de ciudades.
k. L
a emergencia de las ciudades como actores colectivos o protagonistas en
la planeacin estratgica de su futuro.
l. L
a cada vez ms extendida consideracin de las ciudades como espacios
para la resolucin de conflictos y como marcos en los que opera la inter-
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dependencia entre actores, intereses y tratamiento de los problemas, en

las sociedades contemporneas.
m. El creciente nfasis en el liderazgo, de manera particular el de los alcaldes.
Al igual que la teora de la regulacin aplicada al mbito urbano, el enfoque
de la gobernanza urbana se preocupa por la transformacin del Estado y de
los gobiernos locales; da cuenta de los resultados del cambio en un aspecto
fundamentalmente descriptivo; puede incluso afirmarse que el fenmeno
gobernanza urbana, categora central de la aproximacin, es precisamente el
resultado de un conjunto de transformaciones de cierto modo interrelacionadas: dispersin y fragmentacin del Estado, y de sus mbitos de gobierno
con competencias en las ciudades; cuestionamiento de la democracia representativa y aparicin de nuevas formas de participacin; incorporacin de
diversos actores en la solucin de los problemas colectivos urbanos, formas
de articulacin e interaccin horizontales entre los gobiernos locales y los actores econmicos y sociales. El enfoque de la gobernanza, en general, posee
la impronta del anlisis de redes (Cf. Marsh y Rhodes, 1992; Rhodes, 2007).
El anlisis de redes de polticas pblicas aporta a los estudios sobre gobernanza la posibilidad, no solo de caracterizar las redes que participan en la
elaboracin y ejecucin de las polticas pblicas -de acuerdo con distintas tipologas, por ejemplo, segn la distribucin del poder o los tipos de interaccin (Cf. Adam y Kriesi, 2007)-, sino tambin de comprender la gobernanza
como gobierno en red; sin embargo, el anlisis de redes representa un riesgo, pues si el nfasis en el estudio de las polticas pblicas se hace en ese tipo
de estructuras, sin hacer conexiones con otros aspectos, pueden llegar a ser
enfatizados solo elementos de carcter formal. En particular, tal andamiaje
analtico no aporta mayores rendimientos para examinar los contenidos de
las polticas pblicas urbanas y los modelos de ciudad que estos determinan.
1.4 La Violencia e Infraccin Juvenil en el Per4
Introduccin
Saba Ud. que la violencia es un fenmeno de causas mltiples que hace que muchos jvenes vivan al margen de la ley?
Uno de los mayores problemas en la actualidad enfrenta la sociedad es el incremento de la violencia, en todas sus formas, en la que cada vez lamentablemente
participan muchos jvenes y adolescentes. Por esa razn es importante que el Estado tome las acciones debidas para frenar los problemas que aquejan a la sociedad y
que todos finalmente nos vemos involucrados en una u otra forma, siendo vctimas
o buscando alguna forma de enfrentar este problema.
1.4.1 La Violencia e Infraccin Juvenil en el Per
Violencia y criminalidad: La violencia, histricamente, ha estado presente
en el desarrollo de la humanidad. Hoy en da, sin embargo, a umbrales del
fin de la modernidad, como consecuencia de profundos cambios sociales
a nivel global, la violencia requiere un nuevo paradigma de comprensin.
(Wieviorka, Michel...O novo paradigma da violencia,. En Tempo Social.
Revista da Sociologa da USP. Vol 9, N 1, Sao Paulo, FFLCH, USP, 1989.
Pp. 5-41) El carcter legitimador de la violencia ha sido diluido por la
crtica; el conflicto poltico ha sido desplazado por el conflicto de las
identidades culturales; el totalitarismo de la razn instrumental ha anulado
la subjetividad; el imperio del mercado y la inversin en la relacin
capital-trabajo ha provocado masas de desempleados; el mecanismo de
la globalizacin: centro-periferia, viene postergando en la marginacin
y exclusin a millones de pobres. En medio de estas transformaciones
socioculturales la violencia se expresa y se impone en distintas formas y
niveles. Una de sus expresiones es la violencia anmica, fenmeno social
que emerge dentro de los procesos de industrializacin y urbanizacin
de las sociedades modernas, constituyendo uno de los principales
4 V
squez Bermejo, Oscar. La Justicia Juvenil en el Per-Director de Encuentros Casa de la
Juventud. PP:01-09
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problemas de nuestra contemporaneidad. Amrica Latina, segn el

Banco Interamericano de Desarrollo la regin adems de desigual, ms
violenta del mundo, dedica ms del 14% del PBI a los problemas de la
violencia urbana, siendo el principal factor que afecta sus posibilidadesRecordatorio
de
desarrollo. Desde esta perspectiva, la violencia afecta el capital financiero
en la medida que desalienta la inversin extranjera y se generan prdidas
econmicas y de horas hombre; tambin afecta el capital comercial,
puesto que impide la libre transaccin comercial y se generan gastos en
seguridad privada en los establecimientos comerciales; pero tambin
debilita el capital humano, esto es, la calidad de vida de las personas
porque provoca miedo, inseguridad y ansiedad. De igual modo, influye
en el capital social porque perturba la convivencia social generando
aislamiento y desconfianza, debilitando la identidad y organizacin
comunitaria. Este tipo de violencia, asociada a prcticas trasgresoras
del orden social y jurdico (criminalidad), representa en las sociedades
latinoamericanas un problema de primer orden. El miedo al crimen,
principal factor de inseguridad, se fundamenta en la percepcin de un
importante crecimiento de la criminalidad violenta, la exposicin a la
violencia directa o indirectamente, la informacin recibida de los medios
de comunicacin y el sentimiento de insatisfaccin frente a sistema penal.
Todo ello hace que, los ciudadanos exijan al Estado cada vez ms, mayores
medidas de control y represin del crimen violento; incluso provoca el
surgimiento de iniciativas organizadas de autodefensa comunitaria. Con
lo cual no hacen sino alimentar una ideologa del orden y la seguridad,
as como incrementar el poder policial y punitivo con medidas pasajeras
y de impacto social que a largo plazo resultan contraproducentes. Los
medios de comunicacin, por su parte, juegan un papel importante en
la configuracin de representaciones colectivas sobre todo del crimen
violento (homicidios, secuestros, asaltos a mano armada, etc.), y por tanto
de la inseguridad ciudadana. Esta violencia representada y difundida en
los medios presenta modelos estereotipados que sobredimensionan la
violencia y acrecientan la inseguridad ciudadana. El esfuerzo por entender
y comprender la permanencia, persistencia e incremento del fenmeno de
la violencia y la criminalidad en Amrica Latina, nos revela, cada vez con
mayor claridad, su relacin con la desigualdad social y econmica antes que
con la pobreza. A pesar de ello, las polticas pblicas, funcionales al sistema,
han evidenciado serios lmites de enfrentar estructuralmente el problema.
Esto lo podemos apreciar en la poca o casi nula relacin que existe entre
las polticas sociales y las polticas criminales. En general, se tiende a
abordar el problema de la violencia y la criminalidad, nicamente, desde
el discurso punitivo, lo cual es sumamente peligroso, encaminndonos
en un crculo vicioso (a mayor violencia, mayor represin), sobre todo
en sociedades donde el modelo econmico de desarrollo, acrecienta la
desigualdad.
1.4.2 T
endencias y Lmites en las Polticas Pblicas para Enfrentar la Violencia e
Infraccin Juvenil
Frente al incremento de la violencia e infraccin juvenil, se aprecia en la
respuesta del Estado peruano dos tendencias, marcadamente diferentes incluso con lgicas opuestas. Una de ellas, vamos llamarla democrtica, intenta
construir un sistema razonable y basado en los derechos humanos; y la otra,
vamos a denominarla retributiva, que reacciona frente a hechos delictivos
(un secuestro, una violacin, etc.) sobre dimensionando la realidad, y demandando un endurecimiento en las penas.
En el marco de la primera lgica o tendencia, el Per cuenta con un sistema penal para adolescentes. Sistema que se ha venido construyendo desde
que el Per suscribi y ratific la Convencin sobre los Derechos del Nio a
inicios de la dcada de los 90. A partir de ese momento se ha establecido un
cuerpo jurdico (Cdigo del Nio y del Adolescente) con normas sustantivas
y procesales para regular la infraccin de adolescentes, de acuerdo a la doctrina de proteccin integral de la infancia. Con lo cual, se establece un conjunto de derechos y principios fundamentales del debido proceso aplicados
a adolescentes, y se conforma un modelo de justicia distinto al tutelar que re-
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ga anteriormente. En este mismo esfuerzo de adecuacin a la Convencin,

se han creado organismos especializados para administrar justicia: se crea la
Divisin Policial del Nio y del Adolescente (DIVIPOLNA), los Juzgados y
Fiscalas de Familia, as como los Centros Juveniles de medio abierto y cerrado. De igual modo, se han hecho importantes esfuerzos en la formacin y
capacitacin de los operadores de justicia para que puedan aplicar adecuadamente la ley a adolescentes que entran en conflicto con la ley. Tambin,
algunas Defensoras Municipales del Nio y del Adolescente (DEMUNAS),
por iniciativa propia, han desarrollado servicios de atencin legal y psicolgico con adolescentes involucrados en la infraccin. Por el lado de la sociedad
civil, se vienen implementando algunos programas de atencin a dichos
adolescentes y jvenes, en zonas especficas y con la intencin de validar metodologas de intervencin. Y en el campo ms preventivo, nos encontramos
con el Programa de Patrullas Juveniles de la Polica Nacional del Per, creado en 1999 y que se implementa hasta la actualidad. Programa cuyo logro
principal ha sido el acercamiento y establecimiento de confianza con jvenes
integrantes de pandillas; pero que expresa limitaciones por la carencia de
recursos econmicos y apoyo institucional, as como de un trabajo ms especializado y enlazado con instituciones de la sociedad. Contrariamente, la lgica retributiva ha estado operando. Si tenemos en cuenta que nuestro pas,
viene de una lucha y una estrategia contrainsurgente, podemos apreciar que
el Estado peruano estableci una ley sobre terrorismo especial, por el cual, se
juzgaron y condenaron adolescentes, entre los 16 y 18 aos, con penas de 25
aos de edad. (Felizmente esta norma fue derogada). Tambin se dieron un
conjunto de leyes punitivas (pandillaje pernicioso, la violencia en espectculos pblicos y el servicio comunal especial) de carcter simblico, disuasivo
y criminalizador. Dichas leyes, simblicamente, respondan a la demanda de
mayor represin presente en la poblacin; pero tambin buscaban disuadir
a las pandillas. Sin embargo, lejos de haber sido efectivas, han criminalizado
innecesariamente una conducta que ya estaba regulada por el Cdigo del
Nio y del Adolescente.
1.4.3 El Funcionamiento de la Justicia Juvenil y su Necesidad de Reforma
Sin embargo, a pesar de estas reformas y los esfuerzos de adecuar nuestro sistema a la Convencin, an se mantiene una mentalidad y una prctica tradicional tutelar que desvirtan los principios de la doctrina de la proteccin integral. Describiremos brevemente esta situacin, a partir de 2 investigaciones
realizadas, una realizada por Mara Consuelo Barleta y financiada por Tierra
de Hombres (2005) y otra por Ceapaz (2000). La primera est referida a El
Agustino, y la segunda, de carcter nacional; y ambas nos permiten describir
nuestra realidad: Veamos algunos aspectos, que ayudan a entender que a
pesar de existir una legislacin progresista, la prctica de los operadores de
justicia, luego de ms de una dcada, no ha cambiado.
a. El 80% de las detenciones de los adolescentes son arbitrarias; segn nuestra
constitucin slo puede ser detenida una persona porque existe una orden
judicial o por hallarse en flagrancia. En estos casos son porque son sealados
por los agraviados.
b. En un 90% de estos casos, el adolescente no cuenta con abogado defensor;
incluso en la declaracin ante el fiscal. Slo en el 52.63% sus padres son comunicados de la detencin.
c. El fiscal en todos los casos formaliza denuncia ante el juez,(hasta el momento
hay 10 remisiones) sobre la base de la investigacin policial. Situacin que
influye en la sentencia.
d. El juez casi en un 60% dicta medida de internamiento preventivo por temor
a que evada la justicia.
e. La mayora de los casos de adolescentes que no son internados preventivamente, no acuden a las citas que el juez hace; quedando sus procesos truncos.
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f. En el proceso judicial, sobre todo los adolescentes internados preventivamente, tienen en un 90% defensa, que en casi su totalidad son abogados de
oficio. El nivel de apelacin es mnimo. Es decir no se ejerce su derecho a la
defensa de manera efectiva.
Recordatorio
g. Al culminar el proceso, al 31.58% de los casos se le aplic la medida de libertad restringida; y al 63.16%, la de internamiento.
h. En el 2001, 987 adolescentes est con medida de internamiento (66%); y
508, en sistema abierto (34%). Situacin que no ha variado. En el 2002, de
la totalidad de chicos internados en Maranga, el 52.8% est procesado y el
47.2% est sentenciado.
Frente a esta realidad, Encuentros, Casa de la Juventud y Tierra de Hombres,
Lausanne Suiza han iniciado un proyecto piloto, en 2 zonas de alto riesgo:
El Agustino, en Lima y Jos Leonardo Ortiz en Chiclayo. Es un proyecto
piloto en la medida que quiere validar un sistema de trabajo que luego pueda ser transferido al Estado. Para ello se ha firmado una serie de convenios
con instituciones como por ejemplo el Poder Judicial, Ministerio Pblico,
Ministerio del Interior, Ministerio de Justicia, Defensora del Pueblo y las
municipalidades de El Agustino y Jos Leonardo Ortiz. Este proyecto tiene
un enfoque distinto a la justicia tradicional. La justicia retributiva tiene como
eje central el castigo y mira al pasado; mientras, que la justicia restaurativa
se centra en la responsabilizacin del adolescente y mira al futuro. Es una
justicia que se basa en tres pilares fundamentales: la remisin, las medidas
alternativas y la mediacin.
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UNIDAD II:Objetivos
LAS POLTICAS
PBLICAS EN ENTORNOS COMPLEJOS
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1 PUEDE GESTIONARSE LA COMPLEJIDAD DE LOS PROBLEMAS SOCIALES?

APORTACIONES DE LA TEORA DE LA COMPLEJIDAD A LA FORMULACIN
DE POLTICAS PBLICAS DE MOJICA JAVIER FRANCISCO. PP. 273-289
Recordatorio
Anotaciones
Lo pblico: Tanto el concepto de lo pblico como el concepto de el pblico y

las polticas se refieren a nociones que involucran altos grados de complejidad.
Segn Parsons (2007:37), lo pblico comprende aquella dimensin de la actividad
humana que se cree que requiere la regulacin o intervencin gubernamental o
social, o por lo menos la adopcin de medidas comunes.
Un acercamiento comn al concepto de lo pblico tiene que ver con la dicotoma
pblico- privado. Este par de opuestos, como muchos otros que nos ayudan a clasificar u organizar nuestra nocin de mundo (bondad-maldad, individual colectivo),
tienen una desventaja importante: pueden llevarnos a simplificar una realidad que
en la prctica suele ser ms compleja, debido a que no se trata de esferas o conceptos mutuamente excluyentes.
En este sentido, conviene mencionar dos conceptos que nos pueden aclarar la relacin-distincin entre lo pblico y lo privado: mercado y estado. Segn los economistas polticos del siglo XIX (Mill, Torrens, McCulloch), el mecanismo para resolver
la tensin entre los intereses pblicos y los privados se encuentra en los mercados
(Habermas, 1989, citado por Parsons 2007). Esto se basa en la premisa de que el inters pblico es la suma de los intereses y bienestar individuales; por tanto, la libre
eleccin individual es capaz de promover tanto el bienestar del individuo como el
bien y el bienestar pblicos. En este sentido, a travs de las fuerzas del mercado se
maximizara el inters individual, y con ello, se promovera el inters pblico.
Desde esta perspectiva, la funcin del estado y la poltica consistira en crear las
condiciones para garantizar el inters pblico; esto se dara al facilitar los intereses de la libertad econmica y del mercado en lugar de constreirlos. El orden
sera, bsicamente, el resultado espontneo de la suma de elecciones privadas; la
intervencin pblica sera deseable en la medida en que asegurar un marco legal
y de derechos, pero sin interferir en el equilibrio individual que derivara de los
intereses personales: los intereses privados convergeran con el inters pblico
(Parsons, 2007, 38).
Problemas y polticas pblicas: En todas las comunidades existen situaciones o hechos que pueden considerarse problemas de la colectividad y que, por lo tanto,
requeriran de una accin de la sociedad organizada o la intervencin de la autoridad. Sin embargo, no en todos los casos se trata de un problema pblico. Para
algo sea considerado como tal, es necesario que ciertos actores lo reconozcan, se
movilicen para manifestar su inters en atenderlo y que sus definiciones de realidad
social sean aceptadas por un pblico ms amplio.
Existen diversos modelos para explicar la emergencia de los problemas pblicos y la
construccin de la agenda gubernamental. Por ejemplo Cobb y Elder (1972, citado
por Lorenc), plantean que los problemas de poltica pblica provienen de los conflictos entre dos o ms grupos que compiten por la distribucin de recursos o posiciones y que se movilizan para atraer la atencin de los actores gubernamentales u
otros actores sociales. Para ampliar este modelo, los mismos autores plantearon con
posterioridad dos modelos suplementarios: el inside intiative model, donde son los
propios decisores pblicos quienes instalan el problema en la agenda pblica y, con
ello, construyen apoyos para la poltica que ellos mismos disean para atender el
problema); y el mobilization model, en el que actores cercanos o con capacidad de
influencia sobre los decisores estatales son quienes presionan para que un asunto
sea considerado en la agenda gubernamental.
Blumer (1971, citado por Lorenc, 5) seala que un problema social es siempre
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PBLICAS II
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el punto focal para la operacin de intereses, intenciones y fines divergentes que

estn en conflicto. Las interacciones entre estos intereses y estos fines constituyen
la modalidad en que una sociedad enfrenta cada uno de sus problemas sociales
Enfoques posteriores han incorporado al anlisis factores como la opinin pblica,

Recordatorio
el discurso de los medios y la configuracin de la agenda poltica.
Como puede observarse, el problema pblico es quiz la unidad conceptual que
mejor nos permite apreciar la complejidad del sistema social. Sin embargo, la limitacin de la mayora de los modelos radica en que no consideran que los problemas
pblicos son dinmicos, por lo que una respuesta adecuada en un momento, puede
dejar de serlo en el siguiente; separan artificialmente los actores sociales de los
estatales; y no incorporan todas las variables que pueden incidir en la construccin social de los problemas de poltica pblica.
La poltica pblica, como respuesta al problema (o como parte del mismo), es otro
de los conceptos que se requiere examinar. Cardozo (2006), citando a Subirats, la
define como un campo de actividad gubernamental, un propsito general a realizar, una situacin deseada, una propuesta de accin especfica, las normas relativas
a cada problemtica, el conjunto de objetivos y programas de accin del gobierno
en un campo de cuestiones; o bien, el producto y resultado de una especfica actividad gubernamental, el comportamiento gubernamental de hecho, el impacto
real de la actividad gubernamental, el modelo terico o las tcnicas aplicables que
sustentan una iniciativa gubernamental, etc. (p25)
De manera ms concluyente, Cardozo define a las polticas pblicas como un fenmeno social, administrativo y poltico especfico, resultado de un proceso de sucesivas tomas de posicin, que se concretan en un conjunto de decisiones, acciones u
omisiones, asumidas fundamentalmente por los gobiernos, mismos que se traducen
en la respuesta preponderante a los problemas pblicos vividos por la sociedad civil
(pp.25-26)
Bajo este enfoque, el actor preponderante es el gobierno. Sin embargo, habra que
tener en consideracin que el decisor pblico no es necesariamente el nico actor
o el ms importante en el proceso de definicin de problemas y polticas pblicas.
Existen mltiples recursos que pueden ser movilizados por los actores segn sus
intereses; tales recursos pueden ser econmicos, polticos, tcnicos o normativos, y
sus efectos pueden potenciarse utilizando herramientas mercadolgicas.
En este sentido, conviene sealar que gran parte de la capacidad de influencia o
control (es decir el poder) de un actor depende de su habilidad para plantear problemas pblicos, para convencer a los dems de que su planteamiento es el correcto
y de que su propuesta es la que mejor responde al inters pblico.
Esto es relevante en razn de que en un sistema democrtico tiene como eje la creacin de consensos, es decir, la construccin de mayoras que apoyen (explcita o
implcitamente) una u otra decisin (Subirats, 2001, 2). Aqu aparece el concepto
de opinin pblica, que suele ser extremadamente ambiguo pero que es relevante para entender la naturaleza compleja de los asuntos pblicos.
Aplicaciones de la teora de la complejidad a la formulacin de polticas pblicas:
Intuitivamente, a partir de lo expresado previamente, podemos decir que el mundo
social, en lo general, y el espacio pblico, en lo particular, funcionan como sistemas
complejos.
Tambin podemos deducir que existe un serio inconveniente al tratar de formular
leyes o supuestos que expliquen de manera inequvoca el comportamiento de un
sistema complejo y sus agentes; por ejemplo, asumir que sus elecciones econmicas
o polticas siempre sern racionales. Como ya se ha mencionado, el inconveniente
es que simplifican artificialmente la naturaleza del sistema.
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A manera de sntesis, podramos decir que existen diversos factores que nos permiten apreciar la complejidad a los asuntos pblicos:
1. Es difcil que haya un consenso sobre lo que significa el inters pblico en un
momento y en un lugar determinado.
2. Las decisiones de los actores polticos no necesariamente responden a criterios
racionales, sino que suelen responder a otros criterios como el compromiso.
3. Las instituciones pblicas son plurales vertical y horizontalmente y muchas veces
actan con lgicas distintas por lo que sus intereses suelen contraponerse. Ms
que un todo uniforme, se asemejan a una red de agencias que al movilizarse impactan, de manera intencionada o no, a otras instancias y actores.
4. La voluntad de movilizacin de los actores polticos se relaciona con sus preferencias e intereses y generalmente tratan de influir, condicionar, bloquear o activar
las decisiones pblicas utilizando distintos medios.
5. Tanto las relaciones entre los actores como la construccin social de los problemas son estructuras dinmicas y pueden alterarse de manera significativa a partir
de pequeas modificaciones en las condiciones, debido a la no linealidad de los
sistemas.
Algunas preguntas que sera recomendable hacer antes de formular una poltica
pblica, es Existe un diseo o propsito del sistema social? y en este sentido, cul
es la finalidad o propsito de una poltica pblica? responde a los propsitos del
sistema social? o emerge como reaccin o acomodacin de los agentes gubernamentales para sobrevivir o competir en un mercado electoral?
Entre las aportaciones de la teora de la complejidad a las polticas pblicas, se
encuentra la nocin de que es posible estimar el grado de complejidad de un problema y con base en ello determinar si se le puede gestionar con probabilidades
de xito.
Se dice que las posibilidades de resolucin de un problema (y de inclusin en la
agenda pblica) dependen de que este sea adecuadamente definido y planteado. A
pesar de esto, muchos problemas pblicos no son adecuadamente tratados debido
a que los decisores de polticas pblicas no conocen su grado de complejidad y por
lo tanto no pueden saber si el problema puede ser resuelto y, en caso de que as sea,
qu elementos deben ser considerados para gestionarlo.
Otra posibilidad de aplicacin es la generacin de modelos de sistemas complejos
mediante la simulacin de las interacciones entre sus agentes. Una de las claves
para poder simular las interacciones consiste en incorporar al modelo los criterios
de eleccin que utilizan los distintos actores. Esto incluira tanto los elementos racionales como los no racionales y en ocasiones aleatorios que se utilizan.
Finalmente el pensamiento complejo hace una aportacin significativa para una
comprensin realista de los alcances de la poltica pblica. Como dice Edgar Morin,
ser realista en el sentido complejo, significa comprender la incertidumbre. Comprender la incertidumbre implica asumir una racionalidad distinta a la de las ciencias modernas cuyo enfoque central apunta hacia el control de los fenmenos. Los
fenmenos complejos son difcilmente controlables, y la comprensin de esto implica que la accin debe orientarse hacia cmo aprovechar la complejidad y cmo
participar de la complejidad.
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TEMA N 2: TICA Y FORMULACIN DE POLTICAS PBLICAS5

Introduccin: El vocablo tica viene del griego thos que significa costumbre y se lo
entiende como sinnimo de moral, que viene del latn more que tambin significa
costumbre.
Actualmente se mantiene la funcin adjetiva relacionada con los actos humanos en
funcin de rdenes de conducta fundamentales para la vida y desarrollo del hombre;
el derecho y la moral, a su vez consideradas como disciplinas ticas. Autores clsicos
como por ejemplo Giorgio del Vecchio traduce el principio tico en un doble orden de
valoraciones: los actos humanos en relacin a su actor, sujeto a un orden de necesidad
positiva o negativa que es el deber y las acciones humanas en comparacin con los actos
de otros sujetos para llevar a una consideracin objetiva del obrar. No olvidemos que
los principios preliminares del ordenamiento de la conducta humana se derivan del hechizo, del tab y fundamentos que podran denominarse mgicos que no establecan
un papel racional entre el medio y el fin de la voluntad y el comportamiento humano.
Con la organizacin social sedentaria y el elemento religioso, ms tarde entra en juego
el aspecto poltico, que mantiene una conciencia colectiva determinada por la instancia
divina y trascendente que se va estructurando en razn de los fines sociales. El dao genera la reaccin de venganza que las comunidades aceptan como sancin que va dando
vida a la idea de justicia bajo una estructura lgica que cobra fuerza y se unifica sobre
fundamentos religiosos y polticos.
Los sofistas intentaron resolver los problemas ticos manteniendo que todo depende
exclusivamente de la voluntad y criterio del individuo proclamando la inutilidad de
la obligatoriedad moral y es Scrates quien considera la tica como el aspecto central
de la actividad del hombre, que debe llevarlo a su perfeccin, dando a sus reflexiones
filosficas un contenido moral. Para Scrates es moral todo lo que est de acuerdo con
el conocimiento del bien. El hombre es bueno por su saber, por su conocimiento verdadero que necesariamente llega al bien. Pero fue Aristteles el filsofo que trat a la tica
como disciplina, hasta el determinado modo de ser de una cosa, esencia de la virtud. Ya
con la influencia de Platn la virtud es trasladada al hombre como una cualidad propia,
que se manifiesta como el justo medio en su obrar.
Los Escolsticos restringieron la tica al mbito moral, y siguiendo a Scrates a ese campo moral comprenda lo relativo al derecho. As, para Santo Toms de Aquino la justicia
tiene el carcter principal de la moral. Para Santo Toms todos los bienes son parciales y
finitos y no llevan a la perfeccin del hombre, que consiste en entender la verdad suprema que es tambin la bondad, fin ltimo de la verdad a la que puede aspirar el hombre.
El sentimiento de aprobacin o desaprobacin de las acciones humanas estructuran la
nocin de moralidad y el juicio moral que toda persona hace sobre sus propios actos,
se fundamenta en el juicio moral que antes se haba formulado sobre los actos de otros.
Para John Stuart Mill prevalece la vida moral sobre la vida psicofsica y el mayor valor
del altruismo frente al egosmo. Y el monje Tomasio, all por 1705, es quien se refiere
a lo moral como relativo al fuero interno y al derecho, como relativo al fuero externo.
Kant, en cambio, rechaza la doctrina tica considerada sobre la base del obrar humano
por encima de la investigacin sobre el elemento ordenador de esos contenidos (la
felicidad como supremo bien) y excluye la contingencia emprica con el fundamento
del comportamiento tico. Kant establece tres postulados bsicos: la libertad, la inmortalidad del alma y la existencia de Dios. La moral se convierte en una estructura ideal
sobre el hbito y sobre la costumbre, pero aquella, la moral, est sujeta a una valoracin
como cuando determinada actuacin se la califica de buena. Sin embargo, la tica tiene
grandes enemigos porque lo que hoy importa es el tiempo, el dinero.
2.1 tica, gobierno y corrupcin

En este tema se tratarn los aspectos ticos, de gobierno y corrupcin enmarcados
5 F
alcon Puig, Juan .tica y Funcin Pblica En: Seminario Internacional de Derecho Administrativo y Pblico, Ecuador, 2005
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en los mbitos de la gestin pblica, por lo que es importante resaltar que los tres
elementos estn estrechamente relacionados.
Recordatorio
2.1.1 De Los Funcionarios Pblicos
El sistema poltico democrtico tiene como pilar la legitimidad que se nutre
cuando el Gobierno trata de solucionar los grandes problemas nacionales,
como la pobreza, y trabaja con honestidad y objetividad en el ejercicio de
la funcin pblica, teniendo siempre como meta el bien comn. Para esto
los funcionarios deben necesariamente actuar con una tica de la funcin
pblica.
La falta de tica en la funcin pblica se manifiesta en la corrupcin de los

funcionarios y combatirla tiene que ser permanente, para lo que no es suficiente los rganos de control, sino arraigando los valores morales que deben
primar en el manejo de la cosa pblica. Para esto, el estudio de la cvica y de
la tica en los niveles medios y superiores har que lleguen a la funcin pblica ciudadanos conscientes de ser instrumentos eficaces para la sociedad,
aunque no tengan estmulos y estn sujetos a represalias, cuando quieren
imponer reglas ticas en la funcin pblica.
Tenemos abundantes leyes y rganos de control que obligan a la fiscalizacin de la Administracin Publica y reglan la responsabilidad de los funcionarios pblicos y los derechos de los ciudadanos para informarse, mediante
la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. Y si bien el funcionario pblico sabe cules son sus derechos, obligaciones y prohibiciones,
tanto en el campo tico como jurdico, el problema principal estriba en que
los rganos de control a veces no controlan y las leyes no se cumplen.
La lealtad para con las instituciones y las normas vigentes deben primar en
el desempeo del cargo pblico y privado. Usar correcta y honestamente los
recursos pblicos y no abusar del Poder Pblico con fines corruptos como
el nepotismo o para conseguir ventajas personales, no permitir el conflicto
de intereses entre lo pblico y lo particular o privado, excusndose e inhibindose, cuando sea del caso, es cumplir por parte del servidor pblico la
tica, mereciendo la recompensa de la sociedad, no de los particulares. La
corrupcin amenaza sistemticamente nuestro sistema democrtico cuando
ciertos Gobiernos pierden legitimidad rpidamente y por ellos no podemos
consolidar la democracia, en la que nuestros ciudadanos ya no creen.
2.1.2 Moral y Poltica
El estudio de la relacin entre la poltica y la moral es antiguo y se plantea
en los siguientes trminos: todo lo que es legtimo en poltica es moral? Se
halla el gobernante obligado a cumplir su palabra y ofertas, que es una obligacin moral para con los electores. Entre nosotros se considera buen poltico aquel que justifica porque no cumple su palabra, partiendo del supuesto
que el fin justifica los medios.
Max Weber habl de la relacin entre la poltica y la moral, distinguiendo
entre la tica de la conviccin y la tica de la responsabilidad: quien acta en
la primera, respeta los principios de conducta vigentes desde antes, independientemente de sus consecuencias. Quien acta en la segunda, considera
cumplir su deber obteniendo resultados que para el poltico corrupto confunde el inters particular con el pblico y el beneficio personal con el general. Constant resume esta situacin en los trminos siguientes: Los Ministros
sern a menudo denunciados, acusados a veces, raramente condenados y
nunca castigados.
James Madison, en el Captulo 51 de El Federalista, dice que si los hombres
fuesen ngeles, el gobierno no sera necesario. Si los ngeles gobernaran a
los hombres, sobraran tanto los controles internos como externos sobre el
gobierno. Al organizar un gobierno que ha de ser administrado por hombres
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para los hombres, la gran dificultad estriba en esto: Primeramente hay que
capacitar al gobierno para mandar sobre los gobernados y luego obligarlo a
que se regule a s mismo. El hecho de depender del pueblo es, sin duda alguna, el freno primordial e indispensable sobre el gobierno, pero la experiencia ha demostrado a la humanidad que se necesitan precauciones auxiliares.
Hume, por su parte, seala que: Al idear cualquier sistema de gobierno

habra que suponer que todo ser humano es un bribn que carece de todo
otro propsito que no sea su inters privado. John Stuart Mill advirti en su
famosa obra Consideraciones sobre el Gobierno Representativo que: El verdadero principio del gobierno constitucional es que hay que dar por sentado
que el poder poltico se emplear abusivamente para promover los fines particulares de quien lo detenta, y Alfred Marshall efectu una contraposicin
muy ingeniosa: Piensa usted en un gobierno realmente sabio, justo y fuerte
o el gobierno tal como es en la actualidad?.
Pero en una eleccin tras otra los electores son fcilmente engaados por
aquellos que elige, no obstante que est demostrado que slo buscan su propio beneficio. Segn Arthur, estos disponen de informacin y manejan grandes recursos pblicos, con los que, por ejemplo, pueden actuar en el Mercado alterando los precios, y la responsabilidades por sus actos con frecuencia
son determinadas aos despus, si acaso se llegan a determinar.
Uno de los efectos ms graves de la corrupcin pblica es la denominada Ley
de Gresham de la Interaccin Social, segn la cual la mala conducta expulsa
a la buena y todas las personas son inducidas por la presencia de unos pocos
a adoptar un comportamiento interesado. Brennan y Buchanan sostienen
que las instituciones deben ser diseadas de forma que ...el altruismo o la
solidaridad y la buena educacin sean apreciados en todo su valor, pero no
se las puede dar por supuestas. Es decir, no se puede dar por supuesto que
el ejercicio de los poderes discrecionales de los polticos se ejerzan en inters
de los dems, a menos que existan restricciones institucionales que aseguren
ese efecto (Rechazo del Modelo del dspota bueno o benevolente).
Robert Klitgaard, estudioso de la corrupcin pblica, en sus libros Controlando la Corrupcin (1990) y Ajustndonos a la Realidad (1994), hace propuestas vlidas y dice: la corrupcin se incrementa all donde existe ms monopolios pblicos, ms reglas discrecionales para los funcionarios y menor
transparencia. Klitgaard construye la teora de incentivos para disminuir la
corrupcin, que parte de la crtica a la falacia comn: se asume con frecuencia que los gobiernos son corruptos porque la gente es inmoral, y concluye
que la solucin es educar a los ciudadanos, lo que se conseguir slo a travs
de generaciones.
En los ltimos aos se ha hablado mucho de codificar las normas ticas. Y
sobre eso habla el Informe sobre Normas en la Vida Pblica del Comit Nolan, de 1995 en Gran Bretaa, que debera difundirse en Ecuador. Dentro
del Programa Latinoamericano de Investigacin Conjunta sobre Poltica Criminal hay un temario sobre la corrupcin de funcionarios pblicos, iniciado
en 1995. Y en ese ao se llevaron a cabo simposios sobre la materia en Pars
(13 y 14 de mayo) y Buenos Aires (29 de abril), ambos con importantes conclusiones. Existe tambin el Informe de la Comisin Nacional de tica Pblica de Chile (1996), documentos de Naciones Unidas con medidas sobre
la corrupcin en la Administracin Pblica, y la Convencin Interamericana
contra la Corrupcin de la Organizacin de Estados Americanos, suscrita en
Caracas en marzo de 1996.
2.1.3 tica y Corrupcin en la Funcin Pblica
Toda poltica para combatir la corrupcin, que en nuestro pas debera considerar, al menos, lo siguiente:
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a. Polticas preventivas para simplificar la maquinaria administrativa, que complica la actividad pblica y tambin la privada, poniendo dificultades para
vender facilidades.
b. Polticas encaminadas a terminar con la impunidad.
c. Polticas educativas: promover la decencia, la honradez, el servicio pblico
y similares.
d. Desde los primeros niveles de educacin. No puede dejar de mencionarse el

papel fundamental que juega en este proceso la opinin pblica, especialmente a travs de los periodistas y los medios de comunicacin serios, esto es
los que no son parte activa de la corrupcin, que practican la tica periodstica.
Nuestro pas ha visto, principalmente desde 1998, una serie de denuncias y
escndalos relacionados con el manejo arbitrario de fondos pblicos y del
pblico, que no se justifican en la naturaleza humana, ni en la prdida de
valores, pues el problema tiene races profundas. El control de los rganos
de control no funcion y como consecuencia de ello los fondos pblicos se
dilapidan sin la rendicin de cuentas, prevista en la Constitucin.
El sigilo bancario se aplica de manera selectiva y para los bancos que no
cumplen con informar al juez no hay sancin especfica, aparte de una queja
al rgano de control. El abuso de la personalidad societaria o jurdica, como
la sociedad annima o limitada, pone a buen recaudo el patrimonio, ora se
trate del mal habido en la funcin pblica, ora sea el de los cnyuges que
terminan y liquidan la sociedad conyugal. La persecucin de los delitos es
intil sin una fiscala seria y jueces probos, que aporten a la credibilidad de
la Funcin Judicial.
Sobre estos temas el constitucionalista espaol Francisco Tomas y Valiente,
deca: que el ms grave efecto de la corrupcin, entendida como simbiosis
perversa entre ilcitos beneficios privados y ejercicio del poder pblico, consiste en que si es tolerada de modo duradero produce descomposicin del
sistema, porque desencadena un proceso de entropa que puede acabar, no
con la existencia del Estado pero si con la del Estado democrtico, etapa final
que se alcanza cuando ni los polticos elegidos ni los ciudadanos electores
creen ya en la democracia .
El Profesor Ciencia Poltica y de la Administracin de la Universidad de Alicante (Espaa), Jos Manuel Canales Aliende, en sus reflexiones sobre la
tica pblica, en el VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma
del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, entre el 8-11
Oct. 2002, dice que este no es un tema novedoso, sino permanente, que hoy
aparece reforzada como una lucha contra la corrupcin; y que en algunos
pases como en Estados Unidos, con motivo del escndalo de Watergate en
1978, empieza a tener un lugar prioritario.
Los nicos recursos que finalmente cuentan son los recursos humanos. Entonces debemos comenzar por respetar a nuestros jueces, empezando por los
polticos, y ciertos medios de comunicacin que los desacreditan ante la ciudadana cuando no atienden favorablemente sus intereses, independiente
de la legalidad de los mismos, olvidando que la mayora de los funcionarios
y los jueces son apenas consecuencia del sistema. Estos tienen unos chivos
expiatorios favoritos y no hay ley o funcionario que les ponga freno.
Segn Lus F. AGUILAR (1996), La nueva delimitacin del mbito del Estado respecto del mundo privado y social recorta y adelgaza a la Administracin Pblica como conjunto de organizaciones, programas, procesos y
personal. Por otro lado, la nueva forma de cumplir las funciones pblicas,
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que comienza a incorporar organizaciones privadas y no gubernamentales

(lucrativas o no), transforma el ejercicio y el instrumental administrativos. La
primera tendencia de redimensionamiento del Estado impacta en la dimensin de la cantidad: un Estado reducido conlleva un aparato reducido. La
segunda tendencia, relativa al nuevo patrn de rectora o gobierno, impacta
en la dimensin de la calidad.
Otros autores, como CUNILLGRAU (1999) sostiene que: sin reforma poltica en sentido amplio no hay reforma administrativa posible de traducirse
en un cambio real y sostenido a favor de la sociedad. La tica pblica se caracteriza por el servicio pblico bueno y oportuno. Entonces es de la tica de
la funcin pblica el profesionalismo, la eficiencia, la calidad de la atencin
y el servicio al ciudadano, la imparcialidad, la transparencia y la sensibilidad
para entender que el ciudadano es quien lo remunera y la razn de ser de la
existencia del funcionario pblico.
En el ya referido Informe Nolan, as denominado por el Presidente de la Comisin del Parlamento britnico que elabor en 1994, a peticin del entonces primer ministro, un documento o informe sobre Normas de conducta
para la vida Pblica, que afectaba a la tica y a la clase poltica, se estableci
siete principios de la Vida Pblica, a saber:
1) Desinters: Los que ocupan cargos pblicos deberan tomar decisiones slo
con arreglo al inters pblico.
2) Integridad: Los que ocupan cargos pblicos no deberan tener ninguna relacin financiera u otra, con terceros u organizaciones que puedan influirles
en el desempeo de sus responsabilidades oficiales.
3) Objetividad: En la gestin de los asuntos pblicos, incluidos los nombramientos pblicos, la contratacin pblica, o la propuesta de individuos para
recompensas y beneficios, los que ocupan cargos pblicos deberan elegir
por el mrito.
4) Responsabilidad: Los que ocupan cargos pblicos son responsables de sus
decisiones y acciones ante el pblico, y deben someterse al control que sea
apropiado para su cargo.
5) Transparencia: Los que ocupan cargos pblicos deberan obrar de la forma
ms abierta posible, en todas las decisiones que toman y en todas las acciones
que realizan. Deberan justificar sus decisiones y limitar la informacin slo
en el caso de que esto sea lo ms necesario para el inters pblico.
6) Honestidad: Los que ocupan cargos pblicos, tienen la obligacin de declarar todos los intereses privados relacionados con sus responsabilidades
pblicas y de tomar medidas para solucionar cualquier conflicto que surja,
de tal forma que protejan el inters pblico.
7) Liderazgo: Los que ocupan cargos pblicos deberan fomentar y apoyar estos
principios con su liderazgo y su ejemplo.
Estados Unidos tiene la Oficina del Gobierno de tica dependiente del
Presidente, y una Oficina de Consultas Especializadas para proteger a los
empleados pblicos que denuncien el fraude y corrupcin pblicas; y nosotros, no obstante que tenemos en la Ley Orgnica del Ministerio Pblico
normas que protegen al denunciante, no es raro que sea ste y no el denunciado, el que termina sancionado; independiente, claro est, de la denuncia
maliciosa que nuestros jueces son tmidos, por decirlo de alguna manera, en
declarar, cuado el denunciante es persona de cierto perfil, particularmente
de los que fungen de periodistas.
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El Comit P.U.M.A. de la O.C.D.E., ha sealado en mayo de 1998, los siguientes principios o recomendaciones de tica en el servicio pblico:
a. Las normas de tica para el servicio pblico debern ser muy claras.
b. Las normas de tica debern plasmarse en el ordenamiento jurdico en una

disposicin concreta.
c. Una conducta tica debe ser exigida a los empleados pblicos.
d. Los empleados pblicos tienen derecho al conocimiento de sus derechos
y obligaciones, cuando se les exige explicaciones por sus actuaciones
indebidas.
e. debe existir un compromiso y un liderazgo poltico, que refuerce y apoye la

conducta tica de los empleados pblicos.
f. el proceso de toma de decisiones debe ser transparente y permitir la
investigacin.
g. Las lneas generales o maestras de la relacin entre sector pblico y sector
privado deben ser claras.
h. Los directivos pblicos deben de tener y fomentar una conducta tica.
i. Las polticas de gestin, los procedimientos y las prcticas administrativas
deben incentivar una conducta tica.
j. La regulacin y la gestin de los recursos humanos deben motivar una conducta tica.
k. Deben establecerse mecanismos adecuados de responsabilidad para el servicio pblico.
l. Deben fijarse procedimientos y sanciones disciplinarias adecuadas, a fin de
castigar las conductas irregulares.
No se puede, pues, separar la relacin entre el contenido de la tica pblica
y la teora poltica. Por ello la lucha contra la corrupcin y la injusticia son,
entre los fines de la tica pblica, los ms importantes.
2.2 El Control Poltico6

Introduccin: Tradicionalmente los parlamentarios han sido vistos como legisladores, cuando son las funciones de representacin y control poltico las que resultan
ser fundamentales para definir el rol que compete a los parlamentos en las democracias modernas. Particularmente, los parlamentarios son representantes y es en
mrito a tal condicin que legislan y controlan. Estrictamente, la democracia no
puede ser entendida sin control poltico, siendo esta funcin la que para Loewenstein caracterstica a las democracias liberales frente a las autocracias. Explica el
autor que la existencia o ausencia del control, su eficacia y estabilidad, as como
su mbito e intensidad, caracterizan cada sistema poltico en particular y permiten diferenciar un sistema poltico de otro, el constitucionalismo y la autocracia
(Loewenstein, 1982: 29). As, los clasifica en controles intraorgnicos e interorg6 E
l tema tratado ha sido resumido por el autor, tomando en consideracin los aspectos ms relevantes del control poltico en la administracin pblica. La fuente consultada fue tomada del
trabajo realizado por: Campos, Milagros. Grupos Parlamentarios, Partidos Polticos y Control
Poltico. Lima, 2009
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nicos, segn operen dentro de la organizacin de un detentador del poder o, entre

diversos detentadores del poder. Ambos son controles horizontales.
La funcin de control poltico que ejercen los parlamentos ha sido valorada positivamente en el pensamiento poltico, reconociendo en ella una tensin que favorece al sistema. La lucha por el poder entre el gobierno y el parlamento es permanente y constante. La historia del Estado constitucional desde sus principios no
ha sido sino la bsqueda perenne de la frmula mgica para el establecimiento de
un equilibrio ideal entre el gobierno y el parlamento, frmula que jams ha sido
encontrada y que jams lo ser (Loewenstein, 1982:253). El control es ejercicio
de poder, responsabilidad frente a su ejercicio y garanta de libertad al impedir el
abuso del mismo, es por ello garanta del sistema democrtico. En efecto, como
advirti Lord Acton el poder corrompe y el poder absoluto corrompe absolutamente. Montesquieu encontr que la mejor forma de garantizar la libertad es evitar el
abuso del poder, as advirti: para que no se pueda abusar del poder, es preciso que
el poder detenga al poder.
Siendo el control poltico propio de los sistemas democrticos, se ejerce a travs de
mecanismos diversos segn el sistema de gobierno. La presencia de instituciones
propias del rgimen parlamentario en regmenes fundamentalmente presidencialistas es lo que caracteriza al presidencialismo latinoamericano. Las diferencias y
matices son de tal orden que no puede hablarse de dos idnticos. As, podemos
hablar de un presidencialismo atpico en el Per, o como otros lo han denominado
presidencialismo parlamentarizado, otros prefieren hablar de sistema hbrido. No
es un sistema semi presidencial pues este es el instaurado por la Constitucin francesa y tiene sus propias caractersticas.
En el caso de Per, el presidencialismo ha incorporado tempranamente mecanismos de control propios del sistema parlamentario. La constitucin histrica reconoce en lo formal y en las prcticas parlamentarias instituciones tpicas de los sistemas parlamentarios. As, por ejemplo, la mocin de censura data del siglo XIX.
Luego se incorporan la cuestin de confianza y la interpelacin, posteriormente la
delegacin de facultades legislativas; por ltimo, la estacin de preguntas y el voto
de investidura fueron incorporados por la Constitucin de 1993.
Respecto del control poltico, la doctrina constitucional lo ha desarrollado ampliamente. Se distingue del control jurdico esencialmente porque es realizado de
manera voluntaria por los partidos polticos o parlamentarios, por ello es subjetivo.
Se sustenta fundamentalmente en una evaluacin de criterios de oportunidad, valoracin de impactos, ms que en razones jurdicas. Finalmente, el control jurdico
lo realizan rganos independientes e imparciales, el control poltico no. Para un
sector, el control parlamentario se define, en forma general, como la capacidad
de revisar y sancionar las actuaciones del gobierno y de la administracin pblica.
2.2.1 Grupos Parlamentarios y Partidos Polticos
Cualquier clasificacin de la relacin entre partidos y bancadas no puede
soslayar el tipo de partido al que se vincula un grupo parlamentario. A los
partidos de partidos de lites, les sucedi los partidos de masas, los grandes
partidos en su mayora, son actualmente estructuras en parte dotadas de una
firme organizacin y en parte plasmadas en un complejo social minuciosamente organizado, con burocracias influyentes, con un ejrcito permanente
de funcionarios remunerados, con todo un sistema de organizaciones auxiliares y de socorro, a las cuales est ligada una clientela, espiritual, social, y
econmicamente coherente (Schmitt, 1983:142).
Luego Kirchheimer cre una categora, partidos atrpalo todo o catch all
parties, categora que describe la atenuacin o abandono del contenido
ideolgico de los partidos, el reforzamiento de los liderazgos, la redimensin
del papel de los afiliados, la tendencia a identificarse menos con una clase
social especfica, la apertura hacia una gran variedad de grupos, el carcter
pragmtico de sus decisiones y sus rasgos socialmente heterogneos as como
la intensificacin de uso de medios de comunicacin en la poltica. Parafra-
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seando a Hofferbert y Cingranelli (1996:601), de acuerdo con la moderna

teora de la democracia, los partidos son el vehculo a travs del cual se articulan las cuestiones de reforma electoral, organizan la contienda electoral
y despus de la eleccin son los responsables de la conducta del gobierno.
Recordatorio
Debieran ser adems los principales actores en la presentacin e implementacin de la agenda y reformas en relacin a las demandas ciudadanas. En
trminos generales, son los partidos los que contribuyen a dar estabilidad al
rgimen democrtico; pero no cualquier tipo de partido poltico: la gobernabilidad democrtica requiere de la existencia de partidos slidos, con identidad poltica y coherencia ideolgica (Pizarro 1995:93). Los partidos polticos
cumplen varias funciones en los sistemas democrticos, algunas de las cuales
modernamente, no son exclusivas de ellos. La principal es servir de instrumento de mediacin entre el Estado y la sociedad, concretando demandas
que se implementan desde las instituciones estatales. Entre las funciones institucionales podemos sealar la de seleccionar candidatos que se integran a
distintos rganos estatales, dirigiendo y controlando la accin del gobierno y
del Parlamento (Oate, 2003:261). En esa lnea Linz (2007), responsabiliza
a los partidos por la seleccin y comportamiento de los candidatos.
Para Mainwaring y Scully (1996), los partidos polticos son importantes porque:
Dan forma al funcionamiento del sistema democrtico, pues los gobiernos
democrticos son elegidos por medio de partidos.
Son los principales agentes de representacin poltica. Canalizan y expresan intereses. Los partidos siguen siendo los mecanismos ms importantes
de mediacin entre la sociedad y el Estado. Constituyen vehculos para representar diversos grupos de la sociedad. Dan forma, moderan y articulan
los intereses de la sociedad.
D
ominan la poltica electoral. Son centrales para la competencia por el poder estatal. Constituyen los nicos autores con acceso a cargos de eleccin
popular en sistemas democrticos.
Revelan las caractersticas del sistema poltico. All donde las instituciones
polticas son dbiles, los partidos no estructuran el sistema poltico. Los
partidos son altamente personalistas, afines a vehculos electorales de emprendedores polticos. No conducen la vida poltica.
Los autores definen el sistema de partidos como un conjunto de interacciones en la competencia entre partidos. Agregan que en los sistemas institucionalizados de partidos, stos son los actores claves en la estructuracin
del proceso electoral y poltico. Desarrollan cuatro condiciones para que un
sistema de partidos democrtico se considere institucionalizado:
a. La Estabilidad en las reglas y en la naturaleza de la competencia entre partidos. Los partidos deben mostrar regularidad. Partidos que parecen importantes que pero aparecen en una eleccin y prcticamente desaparecen en
la siguiente no constituyen un sistema institucionalizado de partidos.
b. Deben tener races ms o menos estables en la sociedad. Esta condicin
alude a la funcin de representacin. La capacidad de los partidos para sobrevivir un largo tiempo muestra que han logrado captar lealtades de sus
electores. Tambin es frecuente que los partidos con estos vnculos tiendan a
ser ms consistentes con sus relativas posiciones ideolgicas. Los cambios en
la posicin ideolgica relativa implican lazos ms dbiles entre partidos y la
sociedad.
c. Los actores polticos dan legitimidad al proceso electoral y a los partidos.
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Parte de las reglas conocidas y practicadas es que las elecciones constituyen

la ruta principal para llegar al gobierno.
d. Las organizaciones partidarias tienen importancia. No estn subordinados
a los intereses de los lderes. Trascienden al fundador y a sus intereses.
Las lites polticas son leales a los partidos. La disciplina partidaria en las
legislaturas es razonablemente slida.
En oposicin a los sistemas institucionalizados estn los llamados sistemas de
partidos incoativos. Se caracterizan por la volatilidad electoral motivada en
parte por el hecho que la mayora de los ciudadanos no estn adheridos a
ningn partido, pues los vnculos de los partidos con la sociedad son dbiles.
Hay problemas de representacin. Las personalidades individuales o lderes
populistas dominan los partidos y las campaas. En estos sistemas, en cada
campaa, se multiplican los actores que compiten por acceder al poder. La
rendicin de cuentas se debilita porque los ciudadanos no pueden apreciar
las diferencias entre los partidos. La poltica con este tipo de partidos polticos, tiende a ser ms imprevisible.
Pueden distinguirse niveles de relacin entre los grupos parlamentarios y
los partidos. Fernndez Riveira (2003: 263) distingue cinco modelos de relacin entre el grupo y el partido poltico: a) vinculacin dbil: un grupo
puede estar integrado por miembros de diferentes partidos; b) vinculacin
atenuada: no se descarta que el parlamentario pueda pertenecer o integrarse en un grupo distinto de aquel con el que concurri en las elecciones; c)
vinculacin clara: los miembros del grupo no tienen, en sentido estricto, que
pertenecer al mismo partido poltico. No obstante, se exige expresamente
identidad de objetivos polticos. El ejemplo ms claro de este modelo es el
parlamento alemn. d) Vinculacin total, como la que se presenta en parlamentos autonmicos y que impide la formacin de grupos con diputados
que no se hayan presentado como tales a las elecciones; e) regulaciones hbridas que tiene en cuenta el nmero mnimo para la constitucin del grupo
y de no alcanzarse, el requisito de configurarse como colectivo o agrupacin
representante de un partido poltico.
En Europa y otros pases de Amrica Latina como Mxico y Chile, son los
grupos los que prevalecen sobre el parlamentario individual. El rol que desempean los grupos ha postergado la accin del parlamentario individual.
Espaa es un caso peculiar. As, Prez-Serrano afirma que los grupos actuales
se han convertido prcticamente en los nicos actores dentro de las asambleas parlamentarias (Martn de Hijas Merino, 2007:7). Los partidos polticos desplazaron al diputado individual, protagonista en los parlamentos y se
convirtieron ellos en los actores principales7 . Como consecuencia de este
proceso surge la disciplina de voto y la organizacin parlamentaria en torno a las bancadas, expresado de forma contundente por Carl Schmitt: la
posicin del diputado se encuentra fijada por el partido; la coaccin parlamentaria es una prctica del parlamentarismo actual (Schmitt, 1952: 370).
Recorder (2007:61) sostiene que en gran parte de los sistemas europeo-continentales, cada vez es ms frecuente que los grupos se vean influidos, y hasta
eclipsados, por los partidos con los que se corresponden.
2.2.2 Mecanismos de Control Poltico en la Constitucin de 1993
La funcin de control poltico tiene un fundamento constitucional, no slo
en la definicin misma de la democracia, sino en el principio de separacin
de poderes, ambos previstos en el artculo 43. Asimismo, en la mencin
reiterada, aunque genrica, de la obligacin de dar cuenta al Congreso. Especficamente la funcin de control se encuentra prevista en la Constitucin
7 W
eber da cuenta de ello: Los discursos que hoy da pronuncia un parlamentario ya no tienen
la cualidad de ser una manifestacin de su opinin personal, no menos an de ser un intento
por hacer cambiar de opinin a los adversarios. No son ms que declaraciones oficiales del
partido, hechas al pas pensando en la galera... El texto de las alocuciones se presenta antes
en la sesin del grupo parlamentario, o se lo estipula all en todos sus puntos esenciales. (Weber, Max ,1991:162)
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en los pedidos de informacin (artculo 96), las comisiones investigadoras

(artculo 97), el voto de investidura (artculo 130); la interpelacin (artculo131), la mocin de censura (artculo 132), la cuestin de confianza
(133). Tambin son mecanismos de control la invitacin a los ministros para
Recordatorio
informar (artculo 129), el control Parlamentario de los decretos de urgencia y decretos legislativos (118, inciso 19 y 104), el control sobre los tratados
as como el que recae en la declaracin del estado de sitio o del estado de
emergencia (137). Excede a este trabajo pero no puede dejar de mencionarse el relativo a la aprobacin del Presupuesto General de la Repblica, tema
esencial y estrechamente vinculado a los orgenes del Parlamento.
Finalmente, se puede afirmar que pese a existir varios mecanismos de control poltico estos no aseguran que sean eficaces y eficientes en el control de
las acciones del estado, puesto que dependen mucho de las medidas que se
tomen finalmente en el Poder Judicial, dnde los niveles de corrupcin son
elevados y, por ende, no est garantizada alcanzar la justicia.
2.3 El Nuevo Contrato Social8

El famoso economista John Maynard Keynes sola decir: Cuando cambian los hechos, yo cambio de opinin. Y usted qu hace? En efecto, los hechos mundiales
estn cambiando, lo cual exige interrogar opiniones pre-existentes sino tambin el
paradigma para llegar a cambios tantos de opinin y de accin. Nos permitimos
sugerir un paradigma con tres componentes fundamentales e interconectados.
Lo que se necesita es un nuevo o renovado pacto mundial de justicia, basado en tres
aspectos fundamentales.
2.3.1 Un Nuevo Contrato Entre lo Humano y lo Ambiental
La crisis provocada por el calentamiento global est a la vista. Por si fuese necesario recabar mayor evidencia del cambio climtico, los expertos en temas
relacionados con el rtico llegaron a la conclusin en el mes de septiembre
que el colapso del hielo marino ya se inici y culminar en un periodo de
cuatro aos ms. El Foro sobre Clima Vulnerable, celebrado tambin en
septiembre con representantes de unos veinte pases, nos record que hoy
por hoy ocurren cinco millones de muertes todos los aos a causa de la contaminacin del aire, el hambre y las enfermedades, todo como resultado del
cambio climtico y las economas de uso intensivo del carbono. Indicaron
que, de seguir el actual ritmo de uso de combustibles fsiles, el nmero de
vctimas anuales ser de unos seis millones de personas en el 2030 y sern
los ms pobres que sufrirn esa descarga al calcular que ms del 90% de los
muertos corresponder a los llamados pases en vas de desarrollo.
Lo increble es que en algunos sectores no se quiere admitir lo innegable.
Por ejemplo en la revista ultra-capitalista Forbes se quejan del informe antes
mencionado es que slo describa los costos pero no hablaba de incentivos.
Asimismo, pero ahora desde un ngulo religioso, el nuevo presidente del
subcomit del medio ambiente del Congreso de EE.UU., explicaba que el
calentamiento global no puede considerarse un problema, puesto que en la
biblia Dios le haba prometido a No que no habra otra inundacin. Si en
el paradigma existente caben tales perspectivas desde el poder, entonces en
definitiva el recambio es fundamental y tiene que ser radical. No obstante,
con todo y nuestra insistencia en lo nuevo, existen pistas histricas radicadas en la sabidura de mucho pueblos indgenas que hoy como ayer insisten
que la tierra no es algo que heredamos de nuestros ancestros, sino algo que
tomamos prestado de nuestros hijos/as y sus hijos/as. El nuevo paradigma
otra visin del desarrollo--, rompe tanto con el rgimen del capital como del
marxismo clsico, ya que en ambos la produccin y el consumo equivalen
a progreso. Ahora se trata de ponerle freno a ambos, pero en particular a
la produccin y al consumo de los ricos, para los ricos y por los ricos. Ya el
paradigma nuevo se elabora a partir de los esfuerzos realizados por un movimiento mundial que trabaja para que se reconozca lo que se viene llamando
8B
endaa, Alejandro. Hacia un Nuevo Contrato Social Mundial Basado en la Justicia-Centro de
Estudios Internacionales, Managua, Nicaragua. 2008 - Proquest Central
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naturaleza, madre tierra o medio ambiente, como sujeto legal de derechos y

por lo tanto, de leyes de cumplimiento obligatoria.
Los movimientos por los derechos de la madre tierra nos dicen que TODA la
vida tiene derechos inherentes e inalienables; que el desarrollo humano slo
puede ser sostenible si las demandas sociales y las necesidades de la humanidad se encuentran en equilibrio con la necesidad de mantener la integridad, la salud y el funcionamiento de los sistemas naturalescomo asunto de
derecho. En otras palabras, lo que todava hoy se tolera, debe considerarse
un delito tambin hoy! En los sistemas legales de la mayora de pases, la
naturaleza termina siendo objeto y mercanca que se compra, vende y consume. El marco jurdico existente tiende a permitir permite que los intereses
consumos y de lucro prevalezcan sobre la naturaleza. El resultado ecosistemas recargados y en proceso de colapso. En otras palabras no hay equilibrio
en el ecosistema, no hay equidad ni proporcionalidad entre los derechos
respectivos. Un paso esencial para lograr un equilibrio sostenible es la creacin de sistemas de pensamiento y de jurisprudencia en la que la naturaleza
y los ciclos de su reproduccin se vuelven como sujeto de derechos y no
simplemente de proteccin. Se trata entonces no solo romper con la lgica y
supremaca del capital, pero tambin con el antropocentrismo inherente en
los sistemas legales actuales.
Reconocer, respetar y hacer respetar los derechos de la naturaleza. No se
trata de un castillo utpico en el aire. Hoy por hoy ya existen pases con
sistemas legales que incorporan los derechos de la naturaleza. Las nuevas
Constituciones de Ecuador y Bolivia reconocen explcitamente a la Madre
Tierra como portadora de derechos. Estas disposiciones y leyes constitucionales reconocen que las comunidades y ecosistemas naturales, al igual que
los seres humanos, poseen un derecho fundamental e inalienable de existir,
de ser protegidos y de prosperar como parte de un bien vivir, tanto de las
personas como de la naturaleza. Se obliga al Estado incluso a demandar
compensaciones de parte de los violadores del ecosistema. Las leyes que rigen los derechos de la naturaleza eliminan la autoridad de un propietario
para interferir con el funcionamiento de los ecosistemas y las comunidades
naturales existentes, que dependen de la propiedad en que estn para poder
existir y prosperar.
Estas leyes no detienen el desarrollo, sino ms bien exigen un verdadero
desarrollo sostenible en que la propiedad obligatoriamente coexiste y aporta
a la vitalidad del ecosistema. Sin duda, se trata de un cambio de paradigma.
No slo en el mbito legal sino tambin en trminos sociales y polticos: un
pacto social ya no solo entre el individuo y el Estado sino tambin con la Madre Tierra como tercera parte del contrato social sostenible. Aqu se hace un
llamado a las sociedades (incluyendo las empresas) y a los Estados que como
cuestin de derecho y no nicamente de persuasin, reconozcan explcita y
legalmente los derechos de la naturaleza.
La Declaracin Universal de los Derechos Humanos del siglo XX, debe ahora ser parte inherente, inseparable e interdependiente de otra Declaracin
Universal abarcando los Derechos de la Naturaleza / Madre Tierra del siglo
XXI, ambas de carcter vinculante, y que sta tambin se traduzca en leyes
de obligado cumplimiento.
2.3.2 F
renar la Concentracin del Podero Financiero y Econmico Privado
Transnacional
Desde la Revolucin Francesa el pensamiento poltico en occidente ha sostenido bsicamente que los Estados como entidades podan ser gobernados
por los hombres (y ms recientemente tambin por las mujeres) con el propsito de reflejar las demandas y responsabilidades de sus ciudadanos/as.
Pero en Naciones Unidas circulan un documento propositivo que en esencia
concede derechos, no a la naturaleza, sino al capital por encima de los derechos humanos. La propuesta hace eco del pensar del reciente candidato a la
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presidencia de los Estados Unidos por el Partido Republicano, Mitt Romney,

quien opin las corporaciones son personas y tambin tienen derechos.
O bien el dictamen de Corte Suprema norteamericana otorgando que ha
declarado que no se pueden limitar los derecho de libre expresin deRecordatorio
las
corporaciones y por ende del uso pagado de medios y propagandistas y hasta
polticos profesionales en defensa de los grandes intereses de la banco y las
grandes corporaciones. Es decir los mismos conglomerados del capital financiero que impunemente provocaron y agravaron la recesin econmica que
vive el mundo estn por recibir una luz verde para trabajar a su antojo a
nivel nacional e internacional.
Se requiere ms evidencia para demostrar el impacto negativo que tiene la
crisis global capitalista en los seres humanos y, por ende, en sus derechos?
Acaso no es obvio que los Estados individuales no han podido (o querido),
en lo general, confrontar a los conglomerados financieros y comerciales no
obstante la protesta de ciudadanos econmicamente arruinados y desempleados? En realidad, no e culpa de la ONU que no hace ms que reflejar
el paradigma dominante expresado por los estados miembros. La responsabilidad tambin la tenemos nosotros como ciudadanos al no exigir en la
definicin de un nuevo marco de gobernabilidad global democrtica que se
imponga a la fuerza ideolgica y material del mal denominado libre mercado. Lejos de establecer un marco regulador, hemos permitido ms bien un
entorno global y nacional que tolera actos ilegtimos (pero lamentablemente
no ilegales), la explotacin de recursos que pertenecen a los pueblos y generaciones futuras. Como ya lo han sealado varias organizaciones de derechos
humanos, los corporaciones aunque actores supuestamente privados tienen obligaciones legales muy pblicas. En NN.UU. sin embargo dicha tesis
resulta minoritaria. Hace algunos aos, el Consejo de Derechos Humanos
de las Naciones Unidas solicit al Secretario General de las Naciones Unidas nombrar un Representante Especial para investigar la relacin entre las
grandes empresas y los derechos humanos. El mandato del Representante
Especial del Secretario General surgi en tanto los pases ricos claves en el
Consejo declararon no pertinente la consideracin de un documento borrador titulado Normas y Responsabilidades de las Empresas Transnacionales y
otras Empresas Comerciales en la esfera de los Derechos Humanos. El representante especial ahora presenta sus recomendaciones. Las mismas fueron
alabadas por entes como la Cmara Internacional del Comercio, pero caus
una decepcin profunda entre las organizaciones de la sociedad civil que trabajan en temas de derechos humanos, el medio ambiente y la construccin
de la paz, en particular aquellos que desean limitar la masiva expansin de
las empresas internacionales (incluyendo de seguridad privada).
2.3.3 L
a Supremaca del Estado de Derecho y el Imperio de la Ley Basados en la
Justicia
Hasta ahora hemos argumentado a favor de un sistema de justicia serio y
legalmente vinculante para regir el comportamiento humano y empresarial
de cara al medio ambiente y los derechos humanos. Tendremos sin embargo
que estar conscientes del comportamiento real de los estados poderosos y el
uso y desuso que hacen del derecho internacional. Interpretan e inventan
antojadiza de acuerdo a las coyunturas y necesidades. Al punto que muchos
preguntan si para algo sirve el estado de derecho proclamado cuando la
ley, lejos de aplicarse parejamente, se utiliza solamente contra los dbiles,
dejando entonces de ser una salvaguarda contra la injusticia para tornarse
en mecanismo de opresin.
Sin embargo, intelectos de la talla del historiador E.P. Thompson defendi
el ideal de un estado de derecho como un bien humano absoluto y la necesidad de emplearle inhibir el mal uso del poder. Argument que la historia
indicaba que en aquellos lugares o situaciones en que la ley no serva a la
humanidad, las personas luchaban por reemplazar las leyes injustas con un
estado de derecho que fuera justo. Thompson vincul la idea de comunidad
moral al sostenimiento de los derechos tradicionales de uso en contra de las
leyes modernas de propiedad privada. Hoy da, es ms pertinente que nunca
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la lucha para lograr ese estado de derecho verdaderamente moral aun cuando algunos han llegado a preguntar si vivimos en un siglo que desconoce la
ilegalidad. Un columnista sealaba que preguntar si quiera si esto o aquella
era legal, se volva una pregunta necia. La guerra en Libia fue legal? Los
ataques con aviones no tripulados y las listas de personas a ser asesinadas de
manera selectiva son legales? Estn protegidas las lites financieras, y se les
da el derecho a realizar actos de corrupcin legalizados y enriquecerse a ms
no poder mientras hay millones de desempleados? Estas son preguntas, no
afirmaciones. Y aquellos que las plantean no son tontos, ni ingenuos, ni extremistas. En un artculo publicado en el New York Times, un ex presidente
de los Estados Unidos escribi que las polticas antiterroristas de nuestro
gobierno violan claramente al menos 10 de los 30 artculos de la Declaracin, incluyendo la prohibicin de tratamiento o castigo cruel, inhumano
o degradante. La crisis ocasionada por la mala distribucin de la riqueza
global y la privatizacin de recursos que pertenecen a todo el planeta, las ambiciones polticas globales y los diseos de los pases poderosos, y la pesadilla
ambiental que nos depara, todas requieren instrumentos jurdicos renovados
o nuevos; instrumentos jurdicos para llenar o, mejor todava, transformar la
gobernabilidad democrtica. Aqu reside una gran paradoja global que toma
la forma de dilemas nacionales y sociales y que exige resoluciones democrticas por un lado, y la renuencia a reformar la gobernabilidad global por otra.
Sera asunto de crear otra globalizacin que no est fundamentado en la desigualdad de derechosentre pases algunos pases cuyos ciudadanos gozan
de derecho y otros pases no soberanos (frgiles) que requieren tutela e
intervencin de parte de la OTAN o del FM
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Objetivos
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1 CONCEPCIN TICA DE LOS PROBLEMAS DEL DESARROLLO

ECONMICO DE MOREIRA CONSTANT
Anotaciones
Bernardo
Kliksberg, autor del libro tica y desarrollo, estar presentando un segundo libro, titulado Ms tica y ms desarrollo, que desenvuelve con exhaustividad algunas de las tesis del primero. El libro, editado en 2004, ser presentado en
el marco de los cincuenta aos del Claeh y contara con el auspicio de las Naciones
Unidas. La simple lectura del ttulo del libro ya amerita una reflexin: Existen relaciones entre la tica y el desarrollo? Ms aun, es posible tener una concepcin
tica de los problemas del desarrollo econmico? El autor sostiene rotundamente
que s, y que los propios economistas, en especial los que trabajan en organismos
internacionales, cuando dan sus recomendaciones a los pases (especialmente a los
subdesarrollados) deberan guiarse por un cdigo de tica. Siguiendo las recomendaciones de Joseph Stiglitz, premio Nobel de Economa que se desempe como
economista en jefe del Banco Mundial y ahora se encuentra entre los ms acrrimos crticos de sus polticas, Kliksberg recoge algunos elementos de este cdigo de
tica. El primero es que los economistas de estas organizaciones nunca deberan
recomendarles a los lderes pblicos de los pases en desarrollo polticas basadas en
teoras que no estn suficientemente comprobadas. Una segunda recomendacin
es que siempre deben presentarse alternativas (porque en general las hay) y no hay
que adoptar el presupuesto de que solo existe una va. Una tercera recomendacin, particularmente importante para nuestro pas y para la mayor parte de los
pases endeudados con estos organismos, es que cualquier poltica que se adopte
debe constar de un diagnostico que d cuenta de su impacto sobre las poblaciones
ms vulnerables y los ms pobres. Esta ltima recomendacin es particularmente
importante.
Recordatorio
Uruguay ha transitado en la dcada del noventa un calendario de reformas que,

aun a escala uruguaya, han sido importantes. Fue en esta dcada que se privatizaron
servicios y bienes del Estado, se liberalizaron reas de poltica y se desregularon varias actividades. Tambin a inicios de esta dcada, y en consonancia con la firma del
Tratado de Asuncin, Uruguay comenz una apertura comercial hacia el mundo
que fue de consideracin. Buena parte de estas polticas son conocidas como las polticas del Consenso de Washington y aluden a un conjunto de recomendaciones
destinadas a que los pases que salan de la dcada perdida de los aos ochenta
(una dcada signada en Amrica Latina por la crisis de la deuda y el estancamiento
econmico) ordenaran su economa y retomaran la senda del crecimiento, a travs
de la revitalizacin de sus mercados. Argentina fue un caso ejemplar (y extremo)
de implementacin de estas polticas, en especial durante el periodo de Menem.
Ninguna de estas polticas tomo en cuenta, al menos explcitamente, los impactos
de las mismas sobre las poblaciones ms vulnerables. As, la apertura comercial no
tuvo en cuenta que los pases estaban poco o mal preparados para la competencia,
que muchas empresas desapareceran y por consiguiente se producira una contraccin del empleo industrial, con consecuencias negativas para los asalariados en su
conjunto. La privatizacin de las empresas publicas dejo a los ciudadanos rehenes
de las tarifas fijadas por las nuevas empresas y a quienes no podan pagarlas, sin
servicios, o merced a los servicios pblicos que un Estado empobrecido mal poda
proporcionar. Asimismo las reglas de contencin del dficit pblico, control de la
inflacin y las metas de supervit primario, redujeron enormemente los mrgenes
de maniobra del Estado, el propio manejo de su presupuesto y las posibilidades
de responder a las crisis recesivas con polticas activas de creacin de empleo o
aumento de la inversin pblica. El empleo pblico se redujo como consecuencia
y ello tuvo nuevamente impactos sobre el conjunto de los asalariados. Al mismo
tiempo, los servicios pblicos que permanecieron en manos del Estado se limitaron a atender a las poblaciones ms carenciadas, las clases medias emigraron hacia
los proveedores privados y ambas cosas tendieron a deteriorar la calidad de estos
ltimos. Evidentemente, estas recomendaciones no tuvieron en cuenta el impacto
de las polticas sobre el bienestar de los ms vulnerables, ni sobre las poblaciones
ms pobres. Las nuevas polticas sociales (focalizadas, emergencia les, especificas)
fueron una respuesta a las llamadas externalidades negativas de este proceso (es
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Anotaciones
decir, consecuencias no deseadas del mismo).

Uruguay vivi tambin estos procesos. El empleo pblico, que en los aos 70 representaba el 27% del total del empleo, a fines de la dcada del 70 representaba menos
del 16%. El empleo en la industria, en el mismo periodo, cay de 32% a 16%. Esto
fue acompaado de una tasa promedio de crecimiento que fue mucho ms baja en
Uruguay que en el promedio mundial (entre 1990 y 2004 fue de 1,3% mientras que
en el mundo fue de 3,5%). Al mismo tiempo estos promedios ocultan lo espasmdico de nuestros ciclos de crecimiento, a menudo acompaados de ciclos de recesin,
como los que vivimos en las ltimas dos dcadas. Los estudios muestran que en
este ltimo periodo el crecimiento ha ido acompaado de una desigualdad en los
ingresos de los hogares que ha tendido promediamente a aumentar, especialmente
entre 1994 y 2002. Asimismo, los estudios tambin muestran que este tipo de crecimiento no ha sido un crecimiento orientado a disminuir la pobreza: esta ha bajado
en mucho menor grado que lo que ha crecido el pas.
Desde la asuncin del nuevo gobierno, en 2005, se ha implementado un conjunto
de medidas de signo contrario a las que caracterizaron el legado de los 90. En
primer lugar, ha habido una explicita intencin de expandir los derechos sociales
asociados al empleo, con el consecuente aumento de la formalizacin del mismo,
y de los aportantes al sistema de previsin social. Los planes emergencia les han
atendido especficamente a la poblacin en situacin de indigencia y el porcentaje
de la misma ha disminuido. La reforma de la salud pretende aumentar la cobertura a travs del seguro social para una poblacin importante de los trabajadores y
sus familiares. La reforma tributaria tendr impactos redistributivos al interior de
los asalariados formales. Asimismo, se derogo la normativa aprobada en 1995 que
impeda el ingreso de nuevos funcionarios al Estado. Todas estas polticas evidencian un signo contrario al de las polticas de los noventa, y muchas de ellas estn
pensadas como restauracin de un orden de cosas que, como la vigencia de los
derechos sociales, haba sido parcialmente desmantelado. En adelante, deberemos
seguir las recomendaciones de Stiglitz que Kliksberg nos recuerda en su libro: antes
de aprobar cualquier poltica o disear cualquier programa, deberemos contar con
un diagnostico que explcitamente indique que impacto tendr sobre los ms vulnerables. Y si su impacto fuera negativo, quiz debamos recurrir a otra biblioteca.
A continuacin se presenta una sntesis de la teora de Rawls, quin hace una propuesta para lograr alcanzar el desarrollo a travs de la tica y la justicia.
Los principios de justicia y tica como fundamentacin de la teora de los stakeholders de Rawls: Las partes en el contrato social seleccionan principios de justicia.
Los legisladores extraen de esos principios de justicia los derechos y obligaciones
particulares que disfrutan los ciudadanos, y disean la estructura bsica para proteger dichos deberes y hacer cumplir tales obligaciones. Esta estructura bsica incluye las instituciones legales, sociales y econmicas que componen un sistema de
cooperacin social de la sociedad -la constitucin poltica, el sistema de propiedad
(los derechos y deberes asociados a la posesin de propiedad) y el sistema de mercados para las transacciones econmicas. Los derechos y obligaciones particulares
que sostienen los ciudadanos son fuertes, en el sentido de que los miembros de la
comunidad pueden reclamar haber sido tratados injustamente, y exigir compensacin si no se respetan estos derechos y no se cumple con las obligaciones. Algunos
de estos derechos y obligaciones acompaarn a los ciudadanos en su actuacin
como agentes econmicos.
Segn Rawls, el mercado libre amenaza la sociedad entendida como un sistema
equitativo de cooperacin social, donde la idea de equidad se articula en los principios de justicia: Un sistema de mercado libre se debe establecer en el marco de
instituciones polticas y legales que ajusten la tendencia a largo plazo de las fuerzas
econmicas para impedir concentraciones excesivas de propiedad y riqueza, en
especial las que pueden conducir a la dominacin poltica (Justicia como equidad,
13)2. As, los legisladores incluyen un conjunto de autorizaciones y restricciones
para las asociaciones, con el fin de prevenir las ya mencionadas concentraciones y
acumulaciones -para, de este modo, proteger a los ciudadanos, y preservar el valor
equitativo de los derechos y oportunidades de stos. Estas autorizaciones y restric-
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ciones se realizan tambin en la estructura bsica. Existe aqu la posibilidad de una

variante: ya que tanto el contexto social como las historias sociales difieren, los
legisladores podran toparse con diferentes sistemas, y el resultado podra ser un
sistema socioeconmico como el de Suecia u otro como el de la economa deRecordatorio
los
Estados Unidos (aunque ntese lo siguiente: no estoy sugiriendo con esto que el
sistema econmico estadounidense hoy por hoy sea compatible con los principios
de justicia, sino simplemente que dichos principios pueden llevarse a cabo de diferentes maneras).
Los derechos y obligaciones sustentados por los ciudadanos, y las autorizaciones y
restricciones incluidas en las asociaciones, todos ellos permiten que se logre el consenso de la sociedad en torno a las obligaciones y las restricciones que se deberan
incluir en las actividades individuales y colectivas dentro del contexto econmico.
Por ejemplo, el compromiso de Rawls con la equitativa igualdad de oportunidad
prohibira la discriminacin de las prcticas laborales en el lugar de trabajo (ese
principio tendra adems otras implicaciones de largo alcance, por ejemplo, requerira alguna forma de disponer capital para las personas que deseen abrir un negocio, de la misma manera que lo hace actualmente la Administracin del Pequeo
Negocio en los Estados Unidos). La discriminacin se evita por medio de las instituciones sociales y polticas, y en este sentido los principios de justicia se realizan en la
estructura bsica, pero los principios protegen derechos, de ah que se apliquen en
todos los aspectos de la sociedad, incluida la actividad econmica. En breve proporcionar ms ejemplos de la aplicacin de los principios en el mbito econmico. En
este apartado, la idea general es que debemos considerar como fundamentales al
menos algunos intereses de los stakeholders para el funcionamiento de la sociedad
como un todo orgnico. (La palabra algunos en la frase anterior se refiere a los
intereses incluidos en los principios de justicia; en la segunda parte me ocupar del
estatuto de los intereses adicionales de los stakeholders como agentes econmicos.)
La aplicacin de esta idea sobre la obra de Rawls: segn Rawls, los ciudadanos eligen los principios de justicia situndose tras el velo de la ignorancia, el cual tiene
la funcin de restringir las consideraciones que pueden tener lugar en el proceso
de deliberacin. Las restricciones aseguran que los factores moralmente irrelevantes no puedan afectar a las decisiones tomadas por la partes del contrato social,
factores como el del conocimiento de la posicin que la persona tiene en la sociedad. Freeman (1994) crea un segundo velo de la ignorancia para especificar los
derechos de los stakeholders, y para garantizar una fundamentacin filosfica de
tales derechos: Una manera de entender la equidad en este contexto [el de los
contratos econmicos, y con l, el de la actividad econmica entendida en sentido
general] es argumentar junto con Rawls que un contrato es justo si las partes llegan a un acuerdo ignorando sus estados concretos (Freeman, 1994: 416). Desde
aqu Freeman presenta seis principios, los cuales constituyen su Doctrina de los
Contratos Equitativos. En el corazn normativo de esta versin se encuentra la
igualdad bsica entre los stakeholders en trminos de sus derechos morales, pues
stos se plasman en el momento de la firma (Freeman, 1994: 415).
Child y Marcoux (1999) cuestionan la lgica interna del artculo de Freeman: argumentan que las partes situadas tras este segundo velo de la ignorancia no aceptaran
sus seis principios -y, en particular, rechazaran el Principio de las Externalidades de
Freeman. Podemos enunciar dicho principio del siguiente modo: Si un contrato
entre A y B impone un coste sobre C, entonces C posee la opcin de convertirse en
una parte del contrato, por lo se renegocian sus trminos (Freeman, 1994: 416).
Freeman aade: La racionalidad de esta condicin es clara. Cada stakeholder querr garantas de que no ser C. Child y Marcoux consideran el siguiente caso:
A desea alquilar el escaparate de B para vender camisas hawaianas; C vive cerca
del escaparate, y las camisas hawaianas atentan contra su sensibilidad esttica; por
tanto, C corre con un coste como resultado del contrato entre A y B. De acuerdo
con el principio de Freeman, a C se le debe dar la oportunidad de convertirse en
parte del contrato y renegociar as sus trminos. Pero esto no puede ser correcto:
a C no se le debera permitir interferir simplemente porque a ella no le guste la
ropa (aunque podramos imaginar otros escenarios en los que la preocupacin de
C fuera legtima; por ejemplo, si A quisiera abrir un club de striptease y la entrada
estuviera al lado de un colegio infantil). Por tanto, Freeman necesita encontrar
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PBLICAS II
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Anotaciones
algn parmetro que le ayude a identificar cundo las externalidades le dan una
razn legtima a C para interferir, y tambin precisa de alguna base para clasificar
tales demandas en caso de darse disputas entre los stakeholders, aunque Child y
Marcoux no observan este punto adicional. Ambos muestran -a mi modo de ver de
forma convincente- que el argumento de Freeman carece de recursos para proporcionar el parmetro que necesita (en su discusin sobre las protecciones endgenas
y exgenas para C) (Child y Marcoux, 1999: 214-216). Y, por lo tanto, requerimos
de otra fundamentacin normativa para la teora de los stakeholders.
En este punto, los dos principios de justicia ya proporcionan exactamente lo que
Freeman quiere, sin necesidad de un contrato adicional ni un caso adicional de
la posicin original: los principios de justicia articulan (en un nivel abstracto) los
derechos de los ciudadanos; tales derechos proporcionan a los ciudadanos unos
intereses sociales legtimos en el mbito de la actividad econmica; lo cual muestra que los stakeholders -en calidad de ciudadanos- poseen intereses legtimos en
transacciones y actividades econmicas, formen o no directamente parte de ellas.
Este argumento garantiza la normatividad de la teora de los stakeholders, es decir,
que los principios de justicia de Rawls proporcionan la fundamentacin normativa
de los derechos de los stakeholders como ciudadanos. Como se ha dicho ya, los
legisladores determinan los derechos particulares que los ciudadanos ostentan: determinan cundo la actividad econmica amenaza los derechos (y las oportunidades) de los ciudadanos; en tal caso, los ciudadanos poseen un inters social legtimo
y, por tanto, los legisladores deben ordenar la estructura bsica de tal modo que
estos intereses sociales sean protegidos.
Diagrama
Objetivos
Desarrollo
de contenidos
Actividades
Inicio
ACTIVIDAD N 2:
Autoevaluacin

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seleccionadas
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TAREA ACADEMICA N 1:
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PBLICAS II
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GLOSARIO DE LA UNIDAD II:
Recordatorio
Objetivos
Bibliografa
POBREZA: Es una situacin o forma de vida que surge como producto de la imposibilidad de acceso o carencia de los recursos para satisfacer las necesidades fsicas y psquicas
Anotaciones humanas que inciden en un desgaste del nivel y calidad de vida de las personas,
bsicas
tales como la alimentacin, la vivienda, la educacin, la asistencia sanitaria o el acceso
al agua potable. Tambin se suelen considerar la falta de medios para poder acceder a
tales recursos, como el desempleo, la falta de ingresos o un nivel bajo de los mismos.
Tambin puede ser el resultado de procesos de exclusin social, segregacin social o
marginacin.
VIOLACIN DE DERECHOS HUMANOS: Son aquellos delitos que atentan contra
los derechos fundamentales del hombre, en cuanto miembro de la humanidad, que
se encuentran definidas en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, y que
son realizadas por el Estado directa, indirectamente o por omisin al amparo de su
poder nico. De esta manera, el Estado anula su finalidad esencial y provoca la inexistencia del estado de derecho.
EQUIDAD: Del latn aequitas, el trmino equidad hace referencia a la igualdad de nimo. El concepto se utiliza para mencionar nociones de justicia e igualdad social con
valoracin de la individualidad. La equidad representa un equilibrio entre la justicia
natural y la ley positiva.
PRINCIPIOS: Son reglas o NORMAS DE CONDUCTA de carcter intrnseco desarrolladas por una persona atenindose a sus instintos morales bsicos aprendidos en la
familia o en la sociedad en que interacta. Se escucha a menudo la expresin YO tengo Principios, esa persona es de Principios, Mis Principios no me lo permiten, etc.
Es un sello personal que distingue a la gente y por el cual es reconocida su manera de
actuar en concordancia con lo aceptado por la sociedad.
VALORES: Se sitan como CODIGOS MORALES que aplican universalmente las Sociedades, y donde casi siempre est presente la dualidad entre el BIEN y el MAL.
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD: Dispone que un asunto deba ser resuelto por la
autoridad (normativa, poltica o econmica) ms prxima al objeto del problema. El
principio de subsidiariedad es uno de los principios sobre los que se sustenta la Unin
Europea, segn qued establecido por el Tratado de Maastricht, firmado el 7 de febrero
de 1992 y despus conocido como Tratado de la Unin Europea.
VIOLENCIA: Es el tipo de interaccin humana que se manifiesta en aquellas conductas
o situaciones que, de forma deliberada, aprendida o imitada, provocan, o amenazan
con hacerlo, un dao o sometimiento grave (fsico, sexual o psicolgico) a un individuo
o una colectividad; o los afectan de tal manera que limitan sus potencialidades presentes
o las futuras.
CONTRATO SOCIALO: Es un acuerdo real o hipottico realizado en el interior de un
grupo por sus miembros, como por ejemplo el que se adquiere en un Estado con relacin a sus derechos y deberes y los de sus ciudadanos.
CORRUPCIN POLTICA: Del latn corruptio, corruptionis; a su vez del prefijo de
Inicio
intensidad com- y rumpere, romper es el abuso del poder mediante la funcin pblica
para beneficio personal.
Actividades
Autoevaluacin
Glosario
Bibliografa
BIBLIOGRAFA DE LA UNIDAD II:
Borbn, J.Liderazgos, polticas y gestin pblica para la nueva gobernabilidad en Democracia en

dficit (BID Cap. VIII)
CEPAL, I.(2001). La descentralizacin en Amrica Latina: Terica y Prctica, Santiago de Chile
Anotaciones
La Rosa Huertas, L.(2003). Polticas de promocin de la salud y capital social. Per: Ford.
Portacarrero S. F. Polticas sociales en el Per. Per: Universidad del Pacfico. (#000001126)
Makon Marcos, P,(2000). El modelo de gestin por resultados en los organismos de la administracin
pblica nacional. CLAD Reforma del Estado- Buenos Aires Argentina
Ventura Camejo, R.(2008). Revista de administracin pblica: Modernizacin de la gestin pblica
/ [Direccin: Ramn Ventura Camejo]. Santo Domingo: [Mabel Joa].
Bibliografa
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AUTOEVALUACIN DE LA UNIDAD N II
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seleccionadas
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I) Lea detenidamente los siguientes enunciados y elija

la alternativa que, en cada caso, completen las ideas
Bibliografa
:
presentadas
1. Cuando hablamos del concepto de POBREZA nos referimos a:
Recordatorio
a) Concepcin socioeconmica
Anotaciones
b)
Concepcin legal ( )
c) Concepcin vaga e imprecisa
d) Concepcin multidimensional y multicausal
e)
Concepcin slo multidimensional ( )

2. La poltica social del estado cuando su orientacin est enfocada a la carencia de
necesidades, se dice que la solucin es el otorgar:
a) Ms ingresos a los programas
b)
Capacidades de gestin ( )
c)
Apoyo poltico ( )
d) Transferencia de recursos
e)
Mejor soporte administrativo ( )

3. Una buen proceso de DESCENTRALIZACIN debe buscar que:

a) Al servicio del propio estado y sus intereses.
b) Al servicio de particulares, es decir, de ciudadanos y ciudadanas. (
c) Al servicio de las instituciones que conforman el estado.
d) Al servicio de empresas importantes estratgicas.
e) Al servicio de instituciones supranacionales.
4. El enfoque de GOBERNANZA URBANA implica estudia la articulacin entre:

a)
Instituciones pblicas ( )

b)
Organismos privados ( )

c)
Organismos internacionales ( )

d)
Estado y trabajadores ( )

e) Actores pblicos y privados
5. El problema de la violencia en Latinoamrica fundamentalmente afecta:

a) Las condiciones econmicas de la poblacin
b) Las posibilidades de mayor inversin
c) El desarrollo socioeconmico

d)
Las instituciones nacionales ( )

e)
La paz social ( )
Desarrollo
de contenidos
Lecturas
seleccionadas
POLTICAS
PBLICAS II
Glosario
II)Lea cuidadosamente las siguientes preguntas y responda,

en cada, caso con Verdadero (V) o Falso (F):
Recordatorio
6. John Stuart Mill en sus estudios sobre tica y moral manifest que prevalece la vida
moral sobre la vida psicofsica y el mayor valor del altruismo frente al egosmo.
V(
F (
7. El filsofo alemn Immanuel Kant estableco tres postulados bsicos en sus estudios
srelacionados a la tica: la libertad, la inmortalidad del alma y la existencia de Dios.
La moral se convierte en una estructura ideal sobre el hbito y sobre la costumbre,
pero aquella, la moral, est sujeta a una valoracin como cuando determinada actuacin se la califica de buena.

V(
) F (
8. El funcionario pblico sabe cules son sus derechos, obligaciones y prohibiciones,

tanto en el campo tico como jurdico, el problema principal estriba en que los rganos de control a veces no controlan y las leyes no se cumplen.

V(
) F (
9. Max Weber habl de la relacin entre la poltica y la moral, distinguiendo entre

la tica de la conviccin y la tica de la responsabilidad: quien acta en la primera,
respeta los principios de conducta vigentes desde antes, independientemente de sus
consecuencias.

V(
F (
10. Brennan y Buchanan sostienen que las instituciones deben ser diseadas de forma
que el altruismo o la solidaridad y la buena educacin sean apreciados en todo
su valor, pero que es necesario que se las puede dar por supuestas.

V ( )
F (
11. En la esfera social el gran paradigma de las PP a alcanzar est relacionado a la consolidacin de los sistemas de gobierno democrticos, que busquen la equidad de sus
habitantes, igualdad de oportunidades, libertad a elegir y ser elegidos, entre otros.

V(
F (
12. Segn Klitgaard la corrupcin se incrementa all donde existe ms monopolios privados, ms reglas discrecionales para los funcionarios y menor transparencia. Klitgaard construye la teora de incentivos para disminuir la corrupcin, que parte de la
crtica a la falacia comn: se asume con frecuencia que los gobiernos son corruptos
porque la gente es inmoral, y concluye que la solucin es educar a los ciudadanos,
lo que se conseguir slo a travs de generaciones.

V(
F(
13. Segn Lus Aguilar, La nueva delimitacin del mbito del Estado respecto del
mundo privado y social recorta y adelgaza a la Administracin Pblica como conjunto de organizaciones, programas, procesos y personal.

V(
F (
14. De acuerdo a Cunillgrau, quin sostiene que: sin reforma poltica en sentido amplio no hay reforma administrativa posible de traducirse en un cambio real y sostenido a favor de la sociedad.

V(
F (
Anotaciones
Bibliografa
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Bibliografa
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Anotaciones
III) En cada caso, asocia los conceptos de la columna de

la izquierda con las caractersticas que encuentras en la
columna de la derecha:
Columna 1
Columna 2
1.- Valores
a.- Es el abuso del poder mediante

la funcin pblica para beneficio
personal.
2.- Corrupcin poltica
b.- Es el tipo de interaccin

humana que se manifiesta en
aquellas conductas o situaciones
que, de forma deliberada,
aprendida o imitada, provocan, o
amenazan con hacerlo, un dao o
sometimiento grave a un individuo
o una colectividad; o los afectan
de tal manera que limitan sus
potencialidades presentes o las
futuras
3.- Contrato social
c.- El concepto se utiliza para

mencionar nociones de justicia e
igualdad social con valoracin de la
individualidad.
4.- Violencia
d.- Es un acuerdo real o hipottico

realizado en el interior de un grupo
por sus miembros, como por ejemplo
el que se adquiere en un Estado con
relacin a sus derechos y deberes y
los de sus ciudadanos.
e.- Se sitan como cdigos morales
que aplican universalmente las
Sociedades, y donde casi siempre est
presente ladualidad entre el bien y el
mal
5.- Equidad
a) 1-e; 2-a; 3-d; 4-b; 5-c
b) 1-b; 2-a; 3-c; 4-d; 5-e
c) 1-c; 2-a; 4-d; 5-b; 5-e
d) 1-a; 2-b; 3-c; 4-d 5-e
e) 1-d; 2-a; 3-c; 4-b; 5-b
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de contenidos
Diagrama
Objetivos
Inicio
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seleccionadas
UNIDAD III: LA GESTIN PUBLICA Y LA MODERNIZACIN DEL

ESTADO
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de contenidos
Actividades
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Objetivos
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CONTENIDOS
Recordatorio
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de contenidos
Anotaciones
Actividades
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seleccionadas
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EJEMPLOS
ACTIVIDADES
Autoevaluacin
AUTOEVALUACIN
Diagrama
Recordatorio
Glosario
Autoevaluacin
Recordatorio
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PBLICAS II
BIBLIOGRAFA
Bibliografa

Objetivos
Anotaciones
Inicio
CONOCIMIENTOS
TEMA N 1: La Nueva
Gestin Pblica
Desarrollo
de contenidos
1.1 G
estin funcional versus
gestin por procesos
1.2 G
estin de resultados y
Lecturas
Glosario
Bibliografa
seleccionadas
gestin del riesgo
TEMA N 2: Los Poderes del
Estado y sus Funciones
2.1 E
l Poder ejecutivo y
Recordatorio
Anotaciones
legislativo
2.2 El poder judicial
Lectura Seleccionada N 1:
Tensiones y proyecciones
en la modernizacin de la
gestin pblica: discusin
desde una perspectiva
histrico-cultural de Daz
Carlos
PROCEDIMIENTOS
ACTITUDES
1.
Realiza un anlisis interpretativo sobre la gestin
funcional y la gestin por
procesos
1. Valora la importancia
estado
2. Elabora un cuadro comparativo sobre la gestin por

resultados y la gestin de
riesgos
2. Valora y reconoce la
gobernabilidad como
base del desarrollo
econmico y social
3.
Redacta un ensayo acerca
de las principales funciones
de los poderes, ejecutivo,
legislativo y judicial
4. Analiza y explica mediante
la elaboracin de un cuadro resumen los elementos
centrales del SNIP
5. Analiza y explica mediante

la elaboracin de un cuadro resumen los elementos
centrales del presupuesto
TEMA N 3: El Sistema
pblico de la nacin
Nacional de Inversin Pblica
3.1 E
l SNIP en el mbito
nacional
3.2 L
a inversin pblica y
su importancia en la
formulacin de polticas
pblicas
Actividad N 1
Actividad N 2
TEMA N 4: Estructura del

Sector Pblico
4.1 P
laneamiento y el
presupuesto del sector
pblico
4.2 L
as polticas pblicas y su
financiamiento
Polticas pblicas de fomento
de Calva Jos Luis
AUTOEVALUACIN N 2
Tarea Acadmica N 1
Anotaciones
Bibliografa
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Bibliografa
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Anotaciones
UNIDAD III: LA GESTIN PUBLICA Y LA MODERNIZACIN DEL ESTADO
TEMA N 1: LA NUEVA GESTIN PBLICA

1.1 Gestin Funcional Vs Gestin por Procesos1
Introduccin.
Los esfuerzos por mejorar la gestin pblica en el Per son numerosos y de todo
tipo, pero no necesariamente responden a una orientacin estratgica y se desarrollan de manera aislada y desarticulada. Por tanto, no habran cambiado sustantivamente el desempeo global del Estado. La Secretara de Gestin Pblica de la
Presidencia del Consejo de Ministros, como ente rector del Sistema Administrativo
de Modernizacin de la Gestin Pblica, est impulsando un proceso de Modernizacin de la Gestin Pblica a fin de promover en el pas una Administracin
Pblica eficiente, enfocada en resultados y que rinda cuentas a los ciudadanos.
Con ese propsito, la SGP inici la formulacin concertada de la Poltica Nacional
de Modernizacin de la Gestin Pblica (PNMGP), proceso que involucr a una
serie de actores y un conjunto de esfuerzos. El proceso comenz con la elaboracin
del Marco Conceptual sobre Reforma y Modernizacin del Estado, as como con
la realizacin de un Diagnstico sobre la Situacin de la Reforma y Modernizacin
del Estado en el Per. Para ello, se realizaron tres talleres en los que se recogieron
opiniones y aportes de expertos, autoridades y funcionarios pblicos acerca de las
principales necesidades y prioridades de modernizacin de la gestin pblica.
A partir de esos insumos se inici el diseo de la PNMGP. En esta etapa se llevaron
a cabo dos talleres descentralizados que tuvieron por objetivo recoger informacin
respecto a la problemtica en materia de gestin pblica que enfrentan los gobiernos regionales y locales y discutir con ellos las distintas alternativas de solucin a esa
problemtica para ser incorporadas en la Poltica. El primer taller se centr en el
anlisis de los problemas, causas, efectos y alternativas de solucin aplicables a los
gobiernos regionales, mientras que el segundo, se enfoc en los mismos aspectos
referidos a las municipalidades provinciales y distritales. En ambos talleres las autoridades y funcionarios de los gobiernos descentralizados tuvieron la oportunidad
de interactuar con representantes de los sistemas administrativos nacionales. La
informacin recabada en dichos talleres sirvi como insumo para la elaboracin de
la propuesta de lineamientos de la PNMGP.
1.1.1 La Gestin Funcional Vs la Gestin por Procesos

La Nueva Gestin Pblica (NGP) est orientada a la bsqueda de la satisfaccin de necesidades de la poblacin La Nueva Gestin Pblica (NGP), como
racionalidad, tiene consecuencias tico- morales, al reconfigurar los valores
que orientan la consecucin de los fines de las organizaciones pblicas y
afectan la manera en que se disea la capacidad organizacional estatal y no
estatal, frente a un nuevo concepto de lo pblico. Las cuales se materializan
en la forma en que las organizaciones pblicas se relacionan con la justicia,
la equidad y su entorno organizacional (Arellano y Cabrero, 2005). La NGP,
parece apoyar un argumento de tipo individualista, que pregona por una
autodeterminacin, solo posible, en la medida que se faculta al ser humano
para que sea dueo de sus propios objetivos, sin interferencia de ninguna
accin o institucin coercitiva. La NGP desarrolla propuestas valorativas que
determina la configuracin de las organizaciones hacia argumentos como:
Estar en contra de la burocracia; defender el mercado como mecanismo ptimo para distribuir los beneficios; que el mrito y el ser dueos de s mismos
son los mejores jueces sociales debido a su condicin tcnica y neutral; el
hecho de que las reglas y procedimientos formales limitan el ser dueos de
s mismos; y que el ciudadano es el que mejor conoce lo que desea. Estos
argumentos impactan las organizaciones en cuanto a su diseo al configurar
un nuevo marco axiolgico, donde se necesita de organizaciones pblicas
eficientes, neutras y gerenciales. Pero en donde el problema del diseo de
instituciones y soportes organizacionales justos y conscientes con los princi1 V
lez Chica, Sergio, Una mirada a los nuevos enfoques de la nueva gestin pblica- Administracin y Desarrollo N 39, 2009.
Desarrollo
de contenidos
Lecturas
seleccionadas
pios de diferencia y autonoma, pasa a ser un debate perifrico (Arellano y

Cabrero, 2005). Bajo este anlisis, se elabora un nuevo cuadro resumen
(Cuadro 2.), basado en los argumentos de mar Guerrero (2002), para ser
contrastado, que recoge los argumentos justificantes que presentan diversos
Recordatorio
autores de la NGP. Los cuales resaltan la importancia de pasar de la racionalidad burocrtica a la racionalidad de la NGP, entre los que se puede destacar: est centrada en la economa; est orientada al mercado; se basa en el
derecho mercantil; su orientacin al ser humano tiende a lo privado y su
fundamento axiolgico es la eficiencia del individuo. Obsrvese en el siguiente cuadro el cambio de paradigmas de la nueva gestin pblica.
Cuadro N 1
Fuente: Aguilar 2006 (284)
1.1.2 Enfoque de creacin de valor pblico: Barzelay, es tajante al sealar que la
palabra eficiencia, debe eliminarse del lxico de la Administracin Pblica
En su lugar, al deliberar acerca de la naturaleza y del valor de las actividades
gubernamentales, los servidores pblicos deben recurrir a los conceptos interrelacionados de producto o servicio, calidad y valor (Barzelay, 1998).
La eficiencia como reduccin de costos en el empleo de los medios pese a
los resultados, es el centro de la crtica de Barzelay. Crtica que plantea un
debate acerca de la creacin de valor pblico, el cual nos remite al trabajo
de Mark Moore (1995), en el cual se pregunta Qu deben pensar y hacer
los gestores pblicos para aprovechar las circunstancias particulares en que
se encuentran para crear valor pblico? Con el fin de plantear una serie
de respuestas a este interrogante, Moore entiende la gestin pblica como
una accin estratgica, orientada a resultados que son demandados por la
sociedad. En este sentido el Gerente pblico es un actor que debe explotar
el potencial del contexto poltico y organizativo en el que est inmerso con
el fin de crear valor pblico (Moore, 1995:18).
A continuacin se muestra un cuadro comparativo acerca de los modelos de
gestin funcional y por procesos, en este se hace hincapi en los estilos de
gestin:
POLTICAS
PBLICAS II
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Anotaciones
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Anotaciones
GESTIN FUNCIONAL
GESTIN POR PROCESOS
Organizacin por departamentos o

reas especializadas
Los departamentos condicionan la
ejecucin de las actividades.
Organizacin orientada a los procesos.

Los procesos de valor aadido
condicionan la ejecucin de las
actividades.
Autoridad basada en los responsables del proceso.
Principios de autonoma y de autocontrol
Orientacin externa hacia el cliente
interno o externo.
Autoridad basada en jefes funcionales o departamentales

Principios de jerarqua y control.
Orientacin interna de las actividades, hacia el jefe o hacia el

Orientacin externa hacia el cliente
interno o externo.
Principios de burocracia, formalisPrincipios de eficiencia, flexibilidad
mo y centralizacin en la toma de
y descentralizacin de las decisiodecisiones.
nes.
Ejercicio del mando por control
Ejercicio del mando por excepcin
basado en la vigilancia.
basado en el apoyo o la supervisin.
Principio de eficiencia: Ser ms
Principio de eficacia: Ser ms comproductivos.
petitivos.
La cuestin es cmo hacer mejor lo La cuestin es para quin lo haceque venimos haciendo.
mos y qu debemos hacer.
Las mejoras que se logran tienen
Las mejoras que se logran tienen
un mbito transfuncional generali- un mbito funcional limitado: genezado: El proceso unidad organiza- ralizado: El departamento unidad
cional.
organizacional.
CUADRO N2. GESTIN FUNCIONAL VS GESTIN POR PROCESOS
Fuente: Pedro Fernando Escalante Ampuero
Ahora veamos algunas debilidades del modelo funcional
1.1.3 Debilidades estructurales comunes en las organizaciones funcionales

Desconocimiento de la Estructura de procesos y la interrelacin entre los
mismos.
Dificultad de llevar la Estrategia a la Operacin.
Falta de integridad de los diferentes sistemas de gestin.
Gestin ineficiente de recursos y servicios: Personas, TI, materiales, etc.,
segn las necesidades de cada rea; no segn las necesidades de cada proceso.
Baja confiabilidad en el Costeo de Productos: Recursos (T. H., Tecnologa,
Informacin,
etc.) asignados y utilizados por dependencias, no congruentes con los procesos.
Dificultades para la evaluacin corporativa sistmica e integral.
Impacto negativo en la Productividad, Competitividad y Rentabilidad: No
logro de objetivos estratgicos
1.1.4 Debilidades operativas comunes en las organizaciones funcionales

Exceso de procedimientos y actividades manuales.
Numerosos formatos y papeles en cada dependencia.
Poco conocimiento de lo que hace cada quien.
Sin estndares.
Carencia de controles o controles inadecuados.
Informacin aislada en cada rea.
Desarrollo
de contenidos
1.2 Gestin por Resultados y Gestin de Riesgos
Lecturas
seleccionadas
1.2.1 El enfoque de la gestin para resultados (GpR)2. Se ha presentado en difeRecordatorio

rentes instancias gubernamentales y acadmicas, como un modelo que propone cambios en las formas tradicionales de gestin gubernamental, pone
un especial nfasis en los resultados e impactos que se logran a favor de la
satisfaccin y bienestar de los ciudadanos. El trmino, gestin para resultados, emerge de una serie de debates sobre el desarrollo que se dio en el seno
de diferentes agencias de la Organizacin de Naciones Unidas (ONU) y de
organismos multilaterales como el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID),
y el Fondo Monetario Internacional (FMI). El enfoque de la Gestin para
Resultados (GpR), se enmarca en los modelos propuestos a partir de los lineamientos de las llamadas, reformas de segunda generacin, que se presentaron a mediados de la dcada de los aos noventa del siglo XX, como
una respuesta a las consecuencias en los procesos de implementacin de las
recetas del denominado consenso de Washington o reformas de primera
generacin, al no traer los resultados esperados para los Estados y en general
para las sociedades latinoamericanas, y contribuyendo ms bien al desarrollo
de efectos adversos que ampliaron la brecha entre pases ricos y pobres. Diferentes economistas, como por ejemplo Joseph Stiglitz, ante el Banco Mundial, concluyen que el Estado debe cumplir un papel ms activo en pro del
desarrollo econmico, pero que su funcin bsica debe estar orientada al
desarrollo poltico y social (institucional).
El Banco Mundial, en su informe de 1997, plantea que el Estado debe ser
eficiente y ante todo eficaz o estar orientado hacia resultados, lo cual se logra
mediante:
El rediseo de sus instituciones.
U
na mayor y mejor participacin ciudadana en cada uno de los niveles del
desarrollo de las polticas pblicas.
Una mayor transparencia en la actuacin de la Administracin.
U
na mayor responsabilidad y medicin de resultados por parte de la administracin;y
P
rocesos de rendicin de cuentas de la Administracin sobre sus actividades (accountability).
La Gestin para Resultados (GpR), hace nfasis en la superacin de problemas socialmente relevantes como: la superacin de la pobreza; el crecimiento econmico sostenible; el mejoramiento en la calidad de vida; el incremento de la esperanza de vida; el aumento de los promedios de escolaridad; la
disminucin del costo de operacin gubernamental y el mejoramiento de la
definicin y medicin de los resultados de desarrollo por parte de las instancias estatales y supraestatales (BID y CLAD, 2007).
El trmino Gestin para Resultados ha venido cobrando fuerza y tendiendo a reemplazar los trminos de Gestin por Resultados o gestin orientada a resultados en la primera dcada del siglo XXI, al hacer nfasis el
conector para, en el aspecto teleolgico y orientativo a fines de la gestin
pblica. La Gestin para Resultados (GpR), est siendo aplicada por diversos
gobiernos, como son Estados unidos, El Reino Unido, Espaa, Alemania,
nueva Zelanda y Australia; y en Latinoamrica en gobiernos como Mxico,
Chile, Brasil y Colombia.Estos ltimos tienen en comn que presentan los
mejores indicadores en su implementacin y el de ser asistidos por organismos internacionales como el Banco Interamericano de desarrollo (BID), el
cual apoya con asistencia tcnica en el marco de lneas de crdito para el
desarrollo (BID y CLAD, 2007).
2 V
lez Chica, Sergio, Una mirada a los nuevos enfoques de la nueva gestin pblica- Administracin y Desarrollo N 39, 2009.
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PBLICAS II
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El enfoque de Gestin para Resultados, GpR, hace nfasis en la medicin

de los resultados de la gestin, en trminos de logro de objetivos y metas.
Sirviendo como instrumentos de verificacin y priorizacin de avances en
cuanto al grado y porcentaje de resultados alcanzados en pro de beneficios,
para las poblaciones objetivo. La GpR busca orientar la accin de los actores
hacia la creacin de valor pblico (Moore, 1995) mediados por la puesta,
en uso de instrumentos de gestin y Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones, TIC, en forma colectiva, coordinada y complementaria, para
cumplir los objetivos anteriormente sealados. (Garca Lpez y Garca Moreno, 2010). Por ejemplo, en la GpR, la eficacia de la gestin pblica frente
al problema de la pobreza, se puede medir en trminos del porcentaje de
hogares que han superado de manera permanente el estado de pobreza en
comparacin al nmero total de hogares pobres.
Indicadores de acciones, en cuanto, por ejemplo, de la capacitacin en pro
de la empleabilidad y el emprendimiento se consideran, indicadores de gestin tipo medios, ms no de resultados tipo fines. As mismo, la gestin educativa no se mide en cuanto a resultados por el nmero de colegios construidos del nmero de maestros por estudiantes, los cuales se definiran como
indicadores operacionales, tipo insumos, sino por los niveles de aprendizaje
que acrediten los estudiantes, mediante pruebas estandarizadas internacionalmente por la calidad de empleos y/o universidades que logran conseguir
gracias a su educacin preescolar, bsica, media y preparatoria. La GpR, incorpora en la creacin de valor pblico, una cadena orienta hacia resultados
de insumos, medios y fines que se expresan en indicadores operacionales
(insumos), indicadores de gestin (medios) e indicadores de resultados (fines). Siendo determinante en los indicadores de resultados los anlisis de
los efectos y de los impactos de las acciones y productos desarrollados por la
gestin pblica
1.2.2 El enfoque de la gestin por riesgos3

El controlar y administrar riesgos son conceptos inherentes a la gerencia, y
en la gerencia pblica esa interrelacin es esencial para una gestin efectiva,
lo cual se observa en la ms reciente definicin de control interno de la INTOSAI1, establecindolo como un proceso integral efectuado por la gerencia y el personal, y est diseado para enfrentarse a los riesgos y para dar una
seguridad razonable de que en la consecucin de la misin de la entidad se
alcanzarn los siguientes objetivos gerenciales:
El primero sobre la ejecucin ordenada, tica, econmica, eficiente y efectiva de las operaciones, indica que las operaciones deben ser consistentes
con la misin; organizadas con mtodos apropiados; con fundamento en
una conducta tica y de prevencin y deteccin de fraude y corrupcin. Se
espera que los servidores pblicos atiendan el inters pblico con justicia
y que administren adecuadamente los recursos pblicos. Por tal motivo la
tica pblica es un prerrequisito y un soporte para los dineros pblicos y
una clave para su buen gobierno. As tambin, el tratamiento econmico sin
desperdicio ni extravagancia. Y la eficiencia, que significa poner el mnimo
de recursos para lograr una cantidad y calidad de resultados.
El segundo objetivo, sobre el Cumplimiento de las obligaciones de responsabilidad, que se refiere al proceso en el que las organizaciones pblicas
y los individuos que las integran se hacen responsables por sus decisiones
y acciones, incluyendo las relativas a la salvaguarda de recursos pblicos,
imparcialidad, y todos los aspectos de su desempeo.
En el tercero se requiere el cumplimiento de las leyes y regulaciones. As
por ejemplo; aquellas que ordenan la obtencin y gasto del dinero pblico
y la manera de operar, la Ley contra la corrupcin y el enriquecimiento
ilcito, la Ley general de control interno, etc.
3 M
ontoya, Roco tica, transparencia y control de riesgos en la administracin
pblica, revista Control y Gestin: Ao 10(I), agosto, 2006.
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y por ltimo, la Salvaguarda de los recursos, que si bien este cuarto objetivo puede ser visto como una subcategora del primero, la importancia de
la salvaguarda de los recursos del sector pblico necesita ser fortalecida.
Esto se debe a que los recursos en el sector pblico generalmente involuRecordatorio
cran dinero pblico y su utilizacin en el inters pblico generalmente requiere cuidado especial. Adems, la contabilidad gubernamental en base
de efectivo, prctica que sigue siendo muy comn en el sector pblico, no
provee suficiente seguridad relacionada con la adquisicin, utilizacin y
disposicin de los recursos. La salvaguarda de ciertos recursos y archivos
se ha vuelto cada vez ms importante desde la llegada de los sistemas de
computacin. La informacin sensible almacenada en medios de computacin puede ser destruida o copiada, distribuida y mal usada, si no se
tiene el suficiente cuidado como para protegerla. De esa definicin me
interesa resaltar que:
E
l control debe ser incorporado a las actividades de la entidad y es ms
efectivo cuando se construye dentro de la estructura organizativa y es parte
integral de la esencia de la organizacin, debe ser diseado desde adentro,
no por encima de las actividades. Al disear el control interno desde adentro, ste se vuelve parte de la cultura de la organizacin, de los procesos de
planificacin, ejecucin y seguimiento de la gerencia.
E
s efectuado por la alta direccin y el resto del personal. La gente es la que
realiza el trabajo de control interno. ste se logra por los individuos dentro
de una organizacin, con lo que ellos hacen y dicen. Por eso, la gente debe
conocer su rol, sus responsabilidades, y los lmites de autoridad.
D
ar respuesta a los riesgos. Cualquiera que sea la misin, su consecucin
se enfrentar a toda clase de riesgos. La tarea de la alta direccin es identificar y dar respuesta a estos riesgos de cara a maximizar la posibilidad de
alcanzar los objetivos institucionales.
N
o importa cun bien diseado y ejecutado est, el control interno no
puede dar a la gerencia seguridad completa en relacin al logro de los
objetivos generales, se puede esperar un nivel razonable de seguridad.
Esa seguridad equivale a un nivel satisfactorio de confianza bajo ciertas
consideraciones dadas de costo, beneficio y riesgo.
E
l control interno no es un hecho o circunstancia, sino una serie de acciones que estn relacionadas con las actividades de la institucin. Estas
acciones se dan en todas las operaciones continuamente, son inherentes a
la manera en la que la alta direccin, administra la organizacin.
Otro aspecto importante del control del riesgo es La evaluacin del riesgo
y como componente del control interno, se define como el proceso de identificar y analizar los riesgos relevantes para la consecucin de los objetivos
de la entidad y determinar una respuesta apropiada; este aspecto aborda
cuatro elementos a saber: identificacin del riesgo, valoracin del riesgo, evaluacin de los riesgos y desarrollo de las respuestas. Todo este esfuerzo tiene
sentido en el tanto este proceso de riesgos sea considerado y aplicado en la
forma ms prctica y til para la toma de decisiones oportunas y efectivas en
la consecucin de la misin institucional y por ende, en la prestacin de los
servicios correspondientes. Pero sobre todo requiere del involucramiento de
la alta jerarqua de la institucin.
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TEMA N 2: LOS PODERES DEL ESTADO Y SUS FUNCIONES4

2.1 El Poder Ejecutivo y Legislativo5
2.1.1 El Poder ejecutivo es el encargado de ejercer el gobierno, hacer cumplir las
leyes e impulsar las polticas de Estado. Lo conforman la Presidencia de la
Repblica, el Consejo de Ministros del Per y los organismos pblicos del
Poder Ejecutivo.
La Presidencia del Per, est liderada por el Presidente de la Repblica,
quien es a su vez Jefe del Estado y Jefe de Gobierno, y personifica a la Nacin,
el Despacho Presidencial y los Vicepresidentes en todo su pas.
El Consejo de Ministros del Per, est integrado por los Ministros de Estado
y encabezado por el Presidente del Consejo de Ministros. Adems lo complementan el Secretario General de la Presidencia del Consejo de Ministros y las
Comisiones Intersectoriales, entre las cuales, destacan las comisiones permanentes: La Comisin Interministerial de Asuntos Econmicos y Financieros
(CIAEF) y La Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS).
En la ciencia poltica y el derecho constitucional, el poder administrativo
(poder ejecutivo) es una de las tres facultades y funciones primordiales del
estado (junto con la legislativa y la judicial), consistente en hacer cumplir las
leyes y que suele ejercer el gobierno o el propio jefe del Estado. Se distingue
as del poder legislativo, que promulga o revoca leyes, y del poder judicial,
que interpreta, hace respetar o invalida las mismas. Es responsable de la gestin diaria del Estado. El poder ejecutivo concibe y ejecuta polticas generales de acuerdo con las cuales las leyes tienen que ser aplicadas, representa a
la nacin en sus relaciones diplomticas, sostiene a las Fuerzas Armadas y en
ocasiones aconseja con respecto a la legislacin. En los estados democrticos,
el poder ejecutivo est considerado como administrador y ejecutor de la voluntad popular a la cual representa y de la que debe ser su ms firme garante.
La misin ejecutiva de un estado totalitario, en cambio, es ejercida al margen
de limitaciones legales o jurdicas.
La doctrina jurdica del Derecho Administrativo y Constitucional plantea
una disyuntiva de tipo nominal para designar a este poder del Estado. Algunos tericos lo denominan Poder Ejecutivo, mientras que otros Poder Administrativo. Sin embargo es esta ltima versin la que describe de mejor
manera las funciones de esta potestad, debido a que la ostentacin de esta
potestad jurdica no solo supone la ejecucin de reglas, sino que tambin implica la administracin a travs de la dictacin de otras normas (reglamentos,
decretos, instructivos). En algunas jurisdicciones es comn que se le deleguen potestades legislativas a quien tambin ostenta el cargo de presidente,
sin embargo esto no se debe confundir con la potestad administrativa, que
bajo mandato constitucional le otorga esas facultades al presidente, o primer
ministro.
Esto ltimo suele traer problemas de competencia legal, es decir, de confusiones entre qu se le est permitido realizar a cada potestad, y suele ser esta
disyuntiva un argumento a favor para la justificacin de Tribunales Constitucionales
Conformacin del Poder Ejecutivo: El Poder Ejecutivo est integrado por:
1) La Presidencia de la Repblica.
2) El Consejo de Ministros.
4 D
ocumento del Congreso de la Repblica Ley Orgnica del Poder Ejecutivo,
2012.
5 S
ecretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros Poltica
Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica al 2021.
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3) La Presidencia del Consejo de Ministros.
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4) Los Ministerios.
5) Entidades Pblicas del Poder Ejecutivo.
Los ministerios y las entidades pblicas ejercen sus funciones en respuesta a
una o varias reas programticas de accin, las cuales son definidas para el
cumplimiento de las funciones primordiales del Estado y para el logro de sus
objetivos y metas.
Competencias del Poder Ejecutivo: Ejercer, pudiendo desconcentrar pero
no delegar, las funciones y atribuciones inherentes a:
1) Relaciones Exteriores;
2) Defensa, Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas;
3) Justicia, con excepcin de la Administracin de Justicia;
4) Orden Interno, Polica Nacional del Per y de Fronteras;
5) A
dministracin Tributaria de alcance nacional y endeudamiento pblico
nacional;
6) Rgimen de Comercio y Aranceles;
7) Regulacin de la Marina Mercante y Aviacin Comercial;
8) Regulacin de los Servicios Pblicos de su responsabilidad;
9) Regulacin de la infraestructura pblica de carcter y alcance nacional;
10) Otras que le seale la ley conforme a la Constitucin Poltica del Per.
El Presidente Constitucional de la Repblica del Per es el jefe de Estado y
de Gobierno de la Repblica del Per. Personifica a la Nacin Peruana, es
el jefe del poder ejecutivo y jefe supremo de las Fuerzas Armadas y Policiales
del Per. As mismo, el cargo corresponde a la ms alta magistratura del pas
y al funcionario pblico de mayor jerarqua.
Le corresponde, como mandato genrico, dirigir la poltica general del gobierno y la administracin del Estado. Si bien su papel, ttulo y significacin
han experimentado cambios a lo largo de la historia, al igual que su posicin
y relaciones con los dems actores de la organizacin poltica nacional, ha
sido y es la figura poltica ms destacada. La Constitucin Poltica del Per
vigente (1993) establece los requisitos, los derechos y las obligaciones que
debe cumplir el Presidente de la Repblica.
Las atribuciones ms importantes del Presidente de la Repblica son:
1) C
umplir y hacer cumplir la constitucin, los tratados, leyes y dems disposiciones legales.
2) Representar al Estado, dentro y fuera de la repblica.
3) Dirigir la poltica general de gobierno.
4) Velar por el orden interno y la seguridad exterior de la Repblica.
5) Convocar a elecciones.
6) Conceder indultos y conmutar penas.
7) Convocar al congreso a legislatura extraordinaria.
8) Otros sealados en la Constitucin Art. 110 118.
El Consejo de Ministros del Per: Es el rgano del poder ejecutivo integrado por la reunin de ministros encargados de la conduccin de los diversos sectores pblicos. Cada ministerio es el responsable de la direccin y
gestin de los asuntos que competen a la cartera a su cargo.
El Presidente del Consejo de Ministros, quien puede ser ministro sin cartera,
es, despus del Presidente de la Repblica, el portavoz autorizado del go-
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bierno, coordina las funciones de los dems ministerios y firma los decretos
legislativos, los decretos de urgencia y los dems decretos y resoluciones que
seala la ley y la constitucin.
es la reunin de todos los Ministros de Estado. Este consejo se encuentra
presidido por el Presidente del Consejo de Ministros del Per, quien es nombrado directamente por el Presidente del Per. El Presidente del Gabinete
es quien preside las reuniones del Consejo, salvo cuando el Presidente de la
Repblica lo convoca o lo rene con ellos y es l quien lo preside.
Los ministros son nombrados discrecionalmente por el Presidente de la Repblica a propuesta y coordinacin del Presidente del Consejo de Ministros.
Dentro de los treinta das que se nombra un gabinete, debern presentarse
ante el Congreso de la Repblica del Per quien le debe otorgar su voto de
confianza. Para que el Consejo de Ministros pueda llegar a un acuerdo se
requiere el voto aprobatorio de la mayora de sus miembros.
Atribuciones del Consejo de Ministros:
Son las siguientes, contenidas en el Art. 125 de la Constitucin:
1) A
probar los proyectos de ley que el Presidente de la Repblica somete al
congreso.
2) A
probar los decretos legislativos y los decretos de urgencia que dicta el
presidente de la Repblica, as como los proyectos de ley y los decretos y
resoluciones que dispone la ley. Esto conforme a la constitucin Art. 104.
3) Deliberar sobre asuntos de inters pblico.
4) Las dems que le otorgan la constitucin Art. 119 - 129 y las leyes.
Las Entidades Pblicas del Poder Ejecutivo:
Estn adscritos a un Ministerio y son de dos tipos:
1) O
rganismos Pblicos Ejecutores, cuya creacin y disolucin se realiza por
Ley a iniciativa del Poder Ejecutivo
2) O
rganismos Pblicos Especializados, cuya creacin y disolucin se realiza
por Ley a iniciativa del Poder Ejecutivo.
En ambos casos, su reorganizacin, fusin, cambio de dependencia o adscripcin se acuerdan por decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
Los Reglamentos de Organizacin y Funciones respectivos se aprueban por
decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
2.1.2 El Poder Legislativo6 : es el rgano del Estado encargado de dictar, modificar
y derogar las leyes. Tambin tiene atribuciones de fiscalizacin con respecto
a las instituciones pblicas y a los funcionarios que las ejercen a travs de
comisiones investigadoras.
El Congreso de la Repblica es la expresin del poder legislativo. Est integrado por cmara nica compuesta por 130 representantes, elegidos por cinco aos mediante voto electoral directo, secreto y obligatorio. Los requisitos
para ser congresistas, las funciones, atribuciones y otros estn en la Constitucin Art. 90 102.
1. Organizacin del Congreso de la Repblica.
2. La Comisin Permanente.
6 C
onsejo Ejecutivo del Poder Judicial Manual de Organizaciones y Funciones del
Poder Judicial, PP:1-20, 2012
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3. Las Comisiones Investigadoras
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4. Las Comisiones Dictaminadoras

Formacin y Promulgacin de las Leyes Art. 107 109.
1. Iniciativa Legislativa.
2. Dictamen de la Comisin Respectiva.
3. Aprobacin de la Ley.
4. Promulgacin de la Ley.
5. Publicacin de la Ley en el Peruano.
2.1.2.1 Conformacin del Congreso.
1. Consta de una Cmara nica: es unicameral.
2. Est integrado por 120 congresistas.
3. E
s elegido por un perodo de cinco aos, mediante proceso electoral.
4. Tiene autonoma normativa, econmica, administrativa y poltica.
5. Puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de inters
pblico
2.1.2.2 Funciones generales del congreso: El Congreso de la Repblica sintetiza los dos pilares en los que se asienta el Estado Democrtico de
Derecho: la divisin de poderes que evita la concentracin del poder
y garantiza la libertad de los ciudadanos; y, la soberana popular por
la que el pueblo delega poder en sus gobernantes quienes debern
ejercerlo en base a la Constitucin.
En este marco las atribuciones y funciones del Congreso se concretan en las siguientes:
1. Funcin de Representacin.- Los ciudadanos y ciudadanas participan indirectamente en los asuntos del gobierno y en el ejercicio
del poder a travs de sus representantes elegidos/as por el voto
popular. Los congresistas representan a la Nacin. No estn sujetos a mandato imperativo (Constitucin, art. 93. Reglamento del
Congreso, art. 14).
2. Funcin Legislativa.- Comprende el debate y la aprobacin de reformas de la Constitucin, de leyes y resoluciones legislativas, as
como su interpretacin, modificacin y derogacin, conforme a
los procedimientos establecidos por la Constitucin Poltica y el
Reglamento del Congreso de la Repblica.
2.2 El Poder Judicial7
2.2.1 La Corte Suprema de Justicia de la Repblica es el mximo rgano jurisdiccional del Per. Su competencia se extiende a todo el territorio del pas,
siendo su sede el Palacio de Justicia ubicado en la ciudad de Lima.
2.2.2 La Corte Suprema se compone por tres Salas Supremas:
Sala Civil: que conoce todos los temas relacionados con el Derecho civil y
el Derecho mercantil.
Sala Penal: que conoce todos los temas relacionados con el Derecho penal.
Sala Constitucional y Social: que conoce todos los temas relacionados con
el Derecho Constitucional y el Derecho Laboral.
La Corte Suprema se encuentra integrada tanto por Vocales Supremos Titulares y Vocales Supremos Provisionales, quienes sustituirn a los titulares en
7 Consejo Consultivo del Poder Judicial
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caso de vacancia, licencia o impedimento. Los Vocales Supremos se distribuyen en cada una de las Salas Supremas que la ley establezca. El Presidente de
la Corte Suprema y el Vocal Jefe de la Oficina de Control de la Magistratura
no integran ninguna Sala Suprema. La Corte Suprema consta de tres Salas
Supremas Permanentes (Civil, Penal y Constitucional y Social), pudiendo
crearse por ley Salas Supremas Transitorias. Cada Sala Suprema est integrada por cinco Vocales Supremos los que eligen un Presidente de entre ellos.
En el Per, la Constitucin garantiza el derecho a la doble instancia por lo
que la Corte Suprema slo conoce, como rgano de instancia de fallo, las
apelaciones en los procesos que se interpongan ante las Salas Superiores,
o los procesos que se interpongan ante la misma Corte Suprema. Tambin
conoce exclusivamente los Recursos de Casacin, los que no constituyen de
ninguna manera una tercera instancia de fallo.
2.2.3 Juzgados de primera instancia en el Per: Los Juzgados de Primera Instancia
son el tercer nivel jerrquico en que se encuentra organizado el Poder Judicial del Per
Cada provincia tiene, cuando menos, un juzgado de primera instancia. Aunque, por razones de carga procesal, se puede englobar varias provincias. Los
juzgados de primera instancia tienen competencia sobre temas de mayor
cuanta y se subdividen de acuerdo a la especialidad que conocen.
Las especialidades en que se dividen los juzgados son las siguientes:
Civil, que conoce todos los temas relacionados al Derecho Civil con excepcin de lo relacionado al Derecho de Familia. Dentro de esta especialidad
esta la subespecialidad Comercial, que actualmente cuenta con Salas y Juzgados Comerciales en la Corte Superior de Justicia de Lima.
Penal, que conocen de delitos y otros temas relacionados al Derecho Penal
Laboral, que conocen de temas relacionados al Derecho Laboral
Familia, que conocen de temas relacionados al Derecho de Familia y
Contencioso Administrativo, que conocen los casos en los que una institucin del Estado vulnera un derecho de los ciudadanos.
Los juzgados que conocen casos de ms de uno de estos campos se llaman
Juzgados Mixtos.
En los procesos que se iniciaron en un Juzgado de Paz, estos juzgados los conocen en segunda instancia, segn su especialidad. Asimismo, en los procesos que se inician en estos juzgados, los medios impugnatorios los conocen,
en segunda instancia, las Salas Superiores de Justicia.
2.2.4 Los Juzgados de Paz son, en el Per, el menor nivel jerrquico en que se
encuentra organizado el Poder Judicial.
Cada distrito del pas cuenta con un juzgado de paz. Sin embargo existen
juzgados que, atendiendo a motivos de carga procesal, engloban ms de un
distrito; as como distritos que, por los mismos motivos, tienen ms de un
juzgado de paz.
Los juzgados de paz tienen competencia sobre temas de menor cuanta o
de menor gravedad (slo faltas penales, no pueden conocer delitos) y no se
subdividen en especialidades.
Los juzgados de paz se dividen en dos tipos:
Juzgados de Paz Letrados: En los que el juez es un abogado y resuelve aplicando el derecho nacional.
Juzgados de Paz (anteriormente llamado Juzgado de Paz no Letrado):
En los que el juez no es abogado sino un ciudadano que goce de prestigio.
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Este juez no se encuentra obligado a aplicar el derecho nacional sino tambin su criterio de justicia y equidad. Este tipo de juzgados solo existen en
localidades alejadas que no tienen fcil acceso o no estn comprendidas
dentro de la competencia de un juzgado de paz letrado. Contra lo resuelto
Recordatorio
por el juez de paz cabe la interposicin de un medio impugnatorio ante el
juez de paz letrado.
En los casos que conocen los Juzgados de Paz, los medios impugnatorios los
conocen, como segunda instancia, los Juzgados de Paz Letrados, mientras
que las impugnaciones a los casos que conocen estos son vistas por los Juzgados de Primera Instancia.
2.2.5 Funciones del Poder Judicial:
P
roponer a la Sala Plena de la Corte Suprema la Poltica General del Poder
Judicial y aprobar el Plan de Desarrollo del mismo
Fijar el nmero de Jueces Supremos Titulares.
D
eterminar el nmero de Salas Especializadas Permanentes y excepcionalmente el nmero de Salas Transitorias de la Corte Suprema.
A
probar el Proyecto del Presupuesto del Poder Judicial, propuesto por la
Gerencia General y ejecutarlo una vez sancionado legalmente, conforme a
las normas de la materia.
V
elar por el respeto de las atribuciones y garantas del Poder Judicial.
R
esolver en ltima instancia las reclamaciones contra los acuerdos y resoluciones de los Consejos Ejecutivos Distritales.
Acordar el horario del Despacho Judicial de la Corte suprema.
A
probar el cuadro de Trminos de la Distancia, as como revisar peridicamente el valor de los costos, multas y depsitos correspondientes y otros
que se establezcan en el futuro.
D
istribuir la labor individual o por comisiones, que corresponda a sus integrantes.
A
bsolver las consultas de carcter administrativo que formulen las Salas
Plenas de los Distritos Judiciales.
R
esolver en ltima instancia las medidas de apercibimiento, multa y suspensin, impuestas por la Oficina de Control de la Magistratura en contra
de los magistrados, en el plazo de Ley, bajo responsabilidad.
R
esolver conforme a su Reglamento, los asuntos relativos a traslados de los
magistrados, funcionarios y dems servidores del Poder Judicial.
F
ijar las cuantas y sus reajustes para determinar las competencias jerrquicas.
Designar comisiones de asesoramiento, investigacin y estudio.
D
esignar al Gerente General del Poder Judicial y a los dems funcionarios
que la seale la Ley y los Reglamentos.
E
mitir los informes que le solicite el Congreso de la Repblica; la Sala
Plena de la Corte Suprema y el Fiscal de la Nacin, sobre los asuntos de su
competencia y solicitar lo que se relacionen con sus funciones.
S
upervisar la conservacin y buen recaudo de los bienes incautados cuya
libre disposicin est supeditada a la resolucin de los juicios penales, conforme a ley.
P
roponer a la Sala Plena de la Corte Suprema, en forma excepcional, la
distribucin de causas entre las Salas Especializadas, fijando su competencia a fin de descongestionar la carga judicial, pudiendo conformar Salas
Transitorias por un trmino no mayor de tres meses, en casos estrictamente necesarios.
A
segurar la progresiva habilitacin y adecuacin de locales judiciales a
nivel nacional, en los cuales funcionen los rganos jurisdiccionales con su
respectivo personal auxiliar.
D
isponer y Supervisar el desarrollo de los sistemas de informtica que
faciliten una eficiente funcin de gestin, el eficaz control de la conduc-
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ta funcional y del trabajo jurisdiccional de todos los miembros del Poder

Judicial y la organizacin estadstica judicial, conforme con las propuestas
que le formule la Gerencia General.
Celebrar toda clase de convenios y cooperacin e intercambio con entidades nacionales y extranjeras, dentro de la Constitucin y las leyes, para
asegurar el financiamiento de sus programas y el cumplimiento de sus fines; en tal sentido fijar la metodologa pertinente y ejercer el control de
la aplicacin de los fondos respectivos dando cuenta a la Sala Plena de la
Corte Suprema.
Coordinar con la Academia de la Magistratura para el desarrollo de actividades de capacitacin para los magistrados.
Asegurar el pago ntegro de la remuneraciones de los magistrados y dems
servidores del Poder Judicial, segn lo establecido en esta Ley.
Crear y suprimir Distritos Judiciales, Salas de Corte Superiores y Juzgados,
cuando as se requiera para la ms rpida y eficaz administracin de justicia, as como crear Salas Superiores Descentralizadas en ciudades diferentes de las sedes de los Distritos Judiciales, de acuerdo con las necesidades
de stos.
La creacin de Distritos Judiciales se realiza en funcin de reas de geografa uniforme, la concentracin de grupos humanos de idiosincrasia comn, los volmenes demogrficos, rural y urbano, el movimiento judicial
y adems la existencia de vas de comunicacin y medios de transporte que
garanticen a la poblacin respectiva un fcil acceso al rgano jurisdiccional.
En todo caso, la creacin o supresin de Distritos Judiciales, Salas de Cortes Superiores o Juzgados, se sustentan estrictamente en factores geogrficos y estadsticos.
Reubicar Salas de Cortes Superiores y Juzgados a nivel nacional, as como
aprobar la demarcacin de los Distritos Judiciales y la modificacin de sus
mbitos de competencia territorial, pudiendo excepcionalmente incorporar Salas de Cortes Superiores Especializadas y Juzgados Especializados o
Mixtos con competencia supraprovincial.
Adoptar acuerdos y dems medidas necesarias para que las dependencias del Poder Judicial funcionen con celeridad y eficiencia y para que los
magistrados y dems servidores del Poder Judicial se desempeen con la
mejor conducta funcional.
Aprobar el Reglamento para la organizacin y correcta realizacin de los
procesos electorales del Poder Judicial.
Designar al Jefe de la Oficina de Inspectora General del Poder Judicial.
Aprobar el Reglamento de Organizacin y Funciones del Poder Judicial y
los dems que requiera conforme a ley, salvo lo establecido en el Artculo
113 del Texto nico de la Ley Orgnica del Poder Judicial.
Definir las polticas para la concesin de los servicios conexos y complementarios a la administracin de justicia.
Las dems que le sealen las leyes y los reglamentos.
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TENSIONES Y PROYECCIONES EN LA MODERNIZACIN DE LA GESTIN

PBLICA: DISCUSIN DESDE UNA PERSPECTIVA HISTRICO-CULTURAL DE
DAZ CARLOS. PP. 7-28
Recordatorio
Anotaciones
Introduccin
Todo parece indicar que el mundo de la gestin organizacional se encuentra aun
bajo el traumtico impacto de la gran crisis petrolera de los aos 70 del siglo pasado. Crisis que gatill el paso de una economa fundamentalmente basada en la
produccin y transaccin de commodities y la industria pesada, a una economa
sustentada en la informacin, las comunicaciones y el mercado. En efecto, la crisis
petrolera constituye un hito insoslayable cuando se requiere analizar el paso desde
un nfasis en las variables asociadas a la produccin de bienes, a uno centrado en
la flexibilidad, eficiencia y la calidad de los servicios prestados a los clientes. Tal tendencia, apunta a marcar un movimiento sostenido hacia una creciente ductibilidad
y pertinencia de los procesos de produccin, as como de los propios productos y
servicios que prestan las organizaciones.
Dicha trayectoria es, por ejemplo, patente en los hitos vividos por la naciente industria de la gestin de la informacin. Esta industria, floreciente tras el shock petrolero de la dcada de los 70, muestra un impactante cambio en su eje de desarrollo,
pasando rpidamente desde un foco centrado en el hardware, a uno centrado en
el software y ms recientemente, desde este, al Internet y el desarrollo de redes
virtuales (Bruun y Hukkinen, 2003). Estos eventos que han marcado dramticamente la industria, no han sido inocuos en el mbito de los modelos de gestin
organizacional de las organizaciones privadas y pblicas. En este ltimo mbito,
una cida crtica al tamao, rigidez y eficiencia de sus servicios han acompaado la
creciente presin por una redefinicin de los paradigmas organizacionales predominantes hasta la dcada de los 70. El escenario descrito ha ciertamente marcado
el surgimiento, a fines de los aos 80 e inicios de los 90, de lo que se conoce como
Nuevo Management Pblico (NMP) a merced de las reformas del sistema pblico
impulsados por Margaret Tatcher en el Reino Unido, y Ronald Reagan en USA
(Guerrero, 2004; Hood y Peters, 2004). Este concepto, al inicio demonizado por las
izquierdas, ha sido con posterioridad rescatado por ellas en el transcurso del proceso de aggiornamiento que esta corriente ha vivido tras la cada del muro de Berln
y bajo la influencia de posturas planteadas por la denominada tercera va, animada
por influyentes intelectuales tales como Anthony Giddens. Desde esta ltima perspectiva se argumenta la necesidad de empoderar la sociedad civil y se apunta a la
mayor potencialidad de una gestin orientada a los ciudadanos, basada en las ideas,
la innovacin y las redes, por sobre aquella orientada a la gestin de los recursos
(McLaughlin, Osborne y Ferlie, 2002).
Las reformas a la gestin pblica que estas corrientes han impulsado, se han traducido en variados arreglos a la estructura y procesos administrativos que declaran
distanciarse de los paradigmas burocrticos clsicos. Estos arreglos, se han materializado en diversas iniciativas que apuntan con variados nfasis, ya sea a la descentralizacin, desregulacin y tecnologizacin de la gestin pblica, as como en medidas que han buscado generar mayor transparencia y accesibilidad del pblico a los
servicios del Estado. Ello se ha expresado igualmente, por ejemplo, en reformas a
los mecanismos de contratacin de proveedores, una mayor focalizacin en la prestacin de servicios a los ciudadanos, considerados ahora en tanto que clientes y
externalizacin de funciones, entre las principales (Ferlie y Steane, 2002; Guerrero,
2004; Kellough y Nigro, 2005)
Qu es el Nuevo Management Pblico (NMP)?: Una de las dificultades para establecer un balance aceptable de las experiencias de implantacin del NMP, es la
definicin de qu es y qu no es NMP. As, por ejemplo, Hood y Peters (2004),
indican que el NPM no poseera contenidos ni contornos que lo identifiquen de
modo claro. Del mismo modo, Dunleavy, Margetts, Bastow y Tinkler (2005) sealan
que, para algunos autores, el NMP sera en definitiva, slo una copia de estilos de
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gestin antiguos, diferencindose nicamente por su fuerte orientacin al servicio

de atencin al cliente, mientras que otros autores definiran el NPM, en trminos
de culturas organizacionales; enfatizando el carcter individualista que subyace a
los mecanismos de control de organizacin y el formato menos jerarquizado de las
estructuras que tienden a prevalecer en las organizaciones que aplican este modelo.
No obstante la dispersin de conceptos constata por estos autores, que caracterizan distintivamente este modelo, stos sealan que el desarrollo del NMP tendra,
no obstante, etapas reconocibles a travs del tiempo. Dichas etapas habran estado
determinadas, primero, por la impronta desregularizadora impulsada por los gobiernos conservadores anglosajones; una segunda fase de dispersin, definida por
la variedad de experiencias realizadas en distintos pases del mundo, y; una tercera
fase, calificada como edad mediana del NPM, en la que las experiencias impulsadas bajo la inspiracin del NMP tenderan a consolidarse bajo diversos formatos.
Estos autores hacen hincapi en que esta tercera fase estara caracterizada por ciertas paradojas, como por ejemplo: la tendencia a generar estndares de validacin
de resultados, ms propio de la lgica de la administracin tradicional: centrarse en
el control bsico, sustentndose en indicadores observables (como en una fbrica
de productos tangibles), siendo que, por la naturaleza de la actividad desarrollada
en un amplio espectro del sistema pblico, sus procesos reales y resultados no seran fcilmente observables ni medibles.
Dunleavy, Margetts, Bastow y Tinkler (2005) concluyen de su anlisis histrico, que
existiran tres principales temas sobre los que el NPM se ha enfocado:
1. La desagregacin de la estructura: estableciendo jerarquas ms amplias, ms planas, asociadas a una flexibilizacin fuerte de las prcticas y desarrollo de sistemas
de informacin necesarios para sostener estas nuevas prcticas.
2. Competencia: Diversificando los abastecedores a travs de incorporar abaste cedores ajenos al sistema pblico y con base a licitaciones.
3. Incentivo: nfasis en incentivos monetarios en funcin de cumplimiento de metas. En el sector pblico este cambio habra tenido particular impacto sobre los
grupos profesionales.
Estos ejes apuntaran, principalmente, al aumento de la flexibilidad directiva y a la
adopcin de estrategias orientadas al cliente. El nfasis de tal estrategia se encontrara, generalmente, en la reduccin de barreras reguladoras, la mayor discrecionalidad de la gerencia, el fomento de la eficacia de la supervisin por medio de la
implementacin de tcnicas de gestin del desempeo, y promocin del control
ejecutivo sobre los funcionarios (Kellough y Nigro, 2005).
El NMP Enjuiciado: Independientemente de la crtica ideolgica realizada a la
NMP por sus nexos con las propuestas de los gobiernos de Tatcher en el Reino
Unido, y Reagan en USA -y que colocan esta perspectiva bajo la sospecha de buscar
privatizar las funciones del Estado (Guerrero, 2004)-, otras crticas han surgido referidas a sus contenidos particulares. Revisaremos a continuacin, algunos de los
aspectos ms crticos que se inscriben al interior de esta controversia.
Lo pblico y lo privado: Como ya se seala, segn Guerrero (2004), la nueva gerencia pblica sera una visin privatizadora de lo pblico. Tendra por propsito la
privatizacin del Estado, conllevando la renuncia al gobierno poltico, plegndose
a la lgica de la gestin econmica. La introduccin del NMP tendra su origen
segn este autor en la intencin de establecer mercados intra-estatales, y orientar al
gobierno hacia el consumidor, no hacia el ciudadano. Se introducira as, el espritu empresarial en el gobierno, y los principios de la competencia en la provisin
de bienes y servicios pblicos. Tal orientacin, seala Guerrero, tendra por justificacin la necesidad de corregir las caractersticas de pasividad, conservadurismo,
naturaleza tcnica tradicional y mecnica, atribuidas a la administracin pblica
por sus detractores. Consistentemente con esta perspectiva, para Ashworth, Boyne
y Delbridge (2007), se ha ido estableciendo la idea que la posibilidad de cambio
del sector pblico se asociara a su desinstitucionalizacin. Desde este prisma, un
Desarrollo
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aspecto relevante de la discusin en torno a la reforma del sector pblico, rondara,

entonces, en torno al contraste que se tiende a operar entre la gestin del sistema
pblico en relacin a aquella que se atribuye como caracterstica de la gestin en
el sector privado.
Recordatorio
Las decisiones estratgicas en organizaciones pblicas requeriran el desarrollo de
numerosas transacciones, cuyas dificultades acarrearan inercia en las decisiones y
procesos de ejecucin de las decisiones. En el sector pblico, dichas transacciones
derivaran en frecuentes conflictos de inters entre los distintos actores sociales
e institucionales. Para muchos de estos actores, sera ms importante el criterio
y juicio de equidad con respecto al trato otorgado que el de productividad o eficiencia. Y, segn lo puntualiza Nutt (2005), los distintos criterios de equidad, as
como los criterios de adecuacin del desempeo de las organizaciones pblicas,
tenderan entonces a ser considerados como argumentables y sujetos a decisin
social en cuanto a sus contenidos y relevancia. Tal situacin, ubicara ntidamente
los criterios de evaluacin del desempeo institucional de las organizaciones pblicas en el plano de lo poltico, ms que en el del management. De este modo,
segn Nutt (2005), por efectos de la densidad que presenta la red de agentes de
influencia en la toma de decisiones que participa del sector pblico, su autonoma
y flexibilidad tenderan a ser generalmente ms baja en comparacin al sector privado, siendo igualmente menores las zonas de influencia y recursos que contaran
los responsables del sector pblico para realizar inversiones en el desarrollo de
los nuevo sistemas de gestin. Ms aun, seala este autor, aun cuando los recursos
podran eventualmente estar disponibles, por ejemplo, para realizar estudios que
permitiesen contar con informacin sobre las necesidades efectivas que presentan
los usuarios, los profesionales del sector pblico se mostraran renuentes a destinar
recursos para ello, pues implicara desviarlos de las funciones operacionales propias
de la prestacin del servicio.
La despolitizacin de la gestin pblica: Una de las aspiraciones subyacentes de
la reforma del sector pblico apunta a su despolitizacin. Esto, para efectos de
enfatizar el carcter tcnico, racional y pragmtico de su gestin. Sin embargo, los
crticos del NPM hacen notar que las nuevas reformas de la gerencia pblica se
basan a menudo en el cuestionamiento de las burocracias profesionales, las que,
en alguna medida, en el sistema pblico tradicional habran alcanzado espacios de
autonoma que la habra colocado fuera del control directivo y poltico (Stehested,
2002; Kragh Jespersen, Maltha Nielsen, y Sognstrup, 2002). Por su parte, Dunleavy, Margetts, Bastow y Tinkler (2005), sealan que la implementacin de medidas
tendientes a despolitizar la gestin pblica propiciadas por el NMP habran tenido
efectos problemticos. Esto, al desalinear la actividad de los organismos pblicos de
las decisiones polticas y al generar gerencias corporativas fuertes, obsesionadas con
objetivos organizacionales intermedios ms que preocupados de brindar servicios
eficaces.
Hood y Peters (2004), reportan a su vez, la existencia de estudios internacionales
que muestran que contrariamente a lo esperado, producto de la mayor discresionalidad en materia de contrataciones y despidos con la que contaran los directivos
de las instituciones reformadas, stas se habran vuelto ms politizadas. Esto, dado
que los polticos (representantes electos, partidos polticos, agentes de influencia)
tendera a intervenir de modo ms frecuente para incidir en dichas decisiones.
Consistentemente con esto, Pandey y Wright (2006), apuntan que en este contexto,
cierto tipo de influencia poltica que se ejercera sobre las instituciones reformadas,
tendra como efecto el de incrementar la ambigedad con respecto a sus metas
organizacionales, situacin que a su vez tendra por efecto directo el incremento
creciente de la ambigedad de rol de los actores al interior de la estructura organizacional.
Desregulacin, externalizacin y gestin con base a incentivos: El ampliamente
compartido diagnstico relativo al excesivo entramado regulatorio que aquejara
a la gestin pblica, sera el que se encontrara a la base del desarrollo de estrategias gubernamentales -sobre todo manifiestas en pases anglosajones, tales como
el Reino Unido, USA, Nueva Zelandia y Australia-, tendientes a reducir las reglas
internas vigentes en el sector pblico. Esto, bajo la premisa que el exceso de re-
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glas inhibiran la creatividad y flexibilidad organizacional. As, segn esta lgica,

la desregulacin, al reducir la burocracia permitira, en ltima instancia, el desarrollo de mayor energa emprendedora por parte de los directivos de los servicios
pblicos y mejoras en su funcionamiento organizacional. No obstante, segn lo
seala DeHart-Davis (2008), el arreglo de los dispositivos regulatorios, incluyendo
la desregulacin de los procesos organizacionales, requerira contar no slo con la
indispensable capacidad tcnica que los haga operacionalmente viables, sino que
igualmente necesitara de la aceptacin y cooperacin de aquellos que deban en
definitiva ser los responsables de explicar, hacer cumplir o conformarse a la aplicacin de las reglas. Es de destacar que la reduccin de controles directos, no habra
redundado necesariamente en una disminucin de los costos finales, la efectividad
y eficiencia de produccin de los servicios pblicos o la misma burocracia que se
buscaba atacar. Esto, pues por los requerimientos de accountability a los que la
gestin pblica ha debido crecientemente atenerse, se habra tendido a generar
en paralelo un complejo sistema de controles indirectos, los que tendran por finalidad realizar el control del cumplimiento de requisitos exigidos y condiciones
contractuales acordadas con los prestadores externos de los servicios, as como del
seguimiento de los avances de las actividades de los servicios que las instituciones
pblicas tienen bajo su responsabilidad, los cules seran ejecutados por terceros.
La tarea de administrar tales sistemas de control indirecto, recaera igualmente en
los empleados del sistema pblico, consumiendo cuotas importantes de sus energas. Tales energas se desviaran de la prestacin de los servicios hacia actividades
de control, haciendo a su vez derivar los roles de muchos empleados pblicos hacia
dichas actividades de control y gestin de contratos, alejndolos de funciones directamente vinculadas con la produccin de los servicios.
En el mbito pblico, tal dinmica tendra efectos significativos tanto sobre las
identidades profesionales y motivacin de sus funcionarios, as como sobre las
competencias efectivas que las nuevas formas de ejercicio de la funcin pblica
exigiran. As, se tendera a generar un fenmeno en el que numerosos funcionarios se encontraran a la vez: a) sobrecalificados en lo especficamente tcnico al
reducirse o cesar su ingerencia directa sobre los proyectos y acciones destinados a
los beneficiarios finales de los servicios, y; b) subcalificados en los conocimientos y
habilidades propias a la gestin y control de los contratos ejecutados por terceros.
Paralelamente, los terceros llamados a asegurar los servicios contratados por el sector pblico, estaran sujetos a realizar numerosos procedimientos, certificaciones,
garantas y presiones sobre sus costos, que a la larga, desincentivaran su participacin y afectara la calidad de sus prestaciones. Mientras que los usuarios finales de
los servicios contratados, tambin veran a menudo complejizada la forma de acceder a servicios externos al verse forzados de pasar por los procedimientos exigidos
para ello, no viendo necesariamente una mejora en la calidad o costos finales en
ellos. En Chile, el escenario descrito se ve expresado en las frecuentes quejas que,
tanto usuarios como prestadores de servicios, plantean con resignacin ante los
mecanismos que impone el uso del portal Chile- Compra.
Relaciones con el entorno: Siguiendo una lgica contingente, se ha tendido a reconocer que, cuanto mejor es el ajuste que una organizacin alcance con su entorno,
mayores probabilidades tendra sta de obtener la ayuda financiera y poltica que
requiere para mejorar su funcionamiento (Meier, OToole, Boyne y Walker, 2006).
Ciertos autores sealan, sin embargo, que el desarrollo del NPM no respondera a
una bsqueda genuina de soluciones que le permitan un acoplamiento eficiente y
constructivo con su entorno, sino que a lograr, fundamentalmente, un incremento de la legitimacin de las instituciones pblicas que lo practican. Por ejemplo,
Ashworth, Boyne y Delbridge (2007) plantean que uno de los mecanismos recurrentemente empleado por las organizaciones para ganar legitimacin social, sera
el desarrollo de procesos isomrficos, tendientes a buscar asemejarse a aquellas
instituciones que gozan ya de alta legitimacin en su entorno. Tal proceso, estara
determinado por la accin de distintas fuerzas que se ejerceran sobre las organizaciones. Estas fuerzas seran, segn estos autores, de tres naturalezas distintas:
mimticas, coactivas y normativas; las que separada o conjuntamente, induciran a
adoptar modelos organizacionales independientemente de la existencia de necesidades internas en las organizaciones.
Desarrollo
de contenidos
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Organizacin pblica y cultura: Si se apunta a un anlisis de la conveniencia y de las

estrategias a seguir en el desarrollo de la perspectiva de desarrollo organizacional
de las instituciones pblicas chilenas, basndose en las propuestas derivadas del
NMP o de las propuestas que han surgido en pos de optimizarlo, corregirlo o Recordatorio
sustituirlo, hemos de convenir a partir de los antecedentes revisados en los anteriores
puntos, que ello supone considerar al menos: a) Las condiciones de sustentabilidad
que requiere tal desarrollo, y; b) Los propsitos al que dichas alternativas responden.
Un aspecto crtico a evaluar, para dar cuenta de estas consideraciones, es el grado
de congruencia de ste, u otro modelo de gestin pblica a desarrollar, con el
sustrato social y cultural que prevalece entre los colectivos de empleados del sector
pblico, as como del trasfondo cultural de las expectativas de sus usuarios, beneficiarios y stakeholders. Entendemos que esta es condicin bsica para la adopcin y
soporte de cualquier modelo de gestin que se implante en cualquier organizacin,
pero que resulta particularmente relevante para el desarrollo institucional y operacional del sistema pblico. Esto, tanto por el carcter entramado y menos diferenciado de las relaciones y dinmicas de influencia que, tal como se ha visto, prevalece
entre los distintos actores de este sector en relacin a lo que sucede en el rea
privada, como por la forma histrica bajo la cual las organizaciones pblicas se han
ido constituyendo y definido condiciones y modalidades particulares de operacin.
En un anterior texto (Daz, 2008) sealbamos que las bases sociales, culturales e
histricas sobre las que se dado el desarrollo de las organizaciones chilenas, tensionadas por la incorporacin de variados y sucesivos paradigmas de gestin y tecnolgicos, tendan a incentivar la aparicin de formas de construccin organizacional
caracterizadas por: Procesos de agregacin discretos de tecnologas y segmentos
organizacionales; La fragmentacin funcional, social y cultural de su actividad y
de sus colectivos sociales; y El cambio compulsivo y recurrentes de sus estructuras
como respuesta privilegiada frente a dificultades operacionales, financieras o de
acoplamiento con sus entornos.
Tales caractersticas, dificultaran ciertamente la aparicin de representaciones colectivas sustentadas en la actividad funcional compartida, condicin necesaria para
una flexibilidad orgnica como la que supone el pensamiento subyacente al NMP
o, como lo sugieren ciertos autores, para virtualizar masivamente el servicio pblico por medio de la incorporacin de TI o TICS (tecnologas de la informacin
y de la comunicacin). El desarrollo de representaciones compartidas adecuadas
suponen la consolidacin de las comunidades de prctica (Lave y Wegner, 1991;
Wegner, 1999) desarrolladas a travs del tiempo al interior de las organizaciones.
La consolidacin de comunidades de prctica al interior de las organizaciones,
requiere a su vez, de un proceso de socializacin de las reglas y prcticas en juego,
de modo que los miembros de los colectivos generen interpretaciones, a lo menos,
sintnicas de ellas, y que les permita integrar los niveles prescritos (sistemas y reglas
formales), con aquellos propios de las negociaciones de espacios, roles y criterios
que surgen y operan por efectos de lo imponderable de la cotidianidad y de las
contingencias entre actores, actores y sistemas y entre sistemas (sistemas y reglas
informales).
Diagrama
Objetivos
Desarrollo
de contenidos
Actividades
Inicio
ACTIVIDAD N 1:
Autoevaluacin

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TEMA N 3: EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIN PBLICA (SNIP)8

3.1 El Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) es un instrumento del Estado que
permite la mejor utilizacin de los recursos pblicos destinados a la inversin. Para
tal efecto, el SNIP aplica un conjunto de principios, normas tcnicas, mtodos y
procedimientos para la formulacin, evaluacin y ejecucin de Proyectos de Inversin Pblica.
Un proyecto es una alternativa de inversin cuyo propsito es generar una rentabilidad econmica. En el caso de los proyectos de inversin pblica, y tomando la
definicin del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), es toda intervencin
limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos pblicos, con el
fin de crear, ampliar, mejorar, modernizar o recuperar la capacidad productora
de bienes o servicios. Por lo tanto, su objetivo es ms bien dar solucin a algn
problema identificado en un rea especfica o en una poblacin determinada, por
lo que debera generar una rentabilidad social con su ejecucin. En este sentido,
resulta evidente la importancia de evaluar todo proyecto de inversin pblica, a fin
de determinar si realmente alcanza una rentabilidad social mnima deseable, dados
los recursos econmicos con los que cuenta el Estado.
La evaluacin de un proyecto es un proceso complejo, en el que se requieren aproximaciones sucesivas a fin de garantizar una buena eleccin de alternativas y la
correcta operacin del proyecto. Por lo mismo, dicho proceso implica tres niveles
de anlisis: el perfil, el estudio de prefactibilidad, y el de factibilidad.
El perfil se elabora principalmente con fuentes secundarias y preliminares. Tiene
como propsito central la identificacin del problema que se quiere resolver y de
sus causas, de los objetivos del proyecto, y de las alternativas para la solucin del
problema; asimismo, debe incluir una evaluacin preliminar de dichas alternativas.
Para evaluar las alternativas de solucin deben compararse los beneficios y costos
de la situacin con proyecto respecto a la situacin sin proyecto. La situacin
sin proyecto se refiere a la situacin actual optimizada, que implica eliminar posibles deficiencias en la operacin de dicha situacin a travs de intervenciones
menores o acciones administrativas.
El estudio de prefactibilidad tiene como objetivo acotar las alternativas identificadas en el nivel del perfil, sobre la base de un mayor detalle de la informacin que se
utiliza para llevarlo a cabo. Incluye la seleccin de tecnologas, localizacin, tamao
y el momento ptimo de inversin, que permitan una mejor definicin del proyecto y de sus componentes.
El estudio de factibilidad tiene como objetivo establecer en forma definitiva los
aspectos tcnicos fundamentales del proyecto que se evala: la localizacin, el tamao, la tecnologa, el calendario de ejecucin, puesta en marcha y lanzamiento,
organizacin, gestin y anlisis financiero.
Generalmente, todo proyecto de inversin pblica debe ser evaluado utilizando los
tres tipos de estudios antes mencionados, en la secuencia en que han sido propuestos. Sin embargo, es posible que en el caso de un proyecto de pequea escala baste
realizar un estudio a nivel de perfil.
8 M
illones Olaya. Qu es el SNIP?, Universidad del Pacfico, 2012. (Resumen
de:www.monografas.com)
Desarrollo
de contenidos
Grfico N1: Cmo Funciona el SNIP

Fuente: Millones Olaya Qu es el SNIP?
Grfico N 2: Ciclo del proyecto

Qu es un PIP? Definicin Normativa

Fuente: Manuel Millones Olaya
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3.1.1 Diagnstico de la Situacin Actual: El diagnstico es el estudio mediante el

cual se recoge la informacin necesaria para realizar una correcta identificacin del problema central del proyecto.
Que se busca con el Diagnostico: Se Busca entender las condiciones actuales
en las que se brinda la prestacin de servicios. Es una fotografa de la localidad al momento del diseo del proyecto.
El Diagnstico responde a la pregunta
En qu condicin se encuentra el bien o servicio en la localidad?
El problema central: El problema central es aquella situacin negativa que
afecta a un sector de la poblacin
Qu caractersticas debe cumplir un problema central adecuadamente
identificado?
Grfico N 3: Diagnstico de la Situacin Actual

Fuente Millones Olaya Qu es el SNIP?
Diagrama de rbol de Problemas (Causa y Efectos)

Fuente Millones Olaya Qu es el SNIP?
Desarrollo
de contenidos
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Diagrama de rbol de Objetivos (MEDIOS y FINES)

3.1.2 Anlisis de demanda: El anlisis de demanda consiste en identificar y proyectar a lo largo del horizonte de evaluacin. A partir de:
Se busca responder a las preguntas:
3.1.3 Anlisis de Oferta.

El Anlisis de Oferta consiste en 4 puntos:
1. Diagnstico de la situacin actual de la oferta de servicios.
2. Identificacin de los recursos fsicos y humanos disponibles, los cuales se
encuentran directamente vinculados con los proyectos alternativos.
3. Los estndares ptimos de uso de los recursos fsicos y humanos.
4. Identificacin y proyeccin de la oferta optimizada.
El anlisis de oferta radica en identificar y proyectar la capacidad con la que
se cuenta actualmente para brindar los servicios deseados. Trabaja sobre la
base de la oferta optimizada. Oferta Optimizada debe estar en las mismas
unidades de medida que la demanda efectiva con proyecto.
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3.1.4 Balance Oferta - Demanda
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Luego de identificar el tamao de la demanda del servicio que se generara

con la presencia del proyecto, y la oferta optimizada actual de servicios, es
necesario identificar en qu medida la demanda est siendo satisfecha por la
capacidad de oferta actual.
3.1.5 Evaluacin del proyecto.

Por qu es necesario evaluar?
Independientemente de si es evaluacin privada o social, la evaluacin nos
permite:
Verificar, para cada una de las alternativas, que los beneficios derivados
de la solucin del problema central son mayores a los costos en los que se
incurre para solucionarlo.
Estimar el retorno de cada una de las alternativas y decidir por aquella que
nos ofrece la mayor rentabilidad.
3.1.6 Metodologas de Evaluacin.
La Evaluacin social del proyecto se puede desarrollar de dos maneras:
Grfico N 4: Mtodos de Evaluacin social del proyecto

Fuente : Millones Olaya Qu es el SNIP?
3.1.7 Conclusin:
El SNIP es un sistema administrativo del Estado que certifica la calidad de los
Proyectos de Inversin Pblica (PIP). Su finalidad es optimizar el uso de los
recursos pblicos destinados a la inversin, para que stos tengan un mayor
impacto sobre el desarrollo econmico y social del pas.
Es importante porque los estudios previos a la ejecucin de los proyectos
exigen:
1. La debida identificacin del problema de la poblacin intervenida
2. Una adecuada formulacin del problema, porque es la etapa de los estudios en que se basan los pasos siguientes.
3. Varias alternativas de solucin de dnde poder elegir.
Desarrollo
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4. Seleccionar la solucin ms rentable social y econmica
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La calidad de los proyectos est certificada por los estudios que realizan los
Recordatorio
formuladores de los PIP para la Identificacin del problema, y para la formulacin y evaluacin de las alternativas de solucin, con la finalidad de elegir
la menos costosa y la ms rentable. La alternativa de solucin elegida debe
cumplir con los requerimientos de costo beneficio o costo efectividad, segn
sea el caso, la rentabilidad social, la sostenibilidad y el impacto ambiental
para que, finalmente, el proyecto sea declarado viable y pueda pasar a su fase
de ejecucin. De esta manera, se asegura que las actividades a realizarse en
el proyecto y el dinero que se va a invertir respondern a solucionar lo que
realmente necesita intervencin. Asimismo, se protege que esta intervencin
sea la ms eficaz y efectiva, costndole menos dinero al gobierno local y asegurando mejores resultados para las y los beneficiarios.
Los estudios que se deben hacer tanto en las etapas de formulacin y evaluacin son:
En la etapa de formulacin:
1. Analizar la demanda.- Cuntas familias?, cuntas personas?, etc. necesitan ser consideradas como beneficiarias.
2. Analizar la oferta.- Con qu recursos humanos y fsicos cuenta el GL para
afrontar el problema?, para determinar as, si es o no necesaria la intervencin con un PIP.
3. Balance de demanda y oferta.- Permite dimensionar la brecha entre lo que
cuenta el estado y lo que necesita para atender a la poblacin.
4. Costos del PIP.- Primero debemos conocer el detalle de lo que necesitamos
para la ejecucin del PIP para determinar sus costos. Este anlisis se realiza
con cada una de las alternativas identificadas.
En la Etapa de evaluacin:
1. Flujo de ingresos y costos a precio de mercado del PIP.- Permite apreciar
cules seran los fondos netos en cada ao.
2. Flujo de costos a precios sociales.- Refleja el verdadero costo que significa
para la sociedad el uso de un bien o servicio, los precios sociales son los
precios de mercado ajustados por valores de conversin, considerando factores como los impuestos, tipo de cambio, importaciones, etc...
3. Evaluacin social.- Procedimiento para medir la contribucin del PIP al
bienestar de la sociedad, lo logramos mediante la comparacin de los beneficios sociales generados por cada alternativa de solucin con respecto
al costo social actual. Se aplican dos metodologas: costo-beneficio y costo-efectividad, para determinar los beneficios del proyecto cuando stos
no se pueden representar en trminos monetarios.
4. Anlisis de sensibilidad.- Analiza los riesgos al que el PIP podra estar expuesto, para asegurar de la mejor manera la sostenibilidad del PIP.
3.2 La Inversin Pblica y su Importancia en la Formulacin de Polticas Pblicas.
Los principios y elementos que sirven de base y gua al proceso de la inversin pblica en el pas son:
L
a inversin es un factor clave para el desarrollo de los pases y al Estado le
corresponde un rol activo. Por una parte, debe promover un clima interno de
confianza que genere condiciones atractivas para el desarrollo de la inversin
privada y por otra, asegurar que la inversin pblica bajo su responsabilidad se
traduzca en un aporte real al desarrollo social y econmico del pas.
P
ara incentivar la inversin privada el Estado le corresponde establecer y resguardar una institucionalidad basada en el Estado de Derecho, el respeto a la propiedad privada y a la libre iniciativa econmica, y establecer un marco regulador de
la actividad econmica que promueva la libre competencia y el emprendimiento,
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y que el sistema de precios oriente la asignacin de recursos hacia aquellas reas

donde el pas tiene sus mayores ventajas competitivas.
A
l Estado le corresponde un rol estratgico en la inversin en bienes pblicos
que reduzcan los costos de transaccin de los agentes econmicos y apoyan el
desarrollo del pas. Tambin tiene un rol indelegable en la inversin social dedicada a la formacin de capital humano y a atender las necesidades bsicas de la
poblacin ms pobre.
E
l Programa de Inversiones Pblicas es uno de los instrumentos de planificacin
ms importantes del gobierno, que le permite llevar a la prctica las polticas,
los planes y programas de gobierno, con el fin de alcanzar los objetivos y metas
de mediano y largo plazo que ha propuesto al pas.
E
l Plan Nacional de Desarrollo Operativo ha identificado un conjunto de necesidades de inversin que requeriran los diversos sectores para alcanzar las
metas de crecimiento econmico y reduccin de la pobreza. Considerando que
las necesidades de inversin pblica son innumerables y los recursos siempre
resultan insuficientes para atenderlas, el SNIP se enfrenta a la tarea de decidir
cules demandas de inversin pblica atender primero y cules deber postergar en el tiempo por limitacin de recursos. La mejor eleccin ser aquel grupo
de proyectos que generen los ms altos beneficios a la comunidad y, por ende, al
desarrollo del pas.
Con este propsito, se sometern a evaluacin las solicitudes de inversin y se seleccionar aquellas iniciativas que demuestren ser -desde el punto de vista tcnico,
econmico y social- las de mayor rentabilidad, para as asegurar que la inversin
pblica genere el ms alto nivel de bienestar con los limitados recursos disponibles.
Es por eso que el gobierno se preocupar por sostener no slo altos niveles de inversin pblica sino tambin de asegurar la ms alta calidad de la misma.
3.2.1 E
l Sistema Nacional de Inversin Pblica tiene la responsabilidad de orientar las decisiones de asignacin de recursos pblicos para inversin. Para
asegurar una alta calidad de la inversin pblica, la Unidad de Inversiones
Pblicas como ente rector promover y apoyar en un proceso continuo, a
los equipos profesionales y tcnicos del SNIP en los ministerios, instituciones
pblicas y gobiernos locales que cumplen funciones de inversin pblica,
para desarrollar en conjunto y eficazmente las siguientes tareas estratgicas:
Dictar las normas y procedimientos que aseguren la calidad, oportunidad
y pertinencia de las inversiones pblicas y velar por su cumplimiento.
Desarrollar las capacidades de formulacin y evaluacin de proyectos en
los distintos niveles de la organizacin del Estado para asegurar la calidad
tcnica de los proyectos que se postulen a financiamiento interno y externo.
Promover la descentralizacin de las decisiones de inversin pblica, fomentando la generacin de las demandas de inversin mediante procesos
participativos, donde la comunidad y sus organizaciones proponen sus
iniciativas a los gobiernos locales y sus instancias de participacin ciudadana, a las que se integran activamente las delegaciones territoriales del
gobierno central.
Apoyar a las distintas instancias que generan carteras de proyectos, para velar que los proyectos cuenten con su respectiva evaluacin tcnica y econmica que demuestren la conveniencia de su ejecucin y puedan cumplir
con los requisitos necesarios para obtener el Dictamen Tcnico del Comit
Tcnico de Inversiones.
Entregar oportunamente el Dictamen Tcnico a los proyectos que postulan a financiamiento interno y externo (CTI)
Proponer a gestin de financiamiento Carteras de Proyectos evaluados,
que resulten coherentes con las prioridades de las polticas y planes nacio-
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POLTICAS
PBLICAS II
Glosario
nales, sectoriales y locales, y sean consistentes con las metas de gasto pblico y de endeudamiento externo que define el marco macroeconmico de
mediano y largo plazo.
Definir y aplicar criterios de priorizacin que sean objetivos y que aseRecordatorio

guren una seleccin ptima de proyectos a ser financiados con los fondos
disponibles, vale decir, aquellos proyectos que ms aportan al bienestar del
pas y a los objetivos y metas sectoriales y nacionales.
Velar por la ejecucin eficiente de las inversiones , bajo procedimientos
competitivos y transparentes de contrataciones, y con adecuados sistemas
de supervisin y control de los contratos adjudicados, privilegiando la modalidad de contratacin frente a la ejecucin directa.
Asegurar la puesta en marcha de los proyectos en forma sostenible, controlando que existan los recursos operativos para financiarlos, a fin de que
presten integralmente los servicios a la comunidad para los que fueron
diseados.
Promover la evaluacin de impacto de las iniciativas de inversin en marcha, a fin de aprender de la experiencia y multiplicar las experiencias exitosas.
Difundir informacin sobre el SNIP, el proceso de inversin pblica y los
resultados e impacto de los proyectos a las instituciones de gobierno, a las
organizaciones de la sociedad civil, a los organismos de la cooperacin
externa y a la comunidad en general.
3.2.2 La inversin pblica y su importancia en la formulacin de polticas pblicas

9
Ahora, veremos la interrelacin entre la inversin y las polticas pblicas. La

provisin de energa confiable a la sociedad a un costo aceptable, de forma
segura y amigable al medio ambiente, y acorde a los modelos de desarrollo
social y econmico, forman parte del desarrollo sustentable hasta tal nivel
que es uno de los temas prioritarios del desarrollo sustentable. La produccin y el suministro adecuado de la energa permiten reducir niveles de pobreza y mejorar la calidad de vida de la poblacin. Sin embargo, los sistemas
energticos actuales se consideran no-sustentables, ya que estn basados en
recursos no-renovables (fsiles), causando problemas de contaminacin ambiental. Adems existe desigualdad en el uso de recursos energticos y acceso
a la energa entre diferentes regiones y/o pases del mundo. Por ello es importante establecer las polticas adecuadas para iniciar un cambio tecnolgico en el rea energtica. Muchos de los objetivos para el desarrollo sustentable se pueden lograr con tecnologa ya existente; sin embargo, las polticas
pblicas hasta ahora no han favorecido su implementacin. Es importante
contar con mtodos de evaluacin que posibiliten que estas polticas sean
diseadas e implementadas adecuadamente, para alcanzar los objetivos del
desarrollo sustentable.
En Mxico, durante dcadas, las polticas pblicas energticas se han sustentado en las reservas petroleras nacionales, que han formado parte importante de la economa nacional. El modelo del funcionamiento de la industria
energtica fue el monopolio pblico nacional integrado verticalmente (Rodrguez Padilla, 2000). En aos recientes ha habido abuso en el manejo de
los ingresos petroleros por parte del gobierno y negligencia con respecto a
la inversin pblica en la misma industria petrolera (Gutierrez, 2009), que
ha sido afectada y tiene una baja eficiencia en comparacin con otros pases
productores. Asimismo, las reservas petroleras no son ilimitadas y las predicciones ms pesimistas indican que se contar con petrleo mexicano por
solo unas dcadas ms (utilizando la tecnologa existente) y que cada vez ser
ms difcil y costosa su extraccin (Sorrel et al., 2012; Secretara de Energa,
2008). La problemtica de la contaminacin por el uso de los combustibles
fsiles es cada da ms visible, y conlleva costos importantes en trminos de
daos ecolgicos, cambio climtico y problemas de salud. Estos costos no se
9 S
mit, M. A. (2012). POLTICAS PBLICAS ENERGTICAS PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE: SU EVALUACIN Y EL PAPEL DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA. Interciencia, 37(6),
418-423. ProQuest Central.
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reflejan en el precio de la energa actual. Por lo tanto, el gobierno mexicano

en aos recientes ha optado a mirar haca las energas alternativas, como la
elica, solar y los biocombustibles. En aos recientes, dos propuestas de ley
han sido aprobados (Secretara de Energa), as como una reforma energtica (CEFP, 2008). Esta ltima, parti de una extensa serie de foros de debate
con expertos invitados y la expresin de la opinin pblica a travs de un
buzn electrnico. Para garantizar el futuro energtica del pas, es de suma
importancia conocer la efectividad de estas polticas pblicas energticas.
En este artculo se describen aspectos generales de las polticas pblicas energticas, su evaluacin y el papel de la participacin ciudadana. Se realiza
una descripcin de estudios de casos europeos y de modelos que incluyen
la participacin ciudadana. Con base en esta descripcin se discuten los aspectos de mayor importancia y se relacionan con la situacin poltica y social
en Mxico
1. La Participacin Ciudadana en los Modelos de Polticas Pblicas
Las polticas pblicas son las acciones que toma un gobierno y que tienen un
efecto sobre la sociedad o los ciudadanos. Ms especficamente, son las acciones tomadas por un gobierno para estimular la cooperacin social y desestimular posibles conflictos en la sociedad (Guerrero Orozco, 1993). Existen
tres modelos que describen los procesos de desarrollo e implementacin de
polticas pblicas: el racionalista, el incrementalista y el mixto.
En el enfoque racionalista las polticas tienen su origen en el gobierno, con
un efecto unilateral en la sociedad. Se asume que el tomador de decisiones
tiene todos los conocimientos necesarios para tomar la mejor decisin mediante un anlisis cuantitativo (Laswell, 1971; Gonzlez Madrid, 2000).
En el enfoque incrementalista (Gonzlez Madrid, 2000; Oszlak, 1980) se asume que el anlisis cuantitativo ayuda al tomador de decisiones a elegir la
mejor alternativa en un juego de fuerzas y en una posicin negociadora; las
polticas siempre son incrementales sobre las ya existentes. En este enfoque,
un tema se vuelve relevante hasta llegar a la definicin o modificacin de polticas pblicas como consecuencia de una crisis, conflicto o tema de inters
social, implicando que una participacin ciudadana directa o indirecta hace
llegar el tema a la agenda poltica (Moreno Salazar, 1993).
En el enfoque mixto se integran aspectos de los modelos descritos anteriormente, describiendo la toma de decisiones estratgicas por un administrador
proactivo. En este caso se acepta que existen fuerzas conservadoras que no
siempre permiten que la mejor alternativa sea la que se pueda implementar.
2. Evaluacin de Polticas Pblicas
Para lograr que una poltica pblica tenga el efecto deseado en una sociedad, se debe realizar una evaluacin de la problemtica, mediante la definicin del problema y un diagnstico, determinando las posibles acciones
a tomar (soluciones, estrategias y posibles consecuencias), los recursos con
que se cuenta y, despus de haber sido introducida la poltica, los resultados
obtenidos, siempre tomando en cuenta la posibilidad de requerir modificaciones de las polticas pblicas originales para poder lograr el efecto deseado
(Mndez, 1993; Moreno Salazar, 1993).
Las evaluaciones pueden ser clasificadas en tres subcategorias (Osuna,
2007): Ex ante, realizadas antes de la implementacin de una poltica pblica particular, o su modificacin, y basadas en una situacin no real; requiere
de modelos y estimacin de efectos; durante, realizadas en el curso de la
implementacin; tienen como objetivo principal dar una idea preliminar de
los resultados finales, para en dado caso poder realizar ajustes a las polticas
implementadas; y ex post, realizadas al final de haber implementada una poltica o modificacin de sta; permiten determinar los resultados obtenidos
para comparar con los resultados esperados o predichos durante la evalua-
Desarrollo
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cin ex ante; sirven para ajustar futuras polticas.
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En el mundo actual las sociedades son cada vez ms complejas y ms heteRecordatorio

rogneas, y tienen mayor acceso a la informacin. Esto se refleja en la existencia de distintas redes, desde niveles locales (microrredes) hasta niveles
regionales y macroregionales, e incluso globales (macrorredes), las cuales
interactan entre s (Osuna, 2005, 2007). Al mismo tiempo, las polticas pblicas estn cada vez ms interrelacionadas con otras polticas e implementadas desde ms altos niveles de gobierno. Como ejemplo se menciona el
caso de las polticas europeas que son aplicadas a los pases individuales de la
regin y que, por lo tanto, tienden a estar menos relacionadas a la situacin
local. Existe una mayor incertidumbre sobre los resultados de las polticas
al ser parte de la globalizacin que ha ocurrido en aos recientes, al mismo
tiempo que se han creado las llamadas macrorregiones. Esto hace que la
evaluacin de las polticas pblicas sea cada vez ms complicada, al tiempo
de tener un papel cada vez ms importante (Osuna 2005, 2007). Los sistemas
de evaluacin deben incorporar un conjunto de diferentes indicadores y al
mismo tiempo tener un enfoque integrador, estableciendo la coherencia y
sinerga de los objetivos de diferentes programas. Asimismo, deben incluir el
anlisis de posibles redes de actores formadas en las nuevas macrorregiones.
Los sistemas existentes frecuentemente no cumplen con estos requisitos y
por lo tanto deben ser rediseados para adecuarse a las situaciones sociopolticas actuales. Al mismo tiempo, se requiere de un alto nivel de transparencia
(la no corrupcin) en las mismas polticas, permitiendo el acceso a la informacin y a datos relevantes para la evaluacin de las mismas (Baragli, 2005).
Un aspecto relevante es la rendicin de cuentas, que posibilita la evaluacin
y transparencia econmica.
Es relevante tomar en cuenta que cada uno de los distintos mtodos de anlisis tiene limitaciones especficas, lo cual puede llevar a una distorsin de los
resultados, por ejemplo, asociada a la falta de inclusin de efectos externos
o al no considerar la comparacin con el statu quo. Una de las limitaciones ms importantes en temas relacionados con aspectos ticos o sociales,
como son los de la energa y del medio ambiente, es la dificultad de asignar
un valor econmico (monetario) a estos aspectos, y la dificultad de realizar
pruebas pilotos para obtener y/o confirmar datos. Asimismo, la multidimensionalidad dentro de las sociedades actuales, la variacin en las necesidades y
las trayectorias personales de los ciudadanos, y la existencia de redes dificultan la misma evaluacin, requiriendo metodologas ms complejas (Subirats
Humet, 2005).
3. Evaluacin de Polticas Energticas
El rea de la energa es una de las cinco reas claves para el desarrollo sustentable y tiene la ventaja de poder lograr avances importantes utilizando
recursos y tecnologas disponibles en la actualidad (IAEA, 2002). Sin embargo, para lograr los avances es esencial que se implementen polticas pblicas
energticas que permitan que se inicie un cambio tecnolgico para lograr
objetivos que incluyen garantizar el suministro de energa, limitar la contaminacin ambiental, minimizar el cambio climtico, reemplazar las fuentes
fsiles por fuentes renovables, etc. Estas condiciones se alcanzan estableciendo un equilibrio entre los aspectos sociales, econmicos y ambientales para
lograr el desarrollo sustentable de la energa.
Sin embargo, antes de iniciar la evaluacin de polticas pblicas energticas,
se deben definir los criterios de evaluacin. En el 1999 la Agencia Internacional de Energa Atmica, en colaboracin con la Organizacin de las Naciones Unidas y la Agencia Internacional de Energa, entre otras, defini
un conjunto de indicadores para el desarrollo sustentable de energa. Estos
indicadores permiten definir objetivos especficos para las polticas pblicas
energticas, as como el anlisis de los resultados. Estn divididos en tres
dimensiones (social, econmica y medioambiental), siete temas (equidad,
salud, perfiles de uso y produccin, seguridad, atmsfera, agua y tierra) y 19
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subtemas. Contiene un total de 30 indicadores, bajo el nombre de Indicadores Energticos para el Desarrollo Sustentable (EISD por sus siglas en ingls,
Energy Indicators for Sustainable Development; IAEA, 2005).
Es importante que los indicadores sean ubicados en un contexto especfico para poder determinar tendencias en el uso de energa en el contexto
del pas especfico y de sus recursos energticos, permitiendo de esta forma comparar diferencias inherentes entre pases. Asimismo, este juego de
indicadores contribuye a resolver dudas sobre los costos externos (salud,
medioambiental y social), generalmente difciles de cuantificar. Para poder
utilizar este tipo de indicadores en el diseo y establecimiento de polticas
y decisiones estratgicas, deben proveer una idea sobre donde enfatizar polticamente y de los cambios a realizar para lograr resultados deseados. Por
lo tanto, los indicadores se deben vincular entre s y se requiere monitorear
sus cambios en el tiempo. El uso del marco de indicadores por sector o rea
resulta relativamente sencillo y lleva a una comprensin de la problemtica,
al tiempo que permite la formulacin de propuestas de posibles soluciones
(IAEA, 2002). Existe actualmente un nmero de modelos diferentes de apoyo a la evaluacin ex ante de polticas pblicas para el sector energtico, los
cuales se basan en distintos indicadores. Bruckner et al. (2005) realizaron
un anlisis de los diferentes modelos, con nfasis en las tecnologas distribuidas (descentralizadas). Los autores hacen nfasis en la importancia de
poder incluir aspectos tales como la resolucin topolgica, desagregacin
temporal y la dependencia de contexto del desempeo de componentes.
Se busca un modelo que combine la toma de decisiones en forma descentralizada, incluyendo interacciones comerciales y tcnicas, y que permita un
papel importante para los agentes y actores (stakeholders). Para el tema de
energa y servicios de energa se requiere adems de un modelado de largo
plazo, tomar en cuenta efectos del cambio climtico y la seguridad energtica futura. La categora del modelado de largo plazo proyecta caractersticas
de sistemas energticas sobre varias dcadas. Los modelos adaptados para incluir temas como el cambio climtico se conocen como modelos E3 (energy-economy-environment). Capturan la dinmica combinada de la actividad
econmica con el desarrollo de tecnologa sustentable.
Modelos alternativos incluyen el input-output (corto plazo) y el anlisis del
consumo energtico (energy accounting) como por ejemplo el LEAP (por
sus siglas en ingls, long-range energy alternatives planning), que se basa
en una extrapolacin desagregada para realizar un anlisis de escenarios.
En ambos casos no es posible incorporar efectos de tecnologas distribuidas
(Bruckner et al., 2005).
Una nueva familia de modelos matemticos permite atacar la problemtica
del cambio climtico mediante eficiencia energtica con base en una extensin de la mecnica estadstica con la teora de eleccin discreta (discrete
choice theory; Gallo et al., 2008). Se trata de responder la pregunta Cmo
inducir un cambio cultural o de comportamiento donde la gente adopta
nuevos estilos de vida? basndose en predicciones de porcentajes de personas que eligen cierta tecnologa o modificacin de comportamiento. Se
realiz un anlisis estadstico de respuestas de encuestas para determinar los
factores claves en la toma de decisiones de personas. De esta forma se incorporan los efectos de interacciones sociales en el modelado matemtico, para
definir opciones de polticas pblicas concretas.
El anlisis de elecciones discretas es una herramienta que describe el comportamiento humano y ha sido aplicada a fenmenos sociales por ms de 30
aos. Se asume que el tomador de decisiones elige para maximizar su beneficio. Este beneficio puede ser entonces descrito por ecuaciones matemticas
a partir de datos obtenidos en encuestas. La extensin de este modelo para
incluir normas sociales y presin social ha llevado a la prediccin de la existencia de puntos de inflexin (tipping points) cuando, despus de un periodo de cambio lento, ocurre un cambio rpido y drstico de comportamiento
en una poblacin. Esto tiene un uso potencial para el diseo de polticas
Desarrollo
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altamente eficaces para inducir cambios de comportamiento.
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Finalmente, un ejemplo del anlisis ex post en el tema de las energas alterRecordatorio

nas est dado en un estudio acerca del efecto de las polticas pblicas energticas en Holanda sobre la difusin de sistemas solar trmicos en edificios
utilizando anlisis estadstico (Beerepoot, 2007). El mtodo se bas en clculos de desempeo energtico a base de datos municipales, creando una base
de datos de 352 datos de desempeo energtico entre 1996 y 2003, la cual
permiti asociar mediante el anlisis estadstico a las polticas de desempeo
energtico y las tcnicas energticas aplicadas. Posibles efectos secundarios,
como lo son subsidios y cambios en precios y tarifas, fueron analizados para
excluir su efecto en los resultados. En este caso especfico, el anlisis permiti establecer que no haba relacin entre las polticas implementadas y la
instalacin de los sistemas en cuestin.
4. La Participacin Ciudadana en las Polticas Pblicas Energticas
Los modelos incrementalista y mixto permitan una participacin ciudadana
en la formulacin de las polticas pblicas, especficamente en el poner en
la agenda. Existen algunos temas especficos donde la participacin ciudadana adquiere especial inters, por ejemplo, los temas relacionados al medio ambiente. En algunos pases existe una alta conciencia ambiental en la
poblacin y, como consecuencia, sta exige del gobierno tomar medidas de
proteccin al medio ambiente, por ejemplo mediante ONGs, pero tambin
mediante preferencias de consumo, manifestaciones, etc. Esto tiene relevancia especial para el rea de los servicios como agua y energa, donde a un
lado el ciudadano es usuario final y se puede considerar como un simple
cliente, pidiendo un servicio confiable de bajo costo, y al otro lado exige una
actitud apropiada del gobierno. El comportamiento del ciudadano tiene un
efecto directo sobre el uso del servicio, en otras palabras, cunto y cundo
consume.
5. Estudios de Caso de Polticas Pblicas Energticas
Viklund (2004) y Stagl (2006) describen mtodos para determinar la opinin pblica con respecto a las polticas energticas. En el primer caso se
trata de una encuesta por correo de 313 preguntas en 37 pginas, realizada
en Suecia. Se obtuvo una respuesta de 66% (797 de 1202 encuestas). En el
segundo caso, se realiz una serie de talleres con ciudadanos en diferentes
regiones en el Reino Unido, para obtener la opinin de un pblico informado (mediante los mismos talleres), en una evaluacin multicriterio. Los resultados se consideran como un apoyo a la toma de decisiones por polticos y
expertos, y son adicionales a otros mtodos de evaluacin ex ante, como son
el modelado y simulaciones tcnicas.
Viklund (2004) describe un estudio que se realiz en Suecia, respecto a la
opinin pblica acerca de las polticas pblicas de energa convencional y
renovable y actitudes relacionadas. Especficamente se centra en la opcin
de energa nuclear, la cual en ese pas cuenta con una opinin pblica poco
favorable, y la disponibilidad de la sociedad de realizar ahorros de energa
en caso de cerrar las plantas nucleares e implementar sistemas de energa renovable. En Suecia la opinin pblica tradicionalmente ha sido un factor de
importancia en la toma de decisiones de polticas pblicas y se ha realizado
referendos en cinco ocasiones sobre temas relevantes, uno de estos sobre la
energa nuclear en 1980, donde se decidi en su momento reducir gradualmente el uso de la energa nuclear hasta eliminarlo completamente en el
2010. Para no perder la confianza de los ciudadanos, el gobierno se sinti
obligado a seguir el plan de cierre de las plantas nucleares, las cuales a finales
de los aos 90 proporcionaron el 47% del consumo energtico del pas. Sin
embargo, hubo atrasos en este proceso, debidos a la falta de alternativas econmicamente viables, por lo que la nica opcin era que la sociedad e industria realizaran fuertes ahorros de energa. Al mismo tiempo, en aos recientes, la energa nuclear ha recibido una atencin relativamente ms positiva,
generando dudas a nivel poltico sobre la decisin tomada en el referendo.
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En el estudio de Viklund (2004) se confirma nuevamente la opinin negativa de la poblacin sobre la energa nuclear, relacionada principalmente a
los riesgos, considerados pequeos, pero con un potencial de gran impacto.
Por lo tanto, el gobierno sueco tiene dos alternativas: 1) seguir posponiendo
la cierre de las plantas nucleares para evitar afectar el mercado energtico,
pero con el riesgo de daos polticos al perder la confianza del pblico por
ignorar el referendo de 1980; y 2) cerrar las plantas, como fue planeado, con
la consecuencia de un aumento en el precio de la energa (por baja relacin
costo-eficiencia de las energas renovables) y falta de disponibilidad de energa, lo cual tambin tiene un riesgo de ser mal recibido por el pblico.
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TEMA N 4: ESTRUCTURA DEL SECTOR PBLICO
10
4.1 Planeamiento y el Presupuesto del Sector Pblico
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Recordatorio
Anotaciones
Introduccin
En el proceso de programacin, adems de definirse la poltica y prepararse los
planes, se deben elaborar los presupuestos. Estos aspectos se encuentran estrechamente vinculados y son dependientes los unos de los otros. Existe interaccin entre
la poltica y los planes, ya que estos ltimos se elaboran con base en las pautas trazadas en las polticas y, cuando ya se encuentran elaborados, sirven de referencia para
formular las polticas concretas, en especial en los aspectos tributarios, cambiarios
y monetarios. La relacin entre la planeacin econmica (o la actividad planificadora) y el presupuesto es aceptada comnmente por los analistas presupuestales.
Sin embargo, la manera de manifestar dicha relacin, tanto en el momento de
expresar los esquemas presupuestales que se han de adoptar como en el manejo
institucional de las decisiones sobre la asignacin de los recursos pblicos, ha sido
objeto de continuos debates acadmicos y polticos. Planeacin, en el sentido ms
general, como ya se ha mencionado, es la aplicacin racional del conocimiento al
proceso de adoptar decisiones que sirven de base a la accin humana. Es un intento
por escoger las mejores alternativas disponibles para obtener ciertas metas especficas. Por su parte, el trmino planeacin econmica significa, en su definicin ms
elemental, direccin de la economa por parte de un gobierno. No es una simple
tcnica de elaboracin de planes sino un proceso social y poltico que abarca un
conjunto de acciones que involucran a toda la sociedad. La planeacin econmica
contribuye a corregir las imperfecciones del mercado al promover el control estatal
Y buscar el pleno empleo de los recursos para evitar las fluctuaciones cclicas y as
equilibrar la produccin y el consumo el fin ltimo de incrementar el bienestar de
la sociedad en su conjunto.
Las autoridades gubernamentales, dentro de las restricciones impuestas el sistema
econmico y poltico, valoran las necesidades de los agentes econmicos y buscan la
forma ms eficiente de producir cantidades alternativas de los distintos tipos de bienes. Mediante la toma de decisiones basadas en la racionalidad econmica, el Estado decide qu bienes producir, mediante qu mtodos debern producirse y cmo
deben producirlos los distintos individuos. Los gobiernos utilizan los recursos para
que, mediante reasignaciones de actores productivos, sea posible lograr una mejor
situacin que la existente, de acuerdo con sus juicios de valor, la tecnologa disponible y la distribucin de los bienes entre los individuos. Esto conduce a una situacin
en la que la produccin se encuentra organizada de la mejor manera posible y el
enfoque dado a la produccin de los bienes depender de las directrices emanadas por las autoridades gubernamentales. Lo anterior significa que la asignacin
ptima de los recursos se obtiene de las decisiones administrativas centrales, con
las limitaciones impuestas por el modelo econmico adoptado por cada Nacin.
En esa tarea de asignacin de recursos, los gobiernos elaboran planes con el fin de
lograr ciertas metas de desarrollo econmico y social. En el proceso de elaboracin
de dichos planes se contemplan las prioridades que deben tenerse en cuenta para
incrementar el nivel de bienestar de la comunidad. Estos planes, conocidos como
planes de desarrollo, se deben cuantificar con el fin de que los gobiernos posean
un instrumento que les permita evaluar su gestin. Los planes de desarrollo son estrategias generales o disposiciones tomadas con el fin de ejecutar un proyecto que
afecta toda la actividad econmica. De all surge el concepto de presupuesto como
herramienta financiera que las autoridades gubernamentales utilizan con el objeto
de lograr sus metas de desarrollo. Debe ser la rplica financiera del plan de desarrollo. El presupuesto pblico es, en este contexto, un plan de desarrollo elemental
donde se esbozan los lineamientos generales sobre la accin gubernamental en el
entorno econmico. Como instrumento de desarrollo econmico y social, plasma
las obras prioritarias de los gobiernos, por medio de estimativos sobre las sumas que
el sector privado transfiere en forma de impuestos al sector pblico y el clculo de
los gastos a travs de los cuales el Gobierno revierte a la economa los recursos captados. El presupuesto es la forma ms elemental para comprobar que la autoridad
gubernamental quiere cumplir un plan de desarrollo presentado. Es preciso tener
10 M
EF Documento de Gestin Presupuestaria Lima, 2013; Jimnez, Manuel. Seminario: Planeacin y Finanzas Pblicas, Colombia, 2006.
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Anotaciones
en cuenta que el presupuesto debe ser una manifestacin y un resultado del proceso planificador, aunque no puede pretenderse que abarque el conjunto de la labor
planificadora. Es ilusorio creer que un sistema presupuestal, cualquiera que sea su
naturaleza, pueda terminar con la rigidez inherente a la programacin presupuestal. Vincular los recursos estimados con metas inmanentes, claramente definidas en
los planes de desarrollo y en el ejercicio adecuado de la planificacin, slo garantiza
mayores niveles de eficacia en el gasto pblico.
En la actualidad, la relacin planeacin y presupuesto est ligada al concepto de
administracin financiera integral. Se ha orientado la filosofa de la administracin
pblica con respecto a la importancia de la informacin financiera. Todas las decisiones sobre el desarrollo econmico de un pas necesitan un enfoque financiero. Ningn plan o programa puede ser evaluado sin alguna clase de medicin de
sus consecuencias sobre los recursos, flujos y requerimientos financieros. Por ello,
presupuesto y planificacin estn interrelacionados: el presupuesto debe prever
las fuentes y montos de financiamiento de los planes, programas y proyectos, detallando y formalizando la financiacin anual de las operaciones, as como los planes
de mediano y largo plazo. Es decir. el presupuesto como instrumento del Estado
contiene decisiones de carcter poltico y se manifiesta en acciones que han sido
previamente planificadas y que son ejecutadas por la administracin pblica.
4.1.2 El presupuesto por programas
4.1.2.1 Concepto de presupuesto: El presupuesto por programas es un instrumento de planificacin de polticas que, mediante la seleccin de
programas alternativos, buscan un objetivo pblico determinado,
para lo cual, Por medio del mtodo coste / beneficio, se elige la opcin que ofrezca una mayor utilidad y beneficio social. Es decir, se
evala el coste y el beneficio de cada uno de los proyectos con relacin a otros proyectos, para as escoger el que cuente con los mayores
mritos para ser incluido dentro del presupuesto. No obstante, para
ser elegido un determinado proyecto no slo se deben tomar en consideracin criterios de tipo econmico, sino que, igualmente, deben
sopesarse los aspectos jurdico, poltico-social y de conveniencia.
Los programas deben hallarse estructurados de tal manera que se
permita la comparacin de mtodos alternativos en la consecucin
de un objetivo poltico.
Estos fines determinados deben contar con varios mtodos alternativos para poderlos realizar. Los programas pueden estar constituidos
por varios componentes que se complementen entre s. En el evento
de que una parte de la organizacin suministre servicios a otra se puede considerar la posibilidad de realizar un programa especial. Puede
haber lugar a la superposicin de varias estructuras, dependiendo de
los fines de la organizacin. Segn el lapso de duracin de un programa, pueden surgir programas y subprogramas, lo que da lugar a
la distincin entre los programas finales y los programas intermedios.
4.1.2.2 Elementos de un presupuesto por programas: El presupuesto por
programas consta de tres elementos principales: el estructural, el
analtico y el informativo. El estructural tiene varios aspectos importantes: primero, est orientado hacia un fin; segundo, es funcional
(no es slo una mezcla de programas de inversin); tercero. Incluye
los costos que envuelve su consecucin, y cuarto, abarca los objetivos especficos que se han de realizar en un perodo largo, aunque
debe, as mismo, englobar las decisiones que se adoptan en perodos
cortos. El proceso analtico se caracteriza por realizar el examen sistemtico de los cursos alternativos de accin, as como sus implicaciones. Tambin se conoce como anlisis de coste-beneficio, porque
mediante l se examinan los costes necesarios para llevar a cabo un
programa y conseguir sus objetivos, a la vez que mide los beneficios o
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ventajas derivados al obtenerlos. El tercer elemento, el informativo,

se encuentra contenido en un sistema datos que facilitan la realizacin de la labor analtica y estructural. La informacin es de varas
clases: una que permite identificar los Objetivos posibles; otro que
Recordatorio
contiene los datos necesarios para realizar la eleccin entre varias
alternativas (costos), y una tercera, que permite realizar el control y
la vigilancia de los gastos efectuados.
4.1.2.3 La formulacin del presupuesto por programas: Existen las siguientes sugerencias para llevar acabo el presupuesto por programas:
R
ealizar una estructuracin de las partidas presupuestarias, a fin
de que ellas resulten ms adecuadas para la torna de las decisiones.
H
acer comprensibles las futuras consecuencias de los programas
que se adoptan.
E
n el sistema de anlisis, adoptar procedimientos rigurosos para la
evaluacin de los programas.
C
on base en las decisiones del presupuesto por programas, cuando
se aplique este procedimiento, adelantar una reorganizacin administrativa e institucional, a efectos de poder ejecutar el presupuesto.
4.1.2.4 Planificacin, programacin y presupuesto: Es necesario entrar a diferenciar estos tres conceptos debido a que se interrelacionan estrechamente.
En Primer lugar, hay que analizar la relacin entre planeacin y programacin de varias posibilidades para la seleccin de cursos de accin luego de una consideracin sistemtica de mltiples alternativas;
los programas, por su parte, son la determinacin especfica de las
herramientas o elementos que se utilizarn para llevar a cabo el plan.
Cuando se planifica se revisan constantemente los objetivos y los medios empleados; al programar, por el contrario, se est ms cerca de
la realidad y no hay necesidad de mayor ponderacin.
La diferencia entre planeacin y presupuesto, por su parte, consiste
en que este ltimo es una manifestacin de corto plazo que formula
la administracin pblica, con el fin de conseguir los objetivos de largo plazo y decidir sobre el mejor uso de los recursos para cumplirlos,
a la vez que se constituye en una parte del proceso planificador. El
presupuesto refleja las metas que se plantean en la planeacin y las
estrategias que han sido formuladas para lograrlas. La planificacin,
de otro lado, concibe los objetivos y desarrolla los diferentes cursos de
accin para lograrlos, al tiempo que implica una reduccin de alternativas y un curso de accin que se aprueba y se denomina programa.
En sntesis, se puede afirmar que el presupuesto es el ingrediente de
la planificacin que disciplina todo el proceso.
4.1.2.5 La programacin del presupuesto. El proceso presupuestario se inicia con la programacin, Mediante ella se materializan en el corto
plazo las decisiones de largo plazo que se encuentran contenidas en
los planes de desarrollo. Este proceso debe realizarse cada ao, con
la finalidad de definir en detalle cada uno de los componentes de
las actividades que realizar el Gobierno de manera concreta. Los
programas son elaborados por las unidades administrativas de cada
sector y se realizan conforme a las directivas centrales, y de acuerdo
con el nivel de prioridad previamente fijado. Estos programas se pueden ampliar, reducir, mantener o eliminar, con base en los criterios
centrales que se hayan predeterminado.
POLTICAS
PBLICAS II
Glosario
Anotaciones
Bibliografa
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Actividades
Autoevaluacin
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Bibliografa
Las etapas de la programacin presupuestaria son:

Fijacin de los niveles de actividad gubernamental.
Anotaciones
Formulacin de los programas de trabajo de las unidades administrativas.

Presentacin de los Programas a las autoridades superiores.
Formulacin del programa global de accin del gobierno y de los
programas sectoriales.
4.1.2.6 Formulacin del presupuesto fiscal financiero: Esta etapa busca determinar los volmenes de producto final o de la actividad que va
a ser desarrollada por el Gobierno, con base en los planes de desarrollo de largo plazo. Una vez se realiza esta determinacin, se le
comunica a cada oficina pblica para que realice la transformacin
a programas de accin concretos y detallados de las metas generales.
Posteriormente, las oficinas pblicas presentan a la oficina central
de presupuestos los proyectos de programas, para que sta evale
los programas de operacin y establezca prioridades, y, en el caso de
los proyectos de inversin, los enve a la oficina central de planeacin para que ella haga lo respectivo. Con los programas y proyectos
seleccionados, se procede a disear el programa global de accin
gubernamental, con especificacin de los programas sectoriales de
cada actividad. A la par con la elaboracin de los programas se van
determinando los costos de cada uno, y es con base en esta estimacin que simultneamente se va proyectando el presupuesto, con lo
que se forma un todo armnico, para posteriormente ser presentado
a consideracin del Congreso. Desafortunadamente los esquemas de
programacin en nuestros pases no coinciden con el presentado, y
por el contrario hay falta de tcnica en la elaboracin de los mismos.
4.1.2.7 Ejecucin del presupuesto: Una vez se encuentra aprobado el presupuesto por el legislativo, retorna al ejecutivo para ser sancionado,
promulgado y publicado como ley de la Repblica. A partir de la
publicacin de esta ley en el rgano de divulgacin utilizado oficialmente se inicia el perodo de ejecucin del presupuesto general de la
Nacin. Tal ejecucin envuelve tina serie de decisiones, as como de
operaciones financieras con la finalidad de hacer posible la realizacin de los programas y actividades en l contempladas operaciones
que son efectuadas por los funcionarios y las entidades estatales. La
ejecucin, entonces, es el conjunto de operaciones por medio de las
cuales, los funcionarios fiscales realizan la recaudacin de los tributos y los emplean en los programas previamente determinados,
conforme a los procedimientos y los mtodos que aseguran que los
mismos sean legales y eficientes.
4.1.2.8 Presupuesto por Resultados y la Eficacia del Gasto pblico: Mucho se
ha hablado sobre la eficacia o efectividad en el logro de resultados. Se
suele creer que mediante la implementacin del PpR se garantiza la
efectividad de los resultados, si no es as se piensa que esta estrategia
presupuestaria es incompleta o inadecuada. Estas afirmaciones olvidan que el ejercicio de presupuestacin comprende slo un subconjunto de todas las decisiones que se toman en la administracin de
una entidad pblica. Estn las decisiones que se toman diariamente
referidas a la contratacin de personal, a la compra de insumos, entre otros, y que el ejercicio de presupuestacin no garantiza la calidad
o idoneidad de quienes son contratados, o de los bienes comprados,
ni la pertinencia del procedimiento o del momento en que se toma
la decisin, para mencionar solo algunos ejemplos.
El PpR es una estrategia que pretende crear los incentivos para que
el conjunto de las decisiones de la administracin pblica alcancen
los resultados esperados. Pero es un error creer que es la nica estrategia, o que es condicin suficiente para garantizar el logro de re-
Desarrollo
de contenidos
Lecturas
seleccionadas
sultados. Para ello, hay que concebir un conjunto de reformas que

construyan una verdadera administracin o gestin pblica por resultados, entre las cuales podemos mencionar, adems del PpR, las
reformas al servicio civil que promuevan la motivacin del personal,
Recordatorio
una mejor estructura organizacional entre las instituciones pblicas
y al interior de las mismas, un ejercicio de control interno con un
nivel de flexibilidad adecuado que permita a las gerencias enfocarse
menos en sus procesos internos y ms en sus resultados, el uso de
sistemas informticos de gestin, etc.
Si bien tradicionalmente y por aplicacin de la Ley N 28411, la participacin de la DGPP en la ejecucin presupuestaria de los pliegos
se ha dado bsicamente a travs de un seguimiento de los niveles de
ejecucin de egresos respecto a los crditos presupuestarios aprobados, ahora con el PpR por un lado, a travs de las modificaciones
en el ejercicio de programacin presupuestaria se transita hacia un
monitoreo de la cadena de insumo-producto-resultado, y por otro
lado, con las evaluaciones independientes, se hace una revisin de la
gestin de las entidades.
Pero la buena ejecucin del gasto que asegure resultados est en manos de las entidades antes que en la DGPP del MEF. Hay espacios por
recorrer por otros sistemas administrativos del Estado que pueden
ayudar en el trnsito hacia una gestin por resultados en el sector
pblico, tales como el CEPLAN, rgano rector del Sistema Nacional
de Planeamiento Estratgico, SERVIR, organismo rector del Sistema
Administrativo de Gestin de Recursos Humanos, la Secretara de
Gestin Pblica, que es el rgano que conduce el proceso de modernizacin del Estado y competente en materia de funcionamiento
y organizacin del Estado y la Contralora General de la Repblica,
ente rector del Sistema Nacional de Control. Y el avance en los instrumentos de PpR, ha permitido que se inicien dilogos con varias de
estas entidades para trabajar coordinadamente en una gestin por
resultados.
A continuacin se muestra la estructura del presupuesto pblico del
Per para el perodo 2013.
GOBIERNO CENTRAL (Nuevos Soles)
Correspondiente al Gobierno Nacional
72 693 312 325,00
Gastos corrientes
46 844 622 061,00
Gastos de capital
16 541 201 765,00
Servicio de la deuda
9 307 488 499,00
INSTANCIAS DESCENTRALIZADAS Nuevos Soles

Correspondiente a los Gobiernos Regionales
17 575 382 314,00
Gastos corrientes
12 651 303 073,00
Gastos de capital
4 879 173 121,00
44 906 120,00
Correspondiente a los Gobiernos Locales
18 150 214 920,00
Gastos corrientes
9 295 792 164,00
Gastos de capital
8 643 982 282,00
210 440 474,00
================
TOTAL S/.
108 418 909 559,00
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Fuentes de financiamiento Nuevos Soles
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Recursos ordinarios
74 802 000 000,00
Recursos directamente recaudados
9 312 932 442,00
Recursos por operaciones oficiales de crdito
2 961 555 845,00
Donaciones y transferencias
564 493 396,00
Recursos determinados
20 777 927 876,00
===============
TOTAL S/.
108 418 909 559,00
4.2 Las Polticas Pblicas y su Financiamiento11

Con respecto a las polticas pblicas y sus fuentes de financiamiento se pueden
traslucir mediante un anlisis de las fuentes de ingreso para el estado, lo que a
continuacin se presentan.
4.2.1 El impacto distributivo de las polticas pblicas y su financiamiento: Los niveles de desigualdad que registran los pases de la regin vuelven particularmente importante la accin del Estado a travs de polticas distributivas.
La provisin pblica de bienes y servicios permite afectar la distribucin de
la renta a partir de programas en que los beneficiarios no soporten la carga
del financiamiento (o solo soporten una parte) y cuyo impacto dependa del
nivel y la calidad del gasto social. Sin embargo, en sociedades tan desiguales
como las latinoamericanas no basta con la poltica redistributiva que pueda
instrumentarse por esta va, sino que resulta importante analizar la manera
en que esta provisin se financia y el papel que desempean los sistemas
impositivos en pos de una mayor equidad en la distribucin del ingreso. No
solo interesa generar una cierta cantidad de recursos que permitan financiar
el gasto pblico (y en particular el gasto social), sino que tambin es importante tener en cuenta cules son los segmentos de la poblacin que aportan
estos fondos.
4.2.2 La tributacin como herramienta de poltica distributiva: La capacidad de la
poltica fiscal para modificar la distribucin del ingreso determinada por las
fuerzas del mercado ha variado a lo largo del tiempo y muestra una marcada
diferencia entre las distintas regiones. En este sentido, cabe destacar que
diversos estudios han mostrado que los niveles de desigualdad anteriores a
la intervencin del Estado son similares en pases de Amrica Latina que en
otros ms desarrollados y que en muchos casos la desigualdad es mayor en
estos ltimos (Barreix, Roca y Villela, 2006; Gmez Sabaini, 2006). Sin embargo, como surge de las conclusiones del estudio de Chu, Davoodi y Gupta
(2000), mientras que en los pases industrializados la distribucin mejora
efectivamente a travs de los impuestos y gastos, en los pases en desarrollo
no se cuenta con polticas redistributivas adecuadas para lograr un grado de
igualdad comparable. Por el contrario, los anlisis disponibles en Amrica
Latina y el Caribe ponen de manifiesto el efecto habitualmente regresivo
del sistema tributario y la manera solo parcial en que los programas de gasto
compensan la regresividad de los impuestos, observndose incluso situaciones en que el efecto de los impuestos y las transferencias no solo no corrige
las situaciones de desigualdad, sino que las aumenta.
La poltica tributaria puede influir de dos maneras en la estructura de la
distribucin de ingresos de un pas. En primer lugar, mediante la captura de
fondos que se dedicarn al financiamiento de los gastos pblicos orientados a
la creacin y el fortalecimiento del capital humano, financiando, entre otros,
gastos en salud, educacin y sanidad. De esta forma, la poltica tributaria se
transforma en un factor que contribuye a la formacin de capital humano,
mejorando el ingreso de mercado y, por lo tanto, la distribucin primaria,
es decir, antes del proceso de impuestos y transferencias. En segundo trmino, la poltica tributaria puede influir en la estructura de la distribucin de
11 C
EPAL El Impacto Distributivo de las Polticas Pblicas y su Financiamiento, Cap II en: Estudio Econmico de Amrica Latina y el Caribe, 2009-2010.
Desarrollo
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rentas mediante un sistema de impuestos progresivos al procurar un cambio

en la distribucin secundaria, es decir, despus del efecto de esas polticas.
En ese plano, la imposicin sobre la renta y los patrimonios, entre otros,
adquiere un papel especial (Gmez Sabaini, 2006). Las tres caractersticas
Recordatorio
principales que limitan el papel redistribuidor del Estado en Amrica Latina
son: presin tributaria baja, tributacin regresiva y gasto pblico orientado
deficientemente (Goi, Lpez y Servn, 2008). No obstante, las opiniones en
torno a la necesidad de modificar estas caractersticas no son unnimes. Se
puede encontrar amplio consenso acerca de la necesidad de aumentar los esfuerzos en direccin a una mayor progresividad del gasto pblico, pero este
consenso es ms limitado, aunque sigue siendo relativamente importante, en
relacin con el logro de mayores niveles de presin tributaria.
Tanto la equidad horizontal como la equidad vertical enfrentan importantes
desafos para ser alcanzadas en los pases de Amrica Latina, lo que perjudica
la legitimidad de los sistemas tributarios y termina por afectar su capacidad
recaudatoria. De modo que los pases de la regin se encuentran en un crculo vicioso de tributacin regresiva y recursos escasos, desigualdad en la
distribucin del ingreso y deslegitimacin de las instituciones pblicas y del
papel del Estado (Gmez Sabaini y OFarrell, 2009). Se destaca entonces
la necesidad de fortalecer la tributacin directa y de generar un mejor balance entre esta y la tributacin indirecta. Como seala Jorrat (2009) en su
estudio sobre la tributacin en Chile, cualquier intento por dotar al sistema
tributario de un mayor impacto redistributivo requerir de un rediseo del
impuesto a la renta y de los impuestos patrimoniales, que les otorgue una
mayor participacin en la recaudacin total y un mayor grado de progresividad. Al respecto, seala que el control de la evasin y elusin tributaria son
esenciales, pues se ha constatado que ambos fenmenos constituyen una de
las principales fuentes de inequidad.
4.2.3 Estructura Tributaria: El segundo pilar consiste en analizar el origen de los
recursos tributarios, teniendo en cuenta los criterios de equidad. En los estudios de Perry y otros (2006), Agosin y otros (2004) y Gmez Sabaini (2006)
se registra que la brecha entre la recaudacin efectiva y potencial responde,
sobre todo, a la brecha existente en los impuestos directos, y ms especficamente en el impuesto a la renta personal, mientras que con respecto a la
imposicin al consumo, en la mayora de los pases de la regin la brecha es
prcticamente nula. En este sentido, la evolucin de la estructura tributaria
media en la regin, que se caracteriza por los siguientes hechos estilizados:
P
articipacin decreciente de los impuestos provenientes del comercio exterior en el total recaudado. Este cambio se origina en el establecimiento
de las uniones econmicas (zonas de libre comercio, MERCOSUR), en el
descenso de los aranceles nominales aplicados a las importaciones y en la
desaparicin de los impuestos aplicados a las exportaciones (la Argentina
es la excepcin ms significativa a esta ltima tendencia).
G
eneralizacin y fortalecimiento del impuesto al valor agregado (IVA) en
toda la regin. Si bien se trata de un impuesto que el Brasil adopt en 1967
y la Argentina y el Ecuador implementaron durante la dcada de 1970, fue
ms recientemente que se expandi a toda la regin y cobr una importancia estratgica como fuente de ingresos.
S
ignificativo aumento en la recaudacin del impuesto a la renta. Sin embargo, este tributo est concentrado en las sociedades y su incremento se
asocia al desarrollo de la imposicin obtenida de las empresas mineras y
petroleras, donde existen mayores posibilidades de traslacin que en el
impuesto a la renta personal, por lo que presenta un menor impacto redistributivo que este ltimo.
T
ransformacin del impuesto a la renta de las personas fsicas o naturales
en, bsicamente, un tributo sobre los ingresos del trabajo asalariado formal.
S
ignificativa depuracin o reduccin del nmero de impuestos aplicados,
especialmente en materia de imposicin selectiva, que actualmente se li-
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Anotaciones
mitan a gravar los bienes y servicios de demanda relativamente inelstica

(tabaco, bebidas alcohlicas, combustibles y dems).
Surgimiento de impuestos aplicados sobre bases extraordinarias, como dbitos y crditos bancarios impuestos a las transacciones financieras y otros
gravmenes anlogos.
Problemas an no resueltos, tanto para el diseo de las normas como para
la administracin del sistema tributario, a raz del creciente grado de informalidad de los mercados, observado durante la dcada de 1990, sobre
todo en el campo laboral y de empleo autogenerado.
Estancamiento y bajo nivel de la imposicin patrimonial, a pesar de la
existencia de una amplia variedad de impuestos que inciden sobre el patrimonio. Uno de los desafos pendientes en la regin se relaciona con
el fortalecimiento de este tipo de tributos, principalmente a nivel de los
gobiernos subnacionales.
4.2.4 Grado de Cumplimiento: El grado de cumplimiento impositivo constituye el
tercer elemento indispensable para el anlisis del impacto distributivo de la
poltica tributaria. Sin la contribucin de este tercer pilar baja morosidad y
evasin ninguna de los dos pilares anteriores puede sostenerse. Controlar
la evasin implica poder disponer de los recursos necesarios para aumentar el gasto social y, como fue sealado anteriormente, resulta indispensable
para satisfacer los criterios de equidad y progresividad de la estructura tributaria.
Las estimaciones disponibles demuestran que este fenmeno es mucho ms
profundo en el impuesto a la renta personal y societaria que en el IVA, a
pesar de encontrarse ambos impuestos altamente interrelacionados. En este
sentido, se observa que en los ltimos aos los esfuerzos en materia de administracin tributaria parecen haber estado mucho ms enfocados a combatir
la evasin vinculada al IVA que la relacionada con la tributacin directa.
Desarrollo
de contenidos
Diagrama
Objetivos
Inicio
Desarrollo
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Actividades
Autoevaluacin
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POLTICAS PBLICAS DE FOMENTO DE CALVA JOS LUIS.
Cuanto ms atrasado sea el pas deca el fundador de la teora del desarrollo, Arthur Anotaciones
Lewis, Premio Nobel de Economa 1991, tanto mayor ser el campo abierto
a la actuacin del gobierno. De aqu que sea una desgracia para un pas atrasado
tener un gobierno que se limite al laissez-faire, ya sea por indolencia o por conviccin filosfica. Precisamente, la gran desgracia para los pases convertidos en laboratorios de experimentacin de los dogmas del Consenso de Washington radica
en la conviccin segn la cual la mano invisible del mercado sin intromisiones del
Estado es la mejor garanta de la ptima asignacin de los recursos productivos y,
en consecuencia, de las mayores tasas de crecimiento del ingreso y el bienestar, conviccin que es el hilo conductor o la piedra filosofal del Consenso de Washington.
Recordatorio
De hecho, cuando la tecnocracia neoliberal se hizo del poder en Mxico arribo

con las maletas cargadas de dogmas ortodoxos, entre los que figuraba el postulado
segn el cual las polticas activas de fomento sectorial generan distorsiones en los
precios relativos, que provocan ineficiencias en la asignacin de recursos e impiden
alcanzar niveles ptimos de crecimiento y bienestar. Contrario sensu, mercados libres de interferencias gubernamentales distorsionantes se aproximaran al idlico
mundo donde la mano invisible establece los precios correctos, la asignacin eficiente de recursos a travs del sistema de precios y las mayores tasas de crecimiento
de la economa y el bienestar.
En consecuencia, para los reformadores neoliberales la tarea no consista en depurar, perfeccionar y completar los instrumentos sectoriales de poltica econmica o
en elevar la eficiencia de las instituciones encargadas de su operacin. La solucin
consista simplemente en suprimir los diablicos instrumentos de poltica sectorial
(tan rpido como fuera posible), dejando que la mano invisible del mercado eligiera ganadores y perdedores y definiera el rumbo de la economa mexicana en
el largo plazo. Como expreso lapidariamente Jaime Serra Puche: la mejor poltica
industrial es no tener poltica industrial.
La contribucin nodal del Estado al crecimiento econmico consistira, simplemente, en la creacin de un marco de estabilidad macroeconmica favorable a la
inversin (entendido como inflacin decreciente, prxima al nivel inflacionario
de Estados Unidos y finanzas pblicas equilibradas o cercanas al equilibrio ingreso-gasto). Considerada como condicin necesaria y suficiente para el desarrollo,
esta estabilidad macroeconmica seria la gran generadora del clima de confianza
que automticamente dinamizara la inversin, el crecimiento y el bienestar.
El problema estriba en que el mundo maravilloso de la ortodoxia neoliberal no
existe en la realidad. Por eso, tras 21 aos de experimentacin neoliberal, el Producto Interno Bruto resulto ser (en 2003) apenas 58.3% mayor que el alcanzado en
1982; mientras que en los 46 aos transcurridos de 1935 a 1982, el PIB se increment 1,592.7%, lo que implic un crecimiento del PIB per cpita de 340.4% durante
ese lapso; en tanto que bajo el modelo neoliberal, el PIB per cpita solo creci 7.3%
durante 21 aos (1983-2003).
Por fortuna, despus de varios lustros de experimentacin neoliberal ha emergido
un reconocimiento cada vez ms amplio de las debilidades y fallas del mercado, as
como del papel del Estado en el desarrollo. Hasta uno de los aguerridos mellizos de
Bretton Woods reconoci al principiar los 90: La intervencin del sector pblico
no es de por si una medida indeseable. Por el contrario, muchos tipos de intervencin son esenciales para que las economas cristalicen todas sus posibilidades. En
muchas esferas los mercados son deficientes, por lo que es preciso que el Estado
intervenga (Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1991). Seis aos
despus, el mismo mellizo reconoci: Muchas de las economas con mayor tradicin industrial se valieron de diversos mecanismos para estimular el crecimiento
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Anotaciones
del mercado en su desarrollo inicial. Ms recientemente, el Japn, la Repblica de

Corea y otros pases de Asia oriental, adems de asegurar la existencia de los factores econmicos, sociales e institucionales fundamentales, han utilizado toda una
gama de instrumentos para la promocin del mercado. En algunos casos, las intervenciones han sido bastante complejas; por ejemplo, el uso de subvenciones en forma muy estratgica (Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1997).
No hay duda: el reencauzamiento de la economa mexicana hacia un ciclo largo de
desarrollo sostenido con equidad debe arrancar del reconocimiento de los instrumentos sectoriales de poltica econmica como componentes imprescindibles de
una nueva estrategia nacional de desarrollo. Adems, puesto que la visin estrecha
de la estabilidad macroeconmica, que se limita a la estabilidad de precios y al
equilibrio fiscal (descuidando la estabilidad en el crecimiento de la economa real
y del empleo), ha propiciado los repetidos ciclos de freno y arranque, requerimos
una estrategia de estabilidad macroeconmica integral, que atienda tambin el crecimiento econmico y el empleo, aplicando oportunamente las medidas contra
cclicas requeridas.
En su libro Un proyecto alternativo de nacin, Grijalbo, Mxico, 2004, Andrs
Manuel Lpez Obrador propone un conjunto de polticas para reactivar de inmediato la economa y de polticas para impulsar el crecimiento econmico de
largo plazo. Para el primer efecto propone, por una parte, utilizar la industria de la
construccin como locomotora. La forma ms rpida de crear fuentes de trabajo
escribe el autor radica en impulsar la industria de la construccin. Tomemos en
cuenta que el pas goza de muchas ventajas para reactivar pronto la industria de la
construccin. Contamos con las materias primas y los productos que se requieren
(gas, petrolferos, acero, cemento, etctera); hay tecnologa y mucha experiencia
acumulada en ingeniera civil; y se cuenta con importantes empresas constructoras. En consecuencia, detonar la industria de la construccin no implica un
alto grado de importaciones y si produce un efecto multiplicador: se reactiva la
economa, se realizan las obras publicas que necesita el pas y se generan muchos
empleos. Por eso, propone aplicar con la participacin del sector pblico, privado y social, un programa de construccin de infraestructura para el desarrollo y el
bienestar (caminos, agua, drenaje, escuelas, hospitales y vivienda). Desde luego, la
construccin de infraestructura no solo tiene efectos contra cclico inmediato, sino
tambin efectos de largo plazo sobre el desarrollo econmico.
La segunda palanca para reactivar la economa y a la vez impulsar el crecimiento de
largo plazo consiste en la reordenacin del sistema financiero. El nuevo modelo
de desarrollo econmico que proponemos escribe el autor considera la reordenacin del sistema financiero para que sirva mejor a los propsitos del desarrollo
nacional. Actualmente, el financiamiento de la banca comercial al sector privado
en Mxico asciende nicamente a 8.5% del PIB, proporcin muy limitada si se compara con 60% de Chile o 38% de Brasil. Proponemos que la solucin al problema
de falta de crdito se consiga por tres vas. En primer lugar, la renegociacin de la
deuda con los bancos tenedores de los ttulos del Fobaproa debiera incluir el compromiso de aumentar el nmero y el monto de los crditos. En segundo lugar, se
estudiara la posibilidad de otorgar concesiones para la operacin de bancos regionales. Y por ltimo [] una poltica de apoyo financiero a las actividades econmicas
prioritarias, mediante la banca nacional de desarrollo y sistemas de redescuento,
operados por la banca comercial. De esta manera, a diferencia de la ortodoxia neoliberal que ha propiciado repetidos ciclos de freno y arranque, el autor propone
polticas contracclicas para el crecimiento sostenido.
Adems, en contraste con la visin neoliberal segn la cual la mejor poltica industrial es no tener poltica industrial, el autor propone un amplio programa de
fomento industrial. Mediante polticas sectorizadas de fomento, diseadas y ejecutadas junto con los sectores privado y social se puede promover, en especial, el
desarrollo de las ramas industriales que ms puedan contribuir a la generacin
acelerada de empleos directos e indirectos, as como las que ms contribuyan a la
balanza de comercio exterior (al incrementar el ingreso de divisas por exportaciones o reducir el egreso de divisas, va sustitucin de importaciones). Habra que
apoyar a las industrias existentes o susceptibles de desarrollarse en Mxico, para
Desarrollo
de contenidos
Lecturas
seleccionadas
que generen mayores efectos multiplicadores sobre la innovacin tecnolgica, la inversin productiva, el crecimiento econmico y la generacin de mejores empleos.
Los instrumentos sectoriales de poltica industrial (acceso a crdito preferencial,
apoyos temporales, compras de gobierno, asociacin con capital de riesgo porRecordatorio
la
banca de desarrollo y otros) debern integrarse en paquetes especficos, contra
compromisos de desempeo de los sectores beneficiados, segn lo demuestran las
experiencias de industrializaciones exitosas en otros pases.
Para la industria maquiladora en particular, el autor postula una poltica de atencin personalizada y de facilidades para consolidar estas actividades que generan
gran cantidad de empleos. Adems, propone un paquete de estmulos para que la
industria maquiladora realice cambios a favor del desarrollo nacional, va programas de transferencia de tecnologa y apoyo a proveedores nacionales en especial
a la pequea empresa, a travs de redes de subcontratacin y de una creciente
incorporacin de componentes nacionales en sus productos finales. Es decir, debe
incrementarse su articulacin con la economa del pas. Esta poltica integradora
ira a tono con la experiencia de los exitosos tigres asiticos (en particular Corea
del Sur y Taiwn), que exigieron a sus industrias maquiladoras una creciente integracin nacional.
Con vistas al crecimiento sostenido de largo plazo, el autor propone tambin adems del fomento del turismo, de la pesca, y del micro y pequeas empresas una
vigorosa poltica industrial capaz de convertir a la industria energtica en gran palanca del desarrollo; e impulsar resueltamente la produccin agropecuaria como
parte de la solucin de los grandes problemas nacionales. Para estos efectos, el
autor propone instrumentos puntuales de poltica econmica, que analizaremos
en nuestra primera entrega de 2005. (El dcimo aniversario de la crisis financiera
y cambiaria, que estallo el 22 de diciembre de 1994, ocupara nuestras restantes
colaboraciones de 2004)
Diagrama
Objetivos
Desarrollo
de contenidos
Actividades
Inicio
ACTIVIDAD N 2:
Autoevaluacin

Lecturas
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Glosario
Recordatorio
Anotaciones
Diagrama
Objetivos
Desarrollo
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Actividades
Bibliografa
Inicio
CONTROL DE LECTURA N 2:
Autoevaluacin

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Recordatorio
Anotaciones
Bibliografa
POLTICAS
PBLICAS II
Glosario
Anotaciones
Bibliografa
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UNIDAD III:Inicio
LA GESTIN PUBLICA Y LA MODERNIZACIN DEL ESTADO
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Autoevaluacin
Diagrama
Objetivos
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Anotaciones
Lecturas
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Recordatorio
Autoevaluacin
GLOSARIO DE LA UNIDAD III:

Bibliografa
SISTEMA NACIONAL DE INVERSIN PBLICA: El SNIP es un sistema administrativo del Estado que a travs de un conjunto de principios, mtodos, procedimientos y
normas tcnicas certifica la calidad de los Proyectos de Inversin Pblica (PIP). Con ello
Anotaciones
se
busca, eficiencia, sostenibilidad y mayor impacto socio-econmico.
VALOR PBLICO: La idea de Valor Pblico remite al valor creado por el Estado a travs de servicios, leyes, regulaciones y otras acciones. Pero tambin, se crea valor sobre
todo a travs de transacciones individuales con los ciudadanos, garantizando sus derechos, satisfaciendo sus demandas y, prestndoles servicios de calidad
PROYECTO DE INVERSION PBLICA (PIP): Toda intervencin limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos pblicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar, modernizar o recuperar la capacidad productora de bienes o servicios; cuyos beneficios se generen durante la vida til del proyecto y stos sean independientes de los
de otros proyectos.
DIAGNSTICO PARTICIPATIVO: es una etapa de un proceso por el cual se establece
la naturaleza y magnitud de las necesidades, o los problemas que afectan a un sector
o aspecto de la realidad que es motivo de desarrollar un estudio- investigacin, con la
finalidad de desarrollar programas y realizar una accin.
CICLO DEL PROYECTO: Comprende las fases de preinversin, inversin y postinversin. La fase de preinversin contempla los estudios de perfil, prefactibilidad y factibilidad. La fase de inversin contempla el expediente tcnico detallado as como la ejecucin del proyecto. La fase de postinversin comprende las evaluaciones de trmino del
PIP y la evaluacin ex-post.
ANALISIS COSTO BENEFICIO: Metodologa de evaluacin de un PIP que consiste
en identificar, medir y valorar monetariamente los costos y beneficios generados por el
PIP durante su vida til, con el objeto de emitir un juicio sobre la conveniencia de su
ejecucin.
ANALISIS COSTO EFECTIVIDAD: Metodologa que consiste en comparar las intervenciones que producen similares beneficios esperados con el objeto de seleccionar la
de menor costo dentro de los lmites de una lnea de corte. Se aplica en los casos en los
que no es posible efectuar una cuantificacin adecuada de los beneficios en trminos
monetarios.
PRESUPUESTO PBLICO: Es un instrumento de gestin del Estado para el logro de
resultados a favor de la poblacin, a travs de la prestacin de servicios y logro de metas
de cobertura con equidad, eficacia y eficiencia por las Entidades Pblicas. Establece los
lmites de gastos durante el ao fiscal, por cada una de las Entidades del Sector Pblico
y los ingresos que los financian, acorde con la disponibilidad de los Fondos Pblicos, a
fin de mantener el equilibrio fiscal.
IMPUESTO: es el tributo cuyo cumplimiento no origina una contraprestacin directa
en favor del contribuyente por parte del Estado.
os
Objetivos
Inicio
Actividades
Autoevaluacin
Glosario
Bibliografa
Desarrollo
de contenidos
Lecturas
seleccionadas
Glosario
Recordatorio
Anotaciones
BIBLIOGRAFA DE LA UNIDAD III:
Baca Tupayachi Y OTROS.(2009).Gasto pblico y canon en el Per: anlisis y recomendaciones

para el mejor aprovechamiento de las rentas del gas de Camisea. Lima Per)
CEPAL, I.(2001).La descentralizacin en Amrica Latina: Terica y Prctica, Santiago de Chile

Anotaciones
POLTICAS
PBLICAS II
La Rosa Huertas, Liliana.(2003). Polticas de promocin de la salud y capital social. Per: Ford.
Machado, R. (2006). Los sistemas de gasto pblico en Amrica Central y Repblica Dominicana:
disciplina fiscal y eficiencia. Dpto de Operaciones del BID
Portacarrero S. F. Polticas sociales en el Per. Per: Universidad del Pacfico. (#000001126)
Trejo Maguia, A.(2011). Manual del funcionario pblico / Alejandro Trejo Maguia, Katherine
Bolaos Hurtado, Nelson Shack Yalta [et al.]. Lima: Ediciones Caballero Bustamante.
Bibliografa
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Actividades
Autoevaluacin
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Bibliografa
torio
Anotaciones
Diagrama
Objetivos
Inicio
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de contenidos
Actividades
Autoevaluacin
AUTOEVALUACIN DE LA UNIDAD N III

I) Lea detenidamente los siguientes enunciados y elija la alternativa que, en cada caso,
completen las ideas presentadas:
Lecturas
seleccionadas
Glosario
Recordatorio
Anotaciones
Bibliografa
1. Cuando hablamos de la Nueva Gestin Pblica (NGP) est orientada a :

a) Identificar problemas de la sociedad
b) Buscar mejorar la institucionalidad
c) Identificar aspectos ticos y morales
d) Satisfacer necesidades de la poblacin
e) Solucionar la mala gestin
2. La racionalidad de la Nueva Gestin Pblica es la de afianzar el nuevo paradigma pos

burocrtico, identifquelo en el listado, Cul?:
a)
Eficiencia ( )
b)
Justificar costos ( )
c)
Administracin ( )
d) Transferencia de recursos
e) Entregar valor pblico
3. El enfoque de gestin por resultados est orientado a lograr:

a) Mejoras en la gestin
b) Bienestar de los ciudadanos
c)
Incrementar el poder ( )
d)
Desconcentrar la gestin ( )
e) Una gestin menos burocrtica.
4. El perfil de un PIP enmarcado en el SINP est dentro del ciclo del proyecto denominado:
a)
Inversin ( )
b)
A y c ( )
c)
Pre-inversin (
)
d)
C y d ( )
e)
Post-inversin (
)
5. La evaluacin expost de las polticas pblicas se realizan principalmente para analizar:
a)
Los objetivos alcanzados ( )
b)
Las dificultades enfrentadas ( )
c) La problemtica identificada
d) Los resultados logrados
e) Las inercias del proyecto ejecutado
Desarrollo
de contenidos
Lecturas
seleccionadas
POLTICAS
PBLICAS II
Glosario
II) Lea cuidadosamente las siguientes preguntas y responda, en cada, caso con Verdadero (V) o Falso (F):
6. Segn Barzelay, es tajante al sealar que la palabra eficiencia, debe eliminarse Recordatorio
del
lxico de la Administracin Pblica.

V(
F (
7. El enfoque de la Gestin para Resultados (GpR), se enmarca en los modelos propuestos a partir de los lineamientos de las llamadas, reformas de segunda generacin, que se presentaron a mediados de la dcada de los aos noventa del siglo XX.

V(
F (
8. El poder ejecutivo es el encargado de ejercer el gobierno, y formular las leyes e

impulsar las polticas de Estado. Lo conforman la Presidencia de la Repblica, el
Consejo de Ministros del Per y los organismos pblicos del Poder Ejecutivo.

V(
F(
9. El poder legislativo es el rgano del Estado encargado de dictar, modificar y derogar

las leyes. Tambin tiene atribuciones de fiscalizacin con respecto a las instituciones
pblicas y a los funcionarios que las ejercen a travs de comisiones investigadoras

V(
F (
10. El estudio de prefactibilidad tiene como objetivo acotar las alternativas identificadas
en el nivel del perfil, sobre la base de un mayor detalle de la informacin que se
utiliza para llevarlo a cabo. Incluye la seleccin de tecnologas, localizacin, tamao
y el momento ptimo de inversin, que permitan una mejor definicin del proyecto
y de sus componentes.

V(
F (
11.- El estudio de factibilidad tiene como objetivo establecer en forma definitiva los
aspectos tcnicos fundamentales del proyecto que se evala: la localizacin, el tamao, la tecnologa, el calendario de ejecucin, puesta en marcha y lanzamiento,
organizacin, gestin y anlisis financiero

V(
F(
12.- Cuando se est en la fase de evaluacin social de un PIP este se puede realizar a
travs de la metodologa denominada costo efectividad, es decir: cuando los beneficios sociales se pueden expresar en trminos monetarios y son fciles de medir.

V(
F(
13.- Al Estado le corresponde un rol estratgico en la inversin en bienes pblicos que

reduzcan los costos de transaccin de los agentes econmicos y apoyan el desarrollo
del pas.

V(
F (
14.- La evaluacin exante de una poltica pblica, es realizada antes de su implementacin particular, o su modificacin, y basadas en una situacin no real; requiere de
modelos y estimacin de efectos.

V(
F (
Anotaciones
Bibliografa
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Actividades
Autoevaluacin
as
nadas
Glosario
Bibliografa
torio
Anotaciones
III) En cada caso, asocia los conceptos de la columna de la izquierda con las caractersticas que encuentras en la columna de la derecha:

Columna 1 Columna 2
1.- Diagnstico participativo
a.- remite al valor creado por el Estado a

travs de servicios, leyes, regulaciones
y otras acciones.
2.- Presupuesto pblico
b.- es el tributo cuyo cumplimiento no

origina una contraprestacin directa
en favor del contribuyente por parte
del Estado potencialidades presentes
o las futuras
3.- Anlisis costo beneficio
c.- Es un instrumento de gestin del Estado para el logro de resultados a favor
de la poblacin, a travs de la prestacin de servicios y logro de metas de
cobertura con equidad, eficacia y eficiencia por las Entidades Pblicas.
4.- Valor pblico
d.- Metodologa de evaluacin de un PIP

que consiste en identificar, medir y valorar monetariamente los costos y beneficios generados por el PIP durante
su vida til, con el objeto de emitir un
juicio sobre la conveniencia de su ejecucin
5.- Impuesto
e.- es una etapa de un proceso por el cual

se establece la naturaleza y magnitud
de las necesidades, o los problemas
que afectan a un sector o aspecto de
la realidad que es motivo de desarrollar un estudio- investigacin, con la
finalidad de desarrollar programas y
realizar una accin
a) 1-e; 2-a; 3-d; 4-b; 5-c

b) 1-b; 2-a; 3-c; 4-d; 5-e
c) 1-c; 2-a; 4-d; 5-b; 5-e
d) 1-a; 2-b; 3-c; 4-d 5-e
e) 1-e; 2-c; 3-d; 4-a; 5-b
Desarrollo
de contenidos
Diagrama
Objetivos
Inicio
Lecturas
seleccionadas
UNIDAD IV: LAS POLTICAS PBLICAS EN EL MBITO LOCAL Y

REGIONAL
Desarrollo
de contenidos
Actividades
Lecturas
seleccionadas
Glosario
Bibliografa
Diagrama
Objetivos
Inicio
CONTENIDOS
Recordatorio
Anotaciones
Desarrollo
de contenidos
Actividades
Lecturas
seleccionadas
Glosario
EJEMPLOS
ACTIVIDADES
Autoevaluacin
AUTOEVALUACIN
Diagrama
Recordatorio
Glosario
Autoevaluacin
Recordatorio

POLTICAS
PBLICAS II
BIBLIOGRAFA
Bibliografa

Objetivos
Anotaciones
Inicio
CONOCIMIENTOS
PROCEDIMIENTOS
1. Redacta un ensayo acerca

TEMA N 1: La Nueva
de las polticas pblicas en
Gestin Pblicas
en el mbito
mbitos regionales y/o muLocal y Regional
nicipales, asimismo presen1.1 L
a Gestin pblica
ta casustica relacionada.
Regional y Municipal
Lecturas
Glosario
Bibliografa
2.
Analiza los ejes centrales de
seleccionadas
1.2 L
as Polticas Pblicas y la
la planeacin regional y/o
Gestin Local
municipal
TEMA N 2: Planeacin
3. Presenta unas diapositivas
Regional y Municipal
relativo a los avances de las
Recordatorio
Anotaciones
2.1 P
olticas Pblicas
polticas pblicas regionaRegionales
les y/o municipales (pre2.2 P
olticas Pblicas
sentar casustica)
Municipales
4. Analiza a travs de indica-
Desarrollo
de contenidos
Polticas pblicas sobre

discapacidad en Espaa.
Hacia una perspectiva
basada en los derechos Lara
Antonio y Huete Agustin
TEMA N 3: Implementacin
de Polticas Pblicas
3.1 E
valuacin de Polticas
Pblicas regionales y
Municipales
3.2 C
ontrol por Indicadores
de las Polticas Pblicas
TEMA N 4: Recursos
y Financiamiento de las
Polticas Pblicas Regionales
y Municipales
4.1 P
olticas Pblicas e
Inversin Privada
4.2 C
ontexto actual de
las polticas pblicas
regionales y municipales
La evaluacin de polticas
pblicas en las ciencias
sociales: entre el ser y el deber
ser de Suarez Bueno Carlos y
Osuna Jos Luis pp 176-208
AUTOEVALUACIN N 2
dores econmicos y sociales el estado presente de

las polticas pblicas regionales y/o municipales
5. P
resenta casustica acerca
de los niveles de inversin
y fuentes de financiamiento en las regiones y/o municipalidades
Actividad N 1
Actividad N 2
Tarea Acadmica N 2
ACTITUDES
1. Valora la importancia
estado
2. Respeta y defiende
los derechos de la
poblacin en la
definicin de las
polticas sociales
Anotaciones
Bibliografa
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Anotaciones
UNIDAD IV: LAS POLTICAS PBLICAS EN EL MBITO LOCAL Y REGIONAL
TEMA N 1: LA NUEVA GESTIN PBLICA

1.1 Gestin Pblica Regional y Municipal
1.1.1 La Administracin Pblica Regional1
La gnesis de la existencia de una administracin regional en cada departamento del pas, es consecuencia de los reclamos formulados por las provincias del pas. Leceta nos dice que el centralismo y el abandono de las provincias, as como los planteamientos para superarlo, fueron tratados tanto por
polticos como por intelectuales desde la misma poca de la creacin de la
Repblica. Menciona entre los intelectuales del siglo XX a Belande, Maritegui, Haya de la Torre, Romero, Castro Pozo, Basadre, Snchez, entre otros.
Uno de los primeros anteproyectos de Ley de Regionalizacin, fue propuesto
en 1970 por el Instituto Nacional de Planificacin, en donde se consideraba
12 regiones, que no fue aprobado por el gobierno de facto. El ao siguiente,
el INP present un proyecto denominado Ley de Administracin Regional, que tambin contemplaba 12 regiones, pero tampoco fue aprobado.
No obstante ello, en la dcada de los 80, primer gobierno de Alan Garca,
se restablece los intentos de una regionalizacin efectiva en el pas, aunque
con muchas deficiencias conceptuales y de implementacin de ese proceso,
cuyos dilemas an permanecen vigentes en la actualidad.
1.1.2 Marco Constitucional: La principal norma que regul el inicio del proceso
de regionalizacin fue la Constitucin Poltica, sancionada y promulgada
por la Asamblea Constituyente el 12 de julio de 1979. Sin embargo, al existir
criterios equivocados o interesados de los gobernantes y polticos de turno,
respecto a la forma de implementar el proceso de regionalizacin, fue necesaria la presin de las provincias y organizaciones civiles para que nuestros
polticos se vieran forzados a buscar consensos y aprobar determinadas leyes
que viabilizaran la aorada regionalizacin.
Para que el lector tenga una idea de la voluntad poltica de los constituyentes
de la poca, se consignan los artculos contenidos en la Carta Magna de 1979,
normas que han sido modificadas segn los nuevos criterios surgidos entre
las autoridades polticas a travs de las modificaciones legales a las constituciones del Per:
Constitucin poltica de 1979, Cap. XII (De la Descentralizacin, Gobiernos Locales y Regionales)
Constitucin poltica de 1993, Cap. XIV (De la Descentralizacin, Gobiernos Locales y Regionales) y
La Ley N 27680, denominada Ley de Reforma Constitucional del Captulo XVI del Ttulo IV, sobre Descentralizacin, norma que modific
sustancialmente los artculos 188 al 199 de la actual Constitucin Poltica
El 28 de julio de 1980, al inaugurarse el nuevo rgimen democrtico, Belaunde Terry dispone la entrada en vigencia de la Constitucin, rigiendo las
disposiciones relativas a los Gobiernos Locales, Gobiernos Regionales y las
Corporaciones Departamentales de Desarrollo.
En 1988, en el rgimen de Garca, se cre la primera Regin denominada
Regin Grau y la ltima fue la Regin San Martn, creada en agosto de 1992,
en el Rgimen de Fujimori. Meses antes, en abril de 1992, ste disolvi el Parlamento y mediante Decreto Ley N 25432 norm la organizacin y funcionamiento de los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR),
disponindose la disolucin de las Asambleas y Consejos Regionales.
1 S
antiago, Grau Len, La Administracin Pblica Regional en: Blog Santiago Grau Len,Doctor en Derecho y Master en Gestin Municipal y Desarrollo Local. sgrau.septrionismo.
com/?p=149.
Desarrollo
de contenidos
Lecturas
seleccionadas
Dentro de ese contexto, surge la Constitucin Poltica de 1993, que fue elaborada por el apcrifo Congreso Constituyente Democrtico, cuyos artculos dan cuenta de lo que se dispuso para descentralizar el pas. Habindose
observado que la legislacin no era la apropiada para retomar el procesoRecordatorio
de
regionalizacin, fue necesario aprobar la Ley N 27680, denominada Ley de
Reforma Constitucional del Captulo XVI del Ttulo IV, sobre Descentralizacin, norma que modific sustancialmente los artculos 188 al 199 de la
actual Constitucin Poltica, texto que se transcribe seguidamente:
1.1.2 LEY MARCO.- La ley que establece y norma la estructura, organizacin,
competencias y funciones de los gobiernos regionales, definindola como
una organizacin democrtica, descentralizada y desconcentrada es la Ley
N 27867, denominada como Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. Dada
su importancia, se precisan los detalles ms relevantes de la misma:
Finalidad.- Es fomentar el desarrollo regional integral sostenible, promoviendo la inversin pblica y privada y el empleo y garantizar el ejercicio pleno
de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes, de acuerdo
con los planes y programas nacionales, regionales y locales de desarrollo.
Misin.- Es organizar y conducir la gestin pblica regional de acuerdo a sus
competencias exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco de las polticas nacionales y sectoriales para contribuir al desarrollo integral y sostenible
de la regin.
Desarrollo Regional.- Comprende la aplicacin coherente y eficaz de las polticas e instrumentos de desarrollo econmico, social, poblacional, cultural
y ambiental, a travs de planes, programas y proyectos orientados a generar
condiciones que permitan el crecimiento econmico armonizado con la dinmica demogrfica, el desarrollo social equitativo y la conservacin de los
recursos naturales y el ambiente, orientados hacia el ejercicio pleno de los
derechos de hombres y mujeres e igualdad de oportunidades.
Competencias.- En el artculo 9 se fija las competencias constitucionales y
en el artculo 10 las competencias exclusivas y compartidas en Educacin,
Salud Pblica, promocin, gestin y regulacin de actividades econmicas y
productivas, gestin sostenible de los recursos naturales, difusin de la cultura, promocin del empleo productivo, participacin ciudadana, entre otras.
1.1.3 Organizacin.- La estructura bsica est conformada por (ver cuadro N1):
Cuadro N 1: Estructura de los Gobiernos Regionales
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Glosario
Anotaciones
Bibliografa
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Anotaciones
Fuente: Santiago Grau Len Administracin Pblica Regional
El Consejo Regional.- Es el rgano normativo y fiscalizador del Gobierno

Regional. Tiene las funciones y atribuciones que le asigna la ley. Est integrada por el Presidente Regional, el Vicepresidente Regional y los Consejeros
Regionales elegidos. Se rene segn su Reglamento.
Presidencia Regional.- Es el rgano ejecutivo del Gobierno Regional y recae
en el Presidente Regional, quien es la mxima autoridad en su jurisdiccin.
Es el representante legal y titular del Pliego Presupuestal. Su cargo es a dedicacin exclusiva. Es elegido por un periodo de 4 aos.
Actos del Presidente Regional.- El Presidente Regional ejecuta sus actos de
gobierno mediante Decretos Regionales. Los actos administrativos son suscritos con el Gerente General Regional y/o los Gerentes Regionales.
Vicepresidente Regional.- Reemplaza al Presidente Regional en casos de licencia concedida por el Consejo Regional, que no pueden superar los 45
das naturales al ao, por ausencia o impedimento temporal, por suspensin
o vacancia. Cumple las funciones de coordinacin y aquellas que le son delegadas expresamente.
Gerencias Regionales.- Las funciones administrativas del Gobierno Regional
son desarrolladas por las Gerencias Regionales. Los Gerentes Regionales son
responsables legal y administrativamente por los actos que ejecutan en el
ejercicio de sus funciones y por los que suscriben junto con el Presidente
Regional.
Gerente General Regional.- Es el responsable administrativo del Gobierno
Regional. Es nombrado por el Presidente Regional al igual que los dems
Gerentes Regionales.
Sesiones y Acuerdos.- Los Gerentes Regionales sesionan bajo la presidencia
del Presidente Regional. El Gerente General Regional y los Gerentes Regionales son responsables de los acuerdos que adopten y de su ejecucin.
Gerencias Regionales.- Las Gerencias Regionales son: desarrollo econmico, desarrollo social, planeamiento, presupuesto y acondicionamiento territorial; infraestructura; recursos naturales y gestin del medioambiente.
Gestin Regional.- La gestin del Gobierno Regional se rige por el Plan de
Desarrollo Regional Concertado de mediano y largo plazo, as como el Plan
Anual y el Presupuesto Participativo Regional, aprobados de conformidad
con Polticas Nacionales y en cumplimiento del ordenamiento jurdico.
Administracin, Direccin y Supervisin.- La administracin regional se ejerce bajo un sistema gerencial y se sustenta en la planificacin estratgica, organizacin, direccin, ejecucin, evaluacin y control.
La direccin del Gobierno Regional est a cargo de la Presidencia Regional
y las funciones ejecutivas y administrativas corresponden al Gerente General
Regional y a los Gerentes Regionales, segn la ley y su Reglamento de Organizacin y Funciones.
La supervisin de los actos de administracin o administrativos, se regulan
por las disposiciones legales del sistema respectivo.
Desarrollo
de contenidos
Lecturas
seleccionadas
Promocin de la Inversin Privada.- Los Gobiernos Regionales deben crear

mecanismos para promover la inversin privada nacional y extranjera dirigidos a lograr el crecimiento econmico regional conforme a ley. En el marco
de su competencia, otorgan concesiones y celebran cualquier otra modaliRecordatorio
dad contractual.
Contrataciones y Adquisiciones.- Las contrataciones y adquisiciones que realizan los Gobiernos Regionales se sujetan a la Ley de la materia, promoviendo la actividad empresarial regional.
Rgimen Normativo.- Las normas y disposiciones del Gobierno Regional se
adecuan al ordenamiento jurdico nacional, no pueden invalidar o dejar sin
efecto normas de otro Gobierno Regional ni de los otros niveles de gobierno.
Se rigen por los principios de exclusividad, territorialidad, legalidad y simplificacin administrativa.
Normas y Disposiciones Regionales.- Los Gobiernos Regionales, a travs de
sus rganos de gobierno dictan las siguientes normas y disposiciones:
Cuadro N3: Normas y Disposiciones Regionales

Fuente: Santiago Grau Len Administracin Pblica Regional
1.1.4 Funciones Generales.- Las funciones siguientes se ejercen con sujecin al
ordenamiento jurdico establecido en la Constitucin, la Ley de Bases de
Descentralizacin y dems leyes de la Repblica:
Cuadro N4: Funciones Generales de los Gobiernos Regionales

Fuente: Fuente: Santiago Grau Len Administracin Pblica Regional
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Bibliografa
1.1.2 La poltica pblica como articulacin del Estado y la sociedad civil2
Anotaciones
El quehacer poltico para construir pas y/o regin, es concentrar el mximo

de esfuerzos en pos de los objetivos que se definen como bsicos y prioritarios para la sociedad en su conjunto. En ese sentido, la tarea crucial es articular el Estado como representacin del bien colectivo y depositario de los
recursos financieros provistos por todos los habitantes, ente que monopoliza
la fuerza fsica, y como aparato encargado de regular la actividad social, con
las necesidades, demandas y expectativas del conjunto de la poblacin; por
tanto, el rol fundamental de la poltica pblica es compatibilizar los intereses
colectivos con el inters individual, sin perder de vista que la razn sustantiva
es alcanzar el bien comn.
Esta relacin, se enmarca en el mundo de las necesidades sociales y econmicas de la poblacin, tambin de las urgencias polticas, del cambio cultural
permanente, de la revalorizacin de la informacin y del manejo de smbolos
y significados involucrados en la accin pblica. De este modo, la compatibilizacin de lo colectivo y lo individual es una relacin que permanentemente se est construyendo y reconstruyendo. Cualquier cambio de la realidad,
demandas de un actor social, crisis econmica, alteracin en la composicin
demogrfica de la poblacin, dificultades en la coordinacin de la accin
pblica, emergencia de conflictos coyunturales, influencia de pases vecinos,
presiones de los partidos polticos, disputas por el uso del espacio territorial,
cambios en la estructura de consumo, ampliacin o restriccin de la base
empresarial, deterioro de la masa crtica, etc., puede hacer cambiar sustancialmente el acercamiento entre el Estado y la sociedad civil, y el dao que
se genera se puede expresar en que el Estado no alcanza sus objetivos de
mediano y largo plazo, y la sociedad civil tampoco satisface sus necesidades.
Lo que estamos sosteniendo es, que cuando la relacin entre el Estado y la
sociedad civil no es fluida y los problemas entre ambos no se resuelven, se
genera una desviacin del accionar de la sociedad en su conjunto, es decir,
un divorcio entre los intereses que afectan el bien comn y los intereses individuales. Obviamente, en ese cuadro no slo se dilapidan recursos financieros, sino que implica un tremendo desgaste de las energas que la sociedad
dispone para resolver sus problemas.
1.1.3 Fragilidad de las polticas pblicas: una perspectiva regional
El proceso de formular y ejecutar polticas pblicas supone la combinacin
de un conjunto de elementos debidamente seleccionados y con mucha coherencia entre s, sin embargo, junto con ello, es necesario tratar de no cometer los errores ms frecuentes en el mencionado proceso. Algunas de esas
omisiones son las siguientes.
a. E
l catastro ex-ante en la formulacin de polticas pblicas: Eugenio Lahera en su texto Introduccin a las polticas pblicas, seala que el origen
de las polticas se encuentra en la agenda pblica, en la cual participan
actores sociales, relaciones de poder, caractersticas del sistema poltico,
relaciones entre Estado y sociedad civil.
Lo antes sealado es indiscutible, excepto, agregar que una agenda pblica convoca a todos los actores y todas las instituciones, sobre la base de
resolver necesidades y demandas insatisfechas que tienen tanto el Estado
como la poblacin; en consecuencia, un punto ineludible a resolver es
cmo se detectan esas demandas y necesidades del Estado y de la sociedad civil que, posteriormente, dan origen a la agenda y consecuencialmente a la poltica pblica?
Sostengo, que el origen de las polticas pblicas no est en las necesidades o demandas de la sociedad civil ni del Estado. Existe un divorcio y/o
lejana entre quienes disean la poltica, respecto a quienes pueden ser
2 P
odest Arzubiaga, Juan. Problematizacin de las Polticas Pblicas desde la ptica regional.
2001, vol.9, n.15, pp. 163-175.
Desarrollo
de contenidos
Lecturas
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beneficiarios (e incluso administradores de esas polticas en terreno). Al

tenor de lo antes sealado, se entiende que actualmente, el origen de las
polticas debe asociarse al inters de grupos parlamentarios, grupos o partidos polticos, al ejecutivo con sus dependencias sectoriales, agrupacioRecordatorio
nes de intelectuales, asociaciones empresariales, etc. Es decir, se origina
en las presiones que actores e instituciones con algn tipo de influencia y
cuya posicin est en el centro de la constelacin del poder.
El divorcio entre quienes formulan y quienes son beneficiarios es comprensible y no podra ser de otra manera. En Chile, as como en otros
pases (Per, Bolivia, Ecuador, Paraguay, Venezuela), no existe un sistema
de monitoreo y captura de informacin de las necesidades de la poblacin
y/o del Estado; dicho de otra manera, no existe capacidad de prospectar
temas emergentes y conflictivos que pueden alterar la accin del Estado o
que puedan afectar las condiciones de vida de la poblacin.
Una razn que podemos visualizar es que, al interior del aparato estatal
no hay una masa crtica cuya funcin sea la elaboracin de catastros de
temticas conflictivas y a partir de las cuales se puedan disear polticas
pblicas. En consecuencia, y ante esa falencia, las decisiones respecto al
tipo de polticas a implementar obedecen a visiones, informacin e intereses de quienes detentan el poder central o de quienes tienen mayor
capacidad de influir en el centro del pas. Por otra parte, el Estado no deja
que al interior de las sociedades regionales se constituya una masa crtica
capaz de cumplir esa funcin, pero tampoco las regiones son capaces de
generar y potenciar una masa crtica capaz de responder a esa tendencia.
b. L
a negociacin de las polticas: Si entendemos la definicin de la poltica
pblica respaldada por un corpus terico o filosofa que orienta la accin
y que, al mismo tiempo, entrega seales para establecer alianzas, acuerdos y caminos, es indudable que la formulacin de polticas, es resultado de un intercambio de opiniones, rondas de dilogo, negociaciones,
acuerdos y compromisos donde participan diferentes actores y tratan de
compatibilizar intereses diversos. En la perspectiva regional ese proceso
de construccin de polticas no existe ya que, por lo general, las negociaciones, acuerdos y compromisos entre diferentes actores no se realizan
en los espacios regionales, y habitualmente, es un proceso donde slo hay
participacin de los niveles centrales.
c. La legitimacin de las polticas: Existe consenso, en orden a que un elemento que puede garantizar el xito de una poltica, es el compromiso
que sta genera en quienes sern participantes y/o beneficiarios de dicha poltica. Cuando hablamos de compromiso nos estamos refiriendo
al acercamiento afectivo y emocional entre ciudadano y poltica pblica.
Si no hay ese entendimiento o complicidad, es indudable que la poltica
tendr un dficit importante. En ese contexto, hay dos elementos que son
relevantes.
Por una parte, para que haya identificacin del ciudadano con la poltica,
sta tiene que estar ubicada en una perspectiva de resolucin o satisfaccin de problemas que afectan a toda la poblacin, es decir, los beneficiarios deben visualizar en esa poltica un esfuerzo serio por acercar los
mbitos del Estado y de la sociedad civil, y de stos con las necesidades
individuales.
Enseguida, en la formulacin de polticas debe existir una fase asociada a
la difusin, cuyo objetivo sea vincular al Estado con los ciudadanos en una
dimensin no slo racional, sino tambin afectiva. En consecuencia, si se
genera un programa de difusin orientado a las personas, que reconozca
sus necesidades, hbitos, identidades, smbolos y significados propios, as
como su entorno y que aluda a sus capacidades y falencias, slo de esa
manera podremos hablar que una poltica se legitima en la poblacin, y
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Anotaciones
es asumida y encarnada por los ciudadanos.

d. L
a evaluacin ex-post de las polticas pblicas: En el inicio del trabajo
hemos planteado que la poltica pblica tiene como principal funcin relacionar al Estado con la sociedad civil. Por lo tanto, podramos sostener
que la mejor manera de evaluar una poltica pblica es indagando varias
cosas: primero, si se gener acercamiento entre Estado y sociedad civil,
y habra que preguntarse qu tanto es el acercamiento entre los niveles
de lo colectivo y lo individual; segundo, en qu orden de cosas se expresa
ese acercamiento; tercero, si el Estado logr los objetivos que se haba
propuesto respecto a los ciudadanos, es decir, si el proceso de toma de decisiones, las prioridades, la asignacin de recursos financieros, las alianzas
y acuerdos, as como la informacin traspasada se alcanz; cuarto, tambin nos debe interesar si la sociedad civil reconoce que sus expectativas,
demandas y problemas han sido resueltos o estn en vas de resolverse.
Respecto a lo antes formulado, hay que sealar que en Chile, as como
en otros pases de Amrica Latina, no existe un sistema de evaluacin expost, es decir, no hay un sistema o procedimiento de evaluacin una vez
ejecutada la poltica. Dicho de otra manera, cuando se ejecuta una poltica pblica la nica evaluacin que se hace es la que se refiere al tema presupuestario y que, por lo general, se reduce a saber si los recursos fueron
efectivamente invertidos en los tems presupuestados, pero, respecto a los
logros polticos, sociales, culturales o econmicos, tanto el Estado como
la sociedad civil se quedan en la incertidumbre del conocimiento y la consecucin de logros se mantiene en la nebulosa. Valga como ejemplo, el
caso de la Regin de Tarapac, que de acuerdo a su poltica habitacional
y porcentualmente hablando, es una de las regiones que ms viviendas
construy entre los aos 1990-2000, sin embargo, no existe informacin
por parte del Estado respecto si el nivel cuantitativo y cualitativo de construccin ha impactado positivamente en la poblacin, desconocindose la
opinin respecto si perciben que su calidad de vida est mejorando, o si
tienen una mayor participacin en el crecimiento econmico regional o
si hay mayor participacin en la democracia; en definitiva, tanto el Estado
como la sociedad civil tienen un slo elemento claro: se construyeron ms
casas, pero, no se sabe si se han satisfecho las expectativas y necesidades
de la poblacin; tampoco se sabe si la poltica habitacional ha generado
impactos o externalidades negativas.
e. L
a preparacin de los marcos presupuestarios: El contexto en que se
generan y ejecutan las polticas pblicas suele caracterizarse, adems, por
otra fragilidad que surge en el nivel financiero-presupuestario.
Las polticas pblicas suponen grandes desafos en la construccin de una
regin y esos desafos se resuelven con recursos financieros que no son
descentralizados, y las regiones deben bregar fuertemente con Santiago
para alcanzar parte de los recursos, los que son entregados a travs de mecanismos sectoriales y en la mayora de los casos muy centralizados. Pero,
la situacin que otorga mayor fragilidad al diseo e implementacin de
polticas pblicas es que el presupuesto para su ejecucin se elabora en
Santiago y, muchas veces, con informacin incorrecta o incompleta (Caso
tpico es el Plan Nacional de Superacin de la Pobreza, ao 1994; en el
caso de la Regin de Tarapac se conoce la situacin de la Ley Arica I y la
poltica deportiva impulsada por Digeder; en las regiones de Antofagasta
y Copiap, son ejemplo los planes de fomento a la pequea y mediana
minera).
f. L
a informacin para disear las polticas pblicas: La formulacin de una
poltica pblica requiere estar respaldada en informacin cuantitativa y
cualitativa adecuada, que debe provenir de las ms diversas fuentes. Esta
informacin debe respaldar adecuadamente varios aspectos, por ejemplo:
la definicin del problema; el diagnstico; los objetivos de la poltica; la
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identificacin de los recursos financieros y su disponibilidad; los programas, proyectos o acciones que indirectamente forman parte de la poltica;
los recursos humanos involucrados en el trabajo de terreno; los indicadores para definir metas y plazos; la necesidad de contar con informacin
Recordatorio
histrica respecto a intentos previos o similares que se hayan ejecutado;
adems, hay que disponer de informacin sobre los indicadores macroeconmicos y sociales que contextualizan la poltica y que pueden alterar
su desempeo o desviarla de sus objetivos; por ltimo, se debe tener la
suficiente informacin de la poblacin objetivo que se pretende alcanzar
(por sexo, edad, nivel educacional, ingreso econmico, sector residencial,
acceso a beneficios sociales, perfil cultural, etc.).
La debilidad en el diseo de polticas pblicas surge cuando hay que ordenar y procesar la informacin que respaldar esa poltica. Los problemas
dicen relacin con: primero, la recopilacin de la informacin se hace a
partir de fuentes documentales no regionales; segundo, la informacin
recopilada, muchas veces, no cubre todas las reas que pretende alcanzar
la poltica; tercero, en reiteradas ocasiones se observa que la informacin
no es actual as como tampoco es homognea; cuarto, cuando se recurre a
fuentes existentes en la regin, usualmente, la informacin que se obtiene
es muy fragmentada, dispersa, heterognea y desfasada; quinto, se hace
uso y abuso de informacin cuantitativa, y no se utiliza ni se incorpora al
anlisis la informacin de tipo cualitativa que identifique, por ejemplo,
entre otros elementos: contexto histrico, perfil cultural, identidades colectivas, patrones habitacionales, patrones de consumo, conductas electorales, nivel de desarrollo organizacional, etc.
1.2 Las Polticas Pblicas y la Gestin Local3
1.2.1 Las polticas de fomento productivo como base del desarrollo local
En las ltimas dcadas, con las reformas estructurales realizadas en Amrica Latina, fueron limitadas las posibilidades de implementacin de polticas
sectoriales en el mbito nacional. De esta manera se abri un espacio para la
definicin de polticas industriales cuyo foco central son las aglomeraciones
localizadas en determinados territorios. As cobran relevancia la aplicacin
de polticas pblicas que fomentan nuevas inversiones, crecimiento econmico, aumento del empleo, exportaciones y desarrollo tecnolgico.
Las restricciones a las polticas destinadas al sector productivo vienen de la
mano con el manejo macroeconmico, ya que la necesidad de mantener
una inflacin baja, muchas veces, requiere adoptar tasas de inters muy elevadas. Smase a lo anterior la necesidad de restringir todos los incentivos a
la industria que se asemejen a subsidio directo por motivo de los acuerdos
internacionales.
Por otro lado, el proceso de globalizacin de las economas, unido al de
descentralizacin de las funciones pblicas, introduce nuevas responsabilidades al gobierno y al sector privado para afrontar el reto de la mejora de
la productividad y la generacin de rentas locales que hagan sostenible el
desarrollo en cada territorio subnacional.
1.2.2 Caractersticas de las polticas de fomento productivo
Las recientes evaluaciones sobre polticas de desarrollo regional y local muestran que los instrumentos tradicionales de accin gubernamental centrados
en controles de localizacin e incentivos fiscales y financieros indiscriminados no estn en sintona con las necesidades actuales de las regiones menos
desarrolladas. Esta afirmacin tiene como fundamento lo ocurrido en los ltimos aos, en que las polticas presentan una baja relacin entre efectividad
y costos de los recursos pblicos, porque no son capaces de promover en las
regiones un verdadero proceso de crecimiento permanente y sustentable. La
3 E
lizalbe Helva, Antonio. Planificacin Estratgica Territorial y Polticas Pblicas para el Desarrollo Local- ILPES, Santiago de Chile, 2003.
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globalizacin en sus varias dimensiones, las reestructuraciones productivas

en curso en todo el mundo y las nuevas exigencias tecnolgicas estn generando la necesidad de nuevas formas de intervencin pblica en el espacio
nacional. Estas debern orientarse a dotar las regiones y a las empresas que
en ellas se encuentran de un ambiente econmico e institucional favorable,
capaz de transformarlas en giles, flexibles y eficientes.
La experiencia internacional de los distritos industriales y los conceptos de
los nuevos espacios industriales y de aglomeraciones de actividades especializadas vienen propiciando en los aos recientes la conceptualizacin de un
abordaje ms promisorio para la formulacin de nuevas polticas pblicas de
desarrollo local.
En esta concepcin, las empresas localizadas en estos espacios, especialmente las pequeas y medianas, deben organizarse en redes, desarrollar sistemas
de integracin con base en la cooperacin y la solidaridad, la cohesin y en
la valoracin del esfuerzo colectivo.
Las aglomeraciones de empresas, espacialmente concentradas y sectorialmente especializadas, tienen hoy ms posibilidades de xito en un ambiente
competitivo y de constante cambio tecnolgico si forman parte de un distrito
en lugar de operar aisladamente en el mercado. Esos nuevos espacios exigen
un gran arreglo de colaboracin entre las instituciones pblicas y privadas,
tanto al interior como fuera de las aglomeraciones, ofreciendo apoyo y soporte a los agentes productivos. Las polticas regionales, en este contexto,
pasan a tener como objetivo central el generar en las regiones un ambiente
favorable a la atraccin de inversiones, desarrollo y fortalecimiento de instituciones que conduzcan al aumento de sus capacidades de transformacin o
de aceptacin de innovaciones tecnolgicas, principalmente, que provea un
mayor grado de integracin y cohesin espacial dentro de la regin y entre
las dems regiones del pas.
1.2.3 reas de actuacin para el desarrollo local
De acuerdo con Llisterri (2000), las reas de actuacin para el desarrollo
econmico local son tan diversas como las posibles situaciones especficas
que pretendan afrontar. El autor realiza la siguiente clasificacin de modo
descriptivo:
a) Instituciones o agencias de desarrollo econmico local, que comprende
desde la creacin de condiciones para la concertacin pblico-privada
hasta la constitucin y fortalecimiento de una institucionalidad que cuente necesariamente con participacin privada ya que son muy importantes
para la planificacin estratgica y el diseo de planes especficos para el
desarrollo local.
b) Dinamizacin empresarial, que asume que la casustica de programas de
impulso y dinamizacin empresarial es muy alta, casi siempre tendiente al
fortalecimiento del tejido productivo local, la formacin de redes de empresas y encadenamientos productivos y la formacin de aglomeraciones
competitivas internacionales. Los programas de mejora de proveedores,
centros de apoyo a las micro, pequeas y medianas empresas, centros de
innovacin empresarial y desarrollo tecnolgico, fondos para la creacin
de nuevas empresas, incubadoras de empresas, mecanismos de financiamiento de inversiones productivas locales, atraccin de inversiones exteriores directas, y el desarrollo del sector servicios, son algunos de los
programas internacionales que han mostrado un mayor impacto en el
desarrollo de las empresas locales.
c) Mejora del entorno de los negocios, que implica que la competitividad
de las regiones y localidades de cada pas y los costos de transaccin de la
actividad empresarial depende en gran parte de aspectos crticos como la
calidad de sus recursos humanos y, por lo tanto, de sus sistemas educativos
y de capacitacin laboral, as como del eficaz funcionamiento del sector
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pblico en todo lo relacionado con los negocios (sistema de concesiones

de servicio, autorizaciones administrativas, transparencia en la gestin y
otros).
d) Financiamiento de pequea infraestructura fsica local, ya que cada entorRecordatorio

no territorial requiere de inversiones en infraestructura, que deben cubrir
los costos directos de su operacin pero que pueden generar economas
externas importantes en el conjunto de la economa local. La creacin de
fondos concursables a nivel subnacional por inversores pblicos y privados puede ser una forma de financiamiento de ese tipo de infraestructura.
e) Financiamiento de iniciativas locales de empleo, en que la experiencia de
los Fondos de Inversin Social puede ser de gran utilidad para el diseo
de nuevos fondos de creacin de empleo sostenible que financien actividades productivas de micro, pequeas y medianas empresas.
1.2.4 Polticas para el desarrollo local
En los pases de la regin, la estrategia establecida para el apoyo al desarrollo
local tiene como elemento central elevar la competitividad de la industria,
como una forma de fortalecer su Planificacin estratgica territorial y polticas pblicas para el desarrollo local siendo el principal objetivo el crecimiento econmico y la generacin de empleo. Para ello la mayora de los
instrumentos utilizados tienen como objetivos:
Fomentar y apoyar la realizacin de negocios corporativos por intermedio
de formas innovadoras de asociacin y alianzas estratgicas
Centrar el focus de la promocin de inversiones en los factores condicionantes de las ventajas competitivas de la localidad;
Modernizar e incentivar las empresas para competir internacionalmente;
Fomentar junto al sector en especial en las micro y pequeas empresas las
prcticas de ecoeficiencia;
Al disear polticas destinadas al desarrollo local es importante recordar que
este es un proceso donde se organiza el futuro de un territorio. Parte importante entonces es la planificacin que realicen los agentes locales que
intervienen en el proceso, con el fin de aprovechar los recursos humanos y
materiales que all se encuentran. Adems, la negociacin y el dilogo entre
los agentes econmicos, sociales y polticos asentados en el territorio es fundamental para lograr ambientes propicios para las inversiones y mejorar el
clima organizacional.
Las polticas de desarrollo deben propender a la bsqueda del bienestar social y la mejora de la calidad de vida de la comunidad local. Por otro lado,
lo pblico y lo privado deben movilizarse para responder a las estrategias
definidas de forma consensuada.
En los procesos de desarrollo intervienen los agentes sociales, econmicos e
institucionales que forman parte del entorno donde se realizan las actividades productivas, generando un sistema de relaciones que comprende todas
los mbitos de la sociedad, que favorecen los procesos de crecimiento y cambio estructural.
En el proceso de desarrollo se utilizan el potencial y oportunidades que se
generan en el entorno local. El control que por parte de los agentes socioeconmicos locales realizan a travs de sus respectivas instituciones favorecen
los procesos de transformacin de las ciudades y regiones.
Es importante tener presente que no existe un nico modelo de desarrollo
local, existen tantos modelos como experiencias, realizadas en cada mbito
local, teniendo en cuenta las peculiaridades de cada zona.
Por lo general las polticas de desarrollo local persiguen las siguientes venta-
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jas para el territorio:

Mejorar la calidad de vida y bienestar social de los ciudadanos;
Reduccin de la dependencia exterior;
Anotaciones
Reforzamiento del espritu colectivo;

Crecimiento y generacin de empleo;
Conservacin del medio natural;
Desarrollo cultural de la comunidad.
Como es posible observar la principal preocupacin en Amrica Latina con
relacin al desarrollo local es transformar los territorios en reas competitivas. Esto implica que las polticas destinadas a promover el desarrollo local
deberan dar nfasis a la creacin de un ambiente propicio a las innovaciones y a su difusin, siendo las agencias de desarrollo local uno de los instrumentos para llevar a cabo este tipo de poltica.
Por otro lado las polticas locales de generacin de empleo por lo general estn enfocadas a las micro, pequeas y medianas empresas, por su flexibilidad
frente a cambios en el medio ambiente econmico y su potencial de generar
empleo. Otro elemento esencial es la adopcin de medidas a favor del desarrollo de servicios de apoyo a la produccin, como es la infraestructura. En
varios pases de la regin se haban abandonado las polticas para promover
el desarrollo sectorial. Hoy se percibe una reanudacin paulatina de la definicin de polticas diseadas para privilegiar el desarrollo territorial.
En este contexto las polticas destinadas a consolidar procesos de desarrollo
local muchas veces se ven facilitadas por la aparicin de instituciones flexibles de financiamiento, la opcin de algunos gobiernos, principalmente los
municipales y la integracin entre agentes pblicos y privados. Adems de
las nuevas formas de gestin y organizacin de los emprendimientos, crean
condiciones para que se financie y apoye el desarrollo de emprendedores y
de empresas de produccin comunitaria.
Los gobiernos locales han desempeado un papel importante en este proceso. Ellos son los responsables de la ejecucin de estrategias regionales y
locales de desarrollo y logran cumplir esa funcin debido a su proximidad
con los agentes econmicos locales y con grupos de la sociedad civil. Los
principales lmites que se imponen a la plena evolucin de este proceso se
relacionan no solamente con las restricciones financieras de los pequeos
municipios, sino tambin con la ausencia de patrones de gestin eficientes,
la poca credibilidad social de muchos gobiernos locales, el desconocimiento
de experiencias alternativas de produccin y tecnologa de bajo costo y el
aislamiento en relacin con los centros de investigacin y la capacitacin de
pequeos emprendimientos.
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TEMA 2: PLANEACIN REGIONAL Y MUNICIPAL
2.1 Polticas Pblicas Regionales
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2.1.1 La Calidad del Diseo de la Poltica Pblica

Una de las inquietudes naturales que pudiera surgir entre quienes asuman la
tarea de elaborar polticas pblicas regionales, es la de poder contar con algunos criterios que resguarden los estndares de calidad del diseo de la poltica pblica. Se trata de aspectos tan importantes como el contenido mismo
de la poltica pblica. Entre los principales criterios de calidad que deberan
estar presentes en el diseo de una poltica pblica, deberan considerarse
a lo menos los siguientes:
1. Capacidad de resolucin y ejecucin
2. Estabilidad
3. Adaptabilidad
4. Coherencia y coordinacin
2.1.2 Capacidad de Resolucin y Ejecucin Los gobiernos regionales asumen un
conjunto de compromisos que deben ser plasmados en la formulacin de sus
polticas pblicas regionales. Dichos compromisos guardan relacin con los
lineamientos del Programa de Gobierno Nacional y la Estrategia Regional de
Desarrollo, como, a su vez, con las prioridades del Intendente y la explicitacin de ciertas demandas sociales, entre otros.
Estos constituyen los compromisos programticos del Gobierno Regional.
La capacidad de resolucin tiene que ver con la capacidad del Gobierno
Regional de llevar a cabo tales compromisos programticos mediante las
polticas pblicas. Lo que est en juego aqu es la capacidad de ejecutar las
polticas pblicas por parte del Gobierno Regional. Con cierta frecuencia
el mayor problema no radica tanto en definir polticas pblicas apropiadas,
sino ms bien en su capacidad de ponerlas en marcha. En otras palabras, la
implementacin de una poltica pblica no garantiza necesariamente el que
finalmente sea ejecutado. Esto puede ocurrir por varias razones, una de las
cuales tiene que ver con su viabilidad. La viabilidad de las polticas pblicas
es algo a tener en consideracin al momento de su diseo. Se requiere tener
claridad respecto de lo que es realmente susceptible de llevar a cabo de lo
que no lo es. Un error frecuente consiste en no considerar apropiadamente
los criterios de viabilidad poltica y social.
1) E
stabilidad: Las polticas pblicas necesitan de un cierto tiempo de ejecucin para mostrar sus resultados y, en consecuencia, la estabilidad se
transforma en una condicin necesaria para su xito. Es decir, las polticas pblicas deben ser estables en el tiempo. Una vez aprobada la poltica
pblica regional, el Gobierno Regional debe tener la capacidad de mantenerla estable en el tiempo y en la direccin para la cual fue diseada,
evitando as sus oscilaciones o trmino prematuro. Esto puede verse afectado por la accin de actores a nivel regional con una alta capacidad de
veto, que pueden eventualmente plantear importantes desafos al logro
de los objetivos de la poltica. Tambin podra ser alterada cuando se da
una alternancia en el poder o cambio de autoridades, provocando una
oscilacin en las polticas pblicas. Este puede ser el caso, por ejemplo,
cuando se produce un cambio: de gobierno, de algn miembro clave en
el gabinete, de un alto funcionario pblico o de un Intendente.
2) A
daptabilidad: Lo anterior no quiere decir que las polticas pblicas regionales no puedan ser eventualmente modificadas por decisiones del
propio Gobierno Regional, ya sea debido al cambio de ciertas condicio4 F
ierro, Jaime. Departamento de Polticas y Descentralizacin Gua Metodolgica para la Formulacin de Polticas Pblicas Regionales, Chile, 2008.
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nes objetivas en el contexto en el cual estas operan, la deteccin de errores o el fracaso mismo de la poltica pblica.
Las polticas pblicas deben tener una cierta capacidad de adaptabilidad
mnima necesaria que le permita hacer frente a las situaciones antes descritas. Es decir, la adaptabilidad da cuenta de hasta qu punto pueden
ajustarse las polticas pblicas cuando fallan o cuando cambian las circunstancias sobre las cuales se bas su planificacin.
El monitoreo de la poltica pblica en los distintos momentos de su ejecucin, es de vital importancia para hacer los ajustes necesarios que respondan de mejor modo a los nuevos contextos/situaciones que inicialmente
no haban sido contemplados en su fase de diseo.
3) Coherencia y Coordinacin: Las polticas pblicas regionales deben lograr una adecuada coherencia interna y externa. La coherencia interna
se relaciona con la pertinencia entre los objetivos de las polticas pblicas,
los instrumentos de intervencin y los problemas que intenta solucionar.
La coherencia externa, en tanto, se refiere al grado de compatibilidad
que puede alcanzar una poltica pblica determinada en relacin a otras
intervenciones pblicas en la regin.
Por otra parte, la coordinacin tiene que ver con el grado de articulacin
necesaria que se requiere para garantizar la coherencia externa. Esto demanda, en la fase de implementacin de la poltica, importantes niveles
de articulacin vertical, horizontal, intersectorial y sectorial- territorial en
la regin, ya que intervienen mltiples actores que no siempre mantienen
una buena comunicacin. Mediante una adecuada coordinacin se intenta resguardar un mnimo de coherencia necesaria entre la nueva poltica
pblica y las otras intervenciones regionales, nacionales y locales de modo
tal que no se presenten como contradictorias o incoherentes entre s frente a un problema comn que intenten resolver.
2.1.3 Gobierno y Polticas Pblicas Regionales
Las polticas pblicas regionales deben ser capaces de alcanzar un grado de
coherencia muy alta con la Estrategia Regional de Desarrollo (en adelante,
ERD) y el Plan Regional de Ordenamiento Territorial (en adelante, PROT).
Para avanzar en esta direccin se requiere, en una primera instancia, realizar
algunas distinciones bsicas a fin de evitar confusiones posteriores. Y, en un
segundo momento, avanzar hacia un modelo integrado de polticas pblicas
regionales en donde se articulen e integren tanto las ERD como el PROT y
las polticas pblicas nacionales.
Lo primero que habra que sealar es que la ERD no constituye una poltica
pblica regional, aunque en la prctica han sido utilizadas hasta cierto punto
como un substituto de las polticas pblicas regionales. La ERD es ms bien
un proyecto social de largo plazo, amplio y plural, que expresa los grandes
objetivos y prioridades regionales en lo relativo a las iniciativas pblicas y privadas necesarias para alcanzar tales objetivos. Se trata, por ende, de una definicin mucho ms general que la de poltica pblica. Las ERD, a partir de
sus lineamientos estratgicos, permitiran la identificacin de problemticas
relevantes a ser abordadas por las polticas pblicas regionales. Las polticas,
a su vez, se expresaran a travs de programas y proyectos, incluyendo los
arreglos institucionales necesarios para su materializacin. De ah la importancia de alcanzar un alto grado de coherencia entre las ERD y las polticas
pblicas regionales.
Lo anterior, sin embargo, plantea un desafo adicional. Las polticas pblicas regionales deben ser capaces de armonizar los lineamentos estratgicos
regionales definidos en la ERD con las polticas pblicas nacionales en la
regin. De su adecuada articulacin emergern polticas pblicas regionales
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con un sentido ms amplio, ms estratgico. Tanto las ERD como las polticas
pblicas regionales tienen un horizonte temporal ms amplio que el Gobierno de turno, el cual se encuentra acotado al trmino de la administracin
nacional/regional.
Recordatorio
2.1.4 Modelo Integrado
Si tomamos como punto de partida la ERD (y el PROT) de cada regin, el
paso posterior consiste en la elaboracin de las polticas pblicas regionales
que den cuenta de los lineamientos o ejes estratgicos de la ERD, previamente ratificadas como prioridades por el CORE en la agenda regional. En otras
palabras: .Las lneas de accin estratgicas establecen el marco bsico para la
definicin de las medidas fundamentales de polticas y para la elaboracin
de los programas y proyectos de inversin de carcter estratgico. La formulacin de polticas pblicas en ese sentido nos permite priorizar un conjunto
de temas sobre otros y abordarlos desde una particular perspectiva, la cual
debe estar fundada en criterios tcnicos.
Las polticas pblicas regionales estarn, por tanto, marcadas por las particularidades de la regin en sus dimensiones social, econmica, cultural y
ambiental. En dicha particularidad debern expresarse las polticas nacionales tanto sectoriales como transversales. Esto de modo que las demandas
y aspiraciones de la sociedad regional deben ser examinadas y contrastadas
con relacin a las polticas [pblicas] nacionales que inciden en el desarrollo
regional, estableciendo las correlaciones que resulten necesarias para determinar la viabilidad de los objetivos y prioridades que vayan surgiendo.
2.2 Polticas Pblicas Municipales5
2.2.1 El Perfil del Municipio como Gobierno Local
En el nuevo horizonte municipal que se est conformando, de lo que se trata
es de redefinir la finalidad del municipio y de transformar la inercia institucional que lo caracteriza, a travs de la generacin de espacios, mecanismos
y polticas concertadas con los diversos actores y actoras de la comunidad,
donde cada quien asuma responsabilidades y compromisos, a la par que se
amplan los derechos de opinin y decisin en el mbito local. El proceso de
transformacin es sin duda complejo y difcil, lleva distintos tiempos y estilos
considerando un rasgo distintivo de los municipios: su amplia heterogeneidad, tanto en el conjunto nacional como en los niveles territoriales subnacionales. El mbito municipal es un mosaico de diferencias, por lo cual le
corresponde reivindicar el principio de la diversidad; sin embargo, comparte
principios, rasgos y dimensiones comunes que delinean el nuevo perfil emergente de gobierno local. Si, como se afirma, la funcin central del municipio
concebido como gobierno local es facilitar el desarrollo creando el ambiente
adecuado para la liberacin de las energas de todos los agentes sociales,
entonces representa el espacio y medio institucional privilegiado e indispensable para favorecer la liberacin y realizacin de las energas reprimidas de
las mujeres, a causa de la subordinacin, desigualdad y discriminacin que
particularmente las afecta.
2.2.2 Principios, rasgos y dimensiones
Democracia y representacin: La democracia como rgimen de gobierno
implica la existencia y funcionamiento de diversas instancias y mecanismos
de representacin ciudadana, fundada en el derecho poltico ciudadano a
elegir gobernantes y ser electo/a mediante elecciones libres e imparciales.
El municipio es la primera instancia y el primer umbral de la participacin
ciudadana formal en la eleccin de rganos de gobierno y representacin.
Dista lejos de ser en nuestros pases la escuela de la democracia, pero los
procesos de democratizacin han permitido aperturas y reformas polticas
que jerarquizan al gobierno local, entre las instituciones que contribuyen a
5 F
al, Ana. Gua para la Formulacin de Polticas Pblicas Municipales Dirigidas a las Mujeres-Programa de Gestin Urbana, Coordinacin para Amrica Latina y el Caribe de NNUU.
Quito, Ecuador, 2003
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la estabilidad y perfeccionamiento de la democracia como rgimen de gobierno y forma de convivencia civil. Considerando, asimismo, que el principio de proximidad del gobierno local es un elemento esencial de la legitimacin democrtica del mismo. El nuevo desempeo poltico vinculado a
la democracia que cumplirlo canalizando y representando el pluralismo de
afiliaciones y opciones poltico-electorales existentes, as como la diversidad
social de las sociedades locales cada vez ms complejas, plurales y cambiantes. Las sociedades locales son campos frtiles donde crecen diversidad de
actores y actoras portando diversos intereses, demandas y conflictos, que se
manifiestan a travs de variadas formas de expresin y participacin en la
esfera pblica, influyendo en la renovacin poltica y la modernizacin institucional de los municipios. Los poderes municipales ciegos e intolerantes
ante la diversidad social, constituyen un impedimento mayor que la escasez
de recursos financieros y las limitaciones tcnicas que padecen comnmente
los gobiernos locales.
La representacin de la ciudadana en los rganos de deliberacin del gobierno localconcejos deliberantes, cmara de vereadores, cabildos - tiene
que asociarse, en consecuencia, a la imagen de la pluralidad que introduce
el principio de la diferencia dentro de la unidad de gobierno: este principio
ilumina la presencia o ausencia de las mujeres en el poder municipal, verificando la escasa o nula pluralidad de gnero que presentan la mayora de
nuestros gobiernos locales. Es decir: predominio masculino en los cargos
ejecutivos, de representacin y de direccin, frente al predominio femenino
en los puestos secretariales y de menor jerarqua administrativa.
Si la democracia empieza por casa, los gobiernos locales (y partidos polticos) se ven obligados a dar el ejemplo y abrirse a la incorporacin de ms
mujeres, dando lugar a la pluralidad de gnero en la toma de decisiones y
la representacin de la ciudadana. El avance de contar con ms presencia
de mujeres, no asegura la representacin y defensa de las necesidades y los
derechos de las mujeres en la agenda y polticas del municipio, pero se trata
del principio de equidad, es decir, de justicia.
La igualdad jurdica garantiza la igualdad formal entre hombres y mujeres,
pero est comprobado que no garantiza la igualdad real de las mujeres en
el acceso a la esfera del poder poltico as como otros espacios de la vida pblica. La pregunta que hay que hacerse es: qu clase de ciudadanas son las
mujeres en los mbitos municipales donde viven y trabajan? Generalmente
aparecen siendo ciudadanas de segunda a la vista y trato de las instituciones
y los poderes pblicos. El ejercicio de la ciudadana plena de las mujeres- es
decir, el desarrollo de la capacidad de autodeterminacin, de expresin y de
representacin de intereses y demandas, y de pleno ejercicio de los derechos
polticos individuales y colectivos- an est pendiente en Amrica Latina y
El Caribe, incluso si se toman en cuenta los avances logrados en este sentido
en algunos pases. nicamente si las mujeres se incorporan de manera activa en la vida pblica podrn satisfacer sus propias necesidades econmicas,
sociales y culturales. Por ello es que se requiere de, ACCIONES POSITIVAS
o AFIRMATIVAS que son:
Tanto en los sistemas estatales como en los comunitarios las mujeres estn en
condicin de desventaja y se les ha expropiado la capacidad de intervencin
y de toma de decisiones. Por esta razn, los gobiernos municipales deberan
adoptar medidas de accin positiva que garanticen la presencia equitativa de
hombres y mujeres en todos los niveles de los gobiernos locales. Es necesario
instalar una cultura institucional de accin positiva o afirmativa, como parte
de los valores y el sentido del oficio que corresponden a la actuacin de las
autoridades municipales donde sea que se desempeen.
2.2.3 Para qu se establece la accin positiva o afirmativa?
Para identificar y eliminar todo tipo de discriminacin (tanto directa como
indirecta) respecto a las mujeres, en todos los mbitos: laboral, educativo,
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social, poltico, cultural, urbano, de ocio, y conseguir una igualdad de oportunidades real y efectiva entre hombres y mujeres.
Recordatorio
El municipio, como marco por excelencia de la convivencia civil y la instancia ms cercana a las necesidades, intereses e inquietudes de la ciudadana,
es el contexto ms adecuado para una intervencin institucional en materia
de igualdad de oportunidades en los hechos.
La intervencin puede traducirse en un Plan Municipal de Accin Positiva,

elaborado por el municipio y consensuado con representantes de la ciudadana, en el que se establecen las bases para trasformar las estructuras y remover los obstculos que mantienen las situaciones de discriminacin. Son los
poderes pblicos los que tienen la obligacin de corregir estas situaciones,
a travs de todo tipo de medidas generales y especficas a su alcance. En el
campo de la participacin poltica una medida de accin positiva, tambin
denominada discriminacin positiva, es la determinacin de cuotas mnimas
de presencia de mujeres en la composicin de las listas de las candidaturas
de los partidos polticos en las elecciones municipales y parlamentarias. En
algunos pases, las cuotas que deben respetarse estn estipuladas constitucionalmente, en otros son algunos partidos polticos los que deciden adoptar el
criterio de accin positiva y establecen sus propios lineamientos de cuotas.
La accin positiva en esta dimensin de la democracia no debe entenderse
reducida a los procesos electorales y los cargos de representacin, sino extendida al conjunto de la estructura ejecutiva y administrativa que dirige el
gobierno local.
2.2.4 Descentralizacin y nuevos roles
La descentralizacin es la gran estrella de las reformas del Estado destinadas a la revitalizacin de los municipios y la reorganizacin territorial, as
como es una de las megatendencias de los nuevos tiempos globalizados. El
gobierno municipal es considerado la institucin pblica bsica de la descentralizacin y representa el escenario donde se juega la suerte de la descentralizacin. Hay que tener en cuenta algunas distinciones y precisiones respecto
a la estrella en cuestin, ya que los gobiernos locales y las mujeres tendrn
que seguir conviviendo esforzadamente con el tema de la descentralizacin
por inters y beneficio mutuo.
La descentralizacin no es un concepto unvoco y simple, que quiere decir
slo una cosa, sino que es complejo y multidimensional pensado desde distintas fuentes ideolgicas y para distintos fines. Se enmarca en la crisis latinoamericana de los aos ochenta, las polticas de ajuste y las reformas neoliberales del Estado central, pero no surge nicamente debido a estos factores
sino tambin por la fuerza de las reivindicaciones y los cambios democrticos
que protagonizaron diversos sectores y movimientos sociales desde abajo.
Los procesos de descentralizacin han adquirido diversas caractersticas en
los pases de Amrica Latina, pero en todos los casos se trata de procesos incompletos que an se encuentran en marcha. Como descentralizacin poltica-territorial supone la efectiva redistribucin espacial del poder configurando un nuevo ordenamiento poltico e institucional fundado en la legitimidad
y capacidad de autogobierno de las colectividades locales, y en reglas claras
de cooperacin-coordinacin en las relaciones intergubernamentales, reestructurando la armazn centralista vertical del Estado, ya sea de organizacin
federal o unitaria.
2.2.5 Cmo la poltica pblica que atae directamente a los municipios?
La convivencia democrtica. Asimismo, el traspaso de competencias y funciones sin el acompaamiento de los recursos financieros suficientes, convierte
a la descentralizacin en una agobiadora desconcentracin de problemas,
que golpean las puertas de los gobiernos locales a diario creando un cuadro
de municipalizacin de la crisis. Sin embargo, aun contando con los recursos transferidos del nivel nacional y subnacional (provincia, estado, departamento, regin), la descentralizacin cae en un vaco si fallan las capacidades
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polticas, institucionales y tcnicas de las autoridades municipales. Por otra

parte, la descentralizacin no necesariamente asegura la democratizacin
de las decisiones puesto que si se devuelve poder a los municipios sin que
existan mecanismos eficaces de participacin ciudadana, el resultado puede
ser un simple refuerzo de la concentracin del poder en las fuerzas vivas o
las elites locales.
La descentralizacin, en ocasiones, produce efectos no deseados creando
nuevos problemas en lugar de solucionar los anteriores. En este sentido, es
importante reflexionar y debatir los aspectos de la administracin pblica
que deberan seguir centralizados y aquellos que ms corresponde que sean
descentralizados. En cualquier caso, hay que clarificar mejor las competencias de los diferentes niveles del Estado y establecer coordinaciones ms eficientes, de lo contrario se corre el riesgo de que la ciudadana se vea enfrentada al fuego cruzado de las luchas de poder entre el centro, la regin, el
departamento, la provincia (o estado), y el municipio.
2.2.6 Dndole otra mirada, la descentralizacin trae ventajas potenciales: por un
lado, el mayor protagonismo de los municipios en mbitos hasta ayer patrimonio de las instancias del gobierno central; por otro lado, la descentralizacin posibilita una mayor interlocucin entre gobierno y sociedad civil y,
en consecuencia, la apertura de espacios de participacin para incidir en
las polticas sociales. Con la descentralizacin nuevos actores aparecen en
escena- entre ellos las mujeres -, y se abren oportunidades para ejercitar y
enriquecer la iniciativa y la responsabilidad en el espacio local.
2.2.7 La descentralizacin ayuda a la democracia al reforzar la autonoma local
liberando estrategias sociales, al dinamizar as el desarrollo y fortalecer la
participacin ciudadana: La descentralizacin administrativa (o funcional),
que es uno de los primeros pasos que toma, permite acortar distancias y
agilizar la cadena burocrtica de prestacin de servicios a la poblacin, y
significa una accin municipal que beneficia a las mujeres considerando la
doble jornada de trabajo labores domsticas y obtencin de ingresos -, y
las gestiones comunitarias que deben asumir en sus vidas cotidianas, por la
desigual asignacin de tareas en las relaciones sociales de gnero. Lograr la
proximidad-articulacin espacial de la prestacin de servicios y medios de
resolucin de trmites, es un resultado eficaz de la descentralizacin acotada
a asuntos funcionales y admistrativos Las relaciones sociales de gnero indican aquellas que vinculan y diferencian a hombres y mujeres sobre la base
de la jerarqua social asignada a uno de los sexos casi universalmente los
hombres y que, en consecuencia, contienen desigualdad, o inequidad, en
la distribucin de recursos, tareas y poder en desventaja de las mujeres. No
todas las vertientes de la descentralizacin son igualmente favorables a las
iniciativas que buscan la transformacin de las relaciones de gnero, por lo
cual no es el espacio local en s mismo sino el espacio poltico que all se conforma, el que podra resultar favorable a los intereses de las mujeres. La propuesta es crear un contexto de descentralizacin democratizadora que abra
oportunidades de participacin sustantiva para potenciar la constitucin y el
desempeo de un movimiento de mujeres que, desde el espacio local, pueda
presionar iniciativas hacia la equidad de gnero. Desarrollar un trabajo con
y a favor de las mujeres alimenta el proyecto poltico de la descentralizacin,
resultando sta ms efectiva en la transformacin cultural de las relaciones
sociales.
2.2.8 Gestin municipal y participacin social
La gestin es la mdula y el meollo de la accin de los gobiernos locales. De
su capacidad, calidad e iniciativa depende que se diferencie de la gestin de
slo una administracin local, apndice de los niveles superiores de gobierno. Es la respuesta operacional al proceso de descentralizacin y su objetivo
principal es el cambio de administracin local a gobierno local. Asimismo, la
gestin pblica municipal se ha convertido en una cuestin de legitimidad
y gobernabilidad democrtica, elevndose del nivel puramente instrumen-
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tal-administrativo en el que se acostumbraba a mover. La calidad de la gestin debe ser un atributo del prestigio del municipio, que mucho lo necesita,
y una base slida de su legitimidad ms all del voto de la ciudadana.
El concepto amplio de gestin incluye aspectos cualitativos referidos a los
estilos y funciones que asumen las autoridades locales. En Amrica Latina
es conocida la tradicional preeminencia que detenta la figura del ejecutivo
municipal y la personalizacin de la gestin municipal en la misma figura. El
municipio se percibe equivalente a intendente/a, alcalde/sa, o prefeito/a,
y se cree que la gestin municipal equivale a los que hace, decide, negocia,
consigue, resuelve o no, el mismo poder unipersonal. El resto de quienes
cumplen funciones de gobierno, aparecen a la sombra y ms como miembros de una corte que como equipos profesionales copartcipes de la gestin
municipal. Este esquema propicia la concentracin de la toma de decisiones,
contribuye al serio problema de la discontinuidad de planes y programas de
un gobierno y al otro, y permite slo una limitada delegacin funcional de
autoridad en los niveles intermedios.
Un buen alcalde/sa, intendente/a, prefeito/a de un verdadero gobierno local tiene que saber organizar y motivar sus equipos de trabajo estimulando
el efecto sinrgico en la gestin municipal, es decir: 2 + 2 = 5. Ya no se
trata de rodearse de amigos y seguidores mediocres e incondicionales, sino
de equipos tcnicos-profesionales capaces y motivados que se sienten servidores pblicos, y que prestigian la institucin del gobierno local. Si por las
condiciones del municipio y las caractersticas socioeconmicas no existen
disponibles tcnicos y profesionales, la motivacin de servicio y la capacidad
adquirida de otras experiencias, deben ser las razones de peso en la conformacin del equipo de trabajo. De esta manera se presenta un atractivo
espacio de participacin laboral de las mujeres, si se contempla y respeta el
principio de equidad de gnero en los procedimientos del gobierno local,
como la normatividad de la carrera administrativa, la seleccin, ingreso y
promocin de personal, y el acceso a puestos de decisin. Independientemente del tamao del municipio, la gestin es una actividad compleja y delicada, que comprende varias dimensiones o esferas: poltico-institucional;
espacial-territorial; econmica-financiera; administrativa-organizacional y
social-cultural. Y otras que se agregan a medida que el gobierno local asume
bajo su competencia nuevos temas y problemas de atencin pblica, como:
la igualdad de oportunidades y promocin de las mujeres; la proteccin del
medio ambiente; la promocin del crecimiento econmico y generacin de
fuentes de empleo; la educacin cvica para el desarrollo y la participacin.
La actividad de gestin en su conjunto, y en cada dimensin, implica la organizacin y utilizacin ptima- eficiente y eficaz - de todos los recursos institucionales, humanos, financieros, tcnicos y polticos a disposicin del gobierno local. Eficiente: en cuanto a los mejores procedimientos administrativos,
tcnicos y financieros. Eficaz: en cuanto a producir los resultados esperados
respondiendo a las necesidades y demandas sociales.
La gestin participativa seala la urgente innovacin que requieren los gobiernos locales, si pretenden convertirse en actores institucionales competitivos y respetables en sus esferas de gestin. La innovacin municipal se
concibe como un proceso detonador de la reconfiguracin institucional en
el mbito de la administracin municipal, capaz de generar un conjunto
de resultados que mejoren las estructuras de gobernabilidad y calidad de
la gestin municipal. No existen recetas ideales y depende de los gobiernos
locales, en su diversidad, crear sus polticas y estrategias de innovacin. La
tendencia observada muestra que pueden basarse en cuatro frmulas, separadas o combinadas:
1. La dinmica de la participacin ciudadana y las organizaciones sociales.
2. El liderazgo ejecutivo generador de confianza y cooperacin.
3. La reconstruccin de las relaciones intergubernamentales, facilitando la
captacin de recursos.
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4. La incorporacin de nuevas temticas - como las de gnero -, superando

el rol de prestador de servicios, articulndolas a la poltica de descentralizacin intramunicipal.
La innovacin democrtica es el aspecto ms destacable del rol que estn
asumiendo progresivamente los gobiernos locales, respondiendo a tres retos:
el de la participacin ciudadana, el de la cooperacin social, y el de la integracin de las polticas municipales.
La participacin de las mujeres suele percibirse y valorarse en trminos de
la funcin que cumplen de intermediarias de fines de bienestar para otros, y
de la eficacia que garantizan en la ejecucin de los programas. Desde la gestin municipal, predomina una concepcin instrumental de la participacin
femenina relacionada con graves problemas sociales, como los de la pobreza,
por sobre la visin de las mujeres como sujetos sociales con derechos propios
de participacin y reclamo. La falsa creencia de que las mujeres disponen de
ms tiempo libre que los hombres para dedicarse al servicio de las necesidades de la comunidad, da por descontado su participacin incondicional
ignorando las sobrecargas de trabajo, desgastes fsicos y malabarismos con
el tiempo que implica la disponibilidad femenina. Por lo tanto, los modelos
de participacin local deben evitar imponer desgastes adicionales reconociendo los horarios y tareas domsticas de las mujeres, y deben evitar tratarlas
como un servicio pblico gratuito disponible para todo problema y emergencia social.
Que la equidad de gnero sea efectiva en el ejercicio del derecho a la participacin ciudadana, tambin depende de que los gobiernos locales abran
oportunidades de participacin y sostengan una voluntad poltica en esa direccin, ya que son condiciones necesarias para inducir y estimular la participacin plural de las mujeres en el diseo, gestin, ejecucin, evaluacin y
recreacin de las polticas municipales aportando sus intereses, conocimientos, propuestas y compromisos.
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POLTICAS PBLICAS SOBRE DISCAPACIDAD EN ESPAA. HACIA UNA

PERSPECTIVA BASADA EN LOS DERECHOS LARA ANTONIO Y HUETE
AGUSTIN. PP. 137-152
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INTRODUCCIN
El anlisis de las polticas sobre discapacidad, requiere, probablemente ms que
cuando se analizan las respuestas que la sociedad ha dado a muchos otros retos,
tener en cuenta la evolucin de la forma de entender y afrontar una realidad que,
aun cuando ha estado presente en todas las sociedades y en todos los perodos histricos, ha sido conceptualizada de forma muy diversa a lo largo del tiempo y del
espacio. Las cambiantes concepciones y percepciones sociales acerca de qu es la
discapacidad y cmo responder a los desafos que plantea han marcado de forma
indeleble el diseo de dichas respuestas, que han ido modificndose sustancialmente, sobre todo en las ltimas dcadas. Es previsible adems, que esta transformacin contine en los prximos aos.
Con muchas salvedades y en trazo bastante grueso, podemos resumir la evolucin
del concepto de discapacidad, siguiendo a Dejong (1979, 1981), Scheerenberger
(1984), Puig de la Bellacasa (1987, 1993), Casado (1991), Aguado (1995) y Verdugo
(1995), en tres grandes paradigmas
1. El paradigma tradicional, del sometimiento o de la marginacin. La explicacin
de la condicin de discapacidad se relaciona con elementos mticos. Las respuestas sociales se dirigen a ocultar (o suprimir) algo que se percibe como una desviacin indeseada. Las personas con discapacidad se encuentran aisladas y en una
posicin de marginacin, inferioridad y rechazo.
2. El paradigma mdico o de la rehabilitacin. La explicacin sobre la condicin de
discapacidad se relaciona con elementos biolgicos y el problema se centra en
las deficiencias y dificultades del individuo. Las respuestas sociales se basan en la
rehabilitacin. Las personas con discapacidad son objeto pasivo de actuaciones
tecnificadas, que se programan sin tener en cuenta sus preferencias y deseos.
3. El paradigma social, de la autonoma personal o de la vida independiente. La explicacin de la condicin de discapacidad tiene que ver con elementos relacionales, y el problema se ubica dentro de la sociedad, en vez de dentro del individuo.
Las respuestas sociales persiguen la equipara equiparacin de oportunidades,
la no discriminacin y la remocin de las barreras que limitan la participacin.
ATENCIN EDUCATIVA DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD: Otro mbito importante de desarrollo de las polticas pblicas sobre discapacidad es el educativo. En los albores del siglo XX se comienza a abordar la creacin de una cierta
estructura institucional destinada a dar soporte a las incipientes polticas pblicas
en el campo de la educacin de las personas con discapacidad. En efecto, por Real
Decreto de 22 de enero de 1910 se cre el Patronato Nacional de Sordomudos,
Ciegos y Anormales (sic), una corporacin de carcter consultivo encargada de informar al Ministerio de Instruccin Pblica y Bellas Artes en todo lo referente a la
proteccin higinica, pedaggica y social de las personas privadas de la palabra, de
la vista o del funcionamiento normal de sus facultades mentales. Esta institucin
constituye el primer antecedente del actual Real Patronato sobre Discapacidad.
EL DESARROLLO RECIENTE DEL SISTEMA DE SERVICIOS SOCIALES Y DE
LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE DISCAPACIDAD EN ESPAA: LA CREACIN DEL SISTEMA DE SERVICIOS SOCIALES: En las tres ltimas dcadas, la
evolucin de las polticas pblicas sobre discapacidad ha estado ligada a la construccin del sistema pblico de servicios sociales, que inici su desarrollo durante
la dcada de los 80 del pasado siglo, a partir de la democratizacin de nuestras
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instituciones. Hasta entonces no haba un autntico sistema de servicios sociales,

sino un conjunto fragmentado de iniciativas de accin social y asistencia social, reguladas por la Ley General de Beneficencia, de 20 de junio de 1849, que atribua al
estado la responsabilidad de proteger a las personas con menos recursos a travs del
Ministerio de Gobernacin (Direccin General de Asistencia Social; Instituto Nacional de Asistencia Social, INAS) y de las administraciones locales, y por la Ley de
Bases de la Seguridad Social, de 28 de diciembre de 1963, que regulaba la asistencia
social y los servicios sociales destinados a los trabajadores encuadrados en el sistema
de la Seguridad Social (Servicio de Rehabilitacin y Recuperacin de Minusvlidos
Fsicos y Psquicos y Servicio de Asistencia a Pensionistas). La Secretara General del
Movimiento y la Organizacin Sindical tenan tambin algunas competencias en
relacin con los servicios sociales, y exista asimismo una amplia gama de recursos
pertenecientes al sector privado, bsicamente de carcter eclesistico y no lucrativo.
Durante el proceso de transicin democrtica se produjo un intenso debate en torno a las caractersticas y la naturaleza que debera tener el sistema espaol de servicios sociales. Las posiciones ms progresistas abogaban por un sistema universal
de servicios descentralizados y regionalizados, de responsabilidad pblica y abierta
a la cooperacin con el sector privado, que en lugar de desarrollar una actuacin
asistencialista apostase por la prevencin y el desarrollo comunitario.
LA PLASMACIN DE LA PERSPECTIVA DE LOS DERECHOS
En la ltima dcada del siglo XX comienza a abrirse paso en Espaa el enfoque de
los derechos y la no discriminacin, que pone el nfasis no slo en los apoyos complementarios, sino sobre todo en las adaptaciones razonables de los factores ambientales limitantes de la plena participacin, y en la prohibicin de determinadas
conductas o prcticas que se consideran inaceptables por su carcter discriminatorio o excluyente. Las propias personas con discapacidad haban sido, en la dcada
anterior, las principales impulsoras de una concepcin de la discapacidad basada
en el modelo social, al plantear, desde organizaciones como Disabled Peoples International y movimientos como el de Vida Independiente, un paradigma de intervencin social que se enfrent abiertamente a la concepcin tradicional de la
discapacidad, tal y como haba sido definida por el modelo rehabilitador (Jimnez
Lara, 2007). Este enfoque se plasma en varias normas en pases de cultura jurdica
anglosajona: la American with Disabilities Act (ADA), aprobada en los Estados
Unidos en 1990, considerada como la principal ley antidiscriminacin a favor de
las personas con discapacidad, y las leyes contra la discriminacin de las personas
con discapacidad (Disability Discrimination Act) aprobadas en Australia (1993) y
el Reino Unido (1995), que declaran ilegal toda discriminacin que pueda afectar
a las personas con discapacidad en relacin con el empleo, el suministro de bienes
y servicios y la compra o alquiler de tierras y propiedades (Cabra de Luna, 2007).
El exponente ms claro de este enfoque en Espaa es la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de Igualdad de oportunidades, no discriminacin y accesibilidad universal
de las personas con discapacidad (LIONDAU) que plantea un renovado impulso
de las polticas de discapacidad mediante la incorporacin de nuevos enfoques y
estrategias, fundamentalmente las de lucha contra la discriminacin y de accesibilidad universal, y establece nuevas garantas para hacer efectivo el derecho a
la igualdad de oportunidades. Estas garantas son de dos tipos: medidas contra la
discriminacin (prohibicin del acoso, de las conductas de abuso y maltrato, del
trato intimidatorio, hostil, degradante, las conductas de rechazo, y de las exigencias
suplementarias; exigencias de accesibilidad y no discriminacin en lo nuevo y de reajuste razonable de lo existente) y medidas de accin positiva (trato ms favorable
y apoyos complementarios).
LA PARTICIPACIN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LA PLANIFICACIN Y GESTIN DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE DISCAPACIDAD
El tratamiento adecuado del fenmeno de la discapacidad en Espaa desde una
ptica de redes y recursos de apoyo y polticas sociales, requiere trascender, aunque sea brevemente, la ptica de las actuaciones pblicas, para prestar atencin al
papel que han jugado en este mbito las organizaciones de la sociedad civil. Si bien
en este contexto, las instituciones caritativas jugaron un papel importante en el
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pasado, conforme los modernos servicios sociales se han ido asentando, desde mediados del siglo XX y especialmente a partir de los aos 70, las organizaciones asociativas del sector de la discapacidad han ido adquiriendo un papel protagonista.
Realizar si no una tipologa, al menos una descripcin de las organizaciones de la

sociedad civil que actan en el sector de la discapacidad en Espaa es una tarea
compleja. Las fuentes de informacin disponibles al respecto provienen de registros administrativos que no siempre son completos o estn actualizados. En este
sentido, la Agencia Tributaria tiene registrada una cifra superior a las 360.000 asociaciones, de las cuales ms de 10.000 son del sector de Accin Social (Montserrat
Codorniu, 2009). De ellas, aproximadamente un tercio corresponden a entidades
relacionadas con personas con discapacidad.
Los tres principales vectores de la transformacin a la que est sometido el movimiento asociativo de las personas con discapacidad en Espaa son los siguientes: el
primero, el que va de la especificidad por diagnstico a la especificidad por respuesta a la discriminacin; el segundo, el que transita de la representacin ejercida por
personas interpuestas (familias, profesionales) a la representacin auto-administrada, y el tercero, el que discurre desde el inters principal por gestionar los servicios y recursos de apoyo que se precisan, al inters por reivindicar dichos recursos
(como derechos) ante la sociedad misma.
LAS ORGANIZACIONES DEL SECTOR DE LA DISCAPACIDAD, EN LA ENCRUCIJADA
En la actualidad, las entidades del sector de la discapacidad se enfrentan a un gran
cambio en las polticas sociales sobre discapacidad, en buena parte favorecido por
ellas mismas, que en el fondo pone en cuestin sus propios cimientos. En primer
lugar, porque la generalizacin de la perspectiva social, en lnea con los principios
de autonoma e independencia de las propias personas con discapacidad, reserva
un papel importante, pero secundario a las familias, que son la base de muchas
de estas entidades. Son las organizaciones de autogestin las llamadas a ejercer la
representacin de las personas con discapacidad en el futuro.
En segundo lugar, porque el trnsito desde una concepcin que entenda la discapacidad como un problema individual (paradigma mdico) a otra que la formula
como una cuestin de derechos y de relacin entre el entorno y el individuo con
una capacidad funcional diferente (paradigma social), pone en cuestin el diseo
del movimiento asociativo proveniente de los aos 70 y 80, organizado en base a
diagnsticos.
En tercer lugar, porque el propio xito que han tenido los movimientos sociales del
sector en la defensa de los derechos y en la promocin de la situacin de las personas con discapacidad, unido a la emergencia de nuevos riesgos sociales vinculados
a fenmenos como la transformacin del rol social de las mujeres y de los modelos
familiares, las migraciones, el envejecimiento de la poblacin o la reestructuracin
de los mercados laborales, ha hecho perder a la discapacidad el lugar preeminente
que ocupaba en el ranking de la vulnerabilidad, lo que obliga al movimiento de
las personas con discapacidad, sus familias y sus aliados a articular sus luchas y sus
propuestas de tal modo que cada vez ms agentes comprendan y asuman que los
apoyos que necesitan las personas con discapacidad son, en realidad, apoyos tiles
para muchas otras personas y que no hacen sino incrementar la calidad de vida del
conjunto de la poblacin (Fantova, 2007).
Y en cuarto lugar (y no por citarlo el ltimo es menos importante), porque el nuevo
modelo asociativo de personas con discapacidad organizadas para la reivindicacin
de derechos y el rechazo de la discriminacin por discapacidad, entra en contradiccin con la actividad de gestin o cogestin de centros y servicios dependientes del
soporte financiero del Estado que llevan a cabo muchas organizaciones del sector.
Esta es sin duda, una de las principales claves de la crisis a la que se enfrenta el
sector en los prximos aos.
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3.1 Evaluacin de Polticas Pblicas Regionales y Municipales.
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El objeto de esta evaluacin es la intervencin pblica aunque puede estar dirigida

a diferentes aspectos de la poltica pblica. Una evaluacin puede centrarse en
cualquier mbito de intervencin pblica, as como sobre cualquier temtica que
se pueda plantear. De la misma manera, la evaluacin puede atender al conjunto
de las fases del ciclo de las polticas pblicas, o bien, puede elaborarse parcialmente
sobre alguna de ellas.
La evaluacin de polticas pblicas puede centrarse en polticas que atienden el
total de un conjunto territorial, o bien, dirigirse a proyectos localizados, o incluso
sobre los componentes de un programa.
A modo de ejemplo, se incluyen algunas definiciones del concepto de evaluacin
de polticas pblicas: Apreciacin sistemtica y objetiva de un proyecto, programa
o poltica en curso o concluido, de su diseo, su puesta en prctica y sus resultados.
El objetivo es determinar la pertinencia y el logro de los objetivos, as como la eficiencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad para el desarrollo.
Una evaluacin deber proporcionar informacin creble y til, que permita incorporar las enseanzas aprendidas en el proceso de toma de decisiones de beneficiarios y donantes. La evaluacin tambin se refiere al proceso de determinar el valor
o la significacin de una actividad, poltica o programa. Se trata de una apreciacin,
tan sistemtica y objetiva como sea posible, de una intervencin para el desarrollo
planeada, en curso o concluida.
Un proceso de evaluacin puede referirse a programas, proyectos o polticas en
general de los que se quiera conocer algn aspecto sobre su funcionamiento o
rendimiento. La Comisin Europea destaca la necesidad de realizar esta distincin
para atender a dos aspectos claves:
L
as preguntas de evaluacin se adaptarn en mayor grado segn sea la naturaleza
de la intervencin evaluada.
U
na intervencin compleja no se evala con los mismos mtodos que una intervencin simple.
3.1.1 Diferenciar la evaluacin de otras herramientas
La evaluacin es una de las herramientas que se utilizan en la gestin de
polticas, programas y proyectos pblicos, no obstante, hay que considerar
que existen otras herramientas, o tambin denominados procesos, que tienen una funcin similar, este es el caso del seguimiento, la auditora y la
investigacin. Los distintos procesos son complementarios (principalmente
el seguimiento y la evaluacin) pero resultan diferentes en algunos aspectos.
3.1.2 El seguimiento o monitoreo es un proceso continuo y sistemtico, llevado
a cabo durante la ejecucin de una poltica, programa o proyecto. El eje
central del seguimiento consiste en comprobar si la ejecucin es igual a las
expectativas previstas. El seguimiento genera datos sobre la ejecucin del
programa, pero no repara en sus efectos. Las principales diferencias entre
seguimiento y la evaluacin se concretan en los siguientes aspectos:
El seguimiento es un proceso continuo mientras que la evaluacin es generalmente puntual, es decir, se lleva a cabo respecto a ciertos puntos del ciclo
de vida de una poltica pblica.
La evaluacin es una actividad ms amplia y profunda, incluye una variada
6 J aurlaritza, Eusko. Gua de Evaluacin de las Polticas Pblicas del Gobierno Vasco, Departamento de Justicia y Administracin Pblica,
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gama de preguntas sobre la operacin y el impacto de un programa.

Otra herramienta son las actividades de auditora. sta abarca:
La auditora financiera tradicional que se centra en si los recursos se han
gastado cmo se pretenda.
La auditora de gestin en lo que se denomina las 3E (economa, eficacia y
eficiencia) del programa u organizacin en cuestin.
3.1.3 Para qu evaluar?: funciones y utilidad de la evaluacin
Las definiciones presentadas anteriormente ya han proporcionado informacin sobre el propsito de la evaluacin y las razones por las que se puede
decidir llevar a cabo un proceso de este tipo. Aunque puede parecer que
existen mltiples motivos para plantear la realizacin de una evaluacin, es
necesario considerar que:
La evaluacin no es un fin en s mismo.
La evaluacin es un instrumento para la mejora de las polticas pblicas.
Plantear una evaluacin requiere preguntarse si este tipo de proceso va a
proporcionar la informacin que necesitamos en un momento concreto. Por
ello, resulta clave entender la utilidad que va a tener la evaluacin que se
pretende realizar.
Tener en cuenta los propsitos que puede tener una evaluacin facilita la
toma de decisiones para emprender este tipo de proceso. Debe atenderse,
en esta fase inicial, a las posibles dimensiones de una evaluacin, as como la
correspondencia entre la utilidad de la informacin que podemos obtener y
las necesidades planteadas.
3.1.4 Propsitos de la Evaluacin
Se puede diferenciar cinco grandes bloques de propsitos de la evaluacin:
a. Planificacin: la evaluacin se lleva a cabo para evaluar la planificacin
de una poltica o programa, y para ayudar en el diseo y asignacin de
recursos pblicos.
b. R
endicin de cuentas: la evaluacin se lleva a cabo para establecer la funcin de rendicin de cuentas al pblico o los proveedores de los fondos
pblicos. En este caso, el foco de atencin de la evaluacin se centra en
analizar cmo se han utilizado los recursos pblicos y que logros se han
obtenido.
c. Conocimiento: la evaluacin se realiza para obtener una comprensin
ms profunda y una explicacin de cmo se desarrollan las intervenciones
pblicas.
d. Desarrollo: la evaluacin se centra en el desempeo institucional, la calidad de los servicios prestados y cmo estos pueden ser mejorados.
e. Aplicacin: la evaluacin se relaciona con la mejora del rendimiento de
programas y con la eficiencia de sistemas de gestin y prestacin de servicios.
Los diferentes fines de la evaluacin son de inters para los distintos actores
o partes interesadas.
Por ejemplo, una evaluacin con fines de rendicin de cuentas es de inters
para los promotores de la evaluacin, una evaluacin con un enfoque en el
desarrollo ser de inters para los gestores, etc.
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3.1.5 Actores relevantes
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En un proceso evaluativo intervienen diferentes actores. Cada uno de ellos

ocupa un rol funcional respecto a la evaluacin. Estos actores deben intervenir en la evaluacin segn las necesidades de participacin que se pueden
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plantear.
Aunque los diferentes agentes implicados pueden variar en funcin del tipo
de evaluacin, a continuacin se incluye una breve resea a los principales
actores que pueden estar implicados en un proceso evaluativo: promotores
(responsables de la financiacin); gestores (encargados de la evaluacin);
equipo de evaluacin; informantes clase y destinatarios.
3.1.6 Principios de la evaluacin
Los principios de evaluacin sirven para guiar los procesos de gestin de
la evaluacin. Las personas e instituciones implicadas los deben conocer ya
que forman parte de la estructura de este tipo de procesos y contribuyen a
conseguir el xito de una evaluacin.
A continuacin se incluye una descripcin de los principios de evaluacin
contenidos en la gua: transversalidad, utilidad, causalidad, transparencia,
aprendizaje y participacin.
3.1.7 Tipos de evaluacin
Existen diferentes clasificaciones de la evaluacin de polticas pblicas. A
continuacin, se incluyen los tipos de evaluacin ms relevantes segn el
agente que realiza la evaluacin, la funcin de la evaluacin, el contenido y
la perspectiva temporal:
Segn el agente que realiza la evaluacin se diferencia entre evaluaciones
internas o externas.
a. L
as evaluaciones internas son realizadas por personas que pertenecen a la
institucin gestora de la evaluacin, pudiendo estar organizados en una
unidad de evaluacin. Por tanto, la evaluacin interna no conlleva la contratacin de evaluadores externos. Algunas otras ventajas de la evaluacin
interna se concretan en la posibilidad que el proceso evaluativo se efecte
con mayor rapidez al evitar el tiempo que se necesita para proceder a la
contratacin de un servicio de evaluacin externa.
Por el contrario, puede percibirse que el evaluador interno no es suficientemente independiente de las autoridades de gestin y, en consecuencia,
la credibilidad de la evaluacin puede verse afectada. Este tipo de evaluaciones suelen presentar la ventaja de llevarse a cabo con equipos de
evaluacin con conocimientos slidos acerca del programa as como de
sus mecanismos de gestin y ejecucin.
b. L
as evaluaciones externas, por el contrario, son realizadas por equipos
evaluadores externos contratados por la Administracin. Esta evaluacin
tiene la ventaja de que el equipo de evaluacin externo suele tener un
conocimiento ms especializado para realizar la evaluacin, y adems, actuar con mayor grado de independencia. Puede ser eficiente utilizar a
equipos evaluadores externos para satisfacer las necesidades ocasionales
de evaluacin y mantener al mismo tiempo una unidad permanente de
evaluacin.
c. L
as evaluaciones mixtas por tipo de agente son aquellas en las que se compone un equipo de evaluacin formado por personal propio y personal
externo.
POLTICAS
PBLICAS II
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Anotaciones
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Actividades
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3.1.8 Segn el momento de ejecucin de la poltica pblica.

Al que hace referencia la evaluacin se diferencia entre evaluacin exante,
intermedia o expost.
Anotaciones
1. La evaluacin exante se realiza antes de ejecutar la poltica pblica. Su

objetivo principal es estudiar la adecuacin entre las necesidades planteadas y las posibilidades de xito de la poltica pblica; se analiza tambin
la coherencia interna de la planificacin, los mecanismos de gestin y el
sistema de seguimiento diseado para recoger la informacin, as como
los resultados e impactos previstos en el programa.
2. La evaluacin intermedia se lleva a cabo a medio camino en la fase de
ejecucin de la poltica pblica. Consiste en el anlisis crtico de la informacin recogida sobre el programa y en la medicin del cumplimiento
de los objetivos programados en esta fase del ciclo de vida de la poltica.
En este tipo de evaluacin se analiza si los objetivos perseguidos se estn
consiguiendo para pronunciarse sobre la validez de la estrategia en curso,
prestando atencin en los porqus de las diferencias observadas entre lo
conseguido y lo esperado, y haciendo una estimacin predictiva de la consecucin de resultados finales.
3. La evaluacin expost se realiza una vez finalizado el programa con el
objetivo de emitir un juicio sobre el xito o fracaso de la intervencin
pblica, el acierto de la estrategia llevada a cabo, su grado de flexibilidad
y capacidad de adaptacin a la realidad, su eficacia y eficiencia y adecuacin de los mecanismos de gestin y seguimiento aplicados, y los resultados e impactos logrados.
Evaluaciones de diseo, de proceso o de gestin, de resultados y de impacto
Segn el contenido de la evaluacin es posible distinguir entre cuatro tipos
de evaluacin:
1. La evaluacin del diseo hace referencia al anlisis conceptual de la poltica pblica, conlleva, por tanto, el estudio de la racionalidad y la coherencia. Este tipo de evaluacin tiene como objetivo analizar la calidad
del diagnstico que sirvi para establecer la poltica pblica, midiendo la
adecuacin entre los objetivos planteados y los problemas detectados en
el estudio de necesidades.
2. La evaluacin de proceso o de gestin consiste en estudiar la forma en la
que se ejecuta el programa. Pretende medir la capacidad de gestin de
la institucin pblica en relacin con el diseo, ejecucin, seguimiento y
evaluacin de los programas.
3. La evaluacin de resultados tiene como objetivo analizar la consecucin
de resultados. Este tipo de evaluacin suele hacer hincapi en el coste del
programa/poltica en trminos de recursos empleados, en relacin a los
resultados obtenidos.
4. La evaluacin de impacto tiene como objetivo general valorar los efectos
generales y a largo plazo de la intervencin sobre las necesidades planteadas en la poltica pblica.
3.2 Control por Indicadores de las Polticas Pblicas7
3.2.1 Los indicadores de evaluacin del desempeo: una necesidad para la gestin
por resultados.
Una opcin para medir la gestin pblica y su contribucin a las polticas
pblicas es contar con indicadores de evaluacin del desempeo. La gestin
pblica en Amrica Latina se encuentra en una transicin desde un modelo
burocrtico tradicional hacia un modelo de gestin pblica orientada a los
7 A
valos, David. La Efectividad de las Polticas Pblicas a travs de la Medicin de la Gestin
Pblica en: www.monografias.com Politica
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Recordatorio
Anotaciones
resultados. Este nuevo modelo se centra en los impactos de la accin pblica,

donde lo ms importante son los resultados, las metas y los estndares de
desempeo.
La introduccin de indicadores de evaluacin del desempeo genera mltiples puntos de apoyo para la implementacin de una gestin orientada a
los resultados. En primer lugar, los indicadores apoyan el conocimiento y
el aprendizaje del accionar que a menudo se desarrolla en forma bastante
irreflexiva y rutinaria. Si el proceso de construccin de los indicadores se
realiza en forma amplia y participativa, tanto los directivos pblicos como
los funcionarios inician un proceso de reflexin e introspeccin acerca del
quehacer institucional que los lleva a un darse cuenta de las fortalezas y debilidades de los resultados de cada unidad y de la institucin en su conjunto.
Este proceso de aprendizaje tiene su vertiente ms rica en el cambio del eje
de anlisis que realizan los funcionarios desde una visin centrada en los procesos (sobre lo que normalmente hay ms conciencia pues son las acciones
que se ejecutan diariamente) hacia una visin que se orienta a los resultados
e impactos del accionar institucional. Un segundo aspecto se refiere al apoyo
que proveen los indicadores para adoptar medidas de mejoramiento de la
gestin que se refieren al re-diseo de los programas modificando sus estrategias de entrega de los bienes y servicios a las poblaciones destinatarias. De
igual modo, las conclusiones que emanan de la evaluacin del desempeo
permiten realizar ajustes en la operacin y valorar la pertinencia de las acciones realizadas en pos del logro de los objetivos institucionales. Un tercer
punto de apoyo para la implementacin de una gestin orientada a los resultados es que la utilizacin de los indicadores favorece la contestabilidad o
competencia por recursos pblicos (este aspecto no est previsto en nuestra
normativa boliviana sobre asignacin de recursos). Con la finalidad de romper la inercia presupuestaria, los distintos programas y sectores compiten en
igualdad de condiciones para obtener fondos durante la fase de formulacin
presupuestaria. Finalmente, el cuarto punto de apoyo tiene relacin con la
transparencia y rendicin de cuentas. En la bsqueda de la eficiencia no se
puede desentender la participacin ciudadana. Para que la accountability
sea operativa, la ciudadana debe disponer de informacin sobre el accionar
pblico, particularmente en lo que se refiere a los niveles de cobertura y
criterios de focalizacin de los programas pblicos.
Esta es una debilidad que adolece nuestro sistema de control gubernamental
as como nuestro control social, porque la informacin sobre los resultados
de la gestin as como la efectividad en la prestacin de servicios pblicos
no son difundidas a la sociedad, y ms parece que concluyen en instancias
administrativas y judiciales de la propia Administracin Publica (cuando el
caso amerita)
3.2.2 Fortalezas de los indicadores de desempeo
Es necesario sealar las fortalezas de contar con indicadores del desempeo,
por tanto cabe destacar:
Posibilita la evaluacin cualitativa y cuantitativa del desempeo global de
la institucin, por medio de la evaluacin de sus principales programas
y/o departamentos.
Apoya el proceso de desarrollo organizacional y de formulacin de polticas de mediano y largo plazo.
Mejora la coordinacin de los Servicios Pblicos con las instancias de asignacin de recursos del Gobierno Central, extendiendo el proceso presupuestario hacia la discusin fundamentada de los resultados y el establecimiento de compromisos en torno a stos.
Mejora cualitativa y cuantitativamente la informacin sobre desempeo de
los bienes y servicios que recibe el Parlamento.
Apoya la construccin de sistemas de reconocimiento al buen desempeo
tanto institucional como individual.
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Anotaciones
Estas fortalezas indudablemente fortalecen tambin las decisiones de polticas pblicas adoptadas.
3.2.3 Necesidad de indicadores para ejercer la responsabilidad del control social
La Administracin puede ser pasible a cierto tipo de control social, sin por
ello sustituir la rendicin de cuentas a las estructuras de gobierno ni entorpecer los mandos finalmente jerrquicos dentro de ella. En el marco del derecho positivo, el control social debe ser entendido como el ejercicio de un
derecho ciudadano reconocido en la legislacin boliviana, para tomar parte
en la proposicin y evaluacin de polticas pblicas, acceder a la informacin
sobre la administracin y gestin de gobierno, que permita la facultad de
denunciar cualquier abuso, malversacin o enajenacin de los recursos del
Estado y el incumplimiento de las polticas (). Pero para cumplir este cometido se requieren de mecanismos, mtodos, indicadores de fcil comprensin
y sobre todo giles para calificar inmediatamente una gestin pblica.
3.2.4 Necesidad de indicadores para medir la responsabilidad poltica
La necesidad y disponibilidad de informacin se constituye en un requisito imprescindible para el ejercicio del poder poltico. En la administracin
burocrtica la principal preocupacin en lo que se refiere a este tema fue el
mantenimiento del orden social y la efectividad administrativa. En el nuevo
Estado su estabilidad poltica y su efectividad podran estar razonablemente
garantizadas, porque su preocupacin principal poltica es ahora la responsabilizacin (accountability) democrtica y la eficiencia administrativa. As,
la responsabilizacin democrtica no solo se obtiene dando ms capacidad
tcnica a las asesoras de los parlamentos, ms importante es la complementacin representada por la actividad de control social de las organizaciones
de la sociedad civil. Considerando que el tamao del Estado no tiende a
disminuir sino que, por el contrario tiende a aumentar moderadamente en
la medida en que los costos de educacin y salud, que permanecen bajo
responsabilidad del Estado, tienden a incrementarse junto con el costo de
los dems bienes y servicios, la necesidad de medicin y disponibilidad de informacin puede entonces ser satisfecha aplicando una estrategia gerencial
orientada al desarrollo de formas de contrato de gestin donde se definan
planes estratgicos e indicadores de ejecucin.
La implementacin de servicios pblicos eficientes puede fundamentarse en
tres razones: a) la presin por la eficiencia, o por la reduccin de costos se
vuelve cada vez mayor, en la medida en que los servicios se hacen cada vez
ms amplios, b) la exigencia de responsabilidad poltica tambin crece proporcionalmente y c) es extremadamente difcil lograr la eficiencia cuando el
Estado es el que proporciona directamente los servicios, se vuelve ms fcil
conseguir eficiencia cuando el servicio es contratado con organizaciones sin
fines de lucro que compiten entre ellas.
3.2.5 Criterios para aplicar un sistema de evaluacin por resultados
La optimizacin de resultados de los servicios pblicos pasa por tanto, primero por una evaluacin correcta de necesidades, segundo, por la determinacin de objetivos y programas coherentes con las necesidades constatadas
y en tercer lugar, por la bsqueda de un grado de calidad de las prestaciones
apropiado a las necesidades y finalmente en la bsqueda de la mejora de
productividad del servicio. En todo caso lo que interesa por ahora destacar,
es que este proceso presupone la utilizacin de un sistema de informacin
basado en indicadores que permita apreciar la situacin de los servicios en
cuestin y seguir su evolucin.
3.2.6 Mtodos
Tradicionalmente, se aplican dos mtodos para apreciar el grado de eficiencia. El anlisis coste-beneficio monetariza directamente los costes y los efectos de un plan de actuacin. El anlisis coste utilidad, compara diferentes intervenciones (por ejemplo, limitacin de la velocidad mxima permitida, la
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mejora de las carreteras, y el uso obligatorio del cinturn de seguridad) para

conseguir el efecto deseado (reducir el ndice de mortalidad vial), teniendo
en cuenta no los valores absolutos en trminos de costo-beneficio, sino las
diferencias relativas entre esos dos valores.
Recordatorio
La evaluacin de la eficiencia analiza la relacin entre los recursos invertidos
y el producto final de programa. Este criterio compara los costos y beneficios
de una poltica centrndose en los principales efectos definidos. El analista
debe preguntarse: si se hubiesen podido obtener los mismos resultados finales con menos recursos, o, si llegado el caso, hubiese podido lograrse un
mejor resultado con los mismos recursos?
3.2.6.1 Fuentes para la construccin de indicadores
La construccin de indicadores requiere necesariamente de informacin relativa a su propsito, en este sentido pueden destacarse las
siguientes fuentes:
D
atos sobre los insumos.- contar con un detalle exhaustivo de todos
los recursos necesarios para el proceso productivo.
Datos relativos a los productos o resultados.- tener una lista de actividades o servicios. Los datos estadsticos presentan una utilidad
para su determinacin, las mismas que podrn ser corregidas y
traducidas a parmetros precisos que puedan servir como indicadores.
Variables vinculadas al entorno.- Informacin como el nmero de
mdicos cada mil habitantes, el grado de calidad del agua o de
contaminacin acstica.
Otros datos.- procedente de estudios especficos sobre la naturaleza del servicio (gratuito, obligatorio, etc.), sobre la naturaleza del
prestatario (municipal, privado, etc.) cifras de negocio (precio, tasas, tarifas, etc.)
En el caso boliviano, estas fuentes estn disponibles o en su caso pueden obtenerse requiriendo mayor informacin a las instituciones sobre los procesos productivos.
3.2.6.2 Las dimensiones de la evaluacin del desempeo
Para asegurar su apropiacin por parte de las instituciones, un indicador de evaluacin del desempeo debe ser sencillo y expresar la
realidad que mide. Un mismo indicador puede expresar significados
y criterios diversos, dependiendo de lo que se quiera medir y de los
elementos que se desee incluir en su anlisis.
Las organizaciones pblicas que son capaces de identificar los productos o servicios que son estratgicos para el cumplimiento de su
misin, pueden acotar adecuadamente las prestaciones que se deben
medir y la poblacin objetivo que recibir esos bienes o servicios.
En este entendido es necesario precisar algunos indicadores de gestin necesarios para la evaluacin por resultados:
a) Indicadores de Cobertura.- Reflejan la relacin entre la demanda
total por los bienes o servicios que ofrece la institucin y la cantidad efectivamente entregada. En otras palabras, el porcentaje de
cobertura o porcentaje de la poblacin objetivo atendida, es una
comparacin entre la situacin actual y el potencial mximo que
se podra entregar.
b) Indicadores de Focalizacin.- Miden el nivel de precisin con que
los productos y servicios estn llegando a la poblacin objetivo que
se defini inicialmente. Existen distintas formas de medir la focalizacin, todos ellos se centran en medir las filtraciones identificando la fuga de beneficios del programa a los usuarios no elegibles
(error de inclusin), o bien en la cantidad de usuarios elegibles
que no acceden a los beneficios del programa (error de exclusin
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Anotaciones
o subcobertura).
c) Indicadores de Capacidad para Cubrir la Demanda Actual.- las instituciones que otorgan autorizaciones a los privados o procesan expedientes de diverso tipo, en ocasiones no son capaces de responder a la demanda total de los usuarios en condiciones de tiempo y
calidad adecuadas. En estos casos, ya sea para generar mejoras en
la gestin o para evaluar procesos de optimizacin de tramitacin
de expedientes, los indicadores de capacidad permiten medir los
niveles de demanda que se pueden asumir.
d) Indicadores de eficiencia.- Estos indicadores se relacionan con la
maximizacin del impacto del gasto pblico. Esta maximizacin se
puede medir desde dos ngulos distintos: i) si se est produciendo la mayor cantidad de productos o prestaciones posibles ante el
nivel de recursos de que se dispone, o ii) cmo alcanzar un nivel
determinado de servicios utilizando la menor cantidad de recursos
posible.
El indicador de eficiencia ms utilizado es el costo unitario de produccin, el que relaciona la productividad fsica con los costos directos e indirectos utilizados en la entrega del producto o servicio.
La productividad fsica es relativamente simple de medir, pues se
relaciona con el nivel de actividad, expresado en nmero de fiscalizaciones, solicitudes resueltas, personas capacitadas, usuarios
atendidos, etc.
e) Calidad en la prestacin de los servicios.- Estos indicadores estn
relacionados con las caractersticas de cmo est siendo provisto el
producto o servicio, para lo cual busca cuantificar la capacidad de
los organismos pblicos para responder en forma rpida, directa y adecuada a las necesidades de los usuarios. Estos indicadores
pueden ser evaluados a travs del nivel de satisfaccin manifestado
por los beneficiarios de los servicios sobre determinados aspectos
de la provisin de bienes y prestacin de servicios, tales como la
oportunidad (tiempo de espera o tiempo de respuesta), simplicidad de postulacin o tramitacin, accesibilidad, amabilidad de la
atencin de pblico, exactitud y continuidad en la provisin del
servicio.
3.2.6.3 Una aplicacin prctica sobre indicadores
A los efectos de observar la utilidad de los indicadores a continuacin
se muestra mediante un pequeo ejemplo de aplicacin que da lugar
a pautas para un sencillo anlisis, bajo los siguientes supuestos:
Dentro de la inmensa batera de indicadores, se utiliza solo dos indicadores de eficiencia de la gestin: a) Relacin insumo/producto, que mide la cantidad de insumos necesarios para obtener una
unidad de producto, y b) Relacin Producto/costo, que medir el
costo unitario del bien o servicio pblico.
Dentro de innumerables insumos que deben analizarse, el nico
insumo que se selecciona es la mano de obra (medida en 8 horas
hombre).
Se toma como datos la informacin disponible en la Programacin de Operaciones y el Presupuesto de Municipio de Samaipata
y para otros datos necesarios se hacen supuestos (por ejemplo el #
de mano de obra utilizada por programa)
Se comparan dos gestiones: 2005 y 2006, asumiendo que los datos
analizados corresponden a la ejecucin.
Se selecciona solo el Programa 18: Construccin y Mantenimiento
de Caminos Vecinales, cuya meta anual se mide en # de Km. de
mantenimiento de caminos de la Red Municipal
El procesamiento de datos y la aplicacin de los indicadores seleccionados permiten obtener el siguiente cuadro:
Desarrollo
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Datos
Gestin 2005
Programa 18 :
Gestin 2006
Recordatorio
Construccin y
Mantenimiento de
Caminos Vecinales
220 trabajadores/100
Km. de caminos =
2.2 trabajadores por
un Km. de caminos
mantenidos
La gestin 2006
fue ms eficiente
al utilizar menos
cantidad de mano
de obra por Km.
mantenido
Indicador de
eficiencia:
320.292 Bs/100 Km.

de caminos mantenidos = Bs 3.202 por
Km. mantenido
La gestin 2006
fue ms eficiente
al incurrir en un
menor costo por
km. mantenido
COSTO/PRODUCTO=
Costo Programa/
Meta
Glosario
Pautas De Anlisis
Construccin y
Mantenimiento de
Caminos Vecinales
Meta
100 km. de mantenimiento de
caminos de la Red
Municipal
Cantidad de insu- 250 unidades de
mo necesario
mano de obra
Costo anual del
Bs. 380.000.Programa
250 trabajadoIndicador de
eficiencia: INSU- res/100 km. de
caminos = 2.5 traMO/PRODUCTO=
bajadores por un
Km. de caminos
# de Trabajadomantenidos
res /Meta
380.000 Bs/100
Km. de caminos
mantenidos = Bs
3.800 por Km.
mantenido
POLTICAS
PBLICAS II
100 Km. de mantenimiento de caminos

de la Red Municipal
220 unidades de
mano de obra
Bs. 320.292.-
Cuadro N 4: Indicadores de Evaluacin

Fuente: Elaborado por Juvenal Espejo-Efectividad de las Polticas Pblicas y su Medicin.
Un anlisis completo que permita sacar mayores conclusiones sobre la eficacia y eficiencia de la gestin pblica requiere procesar y obtener los otros indicadores sealados,
como son el de cobertura, de focalizacin, de capacidad para cubrir la demanda actual
por el servicio y la calidad en la prestacin de servicios.
Anotaciones
Bibliografa
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Anotaciones
TEMA 4: RECURSOS Y FINANCIAMIENTO DE LAS POLTICAS PBLICAS REGIONALES Y MUNICIPALES8

4.1 Polticas Pblicas e Inversin Privada

4.1.1 La Inversin Pblica se suma a la Inversin Privada
Este aspecto debemos enfatizar el papel coadyuvante de la inversin pblica
sobre la inversin privada, ya que, hay reas de actuacin donde necesariamente la inversin pblica ha de preexistir a la inversin privada. La previa
inversin pblica sin duda que empuja, influye o insta a la inversin de los
particulares. As en reas como el turismo, la autoridad pblica debe invertir
y generar condiciones propicias para atraer a la inversin privada. Este tipo
de participacin activa y previa por parte del Estado es muy importante en
aquellas reas en donde es necesario que prevalezca la rectora econmica
del Estado, donde el diseo e inversin originales en este tipo de proyectos
parten de aquel y tienen como objetivo generar las mejores condiciones para
que la inversin privada pueda concurrir libremente en busca de sus propios objetivos. Es decir, que la infraestructura es un estmulo a la inversin
privada: la provisin de cierta infraestructura productiva en reas como las
comunicaciones y telecomunicaciones, se convierten en aspectos fundamentales para promoverla ya que potencian y materializan ciertas condiciones
propicias para un mejor rendimiento de aquella. Por ello, en la provisin
de infraestructura pblica, no obstante la presencia de instrumentos jurdicos innovadores, el Estado deber seguir jugando un papel muy importante,
como motor generador de una institucionalidad eficiente y transparente que
cree el clima y las condiciones de inversin privada. La poltica de infraestructura deber ser una poltica de Estado, independiente de las alternancias
polticas en su administracin.
4.1.2 Estrategias generales y sectoriales de inversin: Planificacin y proyectos
adecuados y capacidad para implementarlos.
Cuando pensamos en proyectos adecuados pensamos en aquellos que incluyen obras con rentabilidad econmica y social, generadoras de empleo, dado
que la infraestructura bien planificada es uno de los sectores gravitantes en
el desarrollo socio-econmico. Este sector tiene una alta contribucin en la
inversin, el empleo, en la calidad de vida y en las posibilidades de crecimiento. De all que deba pensarse en una infraestructura transformadora
necesaria y suficiente, que incremente sustancialmente la productividad, sin
detrimento de los aspectos ambientales y la calidad de vida de la poblacin.
El sector de infraestructura o de la construccin se ha transformado en ente
de capacitacin laboral y de cultura y disciplina del trabajo, que ofrece numerosas oportunidades de ascenso y de progreso para los sectores medios y
bajos de la sociedad. Ahora bien, a los gobiernos y sobre todo a los locales
les cuesta cada vez ms financiar las obras de infraestructura, esenciales para
el crecimiento de la regin, por ello, en este aspecto la concertacin pblico-privada aprovecha las ventajas relativas que cada sector, posee para ciertas
tareas, pudiendo en cooperacin lograr la provisin de servicios pblicos y
proyectos de infraestructura ms econmicos y eficientes, donde el Estado
juega un rol de coordinador, fiscalizador y diseador de estndares ante las
diferentes formas o contratos posibles que puede adoptar la concertacin
pblico-privada y cuya diferencia radicar en la transferencia de riesgo del
sector pblico al privado. Ante esta participacin pblico-privada, que tiene
como propsito delegar en manos del sector privado servicios u obras que
tradicionalmente han sido de provisin pblica, la responsabilidad de velar
por una provisin ptima del servicio pblico siempre estar a cargo de la
autoridad pblica de ah que el Estado no puede delegar su funcin de regulacin y poder de polica.
4.1.3 El Rol de Regulador del Estado
Proveer infraestructura en pases como el nuestro es todo un desafo ya que
8 T
aller, Adriana. Obra Pblica e Inversin Pblica, Reflexiones Polticas y Sociales.
Desarrollo
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inversiones tan especficas necesitan periodos de pagos muy largos. Las inversores enfrentan entonces las incertidumbres, derivadas de la regulacin
y las polticas estatales que pueden cambiar inesperadamente. La diferencia
principal entre servicios de infraestructura y otros servicios son los altos cosRecordatorio
tos fijos incluidos y las necesidades especficas de capital. Luego las concertaciones o participaciones pblico-privadas se presentan como una alternativa
superadora de tal incertidumbre.
En este sentido, el papel del gobierno es crucial como ente regulador que garantice condiciones apropiadas para la concurrencia de la inversin privada,
reduciendo la incertidumbre asociada a este tipo de proyectos, procurando
no llegar al extremo de garantizar rendimientos especficos ni generando incentivos para la simple transferencia de beneficios extraordinarios al sector
privado. Deber por ejemplo disear una poltica tarifaria competitiva de
uso de la infraestructura, de modo de asegurar la inversin y el eficiente uso
de ella, pero de ninguna manera suplir el riesgo empresarial, el que estar
asignado de acuerdo a la capacidad de gestin de los contratantes y a un criterio de mayor eficacia. Por ello es de destacar en segundo trmino, la actuacin reguladora de la autoridad pblica. La regulacin propiamente dicha es
el proceso de intervencin estatal en la esfera privada de una actividad para
dar cuenta de propsitos pblicos, diferencindose de la reglamentacin,
definida como el conjunto de normal administrativas que regulan la actividad. Al regular la actividad es necesario reglamentarla, aunque para el derecho se trata en definitiva de reglamentaciones dictadas como consecuencia
del poder de polica, que de modo razonable y con arreglo a estndares econmicos de convivencia, buscan no afectar los derechos de prestadores de
obras y servicios y de los usuarios de los mismos.
La doctrina ha ensayado una clasificacin de las regulaciones, sealando
la existencia de regulaciones de control o prevencin y de fomento, entre
otras. Las primeras, tiende a impedir la conducta abusiva de quienes producen bienes o servicios, ya en perjuicio de los consumidores o usuarios por las
condiciones de oferta (marco o vnculo contractual) o imposicin de costos no deseados (marco extracontractual) y las segundas, son dictadas para
promover o apoyar el desarrollo de determinadas actividades econmicas
reconocidas o no suficientemente por el mercado.
A los fines de esta explicacin se puede afirmar que la regulacin es una de
las funciones esenciales del Estado y fundamento de la existencia del mismo,
constituye el instrumento por medio del cual la sociedad, considera que, de
la mejor manera y con el menor sacrificio individual y social posible, pueden
alcanzarse aquellos fines temporales, sujetos a constante perfeccionamiento
y felicidad individual dentro del contexto social; los que si bien son personales, trascienden la individualidad y abarcan a todo el cuerpo social, ya sea
por solidaridad o como condicin necesaria para la propia preservacin del
goce de los derechos individuales. Puede parecer un contrasentido que,
frente a concertaciones o acuerdos pblico-privados, el Estado piense en regular la provisin de servicios pblicos o los proyectos de infraestructura o
cuales quiera de las actividades que resulten objeto de dicha asociacin Sin
embargo, al pasar la responsabilidad a sujetos de derecho privado, por ser
las actividades que se delegan esenciales al inters pblico, los operadores
privados actan, en definitiva, como meros gestores de la potestad publica,
conservando el Estado la responsabilidad que trae aparejada la titularidad
del servicio u obra de que se trate.
Esta obligacin que asume el Estado es corolario de su funcin de garante
del bien comn. Por ende, cuando el inters pblico se encuentra presente de manera ms o menos inmediata en el desarrollo de actividades que
aparecen como primordiales para satisfacer necesidades importantes de los
habitantes, no puede el Estado desentenderse de las mismas y deber velar
por una provisin optima del servicio o de la obra.
No olvidemos que, en este proceso de transformacin, de concertacin o
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PBLICAS II
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participacin pblico privada se perfilan nuevas funciones, regidas tambin

por el Derecho Administrativo y el Estado debe optar por el instrumento
jurdico que le permita cumplir con el objetivo propuesto. En estas nueva
modalidades de intervencin, el sector privado participar no solo como
capitalista inicial, sino combinando actividades como diseo, construccin,
financiacin del proyecto o servicio, entre otras y el sector pblico se involucrar como regulador, centrando sus recursos en el planeamiento y control
de la gestin privada. La experiencia sugiere que los beneficios potencies
incluirn: 1.- Una rpida provisin de infraestructura; 2.-Minimizacin de
costos; 3.- Asignacin optima de riesgo; 4.- Incentivos para un mejor funcionamiento; 5.-Prestigio en gerencia publica, entre otros.
Este sistema de asociacin pblico-privada tambin resulta exitoso como instrumentos de planificacin urbana: instrumento jurdico, cuya institucionalidad, calidad y eficiencia en su implementacin pueden resultar factores fundamentales para potenciar las posibilidades de crecimiento, especialmente
de reas o regiones ausentes de infraestructura. Hoy, la accin de urbanizar
es una operacin superadora del mero hecho de realizar trazado de loteos y
aperturas de calles, los nuevos crecimientos urbanos deben producir transformaciones positivas en la ciudad a partir de la incorporacin de actividades y usos que mejoren la calidad de vida de los habitantes. Por ello deben
utilizarse Instrumentos urbansticos que promuevan el desarrollo de reas
de inters para la provincia, municipios, comunas o reas metropolitanas
impulsando procesos de concertacin pblico-privada, a los efectos de favorecer las transformaciones deseadas. La bsqueda de estas transformaciones
mediante la gestin y control de la urbanizacin permite que los sistemas
rgidos de verificacin de cumplimiento de normas sean sustituidos por procesos de concertacin, compromisos entre inversores y vinculacin de estos
a resultados o intervenciones concretas. En suma, se est poniendo el acento
en la formulacin de nuevas reglas de juego, y no en la preconfiguracin
normativa de los resultados. As, se han desarrollado instrumentos para una
accin territorial ms impulsora, movilizadora y menos preocupada por prohibir. Una planificacin menos rgida y ms eficaz, sin renunciar a la calidad
de los resultados, ni al control de la gestin por parte del Estado. Lo hasta
aqu dicho quiero ejemplificarlo con dos instrumentos de planificacin urbana y desarrollo de la obra pblica: Nuevos modos de gestin concertada,
que introducen el concepto de convenio. Estos convenios tienden a viabilizar emprendimientos que podrn ser implementados por agentes pblicos
y privados para proyectos habitacionales y de servicios, en suelo urbanizable y proyectos de carcter productivo de gran escala en suelo urbanizable,
alentando aquellos proyectos de inters para el Municipio, que tiendan al
completamiento urbano, la renovacin urbana, la extensin urbana, etc., utilizando para ello reas desafectadas de antiguos usos ferroviarios o industriales , reconvencin de antiguos puertos que, producto de la crisis de estos, en
relacin a la evolucin tecnolgica de los transportes martimos han sido objeto de prcticas concretas en el plano nacional o internacional al convertirse
en reas disponibles para intervenciones de recalificacin, donde el servicio
pblico careca de los fondos suficientes para producir en ellos intervenciones adecuadas. Como ejemplos podemos citar en los 60 Baltimore y Boston,
en los aos 70 los Docklands de Londres y Kop van Zuid de Rotterdam y ms
cerca en el tiempo Plan Especial del Puerto de Barcelona, Puerto Madero
de Buenos Aires, Centro de Renovacin urbana Ral Scalabrini -Ortiz (Fase
1- 1997/2004) de Rosario.
4.2 Contexto Actual de las Polticas Pblicas Regionales y Municipales9
Con respecto al contexto actual de las polticas pblicas en los gobiernos regionales
y municipales se pueden traslucir mediante un anlisis de casos especficos y el grado de avance en el que se encuentren.
4.2.1 Contexto Actual de las polticas pblicas Regionales y Municipales
Llegamos a una definicin final: cualquiera sea el motivo que se persigue con
una poltica pblica, el centro de atencin siempre deber estar determina9 V
argas, Braulio. Polticas Pblicas Locales y Desarrollo, Reflexiones Polticas y Sociales. N
17, Dic 2004. PP-48-:58
Desarrollo
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do por el propsito o fin ltimo de satisfacer necesidades sociales. Hacemos

la salvedad de que con esto no nos estamos refiriendo a necesidades insatisfechas de un tipo de individuo o poblacin objetivo (lo que se consigue con
la asistencia directa), sino, ms bien, a las necesidades de todos los individuos
Recordatorio
de la sociedad en el presente y en el futuro. Por ejemplo, una poltica en
materia econmica deber disearse de modo tal que coadyuve a alcanzar
fines sociales, como la atencin de salud, la educacin primaria, el saneamiento ambiental, la seguridad alimentaria, la produccin y mercadeo de los
productos agrcolas provenientes de comunidades campesinas especializadas
en la agricultura, el control de la natalidad, la medicina preventiva, la orientacin familiar sobre paternidad responsable, la atencin materno-infantil, la
promocin de la micro y pequea empresa, el acceso de la mujer a mayores
y mejores oportunidades de incorporacin a la economa del hogar, entre
otros.
Al repasar estos temas, el lector muy posiblemente habr cado en la cuenta
del grado de relevancia de las polticas pblicas y, ms especficamente, de las
polticas sociales. Si se conciben equivocadamente es razonable pensar que la
incidencia de las acciones y proyectos gubernamentales ser, en el mejor de
los casos, limitada. No hace falta mencionar que lo mismo suceder si las polticas pblicas se disean, gestionan y controlan tambin de manera errada.
Surge entonces la pregunta acerca de los elementos que dan soporte a un
acertado proceso de definicin, diseo, gestin y evaluacin de polticas.
Contrariamente a lo que pudiera pensarse, esto no depender exclusivamente de una mente iluminada que realice un excelente trabajo de gabinete,
sino, ms bien, de que se preste la mxima atencin a dos factores clave:
a) La participacin de la sociedad. En tiempos recientes se ha acumulado
suficiente evidencia acerca de que el gobierno perder legitimidad si no
cuenta con el apoyo ciudadano a su gestin. Si ello sucede, en lugar de contar con la participacin activa de los ciudadanos en las decisiones y acciones
de desarrollo, se tendr en ellos una fuente poderosa de oposicin. En estas
condiciones, incluso las polticas ms elaboradas difcilmente contribuirn a
satisfacer necesidades sociales. Es conveniente aclarar que la participacin
no se consigue porque una ley lo dictamine, sino porque se generen condiciones y canales de contacto entre los ciudadanos y el gobierno. En este
sentido, la educacin cvica ser una poltica prioritaria de todo gobierno,
independientemente de su estilo de gestin y del tipo de oferta poltica que
busque implementar. Si es as, ser ms probable que la ciudadana se involucre en los procesos de desarrollo.
b) La gestin gubernamental La gestin gubernamental debe ser transparente, de calidad, eficaz (lograr metas de atencin) y eficiente. Esta combinacin es como un imn que atrae la atencin del ciudadano y de los actores
locales acerca de la calidad de la administracin pblica bajo el gobierno de
turno. Esto es clave porque transmite el mensaje de un mejor trabajo a un
costo que no es mayor y cuyos resultados incrementan el nivel de satisfaccin
de los contribuyentes (y ciudadanos en general), quienes percibirn el eficiente uso de los tributos que pagan con el dinero que tanto esfuerzo les ha
costado ganar.
4.2.2 El proceso de elaboracin de polticas pblicas
Partiendo del razonamiento de que las polticas obedecen al propsito de
satisfacer necesidades sociales (situacin esperada o resultado), entonces debern existir situaciones de insatisfaccin social de orden relativo (insumo).
Se dice de orden relativo porque mientras para una sociedad sus actuales
estndares de educacin podran no ser satisfactorios, para otra sociedad
esos mismos estndares podran ser ms de lo que esperaba alcanzar. Luego,
la elaboracin de polticas pblicas busca transformar una situacin de insatisfaccin social en otra de satisfaccin social, proceso en el cual no faltarn
fases o momentos intermedios. Estas fases han sido objeto de estudio y se ha
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llegado a dos importantes aproximaciones:

La primera aproximacin corresponde a la de las fases primarias, trabajadas en profundidad por Graglia. Las siguientes fases son las principales:
a) Diagnstico y decisin: es el diseo de polticas desde un enfoque tcnicopoltico.
b) Direccin y difusin: es la gestin de polticas desde un enfoque poltico-administrativo. Jones (1984) y Meny y Thoening (1992) han planteado
una aproximacin de naturaleza secuencial que comprende: identificar la
situacin insatisfactoria, formular un conjunto de soluciones, tomar una
decisin, llevar la decisin a la accin y monitorear y evaluar los resultados. En realidad esta aproximacin concuerda muy bien con la clasificacin de Graglia.
a) Diagnstico. Busca detectar y jerarquizar necesidades insatisfechas y problemas (insumos) y luego desarrollar alternativas de solucin.
b) Decisin. Las alternativas posibles (insumos) son valoradas de manera
comprensiva. Como resultado de ello se obtienen proyectos concretos,
con sus respectivos objetivos y tareas.
c) Direccin. El nfasis es la gestin de alta productividad. Los proyectos y
actividades priorizados (insumos) deben tener su correlato en actividades
dirigidas que deben ejecutarse (implementacin y operacin) y evaluarse. La evaluacin es parte de la gestin y comprende el anlisis de las actividades ejecutadas y su ajuste o correccin en funcin de parmetros o
indicadores de control. El resultado son las actividades ajustadas.
d) Difusin. Las actividades dirigidas (insumos) que materializan los proyectos provenientes de la etapa de direccin basan su xito no slo en la
gestin eficiente, sino tambin en la difusin, anlisis y correccin de las
actividades proyectadas y ejecutadas. Por un lado, la difusin debe realizarse en la etapa inmediata anterior y durante la implementacin de las
actividades proyectadas y debe cubrir de manera amplia tanto el interior
de la institucin pblica (a fin de inspirar la adhesin) como el exterior
(para que sus beneficiarios, los ciudadanos, entiendan su objetivo e implicancias y se sientan motivados a participar).
Por otro lado, la difusin debe extenderse ms all de la etapa de ejecucin
(implementacin y operacin) para incluir la evaluacin de las actividades
previamente comunicadas y, de ser necesario, su correccin. Como resultado
de esta etapa, las actividades son comunicadas de manera transparente (decisiones y acciones).
Al revisar las cuatro fases del proceso de elaboracin de las polticas se observa que el input o insumo del diseo de polticas pblicas es el diagnstico,
mientras su resultado o output es la decisin. Por tanto, disear polticas
supone traducir necesidades insatisfechas y problemas en proyectos que
apuntan a la satisfaccin de dichas necesidades y a la solucin de problemas.
As, el input de la gestin es el insumo o input de la direccin, mientras su
output es la difusin. En consecuencia, gestionar polticas pblicas supone
convertir proyectos cuya ejecucin ha sido decidida en actividades que han
de difundirse (socializar e implementar).
Desarrollo
de contenidos
Diagrama
Objetivos
Inicio
Desarrollo
de contenidos
Actividades
Autoevaluacin
POLTICAS
PBLICAS II
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Recordatorio
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LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS EN LAS CIENCIAS SOCIALES:

ENTRE EL SER Y EL DEBER SER DE SUAREZ BUENO CARLOS Y OSUNA
JOS LUIS. PP 176-208
Recordatorio
Anotaciones
Eficacia versus Eficiencia

Por qu es cuestionable que el objeto de la evaluacin deba ser tan restrictivo conformndose slo con la determinacin de la eficacia y/o de la eficiencia.
Esta concepcin de la evaluacin no considera que la aplicacin de las polticas presenta mltiples factores causales o condicionantes que pueden y deben ser objeto
de anlisis en sentido amplio. La definicin de la evaluacin deber ser suficientemente amplia para evitar que determinados marcos analticos dirigidos hacia la
comprensin de esos otros factores puedan no ser considerados como labores de
evaluacin.
La evaluacin dirigida al mbito de la eficacia, y eficiencia bajo los parmetros de
las definiciones anteriores presentan el riesgo de querer asociarla de forma exclusiva a una finalidad economicista. Esto puede evidenciarse en Garca, M. cuando afirmaba si la decisin es el qu (qu decisin se adopta); la implementacin
es el cmo (cmo se pone en marcha dicha decisin); la evaluacin es el cunto
(cunto ha sido su coste y beneficio) (Garca 2006: 13). De hecho, los intentos de
preponderar y consolidar el anlisis coste beneficio como modelo evaluador de
referencia responden claramente a una voluntad de apropiacin economicista
de la evaluacin.
Que los resultados de la evaluacin se reduzcan a una determinacin de la eficacia
y/o eficiencia de la intervencin pblica reduce sus posibilidades y oportunidades
de uso. En definitiva, se trata de una concepcin que cuestiona sus posibilidades de
utilizacin al centrar la evaluacin a una mera constatacin de resultados (Rebolloso y otros 2008). Asimismo, el punto de mira orientado a la eficacia y eficiencia que
presentan estas definiciones puede llevar a que la evaluacin centre una exclusiva
atencin en quienes se benefician con la intervencin, obviando otros elementos
del contexto en el que se desarrollan las polticas y limitando, con ello, su capacidad explicativa sobre la naturaleza de los problemas y su interaccin con la intervencin pblica (Ballart 2006: 212).
La evaluacin: Entre el ser y el deber ser
Parece que en el mbito especfico de la evaluacin de programas y polticas pblicas se empieza a superar la concepcin epistemolgica netamente positivista que
exiga que toda ciencia estuviese libre de valores. Si bien, todava hay quienes piensan que el campo de la evaluacin slo puede referirse al ser si quiere catalogarla
en el marco de las ciencias sociales, y delimitar el deber ser de un modo claramente diferenciado. Sin embargo, detrs de esta distincin, se esconde una disputa por
quienes se erigen de rigor y objetividad en la propia evaluacin. La defensa del
paradigma positivista aplicado a la evaluacin parece pretender catalogar su anlisis
en el marco de una ciencia objetiva, precisamente en el mismo sentido que cualquiera de las ciencias fsicas. En este sentido, la evaluacin, bajo el paradigma positivista, exige el uso de una metodologa convencional bajo enfoques cuantitativos
y experimentales que permitan contrastar generalizaciones; exige esencialmente
el uso del mtodo hipottico-deductivo sostenido bajo herramientas matemticas
(Vlez 2007). Pero quizs, no sea tanto en la adopcin del mtodo donde residan
las mayores dudas hacia el positivismo sino en la pretensin de quienes defienden
un paradigma que permite elevar sus resultados a leyes cientficas, de gran trascendencia socioeconmica, generalizables mientras no se contraste lo contrario. Y todo
ello, adems, con una manifiesta pretensin de mostrar que son sus revelaciones las
que se erigen como nicas y ptimas en aras a la eficacia y la eficiencia del devenir
econmico y social. Sin embargo, habr que ser cautos precisamente en la instrumentacin de la evaluacin de polticas pblicas en tanto que la multiplicidad de
parmetros de referencia dificulta mucho delimitar, en ausencia de juicio, el ser
que se erija en el mejor deber ser de los posibles. Y si as se hace es posible enton-
Bibliografa
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Actividades
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Glosario
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Anotaciones
ces que la pretensin sea la de ocultar la presencia de sus propios juicios de valor.
En otro extremo, Monnier reconoce, al abordar su propuesta de evaluacin pluralista, una cierta renuncia por parte de stas a establecer conclusiones rigurosas
(verificadas cientficamente) con objeto de poder negociar compromisos con
quienes sern sus destinatarios. En este sentido, el autor considera necesario asumir
lo que califica como el coste de una prdida de rigor o calidad cientfica a cambio
de la aceptacin de la evaluacin por parte de los destinatarios. Cierto es que esta
acepcin utilitarista de la evaluacin parece situar el xito de la misma en la capacidad de aceptacin alcanzada por la fundamentacin de sus conclusiones. El autor,
sin entrar a juzgar la dimensin poltica que le otorga a la evaluacin, establece
que la posibilidad de utilizacin de la misma exige su vinculacin con la esfera
decisional. En este sentido, manifiesta que la no aceptacin de esta premisa implica
renunciar a la utilidad social de la evaluacin (Monnier 1995).
Desde este punto de vista, se interpreta que la evaluacin debe asumir las dinmicas
de diseo o rediseo del proceso decisional hasta sus ltimas consecuencias, obteniendo como resultado unas pautas de mejora de la intervencin que se localizan
en el rea de interseccin que abarca lo que los colectivos sociales, sobre los que incide la intervencin, estaran dispuestos a aceptar y lo que la esfera poltica estara
dispuesta a acometer. Quienes evalan se erigen en este caso en analistas-negociadores que, imbuidos entre agentes y sus juicios, obtienen resultados posibilistas, susceptibles de aceptacin y aplicacin. La concepcin utilitarista que hace Monnier
de la evaluacin pluralista se muestra ms exigente que la de quienes requieren
una simple disposicin de recomendaciones. Cierto es, como dice Bustelo, que las
recomendaciones son el vnculo formal entre una evaluacin y su uso (Bustelo
2001: 60)4, si bien, Monnier exige, adems, que stas sean aceptadas y aplicables.
Esto sita a la evaluacin en el ncleo mismo del proceso de toma de decisiones
pudiendo llegar a considerarla no como un medio, entre otros, que ayude a clarificar la toma de decisiones, independientemente de cual vaya a ser sta finalmente,
sino como un proceso que permita establecer la decisin que definitivamente se
adopte; quizs un proceso de negociacin en s mismo, requirindole, por ello, un
dispositivo que genere un espacio para negociar (Monnier 1995: 149). Siempre
desde el reconocimiento de que la evaluacin no puede sustituir a la decisin poltica. Dicho proceso interactivo e iterativo se sostiene bajo la adquisicin de compromisos entre observadores y observados y entre los diferentes protagonistas
del programa (Monnier 1995: 139). Y esto permite, por una parte, generar, transformar, reconsiderar y reorientar ideas, planteamientos y conocimientos con los
que introducir cambios en los programas de intervencin social; y por otra parte,
fundamentar la legitimidad y credibilidad de la evaluacin. Esto no est exento de
dificultades, algunas de ellas reconocidas incluso por el propio Monnier al afirmar
que no se deba esperar que la diversidad de agentes fuese a buscar una solucin
ptima sino una satisfactoria. Del mismo modo, no se puede negar la posibilidad
de conflictos de inters entre stos. Dualidades o disparidades que deben ser consideradas incluso en la propia definicin del objeto de evaluacin (Bertrana e Ysa.
2007). No obstante, no se puede obviar que desde esta perspectiva, los procesos de
evaluacin que asumen el rol de interaccin negociadora para alcanzar su utilidad
asociada a su efectiva aplicabilidad, situarn sus criterios de referencia, sus juicios
normativos, en aquellas recomendaciones que posibilitan el logro de acuerdos frente a otras que, sin embargo, pudieran mostrarse ms eficaces o eficientes respecto
a otros parmetros. En este caso, la labor de prescripcin de la evaluacin se solapa
plenamente y exclusivamente con el alcance del consenso. Quizs por este motivo,
las pretensiones de Monnier extralimiten el alcance que se le exige a la ciencia
social. En este sentido, se considera que la evaluacin debiera ser entendida como
proceso analtico y propositivo exclusivamente (decriptivo y prescriptivo, ser y deber ser) y no tanto como un proceso negociador que necesariamente alcance un
acuerdo y site en ste la conclusin acerca del deber ser. Esto no reniega de considerar, en el propio anlisis de evaluacin, el estudio del posibilismo y el consenso
o no de las recomendaciones que se establezcan.
Esto, por una parte, eximira a la evaluacin de la responsabilidad de tener que dar
respuesta equilibradamente satisfactoria, a travs de sus recomendaciones, a la
totalidad de stakeholders, asumiendo incluso la presencia de conflictos de inters
que no tienen por qu ser resueltos. Y por otra parte, facilitara un posicionamiento racional y coherente de dichas recomendaciones en virtud de los diagnsticos
elaborados, de la poblacin considerada objetivo y de los parmetros de evaluacin
Desarrollo
de contenidos
Lecturas
seleccionadas
POLTICAS
PBLICAS II
Glosario
establecidos de modo que descripcin y prescripcin vayan racional y coherentemente asociados.
En definitiva, se entiende que la evaluacin debe concluir con recomendaciones

Recordatorio
(el deber ser) en forma de propuestas de mejora programticas que se sustentan en
un juicio orientado por parmetros de referencia delimitados por el diagnstico, la
poblacin objetivo y la coherencia de la intervencin (el ser), independientemente del grado de consenso que pudiese alcanzarse. Quizs por este motivo Romn
dice la evaluacin no reemplaza, ni puede en modo alguno reemplazar, al control
democrtico de los gobiernos y las instituciones pblicas, si bien puede facilitar esa
labor (Romn 2006: 5).
Cuando en el anlisis de polticas pblicas se hace referencia al componente descriptivo y al prescriptivo, en el primer caso se propone una aproximacin ms cognitiva y en el segundo normativa. Si bien es cierto que se han desarrollado corrientes independientes que abogaban por una o por otra concepcin analtica en el
campo de las polticas pblicas, tambin se reconoce que los escasos resultados que
se obtienen desde cada vertiente motiv la aparicin de planteamientos de compatibilizacin e incluso integracin de ambas. De hecho, considerando acertados los
argumentos en defensa de una visin integradora, se comparte que, en la evaluacin de polticas pblicas el deber ser debe basarse necesariamente en el ser
asegurando adems que el uso conjunto y sinrgico de ambos otorga una mayor
riqueza analtica a la Ciencia Social.
Diagrama
Objetivos
Desarrollo
de contenidos
Actividades
Inicio
ACTIVIDAD N 2:
Autoevaluacin

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Recordatorio
Glosario
Bibliografa
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Objetivos
Inicio
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Anotaciones
Desarrollo
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TAREA ACADMICA N 2:
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Anotaciones
Bibliografa
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UNIDAD IV:Inicio
LAS POLTICAS PBLICAS EN EL MBITO LOCAL Y REGIONAL
Actividades
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Autoevaluacin
GLOSARIO DE LA UNIDAD IV:

Bibliografa
RENDICIN DE CUENTAS: la evaluacin se lleva a cabo para establecer la funcin

de rendicin de cuentas al pblico o los proveedores de los fondos pblicos. En este
caso, el foco de atencin de la evaluacin se centra en analizar cmo se han utilizado los
Anotaciones
recursos
pblicos y que logros se han obtenido.
EVALUACIN EX ANTE: se realiza antes de ejecutar la poltica pblica. Su objetivo
principal es estudiar la adecuacin entre las necesidades planteadas y las posibilidades
de xito de la poltica pblica; se analiza tambin la coherencia interna de la planificacin, los mecanismos de gestin y el sistema de seguimiento diseado para recoger la
informacin, as como los resultados e impactos previstos en el programa
EVALUACIN EX POST: se realiza una vez finalizado el programa con el objetivo de
emitir un juicio sobre el xito o fracaso de la intervencin pblica, el acierto de la estrategia llevada a cabo, su grado de flexibilidad y capacidad de adaptacin a la realidad, su
eficacia y eficiencia y adecuacin de los mecanismos de gestin y seguimiento aplicados,
y los resultados e impactos logrados.
REPRESENTACIN POLTICA: es el acto mediante el cual un representante (sea este
gobernante o legislador) acta en nombre de un representado (elector en el caso de las
democracias) para la satisfaccin de sus intereses. El representado no puede controlar
ni exigir que el gobernante cumpla con sus responsabilidades; exclusivamente, por medio de mecanismos electorales institucionalizados podr castigar a su partido poltico
en las siguientes elecciones.
DESCENTRALIZACION: supone no transferir el poder, de un gobierno central hacia
autoridades que no estn jerrquicamente subordinadas. La relacin entre entidades
descentrales son siempre horizontales no jerrquicas. Una organizacin tiene que tomar decisiones estratgicas y operacionales. La Centralizacin y la Descentralizacin
son dos maneras opuestas de transferir poder en la toma decisiones y de cambiar la
estructura organizacional de las empresas o de cualquier organizacin de forma concordada.
ORDENAMIENTO TERRITORIAL: es una normativa, con fuerza de ley, que regula el
uso del territorio, definiendo los usos posibles para las diversas reas en que se ha dividido el territorio, ya sea el pas como un todo o una subdivisin poltico-administrativa
del mismo.
CONSEJO MUNICIPAL DE PARTICIPACIN SOCIAL: es un rgano de consulta,
orientacin, colaboracin y apoyo que tiene por objeto promover la participacin de
la sociedad en actividades que permitan fortalecer y elevar la calidad de la educacin
pblica en el municipio, as como ampliar la cobertura de los servicios educativos.
EVALUACIN DE DESEMPEO: se puede decir que la medicin de desempeo, en
trminos generales, es un esfuerzo sistemtico aplicado a una organizacin para evaluar
su gestin orientada al cumplimiento de su misin, a partir de la optimizacin de sus
procesos.
ESTADO REGULADOR: es uno que desempea principalmente actividades reguladoras, escoge y pondera bienes e intereses para que sean objeto de tutela, identifica y previene riesgos y para ello disea, dota de sanciones, adopta y aplica reglas de conducta
dirigidas a los consocios..
os
Objetivos
Inicio
Actividades
Autoevaluacin
Glosario
Bibliografa
Desarrollo
de contenidos
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Recordatorio
Anotaciones
BIBLIOGRAFA DE LA UNIDAD IV:
Baca Tupayachi Y OTROS.( 2009). Gasto pblico y canon en el Per: anlisis y recomendaciones
para el mejor aprovechamiento de las rentas del gas de Camisea. Lima Per)
Anotaciones
POLTICAS
PBLICAS II
Ciquero Ibaes, V., Figueroa, J.(2007). Eficiencia relativa en el gasto de los gobiernos regionales: un
aporte al proceso de descentralizacin. En: Revista Apuntes 60-61, 2007. Universidad del Pacfico.
Lima-Per
Defensora del Pueblo. Per: Reporte de supervisin de la defensora del pueblo sobre la transferencia
de competencias sectoriales a los gobiernos locales. Lima: [s.n.], 2006
Herrera Catalan, P., Francke, P. (2007). La Eficiencia de los distintos tipos de municipios peruanos.
En Economa y Sociedad, 63. CIES, Abril
Romn Maldonado, P. (2012). Implementacin de gestin por resultados en instituciones pblicas:
estudio de caso: implementacin de gestin por resultados en el seguro social de salud. Lima: [s.n.].
Tanaka, M.(2001). Participacin popular en las polticas sociales. Cmo y Cundo es democrtico y
eficiente, y por qu tambin puede ser lo contrario. IEP-CIES.
Bibliografa
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AUTOEVALUACIN DE LA UNIDAD N IV
I) Lea detenidamente los siguientes enunciados y elija la alternativa que, en cada caso,
completen las ideas presentadas:
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Recordatorio
Anotaciones
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1. La principal norma que regul el inicio del proceso de regionalizacin fue mediante:
a) La Constitucin de 1979
b) La Constitucin de 1993
c)
La Constitucin de 1980 ( )
d) La Constitucin de 1970
e) Ninguno de los anteriores
2. Analice e identifique cul de las siguientes funciones generales NO pertenecen a

los gobiernos regionales?:
a)
Administrativa y ejecutora ( )
b)
Normativa y reguladora ( )
c)
Planeamiento ( )
d) Supervisin, evaluacin y control
e) Hacer cumplir las leyes
a) Mejoras en el bienestar de la poblacin
b) Acercamiento con la clase poltica
c) Incrementar el poder poltico
d) Una dimensin racional y efectiva con los ciudadanos
e) Una disminucin de la burocrtica del estado.
3. La legitimacin de las polticas pblicas deben perseguir:
4.Las polticas de desarrollo local persiguen ventajas para el territorio, en ese sentido
cul de las siguientes alternativas no pertenece a esa categora? :
a) Mejorar el bienestar de los ciudadadanos
b) Reduccin de la dependencia exterior
c) Generacin de empleo
d) Degradacin del medio natural
e) Desarrollo cultural de la comunidad
5. Las polticas pblicas regionales deben ser capaces de alcanzar un grado de coherencia muy alta con la Estrategia Regional de Desarrollo y:
a)
Los objetivos de desarrollo ( )
b) Las tcticas de desarrollo
c) Plan director de desarrollo
d) Plan de desarrollo territorial
e) Las polticas de inclusin social
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Glosario
II) Lea cuidadosamente las siguientes preguntas y responda, en cada, caso con Verdadero (V) o Falso (F):
Recordatorio
6. El Desarrollo Regional comprende la aplicacin coherente y eficaz de las polticas
e instrumentos de desarrollo econmico, social, poblacional, cultural y ambiental, a
travs de planes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitan el crecimiento econmico armonizado con la dinmica demogrfica, el desarrollo social equitativo y la conservacin de los recursos naturales y el ambiente,
orientados hacia el ejercicio pleno de los derechos de hombres y mujeres e igualdad
de oportunidades.
V(
F (
7. Las polticas pblicas regionales deben ser capaces de alcanzar un grado de coherencia muy alta con la Estrategia Regional de Desarrollo (en adelante, ERD) y el Plan
Regional de Ordenamiento Territorial (en adelante, PROT).

V(
F (
8. La gestin participativa seala la urgente innovacin que requieren los gobiernos
locales, si pretenden convertirse en actores institucionales competitivos y respetables
en sus esferas de gestin.

V(
F(
9. El Objeto de evaluacin de las PP puede centrarse en cualquier mbito de intervencin pblica y privada, as como sobre cualquier temtica que se pueda plantear. De
la misma manera, la evaluacin puede atender al conjunto de las fases del ciclo de
las polticas pblicas, o bien, puede elaborarse parcialmente sobre alguna de ellas.

V(
F(
10. El eje central del seguimiento o monitoreo consiste en comprobar si la ejecucin es
igual a las expectativas previstas.

V(
F (
11.- La evaluacin intermedia se realiza una vez finalizado el programa con el objetivo
de emitir un juicio sobre el xito o fracaso de la intervencin pblica, el acierto de
la estrategia llevada a cabo, su grado de flexibilidad y capacidad de adaptacin a la
realidad, su eficacia y eficiencia y adecuacin de los mecanismos de gestin y seguimiento aplicados, y los resultados e impactos logrados

V(
F(
12.- L
a gestin pblica en Amrica Latina se encuentra en una transicin desde un
modelo burocrtico tradicional hacia un modelo de gestin pblica orientada a los
resultados. Este nuevo modelo se centra en los impactos de la accin pblica, donde lo ms importante son los resultados, las metas y los estndares de desempeo.

V(
F(
13.- Los indicadores de focalizacin reflejan la relacin entre la demanda total por los
bienes o servicios que ofrece la institucin y la cantidad efectivamente entregada.

V(
F(
14.- L
a gestin gubernamental debe ser transparente, de calidad, eficaz (lograr metas
de atencin) y eficiente. Esta combinacin es como un imn que atrae la atencin
del ciudadano y de los actores locales acerca de la calidad de la administracin
pblica bajo el gobierno de turno.

V(
F (
Anotaciones
Bibliografa
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Glosario
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Anotaciones
III) En cada caso, asocia los conceptos de la columna de la izquierda con las caractersticas que encuentras en la columna de la derecha:

Columna 1 Columna 2

1.- Evaluacin de desempeo
a.- es uno que desempea principalmente actividades reguladoras, escoge y

pondera bienes e intereses para que
sean objeto de tutela, identifica y previene riesgos y para ello disea, dota
de sanciones, adopta y aplica reglas
de conducta dirigidas a los consocios.
2.- Rendicin de cuentas
b.- es el acto mediante el cual un representante (sea este gobernante o legislador) acta en nombre de un representado (elector en el caso de las
democracias) para la satisfaccin de
sus intereses potencialidades presentes o las futuras
3.- Descentralizacin
c.-la evaluacin se lleva a cabo para establecer la funcin de rendicin de

cuentas al pblico o los proveedores
de los fondos pblicos. En este caso,
el foco de atencin de la evaluacin se
centra en analizar cmo se han utilizado los recursos pblicos y que logros se
han obtenido.
4.- Estado Regulador
d.-es un esfuerzo sistemtico aplicado a

una organizacin para evaluar su gestin orientada al cumplimiento de su
misin, a partir de la optimizacin de
sus procesos
5.- Representacin poltica
e.- supone no transferir el poder, de un

gobierno central hacia autoridades
que no estn jerrquicamente subordinadas. La relacin entre entidades
descentrales son siempre horizontales
no jerrquicas. Una organizacin tiene que tomar decisiones estratgicas
y operacionales. La Centralizacin y
la Descentralizacin son dos maneras opuestas de transferir poder en
la toma decisiones y de cambiar la
estructura organizacional de las empresas o de cualquier organizacin de
forma concordada
a) 1-e; 2-a; 3-d; 4-b; 5-c

b) 1-d; 2-c; 3-e; 4-a; 5-b
c) 1-c; 2-a; 4-d; 5-b; 5-e
d) 1-a; 2-b; 3-c; 4-d 5-e
e) 1-e; 2-c; 3-d; 4-a; 5-b
Desarrollo
ANEXO
de contenidos
ANEXO: CLAVES DE LAS AUTOEVALUACIONES

AUTOEVALUACIN DE LA UNIDAD I
I)COMPLETAMIENTO
puntos)
1.
2.
3.
4.
5.
(10
D
D
A
E
C
AUTOEVALUACIN DE LA UNIDAD II
I)COMPLETAMIENTO (10 puntos)
1.
2.
3.
4.
5.
II) VERDADERO / FALSO

(9 puntos)
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
V
V
V
V
F
V
F
V
V
II) VERDADERO / FALSO (9

puntos)
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
III) ASOCIACIN ( 1 punto)

15.
D
D
A
E
C
V
V
V
V
F
V
V
V
V

15.
AUTOEVALUACIN DE LA UNIDAD III
AUTOEVALUACIN DE LA UNIDAD IV
1.
2.
3.
4.
5.
1.
2.
3.
4.
5.
D
E
B
C
D
puntos)
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
V
V
F
V
V
V
F
V
V

15.
A
E
D
D
D
puntos)
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
V
V
V
F
V
F
V
F
V

15.
POLTICAS
PBLICAS II
Lecturas
seleccionadas
Glosario
Recordatorio
Anotaciones
Bibliografa
183
ollo
nidos
184
Actividades
Autoevaluacin
as
nadas
Glosario
Bibliografa
torio
Anotaciones

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POLTICAS PBLICAS II:

Pedro Fernando Escalante Ampuero

Cada autor es responsable del contenido de su propio texto.

TIEMPO MNIMO DE ESTUDIO

UNIDAD I: La administracin pblica y el proceso de la poltica de gobierno.

DIAGRAMA DE PRESENTACIN DE LA UNIDAD I

ORGANIZACIN DE LOS APRENDIZAJES

Tema N 1: La Administracin Pblica

1.1 Fundamentos Generales de la Administracin Publica

1.2 Concepto de Pueblo, Estado y Nacin. Formas y Fines del Estado

1.3 Polticas de Gobierno y la Administracin Pblica

Tema N 02: Organizacin del Estado y Comportamiento de las Entidades Pblicas

2.1 Organizacin y Paradigmas del Estado

TEMA N 3: Enfoque Sistmico de la Gestin Pblica

3.1 La Gestin Pblica y el Enfoque Sistmico

3.2 La Importancia del Enfoque Sistmico en la Gestin Pblica Moderna

TEMA N 4: La Influencia Poltica en la Gestin y las Polticas Pblicas

4.1 La Racionalidad Poltica Versus la Racionalidad Econmica

Instrumentos de gestin participativa en la administracin pblica: propuesta de un sistema de indicadores para la

UNIDAD II: Las Polticas Pblicas en Entornos Complejos

DIAGRAMA DE PRESENTACIN DE LA UNIDAD II

ORGANIZACIN DE LOS APRENDIZAJES

TEMA N 1: La Administracin Pblica

1.1 Pobreza y Polticas Pblicas

1.2 Descentralizacin y Polticas Pblicas

1.3 Gobernabilidad y Polticas Pblicas

1.4 Violencia y Polticas Pblicas

TEMA N 2: Etica y Formulacin de Polticas Pblicas

2.1 tica, gobierno y Corrupcin

2.2 El Control Poltico

2.3 El Nuevo Contrato Social

Concepcin tica de los problemas del desarrollo econmico de Moreira C.

UNIDAD III: La Gestin Pblica y la Modernizacin del Estado

DIAGRAMA DE PRESENTACIN DE LA UNIDAD III

ORGANIZACIN DE LOS APRENDIZAJES

TEMA N 1: La Nueva Gestin Pblica

1.1 Gestin funcional versus gestin por procesos

1.2 Gestin de resultados y gestin del riesgo

Tema N 02: Los Poderes del Estado y sus Funciones

2.1 El Poder ejecutivo y legislativo

2.2 El poder judicial

Tensiones y proyecciones en la modernizacin de la gestin pblica: discusin desde una perspectiva

Tema N 03: El Sistema Nacional de Inversin Pblica

3.1 El SNIP en el mbito nacional

3.2 La inversin pblica y su importancia en la formulacin de polticas pblicas

Tema N 04: Estructura del Sector Pblico

4.1 Planeamiento y el presupuesto del sector pblico

4.2 Las polticas pblicas y su financiamiento

Polticas pblicas de fomento de Calva Jos Luis

glosario de la unidad IiI

bibliografa de la unidad IiI

AUTOEVALUACIN de la unidad iii

UNIDAD IV: Las Polticas Pblicas en el mbito Local y Regional

DIAGRAMA DE PRESENTACIN DE LA UNIDAD IV

ORGANIZACIN DE LOS APRENDIZAJES

TEMA N 1: Gestin Pblica Regional y Municipal

1.1 Las Gestin Regional y Municipal

1.2 Las Polticas Pblicas y la Gestin Local

Tema N 02: Planeacin Regional y Municipal

2.1 Polticas Pblicas Regionales

2.2 Polticas Pblicas Municipales

Antonio y Huete Agustin

Tema N 03: Implementacin de Polticas Pblicas

4.1 La Racionalidad Poltica Versus la Racionalidad Econmica

UNIDAD I: LA ADMINISTRACIN ESTRATGICA Y EL PROCESO

La implantacin como proceso de interaccin entre las condiciones

TEMA N 2: ORGANIZACIN DEL ESTADO Y COMPORTAMIENTO DE LAS ENTIDADES