Administracin local del agua

Citar ABELEDO PERROT N: 0003/1001681-1

RECURSOS NATURALES ~ Rgimen del agua
Autor: Dromi, Jos Roberto
Ttulo: Administracin local del agua
Fecha: 1984
Publicado: JA 1984-II-780
SUMARIO:
I. ANTECEDENTES.- II. DENOMINACION. COMPETENCIA.- III. CARACTER ORGANIZATIVO: ENTE
DESCENTRALIZADO.- IV. MODALIDAD DE DESCENTRALIZACION: AUTARQUICA.- V. POR QUE
NO ES UN ENTE AUTONOMO?.- VI. ESTRUCTURA ORGANICA.- VII. INTERVENCION
ADMINISTRATIVA.- VIII. REGIMEN JURIDICO.- IX. CONTROL ADMINISTRATIVO INTERNO.- X.
CONTROL ADMINISTRATIVO EXTERNO.- XI. CONTROL JUDICIAL.- XII. TIENE PODER
IMPOSITIVO O TRIBUTARIO?.- XIII. TIENE PODER REGLAMENTARIO?.- XIV. TIENE PODER DE
POLICIA O EJERCE POLICIA?.- XV. CONCLUSIONES
I. ANTECEDENTES
En Mendoza, el gobierno y administracin del agua fue de la competencia de un "juez de aguas", hasta que la
primera Constitucin Mendocina (1854), en su art. 57, atribuyera tal funcin a las municipalidades (1).
Este rgimen, manifiestamente inconveniente, pero propio del municipalismo de la poca, subsisti hasta que la
Constitucin de 1894 adopt el sistema actual: atribuir la administracin hdrica a una autoridad provincial
central (2).
En efecto, en su Seccin IX la Constitucin hace referencia a un Dep. Gral. de Irrigacin encargado de todos los
asuntos concernientes al regado. Posteriormente, la Constitucin de 1916 dedica la Seccin VI (arts. 186 Ver
Texto a 196 Ver Texto ), a la regulacin de ciertos principios en materia hdrica, a saber: a) regular el uso del
derecho de agua, por el procedimiento de la "concesin de aguas pblicas"; b) otorgar a los regantes de canales,
hijuelas y desages el derecho a elegir sus autoridades y administrar sus rentas, sin perjuicio del control superior
del Dep. Gral. de Irrigacin; c) crear un ente descentralizado -autrquico- para la administracin de los asuntos
vinculados a la irrigacin; d) regular exhaustivamente la "reserva legislativa" en materia hdrica, por ejemplo
deben autorizarse por ley las concesiones, la ejecucin de las obras mayores de regado y la ampliacin de las
superficies a cultivar; e) determinar la composicin, duracin, eleccin, funciones, etc., de las autoridades y
rganos administrativos del Dep. Gral. de Irrigacin.
II. DENOMINACION. COMPETENCIA
La ley general de aguas (20/11/1884) y'su complementaria (del 24/11/1888) hablan, en el ttulo XI: "De la
Administracin del Agua" (art. 189) de un "Departamento General de Aguas".
La Const. Mendoza en su art. 188, primera parte, expresa: "todos los asuntos que se refieren a la irrigacin en la
Provincia que no sean de competencia de la justicia ordinaria estarn exclusivamente a cargo de un
Departamento General de Irrigacin". Por su parte, la ley reglamentaria 322 del ao 1905 establece en el art. 1
que: "La administracin general de las aguas de los ros, arroyos, canales, hijuelas y desages de la Provincia, su
distribucin y la tramitacin de toda solicitud sobre concesin de ellas para el riesgo y su empleo en usos
industriales estar a cargo del Departamento de Irrigacin".
En lo atinente a la competencia general de la entidad, se observan clusulas legales y constitucionales "amplias"
y "restrictivas". En efecto:
a) Clusula abierta de competencia. La constituye el art. 188 primera parte de la Constitucin, concordante con
el art. 1 de la ley 322, cuando dice "todos los asuntos que se refieren a la irrigacin... que no sean de la
competencia de la justicia ordinaria...". Vale decir, que toda la competencia administrativa en la materia es
titularizada por la entidad en examen. Y para la definicin de esa competencia se utiliza una frmula "residual"
o "por remanentes", porque es toda la que no sea competencia judicial.
Debe entenderse tambin excluido lo judicial extraordinario (no slo lo ordinario, como dice el art. 188 Const.

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Mendoza), por cuanto la revisin jurisdiccional en tal instancia ha sido conferida, por la misma Constitucin, a
la Sup. Corte de Justicia en instancia nica (conf. art. 144, inc. v, Const. Mendoza).
b) Clusula cerrada de competencia. A la vez, la misma norma constitucional citada (art. 188) est limitando los
alcances de las atribuciones de la entidad a los asuntos de "irrigacin". As, excluye los dems usos del agua,
que no sean para regado: por ej., turismo, bosques, energa, recreacin, nutica, etc. la normativa no dice
"administracin del recurso hdrico en general", sino al slo efecto del regado (Const. art. 188; ley 322, arts. 1 y
ss.).
Creemos que la limitacin de competencia es oportuna, en razn de la especialidad del servicio y de la jerarqua
que, para la economa regional, tiene el uso de las aguas pblicas para regado. Por ello, no compartimos el
criterio de Cano (3), quien lamenta que la autoridad creada por la Constitucin mendocina sea de "irrigacin" y
no de "aguas". Lo cual, de por s, le hubiera privado a la entidad de la especificidad, de su gestin y de la
eficiencia de su cumplimiento, al abordar todos los problemas hdricos, que interdisciplinariamente enfocados,
hubieran generado, en lo institucional, un super-ente administrativo, al modo de "holding" en el sector, lo que
no es siempre garanta, de eficiencia, celeridad y profundidad en el manejo administrativo, por la complejidad
propia del sistema organizado. Con un criterio idntico, tambin habra que haber creado un solo ente para la
energa, para los combustibles, el carbn, etc., en el mbito nacional, lo cual esta probado que no es
recomendable desde un punto de vista organizativo-institucional, pues torna a lo "descentralizado" en
nuevamente "centralizado".
III. CARACTER ORGANIZATIVO: ENTE DESCENTRALIZADO
El Dep. Gral. de Irrigacin es una "entidad descentralizada", una persona jurdica pblica menor (art. 33 Ver
Texto CCiv.), formada a "imagen y semejanza" del Estado mayor. Se caracteriza por tener: a) personalidad
jurdica propia; b) patrimonio propio y c) presupuesto propio (4).
La especificidad funcional de la competencia pblica trasferida en la emergencia, como sealamos, versa sobre
los "asuntos de agua para regado" en todo el mbito territorial de la Provincia. En tal sentido, es aplicable el art.
21 Ver Texto ley Pr. Adm. 3909 de Mendoza, cuando dice "Hay descentralizacin cuando el ordenamiento
jurdico confiere en forma regular y permanente atribuciones a entidades dotadas de personalidad jurdica, que
actan en nombre y cuenta propios, bajo el control del Poder Ejecutivo".
Como consecuencia de tal carcter jurdico, la entidad puede contratar por s, obligarse por s, estar en juicio
como actor o demandado directamente, comprometer su patrimonio, dictar actos, ejecutar hechos, celebrar
acuerdos, convenios, transacciones, etctera.
Igualmente, est sujeta al control administrativo del P.E. en los trminos de la mencionada ley (art. 22 Ver Texto )
aunque con algunas limitaciones dada la jerarqua "constitucional" de la entidad creada.
IV. MODALIDAD DE DESCENTRALIZACION: AUTARQUICA
La descentralizacin es un modo organizativo pblico de carcter genrico, que puede asumir alguna de las
siguientes formas especficas: entidades autrquicas, empresas del Estado, sociedades del Estado, sociedades
mixtas y corporaciones pblicas.
De entre esas modalidades, el Dep. Gral. de Irrigacin es un ente descentralizado autrquico (5).
No debe identificarse los trminos descentralizacin y autarqua. La descentralizacin "stricto sensu" es la
autrquica. Pero, en realidad, los entes autrquicos son slo un modelo del gnero organizativo descentralizado,
integrado tambin por otras formas, tales como las empresas del Estado, empresas nacionalizadas, etc., con lo
cual el calificativo autrquico resulta restringido y limitado respecto del de descentralizacin (6).
La autarqua se tipifica porque la descentralizacin se instrumenta en personas jurdicas pblicas estatales,
exclusivamente administrativas. Es decir, entes descentralizados con funciones administrativas o en gestin de
servicios pblicos (7) a diferencia de los entes descentralizados con funciones comerciales e industriales
-econmicas- o en gestin de empresa pblica.
La nota diferenciadora entre los entes descentralizados "administrativos" o en gestin de servicios pblicos
(autrquicos), con los entes descentralizados "econmicos" o en gestin de empresa pblica (empresas y
sociedades del Estado), esta dada por el "derecho aplicable". En el primer caso es predominantemente de
"derecho pblico", y en el segundo, es predominantemente de "derecho privado". Vale decir, que por un lado

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prevalecen las leyes de obras pblicas, contabilidad, procedimientos administrativos y empleo pblico; y por el
otro, prevalecen el Cdigo Civil, el Cdigo de Comercio, la ley concursal, la ley de sociedades y la ley de
contrato de trabajo. Decimos prevalece porque, en "todos los supuestos", la sola presencia del Estado implica la
aplicacin de algunas normas de derechos pblico, aunque predomine el derecho privado en la regulacin de la
relacin concreta.
Por lo expuesto, el Dep. Gral. de Irrigacin es un "ente autrquico institucional o por servicios", en tanto tiene
una competencia especfica (asuntos de irrigacin) con la sola limitacin espacial del marco territorial
provincial (art. 1 ley 322, art. 188, Const. Mendoza). La base geogrfica, circunscripcional o regional no es
definitoria de su competencia, sino que por el contrario, slo sirve de base para "la desconcentracin
administrativa en subdelegaciones", de acuerdo a las cuencas de los ros locales (Tunuyn, Mendoza, Diamante
y Atuel).
V. POR QUE NO ES UN ENTE AUTONOMO?
A veces y con deficiente precisin se dice que el Dep. Gral. de Irrigacin es una entidad autnoma. Tal
afirmacin se basa en que aprueba su propio presupuesto y en la relativa inamovilidad de sus autoridades
directivas (Superintendente y Consejo de Apelaciones). Con criterio que no compartimos, Cano seala:
"Advirtase que existe en Mendoza una descentralizacin administrativa de doble grado, pues el Dep. Gral. de
Irrigacin es autnomo respecto del gobierno provincial y los canales son autrquicos respecto del Dep. Gral. de
Irrigacin, pues no dependen de l, salvo las facultades de control..." (8).
Por nuestra parte creemos que es slo un "ente autrquico", que no "llega a ser autnomo". Toda institucin
autnoma es autrquica, pero no a la inversa. La autarqua es slo una autonoma parcial y limitada a
determinadas materias. La diferencia radica en que los entes autnomos (por ej. Provincia), titularizan poder
constituyente derivado (no originario, como los entes soberanos, por ej., Nacin), como resulta de los arts. 5 Ver
Texto , 105 Ver Texto y 106 Ver Texto CN, que fijan el condicionamiento constitucional local y las pautas sobre las
que debe partir para autoconstituirse. En los entes autrquicos hay slo poder de autoadministrarse, al igual que
cualquier ente descentralizado administrativamente, pero no ejercen poder constituyente, sino que la norma
constitutiva les es impuesta (9).
VI. ESTRUCTURA ORGANICA
Las normas constitucionales, la propia ley de aguas y la ley reglamentaria n. 322, determinan la estructura
orgnica de la entidad y la "gradacin jerrquica administrativa" de la misma:
a) Tribunal Administrativo (art. 26 ley 322).
b) Consejo de Apelaciones (arts. 13 a 19 ley 322; arts. 188 a 191 Const. Mendoza).
c) Superintendente (arts. 188 a 191 Const. Mendoza; art. 189 ley de aguas, y arts. 3, 4, 5, 6 y 11 ley 322).
d) Subdelegados (art. 8 ley 322; arts. 204 a 213 ley de aguas).
e) Inspectores de Canal (art. 8 ley 322; arts. 221 y 225 ley de aguas).
Adems la ley prev otros rganos como: compartidores (art. 214 ley de aguas), delegados (art. 226 ley de
aguas), con funciones administrativas especficas (10).
En cuanto a la tramitacin y relacin jerrquica, hay virtualmente "cuatro instancias" o "grados jerrquicos", a
saber: 1. Inspector del canal; 2. Subdelegado del ro; 3. Superintendente General; 4. Consejo de Apelaciones.
Luego, contra las resoluciones de ste, se abre la va judicial ante la Suprema Corte de Justicia.
El Tribunal Administrativo, integrado por el Consejo de Apelaciones y el Superintendente, titulariza las
mximas atribuciones administrativas (art. 26 ley 322). Estas son: a) nombra y remueve los empleados; b)
sanciona el presupuesto anual y fija las cuotas de sostenimiento; c) aprueba o desaprueba las elecciones de
autoridades de canales; d) aprueba los presupuestos de cauces o canales, aunque en definitiva tal competencia
corresponde al Tribunal de Cuentas de la Provincia, como lo resolvi el mismo Tribunal Administrativo, por
acordada 188 del 27/9/45; e) expide reglamentos externos e internos.
Su denominacin es impropia, pues pareciera indicar que ejerce "funciones jurisdiccionales", lo que es inexacto
y por dems inconstitucional (art. 12 Const. Mendoza).

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El Consejo de Apelaciones de Irrigacin es el mximo rgano en la grada administrativa. Cano seala (11): "Es
el tribunal de superior instancia administrativa en asuntos de distribucin y uso de aguas pblicas... de sus fallos
slo hay recurso contenciosoadministrativo, ejercitable ante la Suprema Corte de Justicia de la Provincia, que
ejerce la ltima y nica instancia judicial en esa materia".
A nuestro entender, el Consejo de Apelaciones "no ejerce funciones judiciales o jurisdiccionales" (12). Negamos
la "existencia de actividad administrativa jurisdiccional" en nuestro derecho por dos razones: a) por el imperio
del art. 95 Ver Texto CN, y b) por la obligada revisibilidad jurisdiccional autntica. En todos los casos, con el
derecho a "una instancia judicial al menos" (art. 18 Ver Texto CN) lo que, de por s, descalifica al actuar
administrativo como "instancia judicial", dada su precariedad de independencia y su ausencia de "cosa juzgada
judicial" en sentido estricto, los dos datos tipificantes de la funcin jurisdiccional.
Por todo ello, cuando la ley 322 y dems normas concordantes hablan de "tribunal", "fallo", "juez de aguas",
etc., debe interpretarse en un sentido muy lato, impropio en la semntica jurdica. Un problema interpretativo
idntico ocurre con el Tribunal de Cuentas, que tambin se ha pretendido erigir en "tribunal judicial", aunque la
ms autorizada doctrina y ya con raz jurisprudencial, lo califica como un "rgano administrativo extra-poder"
(13), lo que reitera la ley 3918 CPr. Adm., en su art. 43 Ver Texto , respecto de la demandabilidad de los entes y
rganos estatales por la va contenciosoadministrativa.
Adems el "procedimiento sumario" por ante el Superintendente y el Consejo de Apelaciones, reglado por la ley
322, para los asuntos de irrigacin, no es un procedimiento judicial, "sino un procedimiento administrativo
especial", regido subsidiariamente, por la ley 3909, Pr.Adm. por imperio de sus arts. 1 Ver Texto y 189 Ver Texto .
VII. INTERVENCION ADMINISTRATIVA
Es susceptible de intervencin administrativa el Dep. Gral. de Irrigacin? Al respecto las normas aplicables
sostienen dos criterios, aparentemente, contrapuestos:
1) El art. 189 Ver Texto in fine Const. Prov. Mendoza dice: "El superintendente de Irrigacin y los miembros del
Consejo durarn 5 aos en sus funciones y podrn ser reelectos... Durante dicho trmino, podrn sin embargo,
ser removidos, en la forma y por el Jury creado por los arts. 164 Ver Texto y 165 Ver Texto de esta Constitucin".
El criterio seguido pareciera ser: "no intervencin administrativa y solo remocin por el Jury de
enjuiciamiento".
2) Los arts. 22 Ver Texto y 23 Ver Texto ley 3909 Pr. Adm. de Mendoza'establecen entre las atribuciones de control
administrativo del PE., respecto de las entidades descentralizadas, la de intervenirlas -art. 22 inc. a Ver Texto -, en
los casos del art. 23 Ver Texto y por el procedimiento y con los efectos indicados en los arts. 24 Ver Texto a 27 Ver
Texto inclusive de la citada ley. El criterio seguido es: "intervencin administrativa a todos los entes
descentralizados incluso el departamento general de irrigacin".
Esta divergencia terica tuvo implicancias polticas, durante el ltimo gobierno justicia-lista pues la
intervencin dispuesta por el PE. fue rechazada parcialmente por la legislatura local.
A nuestro entender es viable la intervencin administrativa por las siguientes razones:
a) El art. 189 Ver Texto de la Const. Prov. Mendoza dice "durarn 5 aos en sus funciones" y nada ms. "no dice",
como el art. 151 Ver Texto para los jueces, 180 Ver Texto para el Fiscal de Estado y 185 Ver Texto para los miembros
del Tribunal de Cuentas, sern inamovibles mientras dure su buena conducta. En consecuencia, la Constitucin
no les confiere "inamovilidad sino un trmino de duracin". Pareciera que cuando el constituyente quiso dar
inamovilidad lo dio expresamente, como corresponde, por otra parte.
b) El art. 189 Ver Texto in fine de la Constitucin, dice: "Durante dicho trmino podrn, sin embargo, ser
removidos en la forma...". "No dice: nicamente" podrn ser removidos por el procedimiento del Jury. Indica
ese procedimiento, "no como el nico", ya que no excluye a "los dems" procedimientos.
c) El art. 189 Ver Texto y el art. 128 inc. 1 Ver Texto Const. Mendoza deben compatibilizarse en cuanto este ltimo
confiere "la Administracin General de la Provincia" al PE. y en su inc. 10 Ver Texto agrega que: "remueve los
funcionarios y empleados de la administracin cuyo nombramiento o remocin no estn acordados a otro
poder". En nuestro caso la remocin no est acordada, exclusivamente, a otro poder.
d) El art. 128 inc. 1 Ver Texto y concs. sealan que toda restriccin a la competencia administrativa del PE. debe

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ser expresa, para que escape a la rbita amplia de competencias que le atribuye la Constitucin.
e) La Intervencin es un control "represivo", pero "no siempre sustitutivo" (ver. art. 25 Ver Texto ley 3909,
Mendoza). Vale decir que no "implica la caducidad de las autoridades", al menos, no siempre. El PE puede
disponer slo la "separacin provisional de las autoridades superiores de la entidad". As el art. 27 Ver Texto ,
prrafo 2, de la ley 3909, agrega: "... vencido el plazo a su prrroga, la intervencin caducar automticamente y
de pleno derecho, reasumiendo las autoridades de la entidad si no hubieren sido separadas'..."
f) Es compatible "la remocin por Jury de Enjuiciamiento'(arts. 164 Ver Texto , 165 Ver Texto y 189 Ver Texto Const.
Porv. Mendoza), con "la intervencin administrativa con 'suspensin provisional', pero 'no separacin
definitiva"'de las autoridades superiores de la entidad. Vale decir, que incluso, dando prevalencia a la clusula
constitucional del art. 189 Ver Texto , sobre la ley 3909 Ver Texto Pr. Adm., la "separacin o suspensin
provisoria" por 3 6 meses durante la "intervencin administrativa" no implica lesin constitucional, pues
siempre quedara al Jury de Enjuiciamiento la competencia de la remocin definitiva.
g) Por principio poltico, constitucional, institucional y republicano "la ratio juris" de la inamovilidad de los
empleos pblicos se justifica para "los rganos de control de la Administracin" (por ej. Tribunal de Cuentas,
Jueces, Fiscal de Estado, etc.). Para aqullos "que controlan a los que mandan, pero no siempre se justifica para
los que simplemente "mandan" a nivel jerrquico inferior. La inamovilidad de los rganos activos (por ej.
Presidente, Ministros, etc.), se justifica nicamente "por ser el ms alto nivel de la Administracin", y a efectos
de que los resortes republicanos del juicio poltico no sean sino el nico medio de romper con la continuidad de
la voluntad popular. Pero esas motivaciones polticas estn, obviamente, ausentes en una entidad
descentralizada y, ms an, en el mbito provincial.
h) Adems, afirmar ello como principio, servira para extenderlo a otras entidades descentralizadas, lo que tarde
o temprano terminara en el caos organizativo, la "quiebra de la jerarqua" y el fracaso de la descentralizacin
como tcnica de ejercicio del poder.
VIII. REGIMEN JURIDICO
a) Es de derecho pblico. Se le aplican las leyes de obras pblicas, contabilidad, procedimiento administrativo,
proceso administrativo, empleo pblico, etctera.
Slo en subsidio son aplicables las normas de derecho privado.
b) El patrimonio es totalmente "Estatal". Trtase, como dijimos, de una persona pblica estatal.
c) El rgimen legal es propio, en principio. Vale decir, no esta sujeto a normas orgnicas y organizativas
generales, por ej. leyes 13653 Ver Texto , 19550 Ver Texto , 15349/1946 Ver Texto , 20705 Ver Texto , etc., propias de
algunos modelos descentralizados "econmicos" como las empresas y sociedades del Estado.
d) Su rgimen legal emerge de la Constitucin (arts. 186 Ver Texto -196 Ver Texto ) y se complementa con las leyes
de agua de 1884-1888, la ley reglamentaria 322 y otras.
e) El personal se rige por el Estatuto del Empleado Publico (decreto 560/1973 Ver Texto ).
f) El personal, directivo y autoridades superiores se rigen, tambin, por la Constitucin en cuanto a su
composicin (art. 188 Ver Texto ), duracin (art. 189 Ver Texto ), remocin (art. 189 Ver Texto ), requisitos (art. 190
Ver Texto ), funciones (art. 191 Ver Texto ).
g) No puede ser declarado en quiebra ni sometido a procedimientos concursales.
h) Sus bienes pueden integrar el "dominio pblico" cuando estn afectados a la prestacin de un servicio
pblico.
i) El Estado Provincial responde "indirectamente" por los actos, hechos y contratos de la entidad
descentralizada. En el caso de falencia de recursos, cesacin de pagos, liquidacin o disolucin del ente, el
Estado General -Provincia- responde por las obligaciones contractuales o extracontractuales de la entidad.
j) Sus ttulos tienen "fuerza ejecutiva per se". Vale decir que la liquidacin de deuda y la decisin administrativa
de ejecucin por va de apremio le confieren "ejecutividad" legal y habilitacin de la ejecucin judicial por la
va acelerada, por ej., para el cobro del canon, cuota de sostenimiento, reembolsos, etctera.

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k) Respecto de sus cuentas de inversin est sujeto al control externo del "Tribunal de Cuentas" de la provincia,
como todas las haciendas anexas de erogacin, por imperio de la propia Constitucin local (arts. 181 Ver Texto y
ss.). El control es slo de legitimidad, no de oportunidad. El tribunal de Cuentas puede destacar "fiscalas" o
"delegaciones" a efectos de instrumentar el control externo, aunque en la prctica se limita a verificar la
rendicin del ejercicio ex-post-facto, siendo adems muy escasos los controles preventivos o concomitantes. No
tiene sndicos.
l) El Tribunal Administrativo (art. 26 inc. 5 ley 322) aprueba su propio presupuesto anual de gastos y clculo de
recursos (por aplicacin del art. 196 Ver Texto Const. Prov. Mendoza).
m) El rgimen de los actos que dicta y contratos que celebra "es administrativo". Se le aplican, en consecuencia,
las leyes de procedimiento administrativo, contabilidad y obras pblicas.
n) No tiene reglado ningn procedimiento de "veto estatal", como acontece por ejemplo en las empresas del
Estado y en las sociedades de economa mixta (14).
o) La liquidacin o disolucin, en su caso, debe ser dispuesta por el constituyente atento a la jerarqua del acto
de creacin o constitucin.
p) No hay procedimiento de distribucin de utilidades, pues, en principio, los recursos recaudados son el
equivalente de los costos del servicio prestado. En el caso de diferencias a favor (utilidades) como en contra
(dficits) son a favor o a cargo de la misma entidad.
q) Est sujeto a control legislativo, segn lo dispuesto por la propia Constitucin local: 1) Art. 187 Ver Texto "ley
sobre irrigacin". 2) Art. 188 Ver Texto designacin del Superintendente y los miembros del Consejo por el PE.
con acuerdo del Senado. 3) Art. 189 Ver Texto remocin por Jury de Enjuiciamiento, arts. 164 Ver Texto , 165 Ver
Texto , 4) Art. 191 Ver Texto , la ley fijar las funciones, atribuciones y deberes (ley 322). 5) Art. 192 Ver Texto , las
obras fundamentales sern autorizadas por ley. 6) Art. 193 Ver Texto , la ley reglamentaria podr disponer la
direccin autonmica de los ros. 7) La concesin de agua conferida por ley especial. 8) La extensin o
ampliacin de cultivos autorizada por ley.
IX. CONTROL ADMINISTRATIVO INTERNO
Se realiza a travs de la gradacin jerrquica de los rganos componentes de su estructura. As la ley 322 prev
dos recursos de apelacin jerrquica: Art. 5. Por ante el Superintendente, contra las resoluciones de los
Subdelegados y de los Inspectores de Canales, donde no exista subdelegacin y Art. 11, por ante el Consejo
Superior de Apelaciones, contra las resoluciones del Superintendente.
El procedimiento de tales recursos est reglado por la citada ley en sus arts. 5 a 18. Por ser un procedimiento
especial subsistente, reglado por ley especfica, se rige supletoriamente o en subsidio por la ley 3909 Pr. Adm.
en virtud de lo que dispone sta en sus arts. 1 Ver Texto y 189 Ver Texto .
Adems de dichos recursos administrativos internos, son aplicables los recursos de aclaratoria, revocatoria
(previstos por los arts. 176 Ver Texto , 177 Ver Texto y 178 Ver Texto ley 3909), e incluso el recurso no reglado de
revisin. Para los recursos de apelacin jerrquica se aplican supletoriamente las normas de los arts. 179 Ver
Texto a 182 Ver Texto de la ley 3909.
X. CONTROL ADMINISTRATIVO EXTERNO
Es viable el recurso de alzada, por ante el PE., contra las decisiones definitivas de las entidades
descentralizadas. En tal caso el procedimiento se regira por los arts. 183 Ver Texto a 185 Ver Texto ley 3909.
El control, en tales supuestos, ser nicamente de legitimidad y los alcances de la resolucin sern de
revocacin del acto recurrido, no pudiendo modificar ni sustituir la decisin impugnada.
Otros modos de control administrativo externo lo constituyen la intervencin administrativa y la designacin de
las autoridades superiores, que ya hemos considerado.
Para habilitar el control judicial se ha entendido que no es previo el recurso de alzada que exige el art. 8 Ver Texto
ley de Pr. Adm. 3918 de Mendoza, por tratarse de una entidad de creacin constitucional, al igual que la Dir.
Gral. de Escuelas y las municipalidades, razn por la cual se cierra la va administrativa en la autoridad superior

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del ente descentralizado. En tal sentido, es inaplicable e improcedente el recurso de alzada.

En suma, la viabilidad del recurso de alzada emerge de la propia ley 3909 Ver Texto , pero doctrinariamente se
interpreta su improcedencia, en razn de que no corresponde constitucionalmente control al PE. por esa va, en
mrito a la jerarqua, tambin constitucional, de su forma de creacin (arts. 186 Ver Texto -196 Ver Texto Const.
Prov. Mendoza).
XI. CONTROL JUDICIAL
Tramita por va procesal administrativa. As resulta de las leyes 322 (art. 19) y 3918 (arts. 1 Ver Texto , 8 Ver Texto
y 43 Ver Texto ). El tribunal competente es la Sup. Corte de Justicia (art. 144 inc. 5 Ver Texto Const. Prov.
Mendoza, y art. 1 Ver Texto ley 3918 Mendoza, concordantes con el art. 19 ley 322). El procedimiento y la
sustanciacin del proceso se rigen por las normas de trmite que prev la ley 3918 Ver Texto , derogatoria de todo
otro procedimiento anterior en la materia y, adems, por ser ley especfica al respecto. En tal sentido, el plazo
para la interposicin de la accin es de treinta (30) das corridos como indica la ley 3918 de Pr. Adm. (art. 20
Ver Texto ) y no de diez (10) das como lo establece la ley 322 (art. 20).
Para la admisin del proceso o habilitacin de instancia no es necesario agotar la va por ante el PE. (arts. 5 Ver
Texto y 8 Ver Texto ley 3918), en razn de tratarse de una entidad descentralizada constitucionalmente. Es, en
consecuencia, procedente la accin contra la resolucin definitiva y que causa estado emitida expresa o
tcitamente por la autoridad superior del ente (arts. 5 Ver Texto y 6 Ver Texto , ley 3918).
XII. TIENE PODER IMPOSITIVO O TRIBUTARIO?
Se ha dicho que el Dep. Gral. de Irrigacin, tiene poder impositivo en mrito a su facultad de sancionar
anualmente su presupuesto de gastos y recursos y a la competencia para fijar las tasas de concesin por el uso
del agua, "cuota de sostenimiento" y tambin las cuotas o tasas de rembolso por la; obras de regado que
construya.
En sentido tcnico es impropio hablar de "poder impositivo", pues se refiere a una competencia legal para fijar
el canon, tributo o precio de un servicio, pero no una imposicin general e indeterminada sin contraprestacin
de servicios, como acontece con los impuestos. Por ello, tal nominacin debe o puede hacerse, pero con un
alcance amplio y lato, reconociendo la impropiedad terminolgica
XIII. TIENE PODER REGLAMENTARIO?
El Tribunal administrativo dicta reglamentos internos para el Dep. Gral. de Irrigacin y externos, obligatorios
para los usuarios de las aguas. Por ej. el reglamento de aguas subterrneas y de perforaciones, ahora con
ratificacin legal. En tal sentido Cano (15) habla de un "ius edicendi" admitido de hecho. En efecto, tal
circunstancia ha sido impuesta por la prctica administrativa, pero ello no la dispensa de su reproche jurdico.
Tal potestad reglamentaria general y obligatoria para terceros no emerge, al menos explcitamente, ni de la
Constitucin ni de la ley 322 (art. 26).
Por ello estimamos de dubitativa constitucionalidad tales "reglamentos" externos, atento a la competencia
privativa del PE. para reglamentar las leyes (art. 128 inc. 2 Ver Texto Const. Prov. Mendoza). Adems, los pocos
casos de entidades descentralizadas que en el pas emiten normas reglamentarias (circulares, instrucciones, etc.),
como acontece con el Banco Central de la Repblica o la Dir. Gral. Impositiva, lo han hecho en virtud de "ley
habilitante". Por otra parte, se trata slo de normas complementarias, simplemente procesales o de trmite, de
"implementacin" impositiva o bancaria, y no reglamentaria de derechos sustantivos.
En nuestro caso, hemos visto que el Tribunal Administrativo ha llenado vacos normativos, ha ejercido un poder
reglamentario autnomo, como por ej. en materia de perforaciones y aguas subterrneas, que se ha paliado
recientemente, con una normacin de contenido propiamente legislativo.
XIV. TIENE PODER DE POLICIA O EJERCE POLICIA?
Entendemos que las facultades reglamentarias de derechos (poder de polica), en principio, no le corresponden.
Aunque de hecho lo haya practicado, como vimos. Ahora bien, en cuanto a la "polica del agua", es indudable
que se trata de una competencia administrativa referida especialmente al Dep. Gral. de Irrigacin, a fin de hacer
cumplimentar la llamada "clusula sin perjuicio de terceros" y el poder nsito de fiscalizacin, vigilancia y tutela
del recurso hdrico administrado, con la consiguiente competencia sancionatoria (atribucin para aplicar multas,
declarar caducas concesiones, suspender concesiones, revocar permisos, etc. y sin perjuicio de promover las

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denuncias penales por los actos y hechos delictivos) (16).

XV. CONCLUSIONES
1) Creemos que esta entidad pblica estatal ha prestado y presta un servicio efectivo a la comunidad mendocina.
Su estructura jurdica, "descentralizada", es la adecuada al requerimiento, al menos as lo avala su experiencia
administrativa y la eficiencia de su gestin. Se han formulado algunos reparos tcnicos tendientes a mejorar su
funcionamiento (17), como por ejemplo el de trasformarlo en la nica autoridad en materia hdrica en la
Provincia, no slo al efecto de las aguas de regado, sino unificando competencias con otros usos del recurso:
por ej., abastecimiento pobladonal (Obras Sanitarias Mendoza Sociedad del Estado) hidroelctrico (Energa
Mendoza Sociedad del Estado, Cooperativas, etc.), pisccola y forestal (Dir. de Bosques y Parques
Provinciales), medicinales (Min. de Bienestar Social), incluso con otros efectos del recurso, por ej.
inundaciones, consecuencias meteorolgicas, defensa contra el granizo, etc. Todo ello en el plano terico puede
parecer conveniente, pero en la praxis puede significar un riesgo institucional muy serio, que prive de eficiencia
a lo que por ahora es eficiente.
Podra lograrse una centralizacin en el manejo de la poltica hdrica, pero con ejecucin descentralizada, como
ocurre actualmente en varias entidades. La fijacin de tal poltica, en ltima instancia es de la competencia y
responsabilidad del Poder Ejecutivo, y no de una entidad descentralizada, aunque lo fuere el Dep. Gral. de
Irrigacin. Por ello, bastara, en su caso, la formacin o jerarquizacin de un rgano centralizado en el ms alto
nivel para el asesoramiento de tal poltica. Pero no la centralizacin de "fijacin de polticas" y "planes y
programas de ejecucin" en el Dep. Gral. de Irrigacin.
2) En el plano jurdico, creemos que se ha abusado de la hermenutica jurdica. Las disquisiciones formales han
llevado o pueden llevar a trasformar el Dep. Gral. de Irrigacin en su super-ente, que a la vez "pueda todo y no
puede nada". No creemos que ejerza funciones jurisdiccionales como se dice; tampoco creemos que tenga poder
impositivo, ni poder de polica "stricto-sensu". Tampoco estimamos procedente conferirle poder reglamentario y
menos "autoatriburselo" de hecho. Es un ente descentralizado "administrativo" que "slo debe y puede" ejercer
funciones netamente administrativas, conferidas por la "propia Constitucin". No es conveniente ni jurdica ni
polticamente intentar conferirle un super-poder (no intervencin administrativa, funciones judiciales, funciones
legislativas, etc.), y menos, cuando, a nuestro entender la hermenutica ha ido mucho ms all de lo que el
constituyente y el mismo legislador dijeron.
NOTAS:
(1) Ver Carlucci, Nado y Mathus Escorihuela, Miguel, "Administracin de Aguas en Mendoza", en 1a.
Conferencia Internacional de Derecho de Aguas, Buenos Aires y Mendoza, Argentina, 28 de agosto al 2 de
setiembre de 1968, ps. 339-341.

(2) Ampliar en Cano, Guillermo, "Resea crtica de la Legislacin y Administracin de Aguas en Mendoza",
Mendoza 1967, Cap. III, ps. 37 y siguientes.

(3) Cano, Guillermo, ob. cit., p. 38.

(4) Conf. arts. 188 y 196 Const. Prov. Mendoza.

(5) Ampliar en Dromi, Jos Roberto, "Derecho Administrativo Econmico", t. 1, Buenos Aires, Astrea 1976,
ps. 44-45; 241-266 e "Instituciones de Derecho Administrativo", Buenos Aires, Astrea 1973, p. 438.

(6) Ver "Procuracin del Tesoro de la Nacin", Dictmenes, t. 115, p. 89, nm. 4, ao 1973, p. 137.
Marienhoff, Miguel, "Tratado de Derecho Administrativo", t. 1, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965, p.

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373.

(7) Bandeira de Mello, Celso Antonio, "Naturaleza e Regimene Jurdico das Autarquas", Sao Paulo 1967, ps.
209 y siguientes.

(8) Cano, Guillermo, ob. cit., p. 46.

(9) Villegas Basavilbaso, Benjamin, "Derecho Administrativo", t. II, Buenos Aires, Tea 1950, p. 405;
Marienhoff, Miguel, "Tratado de Derecho Administrativo", t. 1, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965, p.
371; Sarmiento Garca, Jorge, "Rgimen Municipal en la Constitucin Nacional", en JA 1965-IV-coct-136 y ss;
Vanossi, Jorge, "Teora Constitucional", Ed. Depalma, Buenos Aires, 1975, vol. I, ps. 277, 451 y 474.

(10) Ampliar en Cano, Guillermo, ob. cit. ps. 40-50.

(11) Cano, Guillermo, ob. cit., p. 40.

(12) Ver Dromi, Jos Roberto, "Instituciones...", ob. cit. ps. 144 y siguientes.

(13) Ver Cucillos, Alberto, "El Tribunal de Cuentas de la Provincia de Mendoza. Su Naturaleza Jurdica", en
Revista de la facultad de Ciencias Econmicas U.N.C., Ao XXV, nms 73-75, 1973, ps. 74 y siguientes.

(14) Conf. ley 13653 y decreto 15349/1946.

(15) Cano, Guillermo, ob. cit., p. 40.

(16) Ver Carlucci y Mathus, cit. p. 350.

(17) Ver Carlucci y Mathus, cit. ps. 355-356.

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